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Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Comunicação
XXV Encontro Anual da Compós, Universidade Federal de Goiás, Goiânia, 7 a 10 de junho de 2016
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A COMUNICAÇÃO DE INSTITUIÇÕES PÚBLICAS E O PARADOXO DA VISIBILIDADE ESTRATÉGICA1
COMMUNICATION OF PUBLIC INSTITUTIONS AND THE PARADOX OF STRATEGIC VISIBILITY
Maria Helena Weber2 Fiorenza Zandonade Carnielli3
Resumo: Este artigo propõe uma reflexão sobre a comunicação pública
identificada em instituições públicas, em duas dimensões. A primeira constitutiva
das funções da organização e demarcada pela natureza da sua atividade e a
segunda decorrente da comunicação estratégica produzida, em busca de
visibilidade. O objeto de estudo é a Defensoria Pública do Rio Grande do Sul que
permite desenvolver esta análise pois a natureza da sua atividade é marcada pela
defesa dos direitos humanos e da igualdade de pessoas excluídas do sistema
judicial. Ao mesmo tempo, essa instituição se faz visível, através de dispositivos
estratégicos que não valorizam a sua natureza, mas promovem sua estrutura e
gestão. O texto aciona conceitos como democracia, comunicação pública,
cidadania e visibilidade voltados à análise da comunicação da Defensoria Pública.
Palavras-Chave: Comunicação Pública. Instituições Públicas. Comunicação
Estratégica. Visibilidade
Abstract: This paper aims to reason about the public communication in public
institutions identified in two dimensions. The first dimension regards the
organization's functions and is delimited by the nature of its activity. The second
dimension is the result of the strategic communication produced aiming visibility.
The object of study is the Rio Grande do Sul Public Defender. This institution has
been selected because the nature of its activity is marked by the defense of human
rights and equality to the excluded judicial system individuals. At the same time,
this institution makes itself visible through strategic devices that do not value its
nature, but promote its structure and management. The paper works with concepts
such as democracy, public communication, citizenship and visibility related to the
analysis of communication of the Public Defender.
Keywords: Public Communication. Public Institutions. Strategic Communication.
Visibility.
1 Trabalho apresentado ao Grupo de Trabalho Comunicação e política do XXV Encontro Anual da Compós, na Universidade Federal de Goiás, Goiânia, de 7 a 10 de junho de 2016. 2 Professora (PPGCOM/FABICO/UFRGS). Pesquisadora CNPq/Pq1. Doutora em Comunicação e Cultura (UFRJ). Mestre em Sociologia (UFRGS). [email protected] 3 Doutoranda e mestre em Comunicação e Informação (PPGCOM/UFRGS). Professora (UCS). Jornalista e Relações-Públicas (UFMG). [email protected]
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“E então não é verdade que tudo é válido, que tudo é possível, que
tudo é verdadeiro. Já que são as operações humanas que
constituem os valores e sentidos das coisas”
(Umberto Eco, Viagem na Irrealidade Cotidiana, 1984, p.107)
1. Introdução
Este artigo propõe uma reflexão sobre a comunicação pública e a visibilidade das
instituições públicas nas democracias contemporâneas mantidas pelo interesse público e,
consequentemente, dirigidas à promoção da cidadania. O objetivo é analisar os processos de
comunicação pública constitutivos da instituição e os processos de comunicação estratégica
usados para obter visibilidade, em busca de apoio, imagem pública, votos.
Nessa direção, o texto foi estruturado sobre duas premissas. A primeira diz respeito ao
caráter normativo e ético da comunicação pública como indicador de qualidade da
democracia, quando instituinte de políticas de comunicação, de práticas dos sistemas de
comunicação de instituições públicas, ou sistemas públicos de radiodifusão. Significa admitir
que as instituições públicas possuem responsabilidade singular na circulação de temas de
interesse público, capazes de acionar o debate, a participação e a opinião pública.
Essa abordagem é determinada por uma base teórica que articula conceitos de espaço
público, esfera pública, opinião pública e o tensionamento entre interesses públicos e
privados, já que entendemos a comunicação pública como promotora do debate público
(WEBER, 2007, 2009, 2011), a partir de temas de interesse que circulam na “esfera de
visibilidade pública” (GOMES, 2008) e podem gerar manifestações sociais, políticas,
individuais, governamentais, mediáticas, religiosas e outras. O marco teórico da comunicação
pública exige a conjugação de um entendimento normativo sobre o conceito, a partir de um
ideal e preceito ético, assim como deve ser compreendida quanto aos aspectos da verificação
de sua facticidade (ESTEVES, 2011). No tensionamento dos ideais que relacionam
comunicação pública, democracia e interesse público, podem ser avaliadas as suas práticas
concretas, devendo ser considerados, especialmente os acionamentos estratégicos, pois ao
mesmo tempo que responde aos preceitos de publicidade e acessibilidade, aciona também
interesses privados.
A comunicação pública é o processo de comunicação que operacionaliza critérios como
visibilidade, acessibilidade, relações e discutibilidade, indispensáveis à democracia. É
constituída em torno da visibilidade e do debate sobre temas de interesse público que
circulam em redes (WEBER 2007, 2010, 2011) e afirmada como medium por excelência de
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cidadania (ESTEVES, 2011). A cidadania é o conceito instituinte da democracia e a
comunicação pública é indicador da qualidade da democracia, na medida em que promove o
interesse público, através de ações, sistemas e debates. Nesse sentido, comunicação pública e
comunicação governamental se diferenciam conceitualmente, já que os regimes ditatoriais4,
não incluem o interesse público e seus sistemas de comunicação (sic) produzem propaganda e
censura. Práticas e instrumentos da comunicação governamental, no entanto, podem ser
identificadas em sistemas públicos diferenciadas pela perspectiva do interesse público. As
diferenças de constituição das estruturas e assessorias do Poder Executivo, em períodos
democráticos e ditatoriais são bastante complexas mas suficientes para entender as
dificuldades de uma cultura de comunicação pública no Brasil, como mostra a pesquisa de
César (2012) a partir da obra de Singer; Villanova; Duarte; Gomes (2010).
A segunda premissa diz respeito à necessidade das instituições públicas de prestar
contas e promover suas práticas e, portanto, acionar dispositivos de visibilidade pública.
