Upload
others
View
0
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
1
SZEGEDI TUDOMAacuteNYEGYETEM
AacuteLLAM - EacuteS JOGTUDOMAacuteNYI Kar
DOKTORI ISKOLA
Siket Judit
A helyi teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok koumlzigazgataacutesi
autonoacutemiaacuteja Magyarorszaacutegon
Toumlrteacuteneti eacutes nemzetkoumlzi kitekinteacutessel figyelemmel a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok
Euroacutepai Chartaacutejaacutera
PhD eacutertekezeacutes
Teacutemavezetők
Prof dr Patyi Andraacutes
dr habil Takaacutecs Albert PhD
Szeged 2017
2
Taacuteblaacutezatok jegyzeacuteke 5 Roumlvidiacuteteacutesek jegyzeacuteke 6 Koumlszoumlnetnyilvaacuteniacutetaacutes 7
Bevezeteacutes 8 1 fejezet 14 Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia tartalma - toumlrteacuteneti megkoumlzeliacuteteacutesben 14
1 Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eszmeacutejeacutenek toumlrteacutenelmi aspektusa ndash aacutellamtani megkoumlzeliacuteteacutesben 17 11 Decentralizaacutecioacute ndash bdquoselfgovernmentrdquo a 18 szaacutezad veacutegeacuten a 19 szaacutezad koumlzepeacuten 18
12 Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg aacutellamtani megkoumlzeliacuteteacutesben az oumlnkormaacutenyzat jogi fogalmaacutenak
meghataacuterozaacutesa 20 2 A vaacutermegyei autonoacutemia alakulaacutesa Magyarorszaacutegon A kiraacutelyi vaacutermegyeacutek a rendi
korszak 23 21 A vaacutermegye szerveződeacutese kiraacutelyi vaacutermegyeacutek ndash a nemesi vaacutermegye kialakulaacutesa 25
22 Az ispaacuten jogaacutellaacutesaacutenak szerepeacutenek alakulaacutesa a vaacutermegye eacuteleteacuteben a 18 szaacutezad
koumlzepeacuteig 26
23 A nemesi vaacutermegye erősoumldeacutese 29 24 A Tripartitum koumlzjogi jelentőseacutege a vaacutermegyeacutek műkoumldeacuteseacuteben 31 25 A kiraacutelyi hatalom megszilaacuterdiacutetaacutesa a 18 szaacutezad maacutesodik feleacuteben 33 26 A szabad kiraacutelyi vaacuterosok mezővaacuterosok koumlzseacutegek autonoacutemiaacuteja 34
3 A rendi koumlzigazgataacutes reformjaacutera iraacutenyuloacute toumlrekveacutesek Az 1848-as toumlrveacutenyhozaacutes 35 31 Az oumlnkormaacutenyzat-fogalom sajaacutetossaacutegai 35
32 Municipalistaacutek eacutes centralistaacutek 36 33 Az oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute toumlrveacutenyalkotaacutes 1848-ban 39 35 A neoabszolutizmus korszaka 40
4 A Kiegyezeacutest koumlvető rendezeacutes a modern polgaacuteri koumlzigazgataacutes alapjainak megteremteacutese
42
41 Az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes eacutes a koumlzigazgataacutes szeacutetvaacutelasztaacutesa 43 42 A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok eacutes a koumlzseacutegek jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacutese 45
5 Reformtoumlrekveacutesek az oumlnkormaacutenyzati rendszer aacutetalakiacutetaacutesaacutera 53 6 Az 1929 eacutevi 30 tc a koumlzigazgataacutes rendezeacuteseacuteről eacutes az uacutejabb reformtervezetek 56
7 A II vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvető időszak a neacutepi demokratikus korszak 58
8 A tanaacutecsrendszer időszaka ndash a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg időleges eacutes teljes hiaacutenya 59 9 Koumlvetkezteteacutesek 64
2 fejezet 73 A magyar helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer kialakulaacutesa a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően 73
1 Előzmeacutenyek 73
2 A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően kialakult helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer sajaacutetossaacutegai 75 3 A hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer legfontosabb jellemzői 79
31 Telepuumlleacutesek helyi igazgataacutesi szervek 79 4 Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogra vonatkozoacute koncepcioacutek eacutes az AB fogalom-eacutertelmezeacutese 82 5 Az Alaptoumlrveacuteny eacutes a decentralizaacutecioacute 86
51 Centralizaacutecioacute-decentralizaacutecioacute szubszidiaritaacutes 86 52 Politikai decentralizaacutecioacute 89
53 Adminisztratiacutev decentralizaacutecioacute 91 54 Fiskaacutelis foumlderalizmus 92
6 Az Alaptoumlrveacuteny helyi oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő rendelkezeacutesei 95 7 Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutenak tuumlkreacuteben 96 8 A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog definiacutecioacuteja a Chartaacuteban 100 9 A Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg gyakorlataacuteban 103
3
10 A magyar helyi eacutes regionaacutelis demokraacutecia aacutellapota a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai
Chartaacuteja feacutenyeacuteben 111 101 A 2002-es monitoring eljaacuteraacutes 111 102 A 2013-as monitoring eljaacuteraacutes 113
11 Oumlsszegezeacutes 114 3 fejezet 116 Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg Euroacutepa egyes aacutellamaiban Uralkodoacute tendenciaacutek a maacutesodik vilaacuteghaacuteboruacutet
koumlvetően 116 1 A decentralizaacutecioacute a modern aacutellamfelfogaacutesban eacutes a gyakorlatban 116
11 Decentralizaacutecioacute a nemzetkoumlzi szervezetek gyakorlataacuteban 123 12 Decentralizaacutecioacute eacutes szubszidiaritaacutes 124 13 Euroacutepaizaacutecioacute 125
2 Oumlnkormaacutenyzati modellek 127 3 Aacuteltalaacutenos tendenciaacutek 128
4 Euroacutepai peacuteldaacutek 133
41 Az Egyesuumllt Kiraacutelysaacuteg 133
42 Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacuteg 139 43 Franciaorszaacuteg 144 44 Sveacutedorszaacuteg 147
4 fejezet 149
Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet ndash a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet hazai rendszere 149 1 Vaacuteltozoacute kormaacutenyzati ellenőrzeacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacuteben 149
11 Elmeacutelet-toumlrteacuteneti előzmeacutenyek 149 12 A feluumlgyeleti jog a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacuteg műkoumldeacuteseacuteben 151
2 Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet Euroacutepaacuteban 151
21 Lehetseacuteges modellek 151 3 A Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja eacutes az Euroacutepa Tanaacutecs feluumlgyeleti jog
gyakorlaacutesaacuteval kapcsolatos ajaacutenlaacutesa a Charta Kiegeacutesziacutető Jegyzőkoumlnyve 153 4 Az euroacutepai integraacutecioacute hataacutesa az oumlnkormaacutenyzatok feletti feluumlgyeletre 154
5 Az oumlnkormaacutenyzat valamint a helyi regionaacutelis hatoacutesaacutegok jogseacutertő teveacutekenyseacutegeacutenek
megiacuteteacuteleacutese az Euroacutepai Unioacute Biacuteroacutesaacutegaacutenak esetjogaacuteban 156
51 Az aacutellam felelősseacutegeacutenek aacuteltalaacutenos keacuterdeacutesei a hazai szabaacutelyozaacutes 156
52 Esetek az Euroacutepai Biacuteroacutesaacuteg gyakorlataacuteban 159 6 A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet eszkoumlzrendszere hazaacutenkban 161
7 Az aacutellamigazgataacutes feluumlgyelet a Chartaacuteban 164 71 Az Euroacutepa Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutegaacutenak ajaacutenlaacutesa 165 72 A Helyi eacutes Regionaacutelis Demokraacutecia Bizottsaacutegaacutenak Jelenteacutese 166
5 fejezet 171 Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog veacutedelmeacutenek egyes keacuterdeacutesei 171
1 A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog biacuteroacutesaacutegi veacutedelme 171 11 A jogveacutedelem egyes teruumlletei 174 12 A hateacutekony jogorvoslat eacutertelmezeacutesi lehetőseacutegei 175
13 A jogveacutedelemre iraacutenyuloacute egyes eljaacuteraacutesok 177 14 A biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem 183
2 Euroacutepai peacuteldaacutek az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelemre 187 3 Oumlsszegezeacutes 190
6 fejezet 194 Autonoacutemia a helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesa tereacuten Szervezeti szabaacutelyozaacutesi funkcionaacutelis
autonoacutemia 194 1 Decentralizaacutecioacute eacutes szubszidiaritaacutes a helyi koumlzuumlgyek tereacuten 194
4
2 A helyi koumlzuumlgyek 195
3 Szervezeti autonoacutemia 199 4 Szabaacutelyozaacutesi autonoacutemia 200
41 Az oumlnkormaacutenyzati jogalkotaacutessal szemben fennaacutelloacute koumlvetelmeacutenyek 201
5 Funkcionaacutelis autonoacutemia 205 7 fejezet 207 A gazdaacutelkodaacutesi-peacutenzuumlgyi autonoacutemia 207
1 A funkcioacutek eacutes a peacutenzuumlgyi forraacutesok decentralizaacutecioacuteja 207 2 A gazdaacutelkodaacutesi ndash peacutenzuumlgyi autonoacutemia az Euroacutepa Tanaacutecs dokumentumaiban 211
21 A Charta peacutenzuumlgyi autonoacutemiaacutera vonatkozoacute rendelkezeacutesei 211 22 Az Euroacutepa Tanaacutecs teveacutekenyseacutege 212
3 Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon mint a gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemia leacutenyegi eleme 218 31 A koumlzseacutegi vaacuterosi tulajdonra vonatkozoacute jogi szabaacutelyozaacutes a 19 szaacutezad veacutegeacuten 221 32 Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon alakulaacutesa a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően 224
33 A tulajdonhoz valoacute jutaacutes jogi szabaacutelyozaacutesi koumlrnyezete 225
34 Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegnak az oumlnkormaacutenyzati tulajdont eacuterintő fontosabb doumlnteacutesei 229
35 Az Aacutellami Szaacutemvevőszeacutek oumlnkormaacutenyzati vagyongazdaacutelkodaacutessal oumlsszefuumlggő
megaacutellapiacutetaacutesai 231 4 Az Alkotmaacuteny oumlnkormaacutenyzati tulajdonra vonatkozoacute rendelkezeacuteseacutenek tovaacutebbeacuteleacutese az
Alaptoumlrveacuteny hataacutelyba leacutepeacuteseacutevel oumlsszefuumlggő vaacuteltozaacutesok 234
41 Oumlnkormaacutenyzati tulajdon aacutellami tulajdonba keruumlleacutese ndash toumlrveacuteny rendelkezeacutese alapjaacuten
234
42 Az Alaptoumlrveacuteny rendelkezeacutesei 235 43 A nemzeti vagyontoumlrveacuteny koumlzjogi korlaacutetozoacute rendelkezeacutesei 235
5 Az oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes 237
51 A helyi oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes leacutenyegi sajaacutetossaacutegai a rendszervaacuteltozaacutest koumlvető
időszakban 237
52 A gazdaacutelkodaacutes specifikumai 2010 utaacuten 240 53 Peacutenzuumlgyi eacutes koumlltseacutegveteacutesi felteacutetelek 243
8 fejezet 245 Zaacuteroacute gondolatok 245
1 Oumlsszegezeacutes 246
11 A toumlrteacuteneti hagyomaacutenyok 246 12 A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően kialakult oumlnkormaacutenyzati struktuacutera 247
13 Nemzetkoumlzi kitekinteacutes uralkodoacute tendenciaacutek 248 14 Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet 248 15 Az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelem 249
16 A helyi koumlzuumlgyek szervezeti eacutes műkoumldeacutesi autonoacutemia 250 17 A gazdaacutelkodaacutesi oumlnaacutelloacutesaacuteg 250
2 Koumlvetkezteteacutesek 251 Bibliograacutefia 254
Felhasznaacutelt magyar nyelvű koumlnyvek 254
Felhasznaacutelt magyar nyelvű tanulmaacutenyok 259 Felhasznaacutelt idegennyelvű irodalom 264
Az Euroacutepa Tanaacutecs felhasznaacutelt forraacutesai 266 Internetes hivatkozaacutesok 269
Az Euroacutepai Unioacute Biacuteroacutesaacutegaacutenak hivatkozott doumlnteacutesei 278 Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg hivatkozott hataacuterozatai 279
5
Taacuteblaacutezatok aacutebraacutek jegyzeacuteke
1 sz aacutebra A helyi oumlnkormaacutenyzatoki autonoacutemia toumlrteacuteneti oumlsszefoglalaacutesahelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip66
2 sz aacutebra A helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutema jogaacutellaacutes szerinthelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip80
3 sz aacutebra A vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutesok szaacutema 1990-2014helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip80
4 sz aacutebra Az uacutej koumlzseacutegek kialakiacutetaacutesahelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip81
5 sz aacutebra A helyi igazgataacutesi szervezet főbb adataihelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip81
6 sz aacutebra A Charta az AB gyakorlataacutebanhelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip104
7 sz aacutebra Foumlderalizmus ndash devoluacutecioacute ndash decentralizaacutecioacutehelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip117
8 sz aacutebra Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg előtti jogveacutedelem eszkoumlzeihelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip183
6
Roumlvidiacuteteacutesek jegyzeacuteke
Alaptoumlrveacuteny ndash Magyarorszaacuteg Alaptoumlrveacuteny (2011 aacuteprilis 25)
Alkotmaacuteny ndash 1949 eacutevi XX tv a Magyar Koumlztaacutersasaacuteg Alkotmaacutenyaacuteroacutel
Charta ndash 1997 eacutevi XV toumlrveacuteny a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacuteroacutel szoacuteloacute 1985
oktoacuteber 15-eacuten Strasbourgban kelt egyezmeacuteny kihirdeteacuteseacuteről
Moumltv ndash Magyarorszaacuteg helyi oumlnkormaacutenyzatairoacutel szoacuteloacute 2011 eacutev CLXXXIX tv
Oumltv ndash a helyi oumlnkormaacutenyzatokroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi LXV tv
első toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny - 1870 eacutevi XLII tc a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegok rendezeacuteseacuteről
első koumlzseacutegi toumlrveacuteny - 1871 eacutevi XVIII tc a koumlzseacutegek rendezeacuteseacuteről
maacutesodik toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny - 1886 eacutevi XXI tc a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegokroacutel
maacutesodik koumlzseacutegi toumlrveacuteny - 1886 eacutevi XXII tc a koumlzseacutegekről
első tanaacutecstoumlrveacuteny - 1950 eacutevi I toumlrveacuteny a tanaacutecsokroacutel
maacutesodik tanaacutecstoumlrveacuteny ndash 1954 eacutevi X toumlrveacuteny a tanaacutecsokroacutel
harmadik tanaacutecstoumlrveacuteny - 1971 eacutevi I toumlrveacuteny a tanaacutecsokroacutel
7
Koumlszoumlnetnyilvaacuteniacutetaacutes
Koumlszoumlnettel tartozom teacutemavezetőimnek Patyi Andraacutes professzor uacuternak az NKE rektoraacutenak
valamint Takaacutecs Albert tanszeacutekvezető uacuternak akik figyelemmel kiacuteseacuterteacutek munkaacutem alakulaacutesaacutet
tanaacutecsokkal ellaacutetva az uacutetkereseacutesben
Megtisztelő szaacutemomra hogy a Szegedi Tudomaacutenyegyetem Aacutellam-eacutes Jogtudomaacutenyi Karaacutenak
Koumlzigazgataacutesi eacutes Peacutenzuumlgyi Jogi majd Koumlzigazgataacutesi Jogi Tanszeacutekeacuten kivaacuteloacute volt eacutes jelenlegi
kolleacutegaacutektoacutel ndash Csatloacutes Erzseacutebet Fekete Orsolya Joacutezsa Zoltaacuten Kaltenbach Jenő Linder
Viktoacuteria - tanulhattam eacutes tanulhatom meg mindazt amit az oumlnkormaacutenyzatisaacutegroacutel a
tudomaacutenyos kutatoacutei paacutelya meacutelyseacutegeiről eacutes magassaacutegairoacutel tudni eacuterdemes
A fokozatszerzeacutesi eljaacuteraacutesban valoacute koumlzreműkoumldeacuteseacutert eacuterteacutekes eacuteszreveacutetelekeacutert koumlszoumlnettel
tartozom Balaacutezs Istvaacuten professzor uacuternak Hoffman Istvaacuten docens uacuternak Fuumlloumlpneacute Homoki-
Nagy Maacuteria professzor asszonynak Varga Norbert docens uacuternak valamint Batoacute Szilviaacutenak
Haacutelaacutes vagyok Szeged Megyei Joguacute Vaacuteros koraacutebbi polgaacutermestereinek Lippai Paacutelnak Szalay
Istvaacutennak akik a rendszervaacuteltozaacutest koumlvető időszakban a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg a helyi
autonoacutemia kereteinek kialakiacutetaacutesaacuteban eacutes műkoumldteteacuteseacuteben demokratikus magatartaacutesmintaacutet
mutattak ezaacuteltal biztosiacutetottaacutek eacutes kitoumlroumllhetetlenneacute tetteacutek a teacutema iraacutenti lelkesedeacutesemet eacutes
elkoumltelezettseacutegemet kutataacutesaim soraacuten Hasonloacutekeacuteppen haacutelaacuteval tartozom Toacuteth Laacuteszloacute jegyző
uacuternak akinek szakmai tapasztalataira eacutes boumllcsesseacutegeacutere hosszuacute eacuteveken keresztuumll eacutepiacutethettem
Koumlszoumlnet mindazoknak akik az oumlnkormaacutenyzati gyakorlati munkaacutem soraacuten taacutemogattak
8
bdquohellipAz oumlnkormaacutenyzatokeacutert valoacute harcot csupaacuten
mint a demokraacuteciaacuteeacutert valoacute harcot foghatjuk felhelliprdquo
(Hans Kelsen)1
bdquohellipoly neacutep melynek az oumlnkormaacutenyzaacutesban semmi reacuteszveacutet sem engedtetik
elveszti eacuterteacutekeacutet a haza eacutes a koumlzuumlgyek iraacutent elbutul elerkoumllcstelenedik
eacutes veacuteszek idejeacuten semmi nemesebb erőfesziacuteteacutesre
s hazafias fellaacutengolaacutesra nem keacutepes
mint ezt a toumlrteacutenetiacuteraacutes szaacutez meg szaacutez peacuteldaacuteval bizonyiacutetjardquo2
Bevezeteacutes
A hazai oumlnkormaacutenyzati rendszert az elmuacutelt toumlbb mint keacutet eacutevtized soraacuten szaacutemos reform eacuterteacutekű
inteacutezkedeacutes eacuterintette amelyek fő ceacutelkitűzeacutesei elsődlegesen a műkoumldeacutes hateacutekonysaacutegaacutenak
erősiacuteteacuteseacutere iraacutenyultak Az aacutellami szervek rendszereacutet eacuterintően kuumlloumlnoumlsen a koumlzigazgataacutes
koumlzponti eacutes teruumlleti kivaacuteltkeacutepp a helyi oumlnkormaacutenyzati szinten megvaloacutesult reformleacutepeacutesek
szignifikaacutens aacutetrendeződeacutest eredmeacutenyeztek a decentralizaacutelt oumlnkormaacutenyzati rendszer autonoacutem
feladatellaacutetaacutesaacuteban A kormaacutenyzati struktuacutera elteacuterő szintjeit eacuterintő vaacuteltozaacutesokon tuacutel a teruumlleti
telepuumlleacutesei oumlnkormaacutenyzatok sajaacutet hataacuteskoumlruumlkben is veacutegrehajtottak inteacutezmeacutenyi szervezeti
műkoumldeacutesi vaacuteltoztataacutesokat elsősorban annak eacuterdekeacuteben hogy fejlesszeacutek a helyi
koumlzszolgaacuteltataacutesok sziacutenvonalaacutet erősiacutetseacutek az aacutellampolgaacuterok reacuteszveacuteteleacutet a demokratikus
doumlnteacuteshozatalban a helyi koumlzuumlgyek koumlreacuteben
Az eacutertekezeacutes koumlzeacuteppontjaacuteban a magyar oumlnkormaacutenyzati rendszer elemzeacutese aacutell toumlrteacuteneti
visszatekinteacutessel peacuteldaacutekkal illusztraacutelva a hazai oumlnkormaacutenyzati viszonyok nemzetkoumlzi
kontextusban toumlrteacutenő eacuterteacutekeleacuteseacutenek lehetőseacutegeacutet A hazai helyi teruumlleti oumlnkormaacutenyzatisaacuteg
elemzeacutese eacuterteacutekeleacutese kuumlloumlnoumls hangsuacutelyt kaphat az Alaptoumlrveacuteny majd ezt koumlvetően az uacutej
oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutesra tekintettel iacutegy elsődlegesen a 2011-2012 eacuteveket koumlvető
vaacuteltozaacutesokra koncentraacutel az elemzeacutes A teacutema aktualitaacutesaacutet az Alkotmaacutenyban eacutes az
oumlnkormaacutenyzati toumlrveacutenyben kialakiacutetott helyi oumlnkormaacutenyzati rendszerben bekoumlvetkezett
meacutelyrehatoacute vaacuteltozaacutesok adjaacutek amelynek eredmeacutenyekeacutent a helyi oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia
jelentőseacutege relativizaacuteloacutedott
A toumlrteacuteneti visszatekinteacutes arra a keacuterdeacutesre foacutekuszaacutel hogy felfedezhető-e ndash ha igen mennyiben
ndash folytonossaacuteg a polgaacuteri Magyarorszaacuteg oumlnkormaacutenyzati rendszere eacutes a rendszervaacuteltozaacutest
koumlvetően leacutetrehozott oumlnkormaacutenyzati rendszer koumlzoumltt Mennyiben eacutepiacutet illetőleg eacutepiacutet-e az
Alaptoumlrveacutenyt koumlvetően radikaacutelisan aacutetalakiacutetott oumlnkormaacutenyzati rendszeruumlnk a koraacutebbi
oumlnkormaacutenyzati hagyomaacutenyokra A toumlrteacuteneti elemzeacutes funkcioacuteja a dolgozatban a jelen
1 Hans KELSEN Az aacutellameacutelet alapvonalai Prudentia Iuris 7 Miskolc 1997 70-71 2 TOacuteTH Lőrinc (szerk) Ismerettaacuter Heckenast Pest 1858 I koumlt171
9
folyamatainak jobb megeacuterteacuteseacutet szolgaacutelja3 A vaacutermegye mint az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg boumllcsője a
magyar toumlrteacutenelemben kiemelt jelentőseacuteggel biacuter ezeacutert nyilvaacutenvaloacutean nem mellőzhető az
autonoacutemiafejlődeacutes vaacutezlatos aacutettekinteacutese A koumlzigazgataacutesi jogtudomaacuteny kutataacutesa nem
mellőzheti a toumlrteacutenelmi oumlsszehasonliacutetaacutes moacutedszereacutet4 Ugyanakkor az is teacuteny hogy egyes
aacutellaacutespontok szerint ndash Ivancsics Imre Faacutebiaacuten Adriaacuten ndash az 1990 utaacuteni modern nyugati
eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzatisaacuteg hazai gyoumlkereinek a kutataacutesa teacutevuacutetnak bizonyulhat
Az oumlnkormaacutenyzati rendszerek kialakulaacutesaacutenak eacutes funkcionalitaacutesaacutenak keacutetfeacutele metoacutedusa iacuterhatoacute
le Az egyik moacutedszer az alapjogi megkoumlzeliacuteteacutes szorosan kapcsoloacutedik a termeacuteszetjogi
felfogaacuteshoz maacutes elnevezeacutessel a pluralista elmeacutelethez maacutes oldalroacutel a devolutiacutev-
decentralizaacutecioacutes modell aacutelliacutethatoacute fel az aacutellamhatalom gyakorlaacutesaacutenak moacutedjakeacutent amely a
jogkoumlroumlk delegaacutelaacutesaacutet aacutetruhaacutezaacutesaacutet tekinti elvi alapjakeacutent Ez utoacutebbi esetben az
oumlnkormaacutenyzatok egyeacutertelműen az aacutellamszervezet reacuteszekeacutent vaacutelnak eacutertelmezhetőveacute E
szemleacuteletmoacutedbeli elteacutereacutes alapjaacuten nem csupaacuten orszaacuteg-csoportok hanem oumlnkormaacutenyzati
rendszerek is modellezhetők Mindkeacutet szemleacutelet ndash időről-időre vaacuteltozoacute intenzitaacutessal ndash
egyaraacutent nyomon koumlvethető a hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer fejlődeacuteseacuteben uacutegyszinteacuten
Az 1990-es eacutevek elejeacuten kialakult helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer egyes veacutelemeacutenyek szerint
Euroacutepaacuteban a helyi demokraacutecia megvaloacutesulaacutesa szempontjaacuteboacutel az egyik legfejlettebb
struktuacuteraacutenak szaacutemiacutetott a maacutesik kiemelkedő peacutelda a lengyel oumlnkormaacutenyzati modell mellett5
Maacutes veacutelemeacuteny szerint viszont oumlnkormaacutenyzati rendszeruumlnk nem minden elemeacuteben aacutellt
oumlsszhangban a nyugat-euroacutepai trendekkel Paacutelneacute Kovaacutecs Ilona bdquoa kiskoumlzseacutegek abszoluacutet
autonoacutemia eacutes autarkia koumlvetelmeacutenyeitrdquo eacutes a bdquoteruumlleti oumlnkormaacutenyzat teljes visszaszorulaacutesaacutetrdquo
minősiacutetette ellenteacutetesnek a nyugati megoldaacutesokkal eacutes folyamatokkal6 Ugyanakkor az is
hamar kideruumllt hogy az autonoacutemia szempontjaacuteboacutel peacuteldaeacuterteacutekű rendszer ndash mint hatalmi aacutegazat
ndash nem keacutepviselt igazi suacutelyt
3 Nagy Ernő Magyarorszaacuteg Koumlzjoga ciacutemű munkaacutejaacuteban a toumlrteacutenetiseacuteg bemutataacutesaacutenak szuumlkseacutegesseacutegeacuteről iacutegy vall
bdquoAacutellamjogunk sajaacutetlagos termeacuteszete folytaacuten hogy ti ezer eacuteves alakulaacutes teremtette szaacutemos teacutetele csak akkor
meacuteltaacutenyolhatoacute kellően ha a toumlrteacuteneti haacutetteacutert is vizsgaacuteljuk Enneacutelfogva a toumlrteacutenetből aacutetvettem annyit de csakis
annyit a mennyi az eacutelő jog megeacuterteacuteseacutehez meacuteltathataacutesaacutehoz szuumlkseacutegesrdquo NAGY Ernő Magyarorszaacuteg Koumlzjoga
(Aacutellamjog) Hetedik aacutetdolgozott kiadaacutes Budapest Az Atheneum Irodalmi eacutes Nyomdai RT Kiadaacutesa 1914 III-
IV 4 E megaacutellapiacutetaacutes alaacutetaacutemasztaacutesaacutera ld LŐRINCZ Lajos Magyar koumlzigazgataacutes dilemmaacutek eacutes perspektiacuteva Akadeacutemiai
Kiadoacute Budapest 1988 12 5 Kenneth DAVEY A magyar reformok euroacutepai szemszoumlgből In Egy eacutevtized oumlnkormaacutenyzati meacuterlege eacutes a joumlvő
kilaacutetaacutesai Budapest 2000 41 Rinaldo LOCATELLI A magyar oumlnkormaacutenyzat reformroacutel az Euroacutepa Tanaacutecs
szemszoumlgeacuteből In Egy eacutevtized oumlnkormaacutenyzati meacuterlege eacutes a joumlvő kilaacutetaacutesai (szerk VEREBEacuteLYI Imre) Budapest
2000 55 6 PAacuteLNEacute KOVAacuteCS Ilona Az oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacutenek politoloacutegiai alapkeacuterdeacutesei Az aacutellami iraacutenyiacutetaacutes teruumlleti
struktuacuteraacutejaacutenak modellje In Tanulmaacutenyok az oumlnkormaacutenyzati rendszerről (szerk KILEacuteNYI Geacuteza) Aacutellamtudomaacutenyi
Kutatoacutekoumlzpont Budapest 1992 24
10
A kialakult hazai oumlnkormaacutenyzati modellre is igaz az az aacuteltalaacutenos megaacutellapiacutetaacutes hogy magaacuten
viselte annak a politikai koumlrnyezetnek a beacutelyegeacutet amelyben leacutetrejoumltt mely tuumlkroumlződoumltt az
aacutellam eacutes az oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt a hataacuteskoumlroumlk megosztaacutesa tereacuten is bdquoAz aacutellam eacutes az
oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti osztozkodaacutes a hatalmon hataacuteskoumlroumlkoumln vagyonon eacutes műkoumldeacutesi
fejleszteacutesi forraacutesokon nyilvaacutenvaloacutean elsőrendűen politoloacutegia keacuterdeacutes eredmeacutenye attoacutel fuumlgg
hogy az bdquoosztozkodoacute felekrdquo milyen alkupoziacutecioacuteban vannak egymaacuteshoz keacutepestrdquo7
A szakirodalom azonban arra is raacutemutatott hogy a demokratikus deficit lekuumlzdeacutese
eredmeacutenyekeacutent a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően megformaacutelt helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer
fenntarthatoacutesaacutega peacutenzuumlgyi gazdasaacutegi szempontboacutel igen hamar megkeacuterdőjeleződoumltt a helyi
oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal nyuacutejtott koumlzszolgaacuteltataacutesok sziacutenvonala telepuumlleacutesenkeacutent jelenteacutekeny
elteacutereacuteseket ideacutezett elő illetve tovaacutebb erősiacutetette a maacuter leacutetező sziacutenvonalbeli elteacutereacuteseket
Az 1990-ben ndash a koumlzjogi reformok egyik meghataacuterozoacute reacuteszekeacutent ndash megteremtett
oumlnkormaacutenyzati rendszer a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a helyi koumlzuumlgyek teruumlleteacuten szeacuteles
koumlrű autonoacutemiaacutet biztosiacutetott amely szervezeti szabaacutelyozaacutesi funkcionaacutelis szemeacutelyzeti eacutes
gazdasaacutegi autonoacutemiakeacutent iacuterhatoacute le a helyi oumlnkormaacutenyzati szervek eacutes az aacutellami szervek
kapcsolatrendszereacuteben
A dolgozat megiacuteraacutesa soraacuten az autonoacutemiaacutenak csupaacuten azokat a dimenzioacuteit vizsgaacuteltam amelyek
a teruumlleti oumlnkormaacutenyzatisaacuteg meghataacuterozoacute elemei leszűkiacutetve a koumlzigazgataacutes szervezet egyik
alkotoacutereacutesze az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes teruumlleteacuten jelentős szereppel biacuteroacute koumlzigazgataacutesi
autonoacutemia elemekre
Az autonoacutemia konceptuaacutelis eacutertelmezeacuteseacutet elmeacuteleti megalapozaacutesaacutet a gazdasaacutegossaacuteg
hateacutekonysaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutet abban az eacutertelmeacuteben szinteacuten nem elemeztem hogy a vaacuteltozaacutesok
az autonomizaacutelaacutes soraacuten hogyan hatnak A New Public Management hataacutesa csak abban a
viszonyrendszerben keruumll taglalaacutesra amennyiben nemzetkoumlzi teacuteren a tendenciaacutek tekinteteacuteben
hataacutesa kimutathatoacute8
Az autonoacutemia tartalma nyilvaacutenvaloacutean oumlnmagaacuteban nem eacutertelmezhető a telepuumlleacutesi-teruumlleti
oumlnkormaacutenyzati oumlnaacutelloacutesaacuteg a fuumlggetlenseacuteg fogalomrendszere kizaacuteroacutelag viszonyrendszer
elemekeacutent hataacuterozhatoacute meg Az aacutellamszervezet eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok struktuacuteraacutejaacutenak
rendszerszerű elemzeacutese nyuacutejthat segiacutetseacuteget az autonoacutemia leacutenyegeacutenek jelenteacutestartalmaacutenak
meghataacuterozaacutesakor Eacuteppen ezeacutert elengedhetetlen annak tanulmaacutenyozaacutesa is hogy a helyi
7 A tanulmaacuteny elsősorban politoloacutegiai aspektusboacutel elemzi a teruumlleti koumlzigazgataacutes műkoumldeacuteseacutet szerkezeti
viszonyrendszereacutet az iraacutenyiacutetaacutes dezintegraacuteltsaacutegaacutet PAacuteLNEacute (1992) 9 8 Az autonoacutemia koncepcionaacutelis analitikus eacutes moacutedszertani eacutertelmezeacutesi lehetőseacutegeire ld toumlbbek koumlzoumltt Verhoest
KoenndashPeters Guy B Bouckaert Geert and Verschuere Bram The study of organizational autonomy a
conceptul and methodological review httpsteunpuntbovberapports0106009_IRSPMpdf (20160526)
11
oumlnkormaacutenyzati alrendszer hogyan illeszkedik az aacutellami szervek rendszereacutebe az aacutellami
koumlzfeladatellaacutetaacutesi koumltelezettseacuteg teljesiacuteteacuteseacutebe A telepuumlleacutesi-teruumlleti igazgataacutes szintjeacuten
elhelyezkedő autonoacutem teruumlleti egyseacutegeket illetően az elmuacutelt eacutevtizedek permanens moacutedosulaacutest
reformot eredmeacutenyeztek nemcsak hazaacutenkban hanem nemzetkoumlzi viszonylatban is A
reformfolyamatok szoros oumlsszefuumlggeacutest mutatnak az aacutellami funkcioacutek definiaacutelaacutesaacuteval az aacutellam
szerepfelfogaacutesaacuteval a taacutersadalom eacuteleteacutere valoacute befolyaacutes gyakorlaacutesaacuteval
A kutataacutes alapvetően annak a vaacuteltozaacutesnak a bemutataacutesaacutet tűzte ki ceacutelul amely az
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog tartalmi vaacuteltozaacutesaacutet a telepuumlleacutesi-teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok
jogaacutellaacutesaacutet a helyi koumlzuumlgyek koumlreacutenek alakulaacutesaacutet a koumlzszolgaacuteltataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacutet eacuterintően
a rendszervaacuteltaacutest koumlvetően Magyarorszaacutegon lezajlott Az aacutetalakulaacutes folyamataacutenak elemzeacutese
soraacuten a nemzetkoumlzi elsősorban az Euroacutepai Unioacute tagaacutellamaiban veacutegbemenő fordulatok
szemleacutelteteacutese is eacuterinteacutesre keruumllt annak eacuterdekeacuteben hogy azon alapvető eacuterteacutekek foacutekuszba
keruumllhessenek amelyeknek baacutermilyen vaacuteltoztataacutes is bekoumlvetkezik eacuterveacutenyesuumllniuumlk kell A
helyi demokraacutecia euroacutepai alapeacuterteacutekei gyakorlati eacuterveacutenyesuumlleacutese az oumlnkormaacutenyzati oumlnaacutelloacutesaacuteg
megnyilvaacutenulaacutesa egyes teruumlletein a dolgozat az Euroacutepa Tanaacutecs helyi demokraacuteciaacuteval
kapcsolatos legfontosabb dokumentuma a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja
standardjait alapelveit tekinti az oumlsszeveteacutes alapjaacutenak referencia pontjaacutenak
Az elmuacutelt eacutevtizedek autonoacutemia-felfogaacutes vaacuteltozaacutesaacutenak bemutataacutesaacuten tuacutel ceacutelkitűzeacuteskeacutent
fogalmazoacutedott meg a telepuumlleacutesi-teruumlleti oumlnkormaacutenyzati rendszer toumlrteacutenelmi gyoumlkereinek
feltaacuteraacutesa is a modern oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia felfogaacuteshoz kapcsoloacutedoacutean
Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia tartalmi keacuterdeacuteseinek vizsgaacutelata nem neacutelkuumlloumlzheti az
alkotmaacutenyos megkoumlzeliacuteteacutest melynek leacutenyegbevaacutegoacute reacuteszeacutet keacutepezi a hazai tartalmi keretek
eacutertelmezeacutes szempontjaacuteboacutel az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg autonoacutemia fogalmaacutenak definiaacutelaacutesa majd a
taacutersadalmi-politikai koumlrnyezet vaacuteltozaacutesaacuteval annak aacutetalakulaacutesa Ugyanakkor az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg alapvető jogaacutellami garanciaacutekkal eacutes az alapjogok tartalmaacuteval kapcsolatos
elvi megaacutellapiacutetaacutesai egyfajta etalonkeacutent szolgaacutelnak
A hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer euroacutepai neacutezőpontboacutel valoacute eacuterteacutekeleacuteseacutevel a rendszervaacuteltozaacutest
koumlvetően szaacutemos tanulmaacuteny foglalkozott a keacutesőbbi fejlődeacutesi folyamatban azonban az Euroacutepa
Tanaacutecs helyi oumlnkormaacutenyzatokkal kapcsolatos teveacutekenyseacutege viszonylag keveacutes eacuterdeklődeacutesre
tarthatott szaacutemot A dolgozat a Chartaacutet zsinoacutermeacuterteacutekkeacutent kezeli kuumlloumlnoumls figyelmet fordiacutet az
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg Chartaacuteban megjelenő tartalmi elemeire
A dolgozat kiemelt kutataacutesi teacutemaacuteja ily moacutedon az Euroacutepa Tanaacutecs eacuterteacutekrendjeacuteben meghataacuterozott
autonoacutemia-tartalmak hazai gyakorlatban toumlrteacutenő tuumlkroumlződeacutese az elmuacutelt koumlzel negyedszaacutezad
tapasztalatai alapjaacuten A szakirodalom szeacuteles koumlrben toumlrteacutent feldolgozaacutesa alapjaacuten szaacutendeacutekozik
12
az egyes autonoacutemia-elemeket objektiacutev moacutedon megkoumlzeliacuteteni a tudomaacuteny eredmeacutenyeinek
felhasznaacutelaacutesaacuteval Amennyiben arra lehetőseacuteg kiacutenaacutelkozik az alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi biacuteroacutesaacutegi
esetjog aacutettekinteacuteseacutere is sor keruumll amely a teacutema feldolgozaacutesaacutenak moacutedszereit is nagymeacuterteacutekben
befolyaacutesolja Nem mellőzhető az euroacutepai trendek feltaacuteraacutesa eacutes bemutataacutesa A nemzetkoumlzi
kitekinteacutes teszi lehetőveacute a Chartaacuteban lefektetett eacuterteacutekrend dinamizmusaacutenak folyamatos
alakulaacutesaacutenak tanulmaacutenyozaacutesaacutet ezaacuteltal elkeruumllhetőveacute vaacutelik az egyoldaluacutesaacuteg A dolgozat
amellett eacutervel hogy a helyi demokraacutecia eacuterteacutekei nem eshetnek aacuteldozataacuteul a gazdasaacutegi
koumlruumllmeacutenyek vaacuteltozaacutesaacutenak ugyanakkor a taacutersadalmi atmoszfeacutera a nemzetkoumlzi koumlrnyezetben
bekoumlvetkező aacutetalakulaacutes az oumlnkormaacutenyzati rendszerben is indukaacutelhat moacutedosulaacutest
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eacutertelmezeacutese oumlnmagaacuteban is toumlbbfeacutele megkoumlzeliacuteteacutest tesz lehetőveacute eacutertve
ez alatt termeacuteszetesen egyes elemeinek mibenleacuteteacutet is ily moacutedon az autonoacutemia fokaacutenak
megiacuteteacuteleacutese vilaacutegos hataacuterozott viszonyiacutetaacutesi pontok kitűzeacuteseacutevel is szubjektiacutev veacutelekedeacutesnek
engedhet teret Az elmuacutelt neacutehaacuteny eacutevben megjelent a hazai oumlnkormaacutenyzatok helyzeteacutevel
foglalkozoacute iacuteraacutesok nagy reacutesze a helyi autonoacutemia keacuterdeacuteseit azonosiacutetotta a feladatellaacutetaacutes
finansziacuterozaacutesi keacuterdeacuteseivel eacutes a peacutenzuumlgyi-koumlltseacutegveteacutesi reformokat folyamatosan suumlrgetve
viszonylag kisebb teret szenteltek a helyi demokraacutecia kiteljesedeacutesi folyamataacutenak A
megvaloacutesult reformok gazdasaacutegi koumlvetkezmeacutenyeinek analiacutezise hiaacutenyos a 2010-et koumlvető
vaacuteltozaacutesok helyi taacutersadalmi viszonyokra gyakorolt hataacutesainak szofisztikaacutelt elemzeacutese a
tudomaacuteny keacutepviselői reacuteszeacuteről meacuteg vaacuterat magaacutera Mindazonaacuteltal leszoumlgezhető hogy az
oumlnkormaacutenyzati rendszert a koumlzelmuacuteltban eacuterintő aacutetalakiacutetaacutesi toumlrekveacutesekkel eacutes azok
eredmeacutenyeivel a koumlzigazgataacutes-tudomaacuteny egyes keacutepviselői foglalkoztak ugyan olykor nem
neacutelkuumlloumlzve a kritikai hangveacutetelt sem A megjelent iacuteraacutesok egyre gyakrabban tartalmaznak
hivatkozaacutest arra a nemzetkoumlzi koumlrnyezetre eacuterteacutekrendre amely alapjaacutet keacutepezte a
rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően leacutetrejoumltt magyar oumlnkormaacutenyzati rendszernek
A dolgozat toumlbbek koumlzoumltt arra is keresi a vaacutelaszt hogy az elmuacutelt időszak vaacuteltozaacutesai
kuumlloumlnoumlsen a 2010-től aacutetalakiacutetott oumlnkormaacutenyzati rendszer mennyiben hozott vaacuteltozaacutest a
decentralizaacutecioacute a szubszidiaritaacutes elveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacuteben az oumlnkormaacutenyzatok oumlnaacutelloacutesaacutegaacutet
fuumlggetlenseacutegeacutet illetően a műkoumldeacutes a koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutenak kuumlloumlnboumlző teruumlletein
A kutataacutes eredmeacutenyeinek oumlsszefoglalaacutesakeacutent a dolgozat egyfajta keretet kiacutevaacuten teremteni a
hazai oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alakulaacutesaacutenak bemutataacutesaacutehoz tovaacutebbaacute proacutebaacutel magyaraacutezatot adni arra
hogy az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia megiacuteteacuteleacutese a reform-eacuterteacutekű inteacutezkedeacutesek eacuterteacutekvaacutelasztaacutesi
vaacuteltozaacutesokkal oumlsszefuumlggeacutesbe hozhatoacutek-e
Moacutedszertani szempontboacutel a teacutema feldolgozaacutesakor a szűkebb eacutertelemben vett szekunderkutataacutes
bizonyult meghataacuterozoacutenak ugyanis olyan szakirodalmi aacutettekinteacutest volt szuumlkseacuteges elveacutegezni
13
amelynek ceacutelja az oumlnkormaacutenyzatisaacuteggal az autonoacutemia egyes teruumlleteken toumlrteacutenő
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutevel kapcsolatos megaacutellapiacutetaacutesok gyűjteacutese rendszerezeacutese elemzeacutese majd ennek
eredmeacutenyekeacutent kiacuteseacuterletet tettem az oumlsszegyűjtoumltt ismeretanyag szintetizaacutelaacutesra Kiemelt
szerepet kapott az oumlsszehasonliacutetoacute elemzeacutes a dolgozat iacuteraacutesa soraacuten amely az euroacutepai koumlrnyezet
feltaacuteraacutesaacutenaacutel a referenciaacutek kialakiacutetaacutesaacutenaacutel neacutelkuumlloumlzhetetlen Hangsuacutelyozni szuumlkseacuteges
ugyanakkor azt is hogy a toumlrteacuteneti nemzetkoumlzi valamint pozitivista moacutedszereken tuacutel az
interdiszciplinaacuteris kutataacutesi metoacutedus is szerephez jutott hiszen toumlbbek koumlzoumltt a
toumlrteacutenettudomaacuteny a politikatudomaacuteny eredmeacutenyei is felhasznaacutelaacutesra keruumlltek A hazai
oumlnkormaacutenyzati rendszer elemzeacuteseacuteneacutel doumlntő reacuteszben jogi-normatiacutev moacutedszer alkalmazaacutesaacutera
nyiacutelt lehetőseacuteg hiszen a szabaacutelyozaacutesi koumlrnyezet hataacuterozza meg a lehetőseacutegeket eacutes a
korlaacutetokat Az empirikus kutataacutes a joggyakorlatot illetően elsősorban az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg eacutes
a Kuacuteria egyes doumlnteacutesein alapul amely szorosan oumlsszefuumlgg a jogi-normatiacutev elemző leiacuteroacute
moacutedszer alkalmazaacutesaacuteval
A dolgozat az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia teacutemaacutejaacutet a koumlvetkező szerkezeti feleacutepiacuteteacutesben taacutergyalja
A hazai oumlnkormaacutenyzati igazgataacutesi rendszer bizonyos fokig eacutepiacutet a magyar toumlrteacutenelmi
