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A Avaliação Ambiental Estratégica em Portugal
nos últimos 10 anos
Sara Sacadura Cabral
Departamento de Avaliação Ambiental
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 2017
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 20172
A AAE em imagens…
Vídeo produzido pela UNECE no âmbito do programa financiado pela UE "Greening the Economies in the European Neighbourhod" (EaP GREEN) com o objetivo de promover a AAE, evidenciando os benefícios deste instrumento e o seu potencial enquanto ferramenta para uma economia verde
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 20173
AAE: evolução do quadro legal
Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de
determinados planos e programas no ambiente
Adotado o Protocolo de
Kiev sobre AAE (UNECE)
DL 232/2007 transpõe a Diretiva AAE na generalidade
DL 316/2007 reflete obrigações AAE nos procedimento de
elaboração, aprovação, execução e avaliação dos IGT
2007
2003
2001
1990CEE apresenta primeira proposta de Diretiva sobre a avaliação ambiental de Políticas, Planos e Programas
DL 80/2015 que aprova o novo Regime
Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
(RJIGT)
Balanço e reflexão a nívelcomunitário e
nacional2010
2015
Protocolo de Kiev entra em vigor
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 20174
Abordagem do regime jurídico nacional
Flexibilidade (pronúncias obrigatórias mas não vinculativas das ERAE)
Transparência processual (demonstração da forma como foram consideradas as pronúncias e a participação pública; divulgação de informação)
Responsabilização das entidades promotoras dos planos e programas
Ausência de uma figura de regulador (decisão final – Declaração Ambiental – preparada pela entidade promotora e aprovada com a aprovação do plano ou programa)
Assente em princípios de:
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 20175
Avaliar da necessidade ou não de sujeição a AAE, podendo solicitar parecer às ERAE
Determinar o âmbito da AAE e o alcance e nível de pormenorização a incluir no Relatório Ambiental (RA), solicitando obrigatoriamente parecer às ERAE
Elaborar e sujeitar a consulta das ERAE e a consulta pública o plano ou programa e o respetivo RA
Elaborar a versão final do plano ou programa, assim como a respetiva Declaração Ambiental, disponibilizando-os publicamente na internet
Avaliar e controlar os efeitos no ambiente da aplicação e execução do plano ou programa, divulgando eletronicamente os resultados com uma periodicidade mínima anual e comunicando-os à APA
Cabe à entidade responsável pelo plano
ou programa…
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A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 20176
Outros intervenientes…
Entidades com Responsabilidades Ambientais Específicas (ERAE) às quais cabe a emissão de pronúncia nas várias fases do processo
Acompanhamento da aplicação da legislação nacional
Elaboração periódica de um relatório sobre apreciação global da conformidade dos RA
Interlocução com a UE
Promoção da consulta pública e da consulta às ERAE de planos ou programas de outros Estados-Membros
Tratamento e disponibilização da informação sobre AAE, incluindo a publicitação das Declarações Ambientais e a compilação dos resultados da avaliação e controlo (seguimento)
“Autoridade Nacional de AAE” – APA, à qual cabe:
APA assume também o papel de ERAE e é ainda promotora de
planos
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 20177
Universo abrangido pelo DL 232/2007
P/P para certos sectores (agricultura, silvicultura, pescas, energia, industria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos) e que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos abrangidos por AIA
P/P sujeitos a avaliação de incidências ao abrigo da Diretiva Habitats
P/P que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente (critérios do anexo)
Aplicável a planos ou programas elaborados ou adotados por uma autoridade (nacional, regional ou local) e que resultem de exigência legal, regulamentar ou administrativa. Na generalidade as revisões e alterações aos P/P obrigatoriamente sujeitos a AAE devem também ser sujeitas a avaliação ambiental