Como exigência das democracias, a visibilidade está associada a transparência,
acessibilidade, accountability, prestação de serviços e às ações dos atores relacionados à
representação política e à função política do cargo. A complexidade da visibilidade
institucional – de caráter estratégico, quando planejada em seus objetivos, públicos e ações
por publicidade – reside em frágeis fronteiras entre o público e o privado quanto há interesses
privados partidários e pessoais mesclados às ações públicas. Da associação entre os
processos de comunicação pública e a exigência de visibilidade é possível identificar o
“paradoxo da visibilidade” (WEBER, 2012) constituído entre a necessidade de tornar visíveis
os discursos e as práticas da instituição pública e a promoção de discursos e práticas de atores
políticos em busca da boa imagem pública, da ocupação de espaço mediático e de votos. Na
dimensão estratégica, a instituição aciona a visibilidade necessária para promover suas ações
e atores.
Nessa reflexão, importa identificar a comunicação pública de instituições públicas,
considerando sua dimensão normativa determinada pela articulação entre comunicação
pública, instituição e cidadania, incluindo, também, na perspectiva da facticidade, o
4 Nos regimes ditatoriais, a propaganda e o controle da informação impedem o debate público e a participação social, associando persuasão e coerção policial à eficácia da propaganda e da censura. Um exemplo próximo é o regime militar brasileiro que no Decreto nº 67.611 (6/1/1970), cria o Sistema de Comunicação Social do Poder Executivo que seria coordenado pela AERP. O conceito comunicação é utilizado pela vez primeira na história política brasileira, num período em que predominava a propaganda. (WEBER, 2000, p. 139-205).
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paradigma relacional, que privilegia as interações comunicativas (FRANÇA, 1998) entre
sujeitos individuais e coletivos, na afirmação de sentidos que dizem de si e do mundo.
Para identificar e analisar questões relacionadas à comunicação pública e à visibilidade
estratégica escolhemos a Defensoria Pública, especificamente, a Defensoria Pública do Rio
Grande do Sul – DPRS, porque a natureza do seu serviço público reside na defesa dos
direitos humanos e da igualdade de pessoas excluídas do sistema judicial. A DPRS mantém
um sistema de comunicação que permite identificar a relação entre a comunicação pública
(determinada pela natureza das suas práticas) e a comunicação estratégica da instituição
(determinada pela visibilidade da instituição).
Apresentamos este texto estruturado em duas partes: reflexões teóricas sobre
comunicação pública e estratégica, visibilidade e cidadania; análise dos processos de
comunicação constitutivos da DPRS e da sua visibilidade estratégica que permitem
identificar o paradoxo da visibilidade, considerando a valorização do interesse público e a
visibilidade desejada pela instituição.
2. Comunicação Pública e Visibilidade Estratégica
A comunicação pública5 caracteriza a comunicação imanente às democracias,
executada, especialmente, em cinco instâncias: em sistemas de comunicação das instituições
do Estado; em sistemas de radiodifusão pública; como debate público, em redes de
comunicação, em torno de temas de interesse público; como acontecimento público quando
atores sociais, políticos, mediáticos são responsáveis pela sua constituição; na abordagem de
temas de interesse público promovidos por organizações privadas e associados à
responsabilidade social e ao marketing. A comunicação pública se constitui, especialmente,
em redes de comunicação, afirma Weber (2007), que agrupam diferentes atores e instituições
na defesa de interesses públicos e privados. Nessa perspectiva, a opinião pública torna-se
conceito central, pois a comunicação pública não está restrita ao discurso e às práticas
governamentais ou políticas, mas pode existir quando o tema em questão for de interesse
público (educação, saúde, direitos humanos, outros).
A partir da abordagem teórica da comunicação pública, é preciso conjugar tanto um
entendimento normativo da comunicação pública, como ideal e preceito ético, quanto os 5 Este conceito tem sido experimentado teórica e empiricamente nas pesquisas, teses e dissertações constitutivas do grupo de pesquisa NUCOP - Núcleo de Comunicação Pública e Política (CNPq/ UFRGS) que abriga, também, o Observatório de Comunicação Pública (UFRGS).
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aspectos da verificação de sua facticidade (ESTEVES, 2011). Em tensionamento com os
ideais que a relacionam à democracia e ao interesse público, avaliam-se as práticas de
comunicação pública e sua dimensão estratégica (WEBER, 2011). Os princípios normativos
da comunicação pública estão relacionados à argumentação pública baseada na publicidade,
crítica e debate (HABERMAS, 2003a, 2003b). Esses são os critérios que constituem a base
da comunicação pública relacionada à opinião pública. Trata-se, portanto, de preceito ético da
comunicação pública que deve sempre ser tensionado pela facticidade, em esforço analítico
para evidenciar “[...] em cada situação social em concreto, quais as condições que favorecem
a possibilidade social dessa comunicação, quais as condições que a bloqueiam e quais as
condições que podem potenciar uma sua afirmação mais decisiva” (ESTEVES, 2011, p. 212).
A atenção à facticidade ressalta a produção compartilhada de sentidos a partir do
encontro de sujeitos individuais e coletivos em um espaço público de interação, que é
marcado pelo tensionamento constante entre interesses públicos e privados. Na instância
pública há o embate de diferenças que permite estabelecer reconhecimentos de igualdades e
conferir relevância ao que é público, capaz de ligar as pessoas. É por meio da comunicação
dada – faticamente – nessa instância, ou seja, a comunicação pública, que os temas de
interesse público são forjados e colocados em circulação. Em situações concretas, sujeitos e
instituições colocam-se em rede para oferecer seus sentidos e opiniões publicamente, em uma
atuação que será estratégica ao defender causas públicas que podem incluir interesses
privados. Atentar para esse tensionamento significa avaliar a proximidade ou distanciamento
do ideal normativo da comunicação pública.