hagyomaacutenyokra ezeacutert a dolgozat első reacutesze toumlrteacuteneti aacutettekinteacutest ad az oumlnkormaacutenyzati
autonoacutemia főbb forduloacutepontjairoacutel tartalmaacutenak alakulaacutesaacuteroacutel Elsőkeacutent a vaacutermegyerendszer
kialakulaacutesaacutenak toumlrteacuteneti fejlődeacutese leacutepcsőfokainak eacuterinteacuteseacutevel juthatunk el a Kiegyezeacutest
koumlvetően a 19 szaacutezad veacutegeacutenek meghataacuterozoacute oumlnkormaacutenyzati jogalkotaacutesaacuteig A tanaacutecsrendszert
a dolgozat csak annyiban eacuterinti amennyiben a rendszervaacuteltaacutest koumlvetően kialakuloacute
oumlnkormaacutenyzati rendszer előzmeacutenyeit a szerves fejlődeacutest kiacuteseacuterli meg boncolgatni A maacutesodik
fejezet a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően kialakult hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer meghataacuterozoacute
sajaacutetossaacutegait toumlrekszik bemutatni a Charta tuumlkreacuteben A harmadik fejezet ceacutelja hogy utaljon
azokra az oumlnkormaacutenyzati rendszerekre amelyek Euroacutepa egyes aacutellamaiban kialakultak eacutes
felvaacutezolja azokat az azonosiacutethatoacute tendenciaacutekat amelyek a reformtoumlrekveacutesek alapjaacuteul
szolgaacuteltak A negyedik fejezetben az oumlnkormaacutenyzatok aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeleteacutenek
sajaacutetossaacutegai keruumllnek elemzeacutesre az Euroacutepa Tanaacutecs elvaacuteraacutesainak feacutenyeacuteben A feluumlgyelet
keacuterdeacuteseacutehez szorosan kapcsoloacutedva az oumltoumldik fejezet az oumlnkormaacutenyzati jogok biacuteroacutesaacutegi
veacutedelmeacutevel foglalkozik A hatodik fejezetben a decentralizaacutecioacute eacuterveacutenyesuumlleacutese keacutepez keretet a
helyi koumlzuumlgy fogalmaacutenak elemzeacuteseacutehez majd az autonoacutemia tovaacutebbi elemeinek felvaacutezolaacutesaacutehoz
Szeacuteles teret nyert a gazdaacutelkodaacutesi-peacutenzuumlgyi autonoacutemia bemutataacutesa a hetedik fejezetben A
nyolcadik fejezet oumlsszegző megaacutellapiacutetaacutesokat tartalmaz kiteacuter azokra a megaacutellapiacutetaacutesokra
amelyek az oumlnkormaacutenyzati rendszer tovaacutebb-fejleszteacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesbe hozhatoacutek
14
1 fejezet
Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia tartalma - toumlrteacuteneti
megkoumlzeliacuteteacutesben
Az autonoacutemia jelenseacutege eacutes leacutenyege megvaloacutesulaacutesi formaacuteja koronkeacutent eacutes aacutellamonkeacutent
vaacuteltozhat egyes tartalmi elemeit tekintve azonban aacutellandoacutesaacutegot mutat Kiinduloacutepontkeacutent
azoknak a jelenteacutestartalmaknak a meghataacuterozaacutesa szolgaacutel amelyek aacutellandoacute alkotoacutereacuteszkeacutent
meghataacuterozzaacutek az autonoacutemia leacutenyegeacutet Legegyszerűbb megkoumlzeliacuteteacutesben az autonoacutemia az
oumlnaacutelloacutesaacuteggal azonosiacutethatoacute amely megillethet egyeacuteneket koumlzoumlsseacutegeket Koumlzoumlsseacutegek
szerveződhetnek teruumlletenkeacutent taacutersadalmi csoportonkeacutent nemzetiseacutegenkeacutent koumlzfeladat
ellaacutetaacutesaacutera leacutetrejoumltt szervezetenkeacutent Iacutegy az autonoacutemiaacutenak egyaraacutent adhatoacute teruumlleti eacutes
funkcionaacutelis eacutertelmezeacutese A dolgozat teacutemaacuteja szempontjaacuteboacutel a teruumlleti alapon megszerveződő
autonoacutem koumlzoumlsseacutegek biacuternak jelentőseacuteggel hiszen az autonoacutemia e tiacutepusa veacutegső soron az
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg fogalmaacutenak feleltethető meg A funkcionaacutelis autonoacutemia klasszikus
eacutertelemben aacutellami koumlzoumlsseacutegi feladatok ellaacutetaacutesaacutet jelenti nem koumlzigazgataacutesi szervek szemeacutelyek
aacuteltal azaz a magaacutenszfeacutera a taacutersadalom szereplőinek bevonaacutesa aacutellami feladatok ellaacutetaacutesaacuteba A
funkcionaacutelis autonoacutemia eacutertelmezhető a koumlzigazgataacutesi szervek egyfajta tehermentesiacuteteacutesekeacutent is
az aacutellami funkcioacutek ellaacutetaacutesa soraacuten A funkcionaacutelis autonoacutemia elemzeacutese vizsgaacutelata ebben az
eacutertelmezeacutesben nem keacutepezte a dolgozat taacutergyaacutet
A teruumlleti autonoacutemia azaz az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg koumlzoumlsseacutegi oumlnrendelkezeacutesi jogkeacutent
eacutertelmezhető amely kuumlloumlnboumlző teruumlleteken juthat kifejezeacutesre eacutes elsősorban az aacutellamtoacutel valoacute
relatiacutev kuumlloumlnaacutelloacutesaacutegkeacutent foghatoacute fel
A fejezet ceacutelja egyreacuteszről a teruumlleti-helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg koumlzigazgataacutesi autonoacutemia
fogalmaacutenak elmeacuteleti-toumlrteacuteneti jellegű feltaacuteraacutesa maacutesreacuteszt annak aacutettekinteacutese hogy a teruumlleti
alapon szerveződoumltt koumlzoumlsseacutegek az oumlnkormaacutenyzatok koumlzigazgataacutesi autonoacutemiaacuteja milyen
fejlődeacutesi iacutevet formaacutez
A teruumlleti-helyi koumlzigazgataacutesi autonoacutemia tartalmi fejlődeacuteseacutenek bemutataacutesa soraacuten tematikus
feldolgozaacutes eacuterveacutenyesuumll elsődlegesen a decentralizaacutecioacute mint aacutellamszervezeacutesi elv majd az
oumlnkormaacutenyzat aacutellamtani megkoumlzeliacuteteacutese keruumll kifejteacutesre ezzel egyuumltt a kronoloacutegiai feldolgozaacutes
is teret nyer Az emliacutetett szempontok szerinti feldolgozaacutes moacutedszerei nem teszik lehetőveacute
hogy az egyes fejlődeacutesi jegyek eacutelesen elvaacutelasztaacutesra keruumllhessenek A helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg
mibenleacuteteacutet a koumlzigazgataacutesi autonoacutemia megnyilvaacutenulaacutesait meghataacuterozoacute toumlrveacutenyi szintű
15
rendelkezeacutesek normatiacutev elemzeacutese mutatja be ndash amennyiben a normatiacutev tartalom meghataacuterozoacute
szempontot keacutepviselt Ugyanakkor nem tűnt mellőzhetőnek az egyes korszakokban uralkodoacute
dogmatikai neacutezőpontok ismerteteacutese sem kuumlloumlnoumlsen a 19 szaacutezadban nyert az elmeacuteleti
megkoumlzeliacuteteacutes kiveacuteteles jelentőseacuteget Ez utoacutebbi szempontboacutel a decentralizaacutecioacute keacuterdeacutese eacutes a
termeacuteszetjogi eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzaacutes kuumlloumlnboumlző megnyilvaacutenulaacutesai vonhatoacutek a
vizsgaacutelat koumlreacutebe kuumlloumlnoumls tekintettel a magyar koumlzigazgataacutes-tudomaacuteny 19-20 szaacutezadi egyes
keacutepviselőinek az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eszmeacutejeacutere vonatkozoacute megaacutellapiacutetaacutesaira
Az oumlnkormaacutenyzatok koumlzigazgataacutesi autonoacutemiaacutejaacutenak koumlzigazgataacutesi jogtudomaacutenyi bemutataacutesa
elsősorban Ereky Istvaacuten munkaacutessaacutegaacuten alapul9 leacuteveacuten hogy a legfőkeacuteppen rendszerszerűnek
tekinthető oumlnkormaacutenyzatokkal kapcsolatos dogmatikai feldolgozaacutest az ő művei feacutemjelzik A
koumlzigazgataacutesi jogi dogmatika egyik kiemelkedő művelőjekeacutent aacuteltalaacutenos koumlzigazgataacutesi jogi
dogmatikai művet ugyan nem iacutert de szaacutemos olyan iacuteraacutesa jelent meg amely a koumlzigazgataacutes
rendszereacutenek egyes elemeit teljes meacutelyseacutegeacuteben feldolgozta10 Idesorolhatoacute az
oumlnkormaacutenyzatokkal kapcsolatos kutataacutesi eredmeacutenyeinek szintetizaacutelaacutesa amely mind a
toumlrteacuteneti mind pedig a nemzetkoumlzi jogfejlődeacutessel kapcsolatos kutataacutesi eredmeacutenyeit bemutatta
Szamel Lajos eacuterteacutekeleacutese szerint bdquo[a]lkotoacuteja a jogtudomaacutenynak nemes eacutertelemben vett
polihisztora aki nagy biztonsaacuteggal mozog a magaacutenjog a jogelmeacutelet a jogtoumlrteacutenet az
alkotmaacutenyjog vilaacutegaacuteban de munkaacutessaacutega meacutegis elsősorban koumlzigazgataacutesi jogtudomaacutenyi
koumlzigazgataacutespolitikai eacutes koumlzigazgataacutestoumlrteacutenetirdquo11
Ereky Istvaacuten tudomaacutenyos munkaacutessaacutegaacutenak az oumlnkormaacutenyzatisaacuteggal oumlsszefuumlggő neacutezeteinek
rendszeres a dolgozat teacutemaacuteja szempontjaacuteboacutel relevaacutens felvaacutezolaacutesa mellett a 19 szaacutezad veacutege eacutes
a 20 szaacutezad eleje tudomaacutenyos gondolkodoacuteinak a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacutegra vonatkozoacute neacutezetei
is helyet kaptak a feldolgozaacutesban
A jogi-normatiacutev szempontuacute elemzeacutes szuumlkseacutegszerűen a nemesi vaacutermegye oumlnkormaacutenyzataacutera
terjedhet ki meghataacuterozoacute meacuterteacutekben12 hiszen a koumlzseacutegek fuumlggetlenseacutege oumlnaacutelloacutesaacutega koumlzjogi
9 Tomcsaacutenyin kiacutevuumll Ereky volt az aki monograacutefiaacutekkal keacuteszuumllt fel a magyar koumlzigazgataacutesi jog oumlsszefoglaloacute
dogmatikai feldolgozaacutesaacuterardquo SZAMEL Lajos A magyar koumlzigazgataacutestudomaacuteny Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi
Koumlnyvkiadoacute Budapest 1977 147 10 SZAMEL Lajos A polgaacuteri magyar koumlzigazgataacutes-tudomaacuteny In Koumlzigazgataacutes-tudomaacutenyi antoloacutegiaacutek Maacutesodik
koumltet Budapest 1994 129 11 SZAMEL (1977) 147 12 A vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzat fejlődeacutesi korszakait Ereky Istvaacuten a koumlvetkezőkeacuteppen osztotta fel az első korszak
a 11 sz elejeacutetől a 13 sz veacutegeacuteig tartott a koumlzpontosiacutetaacutes korszakaacutet oumllelte fel A maacutesodik korszak a 13 sz utolsoacute
eacutevtizedeitől 1526-ig magaacuteban foglalva a vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzat kieacutepuumlleacuteseacutet majd az oumlnaacutelloacute magyar aacutellam
bukaacutesaacutet A harmadik korszak 1526-toacutel a 18 sz elejeacuteig a vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzatisaacuteg korszaka a negyedik
1711-től 1790-ig laacutetszoacutelagos oumlnkormaacutenyzatisaacutegot jelentett Az oumltoumldik korszak a 19 sz első feleacuteben a vaacutermegyeacutek
bdquomaacutesodviraacutegzaacutesaacutetrdquo eredmeacutenyezte majd a nemesi vaacutermegyei szervezet felbomlaacutesaacutet A hatodik korszak az osztraacutek
koumlzpontosiacutetaacutest majd a hetedik korszak az 1910-ben fennaacutelloacute vaacutermegyei szervezetet foglalta magaacuteban EREKY
16
eacutertelemben a 19 szaacutezad koumlzepeacuteig nem leacutetezett A fuumlggetlenseacuteg esetuumlkben elsődlegesen
magaacutenjogi formaacuteban eacutes tartalommal eacuterveacutenyesuumllhetett a foumlldesuacuterhoz valoacute viszony tekinteteacuteben
vaacutelt eacutertelmezhetőveacute az egyes koumlzseacutegekben kivaacuteltsaacutegok adomaacutenyozaacutesaacuteval a vaacuterosokban Az
oumlnaacutelloacutesaacuteg a fuumlggetlenseacuteg csak a foumlldesuacuter viszonylataacuteban az aacuteltala meghataacuterozott meacuterteacutekben
illetve vaacuterosok eseteacuteben a kivaacuteltsaacutegleveacutelben roumlgziacutetett keretek koumlzoumltt juthatott eacuterveacutenyre A
vaacuterosok jogi helyzeteacutenek szisztematikus elemzeacutese nem taacutergya a dolgozatnak a megleacutevő
paacuterhuzamok szolgaacutelnak alapul helyenkeacutent a vaacuterosi jogaacutellaacutesi keacuterdeacutesek felveteacuteseacutere
Az autonoacutemia keacuterdeacuteseinek taacutergyalaacutesa tehaacutet szuumlkseacutegszerűen a vaacutermegyei autonoacutemiaacutera
szűkiacutetett amely toumlbbek koumlzoumltt Egyed Istvaacutennak a vaacutermegyeacutekkel oumlsszefuumlggeacutesben
kiinduloacutepontnak tekinthető aacutellaacutespontjaacuteval is megalapozhatoacute miszerint bdquoMagyarorszaacutegnak
megyei alkotmaacutenya voltrdquo Mit jelent a megyei alkotmaacuteny az ő felfogaacutesaacuteban A megyeacutet nem
csupaacuten teruumlleti egyseacutegkeacutent hanem az aacutellameacutelet alapjakeacutent hataacuterozat meg Eszerint a megye
koumlzigazgataacutesi eacutes igazsaacutegszolgaacuteltataacutes beosztaacuteskeacutent funkcionaacutelt emellett a politika erőforraacutesa
bdquoA megye volt a toumlrveacuteny hatoacutesaacutega alkalmazoacuteja ndash toumlrveacutenytelen kiacuteseacuterletekkel szemben a
toumlrveacutenyesseacuteg őre biztosiacutetoacuteja ndash az orszaacuteggyűleacutes egyuumlttnemleacuteteacuteben a nemzeti eacutelet koumlzpontjardquo13
Hazaacutenkban a teruumlleti oumlnkormaacutenyzatisaacuteg toumlrteacuteneti megjeleneacuteseacutere az első nevesiacutetett forraacutes az
Aranybulla (1222) amely a birtokos koumlzrendű szabadok szaacutemaacutera biztosiacutetotta a kiraacutelyi
joghatoacutesaacutegot kiemelve őket a megye joghatoacutesaacutega elől Ezt koumlvetően keruumllt kiadaacutesra a Zala
megyei szerviensek szaacutemaacutera a Kehidai Okleveacutel (1232) amely elindiacutetotta a kiraacutelyi vaacutermegyeacutet
felvaacuteltoacute nemesi vaacutermegye szervezeacuteseacutet
A fejlődeacutesi folyamat aacutettekinteacutese soraacuten a toumlrteacuteneti aspektust mellőzve a teacuteteles jog
szempontjaacuteboacutel keruumllhetett megkoumlzeliacuteteacutesre az autonoacutemia jelenteacutese azonban az egyes
korszakokat eacuterintően csak a legfontosabb forraacutesok szaacutembaveacuteteleacutere nyiacutelhat lehetőseacuteg
Megjegyzendő hogy az autonoacutemia teacutemaacutejaacutenak igen alapos feldolgozaacutesaacutera toumlrteacuteneti
neacutezőpontboacutel a koumlzelmuacuteltban sor keruumllt14 eacutes az egyes toumlrteacutenelmi korszakok
oumlnkormaacutenyzatisaacutegaacutenak jellegzetes vonaacutesait maacutes munkaacutek is aacutetfogoacutean dolgoztaacutek fel15
Istvaacuten A magyar helyhatoacutesaacutegi oumlnkormaacutenyzat Vaacutermegyeacutek eacutes koumlzseacutegek I koumltet Grill Kaacuteroly Koumlnyvkiadoacute-
Vaacutellalata Budapest 1910 210 13 EGYED Istvaacuten Vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzat Budapest 1929 Eggenberger-feacuteel Koumlnyvkereskedeacutes Reacutenyi Kaacuteroly
Budapest IV Kossuth Lajos-utca utca 2 6 14 GERGELY Jenő (szerk) Autonoacutemiaacutek Magyarorszaacutegon 1848-2000 ELTE Toumlrteacutenelemtudomaacutenyok Doktori
Iskola ndash LrsquoHarmattan Kiadoacute Budapest 2005 15 A teljesseacuteg igeacutenye neacutelkuumll BOacuteNIS Gyoumlrgy ndash DEGREacute Alajos (szerk) Tanulmaacutenyok a magyar helyi oumlnkormaacutenyzat
muacuteltjaacuteboacutel Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute Budapest 1971 KAacuteLLAY Istvaacuten A vaacuterosi oumlnkormaacutenyzat
hataacuteskoumlre Magyarorszaacutegon 1686-1848 Akadeacutemiai Kiadoacute Budapest 1989 A Szerző a szabad kiraacutelyi vaacuteros eacutes a
baacutenyavaacuterosok hataacuteskoumlreacutet elemezte modellkeacutent Szeacutekesfeheacutervaacuter vaacuterost tekintette A vaacuterosi hataacuteskoumlroumlket vizsgaacutelva
nyolc alapvető csoportot kuumlloumlniacutetett el az időszakot jellemezve katonai uumlgyek rendeacuteszet tűzveacutedelem mint
politikai igazgataacutesi hataacuteskoumlroumlk kommunaacutelis igazgataacutes gazdasaacutegi igazgataacutes adoacuteuumlgyek kultuacuteraacuteval oumlsszefuumlggő
17
Az oumlnkormaacutenyzatok koumlzigazgataacutesi autonoacutemiaacuteja egyes elemeinek koumlvetkezetes rendszerszerű
feldolgozaacutesa nem keacutepezhette a dolgozat taacutergyaacutet ugyanis a rendelkezeacutesre aacutelloacute elsősorban
maacutesodlagos forraacutesokboacutel rendszerszerű taglalaacutes nem eacutepiacutethető fel
A teruumlleti-helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg fejlődeacuteseacutenek felvaacutezolaacutesa soraacuten alapvetően haacuterom toumlrteacuteneti
korszak lehataacuterolaacutesaacutera nyiacutelik lehetőseacuteg (1) a rendi korszak (2) a reformkor toumlrekveacutesei az
1848-as toumlrveacutenyhozaacutes majd a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegi korszak (3) a neacutepi demokratikus korszak
Az autonoacutemia oumlsszetevőire korszakonkeacutent elteacuterő reacuteszletesseacuteggel eacutes meacutelyseacutegben toumlrteacutenik
utalaacutes Ezen alkotoacutereacuteszek szisztematikus nyomon koumlveteacuteseacutere az egyes autonoacutem
oumlnkormaacutenyzati egyseacutegek jogaacutellaacutesaacutenak toumlrveacutenyi rendezeacuteseacutet koumlvetően kiacutenaacutelkozhat lehetőseacuteg
ennek az analiacutezisnek az elveacutegzeacutese azonban messze tuacutelmutatna a dolgozat ceacutelkitűzeacuteseacuten
Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia toumlrteacuteneti aacutettekinteacuteseacutere ehelyuumltt oumlsszefoglaloacute moacutedon keruumll sor
tekintettel arra hogy az egyes autonoacutemia elemek bemutataacutesaacutet ceacutelzoacute koumlvetkező fejezetekben a
toumlrteacuteneti elemek felvaacutezolaacutesa azonos szempontok alapul veacuteteleacutevel nem veacutegezhető el meacuteg
megkoumlzeliacutetőleg hasonloacute meacutelyseacutegben sem
1 Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eszmeacutejeacutenek toumlrteacutenelmi aspektusa ndash aacutellamtani megkoumlzeliacuteteacutesben
A teruumlleti oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eszmeacutejeacutenek kibontakozaacutesa szoros oumlsszefuumlggeacutest mutat az egyik
leginkaacutebb meghataacuterozoacute aacutellamszervezeacutesi elvvel a decentralizaacutecioacuteval Tomcsaacutenyi Moacuteric szerint
bdquoaz oumlnkormaacutenyzat fogalmaacuteban implicite maga a decentralizaacutecioacute is bennfoglaltatikrdquo16 A
decentralizaacutecioacute fogalmaacutet eacutertelmezve leszoumlgezte hogy bdquo[H]iszen a decentralizaacutecioacute elve
aacuteltalaacutenos hataacutelyuacute eacutes nemcsak a helyi uumlgyekre neacutezve van fontossaacutega aminthogy maga az
oumlnkormaacutenyzat sem vonatkozik tisztaacuten a helyi vagy beluumlgyek inteacutezeacuteseacutere hanem fogalma eacutes
jelentőseacutege szinteacuten aacuteltalaacutenos a koumlzuumlgyek inteacutezeacuteseacutenek egeacutesz mezejeacutere kiterjed s a
koumlzszabadsaacuteg szempontjaacuteboacutel valoacute nagy fontossaacutega eacuteppen ebben a momentumban az
oumlnkormaacutenyzat ilyen felfogaacutesaacuteban eacutes annak egyeduumll ilyen eacutertelmű teacuteteles jogi szabaacutelyozaacutesaacuteban
rejlikrdquo17
A decentralizaacutecioacute megvaloacutesulaacutesi formaacuteit illetően keacutetfeacutele aacuteltalaacutenos megkoumlzeliacuteteacutes ismert
Kuumlloumlnboumlző toumlrteacutenelmi korszakokban a kormaacutenyzaacutes ideoloacutegiai meghataacuterozottsaacutegaacutetoacutel fuumlggően
eacuterveacutenyesuumll a decentralizaacutecioacute klasszikus formaacuteja amikor az aacutellam teruumlleti egyseacutegekre ruhaacutez aacutet
uumlgyek egyhaacutezi uumlgyek egeacuteszseacuteguumlgy eacutes posta STIPTA Istvaacuten Toumlrekveacutesek a vaacutermegyeacutek polgaacuteri aacutetalakiacutetaacutesaacutera
Osiris Kiadoacute Budapest 1995 VARGA Norbert A koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny (1870XLII tc) bevezeteacutese
Debrecen eacutes Szeged szabad kiraacutelyi vaacuterosokban (1870-1872) doktori eacutertekezeacutes VOumlLGYESI Levente Vaacuterosi
alkotmaacutenyossaacuteg az uacutejkori Magyarorszaacutegon Phd eacutertekezeacutes 2008
httpwwwajkeltehufileDI_Volgyesi_Levente_dispdf (20150729) 16 TOMCSAacuteNYI Moacuteric Oumlnkormaacutenyzat eacutes decentralizaacutecioacute Budapest Atheneum Irodalmi eacutes Nyomdai
Reacuteszveacutenytaacutersulat 1911 40 17 TOMCSAacuteNYI (1911) 42
18
meghataacuterozott hataacuteskoumlroumlket amelyekben az aacutetruhaacutezaacutes eredmeacutenyekeacutent oumlnaacutelloacute doumlnteacutesi joggal
rendelkeznek A decentralizaacutecioacute liberaacutelis teoacuteriaacuteja szerint viszont egy alulroacutel felfeleacute iraacutenyuloacute
folyamat valoacutesul meg a teruumlleti egyseacuteg a helyi koumlzoumlsseacuteg az elsődleges eacutes ezen entitaacutesoktoacutel
vonhat el hataacuteskoumlroumlket az aacutellam
A decentralizaacutecioacute eacutes az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eszmeacuteje a 19 szaacutezad veacutegeacutenek a 20 szaacutezad első
feleacutenek kiemelkedő koumlzigazgataacutes-tudomaacutenyi gondolkodoacuteja Ereky Istvaacuten (1876-1943)
munkaacutessaacutega alapjaacuten keruumll bemutataacutesra akinek kiemelt kutataacutesi teruumlleteacutet keacutepezte a
helyhatoacutesaacutegi oumlnkormaacutenyzatok szervezeteacutenek műkoumldeacuteseacutenek rendszere
Az oumlnkormaacutenyzat aacutellamtani meghataacuterozaacutesa Lorenz von Stein (1815-1890) neacutezetein alapul
amelyet Ereky suacutelyos kritikai megjegyzeacutesekkel illetett Sajaacutet teacuteziseit Stein elmeacuteleteacutevel
szemben eacutepiacutetette fel Az oumlnkormaacutenyzat jogi fogalmaacutenak megkoumlzeliacuteteacuteseacuteben pedig szinteacuten
Ereky neacutezetei nyomaacuten Georg Jellinek (1851-1911) megkoumlzeliacuteteacutese eacuterdemel kiemeleacutest Az
oumlnkormaacutenyzat fogalom tovaacutebbi fejtegeteacuteseacuteneacutel elkeruumllhetetlen Concha Győző (1846-1933)
neacutezetrendszereacutenek vaacutezolaacutesa akire szinteacuten Lorenz von Stein gondolatai hatottak egyik
koumlvetőjekeacutent tartjaacutek szaacutemon18 Magaacutenak az oumlnkormaacutenyzat fogalomnak a kifejteacutesekor Rudolf
Gneist (1816-1895) aacutellaacutespontjaacutera toumlrteacutenő hivatkozaacutes is elengedhetetlen
11 Decentralizaacutecioacute ndash bdquoselfgovernmentrdquo a 18 szaacutezad veacutegeacuten a 19 szaacutezad koumlzepeacuten
A koumlzponti aacuteltalaacutenos eacutes a helyi kuumlloumlnoumls koumlzeacuterdekek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet a centralizaacutecioacute eacutes a
decentralizaacutecioacute mint aacutellamszervezeacutesi elv koronkeacutent elteacuterő fokozatainak dominanciaacuteja
jellemezte19 A centralizaacutecioacute eacutes a decentralizaacutecioacute elve az aacutellamszervezeacutesben aacuteltalaacuteban
komplex moacutedon jut eacuterveacutenyre a decentralizaacutecioacute eacuterveacutenyesuumlleacutese az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg
eszmeacutejeacutenek kiteljesedeacuteseacutet eredmeacutenyezi A jog- eacutes hataacuteskoumlroumlk megosztaacutesa egyben politikai
szabadsaacutegot is jelent a helyi koumlzuumlgyekről valoacute gondoskodaacutes a koumlzoumlsseacuteg szempontjaacuteboacutel doumlntő
fontossaacuteguacute mozzanata a fuumlggetlenseacutegnek A decentralizaacutecioacute eacutertelmezeacuteseacuteneacutel kiinduloacutepontkeacutent
az aacutellam szervezeti feleacutepiacuteteacuteseacutet illetően az aacutellam egyseacutegesseacutegeacutet kell szem előtt tartani
A koumlzigazgataacutesra iacutegy az oumlnkormaacutenyzatokra a helyi igazgataacutesra vonatkozoacute rendelkezeacutesek
hazaacutenkban a 19 szaacutezadban nem kuumlloumlnuumlltek el szorosan kapcsoloacutedtak az alkotmaacutenyjogi
szabaacutelyokhoz Ennek eredmeacutenyekeacutent a koumlzigazgataacutestan is a politikatudomaacuteny keretein beluumll
18 JAKAB Andraacutes A koumlzigazgataacutesi jog tudomaacuteny eacutes oktataacutesa Magyarorszaacutegon In De iuris petitorum meritis
Studia in honorem Lajos Lőrincz (szerk Rixer Aacutedaacutem) Kaacuteroli Gaacutespaacuter Reformaacutetus Egyetem Aacutellam- eacutes
Jogtudomaacutenyi Kara Budapest 2010 84 19 EREKY Istvaacuten Koumlzigazgataacutes eacutes oumlnkormaacutenyzat A MT Akadeacutemia Jogtudomaacutenyi Bizottsaacutegaacutenak
kiadvaacutenysorozata 10 szaacutem Budapest 1939 192-194
19
helyezkedett el20 Ez utoacutebbira peacuteldakeacutent szolgaacutel Ereky Istvaacuten munkaacutessaacutega akinek a
decentralizaacutecioacuteval a teruumlleti alapon szerveződoumltt oumlnkormaacutenyzatokkal kapcsolatos felfogaacutesa a
koumlvetkezőkben reacuteszletesebben is elemzeacutesre keruumll A decentralizaacutecioacute mint bdquojogi műszoacuterdquo
megjeleneacuteseacutet a 19 szaacutezad 30-as eacuteveire vezette vissza a tuacutelzott aacutellami centralizaacutecioacute
ellenhataacutesakeacutent a koumlzigazgataacutes aacuteltal ellaacutetott feladatok bdquoszeacutetpontosiacutetaacutesardquo eacutertelmezeacutesben a
francia felfogaacutesra alapozva Egyreacuteszről Maurice Hauriou (1856-1929) aacutellaacutespontjaacutet A francia
alkotmaacutenyjogaacutesz szerző szerint a centralizaacutecioacutet a bdquokinevezeacutesi rendszer az egyedi szervezet az
egyedi szerveknek hierarchikus foumlleacute-eacutes alaacuterendeltseacutegi viszonya s testuumlleti szervek hiaacutenyaacuteban a
tanaacutecskozaacutes lehetőseacutegeacutenek hiaacutenya jellemzik A decentralizaacutecioacute mindezeknek az ellenteacuteteacuten
eacutepuumll fel A decentralizaacutecioacutet ui az jellemzi hogy a decentralizaacutelt koumlzigazgataacutes szerveit nem a
kormaacuteny nevezi ki hanem autonoacutem alakulatok tagjai vaacutelasztjaacutek - a vaacutelasztottak
keacutepviselőtestuumlletekbe toumlmoumlruumllnek - s ezek ndash tanaacutecskozaacutes alapjaacuten hozott hataacuterozatok uacutetjaacuten ndash
vesznek reacuteszt a veacutegrehajtoacute hatalom gyakorlaacutesaacutebanhelliprdquo Megkuumlloumlnboumlztette a teruumlleti (aacuteltalaacutenos -
deacutecentralisation par region) eacutes a koumlzszolgaacutelat egyes aacutegaira (kuumlloumlnleges - deacutecentralisation par
service) vonatkozoacute decentralizaacutecioacutet Maacutesreacuteszről Ereky az angolszaacutesz rendszerben a bdquohelyi
vagy municipalis kormaacutenyzatotrdquo elemezte Toumlbbek koumlzoumltt megaacutellapiacutetotta hogy sehol sem
szerepel az oumlnkormaacutenyzat mint tudomaacutenyos elnevezeacutes a bdquoselfgovernmentrdquo publicisztikai
alkotaacutes melyet a 18 szaacutezad veacutegeacuten hasznaacuteltak21 A selfgovernment mibenleacuteteacutet az angol
publicistaacutek nyomaacuten a kontinens eacutes Anglia koumlzoumltti paacuterhuzam alapjaacuten hataacuterozta meg
amennyiben bdquoa kontinens neacutepeit abszoluacutet hatalmuacute uralkodoacutek kormaacutenyozzaacutek addig az angol
nemzet oumlnmagaacutet kormaacutenyozza - amazoknak tehaacutet nincs emennek ellenben van nemzeti
oumlnkormaacutenyzatardquo22
A fogalom a 19 szaacutezad koumlzepeacuten jelentősen bővuumllt23 eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok eszmeiseacutege
nemzedeacutekeken keresztuumll uralkodoacutean hatott nemcsak Angliaacuteban hanem a kontinensen is
Megerősoumldoumltt az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg termeacuteszetjogi jellegeacutere alapozoacute felfogaacutes amely szerint az
oumlnkormaacutenyzathoz valoacute jog a telepuumlleacuteseket termeacuteszetes jogkeacutent illeti meg nem pedig az
aacutellamtoacutel aacutetszaacutermaztatott az aacutellam aacuteltal befolyaacutesolt jogosiacutetvaacutenyok egyuumlttesekeacutent
20 CSIZMADIA-MAacuteTHEacute-NAGY Magyar koumlzigazgataacutestoumlrteacutenet (Aacutetdolgozott kiadaacutes) Budapesti Corvinus Egyetem
Budapes 2007 2 21 EREKY (1939) 200 22 EREKY (1939) 201 23 Edwin CHADWICK aacuteltal indiacutetott reformmozgalom nyomaacuten amelynek eredmeacutenyekeacutent szaacutemos igazgataacutes aacuteg a
beacutekebiacuteraacutektoacutel aacutetkeruumllt a vaacutelasztott tanaacutecsokhoz illetve igazgataacutesi szakeacutertőkhoumlz akiknek a műkoumldeacuteseacutet a kormaacuteny
auditorjai ellenőriztek Az 1888-ban sor keruumllt az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes eacutes a koumlzigazgataacutes elvaacutelasztaacutesaacutera amely
nyilvaacutenvaloacutean vaacuteltozaacutest ideacutezett elő az oumlnkormaacutenyzati szervezetben is hiszen a koumlzigazgataacutesi feladatok ellaacutetaacutesa
aacutetkeruumllt a koumlzigazgataacutesi szervekhez EREKY aacutellaacutespontja szerint ezzel az oumlnkormaacutenyzatnak a ketteacuteosztaacutesa angol eacutes
kontinentaacutelis oumlnkormaacutenyzatra megszűnt EREKY (1939) 237
20
Alexis de Tocqueville (1805-1859) az euroacutepai hatalmi viszonyokroacutel ugyanakkor 1826-ban iacutegy
iacutert a bdquohelliphelyi hatalmak joacutereacuteszt maacutera megszűntek sorsuk a gyors eltűneacutes vagy a teljesebb
alaacuterendeltseacuteg Euroacutepa egyik veacutegeacutetől a maacutesikig az uralkodoacutek előjogait vaacuterosok kivaacuteltsaacutegait a
videacuteki koumlzigazgataacutesi hatoacutesaacutegokat maacuter megszuumlntetteacutek vagy hamarosan megszuumlntetikrdquo24
A termeacuteszetjogi felfogaacutest vallotta magaacuteeacutenak Benjamin Constant (1767-1830) aki szerint bdquo[A]
legfőbb halatom a polgaacuterok oumlsszesseacutegerdquo25 amely azonban nem korlaacutetozhatatlan sőt
megfelelő korlaacutetok koumlzeacute szoriacutetandoacute a zsarnoksaacuteg elkeruumlleacutese eacuterdekeacuteben26 A politikai
szerveződeacutesekben Constant ndash az eddig haacuterom hatalommal szemben oumlt sajaacutetos hatalmat
kuumlloumlnboumlztet meg (1) a kiraacutelyi hatalmat (2) a veacutegrehajtoacute hatalmat (3) a tartoacutes keacutepviseleti
hatalmat (4) a koumlzveacutelemeacuteny keacutepviseleteacutenek hatalmaacutet valamint (5) a biacuteroacutei hatalmat27 A
klasszikus haacutermas hatalmi aacuteg felosztaacutes mellett Constant az alkotmaacutenyos monarchia eacutes az
abszoluacutet monarchia oumlsszefuumlggeacuteseinek elemzeacuteseacuteben oumlnaacutelloacute hatalmi aacutegkeacutent jeleniacutetette meg az
oumlnaacutelloacute aacutellamfői hatalmat valamint a municipaacutelis helyi hatalmat amely a koumlzponti hatalom a
koumlzponti koumlzigazgataacutes korlaacutetjaacutet keacutepezhette Az oumlnaacutelloacute oumlnkormaacutenyzati hatalmi aacuteg elismereacutese a
helyi hatalom tehaacutet a koumlzponti hatalom cselekveacutesi lehetőseacutegeinek hataacuterait determinaacutelja
Constant szerint bdquo[e]ddig a helyhatoacutesaacuteg a veacutegrehajtoacute hatalom fuumlggő aacutegaacutenak tartatott
ellenkezőleg aacutell nem kell ugyan soha ezt akadaacutelyoznia de tőle fuumlggenie se kellrdquo28 A
municipaacutelis hatalmi aacuteg a sajaacutet eacuterdekeltseacuteget felteacutetelező helybeliseacutege alapjaacuten kuumlloumlnuumllt el A
municipaacutelis hatalom eredeteacutet a helyben lakoacutek eacuterzelmi-akarati egyseacutegeacuteből szaacutermaztatta29
12 Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg aacutellamtani megkoumlzeliacuteteacutesben az oumlnkormaacutenyzat jogi fogalmaacutenak
meghataacuterozaacutesa
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg aacutellamtani felfogaacutesaacutet Lorenz von Stein az oumlnigazgataacutesboacutel kiindulva
alapozta meg30 Az oumlnigazgataacutes formaacutecioacuteinak meghataacuterozaacutesaacuteboacutel azt a koumlvetkezteteacutest vonta le
hogy az oumlnigazgataacuteshoz valoacute jog elidegeniacutethetetlen nem az aacutellamtoacutel szaacutermazik A bdquokuumllsőrdquo
szabadsaacuteg elleneacutere bdquobelsőrdquo szabadsaacuteggal nem rendelkeztek ezek az oumlnigazgataacutesi bdquotestekrdquo a
tagok koumlzoumltt ugyanis nem volt egyenlőseacuteg eacutes ezeacutert a rendi korszak oumlnigazgataacutesi egyseacutegeinek
24 Alexis de TOCQUEVILLE Az amerikai demokraacutecia Euroacutepa Koumlnyvkiadoacute Budapest 1993 956 25 Benjamin CONSTANT A reacutegiek eacutes a modernek szabadsaacutega Atlantisz Kiadoacute 1997 77 26 CONSTANT (1997) 85 27 CONSTANT (1997) 87 28 Benjamin CONSTANT Az alkotmaacutenyos politika tana Pest 1862 126 29 CONSTANT (1862) 134 30 Lorenz von STEIN Die Vollziehende Gewalt 1869 II kiad I Teil 128-134 Ideacutezi EREKY (1939) 238-247
21
az aacutellam kialakulaacutesaacuteval el is kellett volna tűnniuumlk31 Az aacutellam a toumlrveacutenyhozaacutes hataacuteskoumlre ndash
aacutellaacutespontja szerint ndash kiterjedt a maacuter leacutetező teruumlleti oumlnigazgataacutesi egyseacutegekre A kuumlloumlnboumlző
megyei koumlzseacutegi eacutes teruumlleti rendtartaacutesok alakjaacuteban leacutetrejoumltt az oumlnigazgataacutes alkotmaacutenyos joga
mint teacuteteles jog Az autonoacutemiaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben kifejtette hogy a bdquojogi szemeacutelynek jogaacuteban
aacutell az ő alkotmaacutenyos szervei uacutetjaacuten a hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute uumlgyekben rendeleteket alkotni
hataacuterozatokat hozni s mindezeket sajaacutet szervei uacutetjaacuten keacutenyszerrel is megvaloacutesiacutetanirdquo32
Tovaacutebbhaladva ezen a gondolatmeneten bdquohellip magatartaacutesuknak nem szabad sem az aacutellam
toumlrveacutenyeibe vagy a veacutegrehajtoacute hatalom toumlrveacutenyes rendeleteibe uumltkoumlznie sem az aacutellam
koumlzeacuterdekeit seacutertenirdquo33 Ebből viszont azt a koumlvetkezteteacutest vonta le hogy a feluumlgyeletet csak az
a szerv laacutethatja el amely az bdquoaacutellam eszmeacutejeacutet tettekre vaacuteltani van hivatva ti a kormaacutenyrdquo34
Ereky Lorenz von Stein elmeacuteleteacutenek kritikaacutejaacutet a magyar viszonyok tuumlkreacuteben fogalmazta meg
Az első ilyen kritikai elem az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg kiterjedtseacutegeacutet illette a maacutesik enneacutel suacutelyosabb
megaacutellapiacutetaacutesa az oumlnigazgataacutes eacutes az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg viszonyaacutera vonatkozott Teljesseacuteggel
elfogadhatatlannak minősiacutetette Stein azon felfogaacutesaacutet hogy oumlnkormaacutenyzattal csak az aacutellam
rendelkezik eacutes annak reacutesze a vaacuterosi koumlzseacutegi oumlnigazgataacutes
Az oumlnkormaacutenyzat politikai eacutes jogi fogalmaacutenak meghataacuterozaacutesakor utalni kell Jellinek
megkoumlzeliacuteteacuteseacutere aki azonosiacutetotta az oumlnkormaacutenyzat jogi jellegeacutet eacutes jogi tiacutepusuacute meghataacuterozaacutest
adott az oumlnkormaacutenyzat fogalmaacutera neacutezve Aacutellaacutespontja szerint bdquoAz oumlnkormaacutenyzat jogilag olyan
koumlzigazgataacutest jelent amely mellett a legkuumlloumlnboumlzőbb alakulatok s ezek koumlzoumltt első sorban a
koumlzseacutegek az aacutellami impeacuteriumot mint sajaacutet jogukat gyakoroljaacutek azeacutert hogy sajaacutet ceacuteljaikat a
toumlrveacuteny korlaacutetai koumlzoumltt s aacutellami ellenőrzeacutes alatt megvaloacutesiacutethassaacutekrdquo35 Ezen viszonyulaacutes azeacutert
is lehet figyelemre meacuteltoacute mert vilaacutegosan megkuumlloumlnboumlztette az oumlnkormaacutenyzatot sajaacutet jogaacuten
megillető hataacuteskoumlrt az aacutellam aacuteltal biztosiacutetott hataacuteskoumlrtől amennyiben nevesiacutetette az aacutellami
koumlzhatalom gyakorlaacutesaacutet Megjegyzendő azonban hogy nem kizaacuteroacutelag ezzel a
jelenteacutestartalommal definiaacutelta az oumlnkormaacutenyzat jogi fogalmaacutet hanem maacutes szervezetek
eseteacuteben is foglalkozott annak tartalmi keacuterdeacuteseivel
Ereky Istvaacuten ennek az oumlnkormaacutenyzat-fogalomnak a meghataacuterozaacutesaacuteval sem eacutertett egyet
legsuacutelyosabb kritikakeacutent azt fogalmazta meg hogy Jellinek kizaacuteroacutelagosan bdquoaz aacutellam eacutes az
oumlnkormaacutenyzati alakulat koumlzoumltti viszonykeacutentrdquo hataacuterozta meg az oumlnkormaacutenyzatot figyelmen
31 Az bdquoaacutellam egeacutesz termeacuteszete a szabad koumlzigazgataacutes elismereacuteseacutethellipkoumlveteli Ezeket ndash ha nem volnaacutenak - leacutetre
kellene hoznia - de megvannak a megyeacutek a koumlzseacutegek eacutes a testuumlletek toumlrteacutenelmi sejtjei alakjaacuteban csak fel kell
őket vennie a sajaacutet szervezeteacuteberdquo EREKY (1939) 243 32 EREKY (1939) 266 33 EREKY (1939) 267 34 EREKY (1939) 267 35 G JELLINEK System der subjektiven oumlffentlichen Rechte 84-88 275-294 Ideacutezi EREKY (1939) 319
22
kiacutevuumll hagyta hogy az eacuterdekeltek a sajaacutet hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacuteban reacuteszt vettek-e vagy sem Az
oumlnaacutelloacute eacutes az aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlr tekinteteacuteben az eredet tisztaacutezaacutesaacutet eacutes a termeacuteszetjogi aacutellaacutespont
elveteacuteseacutet viszont rendkiacutevuumll haladoacutenak minősiacutetette azonban mivel ellenteacutetben aacutellt Jellinek
staacutetuszelmeacuteleteacutevel ezeacutert bukaacutesra iacuteteacuteltetett Ereky veacutelemeacutenye szerint kizaacuteroacutelag aacutetruhaacutezott
hataacuteskoumlroumlk leacutetezhettek maacuter a modern aacutellamban hiszen valamennyi hataacuteskoumlr az aacutellamtoacutel
szaacutermazott Ennek egy reacuteszeacutet minősiacutetette oumlnaacutelloacute hataacuteskoumlrnek mivel e hataacuteskoumlroumlk a koumlzseacuteget
eacutes a megyeacutet eacuterintő relatiacutev oumlnaacutelloacutesaacutegot igeacutenyeltek A maacutesik reacuteszt amelyben a kormaacuteny
utasiacutetaacutesai szerint voltak koumltelesek az oumlnkormaacutenyzatok eljaacuterni a nem oumlnaacutelloacute hataacuteskoumlroumlk
csoportjaacuteba sorolta36
Kiemeleacutesre eacuterdemes az is hogy mennyiben gyakorolt hataacutest Lorenz von Stein eacutes Rudolf
Gneist munkaacutessaacutega a politikatudomaacutenyi iraacutenyzat kivaacuteloacute keacutepviselőjeacutenek Concha Győzőnek az
oumlnkormaacutenyzatisaacutegroacutel vallott felfogaacutesaacutera Gneist az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg (Self-government)
eszmeacutejeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben elengedhetetlennek tartotta a polgaacuterok reacuteszveacuteteleacutet a
koumlzigazgataacutesban is nem csupaacuten a neacutepkeacutepviseleti elv megvaloacutesulaacutesaacutenak eredmeacutenyekeacuteppen a
toumlrveacutenyhozoacute hatalomban Meggyőződeacutese szerint a polgaacuterok a toumlrveacutenyek veacutegrehajtaacutesaacuteban is
jogosultak lettek volna koumlzreműkoumldni iacutegy reacuteszt vehettek volna a koumlzseacutegi megyei eskuumldtszeacuteki
oumlnkormaacutenyzatokban Az oumlnkormaacutenyzat ebből a szempontboacutel a koumlzuumlgyek inteacutezeacuteseacutere volt
hivatott Concha az oumlnkormaacutenyzatot ndash azonosulva Gneist aacutellaacutespontjaacuteval ndash a veacutegrehajtoacute
hatalom reacuteszeacutenek tekintette A koumlzigazgataacutes modernizaacutelaacutesaacutera vonatkozoacute tanainak reacuteszekeacutent a
tisztviselők vaacutelasztaacutesi rendszere helyett a kinevezeacutesi rendszert szorgalmazta Elkuumlloumlniacutetette a
megye politikai eacutes alkotmaacutenyveacutedő szerepkoumlreacutet Keacutetseacutegbe vonta ellenben azt az aacuteltalaacutenosan
elfogadott aacutellaacutespontot hogy az oumlnkormaacutenyzat keacutepes lehet alkotmaacutenyveacutedő szerepkoumlr
betoumllteacuteseacutere A politikai funkcioacuteval oumlsszefuumlggeacutesben kialakiacutetott aacutellaacutespontja azon alapult hogy
az oumlnkormaacutenyzatnak nemcsak helyi hanem orszaacutegos uumlgyekkel is foglalkoznia kell37
Az 1848 előtti rendi taacutersadalom idejeacuteben a vaacuterosi a koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzatok magaacutenjogi
jellege dominaacutelt a vaacuterosok a koumlzseacutegek oumlnaacutelloacutesaacutega a foumlldesuacutertoacutel fuumlggoumltt alkufolyamat
eredmeacutenykeacutent hataacuteroztaacutek meg annak meacuterteacutekeacutet foumlldesuacuteri szabadalomleveacutelben uacuterbeacuteri
szerződeacutesben illetve hallgatoacutelagos megaacutellapodaacutes alapjaacuten is eacuterveacutenyesuumllhetett a bdquokoumlzseacutegi
hatoacutesaacutegrdquo gyakorlaacutesa38 A szabad kiraacutelyi vaacuteros a vaacutermegyeacutetől fuumlggetlenuumll a kiraacutelyi
kivaacuteltsaacutegleveacutelben meghataacuterozott oumlnaacutelloacutesaacuteggal műkoumldoumltt
36 EREKY (1939) 323 37 CSIZMADIA-MAacuteTHEacute-NAGY (2007) 6-9 38 MAGYARY Zoltaacuten Magyar Koumlzigazgataacutes Kiraacutelyi Magyar Egyetemi Nyomda Budapest 1942 301