Exemplos: • Programas Operacionais, • Planos ou programas sectoriais de ambiente (p.e. Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos, e os Planos de Gestão das
Bacias Hidrográficas - PGRH)• Planos ou programas de outros sectores (p.e. PDIRT - Plano de Desenvolvimento e Investimento da Rede de Transporte de
Energia e o Programa de Acão Nacional de Combate à Desertificação (PANCD)
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 20178
Universo abrangido pelo DL 80/2015
IGT de âmbito nacional:
PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
Planos sectoriais com incidência territorial
Planos especiais de ordenamento do território
IGT de âmbito regional
PROT
IGT de âmbito intermunicipal
PIOT - Planos e Programas intermunicipais de Ordenamento do Território
IGT de âmbito intermunicipal
PMOT - Planos municipais de Ordenamento do Território
PDM – Plano Diretor Municipal
PU – Plano de Urbanização
PP – Plano de Pormenor
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 20179
Boas práticas
Guia de Boas Práticas para AAE (2007)
Guia de melhores práticas para Avaliação Ambiental Estratégica –Orientações metodológicas para um pensamento estratégico em
AAE (2013)
• Estes guias encontram-se traduzidos em espanhol e em inglês e são adotados em diversos países (ex. Chile);
• São apontados como exemplo a nível internacional;
• Para além destes Guias, a APA disponibiliza outras orientações (ex.º Nota técnica relativa à elaboração das Declarações Ambientais; formulário para verificação da aplicabilidade do DL 232/2007)
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 2017
A AAE em números…
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• De meados de 2007 até à data a APA instruiu 721 processos de AAE
• Destes, 265 Declarações Ambientais (37%) foram enviadas formalmente à APA após término dos procedimentos de AAE
• Dos procedimentos com DA, a APA só conhece 156 Relatórios Ambientais, sendo que não foi consultada sobre a totalidade deste número;
• Dos processos cuja DA foi enviada à APA, cerca de 84% respeita a IGT, sendo que do total destes, cerca de 54% correspondem a PDM e 29% a Planos de Pormenor e 15% a Planos de Urbanização;
• Os planos e programas sectoriais são cerca de 13% deste universo;
• O tempo médio entre o pedido de parecer à APA em sede de definição de âmbito e a data de publicação da Declaração Ambiental é de cerca de 17 meses.
Distribuição das DA por tipo de plano ou programa no período de 2007 a 2016
Sectoriais PO IGT
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 2017
A AAE em números…
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Analisando a distribuição das Declarações Ambientais por tipologia de Plano e Programa verifica-se:
• maioria das declarações respeita a IGT de âmbito municipal, com os PDM a mostrar maior expressão nos últimos 3 anos
• 2015 mostra um número acrescido de PDM sujeitos a AAE, o que se deve-se ao elevado número de PDM publicados em Diário da República naquele ano, em resultado das alterações legislativas previstas no novo Regime Jurídico relativo aos IGT
• Programas Operacionais surgem em 2014 e 2015 como consequência do novo período de programação 2014-2020.
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2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
IGT - Planos Diretores Municipais (PDM) IGT - Planos de Pormenor (PP)
IGT - Planos de Urbanização (PU) IGT - Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT)
IGT - Planos de Ordenamento de Albufeiras Programas Operacionais
Sectorial - Energia Sectorial - Litoral
Sectorial - Transportes Sectorial - Resíduos
Sectorial - Água Sectorial - Outros
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201712
Qualidade da AAE
Relatórios periódicos preparados pela APA com o objetivo de fazer uma
apreciação global da conformidade dos Relatórios Ambientais
1º Relatório (2010) 2º Relatório (2013) 3º Relatório (2016)- Junho de 2007 a dezembro de
2009- Mais de 50% da amostra
correspondia a Planos de Pormenor
- Cumpriam requisitos legais mas não as boas práticas.