Relacionar a comunicação pública e a comunicação estratégica para refletir sobre o
paradoxo da visibilidade permite formular a hipótese de que a busca de visibilidade,
compreensão, apoio e credibilidade incide no desejo de obter uma imagem pública favorável,
pode desequilibrar as relações entre Estado, sociedade e mídia e reduzir a qualidade
democrática do debate sobre temas de interesse público. A visibilidade de instituições e
atores associada ao desejo de credibilidade e legitimidade desequilibram a comunicação
pública no sentido de que o privado pode ser confundido estrategicamente com o público. A
visibilidade é associada por Weber (2011) à necessidade de projeção da instituição na ‘esfera
de visibilidade pública’ (GOMES, 2004) e, consequentemente, na busca de ocupação de
espaço na esfera mediática. Nesse sentido, a busca de espaços e opiniões favoráveis por
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atores políticos e governantes pode reduzir as ações e o debate público, em torno de temas de
interesse público, a posições pessoais.
O conceito sobre comunicação pública articula, portanto, aspectos normativos e
práticas associados ao caráter estratégico demarcado pela visibilidade (WEBER, 2011). A
visibilidade estratégica pode alterar os princípios normativos da comunicação pública quando
rompe com a rotina de registros sobre a instituição (agendas, imagens, notícias, publicidade,
mídias, eventos e ações diversas) e inserta objetivos dirigidos à formação da imagem pública
favorável para seus dirigentes e governantes; quando a promoção de partidos e políticos se
sobrepõe às ações. Nesse processo, os limites se confundem entre o que é tornado visível
(para promover a instituição e atores) e a visibilidade necessária a ações imanentes às
instituições públicas republicanas voltadas a direitos e deveres do cidadão.
A partir da comunicação pública, procura-se atentar para a circulação de temas de
interesse público acionados em torno da Defensoria Pública do Rio Grande do Sul e a
constituição de redes de comunicação pública em seu âmbito institucional. Um estudo de
comunicação pública requer o reconhecimento do pressuposto ético da convivência
democrática, pautada pelo interesse público e realizada através da acessibilidade e
participação amplas dos sujeitos. Implica ainda observar as práticas e possibilidades reais
dessa comunicação social e política, procurando ver o que barra e o que potencializa o
alcance daquele ideal.
A cidadania é compreendida como o conceito instituinte da democracia e está
diretamente relacionada com a experiência e o exercício de direitos pelas pessoas, com a ação
significativa de construção da experiência cidadã. A interação comunicacional importa na
abordagem da Defensoria Pública ao atentar para o instituir, a dinâmica de produção
simbólica dos sujeitos que se colocam em relação nesse espaço institucional particular.
A democracia, como o exercício de poder pautado pelos interesses públicos, impõe a
tarefa de democratização permanente (BOBBIO, 2012; DAHL, 2001), chegando a novos
espaços marcados por processos hierarquizados e discriminatórios – crítica à justiça
brasileira. O fortalecimento da democracia significa a possibilidade de efetivação de
instituições, para além daquela do voto, que se coloquem do ponto de vista dos direitos e
sejam marcadas por processos mais democráticos. É um cidadão forte em direitos que
fortalece a democracia, exatamente porque reconhece o direito dos outros cidadãos. Ou seja,
porque oferece limites ao poder através do exercício público de direitos. É o exercício de
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direitos que caracteriza a cidadania (MARSHALL, 1967; GIDDENS, 2008) e permite o
reconhecimento da pessoa como sujeito de direitos nos campos civil, político e social. A
cidadania só pode existir como decorrência de ações que privilegiem o interesse público e
como espaço da ação política em que interesses comuns possam suplantar a coleção de
interesses particulares. É no espaço público, através de instituições públicas e políticas
públicas, que as pessoas podem se transformar em cidadãos que não defendem simplesmente
seus interesses privados, mas compartilham reconhecimentos mútuos e, dessa forma, podem
ter acesso à democracia.
A história brasileira mostra um processo de construção frágil de cidadania
(CARVALHO, 2013), mas há possibilidades de sua construção menos centrada nos processos
estatais e com os direitos cidadãos construídos com a participação mais efetiva de pessoas
que caracterizam uma nova e ampliada cidadania (DAGNINO, 2004) decorrente da
experiência, com evidência subjetiva e afetiva para os sujeitos. Idealmente é o mesmo
processo de gênese de valores identificado por Joas (2012) como o desencadeador da
decodificação legal dos direitos humanos. Conformados por processos de comunicação, os
valores defendidos em argumentações públicas implicam na triangulação entre instituições
que os sustentem e práticas que os corporifiquem.
Nas instituições do estado democrático de direito, a comunicação pública existe no
próprio funcionamento, nas interações e relações estabelecidas entre a sociedade e o estado.
Essas organizações podem ser estudadas a partir da perspectiva normativa identificável nas
políticas, objetivos e práticas voltadas ao interesse público. A perspectiva estratégica,
também é necessária às instituições que obedecem aos princípios da transparência, prestação
de serviços, accountability e publicidade, através de mídias, produtos e ações comunicativas
que propiciem visibilidade. Diferentes gradações da visibilidade permitem potencializar
interesses privados (promoção de atores e discursos políticos) sobre interesses públicos
(ações próprias da instituição).
Na confluência do normativo e do estratégico podemos argumentar sobre o paradoxo
da visibilidade: a necessidade de promoção, apoio ou votos que incidem na aferição da
imagem pública poderá comprometer a qualidade da comunicação pública, sempre de caráter
institucional e público. Paradoxo devido à dependência que toda ação pública tem de
circulação e visibilidade e essa ação, por sua vez, estará associada e promoverá, em maior ou
menor escala, os atores a ela ligados.
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3. A Comunicação na Defensoria Pública
Na reflexão sobre a comunicação pública e o tensionamento do paradoxo da
visibilidade, cabe uma instituição voltada ao interesse público e à qualificação da cidadania: a
Defensoria Pública. Criada em 1988, pela Constituição Federal do Brasil6, é fortalecida pela
Emenda Constitucional 80, de 2014, que aponta para o potencial ético da Defensoria ao
ratificar seu papel essencial nas questões jurídicas e defini-la como “expressão e instrumento
do regime democrático”. A natureza dessa instituição está relacionada aos valores públicos
da democracia e aos direitos humanos e, nesse sentido, a Defensoria Pública do Rio Grande
do Sul – DPRS reúne a complexidade para efetuar a análise.