23
Az egyes elmeacuteletek roumlvid vaacutezlataacuteboacutel maacuter tisztaacuten laacutethatoacute hogy az oumlnkormaacutenyzat fogalma a
toumlrteacutenelmi fejlődeacutes folyamataacuteban vaacuteltozott a magaacutenjogi jelleg szertefoszlott az
oumlnkormaacutenyzatok koumlzjogi jellege erősoumldoumltt Az is leszoumlgezhető hogy az oumlnkormaacutenyzatok jogi
szemeacutelyiseacutegeacutenek keacuterdeacuteseacutet is eacuterintetteacutek az elmeacuteleti megkoumlzeliacuteteacutesek amelyekből eredeztethető
a teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok koumlzjogi jogi szemeacutelyiseacutegkeacutent39 toumlrteacutenő meghataacuterozaacutesa a magaacutenjogi
jelleg eltűneacutese a kizaacuteroacutelagos koumlzjogi tiacutepusuacute eacutertelmezhetőseacuteg A koumlzjogi tiacutepusuacute elemek
megerősoumldeacutese eacutes az oumlnaacutelloacute jogi szemeacutelyiseacuteg keacuterdeacutese csak az oumlnkormaacutenyzat-tiacutepusok
kodifikaacutecioacutejaacutet jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacuteseacutet koumlvetően vaacutelhatott egyeacutertelműveacute A vaacutermegyeacutek jogi
szemeacutelyiseacuteg ismeacuterveikeacutent Magyary Zoltaacuten a koumlvetkezőket roumlgziacutetette bdquooumlnaacutelloacute hataacuterozaacutesi jog
sajaacutet szerveinek vaacutelasztaacutesa eacutes koumlltseacutegveteacutesi jogrdquo Ezen kriteacuteriumok eacuterveacutenyesuumlleacutese alapjaacuten ndash
annak elleneacutere hogy a jogi szemeacutelyiseacutegről a maacutesodik toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny sem
tartalmazott kifejezett rendelkezeacutest ndash megaacutellapiacutetotta hogy bdquoa vaacutermegye valoacuteban oumlnaacutelloacute jogi
szemeacutely ami mind koumlzigazgataacutes mind magaacutenjogi vonatkozaacutesban vitaacuten feluumll aacutellrdquo40
A koumlzigazgataacutes-tudomaacuteny eacutes a koumlzigazgataacutesi jogtudomaacuteny is az oumlnkormaacutenyzat fogalmaacutenak
meghataacuterozaacutesakor a 20 szaacutezad maacutesodik negyedeacuteben maacuter a teacuteteles jog aacuteltali kifejezett
elismereacutest tartotta szuumlkseacutegesnek A koumlzseacutegek megyeacutek jaacuteraacutesok tartomaacutenyok jogaacutet az
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz mint a koumlzigazgataacutes territoriaacutelis alakulatainak jogosiacutetvaacutenyaacutet hataacuteroztaacutek
meg amelyben az oumlnrendelkezeacutesei jog a neacutepet csakis a helyi eacuterdekű vagy a kuumlloumlnleges
koumlzigazgataacutes uumlgyeiben illethette meg Az iraacutenyiacutetott eacutes a politikai hataacuteskoumlr tereacuten
oumlnkormaacutenyzattal nem rendelkezhettek41
2 A vaacutermegyei autonoacutemia alakulaacutesa Magyarorszaacutegon A kiraacutelyi vaacutermegyeacutek a rendi
korszak
Amint arra a fejezet bevezetőjeacuteben utalaacutes toumlrteacutent a vaacutermegyei autonoacutemia haacuterom alapvető
korszaka a rendi korszak a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegi korszak valamint a neacutepi demokratikus
korszak Elsőkeacutent a kiraacutelyi vaacutermegye majd a nemesi vaacutermegye kialakulaacutesa keruumll taacutergyalaacutesra
Ebben az oumlsszefuumlggeacutesben kiemeleacutest eacuterdemel a magaacutenjogi autonoacutemia keacuterdeacutese valamint azon
autonoacutemiaelemek megjeleneacutese amelyek a biacuteraacuteskodaacutes jogaacutenak gyakorlaacutesaacuteval az orszaacutegos
uumlgyekben valoacute reacuteszveacutetellel doumlnteacuteshozatallal aacutellnak oumlsszefuumlggeacutesben A (fő)ispaacuteni jogkoumlroumlk
funkcioacutek az autonoacutemia terjedelmeacutet illetően is meghataacuterozoacute befolyaacutessal rendelkeztek eacuteppen
emiatt elengedhetetlen egy roumlvid kiteacuterő
39 EREKY Istvaacuten szerint az oumlnkormaacutenyzatok sui generis koumlzjogi alakulatok amelyeknek a feladataik ellaacutetaacuteshoz
rendelkezniuumlk kell magaacutenjogi jogi szemeacutelyiseacuteggel is EREKY (1939) 363 40 MAGYARY (1942) 270 41 EREKY (1939) 376-377
24
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eszmeacutejeacutenek aacuteltalaacutenos fejlődeacutese a magyar toumlrteacutenelem soraacuten egeacuteszen a
19 szaacutezad veacutegeacuteig mindenekelőtt a vaacutermegye szerepeacutenek vaacuteltozaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben
eacutertelmezhető Ebből eredően a vaacuterosok kuumlloumlnoumlsen a szabad kiraacutelyi vaacuterosok baacutenyavaacuterosok
mezővaacuterosok koumlzseacutegek szerepe az autonoacutemia fejlődeacuteseacuteben csupaacuten eacuterintőlegesen keruumll
ismerteteacutesre A koumlzseacutegi autonoacutemia speciaacutelis formaacuteja a mezővaacuterosi eacutes koumlzseacutegi
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg szinte csak magaacutenjogi jellegű koumlzoumlsseacutegkeacutent leacutetezett a koumlzseacuteg felett
hatalmat gyakorloacute foumlldesuacuter ruhaacutezhatta aacutet a koumlzoumlsseacutegre meghataacuterozott jogosiacutetvaacutenyait A
koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg tartalmaacutenak kiterjedtseacutegeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben Ereky Istvaacuten
kifejtette hogy a terjedelem a foumlldesuacuter megiacuteteacuteleacuteseacutetől doumlnteacuteseacutetől fuumlggoumltt42 Ez a megaacutellapiacutetaacutes
azonban a vaacuterosokra is ugyaniacutegy igaz ugyanis megaacutellapodaacutesban privileacutegiumban foglalt
terjedelemben illette meg az autonoacutemia az adott telepuumlleacutest A foumlldesuacuter megtehette hogy az
igazsaacutegszolgaacuteltataacutes a koumlzigazgataacutes tereacuten minden jogot fenntartott a sajaacutet maga szaacutemaacutera
melynek eredmeacutenyekeacuteppen az oumlnkormaacutenyzaacutes joga teljes meacuterteacutekben őt illette meg Bizonyos
jogosiacutetvaacutenyokat biztosiacutethatott a telepuumlleacutes lakossaacutega szaacutemaacutera amelynek eredmeacutenyekeacutent a
telepuumlleacutes lakossaacutega korlaacutetozott oumlnkormaacutenyzattal rendelkezett Iacutegy az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg
tartalma koumlzseacutegenkeacutent eacutes mezővaacuterosonkeacutent vaacuteltozhatott Toumlbbnyire doumlnthettek a biacuteraacutek
eskuumldtek kisbiacuteraacutek vaacutelasztaacutesaacuteroacutel valamint a koumlzseacutegi jegyző alkalmazaacutesaacutenak moacutedjaacuteroacutel43 A
vaacuterosok eseteacuteben neacutemikeacutepp maacutes volt a helyzet hiszen a szabad kiraacutelyi vaacuterosok a
baacutenyavaacuterosok a 18 szaacutezadtoacutel komoly szerepet toumlltoumlttek be mint igazgataacutesi feladatokat ellaacutetoacute
egyseacutegek Gondoskodtak a katonai rendeacuteszeti tűzveacutedelmi adoacuteuumlgyi kereskedelmi igazgataacutes
feladatok ellaacutetaacutesaacuteroacutel mint legleacutenyegesebb igazgataacutesi teveacutekenyseacutegekről44 Kajtaacuter Istvaacuten a
vaacuterosok keacutet kategoacuteriaacutejaacutet kuumlloumlnboumlztette meg a szabad kiraacutelyi vaacuterosokat amelyeket kivaacuteltsaacutegok
sora illetett meg (privileacutegiumlevelek) valamint a kamarai egyhaacutezi magaacuten foumlldes-urasaacuteg alatt
aacutelloacute mezővaacuterosokat45
Koumlzjogi eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzatisaacuteg hosszuacute időn keresztuumll iacutegy csupaacuten a vaacutermegyeacutek
eseteacuteben leacutetezett A folyamatos aacutetalakulaacutes a koumlzponti aacutellamhatalomhoz valoacute viszony
folyamataacuteban ragadhatoacute meg az autonoacutemia leacutenyegi elemeinek megjeleneacuteseacutevel Az autonoacutemia
tartalma a reacutegi magyar universalis congregatiok legfontosabb jogai alapjaacuten mutathatoacuteak be
amelyek ndash Ereky Istvaacuten szerint ndash a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi tisztviselői aacutellaacutesok betoumllteacutese a
42 EREKY (1939) 275 43 Ereky AvVirozsil veacutelemeacutenyeacutet ideacutezi akkor amikor arra utal hogy a bdquokisebb municipiumok staacutetutumainak
tanulmaacutenyozaacutesa egyike volt a magyar magaacutenjog legnehezebb feladatainakrdquo Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg jellegeacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben megjegyezte hogy a jobbaacutegykoumlzseacutegek oumlnkormaacutenyzata magaacutenjogi oumlnkormaacutenyzatnak minősuumllt
AvVirozsil Staatsrecht des Koumlnigreichs Ungarn III k 142l (EREKY (1939) 275 44 KAacuteLLAY (1989) 45 KAJTAacuteR Istvaacuten Magyar vaacuterosi oumlnkormaacutenyzatok (1848-1918) Akadeacutemiai Kiadoacute Budapest 1992 27
25
toumlrveacutenypoacutetloacute szabaacutelyrendeletek alkotaacutesa eacutes a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi oumlnadoacuteztataacutes46 Maacutes neacutezőpontboacutel
az autonoacutemia alapjaacutet a szabaacutelyrendeletek alkotaacutesaacutenak joga eacutes a koumlltseacutegveteacutesi oumlnaacutelloacutesaacuteg
keacutepezte47 Azt is hozzaacute kell tenni hogy a vaacutermegyei igazgataacutes szoros kapcsolatban
paacuterhuzamosan fejlődoumltt az egyhaacutezi igazgataacutessal
21 A vaacutermegye szerveződeacutese kiraacutelyi vaacutermegyeacutek ndash a nemesi vaacutermegye kialakulaacutesa
Az aacutellam teruumlleteacutenek igazgataacutesaacutera hosszuacute eacutevszaacutezadokon keresztuumll a vaacutermegyeacutek szolgaacuteltak A
vaacutermegye eredete Szt Istvaacuten kiraacutely aacutellamszervező munkaacutejaacuteban fedezhető fel akinek egyre
noumlvekvő teruumlleten kellett gondoskodnia a koumlzigazgataacutes megszervezeacuteseacuteről Ennek egyik fontos
leacutepeacutesekeacutent az uralma alatti teruumlletet kisebb igazgataacutesi egyseacutegekre osztotta fel pontosan
meghuacutezott hataacutervonalakkal48 A toumlrteacutenettudomaacutenyban reacutegoacuteta vita folyik arroacutel hogy milyen
mintaacutera49 keruumlltek megszervezeacutesre a magyar vaacutermegyeacutek A felosztaacutesnaacutel a peacutelda valoacutesziacutenűleg a
neacutemet tiacutepus azonban a tartalmat illetően maacuter a sajaacutetos magyar viszonyok eacuterveacutenyesuumlltek50 A
vaacutermegye kialakulaacutesaacuteval a vaacuterhoz tartozoacute teruumlletek egyseacutegeacutevel funkcioacutejaacuteval a vaacuterispaacutensaacutegok
eacutes a megyeacutes ispaacutensaacutegok koumlzoumltti oumlsszefuumlggeacutesekről szaacutemos aacutellaacutespont laacutetott napvilaacutegot a
poleacutemia nem jutott nyugvoacutepontra Az Aacuterpaacuted-kor első feleacutere jellemző vaacutermegye kiraacutelyi
szervkeacutent műkoumldoumltt mineacutelfogva a kiraacutelyt az aacuteltala kinevezett ispaacuten keacutepviselte aki csak a
kiraacutelynak tartozott felelősseacuteggel A feudaacutelis aacutellam szerveikeacutent műkoumldő kiraacutelyi vaacutermegyeacutekben
az ispaacuten szerepe a koumlzigazgataacutesi eacutes a biacuteroacutei hatalom gyakorlaacutesaacuteban nyilvaacutenult meg Kezdetben
dominaacuteltak a katonai jellegű igazgataacutesi teendők Joghatoacutesaacutega kiterjedt a vaacutermegye teruumlleteacutehez
rendelt lakossaacutegra a nemesseacutegre viszont nem felteacutetlenuumll A vaacutermegyei szervezetbe
feltehetően a 13 szaacutezadig a nemesseacuteg nem is tartozott bele51
A vaacutermegye fogalmi ismeacuterveinek meghataacuterozaacutesaacutera Csutoraacutes Laacuteszloacute kiacuteseacuterlete vehető alapul
aki szerint bdquoa vaacutermegye minden időben a videacuteki kormaacutenyzat szerve volt szemben a koumlzponti
kormaacutenyzattal egy maacutesodik az hogy eacuteppen e miatt mindig felteacutetelezett egy koumlzponti hatalmat
46 EREKY Istvaacuten A magyar helyhatoacutesaacutegi oumlnkormaacutenyzat Vaacutermegyeacutek eacutes koumlzseacutegek I koumltet Budapest Grill Kaacuteroly
Koumlnyvkiadoacute-Vaacutellalata 1910 191 47 Weis Istvaacuten az oumlnkormaacutenyzatok bdquolegsajaacutetabb jogaacutenakrdquo a bdquobudget-jogotrdquo eacutes a szabaacutelyrendelet alkotaacutes jogaacutet
nevezte WEIS Istvaacuten Oumlnkormaacutenyzati probleacutemaacutek Kuumlloumlnlenyomat a Joghallgatoacutek Tudomaacutenyos Egyesuumlleteacutenek
Almanachjaacuteboacutel Budapest 1911 10 48 A pontosan meghuacutezott hataacutervonalak bizonyiacutetaacutesaacutera Kristoacute keacutet dokumentumra hivatkozott a veszpreacutemi
egyhaacutezmegye 1009 eacutevi adomaacutenyleveleacutet eacutes az 1055 eacutevi tihanyi alapiacutetoacutelevelet KRISTOacute Gyula A vaacutermegyeacutek
kialakulaacutesa Magyarorszaacutegon Magvető Koumlnyvkiadoacute Budapest 1988 96 49 Toumlbb felfogaacutes is kialakult a vaacutermegyeacutek eredeteacutet illetően iacutegy lehetseacuteges a neacutemet a szlaacutev eredet de az is biztos
hogy hasonloacutesaacutegok mutathatoacuteak ki mind a neacutemet mind pedig a szlaacutev vaacuterszervezettel 50 KRISTOacute (1988) 65-66 Itt szuumlkseacuteges meacuteg utalni Gyoumlrffy Gyoumlrgy munkaacutessaacutegaacutera is aki a korabeli Lombardiaacutera
iraacutenyiacutetotta a figyelmet Aacutellaacutespontja szerint az ott kialakiacutetott teruumlleti egyseacutegek megfelelnek a magyar
vaacutermegyeacuteknek In NAGY Endre ndash RAacuteCZ Lajos Magyar alkotmaacuteny- eacutes koumlzigazgataacutestoumlrteacutenet (szerk MAacuteTHEacute
Gaacutebor) HVG-ORAC Lap-eacutes Koumlnyvkiadoacute Kft 2007 129 51 Magyar alkotmaacutenytoumlrteacutenet szerk MEZEY Barna Osiris Kiadoacute Budapest 1999 125-128
26
melytől kisebb-nagyobb meacuterteacutekben fuumlggoumlttrdquo Kristoacute Gyula a vaacutermegye kialakulaacutesa
megszervezeacutese koumlruumlli bizonytalansaacutegot szaacutemos peacuteldaacuteval taacutemasztotta alaacute amellett hogy
leszoumlgezte maradandoacute kutataacutesi eredmeacutenyek is rendelkezeacutesre aacutellnak arra vonatkozoacutean hogy
megaacutellapiacutethatoacuteak legyenek a teruumlleti igazgataacutes kialakulaacutesaacutenak koumlruumllmeacutenyei52 A vaacutermegye
kialakulaacutesaacuteval oumlsszefuumlggő toumlrteacutenettudomaacutenyi irodalom tovaacutebbi elemzeacutese a teacutema
szempontjaacuteboacutel relevanciaacuteval nem rendelkeznek ezeacutert is mellőzeacutesre keruumllt
22 Az ispaacuten jogaacutellaacutesaacutenak szerepeacutenek alakulaacutesa a vaacutermegye eacuteleteacuteben a 18 szaacutezad koumlzepeacuteig
A kiraacutelyi vaacutermegye funkcioacutei folyamatosan bővuumlltek amelyek eredmeacutenyekeacutent koumlzigazgataacutesi
igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi szervezetkeacutent vaacutelt meghataacuterozoacutevaacute A nemesseacuteg is leacutetrehozta a vaacutermegyeacuten
beluumll szervezeteit iacutegy az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg csiacuteraacutei maacuter megjelentek a nemesi vaacutermegyeacuteben A
nemesi autonoacutemia első megnyilvaacutenulaacutesa az igazsaacutegszolgaacuteltataacutesban fedezhető fel a Kehidai
Okleveacutel az első peacutelda amely alapjaacuten a nemesi koumlzoumlsseacuteg iacuteteacutelkezeacutesi jogot gyakorolhatott53
A kiraacutelyi majd nemesi vaacutermegyei autonoacutemia alakulaacutesaacutenak szemleacutelteteacuteseacutere alkalmas lehet az
ispaacuten majd a főispaacuten szemeacutelyeacutenek szerepeacutenek jogkoumlreacutenek vaacuteltozaacutesa A vaacutermegyei
autonoacutemia terjedelmeacutet hiacuteven tuumlkroumlzi a kiraacutely aacuteltal kinevezett (kezdetben) vaacuterispaacuten54
jogaacutellaacutesaacutenak folyamatos gyarapodaacutesa A vaacuterispaacuten majd ispaacuten eacutevszaacutezadokon aacutet a kiraacutely aacuteltal
megbiacutezott olyan szemeacutely volt aki ellaacutetta a hadi a biacuteroacutei a koumlzigazgataacutesi eacutes a gazdaacuteszati
teendőket
Az ispaacuten alapvetően kettős szerepkoumlrben jaacutert el Egyreacuteszről a kiraacutelyi birtokok igazgataacutesi
teendőit laacutetta el maacutesreacuteszt pedig a kiraacutely neveacuteben eacutes helyett iacuteteacutelkezett eacutes elveacutegezte a katonai
feladatokat A Szt Istvaacuten kiraacutely aacuteltal kinevezett vaacuterispaacuten a kiraacutely teljhatalommal biacuteroacute
keacutepviselőjekeacutent gyakorolta funkcioacutejaacutet55 Szt Istvaacuten koraacuteban a bdquomegye hellip koumlzigazgataacutesi eacutes
52 KRISTOacute (1988) 101 53
bdquohellipurunk kiraacutelyunktoacutel alaacutezatosan eacutes aacutehiacutetattal azt keacuterjuumlk engedje meg nekuumlnk hogy mi magunk
biacuteraacuteskodhassunk eacutes az elnyomottaknak eacutes veacuteg neacutelkuumlli seacuterelmeket szenvedőknek teljes igazsaacutegot szolgaacuteltassunk
mindazok ellen akiknek reacuteszeacuteről meacuteltaacutenytalanul szenvednek A kiraacutely uacuter pedig keacutereacutesuumlnket kegyesen
meghallgatva joacuteindulataacuteboacutel kifolyoacutelag joacutesaacutegosan megadta nekuumlnk a tőle keacutert engedeacutelyt helliprdquo1232 A Zala megyei
kiraacutelyi serviensek soraikboacutel vaacutelasztanak biacuteraacutekat A kehidai okleveacutel Zala megye toumlrteacutenelmi olvasoacutekoumlnyve
Helytoumlrteacuteneti szoumlveggyűjtemeacuteny Zala Megyei Leveacuteltaacuter Zalaegerszeg 1996 20 54 A vaacuter latin nevekeacutent aacuteltalaacutenossaacute vaacutelt (castrum) elnevezeacutesből szaacutermazhat a vaacuterispaacuten (comes castri) elnevezeacutes
Szaacutemos dokumentumban nyomon koumlvethetjuumlk azonban a leggyakrabban előforduloacute comitatus a parochia
teruumlleti egyseacutegkeacutent megyekeacutent toumlrteacutenő eacutertelmezeacuteseacutet is Mind a megye mind az ispaacuten elnevezeacutes eredeteacuteről
reacuteszletes elemzeacutest adott Kristoacute Gyula KRISTOacute (1988) 31-52 140-143 55 Az ispaacutenok jogaacutellaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben Pauler Gyula a koumlvetkezőket iacuterta bdquohellipmint a kiraacutelynak egyeduumlli tisztei
az orszaacutegban szerteszeacutet a koumlzponti hatalom organumaikeacutent is műkoumldtek eacutes sok tekintetbenmintegy a kiraacutely
keacutepeacutet viselveacuten annak teendőit veacutegezteacutek annak parancsait veacutegrehajtjaacutekrdquo Ideacutezi KRISTOacute (1988) 101
27
joghatoacutesaacutegi egyseacuteg is volt amely egyseacuteget a kiraacutely koumlzjogi keacutepeacuteben eljaacuteroacute ispaacuten keacutepviselte eacutes
biztosiacutetottardquo56
A nemesi vaacutermegye leacutetrejoumltte a kiraacutelyi vaacutermegyei rendszer megszűneacuteseacutevel a 13 szaacutezadra
tehető A korszakot meghataacuterozoacute keacutet dokumentumot szuumlkseacuteges kiemelni a maacuter hivatkozott
1222 eacutevi Aranybullaacutet eacutes az 1232 eacutevi Kehidai Oklevelet
Az Aranybulla toumlbb szempontboacutel is meghataacuterozoacute a nemesi vaacutermegye kialakulaacutesaacutenak kezdeti
leacutepeacuteseiben Egyreacuteszt szemleacutelteti a nemesi megye kialakulaacutesaacutenak kezdeteit az hogy az
Aranybulla korlaacutetozta a kiraacutely keacutepviselőjeacutenek az ispaacutennak a hataacuteskoumlreacutet meacutegpedig keacutet
szempontboacutel Iacuteteacutelkezeacutesi jogkoumlreacutet akadaacutelyoztaacutek egyreacuteszt a nemesek javai maacutesreacuteszt szűkuumllt
azok koumlre is akik felett iacuteteacutelkezhetett Az Aranybulla azonban nem csupaacuten az iacuteteacutelkezeacutesi jogkoumlrt
illetően eredmeacutenyezett vaacuteltozaacutest hanem az olyan ispaacuten tisztseacutegeacutetől valoacute megfosztaacutesaacutet is
lehetőveacute tette aki meacuteltatlannaacute vaacutelt hivatalaacutera Emellett felteacuteteleket iktatott be az ispaacutensaacuteg
adomaacutenyozaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben57 A nemesi vaacutermegyei autonoacutemia-felfogaacutest az ellenaacutellaacutesi
zaacuteradeacutek erősiacutetette meg mely a toumlrveacutenyeket meg nem tartoacute uralkodoacute elleni felleacutepeacutest
engedeacutelyezte Magyarorszaacuteg egyhaacutezi eacutes vilaacutegi meacuteltoacutesaacutegai szaacutemaacutera58
A Kehidai Okleveacutel egyreacuteszt figyelemre meacuteltoacute a vaacutermegyei autonoacutemia egyik jelentős elemeacutenek
megjeleneacutese az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes szempontjaacuteboacutel maacutesreacuteszt viszont a hivatali apparaacutetus
kialakulaacutesa szemszoumlgeacuteből is A megyei autonoacutemia elsődlegesen tehaacutet az igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi
a toumlrveacutenykezeacutesi funkcioacute gyakorlaacutesaacuteval vette kezdeteacutet eacutes indult el a fejlődeacutes folyamataacuteban A
hivatali szervezetre neacutezve ebben a dokumentumban fedezhetők fel az adminisztraacutecioacute első
nyomai amelyek koumlzoumltt az iacuteraacutesbeliseacutegre egyes eljaacuteraacutesi cselekmeacutenyekre neacutezve talaacutelhatoacutek
rendelkezeacutesek59
56 KRISTOacute (1988) 145-146 Ezt a megaacutellapiacutetaacutest taacutemasztja alaacute Szent Istvaacuten 1001 koumlruumlli első toumlrveacutenykoumlnyveacuteben a
vaacuterispaacuten (comes) feladatainak meghataacuterozaacutesa az igazsaacuteg szolgaacuteltataacutesa a vasaacuternapi munkaveacutegzeacutes eltiltaacutesa eacutes
megakadaacutelyozaacutesa annak előiacuteraacutesa a falusi biacuteraacutek szaacutemaacutera hogy vasaacuternap mindenki menjen a templomba csak a
tűz őrzői maradjanak otthon 57 Az 1222 eacutevi Aranybulla Maacutesodik Endre kiraacutely dekreacutetoma a ki jeruzsaacuteleminek mondatik V czikkely A
megyeacutes ispaacutenok hatoacutesaacutegaacuteroacutel eacutes a kiraacutely falus-ispaacutenjairoacutel A megyeacutes ispaacuten a nemesek joacuteszaacutegaacuten iteacuteletet ne tegyen
hanem ha peacutenzt vagy tizedet illet a dolog 1 sect A megyei vaacuterispaacutenok egyaacuteltalaacuteban senkit nem iacuteteacuteljenek hanem
csak a magok vaacutera neacutepeacutet 2 sect A lopoacutekat eacutes latrokat iacuteteacuteljeacutek meg a kiraacutely falus-ispaacutenjai de ugyanazon megye
ispaacutenja szeacuteke előtt XIV czikkely Az olyan ispaacutenroacutel a ki az ő vaacutera neacutepeacutet megosztja Tovaacutebbaacute ha valamely ispaacuten
az ő ispaacutensaacutegaacutenak moacutedja szerint magaacutet tisztesseacuteggel nem viselneacute vagy az ő vaacutera neacutepeacutet megrontanaacute ebben
talaacuteltatvaacuten mind az orszaacuteg szine előtt vesseacutek ki tiszteacuteből szeacutegyeneacutere eacutes a mit elragadott adja vissza XVI
czikkely Hogy az egeacutesz megyeacutek ispaacutensaacutega oumlroumlkuumll ne adasseacutek Egeacutesz megyeacutet vagy akaacuterminemuuml meacuteltoacutesaacutegot oumlroumlk
joacuteszaacutegul vagy birtokul nem adunk A hataacutelyos magyar toumlrveacutenyek gyűjtemeacutenye Magyar Toumlrveacutenytaacuter első koumltet
1000-1873-ik eacutevi toumlrveacutenycikkek Szerkeszti jegyzetekkel eacutes utalaacutesokkal kiseacuteri dr Maacuterkus Dezső a M Kir Curia
biraacuteja Budapest Franklin - Taacutersulat Magyar Irodalmi Inteacutezet eacutes Koumlnyvnyomda 1912 5-13 58 TARJAacuteN M Tamaacutes 1222 aacuteprilis 24 II Andraacutes kiadja az Aranybullaacutet Feheacutervaacuteron
httpwwwrubiconhumagyarnyomtathato_verzio1222_aprilis_24_ii_andras_kiadja_az_aranybullat_fehervaro
n (2014 0918) 59 Az adminisztraacutecioacute első jeleinek megjeleneacutese koumlvethető nyomon az Oguz baacuten eacutes Bertalan veszpreacutemi puumlspoumlk
birtokvitaacutejaacutenak eldoumlnteacutese folyamataacuteban a biacuteraacutek aacuteltal a tanuacutesaacutegteacutetelek bdquogondos meghallgataacutesardquo eacutes iacuteraacutesba foglalaacutesa
28
Az ispaacuten jogaacutellaacutesaacutet vizsgaacutelva megjegyzendő hogy nem csupaacuten az Aranybulla tartalmazott
rendelkezeacutest a meacuteltatlannaacute vaacutelt ispaacuten tisztseacutegeacutetől valoacute megfosztaacutesaacutera hanem az 1536 eacutevi 36
tc a nemesi vaacutermegye szaacutemaacutera biztosiacutetott erőteljes felleacutepeacutesre lehetőseacuteget a kiraacutellyal szemben
ugyancsak a tisztseacuteg betoumllteacuteseacutere meacuteltatlannaacute vaacutelt ispaacuten eltaacutevoliacutetaacutesaacuteval kapcsolatban Az ispaacuten
szemeacutelyeacutere teendő javaslat eseteacutere biztosiacutetotta a vaacutermegye jogosultsaacutegaacutet60 Leacutenyeges
kiemelni hogy a vaacutermegye immaacuter komoly befolyaacutest gyakorolt a kiraacutelyra az ispaacuten
kinevezeacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben hiszen szemeacutelyeacutere a vaacutermegye koumlzoumlnseacutege tehetett javaslatot
A 15 szaacutezadtoacutel terjedt el az ispaacuten megnevezeacuteseacutere a főispaacuteni titulus amely egyre előkelőbb
rangot is jelentett viselője szaacutemaacutera bdquooumlroumlkoumls főispaacutensaacutegkeacutentrdquo is felbukkant61 Ugyan maacuter az
Aranybulla is tartalmazott az oumlroumlkoumls adomaacutenyozaacutest kizaacuteroacute rendelkezeacuteseket az 1504 eacutevi 3 tc
tovaacutebb erősiacutetette ezt a szabaacutelyt62 Valoacutesziacutenűsiacutethető azonban hogy a tisztseacuteg adomaacutenyozaacutesa a
gyakorlatban a toumlrveacutenyi tiltaacutes elleneacutere is meghonosodott Erre vonhatoacute le koumlvetkezteteacutes a
tisztseacuteg adomaacutenyozaacutesaacuteval kapcsolatos a koraacutebbiakhoz keacutepest megengedő szabaacutelyozaacutesboacutel Az
1638 eacutevi 33 tc ugyanis tovaacutebbi tiltaacutest tartalmazott nevezetesen megtiltotta a tisztseacuteg
kiskoruacuteak szaacutemaacutera toumlrteacutenő adomaacutenyozaacutesaacutet63
A főispaacuteni hataacuteskoumlr nem keruumllt egyseacutegesen meghataacuterozaacutesra ami azt eredmeacutenyezte hogy
vaacutermegyeacutenkeacutent elteacuterő jogosiacutetvaacutenyokat gyakorolhattak a főispaacutenok A kiraacutely bdquohellipaz ő keacutepeacutet
viselő főispaacutenokra minden egyes alkalommal annyi jogot ruhaacutezott aacutet s annyi koumltelesseacuteget roacutett
a kinevező okmaacutenyaacuteban a mennyit joacutenak laacutetotthelliprdquo64
A főispaacuten mellett fontos szerepet toumlltoumltt be a vaacutermegye eacuteleteacuteben az alispaacuten amely tisztseacuteg a
vaacuterispaacuten-helyettesi funkcioacuteboacutel alakult ki Kezdetben a főispaacuten helyettesekeacutent annak
familiaacuterisakeacutent toumlltoumltte be tisztseacutegeacutet keacutesőbb a vaacutermegye aacuteltal vaacutelasztott tisztseacutegviselőkeacutent
laacutetott el leacutenyegi funkcioacutet a főispaacuten taacutevolleacuteteacuteben a vaacutermegyei koumlzigazgataacutes iraacutenyiacutetoacutejakeacutent
uacutejabb hataacuternap kitűzeacutese a pecseacutettel megerősiacutetett okleveacutel kiadaacutesa amely roumlgziacutetette a bizonyiacutetaacutes eljaacuteraacutes eacutes a doumlnteacutes
veacutegrehajtaacutesaacutenak teljes folyamataacutet 60 1536 eacutevi 36 tc Azt az ispaacutent a ki ellen igaz panaszt emeltek hivatalaacutetoacutel meg kell fosztani s helyeacutebe maacutes
alkalmas teendő Ezenkivuumll ha valamely vaacutermegye nemeseinek a koumlzoumlnseacutege a kiraacutelyi felseacutegneacutel valamely ispaacuten
ellen valami bizonyos eacutes valoacute panaszt tett meacuteltoacuteztasseacutek azt hivatalaacuteboacutel azonnal kitenni eacutes helyeacutebe azt aacutellitani a
kit a kiraacutelyi felseacutegnek a vaacutermegye fog ajaacutenlani meghallgatvaacuten azonban előbb mind a keacutet felet 61 MEZEY (1999) 130 Itt hivatkozik Kovaacutecs Kaacutelmaacutenra aki kuumlloumlnbseacuteget tett az oumlroumlkoumls főispaacutensaacuteg eacutes az oumlroumlkletes
főispaacutensaacuteg koumlzoumltt 62 1504 eacutevi 3 tc Vaacutermegyei ispaacutensaacutegokat nem kell oumlroumlkoumlsen adomaacutenyozni Ezenkivuumll joumlvendőben senkinek se
adomaacutenyozzon vaacutermegyei tisztseacuteget oumlroumlk időkre 63 1638 eacutevi 33 tc A főispaacuteni tisztek eacutes meacuteltoacutesaacutegok adomaacutenyozaacutesa kiskoruak reacuteszeacutere ne toumlrteacutenjeacutek Azt is
megaacutellapiacutetjaacutek hogy a főispaacuten meacuteltoacutesaacutegok adomaacutenyozaacutesa joumlvőben kiskoruak eacutes olyanok reacuteszeacutere a kiknek a
vaacutermegyeacutekben fekvőjoacuteszaacuteguk nincs ne toumlrteacutenjeacutek hanem csakis oly szemeacutelyek reacuteszeacutere a kik eacuteletkoruknaacutel fogva
az ilyen meacuteltoacutesaacutegokra alkalmasak 64 EREKY Istvaacuten A magyar helyhatoacutesaacutegi oumlnkormaacutenyzat Vaacutermegyeacutek eacutes koumlzseacutegek I koumltet Budapest Grill Kaacuteroly
Koumlnyvkiadoacute-Vaacutellalata 1910 159
29
A 15 szaacutezadban toumlrveacuteny hataacuterozta meg az ispaacuten az alispaacuten kinevezeacuteseacutenek rendjeacutet eacutes koumltelező
eskuumlteacuteteluumlket a kiraacutely illetve az alispaacuten eseteacuteben a bdquovaacutermegyeacutenek szine előttrdquo65 Ebből a
rendelkezeacutesből kitűnik az ispaacuten eacutes az alispaacuten jogaacutellaacutesbeli kuumlloumlnboumlzőseacutege miacuteg az ispaacuten a
bdquokiraacutely embererdquo addig az alispaacuten az erősoumldő nemesi vaacutermegye tisztviselője amelyet
szaacutermazaacutesa eacutes hűseacutegeskuumlje taacutemaszt alaacute Az ispaacuten szemeacutelyeacutenek kivaacutelasztaacutesaacutet illetően az egyhaacutez
szerepeacutet gyengiacutetette az 1498 eacutevi 57 tc amennyiben a vaacutermegyei ispaacuteni szerepkoumlrben
egyhaacutezi szemeacutely nem jaacuterhatott el A nemesi vaacutermegye befolyaacutesaacutenak erősoumldeacuteseacutet jelezte az
1723 eacutevi 56 tc amely elrendelte a főispaacutennak is az adott vaacutermegyeacuteben toumlrteacutenő
tartoacutezkodaacutesaacutet66
A főispaacutenhoz eacutes az alispaacutenhoz koumltődő vaacutermegyei adminisztraacutecioacute szempontjaacuteboacutel figyelemre
meacuteltoacutek az 1550 eacutevi 62 toumlrveacutenyben foglalt szabaacutelyok amelyek a vaacutermegye neveacuteben kiadandoacute
levelek hitelesseacutegeacutere vonatkoztak67
23 A nemesi vaacutermegye erősoumldeacutese
A vaacutermegyeacutek a 15 szaacutezadra teljes egeacuteszeacuteben nemesi vaacutermegyeacutenek tekinthetők ekkorra
kialakult eacutes megszilaacuterdult az autonoacutemia alapjaacutet keacutepező szervezet eacutes hataacuteskoumlr A vaacutermegyeacutek
befolyaacutest gyakorolhattak mind a vaacuterosok68 mind pedig a koumlzseacutegek69 felett kuumlloumlnoumlsen az
igazsaacutegszolgaacuteltataacutes gyakorlaacutesa soraacuten A nemesseacuteg politikai befolyaacutesaacutenak eacuterveacutenyesiacuteteacutese
valamint a vaacutermegye teruumlleteacuten talaacutelhatoacute kiraacutelyi birtokokkal kapcsolatos jogosiacutetvaacutenyok
egyeacutertelműen jelzik a nemesi vaacutermegye erősoumldeacuteseacutet a kiraacutelyi hatalommal szemben
65 1486 eacutevi 60 tc Hogy az egyes megyeacutek eacuteleacutere ispaacutenokat kell tenni eacutes hogy ezek az ispaacutenok ugyanabboacutel a
megyeacuteből koumltelesek maguknak tekinteacutelyes feacuterfiakat alispaacutenokul kivaacutelasztani eacutes azok eskuumljeacuteről 1 sect Eacutes ilyen
alispaacutenul vagy alispaacutenokul az illető megyeacuteből eacutes nem maacutesunnan koumlteles valamely jeles feacuterfiut kivaacutelasztani 2 sect
A kik mindnyaacutejan az irott eskuumlminta szerint eskuumlt tartoznak tenni az ispaacuten a kiraacutelyi felseacuteg előtt az alispaacutenok
pedig magaacutenak a vaacutermegyeacutenek szine előtt 66 1723 eacutevi 56 tc A főispaacutenoknak megyeacuteikben lakaacutesaacuteroacutel s a megyeacutek tisztujitaacutesaacuteroacutel az alispaacutenok s maacutes
tisztviselők aacutellaacutesaacuteroacutel Mivelhogy a főispaacutenok azoknak a megyeacuteknek melyeknek eacuteleacuten aacutellanak kormaacutenyzoacutei s a
koumlzigazgataacutesi eacutes koumlzuumlgyek valamint az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes gondja is főkeacutepen raacutejok van bizva 1 sect Ezeacutert Ő
legszentseacutegesebb felseacutegeacutenek megelőző joacutesaacutegos elhataacuterozaacutesa eacuterdekeacuteben elrendelik hogy megtartvaacuten az ő
tisztseacuteguumlkre neacutezve az 1536-ik eacutevi 36-ik tczikkelyt ha csak a kiraacutely eacutes az orszaacuteg koumlzszolgaacutelataacuteban elfoglalva
nincsenek folyvaacutest ama megyeacutekben szeacutekeljenek melyeknek eacuteleacuten aacutellanak 67 1550 eacutevi 62 tc Minden vaacutermegyeacutenek legyen pecseacutetje a melyet az alispaacutenok eacutes szolgabiraacutek meg eskuumldttaacutersak
pecseacutetei alatt szekreacutenyben kell tartani Ezenkivuumll hataacuteroztaacutek hogy azoknak a kuumlloumlnboumlző alkalmatlansaacutegoknak az
elkeruumlleacutese veacutegett a melyek a vaacutermegyeacutekben eddigeleacute toumlbbszoumlr azeacutert fordultak elő mert a pecseacutetek bizonytalanok
eacutes ismeretlenek voltak joumlvőre a vaacutermegye neveacuteben kiadandoacute leveleket a kiraacutelyi felseacuteg kegyes engedeacutelyeacuteből egy
pecseacutet alatt adjaacutek ki a mint ez Somogy vaacutermegyeacuteben toumlrteacutenik 68 1647 eacutevi 93 tc rendelkezeacutesei alapjaacuten a vaacutermegyeacuten a nemesek elleneacuteben kimondott biacuteroacutei hataacuterozatokat eacutes
elmarasztalaacutesokat az alispaacutenok azoknak az ingoacute dolgaira neacutezve a vaacuterosok falain beluumll is veacutegrehajthattaacutek Az
1649 eacutevi 20 tc maacuter koumltelezően elrendelte hogy a vaacuterosokban lakoacute nemesek ellen a vaacutermegyeacutek toumlrveacutenyszeacutekein
hozott biacuteroacutei hataacuterozatokat veacutegre kellett hajtani 69 A vaacutermegyei koumlzterhek viseleacuteseacuteről rendelkezett az 176465 eacutevi 21 tc A koumlzgyűleacutesek eacutes a toumlrveacutenyszeacutekek
tartaacutesaacutenak helysziacuteneacutevel oumlsszefuumlggeacutesben tartalmazott toumlbbek koumlzoumltt rendelkezeacutest az 1723 eacutevi 73 tc
30
A 17 szaacutezadtoacutel koumlvethető nyomon a nemesek politikai jogainak gyakorlaacutesa erősoumldeacutese a
megyegyűleacutesek kereteacuteben A vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzat eacutes autonoacutemia a szent korona koumlzjogi
fogalmaacuteboacutel keruumllt levezeteacutesre bdquoa vaacutermegyei koumlzoumlnseacutegek a szent korona azon tagjaiboacutel
aacutellanak akik az illető vaacutermegye teruumlleteacuten laknakhellip minden vaacutermegye nemesi koumlzoumlnseacutege a
szent korona egeacutesz testeacutet az egeacutesz aacutellamot tuumlkroumlzi visszardquo70 A szent korona eacutes a vaacutermegyeacutek
viszonyaacuteban kiemelendő a maacuter maacutes vonatkozaacutesban hivatkozott 1638 eacutevi 48 tc mely a kiraacutely
bdquofekvőjoacuteszaacutegairdquo (ingatlanbirtokai) tekinteteacuteben kimondta hogy azok bdquoaz orszaacuteg
joghatoacutesaacutegaacutenak eacutes terheinek eacutes a mely vaacutermegyeacutekben fekszenek ezen vaacutermegyeacutek szokaacutesainak
eljaacuteraacutesainak mindenfeacutele adoacutefizeteacuteseknek eacutes ingyen munkaacutek szolgaacuteltataacutesaacutenak eacutepen ugy mint a
toumlbbi fekvőjoacuteszaacutegok minden tekintetben alaacutevetve legyenekrdquo71
A vaacutermegyei autonoacutemia gyakorloacutejakeacutent a legfontosabb szerepet a koumlzgyűleacutes kezdetben
nemesi ősgyűleacutes (generalis congregatio) jaacutetszotta amelynek reacuteveacuten a nemesek reacuteszt vehettek
az orszaacutegos politika alakiacutetaacutesaacuteban (orszaacuteggyűleacutesi koumlvetkuumlldeacutes joga mandaacutetum kialakiacutetaacutesa) A
koumlzgyűleacutes hataacuteskoumlreacutebe tartozott a vaacutermegyei statuacutetumok megalkotaacutesaacutenak joga a kiraacutelyi
rendelkezeacutesek kihirdeteacutese
Enneacutel a pontnaacutel eacuterdemes megemliacuteteni a vis inertiae jogaacutet amely a vaacutermegye koumlzgyűleacutese
szaacutemaacutera lehetőveacute tette hogy a toumlrveacutenybe uumltkoumlző vagy az alkotmaacuteny szellemeacutevel ellenteacutetes
uralkodoacutei vagy dikaszteraacutelis normaacutek veacutegrehajtaacutesaacutet megtagadhatta E jogosiacutetvaacuteny
inteacutezmeacutenyesuumlleacutese a 16 szaacutezad koumlzepeacutetől koumlvethető nyomon72
A generalis congregatio mellett kuumlloumlnoumlsen a toumlroumlk uralom időszakaacuteban egyre nagyobb
szerepet kaptak a vaacutermegye egyes teruumlletein szervezett kisgyűleacutesek (particularis
congregatio) amelyeket az ott lakoacute nemesek tartottak vaacutermegyei hataacuteskoumlrbe tartozoacute keacuterdeacutesek
megvitataacutesaacutera73 A megye nemesi gyűleacuteseinek egy harmadik formaacutejaacutet jelentette a biacuteroacutesaacutegi
gyűleacutes a megyei toumlrveacutenyszeacutek (sedes judiciaria sedria) melyen valamennyi nemes reacuteszt
vehetett egeacuteszen a 18 szaacutezadig akkortoacutel viszont maacuter csak a megyei tisztseacutegviselők eacutes a
megvaacutelasztott taacuteblabiacuteraacutek vettek reacuteszt74
70 OSVAacuteTH Gyula A vaacutermegyei autonoacutemia kifejlődeacutese eacutes a vaacutermegyei tisztviselők jogaacutellaacutesa 1848-ig Jogtoumlrteacuteneti
Tanuacutelmaacuteny Nyomatott Leacutevai Izsoacute Koumlnyvnyomdaacutejaacuteban Rimaszombat 1912 27 71 1638 eacutevi 48 tc A szent korona eacutes a fiscus jogai az orszaacuteg eacutes a vaacutermegyeacutek terhei viseleacuteseacutenek alaacutevetve
legyenek a tisztviselők az orszaacuteg toumlrveacutenyei alatt aacutellani tartozzanak az ellenszeguumllőket buumlntetni kell 72 Peacuteldakeacutent hivatkozunk az 1545 eacutevi 33 toumlrveacutenycikkre amely szerint a kiraacutelynak vagy helytartoacutejaacutenak az
orszaacuteg toumlrveacutenyeivel ellenkező levelei a javak visszaadaacutesaacuteban meg nem tartandoacutek 73 CSIZMADIA Andor - KOVAacuteCS Kaacutelmaacuten - ASZTALOS Laacuteszloacute Magyar aacutellam- eacutes jogtoumlrteacutenet Tankoumlnyvkiadoacute
Budapest 1978 192 74 HAJDU Lajos II Joacutezsef igazgataacutesi reformjai Magyarorszaacutegon Akadeacutemiai Kiadoacute Budapest 1982 12-13
31
24 A Tripartitum koumlzjogi jelentőseacutege a vaacutermegyeacutek műkoumldeacuteseacuteben
Werbőczy Istvaacuten Haacutermaskoumlnyve a koumlzjog teruumlleteacuten ndash a Szent Korona tan megalapozaacutesa
mellett ndash a teacutema szempontjaacuteboacutel is jelentős teruumlleten az orszaacuteg jogforraacutesainak megismereacutese
tereacuten jelentett oacuteriaacutesi előreleacutepeacutest Kuumlloumlnleges jelentőseacuteget kap Werbőczy jogforraacutestana
amelyben megkuumlloumlnboumlzteti az iacuterott jogot a toumlrveacutenyt eacutes a szokaacutest A szokaacutesjog magaacuteba
olvasztotta az iacuterott jogot vagyis a toumlrveacutenyt A szokaacutesjog leacutenyegeacuteben a kiraacutelyi biacuteroacutesaacutegok
gyakorlataacuteban alakult ki Az iacuterott jog reacuteszeacutet keacutepezik a toumlrveacutenyek mellett a helyi hatoacutesaacutegok
jogalkotaacutesai a szabaacutelyrendeletek azonban leacutenyeges megemliacuteteni a helyi szokaacutes fontossaacutegaacutet
szinteacuten A koumlzoumls alap az iacuterott jog eacutes a szokaacutesjog eseteacuteben az hogy mindkeacutet jogforraacutes eseteacuteben
az alap a koumlzmegegyezeacutes a toumlrveacutenyhozaacutesra felhatalmazottnak a koumlzoumlsseacuteg tekintendő Az
aacuteltalaacutenos alkotmaacutenyjogi koumlzjogi oumlsszefoglaloacute megaacutellapiacutetaacutesok toumlbb helyen is felbukkannak a
Haacutermaskoumlnyvben aneacutelkuumll hogy ezek a rendelkezeacutesek kuumlloumln fejezetben rendszerezve
megjeleneacutesre keruumllhetneacutenek
A Haacutermaskoumlnyv koumlzjogi jelentőseacutege75 az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia teacutemaacuteja szempontjaacuteboacutel
azeacutert is figyelemre meacuteltoacute mert amint azt Csekey Istvaacuten egy 1941-ben iacutert tanulmaacutenyaacuteban
megjegyezte bdquohellipa Haacutermaskoumlnyv alkotmaacutenyjogi tanai mint toumlrteacutenelmi alkotmaacutenyunk
alapteacutetelei ma is eacutelő jogot alkotnakrdquo76 Ehelyuumltt egyeduumll azt indokolt vizsgaacutelni hogy milyen
hataacutessal biacutert e szokaacutesjogi gyűjtemeacuteny ndash amely toumlrveacutenyerőre nem emelkedett77 ugyan ndash a
vaacutermegyei igazgataacutesra A nemesekre vonatkozoacute rendelkezeacutesek nem keacutepezik az elemzeacutes