- Janeiro 2010 a dezembro de 2012- 90% dos Planos e Programas
constituíam PMOT- Maioria cumpria metodologia
proposta no 1º guia de boaspráticas
- Principal lacuna: não apresentarem alternativas além da alternativa “zero”
- Janeiro de 2013 a dezembro de 2015
- Maioria cumpre requisitos legais e aplica as boas práticas vertidas nos guias metodológicos
- Principais lacunas: ausência de referência às ERAE a consultar/consultadas e ausência de alternativas
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201713
Dados do relatório mais recente
Evolução das tipologias de plano e programa na amostra em estudo
Amostra relativa ao triénio de 2013 a 2015:
• 85% dos RA diz respeito a IGT de âmbito municipal
• Dentro deste grupo, 81% correspondem a PDM, 11% a PU e 8% a PP
• O resto da amostra contempla 8 Programas Operacionais e 5 Planos Setoriais (água, resíduos e outros)
• Aumento muito significativo do número de RA analisados por ano, principalmente em 2015
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Ano de publicação dos P/P
Sectorial/Litoral
Sectorial/Resíduos
Sectorial/Outros
Sectorial/Água
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PU
PP
PDM
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201714
Principais conclusões do relatório
mais recente
Verificação da conformidade legal e da aplicação das boas práticas dos Relatórios Ambientais
Da análise dos RA em termos de critérios de cumprimento da legislação nacional e dos guias de orientação, verifica-se que:
Pontos fortes:
• definição de fatores críticos para a decisão
• avaliação de riscos e oportunidades
• definição do Quadro de Referência Estratégico
Principais lacunas:
• designação das autoridades a consultar
• descrição das alternativas do Plano/Programa
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201715
O universo de RA avaliado no âmbito do vários relatórios preparados pela APA não corresponde à totalidade de processos de AAE ocorridos nesse mesmo período, o que dificulta a manutenção de um registo fiável e representativo do panorama nacional de implementação deste instrumento
Praticamente 45% das DA remetidas à APA não se encontram disponíveis on line nas páginas das entidades promotoras dos respetivos planos ou programas, contrariamente ao legalmente previsto
Principais dificuldades…
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…identificadas pela APA no seu contexto de atuação enquanto “autoridade nacional de AAE”
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2008
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Número de processos
Comparação do número de processos com Declaração Ambiental com o número de processos com Relatório Ambiental e Declaração Ambiental
DA+RA DA
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201716
Abordagem distinta entre a Diretiva, que prevê a consulta obrigatória às ERAE nesta fase, e o diploma nacional que contempla esta consulta como facultativa (deve vs pode). Em consequência:
• A maioria das decisões de sujeição ou não são tomadas exclusivamente pelo promotor do plano ou programa
• As decisões são frequentemente tomadas por omissão ou como base em fundamentos pouco robustos
• Não há uma decisão propriamente dita em caso de não sujeição a AAE, o que contraria o legalmente previsto (a diretiva e diploma nacional contemplam, inclusive, a disponibilização ao público dessa mesma decisão)
Principais dificuldades…
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Verificação da necessidade de sujeição a AAE
Para promover a consulta às ERAE nesta fase e harmonizar os conteúdos mínimos desta decisão, a APA publicou este ano um formulário para fundamentação da qualificação do Plano ou Programa no regime de AAE, permitindo também, simultaneamente, pronúncia das ERAE
Disponível em: https://www.apambiente.pt/_zdata/AAE/Planos%20e%20Programas%20sujeitos%20a%20AAE/Formulario%20Enquadramento%20AAE_Dez2016.docx
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201717
Tanto a Diretiva como o diploma nacional preveem a obrigação de avaliação e controlo dos efeitos significativos no ambiente decorrentes da aplicação e execução do plano ou programa, estando essa responsabilidade atribuída à entidade promotora desse mesmo plano ou programa, com uma periodicidade mínima anual
É um instrumento que também permite recolher informação sobre a eficácia da AAE
Da totalidade dos processos de AAE existentes na APA, apenas para 16 planos e programas foram remetidos à APA os relatórios de Avaliação e Controlo
Principais dificuldades…
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Seguimento - avaliação e controlo dos efeitos significativos no ambiente
APA publicará em breve uma nota técnica sobre este tema de forma como o duplo objetivo de sensibilizar as entidades promotoras de planos e programas para a necessidade de cumprimento desta obrigação e, simultaneamente, contribuir para a harmonização de procedimentos relativos
à preparação, emissão e divulgação dos Relatórios de Avaliação e Controlo
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201718