Essa abordagem permite associar comunicação e cidadania, uma vez que a DPRS atua
em defesa do direito de todos a ter direitos como cidadão, considerando as consequências do
acesso garantido à justiça; a paridade de tratamento diante da lei e, portanto, o
reconhecimento da igualdade para o exercício da cidadania. Sendo a cidadania o resultado de
um processo permanente e ativo de construção e experiências de direitos, a Defensoria
Pública permite identificar processos de comunicação e constituição da cidadania e de
visibilidade estratégica.
Para compreender uma instituição é fundamental acentuar seu caráter
permanentemente instituinte, sem limitar-se aos aspectos funcionais a ela associados,
percebendo os processos de interação comunicacional relacionados à própria gênese da
instituição (CASTORIADIS, 1982; BRAGA, 2010). Acreditamos que o exercício alargado da
cidadania qualifica a política e as democracias, na medida em que os cidadãos possam
adquirir maior consciência sobre seus direitos, deveres e do seu papel político. Para isso,
concorrem as instituições que executam políticas públicas visando à emancipação social.
Uma dessas organizações é a Defensoria Pública que executa a missão de fazer a orientação
jurídica e a defesa de necessitados, responsável pela função corretiva em relação à
dificuldade de acesso e mesmo exclusão das pessoas econômica e socialmente desfavorecidas
no sistema de justiça brasileiro; aqueles vulneráveis que não acessam a justiça e, na lógica do
6 O artigo 134 da Constituição Federal define a Defensoria Pública como uma “[...] instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime
democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos
os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos
necessitados”. (BRASIL, 1988).
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Estado Democrático de Direito, enfrentam a desigualdade como barreira para a efetivação de
seus direitos – concebidos como iguais para todos. Trata-se de uma instituição tão recente
quanto a retomada da democracia no Brasil, criada para dar voz ao cidadão excluído. A
inclusão possibilitada pela Defensoria é indicativa de maior democratização do espaço da
justiça e da vida social como um todo, visto que as decisões jurídicas têm validade para
afirmar direitos na vida das pessoas.
Os aspectos ético-normativos da Defensoria são definidos pelos textos legais7 e
indicam o caráter público da instituição; sua vinculação com a democracia; a promoção dos
direitos humanos e as expectativas sobre a instituição ratificadas pelo Estado. É a defesa do
interesse público que justifica a existência da Defensoria Pública, tendo na sua base, os
valores públicos da igualdade e da liberdade cultivados para promover a igualdade jurídica,
social e econômica.
O atendimento da DPRS - Percebemos ainda que a afirmação legal sobre a atuação da
Defensoria Pública, identifica e reconhece direitos e realiza o acolhimento público de
questões e direitos privados de pessoas necessitadas. Não há uma relação direta, no entanto,
entre a importância dessa instituição e a sua presença no território brasileiro. Pelo critério
adotado pelo Mapa da Defensoria Pública (MOURA et al., 2013), 83% da população
brasileira (com mais de dez anos, segundo o Censo 2010) seria considerada pobre (grupo
familiar recebe até três salários mínimos mensais) e, por isso, constitui o público potencial da
Defensoria Pública. No entanto, o diagnóstico feito para o Mapa da Defensoria Pública no
Brasil, em 2013, aponta que a instituição estava presente em apenas 28% das 2880 comarcas
brasileiras8.
A realidade das Defensorias no Brasil coloca a instituição gaúcha em situação
privilegiada. Efetivada por lei em 1994, hoje está presente em 97% das comarcas do estado e
registra, desde 2007, o aumento de atendimentos em 71%, chegando a 600.885, em 2015.
Esses índices de acionamento da população vulnerável à instituição apontam para um
processo importante de comunicação, experimentação e interação, na medida em que
defensores públicos e excluídos dialogam (Figura 1).
7 Principalmente Constituição Federal de 1988 (artigo 134); Lei Complementar 80/1994; Lei Complementar 132/2009 e Emenda Constitucional 80/2014. 8 Comarca é a unidade jurisdicional que pode equivaler a um ou mais municípios, ou mesmo a sua parte.
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FIGURA 1 – Fluxo geral de atendimento do cidadão na DPRS
Fonte: Carnielli (2016) com dados DPRS
A compreensão sobre a necessidade da atuação da Defensoria é percebida claramente
pelas pessoas assistidas, conforme demonstram os resultados da pesquisa9 realizada pela
DPRS com pessoas em atendimento. A confiança inspirada por ser uma instituição pública
(21,4%) aparece como uma das três qualidades da instituição mais referenciadas nas
respostas da pesquisa, de acordo com o Gráfico 1. O mesmo índice é verificado em relação à
obtenção de esclarecimento para enfrentar problemas e a possibilidade de falar e ser ouvido é
apontada por 19,6%. Ou seja, as pessoas possuem um espaço para narrar seus problemas,
receber orientação e, ao acessar os serviços da justiça, têm seus direitos concretizados.
9 Pesquisa de 2015, aplicada por defensores públicos em 4 cidades do RS. Foram entrevistadas 56 pessoas atendidas pela DPRS. Apesar de limitada pela amostra não probabilística, não estratificada e pela aplicação definida por acessibilidade e conveniência, a pesquisa fornece informações que ilustram o perfil dos assistidos e suas percepções sobre a DPRS. A pesquisa foi tabulada e divulgada por CARNIELLI (2016).
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GRÁFICO 1 – Qualidades da Defensoria Pública
Fonte: DPRS e CARNIELLI, 2016
Dessa forma, o espaço institucional de interação da DPRS se caracteriza pelas
demandas de afirmação de direitos apresentadas por pessoas historicamente excluídas do
espaço da justiça brasileira. As ações dirigidas à defesa dos direitos do cidadão vulnerável
mostram que, dos atendimentos em 201510, 71% das questões estão nas áreas do Direito
Civel ou de Família. Isso indica que os cidadãos buscam ativamente a regulação pública para
suas questões privadas, já que as principais questões não são criminais. A partir dessa
inclusão, a pessoa antes apenas acionada ou enunciada pela justiça na condição de ré
(sobretudo nos processos criminais), poderá, então, se apresentar como autora e enunciante
de suas demandas por reconhecimento e efetivação de direitos.