taacutergyaacutet mindoumlssze a statuacutetum-alkotaacutes alapjait eacuterintheti egy roumlvid aacutettekinteacutes
A statuacutetumok alkotaacutesaacutenak jogaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben a Tripartitum leszoumlgezte hogy a
vaacutermegyeacuteket valamint a vaacuterosokat oumlnaacutelloacute statuacutetum-alkotaacutesi jog illette meg Amennyiben sajaacutet
joghatoacutesaacuteggal nem rendelkeztek uacutegy kizaacuteroacutelag a bdquofoumlljebbvaloacutejaacutenakrdquo a beleegyezeacuteseacutevel
hozhatott statuacutetumot Aacuteltalaacutenos koumlvetelmeacutenykeacutent fogalmazoacutedott meg hogy a statuacutetum nem
seacuterthette az orszaacuteg toumlrveacutenyeit eacutes nem okozhatott maacutesnak jogseacuterelmet78 A statuacutetum-alkotaacutes
75 A Haacutermaskoumlnyv alkotmaacutenyjogi koumlzjogi rendszereacutet taacutergyaloacute jelentős művek szuumllettek Schiller Boacutedog Balogh
Artuacuter Vitaacutenyi Beacutela Illeacutes Joacutezsef tollaacuteboacutel 76 CSEKEY Istvaacuten Werbőczy eacutes a magyar alkotmaacutenyjog In Werbőczy Istvaacuten Universitas Francisco-Josephina
Kolozsvaacuter Acta Juridico-Politica Kolozsvaacuter 1941 54 77 A kiraacutely megerősiacutető bevezeteacutessel eacutes zaacuteradeacutekkal ellaacutetta ugyan azonban a kiraacutelyi szentesiacuteteacutes legleacutenyegesebb
eleme a pecseacutettel toumlrteacutenő ellaacutetaacutes eacutes a kihirdeteacutes elmaradt Nem maradt el azonban kinyomtataacutesa amely aacuteltal
kiveacuteteles hataacutest tudott eleacuterni 78 bdquoAz orszaacuteg jogainak eacutes szokaacutesainak harmadik reacuteszeacuteről aacuteltalaacuteban 2 czim 1 sect Ezeacutert keacuterdeacutesbe joumln hogy vajjon
hozhat-e minden neacutep vagy vaacutermegye avagy baacutermely vaacuteros oumlnmagaacutetoacutel eacutes kuumlloumln-kuumlloumln statutumokat Azt kell
felelnuumlnk hogy maacuteskeacutepen egyetlen egy olyan neacutep vagy koumlzoumlnseacuteg sem alkothat statutumokat a melynek sajaacutet
joghatoacutesaacutega nincsen hanem maacutesnak uralma alatt aacutell mind a foumlljebbvaloacutejaacutenak beleegyezeacutese mellett eacutes ezt is csak
azokban az esetekben a melyek isteni eacutes emberi jogot seacuterteni nem laacutetszanak uacutegy hogy azok a statutumok
valami jogtalansaacutegot eacutes az uumldvoumlsseacuteggel ellenkezőt magukban ne foglaljanak sem maacutesok jogainak nyilvaacutenos
aacutertalmaacutera eacutes seacuterelmeacutere ne legyenekrdquo
32
taacutergykoumlreit tekintve tartalmazott kuumlloumln-kuumlloumln a vaacutermegyeacutekre eacutes a vaacuterosokra vonatkozoacutean
szabaacutelyozaacutest miacuteg a hataacutellyal kapcsolatban a vaacutermegye a vaacuteros teruumlleteacutet jeloumllte meg
kizaacuteroacutelagosan A statuacutetum-alkotaacutesra jogosult a neacutep oumlsszesseacutege volt jogosult amennyiben
elteacuterő veacutelemeacutenyek alakultak ki uacutegy a bdquojoacutezanabb eacutes előkelőbbrdquo doumlnteacutes eacuterveacutenyesuumllt79
Werbőczy az aacuteltalaacutenos eacutertelemben vett toumlrveacutennyel szembeni koumlvetelmeacutenyeket vizsgaacutelta a
magyar toumlrveacutenyt a helyi joghoz a szabaacutelyrendeletekhez koumlzel aacutelloacutenak minősiacutetette80 A helyi
szokaacutes eacutes a statuacutetum viszonyaacutet illetően Boacutenis szerint Werbőczy arra az aacutellaacutespontra
helyezkedett hogy a helyi szokaacutes bdquoelsőranguacute jogforraacutesrdquo hiszen elsődlegesen eacuterveacutenyesuumll mind
a statuacutetummal mind pedig az orszaacutegos toumlrveacutennyel szemben is81 Boacutenis e megaacutellapiacutetaacutesa keacutet
szempontboacutel figyelemre meacuteltoacute A szokaacutest eacutes a toumlrveacutenyt mint jogforraacutesokat Werbőczy egyfelől
egyenranguacutenak minősiacutetette maacutesfelől pedig a statuacutetummal szembeni koumlvetelmeacutenykeacutent
nevesiacutetette azt hogy nem seacuterthette az orszaacuteg toumlrveacutenyeit A szokaacutesnak mint jogforraacutesnak a
kiemelkedő jelentőseacutegeacutet az is alaacutetaacutemasztotta hogy az iacuterott jogforraacutesnak a toumlrveacutenynek az
ismertseacutege viszonylag csekeacutelynek tűnhetett emiatt rendkiacutevuumlli oacutevatossaacutegot koumlvetel meg a
Haacutermaskoumlnyv előtti korszak kizaacuteroacutelag normatiacutev szempontuacute elemzeacutese ami az oumlnkormaacutenyzati
autonoacutemia egyes elemeire is eacuterveacutenyes
79 bdquo2 czim 5 sect Eacuteppen uacutegy a kuumlloumlnboumlző vaacutermegyeacutek is a szaacutentoacutefoumlldeknek reacuteteknek erdőknek eacutes folyoacutevizeknek
őrzeacutese vagy a malmoknak aacutellapotja eacutes joumlvedelme taacutergyaacuteban eacutes egyeacuteb hasonloacute dolgokban sőt a
toumlrveacutenyszakoknak eacutes perfolyamoknak megtartaacutesaacuteban hogy tudniillik a megye toumlrveacutenyszeacutekeacuten a megyei ispaacuten
előtt kezdett peres uumlgyet itt roumlvidebb amott hosszabb perrel veacutegezzeacutek maguk koumlzt joacutezan tanaacutecskozaacutes utaacuten
rendelkezhetnek eacutes statutumokat hozhatnak ugyan de az egeacutesz orszaacuteg koumlzoumlnseacuteges veacutegzemeacutenyeacutet eacutes a kiraacutelyi curia
reacutegi eacutes joacutevaacutehagyott szokaacutesaacutet a melyet (a mint mondaacutem) a biraacuteskodaacutesban koumlvetni szokott soha meg nem
seacuterthetik eacutes veloumlk nem ellenkezhetnek
6 sect Eacutes az ilyen statutumaik csakis koumlzoumlttuumlk eacutes sajaacutet koumlruumlkben aacutellanak erőben eacutes koumlteleznek de az oda nem
tartozoacute eacutes maacutes vaacutermegyei nemesekre a kiknek azok kebeleacuteben fekvőjoacuteszaacutegaik eacutes birtokjogaik nincsenek ki nem
terjednek
7 sect Eacutes ilyen moacutedon a szabad vaacuterosok is nemkuumlloumlnben a sajaacutet czeacutehuumlkben eacutes maguk koumlzoumltt a kereskedők
kalmaacuterok szaboacutek szűcsoumlk vargaacutek tiacutemaacuterok maacutes mesteremberek is a fejedelem megegyezeacuteseacutenek
hozzaacutejaacuterulaacutesaacuteval statuacutetumokat hozhatnak csakhogy ezek igazsaacutegosak eacutes tisztesseacutegesek legyenek maacutesok
jogaiban eacutes szabadsaacutegaacuteban kaacutert ne tegyenek eacutes seacuterelmet ne okozzanak De ezek a mikeacutep előadaacutem csakis
koumlzoumlttuumlk aacutellanak meg eacutes maradnak erőben
8 sect Az ilyen hataacuterozatokat eacutes statutumokat pedig a neacutep toumlbbseacutegeacutevel eacutes joacutezanabb reacuteszeacutevel kell hozni eacutes
megaacutellapiacutetani mert kuumlloumlnben azokat a neacutep vagy koumlzoumlnseacuteg statutumainak nem nevezhetjuumlk Ha pedig a neacutep keacutet
reacuteszre oszlaneacutek akkor a joacutezanabb eacutes előkelőbb reacutesz hataacuterozata aacutell meg Joacutezanabb eacutes előkelőbb reacuteszeacutenek pedig azt
nevezzuumlk a melyikben a meacuteltoacutesaacutegra eacutes tudomaacutenyra neacutezve jelesebb eacutes hirnevesebbek vannakrdquo 80 BOacuteNIS Gyoumlrgy Toumlrveacuteny eacutes szokaacutes a Haacutermaskoumlnyvben In Werbőczy Istvaacuten Universitas Francisco-Josephina
Kolozsvaacuter Acta Juridico-Politica Kolozsvaacuter 1941 137 81 BOacuteNIS (1941) 138
33
25 A kiraacutelyi hatalom megszilaacuterdiacutetaacutesa a 18 szaacutezad maacutesodik feleacuteben
A 18 szaacutezadban kezdtek el a vaacutermegyeacutek politikai keacuterdeacutesekkel is foglalkozni melyre a maacuter
hivatkozott 1545 eacutevi 33 tc adott jogalapot Feljogosiacutetotta a vaacutermegyeacuteket a toumlrveacutenybe uumltkoumlző
kiraacutelyi rendeletek veacutegrehajtaacutesaacutenak a megtagadaacutesaacutera82
A vaacutermegye eacutelete szempontjaacuteboacutel meghataacuterozoacute szerepet betoumlltő főispaacutenok jogaacutellaacutesaacutenak egyes
keacuterdeacuteseit illetően a felvilaacutegosult abszolutizmus korszakaacuteban jelentőseacuteggel biacutert Maacuteria Tereacutezia
főispaacuteni utasiacutetaacutesa amely a vaacutermegyei igazgataacutes egeacuteszeacutet aacutetfogta (1768)83 Az 1768-ban kiadott
utasiacutetaacutes az 1752 eacutevi utasiacutetaacuteson alapult arra figyelemmel volt megvaacuteltoztatta kiegeacutesziacutetette84
Elsődleges ceacuteljaacutenak a kiraacutelyi kormaacutenyzaacutes megszilaacuterdiacutetaacutesa tekinthető85 amely a vaacutermegyeacutek
egyseacuteges koumlzreműkoumldeacuteseacutevel valoacutesulhatott meg Ennek eacuterdekeacuteben roumlgziacutetette a főispaacuten fontos
szerepeacutet az oktataacutes kuumlloumlnoumlsen a vallaacutesi oktataacutes biztosiacutetaacutesaacuteban a koumlzuumlgyek eacutes az
igazsaacutegszolgaacuteltataacutes tereacuten a vaacutermegye kormaacutenyzaacutesaacuteban valamint a tisztuacutejiacutetaacutesok
elkoumltelezettseacuteg-mentesseacutegeacutenek garantaacutelaacutesaacuteban Előiacuterta toumlbbek koumlzoumltt hogy gyakrabban
keruumlljoumln sor a vaacutermegyei koumlzgyűleacutesek a toumlrveacutenyszeacutekek tartaacutesaacutera elrendelte a hivatalos iratok
leveacuteltaacuterba toumlrteacutenő leadaacutesaacutet86 Ereky Istvaacuten aacutellaacutespontja szerint Maacuteria Tereacutezia a főispaacutenokat
ugyan bdquomindenhatoacutekkaacuterdquo tette a vaacutermegyeacutekben azonban bdquoczeacuteljainak megvaloacutesiacutetaacutesaacutera
alkalmatlan eszkoumlzoumlket akart felhasznaacutelnirdquo Az abszolutizmus ceacutelkitűzeacutesei ugyanis iacuterott
malasztnak bizonyultak kiveacutetelesen valoacutesultak meg egy-egy vaacutermegyeacuteben87
A megye alkotmaacutenybiztosiacutetoacute jellegeacutenek előteacuterbe helyezeacuteseacutet Egyed Istvaacuten eacuteppen e korszakhoz
a Habsburgok troacutenra-jutaacutesaacutehoz az abszolutisztikus toumlrekveacutesek teacuternyereacuteseacutehez vezette vissza88
II Joacutezsef igazgataacutesi reformtoumlrekveacutesei eacuterintetteacutek mind a vaacutermegyeacutek mind pedig az alsoacutebb
szintű egyseacutegek műkoumldeacuteseacutet Az uralkodaacutesi első harmadaacuteban szerzett tapasztalatai azaz a
vaacutermegyeacutek ellenaacutellaacutesa bdquoa neheacutezkes elfogult eacutes gyakran arcpiriacutetoacutean reacuteszrehajloacute tűrhetetlenuumll
lassuacute de meacutegis pontatlan eacutes megbiacutezhatatlan uumlgyinteacutezeacutesrdquo arra indiacutetottaacutek hogy bdquonyiacuteltan
megvaacuteltoztassa a rendi oumlnkormaacutenyzatra eacutepuumllő igazgataacutesi-igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi mechanizmust
82 DEGREacute Alajos Magyar alkotmaacuteny- eacutes jogtoumlrteacutenet (szerk Beacuteli Gaacutebor) IDResearch KftPublicon Kiadoacute ndash PTE
AacuteJTK Peacutecs 2009 235 83 CSIZMADIA Andor Buumlrokraacutecia eacutes koumlzigazgataacutesi reformok Magyarhonban Gondolat Kiadoacute Budapest 1979
65-85 84 bdquohellip a toumlrveacutenyben gyoumlkeredző főispaacuteni utasiacutetaacutes szerint a főispaacutenok tulajdonkeacutepeni hivataacutesa az lett volna hogy a
XVIII szaacutezadbeli atyaacuteskodoacute absolutismusnak mindent tudoacute mindent laacutetoacute eacutes mindenbe beleavatkozoacute őrszemei
legyenek a vaacutermegyeacutekbenrdquo EREKY Istvaacuten A főispaacuten ellenőrző hataacuteskoumlreacuteről In Tanulmaacutenyok a vaacutermegye
oumlnkormaacutenyzat koumlreacuteből Budapest Grill Kaacuteroly Koumlnyvkiadoacute-Vaacutellalata 1908 131 85 bdquohellipminden a vaacutermegyeacutek kuumlloumlnboumlző igazgataacutesaacuteboacutel szaacutermazott s a koumlzoumlnseacutegre aacutertalmas hiaacutenyokat orvosolni
koumlvetkezőleg a joacute rendet eacutes valamennyi vaacutermegyeacuteben megtartandoacute joacute eacutes egyenlő igazgataacutest behozni kiacutevaacutenvaacutenhelliprdquo
CSIZMADIA (1979) 66 86 CSIZMADIA (1979) 67-72 87 EREKY (1908) 132 88 EGYED (1929) 76
34
eacutes centralizaacutelt hellip veacutegrehajtoacute valamint biacuteroacutesaacutegi szervezetet hozzon leacutetrerdquo89 Az 1785-oumls
igazgataacutes reforminteacutezkedeacutesek soraacuten az orszaacuteg teruumlleteacutet keruumlletekre osztotta a keruumlleti
főispaacutenokat maga vaacutelasztotta ki akik kiraacutelyi biztoskeacutent jaacutertak el A megyei koumlzgyűleacutesek
kongregaacutecioacutek hataacuteskoumlreacutet megvaacuteltoztatta leacutenyegeacuteben neacutehaacuteny keacuterdeacutes megvitataacutesaacutera szűkiacutetette
A veacutegrehajtoacutei teveacutekenyseacuteg koumlreacutebe tartozoacute feladatok veacutegzeacuteseacutere a tisztseacutegviselőket hatalmazta
fel Reforminteacutezkedeacutesei koumlzoumltt szerepelt az alispaacutenok vaacutelasztaacutesaacutenak megvaacuteltoztataacutesa is a
kinevező a főispaacuten javaslataacutera a kiraacutely miacuteg a főispaacuten a vaacutermegye aacuteltal ajaacutenlott haacuterom jeloumllt
koumlzuumll tehetett volna az alispaacuten szemeacutelyeacutere javaslatot Valamennyi keruumllet tekinteteacuteben
hataacuterozott meg speciaacutelis instrukcioacutekat a tiacutez keruumlleti főispaacuten reacuteszeacutere a Főispaacuteni Instrukcioacutek
kereteacuteben90 Joacutel ismert II Joacutezsef a felvilaacutegosult abszolutista uralkodoacute reform-inteacutezkedeacuteseinek
sorsa halaacutelaacutet koumlvetően az enyeacuteszeteacute lettek
26 A szabad kiraacutelyi vaacuterosok mezővaacuterosok koumlzseacutegek autonoacutemiaacuteja
A vaacutermegyei autonoacutemia fejlődeacutesi faacutezisainak aacutettekinteacuteseacutet koumlvetően egy vaacutezlatos kiteacuterő
szuumlkseacuteges a vaacuterosok autonoacutemiaacutejaacutenak leacutenyegi keacuterdeacuteseire
A magyar vaacuteroshaacuteloacutezat kialakulaacutesa eacutes fejlődeacutese szoros oumlsszefuumlggeacutest mutat a maacuter az Aacuterpaacuted-
haacutezi kiraacutelyok aacuteltal megkezdett betelepiacuteteacutesi folyamattal A telepesek maacuter bizonyos
szabadsaacutegjogokat is kaptak amely a jobbaacutegytelepuumlleacutesekhez keacutepest toumlbbletjogokat korlaacutetozott
oumlnkormaacutenyzatisaacutegot eredmeacutenyezett A vaacuterosok kialakulaacutesa uacutej lenduumlletet IV Beacutela
uacutejratelepiacuteteacutesi politikaacuteja aacuteltal nyert91 Aacuteltalaacutenos eacutertelemben a vaacuterosok autonoacutemiaacuteja az
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alapjaiban eacutes a gazdasaacutegi gazdaacutelkodaacutesi jogok gyakorlaacutesaacuteban rejlett Az
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg reacuteszelemei mint a vaacuteros igazgataacutesa a vaacuterosi szervezet alakiacutetaacutesa a
statuacutetum-alkotaacutes joga teljes koumlrben eacuterveacutenyesuumlltek fuumlggetlenuumll a vaacutermegyei igazgataacutestoacutel
Kiemelkedő elemkeacutent leacutetezett valamennyi vaacuteros eseteacuteben a szabad vaacutesaacutertartaacutes joga is A
vaacuterosok oumlnkormaacutenyzatisaacutega magaacuteban foglalta az igazsaacutegszolgaacuteltataacutest is92 A vaacuterosi autonoacutemia
egyes jogosiacutetvaacutenyait a kivaacuteltsaacuteglevelek reacuteszben privileacutegiumok tartalmaztaacutek A gazdasaacutegi
oumlnaacutelloacutesaacuteg leginkaacutebb a mentesseacutegekben nyilvaacutenult meg emellett a vaacuteros tulajdona is
meghataacuterozoacute elemkeacutent szolgaacutelta a gazdasaacutegi autonoacutemiaacutet93
89 HAJDU (1982) 103 90 HAJDU (1982) 172-220 91 BAacuteCSKAI Vera Vaacuterosok Magyarorszaacutegon az iparosodaacutes előtt Osiris Kiadoacute Budapest 2002 22-25 92 Feheacutervaacuter 1237-ből szaacutermazoacute kivaacuteltsaacuteglevele az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes tereacuten adomaacutenyozott autonoacutemiaacutenak a
koumlvetkező elemeit ismert a biacuteraacutek eacutes az eskuumldtek vaacutelasztaacutesa sajaacutet testuumllet iacuteteacutelkezett tehaacutet minden peres uumlgyuumlkben
kivonva ezaacuteltal a lakossaacutegot az ispaacuten vagy a foumlldesuacuter joghatoacutesaacutega aloacutel Az uacuten bdquofeheacutervaacuteri jogrdquo magaacuteban foglalta
emellett az igazgataacutes eacutes a gazdasaacuteg szfeacuteraacutejaacutenak oumlnaacutelloacutesaacutegaacutet is modellkeacutent szolgaacutelt maacutes telepuumlleacutesek vaacuterosi rangra
emeleacutesekor BAacuteCSKAI (2002) 23 93 MEZEY (1999) 142-145
35
Zsigmond kiraacutely a 15 szaacutezad elejeacutetől kezdve toumlrekedett a vaacuterosok szaacutemaacutenak noumlveleacuteseacutere eacutes
jogi helyzetuumlk egyseacutegesiacuteteacuteseacutere Koumlzjogi elismereacutesuumlk jelekeacutent a szaacutezad koumlzepeacutetől maacuter
koumlveteket kuumlldhettek a rendi gyűleacutesbe meghiacutevaacutest kaptak az orszaacuteggyűleacutesbe is94 Kajtaacuter Istvaacuten
megiacuteteacuteleacutese szerint a magyar fejlődeacutes a 15 szaacutezadtoacutel az euroacutepai fejlődeacutesi iraacutenytoacutel lemaradt
amely megnyilvaacutenult mind lakossaacutegszaacutemban mind pedig gazdasaacutegi erőben eacutes a vaacuteroskeacutep
megjeleneacutesi formaacutejaacuteban is95
Az autonoacutemia szempontjaacuteboacutel elteacuterő staacutetuszt eacutelveztek a szabadkiraacutelyi vaacuterosok a mezővaacuterosok
eacutes a koumlzseacutegek Szabadsaacutegukat kivaacuteltsaacuteglevelek a kontraktuaacutelis jellegű okmaacutenyok illetve a
privileacutegiumleveluumlk hataacuterozta meg mind a biacuteraacuteskodaacutes terjedelme mind a jogok eacutes
mentesseacutegek tereacuten A mezővaacuterosok szerződeacutesben foglalt szabadsaacuteggal rendelkeztek amely
aacuteltalaacuteban vilaacutegi vagy egyhaacutezi foumlldesuraktoacutel szaacutermazott96 A koumlzseacutegek eseteacuteben hasonloacute
helyzet alakult ki oumlnkormaacutenyzatuk kiszeacutelesiacuteteacuteseacutet az urbaacuteriumok a foumlldesuacuterral koumltoumltt
szerződeacutesek jelentetteacutek A vaacutermegyeacutek befolyaacutest gyakoroltak a koumlzseacutegekre toumlbbek koumlzoumltt a
koumlzvetlenuumll a vaacutermegyeacutek szaacutemaacutera fizetett adoacutekkal A 15 szaacutezadra tehető hogy eacutelesen
elkuumlloumlnuumllt maacuter egymaacutestoacutel a kiraacutelyi vaacuterosok (civitas) eacutes a foumlldesuacuter (kamarai egyhaacutezi magaacuten)
fennhatoacutesaacutega alaacute tartozoacute telepuumlleacutesek (oppidum)97 A vaacuteroshaacuteloacutezat aacutetstrukturaacuteloacutedaacutesa egyfajta
hanyatlaacutesi folyamat a 16-17 szaacutezadra tehető amelynek elsődleges oka Magyarorszaacutegon a
toumlroumlk uralom miacuteg Euroacutepaacuteban a neacutepesseacutegszaacutem csoumlkkeneacutese is eredmeacutenyezett vaacuteltozaacutesokat98 A
toumlroumlk uralom a koumlzjogi jogaacutellaacutes tekinteteacuteben is aacutetalakulaacutest ideacutezett elő majd a 18 szaacutezad első
feleacuteben a reacutegi privileacutegiumok meguacutejiacutetaacutesa uumltkoumlzoumltt komoly neheacutezseacutegekbe99 A modern vaacuterosi
taacutersadalom kialakulaacutesaacutenak alapjai azonban csak a reformkorban teremtődhettek meg100
3 A rendi koumlzigazgataacutes reformjaacutera iraacutenyuloacute toumlrekveacutesek Az 1848-as toumlrveacutenyhozaacutes
31 Az oumlnkormaacutenyzat-fogalom sajaacutetossaacutegai
Az oumlnkormaacutenyzaacutes eszmeacutejeacutet illetően megaacutellapiacutethatoacute hogy az 1848 előtti fogalom-rendszerben
nem mutatkozott eacuteles vaacutelasztoacutevonal az aacutellami eacutes az oumlnkormaacutenyzati feladatok az
oumlnkormaacutenyzatok eredeti eacutes az aacutellam aacuteltal raacutejuk ruhaacutezott hataacuteskoumlrei koumlzoumltt Fontos ezt a teacutenyt
94 BAacuteCSKAI (2002) 26-28 95 KAJTAacuteR Istvaacuten Magyar vaacuterosi oumlnkormaacutenyzatok (1848-1918) Akadeacutemiai Kiadoacute Budapest 1992 27 96 KAJTAacuteR (1992) 27-36 97 BAacuteCSKAI (2002) 30 98 BAacuteCSKAI (2002) 65-74 99 BAacuteCSKAI (2002) 84 100 BAacuteCSKAI (2002) 123-162 A 19 szaacutezadi vaacuterosok meghataacuterozaacutesaacuteroacutel jogi helyzeteacuteről eacutes a vaacuterosi taacutersadalom
magyarorszaacutegi jellegzetesseacutegeiről ld BAacuteCSKAI Vera Vaacuterosok eacutes vaacuterosi taacuteradalom Magyarorszaacutegon a XIX
szaacutezad elejeacuten Akadeacutemiai Kiadoacute Budapest1988
36
kiinduloacutepontkeacutent roumlgziacuteteni hiszen a keacutesőbbi vitaacutek soraacuten meghataacuterozoacute eacutervrendszerkeacutent bukkan
fel az egyseacutegesseacuteg koumlvetelmeacutenye
Toumlrveacutenyi rendezeacutest az oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlk a Kiegyezeacutest koumlvetően nyertek101 A sajaacutet
hataacuteskoumlr ideaacuteja a termeacuteszetjogi gondolkodaacutesra valamint a decentralizaacutecioacute liberaacutelis felfogaacutesaacutera
vezethető vissza amely alapjogot biztosiacutetott nem pusztaacuten az egyes ember szaacutemaacutera hanem a
telepuumlleacutes koumlzoumlsseacutege szaacutemaacutera is A koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzaacutes koumlzjogi tartalommal biacutert abboacutel
kiindulva hogy a telepuumlleacutes a sajaacutet beluumlgyeiben oumlnaacutelloacutean jaacutert el102 Ezen eacutertelmezeacutes
alaacutetaacutemasztaacutesaacutera kiemeleacutesre eacuterdemes egyreacuteszről Balogh Arthur oumlnkormaacutenyzati-fogalom
meghataacuterozaacutesa bdquoaz oumlnkormaacutenyzat az aacutellami veacutegrehajtoacute hatalom szervezete a helyi
veacutegrehajtaacutesrardquo103 maacutesreacuteszről Concha Győző deklaraacutecioacuteja bdquoElvi minőseacutegi kuumlloumlnbseacuteg
orszaacutegos eacutes helyi feladatok koumlzoumltt nincs hellip csak mennyiseacutegi fokozatirdquo104 Megjegyzendő
hogy a Kiegyezeacutes leacutetrejoumltte előtt az Orszaacuteggyűleacutes hataacuterozottan az oumlnkormaacutenyzatisaacutegra mint
az autonoacutemia egyik legleacutenyegesebb elemeacutere alapozott hiszen ez az aacutellaacutespont az
abszolutisztikus aacutellami berendezkedeacutessel a centralizaacutelt koumlzigazgataacutesi rendszerrel szembeni
aacutellaacutesfoglalaacuteskeacutent hatott
Eacuterdemes a vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzat egyes sajaacutetossaacutegaival oumlsszefuumlggeacutesben Ereky Istvaacuten
megaacutellapiacutetaacutesaira raacutemutatni amelynek feacutenyeacuteben a municipalistaacutek eacutes a centralistaacutek koumlvetkező
alfejezetben bemutatandoacute vitaacutejaacutenak leacutenyege is jobban megvilaacutegiacutethatoacute Ereky szerint a modern
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg csak a koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzatok leacuteteacuten eacutes műkoumldeacuteseacuten alapulhat a vaacutermegyei
oumlnkormaacutenyzat a koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzatnak csak az uacuten feleacutepiacutetmeacutenye lehet105
32 Municipalistaacutek eacutes centralistaacutek
Hazaacutenkban a 19 szaacutezad első feleacuteben a rendi koumlzigazgataacutes reformjaacutera iraacutenyuloacute toumlrekveacutesek
menteacuten keacutet iraacutenyzat bontakozott ki a municipalistaacutek eacutes a centralistaacutek koumlre A municipaacutelis
101 A koumlzseacutegek belső igazgataacutesaacuteroacutel az 1836 eacutevi 9 tc rendelkezett 102 Az autonoacutemiaacuteval rokon fogalomkeacutent hataacuterozza meg az oumlnkormaacutenyzat fogalmaacutet dr Osvaacuteth Gyula aki szerint
az oumlnkormaacutenyzat leacutenyege hogy az aacutellampolgaacuterok csoportja oumlnmaga valoacutesiacutetja meg szabad teveacutekenyseacutegeacutevel
ingyenes tiszteletbeli munkaacutejaacuteval az aacutellami akaratot ndash aacutellami feluumlgyelet eacutes iraacutenyiacutetaacutes mellett Ebből koumlvetkezően
az oumlnkormaacutenyzat az aacutellampolgaacuteroknak szabad reacuteszveacutetele az aacutellami veacutegrehajtoacute hatalom gyakorlaacutesaacuteban DR
OSVAacuteTH (1912) 4 103 BALOGH Arthur Toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi oumlnkormaacutenyzatunk hataacuteskoumlre Singer eacutes Wolfner Kiadaacutesa VI Andraacutessy uacutet
10 Budapest 1902 20 104 Ideacutezi BALOGH (1902) 20 Concha Győző oumlnkormaacutenyzatisaacutegot eacuterintő neacutezetei koumlzuumll azonban ki kell teacuterni egy
vitatott aacutellaacutespontjaacutera bdquoA szabadsaacuteg biztosiacutetaacutesa az oumlnkormaacutenyzat főceacutelja gyanaacutent csak az aacutellam beteges
aacutellapotaacuteban lehet - rendes normaacutelis koumlruumllmeacutenyek koumlzoumltt a szabadsaacuteg nem ceacutelja hanem csak koumlvetkezmeacutenye az
oumlnkormaacutenyzatnak azeacutert mert a toumlrveacutenyeit oumlnkormaacutenyzatilag veacutegrehajtoacute nemzet jobban ismeri az aacutellamisaacuteg
koumlvetelmeacutenyeit nagyobb aacutellami gyakorlatra tesz szert s iacutegy a szabadsaacutegra alkalmasabbaacute vaacutelikrdquo Ideacutezi EREKY
(1939) 309 105 EREKY Istvaacuten Az oumlnkormaacutenyzat modern rendszereacutenek kialakulaacutesa Magyarorszaacutegon Kuumlloumlnlenyomat a Vaacuterosi
Szemle XXV eacutevfolyamaacuteboacutel Budapest Szeacutekesfővaacuteros Haacutezinyomdaacuteja 10
37
megjeloumlleacutessel kapcsolatban eacuterdemes megjegyezni hogy Magyarorszaacutegon a municipaacutelis
szerkezet tulajdonkeacuteppen a megyei rendszert jelentette tehaacutet nem a vaacuterosokat koumlzseacutegeket
eacutertetteacutek alatta a vaacutermegye szerepeacutenek hangsuacutelyozaacutesaacutet szolgaacutelta Előbbinek jeles keacutepviselői
voltak Kossuth Lajos eacutes Dessewffy Aureacutel miacuteg az utoacutebbinak Szalay Laacuteszloacute Csengery Antal
Trefort Aacutegoston Kemeacuteny Zsigmond eacutes Eoumltvoumls Joacutezsef Emliacuteteni szuumlkseacuteges azonban azt is
hogy maguk a municipalistaacutek koumlzoumltt is ellentmondaacutesok bukkantak fel A Kossuth Lajos koumlruumll
csoportosult municipalistaacutek ragaszkodtak ahhoz a hituumlkhoumlz hogy a magyar alkotmaacutenyossaacuteg
garanciaacuteja a koumlzponti kormaacuteny beolvasztoacute eacutes germanizaacuteloacute toumlrekveacuteseivel szemben kizaacuteroacutelag a
vaacutermegye lehetett
Ereky Istvaacuten az oumlnkormaacutenyzati rendszer kialakulaacutesa kapcsaacuten raacutemutatott arra hogy a
municipalistaacutek a vaacutermegye inteacutezmeacutenyeacutet sajnaacutelatos moacutedon nem tetteacutek kritika taacutergyaacutevaacute sem a
teruumllet sem a neacutepesseacuteg nagysaacutega sem az adoacutezaacutesi keacutepesseacuteg koumlzoumltti kuumlloumlnboumlzőseacutegek
szempontjaacuteboacutel106 Kossuth a magyar toumlrteacuteneti alkotmaacutenyt a megyeacutek kiemelkedő szerepe a
municipaacutelis rendszer miatt kiemelkedően nagyra eacuterteacutekelte A vaacutermegye rendszerrel
oumlsszefuumlggeacutesben hangsuacutelyozta hogy egyeduumllaacutelloacute moacutedon funkcionaacuteltak egyreacuteszről a
toumlrveacutenyesseacuteg őrekeacutent az alkotmaacutenyossaacuteg legfőbb garanciaacutejakeacutent ugyanakkor a veacutegrehajtoacute
hatalom gyakorlaacutesaacuteban is kardinaacutelis szerepet toumlltoumlttek be A megyei szerkezet
megvaacuteltoztataacutesaacutet illetően egyetlen moacutedot tartott elfogadhatoacutenak a keacutepviseleti rendszer
bevezeteacuteseacutet107 A szabad kiraacutelyi vaacuterosokra vonatkozoacute uacutejiacutetaacutest a megyei szerkezethez hasonloacute
moacutedon keacutepzelte el amely tartalmaacuteban hasonliacutetott a vaacutermegyei autonoacutemiaacutehoz A szabados
koumlzseacutegek oumlnaacutelloacute koumlvetkuumlldeacutesi jogaacutet ndash mivel a megyeacutet gyengiacutetette volna ndash nem taacutemogatta108
A Szalay Laacuteszloacute koumlreacute toumlmoumlruumllt centralistaacutek a vaacutermegyei szerkezet ellen folytattak aacutedaacutez
kuumlzdelmet hiszen a modernizaacutecioacutet a rendiseacuteg alapinteacutezmeacutenyeacutenek a vaacutermegyei rendszernek a
felszaacutemolaacutesa neacutelkuumll elkeacutepzelhetetlennek tartottaacutek Toumlrekveacuteseik nem pusztaacuten a vaacutermegye109
inteacutezmeacutenyeacutenek megszuumlnteteacuteseacutere szoriacutetkoztak hanem kiterjedtek az egeacutesz aacutellami
berendezkedeacutes ideeacutertve a koumlzseacutegek reformaacutelaacutesaacutera is Eoumltvoumls a koumlzigazgataacutes korabeli
aacutellapotaacuteroacutel eacutes annak fenntarthatatlansaacutegaacutetoacutel szemleacuteletes keacutepet festett Reform c
106 EREKY (1939) 3-5 107 bdquoA keacutepviseleti rendszer kikeruumllhetetlen foumlladata a joumlvendőnek vagy akkeacutent leszuumlnk vagy alkotmaacutenyos
nemzet nem leszuumlnk Ideacutezi RUSZOLY (1997) 22 108 Kossuthnak a koumlzjogi berendezkedeacutessel kapcsolatos felfogaacutesaacutet reformelkeacutepzeleacuteseit toumlbbek koumlzoumltt Ruszoly
Joacutezsef dolgozta fel Alkotmaacuteny eacutes keacutepviselet Kossuth Lajos a koumlzjogi reformokroacutel (1841-1843) c
tanulmaacutenyaacuteban In RUSZOLY Joacutezsef Alkotmaacuteny eacutes hagyomaacuteny Uacutejabb jog- eacutes alkotmaacutenytoumlrteacuteneti tanulmaacutenyok
JATEPress Szeged 1997 7-23 109 Ereky a vaacutermegyei koumlzigazgataacutest a koumlvetkezőkeacuteppen jellemzi bdquoA koumlzigazgataacutest pl minden egyes
vaacutermegyeacuteben egy erre teljesen alkalmatlan szerv ti a vaacutermegye főpapjainak zaacuteszloacutesurainak maacutegnaacutesainak eacutes
nemeseinek oumlsszesseacutege vagyis a nagyobb vaacutermegyeacutekben egy 5-6000 ezer tagboacutel aacutelloacute ősgyűleacutes iraacutenyiacutetotta eacutes
ellenőrizterdquo EREKY (1939a) 4
38
cikkgyűjtemeacutenyeacuteben Egyreacuteszről a koumlzigazgataacutesi eacutes a biacuteroacutei hataacuteskoumlr elvaacutelasztaacutesaacutenak hiaacutenyaacutet
maacutesreacuteszt a felelősseacutegre vonhatoacutesaacuteg hiaacutenyaacutet harmadreacuteszt pedig a koumlzigazgataacutes szeacutettagoltsaacutegaacutet
eacutes az egyseacuteges iraacutenyiacutetaacutesi viszonyok hiaacutenyossaacutegait kifogaacutesolta110 A modern
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg111 megteremteacuteseacutenek alapjaacutet a centralistaacutek a koumlzseacutegekben laacutettaacutek a
vaacutermegyeacuteket olyan hataacuteskoumlrrel kiacutevaacutentaacutek felruhaacutezni amely alkalmassaacuteg teszi őket arra hogy a
koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzat bdquoelnyomoacuteirdquo helyett annak bdquooltalmazoacuteirdquo legyenek112
A modernizaacutecioacutes toumlrekveacutesek koumlzoumltt meg kell emliacuteteni az 1843-44-es vaacuterosi toumlrveacutenyjavaslatot
A vaacuterosok feletti főfeluumlgyeletet a Helytartoacutetanaacutecs gyakorolta volna azzal hogy a javaslat a
vaacuterosi jogalkotaacutessal oumlsszefuumlggeacutesben a Helytartoacutetanaacutecs jogosiacutetvaacutenyait a toumlrveacutenyesseacutegi
szempontuacute vizsgaacutelatra szűkiacutetette megszuumlntetve az előzetes joacutevaacutehagyaacutest tehaacutet a megalkotaacutest
koumlvetően a statuacutetumok veacutegrehajthatoacutek Szűk koumlrben hataacuteroztaacutek meg azon oumlnkormaacutenyzati
doumlnteacuteseket amelyeket a Helytartoacutetanaacutecshoz fel kellett terjeszteni joacutevaacutehagyaacutesra
(koumllcsoumlnfelveacutetel vaacuterosi javak elidegeniacuteteacutese uacutej hivatal felaacutelliacutetaacutesa stb) A toumlrveacutenyjavaslat
kapcsaacuten hosszas vitaacutek folytak a vaacutelasztoacutejog keacuterdeacuteseacutet illetőn a cenzus melletti eacuterveleacutes
kuumlloumlnoumlsen eacuterdekesnek bizonyult A javaslat veacuteguumll a keacutet taacutebla koumlzoumltti neacutezetkuumlloumlnbseacutegek miatt
nem keruumllt szentesiacuteteacutesre113
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg modernizaacutecioacutejaacutera iraacutenyuloacute toumlrekveacutesek eacutertelemszerűen eacuterintetteacutek a
főispaacutensaacuteg inteacutezmeacutenyeacutet is a koraacutebbiakban kialakiacutetott hataacuteskoumlrei tarthatatlannaacute vaacuteltak Mind
az 1848 eacutevi mind pedig az 1867 eacutevi rendezeacutes a főispaacuten szemeacutelyeacutevel szerepkoumlreacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben is vaacuteltozaacutest eredmeacutenyezett114
110 Ehelyuumltt Eoumltvoumlsnek a koumlzigazgataacutesroacutel 1846-ban alkotott aacuteltalaacutenos leiacuteraacutesaacutet eacuterdemes ideacuteznuumlnk bdquoA kormaacuteny
reacuteszeacuteről Cancellaria Helytartoacutetanaacutecs s bizonyos tekintetben az udvari kincstaacuter s hadi tanaacutecs az orszaacuteg reacuteszeacuteről
oumltvenkeacutet megye ez paacuter szabad keruumllet s negyvenheacutet kiraacutelyi vaacuteros melyek koumlzuumll mindenik sajaacutet eacutes sokszor
vaacuteltozoacute elvek szerint administraacutel - ez volna keacutepe koumlzigazgataacutesunknak ha ti a tapasztalaacutes nem mutatnaacute hogy
meacuteg az egyes jaacuteraacutesok szolgabiraacutei is sajaacutet neacutezeteiket s buzgoacutesaacutegukat koumlvetve a mennyire hataacuteskoumlruumlk terjed
megyeacutejuumlk hataacuterozataitoacutel kedvoumlk szerint elteacuternekrdquo Ezzel oumlsszefuumlggeacutesben keacutesőbb megjegyezte bdquohellipkeacutetseacutegtelen
hogy oly orszaacuteg melynek administratioacutejaacuteban semmi egyseacuteg nincs s hol minden toumlrveacutenynek mikeacutenti veacutegrehajtaacutesa
52 szabadon tanaacutecskozoacute testuumllettől fuumlgg rendre nem szaacutemolhatrdquo B EOumlTVOumlS Joacutezsef Reform Maacutesodik kiadaacutes
Pest 1868 Kiadja Raacuteth Moacuter 11-12 eacutes 44 111 Eoumltvoumls az bdquooumlnkormaacutenyzaacutes eszmeacutejeacutenek keacutet koumlvetkezmeacutenyeacutetrdquo hataacuterozta meg bdquoElőszoumlr hogy azoknak kiket
valamely taacutergy eacuterdekel annak inteacutezeacuteseacuteben reacuteszoumlk legyen Maacutesodszor hogy azokon kivuumll kiket a taacutergy eacuterdekel
senki az inteacutezkedeacutesbe be ne folyhassonrdquo Ezen megaacutellapiacutetaacutesa alapjaacuten kizaacutertnak tartotta a selfgovernment
eszmeacutejeacutenek megvaloacutesulaacutesaacutet a megyei szerkezetet illetően B EOumlTVOumlS (1868) 25 112 Szalay Csengery Eoumltvoumls a vaacutermegyei rendszert akkeacutent jellemezte hogy az egy bdquoolyan politikai architektura
amely a pyramist csuacutecsaacutera aacutelliacutetja s a koumlzseacutegrendszer csiraacuteja neacutelkuumll municipalistaacutenak mondja azeacutert mert az eacutepuumllet
első emelete ti a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok hellip a koumlzseacutegi eacutelet legparaacutenyibb luumlkteteacuteseacutet is gaacutetloacute centralizaacutecioacutenak a
lakhelyeirdquo EREKY (1939a) 10 113 KAJTAacuteR (1992) 36-44 114 A főispaacuteni jogaacutellaacutes megvaacuteltoztataacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben Ereky a koumlvetkező ellentmondaacutes emelte ki bdquoA reacutegi
eacutertelemben vett főispaacutenokat biacutezni meg a kormaacuteny keacutepviseleteacutevel lehetetlen volt mert felelős kormaacuteny eacutes oumlroumlkoumls
- vagy pedig tisztseacutegeikben eacuteletfogytig megmaradoacute tisztviselők oumlsszefeacuterhetetlenekhelliprdquo EREKY (1908) 133
39
33 Az oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute toumlrveacutenyalkotaacutes 1848-ban
Az oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő toumlrveacutenyhozaacutes 1848-ban fenntartotta a megleacutevő oumlnkormaacutenyzati
tagozoacutedaacutest a vaacutermegyerendszert A toumlrveacutenyhozaacutes legfontosabb inteacutezkedeacuteskeacutent toumlrveacutenybe
iktatta a modern eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzatisaacutegra vonatkozoacute alapelveket alapvető
rendelkezeacuteseket azonban a tovaacutebbi szabaacutelyozaacutesokra nem keruumllt sor A legfontosabb
vaacuteltozaacutesok az oumlnkormaacutenyzati rendszer reformfolyamataacuteban a koumlvetkezőkben oumlsszegezhetők
Az 1848 eacutevi XVI tc a vaacutermegye szervezeteacuteben fordulatot ideacutezett elő megszuumlntette az
bdquoősgyűleacutesi szervezetetrdquo ezaacuteltal a vaacutermegye rendi jellege is megszűnt Az ősgyűleacutesi szervezet
megszuumlnteteacutese szuumlkseacutegkeacuteppen hataacuteskoumlri aacutetalakulaacutessal is egyuumlttjaacutert115 A vaacutermegyeacutet mint
inteacutezmeacutenyt ugyanakkor nem szuumlntette meg bdquoa reacutegiből teremtette meg az uacutej vaacutermegyeacutetrdquo116 A
megyei hatoacutesaacuteg gyakorlataacuteroacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny előiacuterta koumlzgyűleacutesek tartaacutesaacutet eacutes egy bdquonagyobb
szaacutemuacute aacutellandoacute bizottmaacutenyrdquo leacutetrehozaacutesaacutet amely bdquomindazon hatoacutesaacutegot fogja ideiglenesen
gyakorolni melly toumlrveacuteny s alkotmaacuteny szerint a megyei koumlzgyuumlleacuteseket minden tekintetben
illetirdquo117
Az ezt koumlvető időszak szuumlkseacutegszerű aacutetalakiacutetaacutes egyik kivaacuteltoacute okaacuteroacutel Ereky Istvaacuten iacutegy iacutert
bdquoAzoknak a toumlrveacutenyeknek veacutegrehajtaacutesaacutet amelyeket a reacuteszben neacutepkeacutepviseleti alapon vaacutelasztott
orszaacuteggyűleacutes az ipar a kereskedelem eacutes a forgalom emeleacutese az aacuteltalaacutenos eacutes araacutenyos
teherviseleacutes szabaacutelyozaacutesa s az egyetemes eacutes szemeacutelyes honveacutedelmi koumltelezettseacuteg gyakorlati
megvaloacutesiacutetaacutesa eacuterdekeacuteben akart alkotni ndash nem biacutezhattuk toumlbbeacute a passiv ellenaacutellaacutes korlaacutetlan
gyakorlataacutehoz szokott nemesi ősgyűleacutesek tetszeacuteseacutere a melyeknek eacuterdekeivel ezek az uacutej
toumlrveacutenyek igen gyakran ellenteacutetbe keruumlltek volnardquo118
Leacutenyeges vaacuteltozaacutest hoztak azonban e reformok a kivaacuteltsaacutegok eacutes mentesseacutegek
megszuumlnteteacuteseacutevel A koumlzseacuteg hatoacutesaacutega kiterjedt a teruumlleteacuten leacutevő minden ingatlanra a
jobbaacutegykoumlzseacutegek kikeruumlltek a foumlldesuacuter hatoacutesaacutega aloacutel iacutegy az oumlnkormaacutenyzat magaacutenjogi jellege
megszűnt A rendi korszakban a koumlzseacutegi vaacuterosi vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzatokban kizaacuteroacutelag
azok vehettek reacuteszt akik rendi hovatartozaacutesa azonos volt119 Az oumlnkormaacutenyzatok ezaacuteltal
bdquoszemeacutelyes egyesuumlleacutesbőlrdquo teruumlleti egyseacutegekkeacute vaacuteltak A neacutepkeacutepviseleti elv azonban csak
115 ld reacuteszletesen STIPTA Istvaacuten Az első polgaacuteri kori vaacutermegyetoumlrveacuteny (1848XVItc) Acta Juridica et Politica
Tomus XLII Fasciculus 5 Szeged 1992 116 EREKY (1908) 16 117 1848 eacutevi XVI tc 2 sect c)-d) pont Az aacutellandoacute bizottmaacutenyok megbiacutezataacutesa egeacuteszen 1870 eacutevi XLII tc hataacutelyba
leacutepeacuteseacuteig tartott STIPTA (1992) 4 118 EREKY Istvaacuten A magyar helyhatoacutesaacutegi oumlnkormaacutenyzat Vaacutermegyeacutek eacutes koumlzseacutegek I koumltet Budapest Grill
Kaacuteroly Koumlnyvkiadoacute-Vaacutellalata 1910 15 119 A rendi hovatartozaacutes renden beluumlli egyseacuteget jeloumllt elsősorban a rendi hovatartozaacutes maacutesodsorban pedig ezen
beluumll a reacuteteghez tartozaacutes a meghataacuterozoacute pl csak a patriacuteciusok a vaacuterosban de minden publikaacutelt nemes a
vaacutermegyeacuteben
40
korlaacutetozottan valoacutesulhatott meg a rendezett tanaacutecsuacute eacutes a szabad kiraacutelyi vaacuterosokban valamint a
szabad keruumlletekben eacutes a vaacutermegyeacutekben
A legnagyobb horderejű vaacuteltozaacutes a koumlvetvaacutelasztaacutes eacutes az utasiacutetaacutesadaacutesi jog megszuumlnteteacutese volt
az Alsoacutetaacutebla felszabadult a vaacutermegyeacutek befolyaacutesa aloacutel iacutegy a centralistaacutek egyik legfontosabb
toumlrekveacutese megvaloacutesulhatott
A szabad kiraacutelyi vaacuterosok ugyanazokat a jogosiacutetvaacutenyokat megkaptaacutek mint a vaacutermegyeacutek A
szabad kiraacutelyi vaacuterosokroacutel szoacuteloacute 1848 eacutevi XXIII tc a vaacuterosok jogaacutellaacutesaacuteval kapcsolatban
tartalmazott rendelkezeacuteseket Haacuterom vaacuterosi kategoacuteriaacutet aacutelliacutetott fel a kisvaacuterost a koumlzeacutepvaacuterost eacutes