De uma forma geral, há uma preocupação em cumprir os requisitos legais em matéria de AAE, mas nem sempre se recorre a boas/melhores práticas
Muitos procedimentos de AAE seguem uma abordagem tradicional de AIA, ao contrário das recomendações de boas práticas
AAE frequentemente realizada à posteriori do plano ou programa e não em simultâneo, o que desvirtua o verdadeiro objetivo do instrumento e não potencia as duas mais valias
Potencial conflito de interesses que pode surgir quando a mesma entidade assume dois ou mais papéis no contexto do regime jurídico de AAE (p.e. ERAE e promotor de planos ou programas)
Duração dos processos muito variável, mas a maioria demora mais de 18 meses, o que pode alterar as opções estratégicas consideradas
Grande variedade de entidades responsáveis pela elaboração de planos e programas, o que acentua divergências de abordagem e de critérios bem como o entendimento acerca da utilidade e das mais valias da AAE
O universo das empresas de consultoria é vasto e apresenta qualidade muito variável
Outras questões…
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…identificadas pela APA no seu contexto de atuação enquanto “autoridade nacional de AAE”
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201719
Balanço da aplicação da Diretiva
Relatórios sobre a aplicação e eficácia da Diretiva AAE (com base em questionários aos Estados Membros)
1º Relatório (set.2009) 2º Relatório (maio.2017)Benefícios:- Integração das considerações ambientais na tomada de decisão torna o
planeamento mais “verde”- Maior cooperação entre autoridades de planeamento, ambiente e saúde)- Aumento da transparência na tomada de decisão- Reforço da conformidade com as políticas ambientaisDificuldades:• Identificação da escala de análise correta e do nível de detalhe adequado• Falta de informação de base de qualidade;• Ausência de critérios harmonizados para o âmbito da avaliação e o nível
de detalhe da informação a incluir no RA• Ausência de standards para os critérios de ambiente e de
sustentabilidade à luz dos quais o plano ou programa deve ser avaliado• Consideração e identificação de alternativas razoáveis• Falta de orientações sobre monitorização/seguimento• Integração de temas como as alterações climáticas e a biodiversidade
- EM reforçaram a aplicação da diretiva e adquiriram experiência
- Quando necessário, EM alteraram as legislações nacionais para garantir o cumprimento da diretiva
- Incerteza quanto a conceitos essenciais, tais como «alternativas razoáveis»
- Desafio da interação entre AIA e AAE, nomeadamente no caso de planos e programas com características de projeto
- Importância da adoção de medidas proactivas, como a elaboração de orientações, a organização de ações de formação, a criação de refere de partilha de informação e a criação de bases de dados de ambiente
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201720
Iniciativa AAE no contexto REFIT
Criada iniciativa para avaliação da Diretiva AAE, de acordo com critérios de eficiência, eficácia, relevância, coerência e valor acrescentado do instrumento
Roadmap esteve em consulta pública de 11 de julho a 8 de agosto de 2017 e continua disponível em https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2017-3481432_pt
Presentemente, a Comissão Europeia encontra-se a avaliar as propostas dos vários consórcios que concorreram para elaboração deste trabalho
Durante 2018 e 2019 decorrerão várias ações para materialização desta iniciativa, nomeadamente, preenchimento de questionários específicos por Estado-Membro, entrevistas a stakeholders e workshops
Ao abrigo do programa para a adequação e a eficácia da regulamentação comunitária (REFIT -Regulatory Fitness and Performance programme):
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201721
Neste contexto…
…é também o momento certo para iniciar, a nível nacional, uma reflexão sobre a aplicação da AAE e promover um debate alargado sobre os caminhos para futuro!
A APA encontra-se por isso a promover um conjunto de iniciativas das quais se destaca:
A presente Conferência Comemorativa dos 10 anos da AAE em Portugal
O questionário on-line lançado ontem e que estará disponível para resposta até 9 de fevereiro de 2018
• Disponível no Portal Participa e direcionado a todos os intervenientes envolvidos naimplementação deste instrumento, de forma a conhecer a sua experiência e identificardificuldades sentidas e oportunidades de melhoria, nas várias perspetivas de atuação
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201722
Questionário sobre a aplicação da
AAE em Portugal
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201723
Questionário sobre a aplicação da
AAE em Portugal
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 201724
Oportunidades de melhoria?
Caminhos para o futuro?
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Definição de uma figuraclássica de
“regulador”/”decisor”?
REFLEXÃO CONJUNTA
Sensibilização/ mudança de mentalidades
Necessidadesde formação?
Medidas para reforço do
cumprimento? Maisdocumentos
de orientação?
RevisãoLegislativa?
Obrigada pela v/ atençã[email protected]