Outro aspecto sobre a interação institucional a ser destacado na pesquisa refere-se ao
acesso das pessoas assistidas à informação da DPRS e como a instituição é capaz de ajudar
naquela situação. Nas respostas (Gráfico 2) prevalece a origem vinda das relações
institucionais da pessoa com o Estado (42,8%, considerando 21,4% do fórum e 21,4% de
outros órgãos públicos) e das suas relações pessoais (41,1%). Ou seja, é a informação
qualificada pela experiência ou ligação com outras instituições e pessoas que têm relevância,
em detrimento das fontes de informação de veículos de comunicação como jornal, rádio,
televisão e internet.
10 Dados do Relatório 2015 da DPRS, disponível em www.defensoria.rs.def.br/lista/366/relatorio-anual
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GRÁFICO 2 – Acesso à informação sobre a Defensoria
Fonte: DPRS e CARNIELLI, 2016
O reconhecimento da Defensoria como instância ativa de preservação dos direitos de
pessoas que tomam a iniciativa de buscar a justiça para resolver questões controversas é
corroborada com a postura afirmativa em relação à percepção dos direitos em sua vida,
conforme indica a pesquisa (Gráfico 3). O total de 53,6% afirmou ter todos seus direitos
respeitados em sua vida.
GRÁFICO 3 – Percepção dos direitos
Fonte: DPRS e CARNIELLI, 2016
Com esses dados parciais é possível inferir que procurar a Defensoria Pública é uma
ação afirmativa para a efetivação dos seus direitos; é a ação de um cidadão que é autor da
requisição de seus direitos; alguém que é acolhido numa instituição pública e pode falar, ser
ouvido, expor seus problemas e receber informações que trarão resultados práticos para sua
vida.
Não se trata de um entendimento de cidadania centrado no papel do Estado, como os
críticos atribuem a Marshall (1967), nem direito concedido discricionariamente tal qual
privilégio, como percebe Carvalho (2013) na história brasileira. Poder levar as questões
individuais à justiça diz respeito ao exercício dos direitos civis, na base da tríade de cidadania
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de Marshall (1967) e que Carvalho (2013) indica que foram historicamente negligenciados no
Brasil. Mesmo assim, o reconhecimento do indivíduo de direitos, embora essencial, não é
suficiente para uma cidadania ampliada (DAGNINO, 2004), que só pode ser construída
relacionalmente. Entende-se que todo o processo em busca de afirmação e concretização de
direitos do cidadão socialmente excluído verificado na DPRS a caracteriza como espaço
institucional privilegiado em termos de interação comunicacional, promoção de direitos e
capaz de ampliar as experiências de cidadania de pessoas, ao instituir um lugar de fala para o
cidadão. No âmbito institucional está voltada para a capacidade de expressão e enunciação de
indivíduos e, portanto, em viés determinante para o amplo gozo dos direitos civis.
Recorrendo à lógica de fortalecimento da pirâmide de cidadania indicada por Marshall
(1967) e considerando todo o processo brasileiro de marginalização de cidadãos à
parcialidade dos três direitos (civis, políticos e sociais) que Carvalho diagnostica, o
fortalecimento da experiência civil no âmbito do sistema de justiça e o acolhimento público
do indivíduo em seus direitos feito pela Defensoria é um profícuo caminho para a afirmação
dos direitos civis como base para fortalecer os direitos políticos e sociais de um cidadão
brasileiro mais pleno.
Portanto, é possível perceber as lógicas interacionais como determinantes para o
funcionamento da DPRS, considerando que o encontro das pessoas vulneráveis com esse
serviço prestado pelo Estado instaura também um novo âmbito institucional que contribui
para o fortalecimento da cidadania. Por outro lado, a Defensoria, como todas as instituições
públicas, empreende processos de comunicação estratégica com seus públicos de interesse.
4. A Comunicação Estratégica da DPRS
A comunicação pública que caracteriza os processos da DPRS reside na dimensão
normativa que determina o funcionamento da instituição garantido por lei. A dimensão fática
dessa comunicação pode ser identificada por intermédio de acessos e diálogos entre o
defensor público e os assistidos, em torno de questões relacionadas ao bem público, à
igualdade e à cidadania. A perspectiva estratégica promove esses aspectos, porquanto
promove a instituição e a natureza de suas ações e benefícios.
A projeção estratégia de uma instituição está articulada à defesa argumentativa de sua
previsão legal voltada ao interesse público e às experiências de exercício de direitos do
cidadão proporcionadas por esse espaço institucional. Entende-se que o processo ideal de
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institucionalização conjuga as três dimensões: a razão de ser e as expectativas ideais que
orientam a instituição, a concretização desses propósitos no fazer institucional e a legitimação
pública. Consideramos que para a análise estratégica é necessário levar em conta como a
instituição, em sua apresentação pública, aciona os ideais normativos e as experiências
institucionais.
Em defesa do interesse público, a comunicação pública é estratégica quando gerada
por uma instituição pública como é o caso da DPRS. Trata-se de utilizar ações e meios de
comunicação determinados por objetivos relacionados à defesa argumentativa dos valores da
instituição. Considerando o tensionamento permanente entre interesses públicos e privados,
esses objetivos estratégicos conjugarão também a visão para objetivos privados ou mais
particulares.
A comunicação realizada por atores públicos tem caráter público e estratégico, pois
responde, simultaneamente, às necessidades de transparência e também aos seus interesses
privados ao buscar visibilidade política, imagem pública favorável, adesão de opiniões e
votos. Nesse sentido, a comunicação empreendida pelo Estado sempre será, necessariamente
estratégica e responderá aos legítimos interesses das instituições estatais.
Trata-se de entender o poder do Estado quanto à competência para obter visibilidade, informar, promover atores, instituições e projetos e, especialmente, de estabelecer relações e comunicação com os cidadãos, a sociedade e suas organizações. Este poder viabiliza um enfrentamento simbólico com as informações e notícias circulantes na esfera da comunicação midiática. (WEBER; COELHO, 2011, p. 73).