a nagyvaacuterost (4 sect) A vaacutelasztoacutejog teruumlleteacuten kuumlloumlnboumlző cenzusokat hataacuterozott meg miacuteg a
kuumlloumlnboumlző vaacuterosi igazgataacutesi szerveket a toumlrveacuteny előiacuteraacutesai szerint kellett leacutetrehozni
Az aacuteprilisi toumlrveacutenyek a vaacuterosok jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacutese tereacuten jelentettek valoacutedi reformot
kuumlloumln kiemelten a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi joggal rendelkező szabad kiraacutelyi vaacuterosok valamint a
baacutenyavaacuterosok a szabaacutelyokat alkalmazoacute nagyobb vaacuterosok koumlreacuteben Ezeken a helyeken
nyiacutelhatott eseacutely a toumlrveacutenyi rendezeacutes eredmeacutenyekeacutent a polgaacuteri eacutertelemben vett
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg gyakorlaacutesaacutera A vaacuterosi toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok fuumlggetlenneacute vaacuteltak a
vaacutermegyeacutetől
Az ősiseacuteg eltoumlrleacutese az uacuterbeacuteri tartozaacutesok megszuumlnteteacutese kivaacuteltotta a koumlzseacutegek joghatoacutesaacutega
aloacuteli rendi alapuacute mentesseacutegek megszűneacuteseacutet A jobbaacutegykoumlzseacutegeknek a foumlldesurak hatoacutesaacutega
aloacuteli felszabadulaacutesa eredmeacutenyezte a koumlzjogi eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alapjaacutet A
jobbaacutegykoumlzseacutegek a vaacutermegyeacutek joghatoacutesaacutega alaacute keruumlltek Az 1848-as reformok a territorialitaacutes
elveacutet tetteacutek kizaacuteroacutelagossaacute a koumlzseacutegek a vaacuterosok eacutes a vaacutermegyeacutek eseteacuteben is a lakoacuteneacutepesseacuteg
ettől kezdődően a teruumllethez kapcsoloacutedott
Az 1848-as toumlrveacutenyi reformok azonban csupaacuten reacuteszlegesen valoacutesulhattak meg a
szabadsaacutegharc bukaacutesa megakadaacutelyozta az oumlnkormaacutenyzatok jogaacutellaacutesaacutera vonatkozoacute
normarendszer eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet A Kiegyezeacutest koumlvető koumlzjogi rendezeacutes reacuteszben visszateacutert az
1848-as alapokhoz amely a keacutesőbbiekben keruumll kifejteacutesre
35 A neoabszolutizmus korszaka
Magyarorszaacutegon koraacutebban a kiraacutely az uralkodoacutei veacutegrehajtoacute hatalmaacutet az orszaacuteg toumlrveacutenyeinek
eacutes szokaacutesainak megfelelően gyakorolhatta Az 1848-49-es szabadsaacutegharc bukaacutesaacutet koumlvetően e
hatalomgyakorlaacutes alapvetően megvaacuteltozott A rendi alkotmaacutenyt felvaacuteltoacute 1849 III 4-i
alkotmaacutenyleveacutel120 az olmuumltzi alkotmaacuteny mint az osztraacutek csaacuteszaacutersaacuteg alkotmaacutenya nem ismerte
120 I Ferenc Joacutezsef aacuteltal adomaacutenyozott olmuumltzi alkotmaacuteny mely Magyarorszaacuteg tekinteteacuteben ugyan hataacutelyba
leacutepett de alkalmazaacutesaacutera nem keruumllt sor
41
el a magyar koumlzponti eacutes helyi szerveket Reacutecsi Emil iacutegy iacutert erről bdquoAz oumlsszes
kormaacutenyszervezet s igazgataacutes műkoumldeacutes legfőbb alapelve a birodalom monarchikus alakzata
eacutes aacutellam egyseacutegerdquo A veacutegrehajtoacute hatalom egyseacutegesseacutege tekinteteacuteben megaacutellapiacutetotta hogy bdquoA
birodalomban annak csak egy alanya van mert kizaacuteroacutelag a csaacuteszaacutert illeti ki veacutegrehajtoacute
hatalmaacutet neki felelős miniszterei s az ezeknek alaacuterendelt hivatalnokok eacutes tisztviselők aacuteltal
gyakoroljardquo121 A koumlzigazgataacutes teruumlleteacuten a centralizaacutecioacute eacuterveacutenyesuumllt aacutellami keacutezbe keruumllt a
koraacutebbi vaacutermegyei eacutes vaacuterosi igazgataacutes szaacutemos teruumllete azonban az abszolutisztikus
centralizaacutecioacute az adminisztraacutecioacute teruumlleteacuten modernizaacutecioacutet is eredmeacutenyezett122
Magyarorszaacutegot oumlt teruumlleti egyseacutegre osztottaacutek fel tartomaacutenyi jogokat biztosiacutetva az egyes
reacuteszek szaacutemaacutera123 Ugyanakkor a koumlzseacutegeknek az oumlnkormaacutenyzathoz valoacute jogaacutet alapjogkeacutent
biztosiacutetotta124 Az 1853 januaacuter 19-eacuten kelt rendelet125 a magyar alkotmaacutenyossaacuteg eacutes a
partikularizmus megszuumlnteteacuteseacutehez vezetett azaacuteltal hogy a csaacuteszaacuteri rendelkezeacutes toumlbbek koumlzoumltt
szabaacutelyozta a magyarorszaacutegi helyhatoacutesaacutegi rendszert a megyei hatoacutesaacutegok eacutes szolgabiacuteroacutei
hivatalok szervezeteacutet eacutes hataacuteskoumlreacutet A veacutegletekig centralizaacutelt rendszerben a magyar kiraacutelysaacuteg
teruumlleteacutet tehaacutet oumlt keruumlletre osztottaacutek be a keruumlletek megyeacutekre (7-10 megye keruumlletenkeacutent
oumlsszesen 43) a megyeacutek pedig jaacuteraacutesokra (244) tagozoacutedtak
httpalexonbacatcgi-contentalexaid=rgbampdatum=1849ampsize=45amppage=287 121 REacuteCSI Emil Koumlzigazgataacutesi toumlrveacutenytudomaacuteny keacutezikoumlnyve az ausztriai birodalmi toumlrveacutenyhozaacutes jelen aacutellaacutesa
szerint kuumlloumlnoumls tekintettel Magyarorszaacutegra Első koumltet Pest 1854 Heckenast Gusztaacutev sajaacutetja 18-19 122 KAJTAacuteR (1992) 56 123 bdquo1 sect Az ausztriai csaacuteszaacutersaacuteg koumlvetkező koronatartomaacutenyokboacutel aacutell Az Enns feletti s alatti ausztriai
főherczegseacuteg- salzburgi herczegseacuteg- steyer herczegseacuteg- illyriai kiraacutelysaacutegboacutel mely a karinthiai s krajnai
herczegseacuteg- goumlrczi eacutes gradiskai herczegseacutegi groacutefsaacuteg- istriai őrgroacutefsaacuteg s Trieszt vaacuterosaacuteboacutel eacutes ennek keruumlleteacuteből
aacutell - a tyroli eacutes vorarlsbergi herczegseacutegi groacutefsaacuteg csehorszaacutegi kiraacutelysaacuteg- morva őrgroacutefsaacuteg- felső eacutes alsoacute szileacuteziai
herczegseacuteg- galicziai eacutes lodomeri kiraacutelysaacutegokboacutel az auschivitzi eacutes zatori herczegseacutegek- s krakkoacutei
nagyherczegseacuteg- a bukovinai herczegseacuteg dalmaacutet- horvaacutet- s toacutetorszaacutegi kiraacutelysaacutegokboacutel a horvaacutet tengermelleacutek-
Fiume vaacuterosa - s a hozzaacute tartozoacute keruumllet a magyarorszaacutegi kiraacutelysaacuteg erdeacutelyi nagyherczegseacutegből benne foglalva a
Szaacuteszfoumlldet eacutes az ismeacutet bekebelezett Kraszna Koumlzeacutepszolnok eacutes Zaraacutendmegyeket Kővaacuter videacutekeacutet s Zilah vaacuterosaacutet
a hataacuterőrvideacutekek eacutes a lombaacuterd-velenczei kiraacutelysaacutegboacutelrdquo 124 bdquoIV FEJEZET A koumlzseacutegről 33 sect A koumlzseacutegnek alapjogokul biztosittatnak a) keacutepviselőinek megvaacutelasztaacutesa b)
uj tagoknak felveacutetele a koumlzseacuteg koumlreacutebe c) uumlgyeinek oumlnaacutelloacute kezeleacutese d) haacuteztartaacutesa eredmeacutenyeinek nyilvaacutenitaacutesa s
szabaacutelykint e) keacutepviselői taacutergyalaacutesainak nyilvaacutenossaacutega A koumlzseacutegek ezen alapjogainak bővebb meghataacuterozaacutesa s
kuumlloumlnoumlsen valamely koumlzseacuteg koumlreacutebe elveacutetel iraacutenti felteacutetelek a koumlzseacutegi toumlrveacutenyekben foglaltatnakrdquo
httpmajteltehuTanszekekMajtMagyar20JogtorteNETmagyarazatokolmutzialkotmanyhtm (20150428) 125 A rendelet Magyarorszaacuteg szeacutettagolaacutesaacutenak veacuteglegesiacuteteacuteseacutere iraacutenyult A megyehatoacutesaacutegok jogkoumlre vaacuteltozatlan
maradt szaacutemuk azonban tovaacutebb csoumlkkent Aacutervaacutet Turoacuteccal Csanaacutedot pedig Beacutekeacutessel vontaacutek oumlssze Jaacuteraacutesi szinten
a koumlzigazgataacutesi eacutes igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi szolgabiacuteroacutesaacutegokat a koumlzponti tisztaacuten politikai jaacuteraacutesok kiveacuteteleacutevel
oumlsszevontaacutek eacutes uacutegynevezett vegyes szolgabiacuteroacutesaacutegokat hoztak leacutetre Albrecht főherceg a meacuteg 1852 juacutelius 19-eacuten
kiadott rendelete eacutertelmeacuteben a megyehatoacutesaacutegok alaacute vonta az eddig foumlldesuacuteri joghatoacutesaacuteg alaacute tartozoacute koumlzseacutegeket
iacutegy a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok a teruumlletuumlkoumln talaacutelhatoacute koumlzseacutegek teljes joguacute első fokuacute koumlzigazgataacutesi politikai eacutes
joghatoacutesaacutegaacutevaacute vaacuteltak Az uacutej jaacuteraacutesi beosztaacutes 1854 aacuteprilis 29-eacuten leacutepett eacuteletbe PAP Joacutezsef bdquoEacuten is a passziacutev
ellenaacutelloacutek egyike voltam helliprdquo A vaacutermegye eacutes hivatalnokai a reformkor veacutegeacutetől a Bach-rendszer bukaacutesaacuteig
httpwwwaetashu2000_1-22000-1-2-06htmP1517_580545httpalexonbacatcgi-
contentalexapm=0ampaid=rgbampdatum=18530004ampseite=00000015ampsize=45
42
A legfőbb kormaacutenyzoacutehatoacutesaacutegot a Helytartoacutesaacuteg jelentette amelynek a hataacuteskoumlre az egeacutesz
politikai koumlzigazgataacutest tehaacutet a beluumlgyi koumlzigazgataacutest a rendeacuteszetet a vallaacutes eacutes koumlzoktataacutes
uumlgyeacutet a foumlldműveleacutesuumlgyi kereskedelmi eacutes ipari koumlzigazgataacutest valamint az eacutepiacuteteacuteszeti uumlgyeket
A helytartoacutesaacuteg igazodva az oumlt keruumllethez ot osztaacutelyban műkoumldoumltt (Budaacuten Pozsonyban
Sopronban Kassaacuten eacutes Nagyvaacuteradon) A politikai koumlzigazgataacutes szervezete veacutegső soron a
csaacuteszaacuter utasiacutetaacutesai alapjaacuten jaacutert el
A megyei hatoacutesaacutegok eacuteleacuten uacuten megyefőnoumlkoumlk aacutelltak hataacuteskoumlruumlk kiterjedt a beluumlgyi
koumlzigazgataacutesra az igazsaacuteguumlgyi koumlzigazagataacutes egyes teruumlleteire valamint eljaacutert az adoacuteuumlgyi
igazgataacutest eacuterintő uumlgyekben A jaacuteraacutesokban műkoumldő szolgabiacuteroacutei hivatal a koumlvetkező uumlgyekben
jaacutert el politikai eacutes igazsaacuteguumlgyi koumlzigazgataacutes az adoacutehivatalok műkoumldeacuteseacutenek ellenőrzeacutese
jogvitaacutekban iacuteteacutelkezett
A neoabszolutizmus korszakaacuteban a francia mintaacutera kieacutepiacutetett koumlzpontosiacutetaacutes mellett a koraacutebbi
oumlnkormaacutenyzati szervek nem leacutetezhettek
Az 1860 oktoacuteber 20-aacuten kiadott Oktoacuteberi Diploma amellett hogy centralisztikus
inteacutezkedeacuteseket tartalmazott toumlbb teruumlleten elismert bizonyos fokuacute autonoacutemiaacutet iacutegy a
vaacutermegyei oumlnaacutelloacutesaacuteg szempontjaacuteboacutel is vaacuteltozaacutest eredmeacutenyezett azaacuteltal hogy a megyei szervek
visszaaacutelliacutetaacutesra keruumlltek Ezek eacuteleacuten azonban bdquocsaacuteszaacuteri megyefőnoumlkoumlk aacutellottak akik Bach eacutes
taacutersainak rendeleteit a legnagyobb erőszak aacuteraacuten is foganatosiacutetani toumlrekedtekrdquo126
4 A Kiegyezeacutest koumlvető rendezeacutes a modern polgaacuteri koumlzigazgataacutes alapjainak
megteremteacutese
A kiegyezeacutest koumlvető rendezeacutes toumlrteacuteneti paradigmavaacuteltaacutest eredmeacutenyezett az oumlnkormaacutenyzati
autonoacutemia egyes alkotoacuteelemeit illetően hiszen a vaacuteltozaacutesokat az oumlnkormaacutenyzatok
jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacuteseacutet koumlvetően a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegi korszakban a vaacutermegyeacutek
biacuteraacuteskodaacutesban betoumlltoumltt funkcioacuteja megszűnt az orszaacutegos toumlrveacutenyhozoacute testuumllet leacutetrehozaacutesaacuteban
maacuter nem műkoumldhettek koumlzre iacutegy orszaacutegos uumlgyekben sem hozhattak doumlnteacuteseket A rendi
oumlnkormaacutenyzatisaacutegboacutel a modern polgaacuteri oumlnkormaacutenyzatok kialakulaacutesaacutenak leacutepeacutesei a
koumlvetkezőkben keruumllnek felvaacutezolaacutesra
A nemesi vaacutermegye eacutes a polgaacuteri oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti toumlrteacuteneti paradigmavaacuteltaacutes leacutenyegeacutet
Ereky Istvaacuten a koumlvetkezőkeacuteppen hataacuterozta meg bdquoAz oumlnkormaacutenyzat s kuumlloumlnoumlsen ennek
territoriaacutelis alakja ti a koumlzseacutegi eacutes a vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzat hellip a sok eacutevszaacutezad oacuteta tartoacute
fejlődeacutes folyamaacuten rendkiacutevuumlli vaacuteltozaacutesokon ment aacutetrdquo127 A rendi korszak oumlnkormaacutenyzatai eacutes a
126 LAURINGER Ernő Koumlzinteacutezmeacutenyeink toumlrteacuteneti fejlődeacutese Szentgotthaacuterd eacuten Wellison Beacutela Kiadaacutesa 127 EREKY (1939) 352
43
modern polgaacuteri aacutellam oumlnkormaacutenyzatai koumlzoumltti fő kuumlloumlnbseacuteget iacutegy eacuterzeacutekeltette bdquoA rendi vilaacuteg
koumlzjogi oumlnkormaacutenyzata tehaacutet nemcsak a helyi hanem a helyileg inteacutezhető orszaacutegos eacuterdekű
koumlzigazgataacutest eacutes igazsaacutegszolgaacuteltataacutest sőt a toumlrveacutenyhozaacutesban valoacute reacuteszveacutetelt is feloumllelte ndash az
oumlnkormaacutenyzat egyszerre koumlzigazgataacutesi eacutes alkotmaacutenyjogi oumlnkormaacutenyzat volt ndashs ha nem is
bontotta meg a rendi aacutellam egyseacutegeacutet de oly nagy araacutenyuacute partikularizmust ideacutezett elő amilye a
mai modern aacutellamokban elkeacutepzelni nem lehetrdquo128 A modern oumlnkormaacutenyzatisaacuteg fogalmaacutenak
meghataacuterozaacutesakor az oumlnrendelkezeacutesi jog tartalmaacuteboacutel indult ki nevezetesen bdquoAz
oumlnkormaacutenyzati alakulatok desztinataacuteriusait ndash vagyis a territoriaacutelis alakulatoknaacutel a neacutepet hellip ndash
az oumlnrendelkezeacutesi jog csakis a helyi eacuterdekű vagy a kuumlloumlnleges koumlzigazgataacutes uumlgyeiben illet
meg ndash s eacutep ezeacutert oumlnkormaacutenyzatuk is csak ezekre vonatkozoacutelag tehaacutet az oumlnaacutelloacute hataacuteskoumlruumlkben
lehet ndash az iraacutenyiacutetott eacutes a politikai hataacuteskoumlr tereacuten ellenben oumlnkormaacutenyzatuk nem lehetrdquo129
Az autonoacutemia keacuterdeacuteseacutenek taacutergyalaacutesakor eacuterinteni szuumlkseacuteges a vaacutelasztoacutejog keacuterdeacuteseacutet is A
reformkorban a vaacutermegyei autonoacutemia kapcsaacuten kibontakozott vitaacutek egyik fő koumlveteleacutese a
vaacutelasztoacutejog kiterjeszteacuteseacutenek szuumlkseacutegesseacutege a neacutepkeacutepviselet elveacutenek mineacutel teljesebb koumlrű
megvaloacutesulaacutesa Eoumltvoumls Joacutezsefet ideacutezve bdquoHogy azonban a keacutepviseleti rendszertől uumldvoumls
eredmeacutenyeket vaacuterhassunk szuumlkseacuteg miszerint az valoacuteban keacutepviseleti rendszer legyen eacutes ne
csak annak neveztesseacutekhelliprdquo130
41 Az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes eacutes a koumlzigazgataacutes szeacutetvaacutelasztaacutesa
A vaacutermegyei autonoacutemia integraacutens reacuteszekeacutent a vaacutermegyeacutek eacutevszaacutezadokon keresztuumll gyakoroltaacutek
az igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi jogkoumlrt Ennek kapcsaacuten megemliacutetendő hogy a koumlzigazgataacutes eacutes a
biacuteraacuteskodaacutes mint aacutellamhatalmi aacutegak elvaacutelasztaacutesaacutenak elveacutevel oumlsszefuumlggeacutesben az angol
alkotmaacuteny peacuteldaacutejaacuten keresztuumll ndash Montesquieu nyomaacuten ndash eacuterzeacutekelhető hogy az a
hatalomkoncentraacutecioacute veszeacutelyeacutenek a csoumlkkenteacuteseacutere iraacutenyult Montesquieu az aacutellamhatalmi
aacutegak elvaacutelasztaacutesaacutenak elveacutet Locke nyomaacuten aacutelliacutetotta fel hangsuacutelyozta az elvaacutelasztaacutes
szuumlkseacutegesseacutegeacutet valamint beiktatta a biacuteroacutei hatalmat131 A hatalommegosztaacutes elveacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben Alexis de Tocquville a demokratikus kormaacutenyzatot a koumlvetkezőkeacuteppen
modellezte bdquoHa hellip felteacutetelezuumlnk egy olyan toumlrveacutenyhozoacute testuumlletet amelyik oumlsszeteacuteteleacuteben a
toumlbbseacuteg keacutepviseli de meacutegsem szolgaacutelja szuumlkseacutegkeacuteppen annak szenvedeacutelyeit egy olyan
veacutegrehajtoacute hatalmat melynek oumlnaacutelloacute hataacutes-eacutes jogkoumlre van s egy biacuteroacutei hatalmat mely
128 EREKY (1939) 353-354 129 EREKY (1939) 376-377 130 B EOumlTVOumlS (1868) 113 131 BIBOacute Istvaacuten Az aacutellamhatalmak elvaacutelasztaacutesa egykor eacutes most (Akadeacutemiai szeacutekfoglaloacute 1947 januaacuter 13-aacuten) In
BIBOacute Istvaacuten Vaacutelogatott tanulmaacutenyok Maacutesodik koumltet 1945-1949 Magvető Koumlnyvkiadoacute Budapest 1986 (szerk
HUSZAacuteR Tibor) 377-380
44
fuumlggetlen a maacutesik kettőtől ndash akkor is demokratikus kormaacutenyzatroacutel van szoacute csak a zsarnoksaacuteg
szaacutemaacutera nem nyiacutelik szinte semmi lehetőseacutegrdquo132 Ez a veszeacutely Biboacute Istvaacuten aacutellaacutespontjaacutet alapul
veacuteve leginkaacutebb a veacutegrehajtoacute hatalom eseteacuteben eacuterveacutenyesuumllhetett
A toumlrveacutenyhozoacute eacutes veacutegrehajtoacute hatalom gyakorlaacutesaacuteroacutel rendelkező 1790 eacutevi 12 tc eacutertelmeacuteben az
igazsaacutegszolgaacuteltataacutes fuumlggetlenseacutege a politikai igazgataacutestoacutel maacuter ugyan eacuterveacutenyesuumllt azonban a
funkcioacutek ellaacutetaacutesaacutenak szervezeti elkuumlloumlniacuteteacutese nem toumlrteacutent meg A neoabszolutizmus idejeacuten
alapelvkeacutent eacuterveacutenyesuumllt az aacutellam műkoumldteteacuteseacuteben az igazgataacutes elvaacutelasztaacutesa az
igazsaacutegszolgaacuteltataacutestoacutel melynek szervezeti keretei is kialakiacutetaacutesra keruumlltek133
A polgaacuteri korszak biacuteroacutesaacutegi szervezeteacutenek kieacutepiacuteteacuteseacutet 1861-től kezdődően toumlbb inteacutezkedeacutes is
megelőzte Ezek koumlzuumll kiemelkedik az a Ferenc Joacutezsef aacuteltal oumlsszehiacutevott bizottsaacuteg amelynek
feladata a magyar igazsaacutegszolgaacuteltataacutes szervezeteacutevel oumlsszefuumlggő javaslataacutenak kidolgozaacutesa eacutes
az uralkodoacute eleacute terjeszteacutese volt A munka eredmeacutenyekeacutent megalkotaacutesra keruumlltek az Ideiglenes
Toumlrveacutenykezeacutesi Szabaacutelyok Az uacuteriszeacutek inteacutezmeacutenyeacutenek visszaaacutelliacutetaacutesaacutera azonban nem keruumllt sor
Fenntartottaacutek az uacuterbeacuteri biacuteroacutesaacutegokat megmaradtak a megyei toumlrveacutenyszeacutekek ily moacutedon a
megyei autonoacutemiaacutet ezek az inteacutezkedeacutesek nem eacuterintetteacutek134
Az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes korszerű formaacutejaacutenak megteremteacutese azonban tovaacutebbi leacutepeacuteseket tett
indokolttaacute toumlrveacutenyi megvaloacutesiacutetaacutesaacutenak első eacutes legfontosabb momentuma a biacuteroacutei hatalom
gyakorlaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 1869 eacutevi IV tc elfogadaacutesa volt135 Az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes eacutes a
koumlzigazgataacutes elkuumlloumlniacuteteacuteseacuteről a biacuteraacutek jogaacutellaacutesaacuteroacutel rendelkező toumlrveacutenyjavaslat paraacutezs vitaacutekat
vaacuteltott ki a javaslat taacutemogatoacutei eacutes ellenzői koumlzoumltt A legnagyobb seacuterelmet a koumlzigazgataacutes eacutes
igazsaacutegszolgaacuteltataacutes szeacutetvaacutelasztaacutesa veacutegrehajtaacutesaacutenak moacutedja okozta hiszen nem a
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacuteseacutevel egyidejűleg keruumllt sor a javaslat előterjeszteacuteseacutere
A javaslat ellen protestaacuteloacutek a bdquomegyei autonoacutemia toumlnkreteacutetelekeacutentrdquo eacuterteacutekelteacutek hangsuacutelyoztaacutek
az bdquoalkotmaacuteny veacutedbaacutestyaacuteinakrdquo tekintett megyeacutek szupremaacuteciaacutejaacutet koumlvetelteacutek a megyei
oumlnkormaacutenyzati szervek tovaacutebbi jelentős jogkoumlroumlkkel valoacute felhatalmazaacutesaacutet elfogadhatatlannak
minősiacutetetteacutek a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi tisztviselők igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi feladatainak megszuumlnteteacuteseacutet
eacutes kuumlloumlnoumlsen a biacuteroacutevaacutelasztaacutes jogaacutenak elveacuteteleacutetrdquo136 Deaacutek Ferenc a keacutepviselőhaacutezi vitaacuteban
leszoumlgezte hogy bdquohellipa megyeacutek nem koordinaacutelt testuumlletek a staacutetus hatalom iraacutenyaacuteban hanem
132 TOCQUEVILLE (1993) 364 133 REacuteCSI (1854) 24-26 134 BOacuteNIS Gyoumlrgy ndash DEGREacute Alajos ndash VARGA Endre A magyar biacuteroacutesaacutegi szervezet eacutes a perjog toumlrteacutenete
Zalaegerszeg 1996 211-215 STIPTA Istvaacuten A magyar biacuteroacutesaacutegi rendszer toumlrteacutenete Multiplex Media ndash Debrecen
UP Debrecen 1997 122 135 A toumlrveacuteny roumlgziacutetette hogy bdquo1 sect Az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes a koumlzigazgataacutestoacutel elkuumlloumlniacutettetik Sem a koumlzigazgataacutesi
sem a biacuteroacutei hatoacutesaacutegok egymaacutes hataacuteskoumlreacutebe nem avatkozhatnakrdquo 136 MAacuteTHEacute Gaacutebor A magyar burzsoaacute igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi szervezet kialakulaacutesa 1867-1875 Akadeacutemiai Kiadoacute
1982 37
45
olyan testuumlletek melyek az oumlsszes kormaacutenyzati rendszernek alkatreacuteszeacutet keacutepezik melyeknek az
aacutellam a kormaacutenyzati ceacutelszerűseacutege tekinteteacuteben is autonoacutemiaacutet adott tovaacutebbaacute a megyeacutek nem
foumlderatiacutev reacuteszei az oumlsszes aacutellamnak s nem biacuterhatnak az aacutellamtoacutel elkuumlloumlnoumlzoumltt vagy azzal
eacuteppen ellenkező jogokkal hellipmiacuteg az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes a politikai koumlzigazgataacutestoacutel e nem
vaacutelasztatik Magyarorszaacutegon a joacute koumlzigazgataacutes lehetetlenrdquo137 A megyeacutek toumlbbseacutege felleacutepett a
toumlrveacutenyjavaslat majd ezt koumlvetően a szentesiacutetett toumlrveacuteny ellen Arra is eacuterdemes raacutemutatni
hogy a toumlrveacuteny nem teremtette meg koumlvetkezetesen a koumlzigazgataacutesi eacutes a biacuteroacutesaacutegra tartozoacute
uumlgyek szeacutetvaacutelasztaacutesaacutet meacutegis kiemelkedő jelentőseacuteggel biacutert az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes
kialakiacutetaacutesaacutenak folyamataacuteban Maacutetheacute Gaacutebor a toumlrveacutenyjavaslat megiacuteteacuteleacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben
leszoumlgezte hogy bdquoA toumlrveacutenycikk liberaacutelis alkotaacutes s baacuter kompromisszum eredmeacutenye meacutegis
haladaacutest jelent a feudaacutelis konstrukcioacuteval szemben megteremtve a burzsoaacute aacutellam
igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi rendszere tovaacutebbi kieacutepiacuteteacuteseacutenek lehetőseacutegeacutetrdquo138
A koumlvetkező meacuterfoumlldkoumlvet a koumlzigazgataacutesi hataacuterozatok meghataacuterozott koumlre biacuteroacutesaacutegi
feluumllvizsgaacutelataacutenak megteremteacuteseacutet jelentő 1896 eacutevi XXVI tc elfogadaacutesa jelentette a Magyar
Kiraacutelyi Koumlzigazgataacutesi Biacuteroacutesaacutegroacutel A toumlrveacuteny megalkotaacutesaacutet a Biacuteroacutesaacuteg felaacutelliacutetaacutesaacutet koumlzel keacutet
eacutevtizedes vita előzte meg amely a koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes aacuteltalaacutenos elvi jellegű kereteit
igyekezett tisztaacutezni139 A Biacuteroacutesaacuteg felaacutelliacutetaacutesaacutera az aacutellamhatalmi aacutegak teljes koumlrben megtoumlrteacutent
szeacutetvaacutelasztaacutesaacutet koumlvetően keruumllhetett sor A toumlrveacuteny taxatiacuteve felsorolta azokat a koumlzseacutegi140
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi141 miniszteri hataacuterozatokat amelyek ellen panasszal lehetett eacutelni
42 A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok eacutes a koumlzseacutegek jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacutese
A telepuumlleacutesek jogaacutellaacutesaacuteval kapcsolatos rendezeacutesi toumlrekveacutesek 1848-ban jelentős hangsuacutelyt
kaptak142 E reforminteacutezkedeacutesek azonban időlegesnek bizonyultak a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok eacutes a
koumlzseacutegek jogaacutellaacutesaacutenak teljes koumlrű rendezeacuteseacutere a Kiegyezeacutest koumlvetően keruumllhetett sor143 Az
137 MAacuteTEacute (1982) 38 138 MAacuteTEacute 52 139 PATYI Andraacutes KoumlzigazgataacutesndashAlkotmaacutenyndashBiacuteraacuteskodaacutes Universitas-Győr Nonprofit Kft Győr 2011 92 140 1896 eacutevi XXVI tc 22-37 sect 141 1896 eacutevi XXVI tc 38-45 sect 142 Csak neacutehaacuteny peacuteldaacutet emliacutetve az 1848-as toumlrveacutenyhozaacutes koumlreacuteből Az1848 eacutevi IX tc rendelkezett bdquoaz urbeacuter eacutes
azt poacutetloacute szerződeacutesek alapjaacuten eddig gyakorlatban volt szolgaacutelatok (robot) deacutezma eacutes peacutenzbeli fizeteacutesek
megszuumlnteteacuteseacuterőlrdquo Az 1848 eacutevi XI tc mind buumlntető mind polgaacuteri uumlgyekben megszuumlntette a foumlldesuacuteri
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegot Az 1848 eacutevi XVI tc a megyei hatoacutesaacuteg ideiglenes gyakorlataacuteroacutel rendelkezett azzal hogy a bdquo1
sect A ministerium a megyei szerkezetnek neacutepkeacutepviselet alapjaacuten rendezeacuteseacuteről a legkoumlzelebbi orszaacuteggyuumlleacutesnek
toumlrveacutenyjavaslatot fog előterjesztenirdquo A szabad kiraacutelyi vaacuterosokroacutel szoacuteloacute 1848 eacutevi XXIII tc szabaacutelyozaacutest
tartalmazott a vaacuterosroacutel mint koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegroacutel a tisztuacutejiacutetaacutesroacutel annak megtartaacutesaacuteroacutel a tanaacutecs-eacutes
koumlzgyűleacutesekről Az 1848 eacutevi XXIV tc ezen előbbi rendelkezeacutest kiterjesztette a rendezett tanaacutecsi jogaacutellaacutessal
rendelkező vagy a joumlvőben e jogaacutellaacutest elnyerő koumlzseacutegekre is 143 A koumlzseacutegek rendezeacuteseacuteről szoacuteloacute 1871 eacutevi XVIII tc valamint a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegok rendezeacuteseacuteről szoacuteloacute
1870 eacutevi XLII tc
46
1886 eacutevi uacutejraszabaacutelyozaacutes eredmeacutenyekeacuteppen tartalmilag a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok eacutes a koumlzseacutegek
autonoacutemiaacuteja leacutenyegesen nem vaacuteltozott a 20 szaacutezad első feleacuteben sem Ehhez azonban
szuumlkseacuteges hozzaacutetenni hogy az erőteljesen centralizaacutelt rendszer a vaacutermegyeacutek eseteacuteben
erőteljes kormaacutenyzati fuumlggőseacuteget eredmeacutenyezett amely tovaacutebb erősoumldoumltt az 1929 eacutevi XXX
tc rendelkezeacutesei aacuteltal (peacuteldakeacutent emliacutethetők a kiadaacutesokroacutel valoacute gondoskodaacutes beszűkuumllt
lehetőseacutegei)
Nem pusztaacuten a jogaacutellaacutesi keacuterdeacutesek tisztaacutezaacutesa keruumllt előteacuterbe hanem komoly hangsuacutelyt kapott a
teruumlleti rendezeacutes keacuterdeacutese is144 Az 1870 eacutevi XLII tc alakiacutetotta uacutejjaacute az uacutej toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi
teruumlleteket azonban uacutejabb reform-eacuterteacutekű leacutepeacutesekre volt szuumlkseacuteg a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok
szaacutemaacutenak radikaacutelis csoumlkkenteacuteseacutehez Ereky aacutellaacutespontja szerint bdquohellipa toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok
eacutevezredes toumlrteacutenelmi fejlődeacutese igen sok helyen nem vette tekintetbe sem a termeacuteszetes
hataacuterokat sem a koumlzseacutegekben beaacutellott vaacuteltozaacutesokat sem az aacutellam teruumlleteacutenek egyeacuteb
beosztaacutesaacutetrdquo145 Ezeknek a teruumlleti vaacuteltozaacutesoknak az elemzeacutese nem keacutepezi a dolgozat taacutergyaacutet
pusztaacuten eacuterzeacutekeltetni szerettuumlk volna a rendezeacutes igeacutenyeacutenek alaacutetaacutemasztottsaacutegaacutet146 A teruumlleti
szeacutettagoltsaacutegot elaproacutezottsaacutegot termeacuteszetesen nem oumlnmagaacuteban kellett eacuterteacutekelni hiszen
rendkiacutevuumll szoros az oumlsszefuumlggeacutes a teruumllet a neacutepesseacuteg eacutes a teherviselő keacutepesseacuteg koumlzoumltt A
rendezeacutesre toumlrveacutenyi szintű szabaacutelyok keruumlltek megalkotaacutesra amelyek aproacutebb leacutepeacutesekben
keruumlltek veacutegrehajtaacutesra147
Az oumlnkormaacutenyzatok 1870-71 eacutevi uacutejjaacuteszervezeacutese nem előzmeacuteny neacutelkuumlli a kiegyezeacutest
koumlvetően a dualizmus inteacutezmeacutenyrendszereacutenek stabilitaacutesaacutet volt hivatott biztosiacutetani148 Az
Orszaacuteggyűleacutesnek felelős kormaacutenyzaacutes 1867 februaacuter 18-i visszaaacutelliacutetaacutesaacutet koumlvetően szuumlkseacutegesseacute
vaacutelt a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok műkoumldeacuteseacutenek uacutej alapokra helyezeacutese A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok eacutes a
koumlzseacutegek jogaacutellaacutesaacutenak toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutesa folyamataacuteban szuumlkseacutegesseacute vaacutelt az
144 1867-ben bdquoA magyar aacutellam toumlrveacutenyhozaacutesaacutenak hellip a toumlrveacutenyek alkotaacutesaacutenaacutel s a magyar koumlzponti kormaacutenynak a
veacutegrehajtaacutes iraacutenyiacutetaacutesaacutenaacutel eacutes ellenőrzeacuteseacuteneacutel 92 ndash a vaacuterosi toumlrveacutenyhatoacutesaacutegokkal egyuumltt 159 koumlzigazgataacutesilag
kuumlloumlnaacutelloacute teruumlletet kellett figyelembe vennihelliprdquo Ez a koumlzigazgataacutesi teruumlleti felosztaacutes keacutepezte a Szapaacutery Gyula-feacutele
toumlrveacutenyjavaslat alapjaacutet EREKY (1910) 74 145 EREKY (1910) 78-79 146 Szapaacutery Gyula keacutesziacutettette el bdquoA toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok teruumlleteacutenek szabaacutelyozaacutesa ndash eacutes uacutej beosztaacutesaacuteroacutelrdquo eacutes bdquoA
koumlzigazgataacutesi jaacuteraacutesok szaacutema- eacutes szeacutekhelyeinek meghataacuterozaacutesaacuteroacutelrdquo szoacuteloacute toumlrveacutenyjavaslatokat (1872 Keacutepv Ir
Xk 536szaacutem XIk 537 sz) bdquoA Szapaacutery-feacutele javaslatok mereacutesz terveiből azonban semmi sem lett egyszerűen
azeacutert mert elfogadaacutesuk eseteacuteben hellip alkotmaacutenyunk eacutevszaacutezados veacutedbaacutestyaacuteiboacutel a reacutegi toumlrveacutenyhatoacutesaacutegokboacutel kő
koumlvoumln sem maradt volnardquo EREKY (1910) 100-103 147 A teruumlletszabaacutelyozaacutessal oumlsszefuumlggeacutesben toumlbb toumlrveacuteny is szuumlletett pl az 1876 eacutevi XX tc neacutemely vaacuterosi
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok megszuumlnteteacuteseacuteről 1876 eacutevi XXXIII tc neacutemely toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg teruumlleteacutenek szabaacutelyozaacutesaacuteroacutel eacutes
az ezzel kapcsolatos inteacutezkedeacutesekről 148 Az uacutejjaacuteszervezeacutes folyamataacutet a sajaacutetos politikai helyzetet eacutes a beluumlgyminiszteri tisztseacuteget betoumlltő Toacuteth Vilmos
teacutenykedeacuteseacutet politikai ceacutelzatuacute kampaacutenyait a főispaacutenokra koumlrlevelek uacutetjaacuten gyakorolt raacutehataacutest elemzi Zsuppaacuten F
Tibor tanulmaacutenyaacuteban Egyedi esetek feldolgozaacutesaacuteval mutat raacute arra a folyamatra amelynek eredmeacutenyekeacuteppen
leacutetrejoumltt a bdquopaacutertpolitikailag engedelmes adminisztraacutecioacuterdquo ZSUPPAacuteN F Tibor A helyi oumlnkormaacutenyzat uacutejjaacuteszervezeacutese
187172-ben Szaacutezadok 114eacutevf 1980 2 szaacutem 260-280
47
oumlnkormaacutenyzatok eacutes a kormaacuteny viszonyaacutenak tisztaacutezaacutesa Mindenekelőtt azonban az
oumlnkormaacutenyzati eacutes a parlamenti kormaacutenyzaacutes oumlsszeegyezteteacuteseacutere kellett sort keriacuteteni amelyre
az Orszaacuteggyűleacutes 1870 tavaszaacuten kiacuteseacuterletet is tett a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegokra vonatkozoacute jogalkotaacutes
koumlzepette Eoumltvoumls Joacutezsef egy parlamenti felszoacutelalaacutesaacuteban az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eszmeacutejeacutenek
kiterjeszteacutese eacuterdekeacuteben egyenesen uacutegy fogalmazott hogy bdquohellipoly kormaacuteny nem leacutetezhetik
mely minden egyes helynek uumlgyeit rendesen elveacutegezhessehelliprdquo149 Ghiczy Kaacutelmaacuten az aacutellam
tuacutelhatalmaacuteval szemben foglalt aacutellaacutest bdquoOumlsszpontosiacutetott koumlzigazgataacutessal biroacute aacutellamban a
polgaacuter nem valoacuteban polgaacuter csak alattvaloacute eacutes adoacutefizető nem foglalkozik a koumlzuumlggyelrdquo150
Az oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlk meghataacuterozaacutesa kieacuteleződoumltt ellenteacutetet eredmeacutenyezett a kormaacuteny
eacutes az ellenzeacutek koumlzoumltt A szabaacutelyozaacutesi koncepcioacuteban maacuter teret nyert az oumlnkormaacutenyzati
feladatkoumlroumlk koumlzoumltti kuumlloumlnbseacutegteacutetel amennyiben differenciaacuteltan jelentek meg az oumlnaacutelloacute eacutes az
aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlroumlk A hataacuteskoumlroumlk elkuumlloumlniacuteteacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben raacute kell
vilaacutegiacutetanunk az autonoacutemia egyik fontos elemeacutere a megyeacutek rendeletalkotaacutesi hataacuteskoumlreacutere
statuacutetumalkotaacutesi jogaacutera A statuacutetumalkotaacutesi jog igen szeacuteles koumlrben a helyi eacuteletviszonyok
minden olyan teruumlleteacuten eacuterveacutenyesuumllhetett amelyet toumlrveacuteny nem szabaacutelyozott A megye eacuteleteacutevel
eacutes mindennapjaival oumlsszefuumlggeacutesben a statuacutetumok alkotaacutesa jelentős meacuterteacutekben korlaacutetozta
időnkeacutent ellehetetleniacutetette a koumlzponti kormaacutenyzaacutes lehetőseacutegeacutet
Eoumltvoumls Joacutezsef e hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutet a kormaacutenyzat eacutes az oumlnkormaacutenyzatok egymaacuteshoz valoacute
viszonyaacutet elsősorban alkotmaacutenyossaacutegi szempontok figyelembe veacuteteleacutevel iacuterta le151
A vaacutermegyei autonoacutemia tartalmaacutenak eacuterzeacutekelteteacutesekor a biacuteroacutei eacutes a koumlzigazgataacutesi hatalom
egyuumlttes gyakorlaacutesaacuten eacutes a statutaacuterius hataacuteskoumlroumln tuacutel jelentős alkotoacuteelem a vis inertiae A vis
inertiae a passziacutev ellenaacutellaacutes jogaacutet jelentette amelyet az Aranybulla (1222) biztosiacutetott
Tartalma az 1545 eacutevi 33 tc-ben roumlgziacutetett eredeti rendelkezeacutesekneacutel az idők folyamaacuten meacutelyebb
eacutes toumlbb reacutetegű eacutertelmet nyert a vaacutermegyeacutek gyakorlataacuteban amennyiben a veacutegrehajtoacute hatalom
gyakorlaacutesa soraacuten a felirat jogaacuteval eacutelhetett felfuumlggesztve ezaacuteltal a koumlzponti inteacutezkedeacutesek
veacutegrehajtaacutesaacutet Eoumltvoumls a vis inertiae-t a vaacutermegyeacutek semlegesseacutegi jogakeacutent hataacuterozta meg152 Az
149 Ideacutezi BALOGH (1902) 28 150 Ideacutezi BALOGH (1902) 29 151 bdquoNem szuumlkseacuteg hosszasan bizonygatni mikeacutent az egyes megyeacuteknek minden felsőbb feluumlgyeleacutes neacutelkuumll engedett
szabaacutelyalkotaacutesi jog minden joacutel rendezett koumlzaacutellomaacuteny fogalmaacuteval ellenteacutetben aacutell hellip s hogy a III R 2-ik czime
mely szerint megyeacuteink e jogot koumlvetelik ellenteacutetben aacutell alkotmaacutenyunk azon alaptoumlrveacutenyeacutevel mely szerint e
toumlrveacuteny magyaraacutezata csak a felseacuteg s az orszaacuteg rendei aacuteltal toumlrteacutenhetik Ha a megyeacutek statutumaik aacuteltal mindenről
rendelkezhetnek miről a toumlrveacuteny nyilvaacuten nem rendelkezett ennek magyaraacutezata őket illeti S a satutarius jog a
kormaacuteny egyik legfontosabb koumltelesseacutege teljesiteacuteseacutet lehetetlenneacute teszi nem hagyvaacuten toumlrveacutenyes eszkoumlzoumlket mik
aacuteltal az egyes toumlrveacutenyhatoacutesaacutegot midőn az toumlrveacutenynyel ellenkező statutumot hoz korlaacutetaiba visszaszorithassardquo
EOumlTVOumlS (1868) 49-50 152 bdquoA magyar megye mind azeacutert mivel a tisztviselők kik hazaacutenkban a veacutegrehajtaacutessal megbizatnak aacuteltala
vaacutelasztatnak mind azeacutert mert felsőbb parancsolatok ellen foumllirhatvaacuten azoknak veacutegrehajtaacutesaacutet felfuumlggesztheti a
48
ellenaacutellaacutesi jog egyfajta bdquotoumlrveacutenymagyaraacutezoacuteirdquo-jogkoumlr eacutertelmezeacutest is nyerhetett A gyakorlatban
azonban nemcsak a toumlrveacutenybe vagy az alkotmaacuteny szellemeacutebe uumltkoumlző rendelkezeacutesek
veacutegrehajtaacutesaacutenak felfuumlggeszteacuteseacutet eredmeacutenyezte ezaacuteltal akadaacutelyozva a kormaacutenyzati szaacutendeacutekok
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet
Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia egyes elemeinek roumlvid vaacutezlataacutet eacutes az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg
fogalmaacutenak reacuteszletes ismerteteacuteseacutet koumlvetően a toumlrveacutenyi rendezeacutes meghataacuterozoacute haacutettereacutet jelentő
koumlzjogi aacutellaacutespontok kifejteacuteseacutere keruumll sor
Az alapvető szemleacuteletbeli vaacuteltozaacutes az oumlnkormaacutenyzat fogalma a feladat- eacutes hataacuteskoumlroumlk
tekinteteacuteben a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegok rendezeacuteseacuteről szoacuteloacute 1870 eacutevi XLII tc (első
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny) eacutes a koumlzseacutegek rendezeacuteseacuteről szoacuteloacute 1871 eacutevi XVIII tc (első koumlzseacutegi
toumlrveacuteny) hataacutelyba leacutepeacuteseacutevel koumlvetkezett be
421 A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok
Az első toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny jelentős meacuterteacutekben csoumlkkentette a vaacutermegyeacutek politikai
funkcioacutejaacutet azaacuteltal hogy a toumlrveacutenyhozaacutesban maacuter nem vettek reacuteszt a koumlvetkuumlldeacutes eacutes a
koumlvetutasiacutetaacutes joga 1848-ban megszűnt153 Emellett az ellenaacutellaacutes joga is leszűkuumllt csak a
toumlrveacutenytelen adoacute- eacutes uacutejoncrendeletek eseteacuteben eacutelhetett a veacutegrehajtaacutes megtagadaacutesaacutenak jogaacuteval
Meghataacuterozta a toumlrveacuteny hogy mely koumlzoumlsseacutegek gyakorolhattak toumlrveacutenyhatoacutesaacutegot Eszerint
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegnak minősuumlltek a vaacutermegyeacutek a szeacutekelyszeacutekek Jaacutesz-Kun Hajdu- eacutes
nagykikindai keruumllet Kővaacuter- Fogaras eacutes Naszoacuted videacuteke a szepesi XVI vaacuteros keruumllete eacutes a
szabad kiraacutelyi valamint a toumlrveacuteny aacuteltal elősorolt vaacuterosok154 A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok toumlrveacuteny aacuteltal
meghataacuterozott keretek koumlzoumltt gyakoroltaacutek az oumlnkormaacutenyzatot valamint az aacutellami
koumlzigazgataacutes koumlzvetiacuteteacuteseacutet ezen tuacutel egyeacuteb koumlzeacuterdekű orszaacutegos uumlgyekkel is foglalkozhattak
Kuumlloumlnbseacuteget tett oumlnkormaacutenyzati sajaacutet uumlgyek eacutes az aacutellam aacuteltal meghataacuterozott helyi
eacuterdekeltseacutegű uumlgyek koumlzoumltt Az aacutellami koumlzigazgataacutes koumlzvetiacuteteacuteseacutet a centraacutelis kormaacutenyfeluumlgyelet
erősoumldeacutesekeacutent is eacuterteacutekelteacutek155 Az oumlnkormaacutenyzati jog meghataacuterozoacute tartalmi elemekeacutent
veacutegrehajtoacute hatalomnak nagy reacuteszeacutet gyakorolja eacutes a kormaacutenynak ha az toumlrveacutenyes hataacuteskoumlreacutet aacutetleacutepneacute oly
akadaacutelyokat goumlrdithet eleacutebe melyek aacuteltal az magaacutet inkaacutebb korlaacutetozva eacuterezheti mint ha a legszorosabb
felelősseacutegnek vettetneacutek alaacute ez az mi a megyeacutek hires vis inertiae-jeacutenek neveztetikrdquo B EOumlTVOumlS (1868) 69 153 1848 eacutevi V toumlrveacutenycikkaz orszaacuteggyuumlleacutesi koumlveteknek neacutepkeacutepviselet alapjaacuten vaacutelasztaacutesaacuteroacutel Ruszoly Joacutezsef az
1848-as toumlrveacutenyhozaacutes eredmeacutenyeit a vaacutelasztoacutejog neacutezőpontjaacuteboacutel elemezve erről iacutegy iacutert bdquoA toumlrveacutenyhozaacutes a
vaacutelasztaacutesi rendszert tisztaacuten territoriaacutelis alapra helyezte A municiacutepiumok testuumlletei elvesziacutetetteacutek koumlvetkuumlldeacutesi
jogukat iacutegy ndash eacutertelem szerint ndash koumlvetutasiacutetaacutesi eacutes -visszahiacutevaacutesi hataacuteskoumlruumlk is megszűntrdquo RUSZOLY Joacutezsef
Parlamentarizmus eacutes neacutepkeacutepviselet 1848-ban Rubiconline Toumlrteacutenelmi magazin 1997 eacutevfolyam
httpwwwrubiconhumagyaroldalakparlamentarizmus_es_nepkepviselet_1848_ban (20150809) 154 1870 eacutevi XLII tc tc 1 sect valamint 88 sect-ban felsorolt vaacuterosok uacutegymint Kecskemeacutet Nagyvaacuterad Versetz
Zilah Goumlllniczbaacutenya Abrudbaacutenya Vizakna Vajda-Hunyad Keacutezdi-Vaacutesaacuterhely Haacutetszeg Sepsi-Szt-Gyoumlrgy
Szeacutekely-Udvarhely Bereczk Csik-Szereda Szeacutek Kolos Ilyefalva Olaacutehfalva Szaacutesz-Reacutegen eacutes Fogaras 155 SARLOacuteS Beacutela Koumlzigazgataacutes eacutes hatalompolitika a dualizmus rendszereacuteben Akadeacutemiai Kiadoacute Budapest 1976
25
49
definiaacutelta hogy a sajaacutet beluumlgyeiben oumlnaacutelloacutean inteacutezkedhetett hataacuterozott eacutes statuacutetumokat
alkotott hataacuterozatait eacutes szabaacutelyrendeleteit sajaacutet koumlzegei aacuteltal hajtotta veacutegre tisztviselőit
vaacutelasztotta valamint megaacutellapiacutetotta az oumlnkormaacutenyzat eacutes a koumlzigazgataacutes koumlltseacutegeit tovaacutebbaacute
gondoskodott a fedezetről Megaacutellapiacutethatoacute hogy a miniszter aacuteltal gyakorolt hataacuteskoumlroumlk
eredmeacutenyekeacuteppen a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg eacutes a kormaacuteny viszonyaacuteban a koumlzvetlen eacuterintkezeacutes vaacutelt
meghataacuterozoacutevaacute
Sajaacutet uumlgyekben tehaacutet megillette a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegot a hataacuterozathozatal eacutes a szabaacutelyrendelet
alkotaacutesaacutenak joga a koumlltseacutegek megaacutellapiacutetaacutesaacuteroacutel eacutes fedezet biztosiacutetaacutesaacuteroacutel valoacute rendelkezeacutes
Hozzaacute kell tenni azonban hogy a leacutenyeges peacutenzuumlgyi-koumlltseacutegveteacutesi kihataacutesuacute doumlnteacutesek
veacutegrehajtaacutesaacutet miniszteri hozzaacutejaacuterulaacuteshoz koumltoumltte156 A tisztseacutegviselők iacutegy a polgaacutermester az
alispaacuten vaacutelasztaacutesaacutera a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg volt jogosult azonban a főispaacuten kinevezeacuteseacuteről a
beluumlgyminiszter jeloumlleacutese alapjaacuten a kiraacutely doumlntoumltt A toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg eacuteleteacuteben meghataacuterozoacute
szerepet betoumlltő főispaacuten legfontosabb feladatakeacutent az ellenőrzeacutes keruumllt meghataacuterozaacutesra Az
ellenőrzeacutesi jogkoumlr azonban csak azon toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi szervekre terjed ki amelyeket a
toumlrveacuteny nevesiacutetett
A toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg oumlnkormaacutenyzati testuumlleteacutenek feleacutepiacuteteacuteseacutere jellemző volt hogy egyreacuteszről
eacuterveacutenyesuumllt a keacutepviseleti elv maacutesreacuteszről pedig a virilizmus azaacuteltal hogy a keacutepviselők fele a
helyben eacutelő legtoumlbb adoacutet fizetők koumlzuumll keruumllt ki157 Az első toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny vezette
be a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeletet amely hierarchikus alaacuterendeltseacuteget eredmeacutenyezett A
feluumlgyelet az előzetes engedeacutelyezeacutes illetve utoacutelagos joacutevaacutehagyaacutes eszkoumlzrendszere toumlltoumltte ki
tartalommal
Egyeduumlli lehetőseacutegkeacutent a kormaacuteny rendelkezeacuteseacutenek kifogaacutesolaacutesaacutehoz a felirati jogot
biztosiacutetotta a toumlrveacuteny Ez sem volt azonban igazaacuten jelentős garancia mivel az utolsoacute szoacutet
ebben is a kormaacuteny mondta ki158
156 Ld toumlbbek koumlzoumltt STIPTA Istvaacuten A magyar peacutenzuumlgyi koumlzigazgataacutesi biacuteroacutesaacuteg eljaacuteraacutesi rendje (1884-1896)
httpwwwmjszuni-miskolchu20110213_stiptaistvanpdf (20150810) STIPTA Istvaacuten Toumlrteacuteneti eacutervek az
oumlnaacutelloacute koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes eacutes a koumlruumlltekintő igazsaacutegszolgaacuteltataacutes mellett In Koumlzeacuterdekveacutedelem A
koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes muacuteltja eacutes joumlvője (szerk Varga Zs Andraacutes - Froumlhlich Johanna) PPKE JAacuteK-KIM 2011
59-66 ANTAL Tamaacutes Toumlrveacutenykezeacutesi reformok Magyarorszaacutegon (1890-1900) (szerk Blazovich Laacuteszloacute)
Csongraacuted Megyei Leveacuteltaacuter Deacutel-Alfoumlldi eacutevszaacutezadok 23 2006 157 bdquo19 sect A bizottsaacuteg aacutell fele reacuteszben a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg teruumlleteacuten legtoumlbb egyenes aacutellamadoacutet fizető azon nagykoru
honpolgaacuterokboacutel kik orszaacuteggyuumlleacutesi keacutepviselővaacutelasztaacutesra jogositva vannak hason fele reacuteszben pedig a vaacutelasztoacute
koumlzoumlnseacuteg vaacutelasztottjaiboacutelrdquo 158 bdquo16 sect A toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg jelen toumlrveacuteny korlaacutetai koumlzoumltt felirhat egyes kormaacutenyrendelet ellen a veacutegrehajtaacutes
előtt ha azt toumlrveacutenybe uumltkoumlzőnek vagy a helyi viszonyok miatt czeacutelszeruumltlennek tartja De ha a minister a
felhozott indokok elleneacutere a veacutegrehajtaacutest koumlveteli vagy ha a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegot hozott hataacuterozataacutenak
foganatositaacutesaacutetoacutel maacutesodizben eltiltja a kormaacutenyrendelet azonnal eacutes felteacutetlenuumll teljesitendő eacutes veacutegrehajtandoacuterdquo A
veacutegrehajtaacutesroacutel az alispaacuten gondoskodott
50
A koumlzigazgataacutesi reformleacutepeacutesek soraacuteban kiemelkedő jelentőseacuteggel biacutert az 1876 eacutevi VI tc
amely a koumlzigazgataacutesi bizottsaacutegok felaacutelliacutetaacutesaacuteroacutel rendelkezett159 A bizottsaacutegok felaacutelliacutetaacutesa
egyreacuteszről a koumlzigazgataacutes specializaacuteloacutedaacutesaacutenak folyamataacuteban jelentkezett igeacutenykeacutent maacutesreacuteszt
pedig annak a koumlvetkezmeacutenye hogy a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok hataacuteskoumlreacuteből koumlzigazgataacutesi uumlgyek
sokasaacutega keruumll aacutet aacutellami szervek hataacuteskoumlreacutebe a szakminiszteacuteriumok iraacutenyiacutetoacutei jogkoumlreacutevel160
Szuumlkseacutegesseacute vaacutelt tehaacutet a keacutetfeacutele szervtiacutepus teveacutekenyseacutegeacutenek oumlsszehangolaacutesa A bizottsaacuteg
egyik legfontosabb hataacuteskoumlre a koumlzigazgataacutes oumlsszhangjaacutenak megteremteacuteseacutere iraacutenyult emellett
hataacuteskoumlreacutebe tartoztak fegyelmi valamint fellebbezeacutesi uumlgyek is A koumlzigazgataacutesi bizottsaacuteg
viszonyaacutet a kormaacutenyhoz meghataacuterozta hogy a miniszteri rendeleteket veacutegrehajtatta eacutes a
veacutegrehajtaacutest ellenőrizte Feacuteleacutevente jelenteacutest tett tapasztalatairoacutel a miniszterelnoumlknek A
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi koumlzgyűleacutessel valoacute kapcsolatrendszereacutet pedig az jelentette hogy a
koumlzigazgataacutesi bizottsaacuteg hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute uumlgyekre alkotott szabaacutelyrendeletek eacutes hataacuterozatok
veacutegrehajtaacutesaacutet inteacutezte eacutes ellenőrizte Feacuteleacuteves jelenteacuteseacutet a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi koumlzgyűleacuteshez is
felterjesztette A koumlzigazgataacutesi bizottsaacuteg oumlsszeteacutetele a centralistaacutek eacutes a municipalistaacutek
vitaacutejaacutenak eredmeacutenyekeacutent egyfajta kompromisszum folytaacuten alakult ki161 bdquonem semmisiacuteti meg
az oumlnkormaacutenyzatot mert 21 tagja koumlzuumll 15 a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg vaacutelasztottjardquo162 A koumlzigazgataacutesi
bizottsaacuteg műkoumldeacutese elsősorban oumlsszeteacuteteleacuteneacutel fogva kritizaacutelhatoacute163
A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegokroacutel rendelkező 1886 eacutevi XXI tc (maacutesodik toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny)
folytaacuten csekeacutely vaacuteltoztataacutes koumlvetkezett be az oumlnkormaacutenyzati jog tartalmi meghataacuterozaacutesaacutenaacutel A
Szapaacutery Gyula164 beluumlgy- majd peacutenzuumlgyminiszterseacutege idejeacuten elfogadott toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes
tulajdonkeacuteppen a tanaacutecsrendszer bevezeteacuteseacuteig meghataacuterozta a magyar oumlnkormaacutenyzatisaacuteg
159 Stipta Istvaacuten eacuterteacutekeleacutese szerint bdquoA megyei hataacuteskoumlr haacutetteacuterbe szoriacutetaacutesa a centralizaacutecioacutes tendencia
legnyilvaacutenvaloacutebb moacutedon ebben a toumlrveacutenyben jutott kifejezeacutesrerdquo STIPTA Istvaacuten Toumlrekveacutesek a vaacutermegyeacutek polgaacuteri
aacutetalakiacutetaacutesaacutera tervezetek javaslatok toumlrveacutenyek Budapest Osiris 1995 189 160 Peacuteldakeacutent emliacutethető az aacutellami peacutenzuumlgyi igazgataacutes reacuteszbeni kivonaacutesa a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok hataacuteskoumlreacuteből az
1867 eacutevi XV tc rendelkezeacuteseivel az aacutervaszeacutekből kuumlloumln szakhatoacutesaacuteg kialakiacutetaacutesa az 1877 eacutevi XX tc
eredmeacutenyekeacutent valamint a vaacutermegyei meacuternoumlki aacutellaacutes megszuumlnteteacutesei az 1877 eacutevi XXIV tc-vel 161 Tagjai elnoumlke a főispaacuten az oumlnkormaacutenyzati koumlzigazgataacutes vezető tisztseacutegviselői koumlzuumll az alispaacuten a
polgaacutermester a főjegyző a tiszti uumlgyeacutesz az aacutervaszeacuteki elnoumlk a főorvos az aacutellamigazgataacutes vezető tisztseacutegviselői
koumlzuumll a kiraacutelyi adoacutefeluumlgyelő az aacutellameacutepiacuteteacuteszeti hivatal főnoumlke a bankfeluumlgyelő a kiraacutelyi uumlgyeacutesz a postai eacutes
taacuteviacuterdai keruumllet igazgatoacuteja A bizottsaacuteg tagjaikeacuten műkoumldoumltt tovaacutebbaacute tiacutez tag akiket a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi koumlzgyűleacutes
bdquosajaacutet kebeleacutebőlrdquo vaacutelasztott CSIZMADIA Andor A bdquokoumlzigazgataacutesi bizottsaacutegrdquo a polgaacuteri aacutellam szervezeteacuteben In
Jogtoumlrteacuteneti tanulmaacutenyok II Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute 1968 118 162 CSIZMADIA (1968) 120 163 PAPP Laacuteszloacute Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg vaacutezlatos aacutettekinteacutese kuumlloumlnoumls tekintettel a hosszuacute 19 szaacutezad alkotmaacutenyos
megoldaacutesaira De iurisprudentia et iure publico VI eacutevfolyam 1-2 szaacutem httpdieiphuwp-contentuploads2012-
1-06pdf 8(201508 10) 164 1873-75-ig beluumlgyminiszter majd 1878-1887 koumlzoumltt peacutenzuumlgyminiszter ezt koumlvetően 1890-92 koumlzoumltt
miniszterelnoumlk eacutes beluumlgyminiszter egyidejűleg 1873-ban dolgozott ki javaslatot a teruumlleti koumlzigazgataacutes
egyseacutegeinek reformjaacutet illetően amely magaacuteban foglalta toumlbbek koumlzoumltt a vaacutermegyeacutek teruumlleteacutenek aacutetstrukturaacutelaacutesaacutet
a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi joguacute vaacuterosok szaacutemaacutenak radikaacutelis csoumlkkenteacuteseacutet A javaslat aneacutelkuumll bukott meg hogy az
Orszaacuteggyűleacutes taacutergyalta volna
51
legleacutenyegesebb elemeit E toumlrveacutenyi rendezeacutes szaacutemolta fel a rendi eredetű sajaacutetos keruumlleteket
mint oumlnkormaacutenyzatokat eacutes tette kizaacuteroacutelagossaacute a vaacutermegyeacuteket a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok mellett
Eacuterdemi vaacuteltozaacutest a főispaacuten szeacuteleskoumlrű hataacuteskoumlreacutenek megteremteacutese eredmeacutenyezett amelynek
eredmeacutenyekeacuteppen a kormaacuteny befolyaacutesa a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegokra mind az oumlnkormaacutenyzat mind
pedig az aacutellami igazgataacutes koumlzvetiacuteteacutese tekinteteacuteben erőteljesebbeacute vaacutelt Stipta Istvaacuten szerint
bdquoEzzel a toumlrveacutennyel a dualizmus kori aacutellamrendszeruumlnk toumlrteacuteneteacutenek olyan fejezete kezdődoumltt
amelyben a koumlzponti hatalom doumlntő befolyaacutest szerzett a teruumlleti autonoacutemiaacuteval szembenrdquo165 A
centralizaacutecioacute hataacuterozott erősoumldeacuteseacutet eredmeacutenyezte eszerint a maacutesodik toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny
A koumlzponti koumlzigazgataacutes jelentőseacutege megnyilvaacutenult a kormaacuteny megsemmisiacuteteacutesi jogaacutenak
kiterjeszteacuteseacuteben a felirati jog korlaacutetozaacutesaacuteban a főispaacuten hataacuteskoumlreacutenek noumlveleacuteseacuteben az
oumlnkormaacutenyzati testuumllet szemeacutelyzeti jogkoumlreacutenek csorbiacutetaacutesaacuteban A toumlrveacuteny szeacuteles koumlrben
tartalmazott (5 sect) olyan doumlnteacuteseket amelyek eacuterveacutenyesseacutegi kelleacutekekeacutent miniszteri joacutevaacutehagyaacutest
iacutert elő A centralizaacutecioacute tovaacutebbi megjeleneacuteseacutere peacutelda a toumlrveacuteny azon rendelkezeacutese mely szerint
amennyiben a főispaacuten a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg hataacuterozataacutet toumlrveacutenybe vagy miniszteri rendeletbe
uumltkoumlzőnek vagy az aacutellam eacuterdekeire neacutezve negatiacutev hataacutesuacutenak iacuteteacutelte akkor felterjeszthette az
illeteacutekes miniszternek feluumllvizsgaacutelat ceacuteljaacuteboacutel aki diszkrecionaacutelis jogkoumlreacuteben eljaacuterva
doumlntoumltt166 A főispaacuten hataacuteskoumlreacutenek bőviacuteteacutese a kinevezeacutesi jogkoumlr gyakorlaacutesaacutenaacutel jelentkezett
legfőkeacutepp Ezt koumlvetően ugyanis a főispaacuten nevezte ki a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi főorvost a
rendőrfőkapitaacutenyt a szaacutemvevőket eacutes maacutes a vaacutermegye eacuteleteacuteben fontos szerepet betoumlltő
tisztviselőket A főispaacuten szaacutemaacutera az első toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacutenyben meghataacuterozott
ellenőrzeacutesi jogkoumlr tovaacutebb szeacutelesedett amennyiben a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg teruumlleteacuten műkoumldő aacutellami
szervekre is kiterjedt167 Ellentmondaacutest eredmeacutenyezett azonban hogy inteacutezkedeacutesi lehetőseacutegei
tovaacutebbra is csak a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi koumlzseacutegi bdquokoumlzegekkelrdquo szemben aacutelltak rendelkezeacuteseacutere168 A
jaacuteraacutesok a koumlzseacutegek eseteacuteben a főispaacuten ellenőrizte a hivatalos eljaacuteraacutest eacutes az uumlgykezeleacutest169 A
főispaacuteni jogkoumlroumlk koumlzuumll kiemeleacutest eacuterdemel a fellebbezeacutesi eacutes felterjeszteacutesi joga amelyet
gyakorolhatott a koumlzgyűleacutes a koumlzigazgataacutesi bizottsaacuteg a fegyelmi jogkoumlrrel felruhaacutezott
szervek szemeacutelyek doumlnteacuteseivel oumlsszefuumlggeacutesben170
165 STIPTA (1995) 14 166 bdquo57 sect B) k) pont a főispaacuten ha valamely koumlzgyuumlleacutesi hataacuterozatot a toumlrveacuteny vagy valamely ministeri
rendeletbe uumltkoumlzőnek vagy az aacutellam eacuterdekeire seacuterelmesnek veacutel annak feluumllvizsgaacutelat veacutegett leendő
felterjeszteacuteseacutet elrendelheti s erről az illető ministernek indokolt jelenteacutest tesz
Ily hataacuterozat az 5 sect-ban emlitett hataacuterozatokhoz keacutepest szinteacuten csak ministeri joacutevaacutehagyaacutes utaacuten hajthatoacute veacutegrerdquo 167 Ez az ellenőrzeacutesi jogkoumlr a szakminisztert illette meg a főispaacuten mindoumlssze koumlzreműkoumldoumltt az ellenőrzeacutesekben
1886 eacutevi XXI tc 57 sect A) 168 Ezt az egyre szeacutelesedő ellenőrzeacutesi hataacuteskoumlrt Ereky Istvaacuten aacutellaacutespontja szerint az bdquoaacutellami eacutes toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg
koumlzigazgataacutes egyre szaporodoacute igeacutenyei tetteacutekrdquo szuumlkseacutegesseacute EREKY (1908) 136 169 1886 eacutevi XXI tc 57 sect B) b) pontja 170 1886 eacutevi XXI tc 57 sect B) k) pont 1876 eacutevi 6 tc 61 sect
52
A vaacutermegyei toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg jogainak hangsuacutelyozaacutesa ugyanakkor megjelent az 1896 eacutevi
XXVI toumlrveacutennyel oumlsszefuumlggeacutesben is mivel a vaacutermegye a beluumlgyminiszter aktusait biacuteroacutesaacuteg
előtt taacutemadhatta meg
422 A koumlzseacutegek
Amint az első toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny alapjaacuten a vaacutermegyei toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg ugyanuacutegy az első
koumlzseacutegi toumlrveacuteny alapjaacuten a koumlzseacuteg oumlnaacutelloacutean inteacutezte sajaacutet beluumlgyeit veacutegrehajtotta a toumlrveacutenynek
eacutes a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegnak az aacutellami eacutes a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi koumlzigazgataacutesra vonatkozoacute rendeleteit
A hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutenaacutel csak toumlrveacutenyi rendelkezeacutes keacutepezhetett korlaacutetot A koumlzseacutegi toumlrveacuteny a
koumlzseacutegek jogai koumlzoumltt nevesiacutetette a sajaacutet beluumlgyeiben toumlrteacutenő hataacuterozathozatalt eacutes a
szabaacutelyrendelet (statutum) alkotaacutesaacutet A hataacuterozatai eacutes szabaacutelyrendeletei veacutegrehajtaacutesaacutet sajaacutet
vaacutelasztott eloumlljaacuteroacutei eacutes koumlzegei uacutetjaacuten foganatosiacutethatta A toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt szabadon
rendelkezhetett a koumlzseacuteg vagyona foumlloumltt Adoacutet vethetett ki eacutes inteacutezkedett annak behajtaacutesaacuteroacutel A
koumlzszolgaacuteltataacutesok koumlreacuteben gondoskodott a tisztaacuten koumlzseacutegi utakroacutel eacutes egyeacuteb koumlzlekedeacutesi
eszkoumlzoumlkről a koumlzseacutegi iskolaacutekroacutel eacutes maacutes bdquorokon inteacutezetekrőlrdquo A koumlzseacuteg sajaacutet hataacuteskoumlreacuteben
fenntartotta a tűz- eacutes koumlzrendőrseacuteget kezelte az uacuten szegeacutenyuumlgyeket A koumlzseacutegi toumlrveacuteny
biztosiacutetotta a koumlzseacutegek szaacutemaacutera mindazon jogok gyakorlaacutesaacutet eacutes koumltelesseacutegek teljesiacuteteacuteseacutet
amelyek toumlrveacuteny szerint megilletteacutek
A vagyon feletti rendelkezeacutesi jog a koumlzseacutegi autonoacutemia leacutenyegi reacuteszekeacutent eacuterveacutenyesuumllt Mind az
első mind a maacutesodik koumlzseacutegi toumlrveacuteny kiterjedt szabaacutelyozaacutest tartalmazott a tulajdonosi
jogosiacutetvaacutenyok gyakorlaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg a helyi autonoacutemia
alapvető felteacutetele az oumlnkormaacutenyzati feladatellaacutetaacutest szolgaacuteloacute vagyon amellyel oumlsszefuumlggő
tulajdonosi vagyonkezeleacutesi jogosiacutetvaacutenyokat a koumlzoumlsseacuteg keacutepviselete gyakorolta Nemcsak a
telepuumlleacutesen eacutelők hanem az elteacuterő jogaacutellaacutesuacute telepuumlleacutesek koumlzoumlsseacutegei a kezdetektől fogva
rendelkeztek sajaacutet oumlnaacutelloacute vagyonnal amely a telepuumlleacutesek lakossaacutegaacutet igazgataacutesi rendszereacutenek
műkoumldteteacuteseacutet szolgaacutelta E vagyonelemek kuumlloumlnboumlző forraacutesboacutel szaacutermazhattak171 rendelteteacutesuumlk
azonban megegyezett A tulajdon feletti rendelkezeacutesi jog azonban mindenkor korlaacutetok koumlzoumltt
eacuterveacutenyesuumllhetett Kuumlloumlnoumls jelentőseacuteget nyert e korlaacutetozaacutes a 19 szaacutezad veacutegeacuten ugyanis egyes
doumlnteacutesek csak a vaacutermegyei toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg megerősiacuteteacuteseacutet koumlvetően keruumllhettek veacutegrehajtaacutesra
eacuterveacutenyesseacuteguumlk joacutevaacutehagyaacuteshoz koumltoumltt A toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg joacutevaacutehagyaacutesi jogosultsaacutega neheziacutetette
171 A telepuumlleacutesek koumlzoumlsseacutege vagyonaacutenak keletkezeacuteseacutet szabadkiraacutelyi vaacuterosok vaacuterosok mezővaacuterosok eseteacuteben
roumlgziacutethetteacutek pl a kivaacuteltsaacutegleveacutel a foumlldesuacuteri rendelkezeacutes a foumlldesuacuterral koumltoumltt megaacutellapodaacutes az uacuterbeacuteri
szabaacutelyozaacutes leacutetrejoumlhetett adaacutesveacutetel vagy oumlroumlkleacutes uacutetjaacuten Ez utoacutebbira kiragadott peacuteldakeacutent emliacutethetőek a
mezővaacuterosok iacutegy Gyula mezővaacuteros is amennyiben roumlgziacuteteacutesre keruumllt hogy a vaacuteros polgaacuterai maacuter a XVI
szaacutezadban is szabadon rendelkezhettek vagyonukkal bdquoAz oumlroumlkoumls neacutelkuumll elhaltak vagyonaacutenak keacutetharmada az
egyhaacutezat eacutes a szegeacutenyeket egyharmada pedig a vaacuterost illetterdquo BAacuteCSKAI Vera A mezővaacuterosi oumlnkormaacutenyzat a
XV szaacutezadban eacutes a XVI szaacutezad elejeacuten In BOacuteNIS Gyoumlrgy ndash DEGREacute Alajos (szerk) Tanulmaacutenyok a magyar helyi
oumlnkormaacutenyzat muacuteltjaacuteboacutel Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute Budapest 1971 22
53
időbeli elhuacutezoacutedaacutesa gaacutetolhatta a koumlzseacuteg eacuterdekeinek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet az ingatlangazdaacutelkodaacutes
tereacuten ugyanakkor azonban az is megaacutellapiacutethatoacute hogy a joguumlgyletek szabaacutelyszerűseacutegeacutenek
koumlvetelmeacutenye a szakeacutertelem eacuterveacutenyesuumlleacutese eacuterdekeacuteben megkiacutevaacutenta a feluumllvizsgaacutelatot
A koumlzseacutegi jogok hataacuteskoumlroumlk előbbiekben felsorolt leacutenyegi elemei nem vaacuteltoztak a
koumlzseacutegekről rendelkező 1886 eacutevi XXII tc (maacutesodik koumlzseacutegi toumlrveacuteny) szabaacutelyozaacutesi koumlreacuteben
sem Kiemeleacutesre eacuterdemes hogy e rendezeacutesneacutel szerepet kaptak a koumlzseacutegek egyesiacuteteacuteseacuteről
bdquoszoumlvetkezeacuteseacuterőlrdquo szoacuteloacute rendelkezeacutesek hiszen a kiskoumlzseacutegi jogaacutellaacutes a kiskoumlzseacutegek teherbiacuteroacute
keacutepesseacutegeacutenek csekeacutely volta eleve felteacutetelezte az oumlnkormaacutenyzati eacutes aacutellami feladatok
ellaacutetaacutesaacuteban az egyuumlttműkoumldeacutest172
A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi eacutes koumlzseacutegi toumlrveacutenyek oumlnkormaacutenyzati jogokat illető rendelkezeacuteseinek
elemzeacuteseacuteből egyeacutertelmű az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg fogalmaacutenak aacutetalakulaacutesa a koraacutebbi
termeacuteszetjogi alapon aacutelloacute oumlnkormaacutenyzat-felfogaacutessal szemben Mind a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg mind a
koumlzseacuteg eseteacuteben a koraacutebbi egyseacuteges hataacuteskoumlri felfogaacutessal szemben szeacutetvaacuteltak az
oumlnkormaacutenyzat feladat-eacutes hataacuteskoumlrei az aacutellami eacutes az oumlnkormaacutenyzati funkcioacutek E megaacutellapiacutetaacutes
minden keacutetseacuteget kizaacuteroacutean alaacutetaacutemaszthatoacute a koumlvetkező toumlrveacutenyi rendelkezeacutessel bdquogyakoroltaacutek
az oumlnkormaacutenyzatotrdquo valamint szerepet kaptak bdquoaz aacutellami koumlzigazgataacutes koumlzvetiacuteteacuteseacutebenrdquo
5 Reformtoumlrekveacutesek az oumlnkormaacutenyzati rendszer aacutetalakiacutetaacutesaacutera
A vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzat rendszere az 1886 eacutevi XXI toumlrveacutenycikkel oly moacutedon keruumllt
rendezeacutesre hogy ez alapjaacutet keacutepezte az igazgataacutesi funkcioacutek gyakorlaacutesaacutenak egeacuteszen a szovjet
mintaacutera megvaloacutesult tanaacutecsrendszer 1950-es eacutevekben toumlrteacutent kiteljesuumlleacuteseacuteig A toumlbb mint feacutel
eacutevszaacutezad soraacuten azonban szaacutemos olyan javaslat laacutetott napvilaacutegot illetve toumlrveacutenyi formaacutet is
oumlltoumltt amelyről az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia taacutergyalaacutesa soraacuten szuumlkseacuteges emliacuteteacutest szuumlkseacuteges
tenni
Mielőtt a konkreacutet toumlrveacutenyjavaslatok eacutes a teacutemaacuteval oumlsszefuumlggő egyes iacuteroacutek veacutelemeacutenyeacutenek
ismerteteacuteseacutere sor keruumllne felteacutetlen figyelmet eacuterdemel Szokolay Istvaacutennak az aacutellam igazgataacutesi
feladataival eacutes az oumlnkormaacutenyzatok lehetseacuteges szerepeacutevel foglalkozoacute kritikai műve173 A
szerző sajaacutet magaacutet az 1848 előtti centralista iraacutenyzathoz sorolta iacutegy nem keacutetseacuteges hogy az
egyeduumlli megoldaacutest a vaacutermegyei rendszer aacutetalakiacutetaacutesaacutera a centralizaacutecioacuteban veacutelte megtalaacutelni
amely egyben a felelős kormaacutenyzaacutest is lehetőveacute teszi Aacutellaacutespontja szerint a bdquokoumlzigazgataacutesnak
172 1886 eacutevi XXII tc 1 sect c) pontja kiskoumlzseacutegek melyek a toumlrveacuteny aacuteltal a koumlzseacutegekre ruhaacutezott teendőket
korlaacutetolt anyagi viszonyaik miatt sajaacutet erejuumlkből teljesiteni nem keacutepesek eacutes e veacutegből maacutes koumlzseacutegekkel kell
szoumlvetkeznioumlk 173 SZOKOLAY Istvaacuten Centralisatio eacutes oumlnkormaacutenyzat Eacuteszreveacutetelek a koumlzigazgataacutesi toumlrveacutenyjavaslathoz Budapest
Az Atheneum R Taacutersulat kiadaacutesa 1891
54
vissza kell nyernie aacutellamisaacutegaacutet teljes meacutervben de a mellett s annak szellemeacuteben a helyi
eacuterdekek keacutepviselete is fenntartandoacute a koumlzseacutegekben s megyeacutekbenrdquo174 A koumlzigazgataacutes
toumlkeacuteletesiacuteteacuteseacutenek folyamataacuteban a centralizaacutecioacuteval oumlsszefuumlggeacutesben azonban kifejtette hogy
szaacutemos olyan bdquotuacutelkapaacutesarsquordquo alakulhat ki amelyre ugyan a nem a bdquomunicipium fennhatoacutesaacutegardquo
hanem maacutes inteacutezmeacutenyek megteremteacutese garanciaacutelis jelentőseacutegű A politikai jogok
kirekeszteacuteseacutet tartotta szuumlkseacutegesnek az aacutellamigazgataacutesboacutel ezen tuacutel kuumlloumln szervezeti keret
megteremteacuteseacutet is elengedhetetlennek laacutetta az bdquoilletőseacutegirdquo oumlsszeuumltkoumlzeacutes a panaszjog
gyakorlaacutesa valamint a vitaacutes koumlzigazgataacutesi uumlgyek elbiacuteraacutelaacutesa teruumlleteacutere Kuumllfoumlldi elsősorban
neacutemet francia angol inteacutezmeacutenyi megoldaacutesokat tanulmaacutenyozott amelyek egyeacutertelműen
alaacutetaacutemasztottaacutek szaacutemaacutera a centralizaacutecioacute erősiacuteteacuteseacutenek szuumlkseacutegesseacutegeacutet a hazai koumlzaacutellapotok
javiacutetaacutesaacutera Az bdquooumlsszpontosiacutetaacutesrdquo haacutetraacutenyainak kikuumlszoumlboumlleacuteseacutere elsősorban a koumlzigazgataacutesi
biacuteraacuteskodaacutes felaacutelliacutetaacutesaacutet tartotta elengedhetetlennek azzal a szervezeti megoldaacutessal hogy a
biacuteraacuteskodaacutest a koumlzigazgataacutesi bizottsaacuteg veacutegezze ndash a bdquojogbiztossaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutetrdquo szem előtt
tartva azonban ndash nem eacutertett egyet175 Emellett fontosnak tartotta a jaacuteraacutesi tanaacutecsok
inteacutezmeacutenyesiacuteteacuteseacutet a megyei oumlnkormaacutenyzat szervezet reformjaacutet a koumlzigazgataacutes bizottsaacutegnak a
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegba toumlrteacutenő beolvasztaacutesaacutet a koumlzigazgataacutesi tisztviselők minősiacuteteacuteseacutet valamint a
főispaacuten eacutes az alispaacuten viszonyaacutenak rendezeacuteseacutet176
Szokolay Istvaacuten előzőekben ismertetett a centralizaacutecioacutet előteacuterbe helyező gondolatmeneteacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben eacuterdemes felideacutezni Weis Istvaacuten aacutellaacutespontjaacutet aki azt vallotta hogy bdquohellipa magyar
nemzeti aacutellam kieacutepiacuteteacuteseacutenek alapkoumlve a joacute koumlzigazgataacutes eacutes hellip ezt az oumlnkormaacutenyzat megfelelő
szerephez juttataacutesa neacutelkuumll el sem tudom keacutepzelnihelliprdquo177 A keacuteszuumllő aacuteltalaacutenos koumlzigazgataacutesi
reform folyamataacuteban fejtette ki aacutellaacutespontjaacutet az oumlnkormaacutenyzati szervek elengedhetetlen
szerepeacutere vonatkozoacutean az aacutellam koumlzigazgataacutesi szervezetrendszereacuteben Az oumlnkormaacutenyzaacutest
eacuterintően vizsgaacutelta mind az oumlnkormaacutenyzat alanyaacutet mind pedig annak a taacutergyaacutet
Kiinduloacutepontkeacutent az oumlnkormaacutenyzat alanya bdquoa termeacuteszetes helyi kapcsolatban eacutelő egyesek
azon magasabb egyesuumlleacutese mely moraacutelis eacutes anyagi ereje főleg azonban a toumlrteacutenelmi fejlődeacutes
folytaacuten nemcsak az őt koumlzvetlenuumll eacuterintő uumlgyek viteleacutere van jogosiacutetva hanem azon uumlgyekeacutere
is melyek tulajdonkeacutepen aacutellami hivatalok hatoacutesaacutegok hataacuteskoumlreacutet alkotnaacutekrdquo178 E
174 SZOKOLAY (1891) II 175 SZOKOLAY (1891) 60 176 SZOKOLAY (1891) 79-87 177 WEIS (1911) 3 178 WEIS (1911) 33
55
megfogalmazaacutesboacutel egyeacutertelműen kideruumll hogy szaacutemaacutera az oumlnkormaacutenyzatisaacutegot a
toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg testesiacutetette meg179
A javaslatok koumlzuumll az első kiemeleacutesre eacuterdemes dokumentum a koumlzseacutegekről alkotott
reformtervezet (1894) amely Hieronymi Kaacuteroly neveacutehez fűződik A koumlzseacutegi toumlrveacutenytervezet
elsősorban azt a ceacutelt szolgaacutelta hogy az aacutellam tovaacutebbi koumlzpontosiacutetaacutesaacutenak elve
eacuterveacutenyesuumllhessen Keacutet előremutatoacute eleme emelhető ki megszuumlntette volna a virilizmust
maacutesreacuteszt pedig az aacutellami-oumlnkormaacutenyzati feladatok veacutegzeacutese szempontjaacuteboacutel roumlgziacutetette volna
hogy amennyiben a koumlzseacuteg nem tudja ellaacutetni az igazgataacutesi feladatokat az aacutellami adoacutek 5-
aacuteboacutel uacutegy azt az aacutellami tisztviselők laacutettaacutek volna el180 Ezaacuteltal eacuterveacutenyesuumllhetett volna a sajaacutetos
oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlk gyakorlaacutesa soraacuten az aacutellami befolyaacutes
Nem csupaacuten a koumlzseacutegekre vonatkozoacutean keruumllt kidolgozaacutesra reacuteszletes toumlrveacutenyjavaslat hanem a
vaacuterosokra is A vaacuterosi toumlrveacutenytervezet megalkotoacuteja Faschoacute-Moys Saacutendor aki Perczel Dezső
beluumlgyminiszter 1897-es felkeacutereacutese alapjaacuten keacutesziacutetette el rendezeacutesi javaslataacutet A tervezet nem
tartalmazott alapvető moacutedosiacutetaacutesra iraacutenyuloacute toumlrekveacuteseket annyiban felelt volna meg jobban a
vaacuterosok elvaacuteraacutesainak hogy korlaacutetozottabb jogkoumlrt biztosiacutetott volna a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi vaacuterosi
főispaacutenoknak valamint teret biztosiacutetott volna a vaacuterosi tisztviselők eacutelethossziglani
vaacutelasztaacutesaacutenak181 A javaslat maacutesik kiemelkedő vonaacutesa volt hogy az aacutellamigazgataacutesi
feluumlgyeletet erősiacutetette amennyiben meghataacuterozott szabaacutelyrendeletekhez (pl szervezeacutesi
eacutepiacuteteacutesi nyugdiacutej rendőri ndash 77 sect) eacutes keacutepviselő-testuumlleti hataacuterozatokhoz (pl vaacuterosi toumlrzsvagyon
szerzeacutese elidegeniacuteteacutese koumllcsoumln felveacutetele ndash 83-84 sect) miniszteri megerősiacuteteacutest iacutert elő Erősiacuteteni
kiacutevaacutenta a megyei főispaacuten feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutet amennyiben pl a rendezett tanaacutecsi vaacuterosokkal
szemben miniszteri jogkoumlrt biztosiacutetott volna182 A vaacuterosokra vonatkozoacutean meacuteg egy tervezetet
emliacutetuumlnk Harrer Ferenc vaacuterosi toumlrveacutenytervezeteacutet (1912) amelyet a Vaacuterosok Kongresszusa
megbiacutezaacutesaacuteboacutel keacutesziacutetett elő A vaacuterosi toumlrveacutenytervezet oumlsszefuumlggeacutesben volt a vaacuterosok lenduumlletes
fejlődeacuteseacutevel A tervezet legfőbb jellemzőjekeacutent a megyeellenesseacuteg hataacuterozhatoacute meg183
A vaacutermegyei koumlzigazgataacutes reformjaacuteroacutel kiemeleacutest eacuterdemelnek Ereky Istvaacuten gondolatai
amelyeket a teacutemaacuteval kapcsolatban toumlbbek koumlzoumltt egy 1914-es tanulmaacutenyaacuteban fejtett ki
179 WEIS (1911) 33-47 180 A reformtervezet egyes reacuteszeit koumlzzeacutetette CSIZMADIA Andor Buumlrokraacutecia eacutes koumlzigazgataacutesi reformok
magyarhonban Gondolat Kiadoacute 1979 272-287 181 BREINICH Gaacutebor A magyar vaacuterosok szoumlvetkezeacutese a dualizmus korszakaacuteban In Tanulmaacutenyok Budapest
muacuteltjaacuteboacutel 25 1996 91 httpepaoszkhu021000212000025pdfORSZ_BPTM_TBM_25_085pdf
(20150726) 182 CSIZMADIA (1979) 288-320 183 CSIZMADIA (1979) 342-362
56
konkreacutet toumlrveacutenyjavaslat formaacutejaacutet azonban nem oumlltoumltte184 A vaacutermegyeacutek funkcioacuteit keacutet
csoportra jogi eacutes politikai (alkotmaacutenyveacutedő) funkcioacutekra osztotta Leszoumlgezte hogy a koumlzponti
hatalommal valoacute eacuterdek-oumlsszeuumltkoumlzeacutes eseteacuten mindig a politikai eacuterdekek doumlntoumlttek a joacute
koumlzigazgataacutes eacuterdekei helyett Legnagyobb probleacutemakeacutent a koumlzigazgataacutes eacutes a politika
egybeolvadaacutesaacutet fogalmazta meg A vaacutermegyei szervezet eacuteleacuten aacutelloacute szemeacutelyneacutel a megfelelő
elmeacuteleti keacutepzettseacutegnek kell dominaacutelnia Elhibaacutezottnak tartotta a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi bizottsaacuteg
szervezeteacutet Aacutellaacutespontja szerint a koumlzponti koumlzigazgataacutes tisztviselői aacutellaacutesait a koumlzponti
szervek miacuteg a teruumlleti helyi szervek eseteacuteben a helyhatoacutesaacutegok toumllthetteacutek volna be
legmegfelelőbben A vaacutelasztaacutesi rendszerrel szemben a kinevezeacutes bevezeteacuteseacutet tartotta
ceacutelravezetőbbnek A politikai vaacutermegyeacutere vonatkozoacutean megfogalmazott fontosabb javaslatai a
koumlvetkezők Aacutellaacutespontja szerint a főispaacutenra mint a kormaacuteny politikaacutejaacutenak keacutepviselőjeacutere
szuumlkseacuteg van A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi bizottsaacutegnak a toumlrveacutenyesseacutegi szempontuacute ellenőrzeacuteseket
kellene veacutegeznie melynek biztosiacuteteacuteka az 1907 eacutevi LX tc185 amellyel oumlsszefuumlggeacutesben
viszont moacutedosiacutetaacutesokat tartott szuumlkseacutegesnek Az alkotmaacutenyveacutedelem preventiacutev rendszereacutevel
szemben a repressziacutev rendszert preferaacutelta ez utoacutebbi esetben a biacuteroacutesaacutegok kaphattak volna
szerepet
Egyed Istvaacuten a hivatkozott 1907 eacutevi LX tc koumlzjogi jelentőseacutegeacutet emelte ki amennyiben az
oumlnkormaacutenyzat veacutedelmeacutet tekintette elsődleges rendelteteacuteseacutenek garanciaacuteul szolgaacutelhatott a
koumlzigazgataacutes bdquoalkotmaacutenyos eacutes toumlrveacutenyes meneteacutenekrdquo biztosiacutetaacutesaacutera Ugyanakkor azt is meg
kell jegyezni hogy az erős oumlnkormaacutenyzatisaacuteg nem alakulhatott ki a bdquokormaacuteny adminisztratiacutev
gyaacutemsaacutegardquo mellett A kormaacuteny eacutes a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg jogkoumlrei pontos lehataacuterolaacutesaacutenak hiaacutenyai
okoztaacutek a legfőbb probleacutemaacutet186
6 Az 1929 eacutevi XXX tc a koumlzigazgataacutes rendezeacuteseacuteről eacutes az uacutejabb reformtervezetek
A koumlzigazgataacutes rendezeacuteseacuteről szoacuteloacute uacutej toumlrveacuteny oumlnkormaacutenyzati jelentőseacutege kettős egyreacuteszről uacutej
aacuteltalaacutenos vaacutelasztaacutesokat eacutes tisztuacutejiacutetaacutest rendelt el maacutesreacuteszről a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok szervezeti
keacuterdeacuteseivel kapcsolatos vitaacutek feloldaacutesaacutera keruumllt sor Egyed Istvaacuten megaacutellapiacutetaacutesa szerint
184 EREKY Istvaacuten A vaacutermegyei koumlzigazgataacutes reformjaacutenak alapelvei In Jogtoumlrteacutenelmi eacutes Koumlzigazgataacutesi Jogi
Tanulmaacutenyok Eperjes Sziklai Henrik Kiadaacutesa 1914 125-155 185 Az oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelme szempontjaacuteboacutel jelentős toumlrveacuteny bdquoa municipalistaacutek ujjongaacutesa koumlzepette joumltt
leacutetrerdquo A toumlrveacuteny indokolaacutesa szerint bdquoA toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg jogkoumlreacutenek veacutedelme elsőranguacute aacutellamjogi eacuterdek
Fontosabb eacutes suumlrgetőbb mint azon jogok veacutedelme amelyek az egyeseket illetik meg a koumlzigazgataacutesi
hatoacutesaacutegokkal szemben de eddig meacuteg nincsenek biacuteroacutei veacutedelem alaacute helyezverdquo SIacuteK Ferenc A vaacutermegyei
oumlnkormaacutenyzat szerepe a dualizmus idejeacuten In Jogtoumlrteacuteneti tanulmaacutenyok II Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute
Budapest 1986 149-150 186 Egyed (1929) 372-373
57
bdquoreformot hoz de a hagyomaacutenyok alapjaacutenrdquo187 A toumlrveacuteny alapvetően megőrizte a centralista
aacutellamfelfogaacutesnak megfelelően kialakiacutetott koumlzigazgataacutesi szervezetrendszert azonban az
oumlnkormaacutenyzati rendszert eacuterintően is tartalmazott kiemelendő rendelkezeacuteseket Ilyen
inteacutezkedeacutese volt toumlbbek koumlzoumltt a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi bizottsaacuteg leacutetszaacutemaacutenak csoumlkkenteacutese (150-450
fő) a virilizmus inteacutezmeacutenyeacutenek haacutetteacuterbe szoriacutetaacutesa (a koraacutebbi frac12 araacutenyroacutel 25-re) A toumlrveacuteny