Os processos da comunicação do Estado na disputa por opinião, apoio e voto dos
cidadãos identificados por Weber (2011) a partir da investigação dos sistemas e da produção
de comunicação dos poderes executivo, legislativo e judiciário, elenca seis tipos de
estratégias identificáveis em organizações públicas, especificamente “visibilidade;
credibilidade; autonomia; relacionamento direto; propaganda e imagem pública”, que
demarcam a comunicação do Estado pautada pelo interesse público e, ao mesmo tempo,
sempre tensionada por interesses privados (WEBER, 2011, p.112). Dentre essas estratégias é
a necessidade de visibilidade que pode promover o desequilíbrio dos objetivos voltados à
comunicação pública de uma instituição quando perspectivas privadas e os atores políticos se
sobrepõem em busca da circulação de informações favoráveis à formação da sua imagem
pública e para a qual todos os esforços simbólicos e discursivos são acionados, especialmente
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no que se refere à ocupação de espaço mediático. A formação da imagem pública ocorre no
âmbito dos destinatários, da autonomia dos media e das manifestações de opinião pública que
se apropriam das informações em circulação, geradas ou não pela instituição.
Reconhecimento da DPRS - Uma das variáveis mais importantes da busca de
visibilidade e, consequentemente, de credibilidade, é a notícia e a ocupação de espaço
mediático. Nesse sentido, ao mesmo tempo que a instituição gera suas próprias notícias,
planeja ações estratégicas capazes de gerar pauta junto à imprensa e ser requerida como fonte
pela mídia. A inserção da DPRS na mídia é restrita se comparada com outras instituições
da justiça, mas são crescentes e positivas as referências, de acordo com os relatórios de
clipping encomendados pela Associação dos Defensores Públicos do Rio Grande do Sul,
em 2014.
A visibilidade midiática da DPRS associada ao reconhecimento por parte de seus
usuários pode ser constatada na pesquisa “Percepção da População Gaúcha sobre o Trabalho
do TCE-RS”11, onde a Defensoria Pública é citada como a quarta instituição pública com
80% do ‘nível de conhecimento’ (Gráfico 4). À sua frente, apenas as forças policiais que
possuem estruturas maiores e são mais capilarizadas.
GRÁFICO 4 – Conhecimento sobre órgãos públicos
Fonte: TCE (2014, p. 21)
11 Pesquisa realizada com 2.040 entrevistados presenciais, residentes em dez cidades gaúchas, maiores de 18 anos, de junho a agosto de 2014, com nível de confiança de 95%.
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Notícias produzidas pela DPRS - Para identificar as estratégias de comunicação
pública e a promoção da DPRS quanto à visibilidade das suas atividades dirigidas ao
interesse público e à promoção da cidadania, utilizamos como indicador a produção de
notícias geradas pela própria Defensoria e a respectiva veiculação no seu site. A importância
de analisar o conteúdo noticioso do site da instituição reside na premissa de que as notícias
publicadas pela instituição demostram, entre todas as ações, mais expressamente como ela se
posiciona, como se traduz ao público. Nas notícias está registrado o que a instituição escolhe
dizer de si e dos seus feitos para ser publicizado em seu site e também como sugestão de
pauta para a imprensa (já que as notícias são postadas em formato de release com contatos do
assessor de imprensa ao final).
A partir delas, busca-se identificar os temas mais recorrentes para entender a
constituição da DPRS e também as vozes/fontes acionadas por esse jornalismo institucional.
Weber e Coelho (2011) identificam o jornalismo institucional do Estado como aquele
prooduzido por jornalistas ligados às instituições estatais com objetivo de informar os
cidadãos sobre suas ações. Está colocado como estrutura especializada para fornecer notícias
entre o Estado, que é a fonte das informações, e o jornalismo midiático e o público (WEBER;
COELHO, 2011, p. 69-70).
Ao longo de 2015, a DPRS publicou 593 notícias em seu site, organizadas em doze
editorias que identificam a área de atuação do Direito ou a iniciativa institucional, como é o
caso do Programa de Modernização Institucional12. A análise das notícias foi realizada em
três etapas: classificação das notícias por editoria; identificação dos temas e das vozes/fontes
das notícias veiculadas pela DPRS.
Para operacionalizar a análise dos temas e vozes desse conteúdo, optou-se pela
construção do mês composto no ano de 201513. Após essa seleção, as notícias foram
analisadas individualmente.
12 O PMI é um projeto financiado pelo BNDES para investimentos na informatização, infraestrutura, capacitação, ações itinerantes de atendimento e melhoria dos veículos de comunicação. 13 Para o Dia 1 foi considerado o primeiro dia do mês de janeiro e assim, sucessivamente, para os trinta dias e na sequência dos doze meses do ano. Identificada a data de referência, a seleção foi sempre da primeira notícia publicada a partir daquela data. De 24 a 31 de dezembro não houve publicações o que impediu a seleção de notícias.
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a) Editorias
O levantamento das notícias por editorias considerou a classificação da própria DPRS.
A maior porcentagem de notícias (Quadro 1) está na editoria Geral (57%), com notícias sobre
a gestão da instituição, realização de concursos, inovações em procedimentos, e eventos.
Entre as editorias específicas, destacam-se a Defesa da mulher (9%), Defesa da criança e do
adolescente e o Projeto de Modernização Institucional com 8%, a Defesa agrária e moradia
(7%).
QUADRO 1 – Editorias das notícias do site da DPRS em 2015
Editoria Total de notícias
Porcentagem
Geral 339 57%
Defesa da mulher 51 9%
Projeto de Modernização Institucional PMI 47 8%
Defesa da criança e do adolescente 46 8%
Defesa agrária e moradia 39 7%
Defesa em execução penal 32 5%
Defesa da saúde 23 4%
Defesa dos direitos humanos 22 4%
Centro de Referências em Direitos Humanos 21 4%
Defesa do consumidor e de tutelas coletivas 19 3%
Defesa criminal 10 2%
Defesa ambiental 3 1%
Total 593 *14
Fonte: Carnielli (2016)
O Quadro 1 evidencia a concentração de informações de caráter institucional,
totalizando 65% (Projeto e Geral) e mostrando a valorização da própria DPRS quanto a
questões administrativas, em detrimento dos outros dez itens que representam, de fato, a
natureza da instituição.
b) Temas
A análise do conteúdo das notícias permitiu identificar quatro grupos de assuntos
recorrentes promovidos pela DPRS: temas institucionais, de gestão e investimentos; relação
14 A soma das porcentagens é superior a 100% pois há casos de uma mesma notícia ser classificada pela DPRS em mais uma editoria simultaneamente.