elvonta a koumlzigazgataacutesi bizottsaacuteg elsőfokuacute hataacuteskoumlreit eacute az alispaacutenokra biacutezta a jogorvoslati
maacutesodfokuacute jogkoumlreit pedig teljes meacuterteacutekben megszuumlntette Leacutetrehozta a kisgyűleacutest amely a
főispaacuten elnoumlkleteacutevel a kisebb jelentőseacutegű uumlgyekben hataacuterozott a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi bizottsaacutegok
helyett A vaacuterosok tekinteteacuteben emliacutetendő hogy a koraacutebbi rendezett tanaacutecsuacute vaacuteros elnevezeacuteseacutet
megyei vaacuterosra vaacuteltoztatta
A toumlrveacuteny doumlntő jelentőseacutege a koumlzigazgataacutesi hatoacutesaacutegi eljaacuteraacutesokat illető rendelkezeacuteseiben
mutatkozott meg toumlbbek koumlzoumltt a jogorvoslat lehetőseacutegeacutenek teljes koumlrű biztosiacutetaacutesaacuteval eacutes a
jogorvoslati foacuterumok rendszereacutenek egyszerűsiacuteteacuteseacutevel Uacutejdonsaacutegot hozott a koumlztisztviselői
szabaacutelyozaacutes tereacuten is kuumlloumlnoumlsen a keacutepesiacuteteacutes az anyagi juttataacutesok eacutes a fegyelmi eljaacuteraacutes
szabaacutelyozaacutesaacuteval
A centralizaacutecioacutes tendenciaacutek tovaacutebb erősoumldtek a toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutessal amely keacutet iraacutenyban is
megnyilvaacutenult Egyreacuteszről az oumlnkormaacutenyzatok feletti feluumlgyelet tovaacutebb erősoumldoumltt maacutesreacuteszről
pedig a szakaacutegazati szabaacutelyozaacutesok (pl tanfeluumlgyeleti reform) is a centralizaacutecioacute jegyeacuteben
alakultak
Vaacutesaacutery Istvaacuten 1931-ben keacutesziacutetett reformtervezetet a vaacuterosi igazgataacutessal oumlsszefuumlggeacutesben
amely az 1886 eacutevi rendezeacutes elvi alapjait megtartotta Kuumlloumln hataacuteskoumlrkeacutent jelent meg az
oumlnkormaacutenyzati jog eacutes az aacutellami koumlzigazgataacutes koumlzvetiacuteteacutese Erősiacutetette volna a politika jogokat
az orszaacutegos uumlgyekben toumlrteacutenő aacutellaacutesfoglalaacutes jogosiacutetvaacutenyaacutenak megteremteacuteseacutevel Nem kiacutevaacutent
vaacuteltoztatni a tisztviselő-vaacutelasztaacutesok szabaacutelyain a gazdasaacutegi eacutes koumlltseacutegveteacutesi
meghataacuterozottsaacutegokon sem Kiemelkedő uacutejiacutetaacutesa volt a vaacuterosi tervezetnek a vaacuterosi haacuteztartaacutesra
vonatkozoacute szabaacutelyok egyseacutegesiacuteteacutese188
Uacutejabb vaacuterosi reformtervezetet szerkesztett 1943-ban Csizmadia Andor Magyary Zoltaacuten a
Koumlzigazgataacutes-tudomaacutenyi Inteacutezet igazgatoacutejaacutenak megbiacutezaacutesa alapjaacuten189 Fő ceacutelkitűzeacutesekeacutent
fogalmazoacutedott meg a virilizmus inteacutezmeacutenyeacutenek felszaacutemolaacutesa a mezővaacuterosi kategoacuteria
megőrzeacutese eacutes a koumlzseacutegi illetőseacuteg megszuumlnteteacutese A tervezet megtartotta az oumlnkormaacutenyzati
jogokat az aacutellami koumlzigazgataacutes koumlzvetiacuteteacuteseacutet eacutes az orszaacutegos uumlgyekben valoacute politikai
187 Egyed (1929) 397 188 CSIZMADIA (1979) 455-482 189 CSIZMADIA (1979) 481-498
58
aacutellaacutesfoglalaacutes jogaacutet A koumlzfeladatok ellaacutetaacutesa tekinteteacuteben elemezte a Tiacutezes Szervezet taacutersadalmi
alapon valoacute megszervezeacuteseacutet ennek hasznossaacutegaacutet190 E tervezet is reacuteszletesen foglalkozott a
vaacuteros haacuteztartaacutesaacutenak keacuterdeacuteseivel
7 A II vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvető időszak a neacutepi demokratikus korszak
A II vilaacuteghaacuteboruacute harci cselekmeacutenyeinek befejezeacuteseacutet koumlvetően a nemzeti bizottsaacutegok
megkezdteacutek a koraacutebbi helyi oumlnkormaacutenyzati apparaacutetus ellenőrzeacuteseacutet illetve toumlbb helyen
magukhoz vontaacutek a helyi igazgataacutest191 A 141945 ME rendelet a koumlzigazgataacutes
uacutejraszervezeacuteseacuteről gyakorlatilag visszaaacutelliacutetotta a vilaacuteghaacuteboruacute előtti oumlnkormaacutenyzatokat192 Az
1945 januaacuter 4-eacuten kibocsaacutetott rendelet a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumltelesseacutegeacuteveacute tette hogy
leacutetrehozzaacutek eacutes műkoumldtesseacutek az igazgataacutesi szerveket Martonyi Jaacutenos aacutellaacutespontja is ezt
taacutemasztja alaacute bdquoAz alulroacutel a neacutep akarataacutera feleacutepuumllő eacute egyszersmind hateacutekony
koumlzigazgataacutesthellipkeacutet eszkoumlzzel lehet megteremteni egyik oldalon az oumlnkormaacutenyzati vaacutelasztaacutesok
megtartaacutesaacuteval a maacutesik oldalon az adminisztraacutecioacute teruumlleti eacutes szervezeti egyseacutegeit aacutetalakiacutetoacute
koumlzigazgataacutesi reform tető alaacute hozaacutesaacutevalrdquo193 A rendelkezeacutes felhiacutevta egyuacutettal a nemzeti
bizottsaacutegokat is hogy mindenhol alakiacutetsaacutek uacutejjaacute az oumlnkormaacutenyzati testuumlleteket meacutegpedig uacutegy
hogy abban vaacutelasztaacutes neacutelkuumll is minden demokratikus paacutert eacutes szakszervezet keacutepviselve
legyen194
Az 10301945 szaacutemuacute kormaacutenyrendelet kiadaacutesaacuteval a megyei toumlrveacutenyhatoacutesaacutegokban is
ugyanezeket az elveket alkalmaztaacutek de a reacutegi tagsaacuteg szaacutemaacutenak csak negyedeacutet lehetett
betoumllteni A megyeacutek eacuteleacutere uacutej főispaacutenok keruumlltek kinevezeacutesre A koumlzseacutegi eacutes a vaacutermegyei
bizottsaacutegok koumlzoumltt alaacute-foumlleacuterendeltseacutegi viszony alakult ki 1945-1949 koumlzoumltt toumlbb alternatiacuteva is
mutatkozott a helyi igazgataacutes uacutejjaacuteszervezeacuteseacutere Ezen lehetőseacutegek magukban foglaltaacutek a
nemzeti bizottsaacutegokra alapozott igazgataacutesi struktuacutera a reacutegi inteacutezmeacutenyi kereteknek
demokratikus tartalommal valoacute kitoumllteacutese illetve egy uacutej igazgataacutesi szervezet kieacutepiacuteteacutese koumlzoumltti
190 bdquohellip az egymaacutes mellett lakoacute csalaacutedok tekinteacutelyesebb csalaacutedfői koumlzuumll vagy a csalaacutedok vagy a hatoacutesaacuteg egyet
mint tizedest kivaacutelasztotta a tizedeseket ismeacutet nagyobb szervezeti egyseacutegbe az utcakapitaacutenyok vagy
fertaacutelymesterek alaacute rendelte s iacutegy a szervezet uacutetjaacuten egyreacuteszt a hatoacutesaacuteg azonnal eacutertesuumllt a vaacuteros minden reacuteszeacutenek
jogos kiacutevaacutensaacutegairoacutel neheacutezseacutegeiről maacutesreacuteszt inteacutezkedeacuteseit a taacutevoli haacutezakhoz is azonnal eljuttathattahelliprdquo
CSIZMADIA (1979) 492 191 bdquoA nemzeti bizottsaacutegok [] fontos szerepet jaacutetszottak a hazai demokratikus neacutepmozgalom
kibontakoztataacutesaacuteban eacutes a neacutepi oumlnkormaacutenyzati koumlzigazgataacutes megszervezeacuteseacutebenrdquo RUSZOLY Joacutezsef Uacutejabb magyar
alkotmaacutenytoumlrteacutenet 1848-1949 PUumlSKI Budapest 2002 337 192 VEREBEacuteLYI Imre A tanaacutecsi oumlnkormaacutenyzat Koumlzgazdasaacuteg eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute Budapest 1987 63 193 MARTONYI Jaacutenos Az oumlnkormaacutenyzatok reformja Kuumlloumlnlenyomat a Vaacuterosi Szemle XXXII eacutevfolyamaacuteboacutel
Budapest Szeacutekesfővaacuteros Haacutezinyomdaacuteja eacuten 4 194 Peacuteldakeacutent A Szegedi Nemzeti Bizottsaacutegot oumlt paacutert a Magyar Kommunista Paacutert a Fuumlggetlen Kisgazdapaacutert a
Magyarorszaacutegi Szociaacuteldemokrata Paacutert a Demokrata Polgaacuteri Paacutert eacutes a Szabad Szakszervezetek helyi
szervezeteinek keacutet-keacutet kuumlldoumltte alapiacutetotta meg RUSZOLY (2002) 340
59
vaacutelasztaacutest A vitaacutek koumlzeacuteppontjaacuteban az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg korszerű szervezeti kereteinek
megteremteacutese aacutellt195
A nemzeti bizottsaacutegok komoly szerepet jaacutetszottak az oumlnkormaacutenyzati testuumlletek
uacutejraeacuteleszteacuteseacuteben a rendeacuteszeti szervek leacutetrehozaacutesaacuteban valamint a koumlzeacutelet megtisztiacutetaacutesaacuteban196
is Teveacutekenyseacuteguumlket 1949 eacutev elejeacuten szuumlntetteacutek be197
A koumlzigazgataacutes reformjaacutera vonatkozoacute elkeacutepzeleacutesek megjelentek a politika paacutertok iacutegy a
Nemzeti Parasztpaacutert a Magyar Dolgozoacutek Paacutertja reformprogramjaiban A Nemzeti Parasztpaacutert
reformjavaslatainak198 keacutesziacuteteacuteseacuteben Erdei Ferenc eacutes Biboacute Istvaacuten is szerepet jaacutetszott A
tervezet a reacutegi vaacutermegyei rendszer felszaacutemolaacutesaacutet tartotta szem előtt199 a vaacuterosmegyeacutere
eacutepiacutetett200 A Magyar Dolgozoacutek Paacutertja201 aacutellaacutespontja szerint a neacutepi demokraacutecia politikai eacutepiacuteteacutese
az uacutej magyar Fuumlggetlenseacutegi Front megteremtette annak lehetőseacutegeacutet hogy olyan neacutepi
oumlnkormaacutenyzat keruumllhessen leacutetrehozaacutesra mint amilyen a tanaacutecsrendszer oumlnkormaacutenyzata A
hatalmi keacuterdeacutesek eldoumlnteacuteseacutevel egyidejűleg az is nyilvaacutenvaloacutevaacute vaacutelt hogy a proletaacuterdiktatuacutera
aacutellama szaacutemaacutera kizaacuteroacutelag az aacutellamhatalom egyseacutegeacutenek elveacuten aacutelloacute szovjet mintaacuten alapuloacute
tanaacutecsrendszer lehet megfelelő
8 A tanaacutecsrendszer időszaka ndash a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg időleges eacutes teljes hiaacutenya
A Magyar Neacutepkoumlztaacutersasaacuteg Alkotmaacutenyaacuteroacutel szoacuteloacute 1949 eacutevi XX toumlrveacuteny a szovjet tiacutepusuacute aacutellami
berendezkedeacutes megteremteacuteseacuteről rendelkezett centralizaacutelt aacutellamigazgataacutesi hataacuteskoumlroumlket
teremtett az oumlnkormaacutenyzatisaacutegot nem ismerte el A polgaacuteri eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzatisaacuteg
felszaacutemolaacutesra keruumllt iacutegy a tanaacutecsrendszerre kizaacuteroacutelag az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg teljes hiaacutenya miatt
eacuterdemes kiteacuterni
Patyi Andraacutes ndash Verebeacutelyi Imreacutere hivatkozaacutessal ndash a rendszer haacuterom alapvető jellemzőjeacutenek ndash a
koumlzvetlen fizikai katonai rendőri erőszakkal leacutetrehozott monolit aacutellami tulajdon az aacutellamjogi
szempontboacutel meghataacuterozoacute kettős alaacuterendeltseacuteg valamint a teljes egypaacutertrendszer mint
195 KUKORELLI Istvaacuten Az oumlnkormaacutenyzat eseacutelyei neacutegy eacutevtized taacutevlataacuteboacutel Az 1945-1949 koumlzoumltti alternatiacutevaacutek In
Helyi eacutes szakmai oumlnkormaacutenyzatok Tulajdonformaacutek aacutellami peacutenzuumlgyek Alkotmaacutenyjogi Fuumlzetek 7-8 (szerk
KILEacuteNYI Geacuteza) 1989 30 196 A Magyar Nemzeti Fuumlggetlenseacutegi Front Programja (1944 december 3) tartalmazta annak koumlvetelmeacutenyeacutet
hogy bdquoA koumlzigazgataacutesi szerveket rendőrseacuteget honveacutedseacuteget a karhatalmat meg kell tisztiacutetani a nyilas hazaaacuteruloacute
eacutes neacutepellenes elemektőlrdquo CSIZMADIA (1979) 537 197 RUSZOLY (2002) 342-345 198 CSIZMADIA (1979) 541-551 199 bdquoA vaacutermegyei oumlnkormaacutenyzat tehaacutet ma is eacutelettelen az egykori nemesi oumlnkormaacutenyzatboacutel nem lett neacutepi
oumlnkormaacutenyzattaacute mert egy-egy vaacutermegye neacutepe nem alkot valoacutesaacutegos eacuterdekkoumlzoumlsseacuteget A vaacutermegye ezenfeluumll
teljesen felesleges sallangkeacutent hurcolja magaacuteval a ceacuteltalanul ittmaradt főispaacuten rendszertrdquo CSIZMADIA (1979)
543 200 bdquoA koumlzigazgataacutes szervezeteacutenek a valoacutesaacutegos gazdasaacutegi taacutersadalmi eacutes koumlzlekedeacutesi goacutecok koumlruumll kialakult
valoacutesaacutegos egyseacutegekhez kell idomulniardquo CSIZMADIA (1979) 546 201 Iraacutenymutataacutes az MDP dokumentumaiban (1948) CSIZMADIA (1979) 553
60
politikai tulajdonsaacuteg - vaacuteltozatlansaacutegaacutet emelte ki amely a teljes tanaacutecsrendszer időszakaacutet
jellemzően aacutethatotta202 Maacutes szempontboacutel tovaacutebbi jellemzők is azonosiacutethatoacuteak Verebeacutelyi Imre
nyomaacuten uacutegymint (1) a tanaacutecsok az egyseacuteges eacutes hierarchikusan megszervezett aacutellamigazgataacutes
reacuteszei (2) politikai alapjellemzője a monopolisztikus egypaacutertrendszer (3) gazdasaacutegi
alapjellemzője az aacutellami tulajdon monopoacuteliuma aacutellami ndash jogi jellemzője a demokratikus
centralizmus szervezeti eacutes műkoumldeacutesi alapelveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacutese203
Az aacutellamhatalom legfelsőbb szerveacuteveacute az Orszaacuteggyűleacutest tette meghataacuterozoacute szerepet biztosiacutetva
a Neacutepkoumlztaacutersasaacuteg Elnoumlki Tanaacutecsaacutenak amely az Alkotmaacuteny moacutedosiacutetaacutesaacuten kiacutevuumll teljes
jogkoumlrben helyettesiacutethette az Orszaacuteggyűleacutest annak keacutet uumlleacutese koumlzoumltt Az aacutellamigazgataacutes
legfelsőbb szervekeacutent az Orszaacuteggyűleacutes aacuteltal leacutetrehozott Magyar Neacutepkoumlztaacutersasaacuteg
Minisztertanaacutecsaacutet nevesiacutetette miacuteg az aacutellamhatalom helyi szervei a tanaacutecsok lettek204 Az
1950 eacutevi I toumlrveacuteny (első tanaacutecstoumlrveacuteny) alapjaacuten keruumlltek megszervezeacutesre a tanaacutecsok205
Ideiglenes jelleggel előszoumlr a fővaacuterosi eacutes megyei tanaacutecsok ezt koumlvetően a jaacuteraacutesi vaacuterosi eacutes a
fővaacuterosi keruumlleti tanaacutecsok alakultak meg az első tanaacutecstoumlrveacuteny alapjaacuten fokozatosan feluumllről
lefeleacute kieacutepuumllve Verebeacutelyi Imre megaacutellapiacutetaacutesa szerint a szocialista tanaacutecsrendszer ndash
nemzetkoumlzi oumlsszehasonliacutetaacutesban ndash a szeacuteles felelősseacutegű tanaacutecsi koncepcioacutera eacutepuumllt erősen
centralizaacutelt politikai-gazdasaacutegi viszonyok koumlzepette206 A szeacuteles felelősseacutegre vonatkozoacute
erősen vitathatoacute megaacutellapiacutetaacutesaacutet arra alapozta hogy a koraacutebbi centralizaacutelt hierarchiaacuten alapuloacute
koumlzigazgataacutest egyfajta bdquodemokratikusrdquo tanaacutecsrendszer alaacute helyezteacutek ezaacuteltal megnoumlvelve a
helyi igazgataacutes suacutelyaacutet Maacutesik eacutervkeacutent emellett a helyi tanaacutecsok koumlzszolgaacuteltataacutesokban
megnoumlvekedett szerepeacutet emelte ki A helyi tanaacutecsok azonban a klasszikus eacutertelemben vett
demokratikus legitimitaacutes csiacuteraacutejaacutet sem hordoztaacutek magukban
1950 oktoacuteber 22-ei aacuteltalaacutenos tanaacutecsi vaacutelasztaacutesokat koumlvetően november 8-ig az addig
ideiglenesen maacuter műkoumldő tanaacutecsok uacutejjaacutealakultak eacutes az orszaacuteg egeacutesz teruumlleteacuten leacutetrejoumlttek a
koumlzseacutegi tanaacutecsok A koumlzseacutegi tulajdon megszuumlnteteacutesre keruumllt a koumlzseacutegi tanaacutecsok sajaacutet
202 PATYI Andraacutes Az oumlnkormaacutenyzatok funkcioacuteiroacutel szerepuumlk szabaacutelyozaacutesi lehetőseacutegeiről kuumlloumlnoumls tekintettel a
taacutersadalmi felzaacuterkoacuteztataacutesra In Eseacutelyek eacutes lehetőseacutegek a XXI szaacutezadban A szociaacutelis gazdasaacutegi szoumlvetkezeti
modelljeinek helye a gazdasaacutegi eacutes a taacutersadalmi fejlődeacutesben I koumltet Nemzeti Koumlzszolgaacutelati Egyetem 2014 85 203 PATYI Andraacutes ndash VARGA ZS Andraacutes Aacuteltalaacutenos Koumlzigazgataacutesi Jog Egyetemi jegyzet Mandamus Publishing
2008 305-306 204 1949 eacutevi XX tv bdquo30 sect (1) Az aacutellamhatalom helyi szervei a megyei tanaacutecs a jaacuteraacutesi tanaacutecs a vaacuterosi tanaacutecs a
koumlzseacutegi tanaacutecs a vaacuterosi keruumlleti tanaacutecsrdquo 205 1950 eacutevi I tv bdquo1 sect A helyi tanaacutecsok a dolgozoacute neacutep koumlreacuteből a szeacuteleskoumlrű demokraacutecia alapelvei szerint
vaacutelasztott eacutes a demokratikus centralizmus elveinek megfelelően egymaacutes alaacute eacutes foumlleacute rendelt szervek amelyek
műkoumldeacutesi teruumlletuumlkoumln a dolgozoacute neacutep egyseacuteges aacutellamhatalmaacutet keacutepviselik biztosiacutetjaacutek a tervszerűseacuteget az aacutellami
eacutelet minden vonatkozaacutesaacuteban ellaacutetjaacutek a gazdasaacutegi taacutersadalmi eacutes kulturaacutelis vezeteacutes feladatait valamint aacuteltalaacuteban
az aacutellamigazgataacutes helyi tennivaloacuteitrdquo 206 VEREBEacuteLYI Imre Fejlődeacutesi tendenciaacutek a szocialista orszaacutegok tanaacutecsi igazgataacutesi rendszereiben Budapest
1984 1-6
61
koumlltseacutegveteacutessel sem rendelkezhettek a koumlzponti akarat helyi eacuterveacutenyesiacuteteacutese vaacutelt fő feladattaacute207
A tanaacutecsi gazdaacutelkodaacutest a szigoruacutean centralizaacutelt aacutellami forraacutesok ceacutel szerinti visszaosztaacutesa
jellemezte A tanaacutecsi szervek a bdquoneacutepgazdasaacutegi igazgataacutesrdquo tereacuten koordinaacutecioacutes jogkoumlrrel
rendelkeztek A koordinaacutecioacutes jogkoumlr magaacuteban foglalta a telepuumlleacuteseken megvaloacutesuloacute
beruhaacutezaacutesok koordinaacutecioacutejaacutet a megyeacutek bdquoneacutepgazdasaacutegi terveacutenekrdquo oumlsszhangjaacutera javaslatok
előterjeszteacuteseacutet valamint a bdquohelyi gazdasaacuteg vezeteacuteseacutetrdquo is208
Valamennyi aacutellamigazgataacutesi teruumlleti egyseacutegben a megyeacutekben a fővaacuterosban a megyei joguacute
vaacuterosokban jaacuteraacutesban jaacuteraacutes joguacute vaacuterosban a fővaacuteros keruumlleteiben a koumlzseacutegekben műkoumldtek a
lakossaacuteg aacuteltal koumlzvetlenuumll vaacutelasztott tanaacutecsok amelyek aacutellamhatalmi szerveknek minősuumlltek
A tanaacutecsok mint az aacutellamhatalom helyi szervei a műkoumldeacutesi teruumlletuumlk bdquoegeacutesz aacutellami eacuteleteacutet
vezetteacutekrdquo209Az eacuterdemi hataacuteskoumlroumlk a helyi (teruumlleti) eacutes a jaacuteraacutesi szintekhez keruumlltek telepiacuteteacutesre
Nemzetkoumlzi viszonylatban aacuteltalaacutenos tendenciakeacutent eacuterveacutenyesuumllt hogy nem a koumlzseacutegekhez
telepiacutetetteacutek az eacuterdemi hataacuteskoumlroumlk nagyobb reacuteszeacutet mert a tanaacutecsrendszer megalakiacutetaacutesaacutet bdquoa
koumlzseacutegi haacuteloacutezat elaproacutezoacutedaacutesa kiacuteseacuterterdquo iacutegy a jaacuteraacutesok keacutepezteacutek az igazaacuten eacuterdemi szintet210
A tanaacutecsok eseteacuteben egyeacutertelműen eacuterveacutenyesuumllt a paacutertiraacutenyiacutetaacutes valamint a demokratikus
centralizmus elve Legfontosabb feladat-eacutes hataacuteskoumlreiket az alkotmaacuteny illetve a
tanaacutecstoumlrveacuteny szabaacutelyozta szaacutemukra feladat-eacutes hataacuteskoumlrt az aacutellamhatalom legfelső szervei
aacutellapiacutethattak meg azonban bdquoaacuteltalaacutenosan elismert teacuteteles jogilag roumlgziacutetett volt a kormaacuteny ez
iraacutenyuacute jogkoumlre isrdquo211 A tanaacutecsok iraacutenyaacuteban megnyilvaacutenuloacute iraacutenyiacutetaacutesi jogkoumlr tehaacutet lehetőveacute
tette a kormaacuteny szaacutemaacutera feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk megaacutellapiacutetaacutesaacutet is ebből egyeacutertelmű
koumlvetkezteteacutes vonhatoacute le a tanaacutecsoknak az aacutellamhatalom szervezet rendszereacuteben elfoglalt
helyeacutere eacutes szerepeacutere vonatkozoacutean az egyseacuteges aacutellamhatalom reacuteszekeacutent műkoumldtek a kormaacuteny
alaacute rendelt szervekkeacutent A kettős alaacuterendeltseacuteg a vertikaacutelis eacutes horizontaacutelis iraacutenyiacutetaacutesi
viszonyok elemzeacutese tuacutelmutatna a tanaacutecsrendszer roumlvid bemutataacutesaacuten mint kitűzoumltt ceacutelon ezeacutert
a centralisztikus műkoumldeacutes felvaacutezolaacutesaacutera sem keruumllhet reacuteszleteiben sor
A tanaacutecsok helyi jelentőseacutegű uumlgyekben rendeleteket alkothattak bdquohelyi tanaacutecsi műkoumldeacutesi
teruumlletuumlkrerdquo bdquoaacutellandoacutebb jellegű szabaacutelyozaacutest igeacutenylő jelentős keacuterdeacutesekbenrdquo A
tanaacutecsrendeletek a toumlrveacutenyek eacutes a bdquofelsőbb rendeletekrdquo veacutegrehajtaacutesaacutera keruumlltek
207 bdquo26 sect A helyi tanaacutecsok műkoumldeacutesuumlk teruumlleteacuten az alkotmaacutenyosan hozott jogszabaacutelyok eacutes a felsőbb szervek aacuteltal
meghataacuterozott keretek koumlzoumltt gyakoroljaacutek aacutellamhatalmi teveacutekenyseacuteguumlket (Alkotmaacuteny 31 sect)rdquo 208 BEREacuteNYIndashMARTONYIndashSZAMELndashSZATMAacuteRI Magyar aacutellamigazgataacutesi jog Aacuteltalaacutenos reacutesz Tankoumlnyvkiadoacute
Budapest 1966 195-196 209 BEREacuteNYIndashMARTONYIndashSZAMELndashSZATMAacuteRI (1966) 192 210 VEREBEacuteLYI (1984) 5-6 211 BEREacuteNYIndashMARTONYIndashSZAMELndashSZATMAacuteRI (1966) 194
62
megalkotaacutesra212 Az uacuten szabaacutelyrendeletek feluumllvizsgaacutelata előzetes eacutes utoacutelagos joacutevaacutehagyaacutest is
magaacuteban foglalt A toumlrveacuteny a tanaacutecstestuumllet keacutet uumlleacutes koumlzoumltti aacuteltalaacutenos helyettesiacutető jogkoumlreacutevel a
veacutegrehajtoacute bizottsaacutegot ruhaacutezta fel amely aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlrű helyi szervkeacutent kettő
alaacuterendeltseacutegben (alaacuterendelt a tanaacutecstestuumlletnek eacutes a felettes veacutegrehajtoacute bizottsaacutegnak)
műkoumldoumltt213 A tanaacutecstestuumlletek eacutes a veacutegrehajtoacute bizottsaacutegok hataacuteskoumlreit illetően ugyanakkor a
jogalkotoacute nem huacutezott vilaacutegos hataacutervonalat a veacutegrehajtoacute bizottsaacutegok aacuteltalaacutenos helyettesiacutető
jogkoumlre szerepkoumlruumlk megerősoumldeacuteseacutet eredmeacutenyezte A tanaacutecsok veacutegrehajtoacute-rendelkező
szerveikeacutent a veacutegrehajtoacute bizottsaacuteg azok funkcionaacuteriusai valamint a veacutegrehajtoacute bizottsaacuteg
szakigazgataacutesi szervei funkcionaacuteltak A helyi tanaacutecsi igazgataacutesi szerveket hierarchikusan
alaacuterendelteacutek a felsőbb aacutellamigazgataacutesi szerveknek A szakigazgataacutesi szervek mellett uacuten
taacutersadalmi szakbizottsaacutegok is leacutetrejoumlttek amelyek a helyi szakigazgataacutes bdquotaacutersadalmi
alaacutetaacutemasztaacutesaacutetrdquo szolgaacuteltaacutek A feladatuk tanaacutecsadoacute-veacutelemeacutenyező ellenőrző jellegű volt a
dolgozoacutek bevonaacutesaacutenak ceacuteljaacuteval joumlttek leacutetre vagy jogszabaacutely alapjaacuten vagy oumlnteveacutekeny moacutedon
a helyi igazgataacutesban214
A maacutesodik tanaacutecstoumlrveacuteny 1954 szeptember 25-eacuten leacutepett hataacutelyba (1954 eacutevi X toumlrveacuteny) Az
uacutej toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes megerősiacutetette ugyan a tanaacutecstestuumlletek szerepeacutet a tanaacutecsok rendszereacuten
beluumll megszuumlntette viszont a veacutegrehajtoacute bizottsaacutegok aacuteltalaacutenos tanaacutecstestuumlletet helyettesiacutető
jogkoumlreacutet Fennmaradt ugyanakkor a tanaacutecsok aacutellamhatalmi jellege az alaacuterendeltseacutegi
viszonyok tovaacutebbra is szinte vaacuteltozatlanok maradtak Az egyetlen előreleacutepeacutesnek az tekinthető
a hierarchikus kapcsolatrendszer tekinteteacuteben hogy a vaacuterosokat kivette a jaacuteraacutes fennhatoacutesaacutega
aloacutel eacutes koumlzvetlenuumll a megye alaacute rendelte Nem bőviacutetette a tanaacutecsok eacutes szerveik oumlnaacutelloacutesaacutegaacutet A
hierarchia bdquohaacuteloacutezatos alaacute-foumlleacuterendeltseacutegetrdquo jelentett hogy bdquoa tanaacutecstestuumlletek a
Neacutepkoumlztaacutersasaacuteg Elnoumlki Tanaacutecsaacutenak eacutes egymaacutesnak a veacutegrehajtoacute bizottsaacutegok a
minisztertanaacutecsnak eacutes egymaacutesnak valamint horizontaacutelisan a tanaacutecsnak a szakigazgataacutesi
szervek a miniszteacuteriumoknak eacutes egymaacutesnak horizontaacutelisan a veacutegrehajtoacute bizottsaacutegnak
alaacuterendelten műkoumldtekrdquo215
Az uacutej gazdasaacutegi mechanizmus hataacutesakeacutent a hatvanas eacutevek maacutesodik feleacutetől vetődoumltt fel
igeacutenykeacutent hogy a helyi tanaacutecsoknak is indokolt nagyobb oumlnaacutelloacutesaacutegot biztosiacutetani a
decentralizaacutecioacute iraacutenyaacuteba hangolni a tanaacutecsrendszert hiszen az anyagi forraacutesok hateacutekonyabb
felhasznaacutelaacutesa az eredmeacutenyes koordinaacutecioacute lehetőseacutegeacutenek megteremteacuteseacutet koumlvetelte meg
Emliacuteteacutesre eacuterdemes az 1965 eacutevi 8 sz tvr a tanaacutecsszervek teveacutekenyseacutegeacutenek
212 28 sect 213 39-45 sect 214 BEREacuteNYIndashMARTONYIndashSZAMELndashSZATMAacuteRI (1966) 217 215 KUKORELLI (1989) 31
63
tovaacutebbfejleszteacuteseacuteről216 Az Elnoumlki Tanaacutecs rendelkezeacutese a Kormaacuteny szaacutemaacutera szaacutemos keacuterdeacutes
rendezeacuteseacutere nyuacutejtott lehetőseacuteget mint pl a szakigazgataacutesi szervek kettős alaacuterendeltseacutegeacutenek
megszuumlnteteacutese a vaacuteroskoumlrnyeacuteki igazgataacutes egyes keacuterdeacutesei
Igazaacuten leacutenyeges vaacuteltozaacutesokat az 1971 eacutevi I toumlrveacuteny (harmadik tanaacutecstoumlrveacuteny) hozott A
harmadik tanaacutecstoumlrveacuteny ceacutelkitűzeacutesei koumlzoumltt szerepelt a tanaacutecsok szerepeacutenek noumlveleacutese a
lakossaacuteg ellaacutetaacutesaacuteban a lakossaacuteg koumlzreműkoumldeacuteseacutenek szeacutelesiacuteteacutese az uacuten tanaacutecsi feladatok
meghataacuterozaacutesaacuteban veacutegrehajtaacutesaacuteban ellenőrzeacuteseacuteben a tanaacutecsi szervek felelősseacutegeacutenek
oumlnaacutelloacutesaacutegaacutenak hataacuteskoumlreacutenek erősiacuteteacutese ezzel paacuterhuzamosan a koumlzponti aacutellami iraacutenyiacutetaacutes
sziacutenvonalaacutenak hateacutekonysaacutegaacutenak noumlveleacutese Uacutej elem a tanaacutecsok oumlnkormaacutenyzati jellegeacutenek
megjeleniacuteteacutese A toumlrveacuteny 2 sect-aacuteban foglaltak alapjaacuten a tanaacutecsok a neacutep hatalmaacutet megvaloacutesiacutetoacute
szocialista aacutellamnak a demokratikus centralizmus alapjaacuten műkoumldő neacutepkeacutepviseleti-
oumlnkormaacutenyzati eacutes aacutellamigazgataacutesi szervei217
A harmadik tanaacutecstoumlrveacuteny megszuumlntette a tanaacutecstestuumlletek koumlzoumltti alaacute-foumlleacuterendeltseacuteget a
tanaacutecstestuumlletek műkoumldeacutese felett toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeletet biztosiacutetott A veacutegrehajtoacute bizottsaacuteg
eseteacuteben azonban a kettős alaacuterendeltseacuteg a tovaacutebbiakban is fennmaradt A lakossaacutegot
koumlzvetlenuumll eacuterintő aacutellamigazgataacutes feladatokat a helyi tanaacutecsok hataacuteskoumlreacutebe utalta Oumlnaacutelloacute jogi
szemeacutelyiseacuteggel ruhaacutezta fel toumlbbek koumlzoumltt a tanaacutecstestuumlletet a veacutegrehajtoacute bizottsaacutegot noumlvelte
az oumlnaacutelloacutesaacutegot szervezeti eacutertelemben A koumlzponti iraacutenyiacutetaacutes eacutes a teveacutekenyseacuteg toumlrveacutenyesseacutegi
feluumlgyeleteacutet a Minisztertanaacutecshoz telepiacutetette a harmadik tanaacutecstoumlrveacuteny A Minisztertanaacutecs a
tanaacutecsok iraacutenyiacutetaacutesaacutet feluumlgyeleteacutet az oumlnaacutelloacute hataacuteskoumlrrel is rendelkező orszaacutegos hataacuteskoumlrű
szervi jogaacutellaacutesuacute Minisztertanaacutecs Tanaacutecsi Hivatalaacutenak koumlzreműkoumldeacuteseacutevel laacutetta el A toumlrveacutenyi
szabaacutelyozaacutes eredmeacutenyekeacuteppen a szervezeti oumlnaacutelloacutesaacuteg garanciaacutelis elemei kiszeacutelesedtek a
hataacuteskoumlroumlk rendezeacuteseacutevel a doumlnteacutesi oumlnaacutelloacutesaacuteg noumlvekedett valamint a gazdasaacutegi fuumlggetlenseacuteg
keacuterdeacutese is előteacuterbe keruumllt
Az előzőekben ismertetett tendencia folytataacutesaacutet jelentette a jaacuteraacutesi szint kiiktataacutesa a
rendszerből melynek eredmeacutenyekeacutent a megszűnt jaacuteraacutesi hivatalok hataacuteskoumlreacutenek egy reacutesze a
telepuumlleacutesekhez keruumllt valamint a koumlrzetkoumlzponti tanaacutecsok hataacuteskoumlrei bővuumlltek ezaacuteltal 1984
216 bdquo1 sect E toumlrveacutenyerejű rendelet felhatalmazza a Magyar Forradalmi Munkaacutes-Paraszt Kormaacutenyt arra hogy
egyes aacuteltala meghataacuterozott teruumlleteken az aacutellamhatalom helyi szerveinek eacutes azok bizottsaacutegainak hataacuteskoumlreacutet
illeteacutekesseacutegeacutet eacutes műkoumldeacuteseacutet aacutetmenetileg az ezekkel kapcsolatos toumlrveacutenyek rendelkezeacuteseitől elteacuterően
szabaacutelyozzardquo 217 Az 1971 eacutevi I toumlrveacuteny indokolaacutesa a tanaacutecsokroacutel szoacuteloacute toumlrveacutenyjavaslathoz bdquoA tanaacutecsok kiacutevaacutenatos eacutes
folyamatosan erősiacutetendő oumlnaacutelloacutesaacutegaacutet eacutes oumlnteveacutekenyseacutegeacutet markaacutensan fejezi ki jogszabaacutelyok aacuteltal koumlruumllhataacuterolt
oumlnkormaacutenyzati jelleguumlk Az oumlnkormaacutenyzati jelleg elsősorban a lakossaacuteg igeacutenyeinek mind teljesebb meacuterteacutekben
toumlrteacutenő kieleacutegiacuteteacuteseacutet eacutes az annak megvaloacutesiacutetaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges gazdasaacutegi eszkoumlzoumlk biztosiacutetaacutesaacutet szervezeti eacutes
műkoumldeacutesi hataacuteskoumlroumlk meghataacuterozaacutesaacutet foglalja magaacuteban Az oumlnkormaacutenyzati jelleg eacuterveacutenyesuumlleacutese lehetőveacute teszi az
optimaacutelis munkamegosztaacutest a koumlzponti eacutes a helyi szervek koumlzoumltt eacuterveacutenyre juttataacutesaacuteval meghataacuterozza
felelősseacuteguumlk tartalmaacutetrdquo (aacuteltalaacutenos indokolaacutes 4)
64
januaacuter 1-jeacutevel hazaacutenkban vaacuteroskoumlrnyeacuteki igazgataacutes valoacutesult meg a hataacuteskoumlroumlk decentralizaacutelaacutesa
tereacuten is uacutejabb leacutepeacutesek toumlrteacutentek218
A decentralizaacutecioacute a helyi oumlnaacutelloacutesaacuteg megteremteacuteseacutere iraacutenyuloacute leacutepeacutesek felgyorsultak a
rendszervaacuteltozaacutes folyamataacuteban hiszen bdquoaz oumlnkormaacutenyzatisaacuteg leacutete egyben a hatalomgyakorlaacutes
demokratizmusaacutenak egyik minősiacutetőjerdquo219
9 Koumlvetkezteteacutesek
A helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg magyarorszaacutegi toumlrteacuteneti aacutettekinteacutese azt az elsődlegesen
megfogalmazott kutataacutesi keacuterdeacutest volt hivatva megvaacutelaszolni hogy az 1990-ben kieacutepuumllt helyi
oumlnkormaacutenyzati rendszer mennyiben eacutepiacutet a koraacutebbi a tanaacutecsrendszert megelőzően műkoumldoumltt
hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer sajaacutetsaacutegos elemeire A keacuterdeacutes megvaacutelaszolaacutesa azoknak a
toumlrteacuteneti fejlődeacutesi vonalaknak a felvaacutezolaacutesaacuteval lehetseacuteges amelyek az oumlnkormaacutenyzati
autonoacutemia alakulaacutesaacuteban leginkaacutebb jellemzők
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg toumlrteacuteneti elemei felvaacutezolaacutesaacutenak azeacutert van leacutetjogosultsaacutega mert a
jelenlegi hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer leacutenyegi alkotoacutereacuteszei sem eacuterthetők meg a toumlrteacutenelmi
előzmeacutenyek hiaacutenyaacuteban Nem lehet maradeacutektalanul egyeteacuterteni azzal az aacutellaacutesponttal hogy
mivel a nyugati eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzatisaacuteg hazaacutenkban 1990-ben joumltt leacutetre emiatt a
toumlrteacutenelmi előzmeacutenyek teljesseacuteggel irrelevaacutensnak tekinthetők220 Mikeacutent azt az AB is
leszoumlgezte bdquoMagyarorszaacuteg alkotmaacutenyossaacutega hagyomaacutenyosan az erős oumlnkormaacutenyzatisaacutegon
nyugszik meacuteg ha ennek terjedelme a szokaacutesjogot oumlsszefoglaloacute Haacutermaskoumlnyvtől a
koumlzigazgataacutes rendezeacuteseacuteről szoacuteloacute 1929 eacutevi 30 toumlrveacutenycikkig reacuteszleteiben toumlbbszoumlr vaacuteltozott is
amikor a politikai gazdasaacutegi biztonsaacutegi koumlruumllmeacutenyek szuumlkseacutegesseacute tetteacutek az oumlnkormaacutenyzati
autonoacutemia eacutes a centralizaacutelt hatalomgyakorlaacutes viszonyaacutenak (araacutenyaacutenak) uacutejragondolaacutesaacutetrdquo221
Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia kialakulaacutesaacutenak csiacuteraacuteja a 13 szaacutezadtoacutel indult fejlődeacutesnek
amikor a kiraacutelyi vaacutermegyeacutet a nemesi vaacutermegye vaacuteltotta fel amely mind szervezeteacuteben mind
pedig tisztseacutegviselői tekinteteacuteben folyamatos vaacuteltozaacutesokon ment keresztuumll A nemesi
vaacutermegye szervezeteacuteben a nemesi ősgyűleacutes jaacutetszotta a doumlntő szerepet miacuteg a meghataacuterozoacute
szerepet betoumlltő tisztviselők koumlreacuteben megjelent az alispaacuteni tisztseacuteg A 14 szaacutezadban ndash
218 1983 eacutev 26 sz tvr a tanaacutecsokroacutel szoacuteloacute 1971 eacutevi I toumlrveacuteny moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel eacutes egyes tanaacutecsi hataacuteskoumlroumlk
rendezeacuteseacuteről majd ezt koumlvetően az 1987 eacutevi 21 sz tvr a tanaacutecsokroacutel szoacuteloacute 1971 eacutevi I tv egyes
rendelkezeacuteseinek moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel a keacutetszintű igazgataacutes bevezeteacuteseacuteről 219 KUKORELLI (1989) 37 220 Faacutebiaacuten Adriaacuten szerint ki kell iktatni a toumlrteacuteneti viszonyiacutetaacutest Aacutellaacutespontja szerin minden 1990 előtti időszaknak
a helyi igazgataacutesra toumlrteacutenő viszonyiacutetaacutesa feacutelrevezető egysiacutekuacute Ezt a veacutelemeacutenyeacutet Ivancsics Imreacutere hivatkozaacutessal
fejtette ki FAacuteBIAacuteN Adriaacuten A helyi oumlnkormaacutenyzat (nem jogi) fogalmaacuteroacutel Uacutej Magyar Koumlzigazgataacutes 2016
december 9 eacutevf 4 szaacutem 36 221 292015 (X 2) AB hataacuterozat [36]
65
Zsigmond teveacutekenyseacutegeacutenek eredmeacutenyekeacutent ndash a vaacutermegyei autonoacutemia megerősoumldeacutese a
politikai szerep kialakulaacutesa eacuterzeacutekelhetőveacute vaacutelt ekkortoacutel kezdve keruumlltek az orszaacutegos uumlgyek a
figyelem koumlzeacuteppontjaacuteba Meghataacuterozoacute jelentőseacutegűek a 15 szaacutezad veacutegeacutenek toumlrteacuteneacutesei az
oumlnadoacuteztataacutes jogaacutenak megteremteacutese222 valamint az hogy az alispaacutent a vaacutermegye nemesei
koumlzuumll kellett a főispaacutennak kineveznie223
A 16 szaacutezad a vaacutermegyei autonoacutemia tovaacutebbi aceacutelosodaacutesaacutet eredmeacutenyezte joghatoacutesaacutega maacuter a
vaacutermegye valamennyi lakosaacutera kiterjedt A szabaacutelyrendeletek alkotaacutesaacutenak lehetőseacutege a helyi
viszonyok szeacuteles koumlreacuteben eacuterveacutenyesuumllt Az ellenaacutellaacutesi jog a vis inertiae is ebben a fejlődeacutesi
szakaszban inteacutezmeacutenyesuumllt224 Az alispaacuten csak vaacutermegyei nemes lehetett vaacuteltozaacutest hozott az
is hogy maacuter nem a főispaacuten eacutelhetett a kinevezeacutesi jogaacuteval hanem a vaacutermegye koumlzgyűleacutese
vaacutelasztotta meg az alispaacutent sajaacutet tagjai koumlzuumll ezaacuteltal az alispaacuten vaacutelt a vaacutermegye első szaacutemuacute
tisztviselőjeacuteveacute225
A vaacutermegyeacutek eacuteleteacuteben a 17-18 szaacutezad hozott komoly aacutetalakulaacutesokat III Kaacuteroly
abszolutisztikus toumlrekveacuteseinek eredmeacutenyekeacutent inteacutezmeacutenyesuumllt a koumlzigazgataacutes teruumlleteacuten a
Helytartoacutetanaacutecs szerepe Maacuteria Tereacutezia majd II Joacutezsef centralizaacutecioacutes inteacutezkedeacutesei az
egyseacutegesiacuteteacutest eacutes a koumlzigazgataacutes korszerűbbeacute teacuteteleacutet szolgaacuteltaacutek azonban a vaacutermegyeacutek
ellenaacutellaacutesi joga alkalmasnak bizonyult a nemesi alkotmaacutenyossaacuteg veacutedelmeacutere
A 19 szaacutezadi reform-orszaacuteggyűleacutesek koraacuteban eacuteleacutenk disputa folyt a centralistaacutek eacutes a
municipalistaacutek koumlzoumltt az 1848-as toumlrveacutenyhozaacutes eacuterintette mind a vaacutermegyeacutek mind pedig a
vaacuterosok jogaacutellaacutesaacutet A szabadsaacutegharcot koumlvető neoabszolutizmus koraacuteban vaacutermegyei
autonoacutemiaacuteroacutel nem beszeacutelhetuumlnk a rendezeacutesre a Kiegyezeacutest koumlvető taacutersadalmi viszonyok
nyuacutejtottak lehetőseacuteget Az első majd a maacutesodik toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny egy erősen
centralizaacutelt toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi rendszert eacutepiacutetett ki amelyben leginkaacutebb az aacutellami funkcioacutek
keruumlltek előteacuterbe az autonoacutemia elemek korlaacutetozaacutesaacuteval Az oumlnkormaacutenyzatok jogaacutellaacutesaacutenak a
Kiegyezeacutest koumlvetően toumlrteacutent rendezeacutese eredmeacutenyekeacuteppen egy erősen centralizaacutelt elsősorban
az aacutellami igazgataacutes koumlzvetiacuteteacuteseacuteben kulcsszerepet betoumlltő oumlnkormaacutenyzati rendszer joumltt leacutetre
amely az oumlnaacutelloacutesaacuteg jegyeit a sajaacutet uumlgyek igazgataacutesa teruumlleteacuten őrizte
Az 1945-1949 koumlzoumltti neacutepi demokratikus korszakban toumlbb alternatiacuteva is megjelent a korszerű
oumlnkormaacutenyzati igazgataacutesi szervek kialakiacutetaacutesaacutera eacutes műkoumldeacuteseacutenek megszervezeacuteseacutere azonban
ezen toumlrekveacutesek megvaloacutesiacutetaacutesaacutet a taacutersadalmi-politikai esemeacutenyek meghiuacutesiacutetottaacutek eacutes leacutetrejoumltt
szovjet mintaacutera a tanaacutecsrendszer
222 1486 eacutev 64 tc 223 1486 eacutevi 60 tc 224 1545 eacutevi 33 tc 225 1548 eacutevi 70 tc
66
A koumlvetkező aacutettekinteacutest taacuteblaacutezat tartalmaz az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg egyes meacuterfoumlldkoumlveit illetően
időrendben a koumlzigazgataacutesi autonoacutemia legfőbb tartalmi elemeit (1) a helyi igazgataacutesi (2)
igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi eacutes (3) az egyes tisztseacutegviselők vaacutelasztaacutesaacutet kiemelve Az
bdquoalkotmaacutenyveacutedőrdquo politikai funkcioacute is moacutedfelett leacutenyeges eleme a vaacutermegyei autonoacutemiaacutenak
de eacuteppen kiemelkedő voltaacutera tekintettel nem szerepeltettem a taacuteblaacutezatban
1 sz aacutebra A helyi oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia toumlrteacuteneti aacutettekinteacutese (Forraacutes sajaacutet szerkeszteacutes)
1 A rendi korszak
Időrend jogforraacutes
megnevezeacutese
A vaacutermegyeacutek koumlzigazgataacutesi autonoacutemiaacutejaacutenak tartalma
igazgataacutes igazsaacuteg-
szolgaacuteltataacutes
tisztseacutegviselők
vaacutelasztaacutesa
11-13 sz kiraacutelyi
vaacutermegyeacutek
X ndash
1222 Aranybulla ndash
nemesi vaacutermegye
eredete ellenaacutellaacutesi
zaacuteradeacutek ispaacuteni
jogaacutellaacutes
X ndash
1232 Kehidai Okleveacutel ndash
igazsaacutegszolgaacuteltataacutesi
funkcioacute
megjeleneacutese
X X ndash