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da instituição com sociedade organizada; relação da instituição com outras instituições do
Estado e serviços e informação sobre serviços prestados à população.
De acordo com o Quadro 2, as notícias que abordam a relação da Defensoria Pública
com outras instituições do Estado totalizam 43% e incluem ações conjuntas e participação em
eventos. Na sequência, estão as notícias sobre a gestão e investimentos da DPRS (26%).
Apenas sete notícias (23%) relatam os serviços prestados ou oferecem informações para o
assistido. A menor incidência (13%) está nas notícias que abordam parcerias ou
relacionamento da instituição com organizações ou movimentos sociais.
QUADRO 2 - Tema das notícias da DPRS em 2015
Temas Notícias*15 Percentual
Relação com outras instituições do Estado 12 39%
Institucional, gestão e investimento 8 26%
Serviços prestados à população, informações para o assistido 7 23%
Relação com sociedade organizada 4 13%
Fonte: Carnielli (2016)
Na análise dos temas, chama atenção a baixa representatividade de notícias sobre a
atividade-fim da instituição: os serviços prestados à população. Por outro lado, o destaque
está no relacionamento institucional com outras estruturas do Estado, assim como os feitos da
gestão institucional.
c) Vozes
Na análise das vozes foram consideradas as indicações no texto feitas por citação, ou
por relato. Os apontamentos de presença de autoridades e líderes sociais nos eventos e
cerimônias feitos nas notícias sem registro da voz por citação ou relato não foram
considerados na análise.
Na análise foram identificadas quatro categorias de vozes consideradas fundamentais
para a compreensão da ação estratégica da DPRS, dirigida à cidadania, especificamente:
gestores DPRS e defensores; sociedade organizada (movimentos ou organizações sociais);
outras instituições do Estado e cidadãos assistidos.
15 O total (31) é superior ao número de notícias analisadas porque uma mesma notícia estava relacionada a vários temas.
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Os resultados (Quadro 3) mostram que a DPRS tem um discurso marcadamente
autocentrado, já que a voz de seus gestores ou defensores aparece em 59% das notícias
analisadas. Vozes de atores de outras instituições do Estado têm ocorrência de 10%. A
sociedade organizada fala em 7% das notícias, enquanto o cidadão assistido tem voz em
apenas 1 das 29 notícias representando 3% de ocorrência.
QUADRO 3 – Vozes das notícias
Vozes/fontes das notícias Notícias*16 Percentual*
Gestores DPRS e defensores 17 59%
Outras instituições do Estado 3 10%
Sociedade organizada 2 7%
Cidadãos assistidos 1 3%
Fonte: Carnielli (2016)
Ainda sobre a identificação das fontes, destaca-se o número de notícias em que não
houve citação ou relato de vozes. Das 29 notícias analisadas, 13 não têm vozes, são as “notas
secas” como denomina o jargão jornalístico. Em 12 notícias houve referência a apenas uma
categoria de voz (em todos os casos gestores da DPRS e defensores). Duas categorias de
vozes foram identificadas em três notícias e a ocorrência das quatro categorias de vozes foi
verificada em apenas uma notícia.
A análise dos temas e vozes recorrentes nas notícias do jornalismo institucional da
DPRS mostrou que há forte destaque para a própria atividade de gestão da instituição e não
para os serviços prestados à população ou informações para o cidadão, como poderia ser
esperado em decorrência de sua missão institucional. A verificação de um discurso sem
relevante representação de outras vozes a não ser a da própria instituição sugere o
silenciamento do cidadão na comunicação produzida pela DPRS. Essa constatação a coloca
em contradição com a natureza de sua prática que processa a inclusão de pessoas vulneráveis.
A comunicação estratégica da DPRS indica esforços direcionados para a busca de
reconhecimento na estrutura estatal; para se firmar como interlocutor de relevância na
16 *O total de notícias com ocorrência de vozes (23) é diferente do que o de notícias analisadas pois há casos de uma mesma notícia com duas ou mais vozes e ainda notícias sem vozes, o que explica também a soma das porcentagens ser menor do que 100%.
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estrutura burocrática e a busca de apoio e orçamento. O crescimento da instituição pode ser
um indicativo de que essa estratégia trouxe resultados quanto a sua capacidade de ampliar
seus serviços. No entanto, a estratégia da instituição identificada nas notícias que produz
sobre si mostra claramente a dissociação entre a força da instituição que está na natureza das
suas práticas em benefício dos direitos humanos e a sua apresentação pública. O que
significa que a narrativa que alimenta a rede de comunicação pública em torno do assistido da
DPRS e que subsidia seu acesso à informação sobre a instituição não tem sido objeto da
gestão estratégica da comunicação feita pela instituição.
5. Paradoxo da Visibilidade
No espaço possível tentamos refletir sobre a imperiosa visibilidade focada em ângulos
da instituição Defensoria que se sobrepõem a práticas importantes para a cidadania e a
democracia, porque o foco não está no público atendido, sendo privilegiadas as relações de
poder. As informações e dados coletados sobre os processos de comunicação da DPRS
permitem identificar os processos e relações de comunicação imanentes ao funcionamento da
instituição.
A visibilidade da DPRS importa para a identificação do paradoxo, nas duas
perspectivas comunicacionais que podem ser convergentes e, no entanto, coexistem em
paralelo. A primeira, da ordem da interação, aponta para os resultados das pesquisas em
direção à qualidade, importância e reconhecimento das funções da DPRS, a partir da opinião
dos assistidos e da opinião pública. Na segunda, de ordem estratégica, a DPRS se apresenta
em eventos e notícias, promove a voz e a opinião de seus gestores e defensores. Os temas
preponderantes são aqueles de caráter institucional e que demonstram as relações com outros
órgãos estatais.
Do ponto de vista interacional da instituição, procedimentos e relações promovem a
cidadania e o reconhecimento de pessoas passíveis de marginalização social, política e
jurídica. Nesse sentido, o ethos dessa instituição é a valorização dos direitos humanos e,
como tal, qualifica a democracia em defesa do interesse público. Assim, a comunicação
pública pode ser identificada quanto à comunicação realizada em prol do interesse público.
No entanto, essa qualidade concretizada em seu âmbito institucional não é promovida como
estratégia de visibilidade da instituição.
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A constatação de um discurso autocentrado, sem relevante representação de outras
vozes que não a da própria instituição ou de outros atores estatais pode indicar a dissociação
entre a percepção do cidadão como público destinatário de seus serviços e a decisão sobre o
que deve ser estrategicamente divulgado em nome da Defensoria. Essa indicação também
aparece na análise dos temas das notícias.
Uma instituição pública nunca poderá se furtar da necessidade do relacionamento
institucional e político de acordo com seus procedimentos, em busca de visibilidade de seus
atos. Para a DPRS, entretanto, o público assistido e a sociedade organizada não estão
identificados no seu discurso institucional e assim contrariam a sua própria missão pública e
institucional.
A despeito disso, as análises permitiram identificar uma rede de comunicação pública
(WEBER, 2007) constituída a partir da DPRS. A pesquisa com as pessoas atendidas pela
Defensoria Pública mostrou, quando os cidadãos indicam a sua fonte de informação sobre a
instituição, a constituição de uma rede de comunicação pública a partir dos relacionamentos
pessoais e institucionais do cidadão que o ligam a líderes de opinião e outras instituições do
Estado que fazem a mediação do seu acesso a outros serviços como educação, saúde e
segurança. Nesse âmbito, como fonte de informação decisiva para a Defensoria, importa mais
a experiência das interações cotidianas desse cidadão que não são considerados estratégicos
para a comunicação midiática e para a sua própria comunicação (site, redes sociais). Ou seja,
parece razoável afirmar que há uma rede de comunicação pública constituída a partir da
Defensoria Pública do Rio Grande do Sul, não em torno dela, mas sim em torno do cidadão.
São as relações pessoais e institucionais desse cidadão que o ligam à Defensoria, e não as
ações de comunicação da Defensoria que chegam até ele – ao menos até a sua primeira
experiência com a instituição.
A DPRS parece não reconhecer a força comunicativa do seu trabalho relacionado ao
acolhimento público e à defesa de direitos. É na experiência real da interação comunicacional
que a instituição se manifesta, constrói seu próprio sentido e dos atores que vivenciam os
papéis institucionais. Como afirmam Berger e Luckmann (1988), à vida institucional impõe-
se a necessidade de legitimação, pois é necessário interpretar o significado das instituições
em fórmulas legitimadoras, capazes de contar a mesma história e transformar a memória
biográfica de uma geração em legitimação para a próxima geração. Nos quatro níveis de
institucionalização indicados por Berger e Luckmann pode-se adaptar a DPRS. O primeiro
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(dizer e nomear a instituição) está na história e identidade da Defensoria Pública. No segundo
que abrange a referência a ações concretas, a DPRS tem, no próprio cidadão, uma
testemunha. No terceiro nível são as teorias explicativas oferecidas por pessoas
especializadas que contribuem para a instituição atingir sua autonomia e gerar seus próprios
procedimentos institucionais. O último nível é constituído pelo universo simbólico que
abrange a ordem institucional. A legitimação confere à instituição uma cobertura protetora
de interpretações do conhecimento e das normas, atribuindo dignidade normativa a seus
imperativos práticos. Pode-se afirmar que a DPRS está entre o segundo e o terceiro nível,
investindo esforços para afirmar a sua autonomia como instituição essencial à justiça e à
promoção dos direitos humanos. Mas a qualificação de um nível a outro não poderá ser feita
sem o fortalecimento da experiência real, onde as situações de enunciação e efetivação de
cidadania são vividas pelos sujeitos e seus direitos de cidadão concretizados. São elas que
corporificam e comprovam as teorias explicativas, sob pena de tornarem-se teorizações
vazias quando não há esse embasamento.
6. Considerações Finais
Para relacionar a Defensoria Pública às dimensões da comunicação pública e da
comunicação estratégica três perspectivas concorreram: a normatividade, a facticidade e a
estratégica. Integradas e equilibradas fortalecem a instituição democrática agindo em prol do
interesse público. Em desequilíbrio ou sobrepondo ações privadas às públicas, mesmo
simbolicamente, as estratégias de comunicação afetarão a legitimidade e a credibilidade. Para
a instituição Defensoria Pública isso significa fazer da letra fria da lei experiência vivida e,
da cidadania, valor socialmente instituído.
O debate sobre o paradoxo da visibilidade realizado a partir da análise da
comunicação imanente e aquela produzida pela DPRS identificou a prevalência do
acionamento estratégico da visibilidade sobre as suas interações institucionais. Essa estratégia
é dirigida à obtenção de resultados quanto ao reconhecimento e relacionamento da instituição
dentro da estrutura burocrática do Estado democrático. Essa decisão, estranhamente, não
aparece associada ao trabalho desempenhando em torno da inclusão social e da valorização
da cidadania àqueles marginalizados pelos sistemas políticos e jurídicos, que é a justificativa
de sua existência.
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Na forma com que a Defensoria faz circular os temas de interesse público relativos
aos direitos do cidadão foi possível verificar a constituição de rede de comunicação pública.
A rede se constrói, destacadamente, a partir dos relacionamentos pessoais e institucionais do
cidadão que se coloca numa postura ativa em relação aos seus direitos ao procurar a
Defensoria Pública.
Como sujeitos enunciantes dessa rede de comunicação pública, os cidadãos ocupam
novos lugares de fala, reconhecem e têm reconhecidos seus direitos, possibilitando uma
vivência mais plena da cidadania. Uma cidadania que é experimentada através das interações
comunicacionais travadas nas situações de afirmação e efetivação de direitos proporcionadas
pela atuação institucional DPRS. No entanto, essa qualidade da instituição é silenciada na
produção da sua visibilidade estratégica, o que demonstra que as relações de poder e
institucionais externas à instituição são mais valorizadas. Não chegam a constituir a
sobreposição do privado sobre o público, mas limitam a visibilidade real e legítima da
comunicação pública da DPRS e as relações ali constituídas que privilegiam a cidadania.
Ao privilegiar a dimensão administrativa e promocional nas ações estratégicas da sua
comunicação em detrimento à valorização do acolhimento e promoção da cidadania, uma
organização pública como a DPRS contribui para a reflexão sobre o paradoxo da visibilidade.
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