1486 eacutevi 60 tc X X ispaacuten alispaacuten
vaacutelasztaacutesa
-15 szaacutezad ndash nemesi
vaacutermegye megszilaacuterdulaacutesa
X X X
1504 eacutevi 3 tc X X ispaacuteni tisztseacuteg
adomaacutenyozaacutesaacutenak
kizaacuteraacutesa
1536 eacutevi 36 tc X X ispaacuten tisztseacutegtől
valoacute megfosztaacutesa
17 szaacutezad ndash
nemesek politikai jogainak
erősoumldeacutes a megyegyűleacutesen
- nemesi ősgyűleacutes
szerepe az orszaacutegos
politika
alakiacutetaacutesaacuteban
- statuacutetumalkotaacutes
- kiraacutelyi
rendelkezeacutesek
kihirdeteacutese
- vis inertiae
X X X
18 szaacutezad
- kiraacutelyi vaacutermegyeacutek
megszilaacuterdiacutetaacutesa
- főispaacuten jogkoumlreinek
roumlgziacuteteacutese
Maacuteria Tereacutezia
1752 eacutes 1768 eacutevi
főispaacuteni utasiacutetaacutesa
X X X
II Joacutezsef reformtoumlrekveacutesei ndash
1785 eacutevi inteacutezkedeacutese
keruumlletek kialakiacutetaacutesa
megyei koumlzgyűleacutesek
hataacuteskoumlreacutenek
szűkiacuteteacutese alispaacuten
vaacutelasztaacutesaacutenak
megvaacuteltoztataacutesa
X X
67
2 A reformkor az 1848-as toumlrveacutenyhozaacutes neoabszolutizmus
Időrend jogforraacutes
megnevezeacutese
A vaacutermegyeacutek koumlzigazgataacutesi autonoacutemiaacutejaacutenak tartalma
igazgataacutes igazsaacuteg-
szolgaacuteltataacutes
tisztseacutegviselők
vaacutelasztaacutesa
1843-44 ndash toumlrekveacutes a
helytartoacutetanaacutecs
jogosiacutetvaacutenyainak szűkiacuteteacuteseacutere
vaacuterosi
toumlrveacutenyjavaslat
X X X
Az 1848-as toumlrveacutenyhozaacutes 1848 eacutevi 16 tc
nemesi ősgyűleacutes
megszuumlnteteacutese
megyei hatoacutesaacuteg
gyakorlaacutesaacutenak
rendezeacutese
X X X
1848 eacutevi 23 tc
vaacuterosok jogaacutellaacutesa
X X X
neoabszolutizmus korszaka
ndash abszolutisztikus
centralizaacutecioacute az
adminisztraacutecioacute teruumlleteacuten ndash az
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg
megszűneacutese
ndash ndash ndash
1853 januaacuter 19
csaacuteszaacuteri rendelet
koraacutebbi
oumlnkormaacutenyzati
szervek nem
műkoumldhettek
ndash ndash ndash
1860 oktoacuteber 20
Oktoacuteberi Diploma
megyei szervek
visszaaacutelliacutetaacutesa de
eacuteluumlkoumln csaacuteszaacuteri
megyefőnoumlkoumlk
X ndash
3 Koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegok vaacuterosok koumlzseacutegek jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacutese
Időrend jogforraacutes
megnevezeacutese
A vaacutermegyeacutek koumlzigazgataacutesi autonoacutemiaacutejaacutenak tartalma
igazgataacutes igazsaacuteg-
szolgaacuteltataacutes
tisztseacutegviselők
vaacutelasztaacutesa
19 szaacutezad utolsoacute harmada 1869 eacutevi 4 tc az
igazsaacutegszolgaacuteltataacutes
eacutes a koumlzigazgataacutes
elkuumlloumlniacuteteacutese
X ndash X
1896 eacutevi 26 tc a
Magyar Kiraacutelyi
Koumlzigazgataacutesi
Biacuteroacutesaacuteg
felaacutelliacutetaacutesaacuteroacutel ndash
korlaacutetozott
jogveacutedelem
X ndash X
1870 eacutevi 42 tc
első
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi
toumlrveacuteny
X ndash X
1871 eacutevi 18 tc
első koumlzseacutegi
toumlrveacuteny
X ndash X
1876 eacutevi 6 tc a
koumlzigazgataacutesi
bizottsaacutegok
felaacutelliacutetaacutesaacuteroacutel
X ndash X
68
1886 eacutevi 21 tc
maacutesodik
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi
toumlrveacuteny
X ndash X
1886 eacutevi 22 tc
maacutesodik koumlzseacutegi
toumlrveacuteny
X ndash X
20 szaacutezad első harmada 1929 eacutevi 30 tc a
koumlzigazgataacutes
rendezeacuteseacuteről
X ndash X
4 A neacutepi demokratikus korszak
Időrend jogforraacutes
megnevezeacutese
A megyeacutek koumlzigazgataacutesi autonoacutemiaacutejaacutenak tartalma
igazgataacutes igazsaacuteg-
szolgaacuteltataacutes
tisztseacutegviselők
vaacutelasztaacutesa
1945-1949
alternatiacutevaacutek az
oumlnkormaacutenyzatok korszerű
szervezeteacutenek
megteremteacuteseacutere
141945 ME
rendelet
a koumlzigazgataacutesi
uacutejjaacuteszervezeacuteseacuteről a
helyi
oumlnkormaacutenyzatok
felelősek az
igazgataacutesi szervek
műkoumldeacuteseacuteeacutert
X ndash X
10301945
Kormaacutenyrendelet
vaacutermegyeacutek -
igazgataacutesi szervek
műkoumldteteacutese uacutej
főispaacutenok tagsaacuteg
frac14-t lehetett
betoumllteni
X ndash X
A toumlrteacutenelmi fejlődeacutes soraacuten kialakult sajaacutetos viszonyokat aacutettekintve a koumlvetkező kapcsolati
pontok vizsgaacutelhatoacutek a tanaacutecsrendszer fennaacutellaacutesaacuteig funkcionaacutelt oumlnkormaacutenyzati rendszer eacutes a
rendszervaacuteltaacutest koumlvetően kialakult oumlnkormaacutenyzati rendszer koumlzoumltt
a) az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg koumlzjogi jellege
b) az oumlnkormaacutenyzatok tiacutepusai
c) az oumlnkormaacutenyzatok viszonya a veacutegrehajtoacute hatalomhoz
d) az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia alanya
e) az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia tartalma
f) az aacutellami uumlgyek koumlzvetiacuteteacutese sajaacutet uumlgyek igazgataacutesa
g) a feluumlgyeleti jog
h) belső szervezet
Ad a) Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg koumlzjogi jellege
A koumlzjogi eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzatisaacuteg hosszuacute toumlrteacutenelmi időszakon keresztuumll kizaacuteroacutelag
a vaacutermegyeacutek eseteacuteben eacutertelmezhető az autonoacutemia a szabadkiraacutelyi vaacuterosok eseteacuteben is koumlzjogi
tartalommal biacutert A vaacuterosok koumlzseacutegek eseteacuteben erőteljes fuumlggőseacuteg mutatkozott a foumlldesuacuteri
69
jogokat gyakorloacute egyhaacutezi kamarai magaacutenfoumlldesuacuter szemeacutelyeacutetől a kontraktuaacutelis viszonyoktoacutel
amely ezaacuteltal egyfajta magaacutenjogi autonoacutemiakeacutent nyert eacutertelmezeacutest A koumlzjogi jelleg a
Kiegyezeacutest koumlvető rendezeacutes eredmeacutenyekeacuteppen kizaacuteroacutelagossaacute vaacutelt eacutes az oumlnkormaacutenyzatok jogi
szemeacutelyiseacutege is elismereacutest nyert
Ad b) Az oumlnkormaacutenyzatok tiacutepusai
Az oumlnkormaacutenyzati jogosiacutetvaacutenyokkal rendelkező teruumlleti szervek koumlzoumltt elsősorban a
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok emliacutethetők amelyeknek keacutet tiacutepusa leacutetezett a vaacutermegyeacutek eacutes a
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi joguacute vaacuterosok A vaacutermegyeacutek eacutes a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi joguacute vaacuterosok egyuumlttesen
keruumlltek szabaacutelyozaacutesra ugyanakkor leacutenyeges elteacutereacutesek mutatkoztak koumlzoumlttuumlk a teruumlletiseacuteg a
hataacuteskoumlroumlk tekinteteacuteben A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi joguacute vaacuteros rendelkezett koumlzseacutegi hataacuteskoumlroumlkkel is
amelyeket egyuumlttesen gyakorolt a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegot megillető jogkoumlreivel Speciaacutelis
jogaacutellaacutessal rendelkezett Budapest szeacutekesfővaacuteros
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alsoacutebb szintű rendszereacutet a koumlzseacutegek keacutepezteacutek A koumlzseacuteg gyűjtőfogalmat
jelentett jogaacutellaacutesi szempontboacutel idetartoztak a kiskoumlzseacutegek nagykoumlzseacutegek valamint a
rendezett tanaacutecsuacute vaacuterosok
Ad c) Az oumlnkormaacutenyzatok viszonya a veacutegrehajtoacute hatalomhoz
Az oumlnkormaacutenyzatok egyeacutertelműen a veacutegrehajtoacute hatalom reacuteszekeacutent funkcionaacuteltak műkoumldeacutesuumlk
felett 1848-at megelőzően a kiraacutely illetve a Helytartoacutetanaacutecs gyakorolt feluumlgyeletet A felelős
Kormaacuteny leacutetrejoumltteacutet koumlvetően a Kormaacuteny tagjai a miniszterek laacutettak el a feluumlgyeleti jellegű
feladatokat A főispaacuten szerepe mindveacutegig a centralizaacutelt műkoumldeacutest erősiacutetette
Ad d) Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia alanya
Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia tartalmi jegyei alapjaacuten egyeacutertelműen vaacutermegyei
fuumlggetlenseacutegkeacutent eacutertelmezhető A kezdetben magaacutenjogi jellegű majd koumlzjogi tartalommal is
biacuteroacute autonoacutemia alanyakeacutent ugyan valamennyi telepuumlleacutesi tiacutepus megjelenik de ennek
territoacuteriumai terjedelme a fuumlggetlenseacuteg meacuterteacuteke vaacuteltozoacute az oumlnaacutelloacutesaacutegot meghataacuterozoacute
okmaacuteny alapjaacuten iacuterhatoacute le A helyhatoacutesaacutegok a koumlzseacutegek valamint a vaacuterosok koumlzjogi
staacutetuszaacutenak rendezeacuteseacutet koumlvetően az oumlnaacutelloacutesaacuteg foka a telepuumlleacutest megillető jogok
koumltelezettseacutegek feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk a staacutetusztoumlrveacutenyekben foglaltak szerint aacutellapiacutethatoacutek
meg
Ad e) Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia tartalma
Az oumlnkormaacutenyzatok jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacuteseacuteig a toumlrteacutenelmi fejlődeacutes folyamaacuten az egyes
autonoacutemia elemek rendszeres feldolgozaacutesa csak reacuteszben veacutegezhető el az autonoacutemia mibenleacutete
eacutes gyakorlaacutesaacutenak keretei a jogaacutellaacutes rendezeacuteseacutet koumlvetően vaacuteltak tisztaacutezhatoacutevaacute mind a
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok mind pedig a koumlzseacutegek eseteacuteben A kezdetektől a kiraacutelyi vaacutermegyeacuteknek az
70
aacutellami műkoumldeacutesben betoumlltoumltt szerepeacutetől egeacuteszen a koumlzjogi staacutetuszok toumlrveacutenyi rendezeacuteseacuteig az
autonoacutemia mibenleacutete elsődlegesen az igazgataacutesban betoumlltoumltt szerep az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes
valamint a tisztseacutegviselők megvaacutelasztaacutesa oldalaacuteroacutel keruumllt aacutettekinteacutesre amelyet egy sematikus
aacutebra szemleacuteltet
Ad f) Az aacutellami uumlgyek koumlzvetiacuteteacutese sajaacutet uumlgyek igazgataacutesa
Az oumlnkormaacutenyzatok jogaacutellaacutesaacutenak rendezeacuteseacutet megelőzően eacuteleacutenk vita bontakozott ki arroacutel hogy
mennyiben indokolt az oumlnkormaacutenyzatok hataacuteskoumlreacutenek aacutellami uumlgyekre eacutes sajaacutet uumlgyekre toumlrteacutenő
megosztaacutesa A rendezeacutes azon az alapon nyugodott hogy szeacutet kell vaacutelasztani az
oumlnkormaacutenyzatok sajaacutet hataacuteskoumlreacutet az aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlktől az aacutellami
igazgataacutes koumlzvetiacuteteacuteseacutetől A feladatkoumlroumlk elkuumlloumlniacuteteacutese nem csupaacuten formalitaacuteskeacutent
eacutertelmezhető hanem a feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz a koumlltseacutegveteacutesi kondiacutecioacutek is elteacuterően keruumlltek
hozzaacuterendeleacutesre valamint a feluumlgyeleti jog is fuumlggveacutenye volt annak hogy mely tiacutepusuacute
hataacuteskoumlr gyakorolt az oumlnkormaacutenyzat
Ad g) A feluumlgyeleti jog
A feluumlgyelet jogot a kiraacutely majd a Helytartoacutetanaacutecs a felelős miniszterekből aacutelloacute Kormaacuteny
leacutetrejoumltteacutet koumlvetően pedig a miniszter gyakorolta Az oumlnkormaacutenyzati doumlnteacutesekkel a
hataacuterozatokkal eacutes a szabaacutelyrendeletekkel kapcsolatos feluumlgyeleti jog elsősorban a kormaacutenyzaacutes
egyseacutegeacutet szolgaacutelta a toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes a centralizmus jegyeacuteben rendkiacutevuumll szeacuteleskoumlrű
beavatkozaacutesi lehetőseacuteget biztosiacutetott a koumlzponti kormaacutenyzat szaacutemaacutera az előzetes eacutes az
utoacutelagos joacutevaacutehagyaacutes eszkoumlzrendszereacutenek beiktataacutesaacuteval A feluumlgyeleti jog kapcsaacuten eacuterdemes
meacuteg emliacuteteacutest tenni a koumlzigazgataacutesi bizottsaacuteg szerepeacuteről is amely szinteacuten egyfajta befolyaacutest
jelentett a Kormaacuteny szaacutemaacutera koordinaacutecioacutes szerepkoumlrt volt hivatva betoumllteni a koumlzigazgataacutes
egyseacuteges műkoumldeacutese oumlsszehangolaacutesaacutenak ceacuteljaacuteval
A koumlzseacutegek eseteacuteben a feluumlgyelet jogaacutet a jaacuteraacutesi főszolgabiacuteroacute gyakorolta
A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet megjelent a tanaacutecsrendszer időszakaacuteban is a harmadik
tanaacutecstoumlrveacuteny szabaacutelyozaacutesa eredmeacutenyekeacuteppen A rendszervaacuteltozaacutest koumlvető időszak első huacutesz
eacuteveacutet a toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutes eszkoumlztaacuteraacutenak alkalmazaacutesa jellemezte miacuteg az uacutej
oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutes a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet iraacutenyaacuteba mozdult el
Ad h) Belső szervezet
A vaacutermegye feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute uumlgyekben testuumlleti eacutes egyedi szervek is hataacuteskoumlrrel
rendelkeztek melyekről a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny rendelkezett Ezen szervek koumlzuumll kiemeleacutest
eacuterdemel a vaacutermegyei koumlzgyűleacutes koraacutebbi szerepeacutet betoumlltő toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi bizottsaacuteg a főispaacuten
elnoumlkleteacutevel A kisgyűleacutest az 1929 eacutevi 30 tc hozta leacutetre azzal a ceacutelzattal hogy a koraacutebban a
toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi bizottsaacuteg hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute de kisebb jelentőseacutegű uumlgyekben doumlnteacutest
71
hozzon Az egyedi szervek koumlzeacute tartoztak a koumlzponti valamint a helyi tisztviselők akik a
jaacuteraacutesokban műkoumldtek A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi joguacute vaacuterosok szervei nagymeacuterteacutekben hasonliacutetottak a
vaacutermegyeacutekeacutere
A jaacuteraacutesok nem rendelkeztek oumlnkormaacutenyzatisaacuteggal A koumlzseacutegek a koumlzigazgataacutes legalsoacutebb fokuacute
egyseacutegeacutet keacutepezteacutek e koumlrbe tartoztak a kis-eacutes nagykoumlzseacutegek valamint a rendezett tanaacutecsuacute
vaacuterosok Legfontosabb szervezet a koumlzgyűleacutes (keacutepviselőtestuumllet gyűleacutese) amelynek első
embere koumlzseacutegekben a biacuteroacute rendezett tanaacutecsuacute vaacuterosokban pedig a polgaacutermester A koumlzseacutegi
toumlrveacuteny hataacuterozta meg a koumlzseacutegi eloumlljaacuteroacutesaacuteg oumlsszeteacuteteleacutet kiskoumlzseacutegekben a biacuteroacute eacutes helyettese
legalaacutebb keacutet tanaacutecsbeli (eskuumldt hites) a koumlrjegyző a koumlrgyaacutem eacutes a koumlrorvos tartoztak az
eloumlljaacuteroacutesaacuteg tagjai koumlzeacute Nagykoumlzseacutegekben a biacuteroacute eacutes helyettese legalaacutebb neacutegy tanaacutecsbeli a
peacutenztaacuternok a koumlzseacutegi jegyző a koumlzgyaacutem a koumlrorvos volt a nagykoumlzseacutegi eloumlljaacuteroacutesaacuteg tagja A
rendezett tanaacutecsuacute vaacuterosokban az eloumlljaacuteroacutesaacuteg tagjai a polgaacutermester a rendőrkapitaacuteny a
tanaacutecsnokok a főjegyző a rendes fizeteacuteses jegyzők a főuumlgyeacutesz a rendes fizeteacuteses uumlgyeacuteszek
az aacutervaszeacuteki uumllnoumlkoumlk a peacutenztaacuternok a szaacutemvevő ellenőr a koumlzgyaacutem a leveacuteltaacuternok az orvos a
meacuternoumlk a koumlzseacutegi erdőtiszt eacutes a koumlzseacuteg aacuteltal a helyi igeacutenyek szerint rendszeresiacutetett maacutes
tisztviselők voltak A tanaacutecs pedig aacutellt a polgaacutermesterből mint elnoumlkből eacutes a
rendőrkapitaacutenyboacutel tanaacutecsnokokboacutel főjegyzőből főuumlgyeacuteszből eacutes orvosboacutel mint tagokboacutel226
A tanaacutecs a rendezett tanaacutecsuacute vaacuterosokban az 1929 eacutevi 30 c rendelkezeacutese aacuteltal keruumllt
megszuumlnteteacutesre
A kiskoumlzseacutegek feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutenek ellaacutetaacutesa kapcsaacuten utalni szuumlkseacuteges a taacutersulaacutesi
keacutenyszerre amelynek eredmeacutenyekeacutent koumlrjegyzőseacutegeket hoztak leacutetre azonban sajaacutet
keacutepviselőtestuumlletuumlk tovaacutebbra is megmaradt
A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően kialakult oumlnkormaacutenyzati rendszer a tanaacutecsrendszert megelőzően
funkcionaacutelt oumlnkormaacutenyzati rendszer egyes sajaacutetossaacutegait alapul vette ugyan azonban
egeacuteszeacuteben maacutes szemleacuteletmoacutedra eacutepuumllő helyi demokratikus szervezetet eacutes műkoumldeacutest jelentett
Keacutetszintű oumlnkormaacutenyzati rendszer joumltt leacutetre a teruumlleti szint integratiacutev koordinatiacutev szerepeacutet
helyeacutet eacuteppen a demokratikus aacutetmenet folyomaacutenyakeacutent nem sikeruumllt rendezni A II
vilaacuteghaacuteboruacutet megelőző rendszer erőteljes centralisztikus vonaacutesai elvesztek a termeacuteszetjogi
alapjogi megkoumlzeliacuteteacutes vaacutelt meghataacuterozoacutevaacute A Kormaacuteny a Kormaacuteny tagjai feluumlgyeleti jogkoumlre
nem keruumllt oly moacutedon kieacutepiacuteteacutesre amely lehetőveacute tette volna eacuterveacutenyesseacutegi felteacutetelkeacutent az
előzetes engedeacutelyezeacutes utoacutelagos joacutevaacutehagyaacutes mechanizmusaacutenak a műkoumldeacuteseacutet az erős
feluumlgyeleti jogokat beavatkozaacutesi eszkoumlzoumlket neacutelkuumlloumlző ellenőrzeacutesi rendszer eacutepuumllt ki Nem
226 1886 eacutevi XXII tc 63 sect
72
keruumlltek szeacutetvaacutelasztaacutesra az aacutellami eacutes az oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlk sem A koraacutebbi taacutersulaacutesi
keacutenyszert a taacutersulaacutesi szabadsaacuteg vaacuteltotta fel A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően hosszuacute ideig
alapjaiban vaacuteltozatlan oumlnkormaacutenyzati rendszerben kuumlloumlnoumlsen az elmuacutelt időszakban szaacutemos
relevaacutens moacutedosulaacutes koumlvetkezett be amelyek az előbbi eacuterteacutekeleacutest aacuternyaltabb megkoumlzeliacuteteacutesbe
helyezi
73
2 fejezet
A magyar helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer kialakulaacutesa a
rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően
Hazaacutenkban a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően a koumlzjogi berendezkedeacutest meghataacuterozoacute jogalkotaacutes
egyik leacutenyeges teruumlletkeacutent az oumlnkormaacutenyzati rendszer kialakiacutetaacutesaacutet is magaacuteban foglalta Az uacutej
tiacutepusuacute oumlnkormaacutenyzatisaacuteg egyfelől teljes szakiacutetaacutest jelentett a szovjet tiacutepusuacute tanaacutecsrendszerrel
maacutesfelől pedig ndash eacutepiacutetve az euroacutepai demokratikus hagyomaacutenyokra ndash megfelelt az euroacutepai
demokratikus alapeacuterteacutekeknek Egy modern nyugati eacutertelemben is korszerű oumlnkormaacutenyzati
rendszer alakult ki amely ndash az előző fejezetben tett megaacutellapiacutetaacutesok szerint ndash egyes elemeit
tekintve a magyar toumlrteacutenelmi hagyomaacutenyokat iacutegy a helyi autonoacutemia tradicionaacutelis elemeit is
figyelembe vette
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg magyar toumlrteacutenelmi fejlődeacutese folyamataacutenak oumlsszefoglalaacutesaacutet koumlvetően a
maacutesodik reacuteszben elsődlegesen a kialakulaacutes előzmeacutenyeit a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően
kialakult oumlnkormaacutenyzati rendszer sajaacutetossaacutegait majd azon euroacutepai demokratikus
alapeacuterteacutekeket vizsgaacutelom amelyek alapjaacutet keacutepezik oumlnkormaacutenyzati rendszeruumlnknek Az
elemzeacutes szaacutemos ponton hivatkozik a helyi oumlnkormaacutenyzatok euroacutepaizaacuteloacutedaacutesi folyamataacutera
felteacutetlen befolyaacutessal rendelkező Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutera A hazai
oumlnkormaacutenyzat-modell olyan leacutenyegi sajaacutetossaacutegai is kiemeleacutesre keruumllnek amelyekre az
euroacutepaizaacuteloacutedaacutesi folyamat meghataacuterozoacute befolyaacutessal biacutert
1 Előzmeacutenyek
A harmadik tanaacutecstoumlrveacutenyben ndash az előző fejezetben maacuter hivatkozottak szerint (1 fejezet 8
pont) ndash uacutej elemkeacutent jelent meg a tanaacutecsok oumlnkormaacutenyzati jellegeacutenek megjeleniacuteteacutese A toumlrveacuteny
2 sect-aacuteban foglaltak alapjaacuten a tanaacutecsok a neacutepkeacutepviseleti-oumlnkormaacutenyzati eacutes aacutellamigazgataacutesi
szervi minőseacuteget kaptak Ez a tiacutepusuacute oumlnkormaacutenyzatisaacuteg a valoacutedi pluraacutelis alapuacute vaacutelasztaacutesi
rendszer hiaacutenyaacuteban nem minősuumllhetett teacutenyleges oumlnkormaacutenyzatisaacutegnak iacutegy a
tanaacutecsrendszernek ugyan jellemző tulajdonsaacutegakeacutent megjelent de leacutenyeges korlaacutetok koumlzoumltt
eacuterveacutenyesuumllt Az 1980-as eacutevek elejeacuten szeacuteleskoumlrű kutatoacutemunka vette kezdeteacutet kiemelkedik ezek
koumlzuumll az Aacutellamigazgataacutesi Szervezeti Inteacutezetben folytatott előkeacutesziacuteteacutes amely a tanaacutecsrendszer
tovaacutebb-fejleszteacuteseacutevel kapcsolatos iraacutenyokra fogalmazott meg javaslatokat227 Elsődlegesen a
227 A műhelymunka első publikaacutelt tanulmaacutenykoumltete A tanaacutecsigazgataacutes oumlnkormaacutenyzati meguacutejulaacutesa I (szerk
VEREBEacuteLYI Imre) Budapest 1987
74
tanaacutecsrendszer reformjaacutet szolgaacutelta a teljeskoumlrű oumlnkormaacutenyzatisaacuteg megalapozaacutesa eacuterdekeacuteben
A kutatoacutemunka eredmeacutenyekeacutent jelent meg az oumlnkormaacutenyzatok alkotmaacutenyos alapjainak
meghataacuterozaacutesaacutera keacutesziacutetett koncepcionaacutelis tanulmaacuteny Verebeacutelyi Imre tollaacuteboacutel228 A
megreformaacutelt rendszer legfontosabb jellemzőit a koumlvetkezőkben hataacuteroztaacutek meg (1) a
tanaacutecstestuumllet a helyi oumlnkormaacutenyzati uumlgyekben oumlnaacutelloacutean szabaacutelyoz eacutes igazgat sajaacutet
felelősseacutegeacutere veacuteglegesen doumlnt doumlnteacutese csak jogszabaacutelyseacuterteacutes eseteacuten vizsgaacutelhatoacute feluumll (2)
hataacuteskoumlroumlk jogszerű gyakorlaacutesaacutet alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi biacuteroacutesaacutegi veacutedelem illet meg (3)
szervezetalakiacutetaacutes szabadsaacutega (4) szemeacutelyi kinevezeacutesi hataacuteskoumlroumlk (5) oumlnaacutelloacute gazdaacutelkodaacutes
tulajdonaacuteval szabad rendelkezeacutes (6) sajaacutet jelkeacutepek meghataacuterozaacutesa A helyi tanaacutecstestuumlletek
hataacuteskoumlri jogai azonosak lettek volna valamennyi telepuumlleacutes eseteacuteben azonban a reacuteszletes
feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk kuumlloumlnboumlzőszabaacutelyozaacutest tettek volna lehetőveacute a helyi sajaacutetossaacutegokhoz
igazodoacutean A rendszer a taacutersulaacutesos feladatellaacutetaacutes eseteacuteben elismerte volna a koumltelező taacutersulaacutes
inteacutezmeacutenyeacutet Javaslat fogalmazoacutedott meg az aacutellami feluumlgyelet eszkoumlzeire A koncepcioacute az
Alkotmaacuteny moacutedosiacutetaacutesaacutera iraacutenyuloacute javaslatok taacutergyalaacutesi folyamatainak kuumlloumlnboumlző faacutezisaiban
vaacuteltozaacutesokon ment keresztuumll amely a koncepcioacute eacuterteacutekeit alapvető elgondolaacutesait megőrizte
azonban pl a koumltelező taacutersulaacutes valamint az erősebb aacutellami feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk időkoumlzben
kimaradtak a tervezetből229
A politikai aacutetalakulaacutest koumlvetően a neacutepszuverenitaacutes elveacuten demokratikus vaacutelasztaacutesokon alapuloacute
liberaacutelis alapokon nyugvoacute230 helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer keruumllt kialakiacutetaacutesra Az Alkotmaacuteny
a neacutepszuverenitaacutes elveacuten aacutellt jogi eacutertelemben is roumlgziacutetette a neacutepet jeloumllve ki a szuverenitaacutes
hordozoacutejakeacutent Az elv megjelent az Oumltv-ben is ennek megfelelően a helyi oumlnkormaacutenyzat
demokratikus viacutevmaacutenykeacutent eacuterveacutenyre juttatja a neacutepfelseacuteg elveacutet helyi koumlzuumlgyekben
demokratikus moacutedon szeacuteles koumlrű nyilvaacutenossaacutegot teremtve kifejezi eacutes megvaloacutesiacutetja a helyi
koumlzakaratot231 Az oumlnkormaacutenyzatok rendelkeztek ily moacutedon mind a jogi mind pedig a
politikai eacutertelemben vett szuverenitaacutessal232
Az uacutej helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer alapelveit 1989-ben roumlgziacutetette a toumlrveacutenyhozoacute hatalom az
Alkotmaacutenyban233 Az alapteacutetelek a helyi koumlzuumlgyek szabaacutelyozaacutesaacutenak eacutes igazgataacutesaacutenak kereteacutet
228 VEREBEacuteLYI Imre A tanaacutecsi oumlnkormaacutenyzati rendszer alkotmaacutenyos alapja eacutes fejleszteacutesi iraacutenyai In A
tanaacutecsrendszer oumlnkormaacutenyzati tiacutepusuacute reformja Aacutellamigazgataacutesi Szervezeacutesi Inteacutezet Budapest 1988 7-32 229 VEREBEacuteLYI Imre Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alkotmaacutenyos alapjai Magyar Koumlzigazgataacutes 1995 szeptember XLV
eacutevf 9 szaacutem 230 A liberaacutelis jelző itt abban az eacutertelemben hasznaacutelatos hogy valamennyi telepuumlleacutes rendelkezett a helyi
oumlnkormaacutenyzaacutes jogaacuteval az oumlnkormaacutenyzati alapjogokat vaacutelasztott keacutepviselő-testuumllet vagy hely neacutepszavazaacutes uacutetjaacuten
gyakorolta 231 Oumltv 2 sect (1) bekezdeacutes 232 PETREacuteTEI Joacutezsef Az alkotmaacutenyos demokraacutecia alapinteacutezmeacutenyei Dialoacuteg Campus Kiadoacute Budapest ndash Peacutecs
2009 175-176 233 1989 eacutevi XXXI toumlrveacuteny az Alkotmaacuteny moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel
75
jelentetteacutek az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes elveacutenek alapul veacuteteleacutevel meghataacuteroztaacutek a helyi
oumlnkormaacutenyzatok feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutenek terjedelmeacutet valamint a feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz
rendelteacutek a szervezet kialakiacutetaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges szabadsaacutegot A szervezetalakiacutetaacutesi szabadsaacuteg
megnyilvaacutenult egyreacuteszről abban hogy a helyi keacutepviselőtestuumllet toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt
oumlnaacutelloacutean alakiacutethatta ki a szervezeteacutet eacutes hataacuterozta meg műkoumldeacutesi rendjeacutet maacutesreacuteszt feladatai
ellaacutetaacutesaacutehoz biztosiacutetotta a jogalkotoacute a taacutersulaacutesi szabadsaacutegot azaz a maacutes helyi oumlnkormaacutenyzattal
toumlrteacutenő egyuumlttműkoumldeacutes lehetőseacutegeacutet eacutes az aacutegazati eacuterdekszoumlvetseacuteg alapiacutetaacutesaacutet is
Ezt koumlvetően keruumllt megalkotaacutesra a helyi oumlnkormaacutenyzatokroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi LXV toumlrveacuteny
(Oumltv) e toumlrveacutenyi rendezeacutessel a koumlzhatalmat helyi szinten a demokratikus uacuteton vaacutelasztott helyi
oumlnkormaacutenyzatok gyakoroltaacutek Verebeacutelyi Imre az 1990 utaacuten kialakiacutetott oumlnkormaacutenyzati
rendszert akkeacutent jellemezte hogy az orszaacuteg visszateacutert a tanaacutecsrendszert megelőző sajaacutet
oumlnkormaacutenyzati hagyomaacutenyokhoz nevezetesen a kiskoumlzseacutegi eacutes taacutersulaacutesos rendszerhez234 A
hazai oumlnkormaacutenyzati toumlrteacuteneti hagyomaacutenyokhoz valoacute reacuteszbeni visszateacutereacutes azonban nem
jelentette a megyei teruumlleti szint uacutejjaacuteszervezeacuteseacutet hiszen a megye koordinatiacutev integratiacutev
szerepet a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően nem tudott betoumllteni
2 A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően kialakult helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer sajaacutetossaacutegai
A helyi oumlnkormaacutenyzaacutest mint kollektiacutev alapjogot a helyi koumlzoumlsseacuteg a vaacutelasztott keacutepviselő-
testuumllete uacutetjaacuten gyakorolta Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog tartalmaacutenak kibontaacutesaacutehoz toumlbbfeacutele
megkoumlzeliacuteteacutes alkalmazhatoacute az elemzeacutes kiinduloacutepontjaacutet a helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer 1990-
ben kialakiacutetott modellje keacutepezi amely alapjaacuten az autonoacutemia főbb teruumlletei a koumlvetkezőkben
azonosiacutethatoacuteak (1) a helyi koumlzuumlgyek szabaacutelyozaacutesaacutenak eacutes igazgataacutesaacutenak oumlnaacutelloacutesaacutega (2) a
gazdaacutelkodaacutesi peacutenzuumlgyi autonoacutemia eacutes (3) annak szabadsaacutega hogy a helyi oumlnkormaacutenyzat
szervezeteket alapiacutethasson eacutes meghataacuterozza a szemeacutelyi aacutellomaacutenyaacutet (szervezeti szemeacutelyi
autonoacutemia) A helyi oumlnkormaacutenyzatok ezen tuacutelmenően abban is autonoacutemiaacutet eacutelveznek hogy
milyen moacutedozatot vaacutelasztanak a koumltelező feladataik megvaloacutesiacutetaacutesaacutera A helyi
oumlnkormaacutenyzatok alapvető jogait biacuteroacutesaacutegi eacutes alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem illeti meg a
keacutepviselő-testuumllet eacutes annak szervei doumlnteacutesei jogszabaacutelyseacuterteacutes eseteacuten biacuteroacutesaacuteg aacuteltal vizsgaacutelhatoacutek
feluumll Az autonoacutemia mindemellett a feladat- eacutes hataacuteskoumlroumlk hateacutekony ellaacutetaacutesi koumltelezettseacutegeacutet is
magaacuteban foglalja Kiss Barnabaacutes az autonoacutemia leacutenyegeacutet a koumlvetkezőkeacuteppen foglalta oumlssze
bdquohellip az autonoacutemia keacutepezi az oumlnkormaacutenyzat leacutenyegeacutet az oumlnkormaacutenyzat tehaacutet eredendően
234 VEREBEacuteLYI Imre Kis vagy nagymeacuteretű oumlnkormaacutenyzatok Magyar Koumlzigazgataacutes XLIII eacutevf 4 szaacutem 1993
aacuteprilis 193 A szerzőnek a hagyomaacutenyos kiskoumlzseacutegi rendszert illető megaacutellapiacutetaacutesa nem vitathatoacute azonban a
taacutersulaacutesos forma napjainkig ellentmondaacutesoktoacutel terhes a telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal szuumlkseacutegszerűnek tartott
de nem kiacutevaacutent forma
76
autonoacutemiaacutera taacutemaszkodik annak szervezeti kifejeződeacutese hellip Az autonoacutemia leacutenyeg illetően az
aacutellamon beluumll egy adott koumlzoumlsseacuteg (hellip) bizonyos fokuacute oumlnaacutelloacutesaacutegaacutet oumlnrendelkezeacuteseacutet
fuumlggetlenseacutegeacutet maacutesoktoacutel valoacute elkuumlloumlnuumlleacuteseacutenek lehetőseacutegeacutet eacutes jogaacutet jelentik amelynek
eacutertelmeacuteben ezek a koumlzoumlsseacutegek meghataacuterozott keacuterdeacutesekben (jellemzően persze a sajaacutet
uumlgyeikben) sajaacutet inteacutezmeacutenyeik uacutetjaacuten oumlnaacutelloacutean szabaacutelyoznak eacutes doumlntenekrdquo235
A hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer az aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlr elveacuten alapult iacutegy koumlvetelmeacutenykeacutent
fogalmazoacutedott meg hogy a helyi eacuterdekű uumlgyekben a helyi oumlnkormaacutenyzat rendelkezzen
lehetőseacuteggel az eljaacuteraacutesra Az aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlr maacutes megkoumlzeliacuteteacutesben a helyi oumlnkormaacutenyzatok
felhatalmazaacutesaacutet jelenti a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacuteseacutere egyben az aacutellammal szembeni veacutedelmet is
magaacuteban foglalja A generaacutelis kompetencia maacutes oumlnkormaacutenyzati rendszerekben ugyanakkor
vonatkozhat csupaacuten egy-egy uacuten aacutegazati teruumlletre vagy uumlgytiacutepusra is Ezzel szemben szokaacutesos
emliacuteteni az ultra vires elvet az ezen az elven műkoumldő helyi oumlnkormaacutenyzati rendszerekben a
teruumlleti alapon szerveződoumltt oumlnkormaacutenyzatok csak a toumlrveacuteny aacuteltal kifejezetten a hataacuteskoumlruumlkbe
tartozoacute feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlkben jaacuterhatnak el236
A helyi oumlnkormaacutenyzatokroacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny előkeacutesziacuteteacutese soraacuten a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok
Euroacutepai Chartaacutejaacutenak alapelvei eacutes alapvető eacuterteacutekei maacuter e korainak tekinthető szakaszban
bekeruumlltek a szabaacutelyozaacutesba a hazai oumlnkormaacutenyzati modell ily moacutedon maacuter kialakiacutetaacutesaacutenak
pillanataacutetoacutel a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes koumlzoumls euroacutepai eacuterteacutekeit vette alapul
Patyi Andraacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute szabaacutelyozaacutesi rendszert olykeacuteppen
minősiacutetette hogy bdquoNoha nem volt kodifikaacutecioacutes vagy szoumlvegezeacutesi hibaacutektoacutel mentes hellip a
szabaacutelyrendszer de egyeacutertelműen egymaacutesra eacutepuumllő azonos logikai eacutes szabaacutelyozaacutesi rend
figyelembe veacuteteleacutevel kialakiacutetott szabaacutelyozaacutes voltrdquo A zaacutert piramis rendszerű feleacutepiacuteteacutest az
oumlnkormaacutenyzaacutes toumlbb teruumlleteacutet illetően is azonosiacutetotta iacutegy a feladat-eacutes hataacuteskoumlri a
doumlnteacuteshozatali a jogveacutedelmi szabaacutelyozaacutesi rendszerben amelyek a dolgozat 5 eacutes 6
fejezeteacuteben keruumllnek reacuteszletesen kifejteacutesre237 Az Alaptoumlrveacuteny eacutes az Moumltv szabaacutelyozaacutesi
rendszereacutet illetően viszont ez a piramis eldőlt azaz bdquohellipnem aacutell fenn a koraacutebbi rendszerben
megleacutevő szoros logikai eacutes a normahierarchiaacuteboacutel fakadoacute piramisszerű kapcsolat az egyes
szabaacutelyok koumlzoumlttrdquo238
235 KISS Barnabaacutes A helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer In TROacuteCSAacuteNYI Laacuteszloacute - SCHANDA Balaacutezs Bevezeteacutes az
alkotmaacutenyjogba Az Alaptoumlrveacuteny eacutes Magyarorszaacuteg alkotmaacutenyos inteacutezmeacutenyei Harmadik aacutetdolgozott kiadaacutes
2014 HVG-ORAC Lap-eacutes Koumlnyvkiadoacute Kft 409-411 236 Az oumlnkormaacutenyzati feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk ilyen tiacutepusuacute felosztaacutesaacutet ld toumlbbek koumlzoumltt PAacuteLNEacute KOVAacuteCS Ilona A
helyi-teruumlleti oumlnkormaacutenyzati rendszerek In Oumlsszehasonliacutetoacute alkotmaacutenyjog (szerk Toacuteth Judit-Legeacuteny Krisztiaacuten)
Complex Kiadoacute Budapest 2006 290 237 PATYI (2013) 382 238 PATYI (2013) 393
77
Az 1990-ben leacutetrejoumltt keacutetszintű oumlnkormaacutenyzati rendszer magaacuteban foglalta a telepuumlleacutesi eacutes a
megyei oumlnkormaacutenyzatokat Hierarchikus kapcsolat alaacute-foumlleacuterendeltseacuteg a megyei eacutes a telepuumlleacutesi
oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt nem alakult ki a teruumlleti eacutes a telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok feladataik eacutes
funkcioacutejuk szerint elkuumlloumlnuumlltek A legfontosabb jellemzője a rendszernek hogy valamennyi
telepuumlleacutes sajaacutet jogaacuten rendelkezett oumlnkormaacutenyzati oumlnaacutelloacutesaacuteggal Az oumlnkormaacutenyzat keacutepviselő-
testuumllete helyi rendeletet alkothatott eredeti jogalkotoacutei hataacuteskoumlreacuteben olyan lokaacutelis taacutersadalmi
viszonyok szabaacutelyozaacutesaacutera amelyekre vonatkozoacutean magasabb szintű jogszabaacutely nem
tartalmazott rendelkezeacutest illetve szaacutermazeacutekos jogalkotoacutei hataacuteskoumlreacuteben toumlrveacuteny felhatalmazaacutesa
alapjaacuten az abban foglaltak veacutegrehajtaacutesaacutera a helyi sajaacutetossaacutegoknak megfelelően
A helyi oumlnaacutelloacutesaacuteg megvaloacutesult modelljeacuteben minden egyes telepuumlleacutes azonos jogokat eacutelvezett eacutes
azonos funkcioacutekat gyakorolt fuumlggetlenuumll a lakossaacutegszaacutemtoacutel a gazdasaacutegi teljesiacutetőkeacutepesseacutegtől
eacutes lehetőseacutegektől A toumlrveacutenyhozoacute a szubszidiaritaacutes elveacutet szem előtt tartva csak kiveacutetelesen
telepiacutetette a helyi koumlzuumlgyek ellaacutetaacutesaacutet a helyi oumlnkormaacutenyzaton kiacutevuumll maacutes szervezetre A helyi
oumlnkormaacutenyzatok oumlnkeacutentesen felvaacutellalhattaacutek minden olyan a helyi koumlzuumlgyek koumlreacutebe tartozoacute
feladat ellaacutetaacutesaacutet amely nem tartozott maacutes szerv jogszabaacutely aacuteltal meghataacuterozott hataacuteskoumlreacutebe
iacutegy szabadon doumlnthettek arroacutel is hogy a helyi igeacutenyek eacutes lehetőseacutegek fuumlggveacutenyeacuteben milyen
vaacutelaszthatoacute oumlnkormaacutenyzati feladatokat laacutetnak el milyen terjedelemben eacutes moacutedon
Az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacuteson alapuloacute szeacuteles oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlrt az Alkotmaacuteny eacutes az
Oumltv aacutellapiacutetottaacutek meg meghataacuterozva a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa tereacuten a telepuumlleacutesi
oumlnkormaacutenyzatok legfontosabb koumltelező feladatait uacutegymint az egeacuteszseacuteges ivoacuteviacutezellaacutetaacutes az
alapfokuacute oktataacutes az egeacuteszseacuteguumlgyi eacutes a szociaacutelis alapellaacutetaacutes a koumlzvilaacutegiacutetaacutes a helyi koumlzutak eacutes
a koumlztemető fenntartaacutes a nemzeti eacutes az etnikai kisebbseacutegek jogai eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek
biztosiacutetaacutesa239 Az Oumltv-ben felsoroltakon tuacutel maacutes koumltelező feladatokat toumlrveacuteny iacuterhatott elő az
oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera
A megyei oumlnkormaacutenyzatok az egeacuteszseacuteguumlgyi a szociaacutelis a koumlzművelődeacutesi eacutes a sajaacutetos oktataacutesi
inteacutezmeacutenyek fenntartaacutesa teruumlleteacuten rendelkeztek kiterjedt feladat- eacutes hataacuteskoumlrrel Uacutegy is
jellemezhetők az aacuteltaluk ellaacutetott feladatok alapjaacuten hogy egyfajta bdquoszubszidiaacuterius (kisegiacutető)
jellegű koumlzeacutepszintű oumlnkormaacutenyzati alakulatrdquo mivel azon koumltelező oumlnkormaacutenyzatok
feladatokat amelyeket a telepuumlleacutesek nem voltak keacutepesek ellaacutetni azok a megyei
oumlnkormaacutenyzatok koumltelező feladataacutevaacute vaacuteltak240 Emellett kiemelkedő szerepet jaacutetszottak a
turizmus a regionaacutelis fejleszteacutes teruumlleteacuten eacutes a kulturaacutelis szolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacuteban Az Oumltv
előiacuteraacutesainak megfelelőn a megyei oumlnkormaacutenyzatok koumltelesek voltak ellaacutetni mindazokat a
239 Oumltv 8 sect (4) bekezdeacutes 240 PATYI ndash VARGA ZS (2008) 310
78
feladatokat is amelyeket a telepuumlleacutesek nem vaacutellaltak Ez utoacutebbi koumltelezettseacuteg igen komoly
terhet roacutett a megyeacutekre hiszen a feladat-ellaacutetaacuteshoz szuumlkseacuteges kiegeacutesziacutető finansziacuterozaacutesi
forraacutesokkal csupaacuten reacuteszben gazdaacutelkodhattak A feladatok aacutetadaacutesaacutet a koumlzponti koumlltseacutegveteacutesi
finansziacuterozaacutesi forraacutesok csoumlkkeneacutese felgyorsiacutetotta a telepuumlleacutesek viszonylataacuteban A nagyobb
vaacuterosokban mint peacuteldaacuteul a megyei joguacute vaacuterosokban a koumltelező vagy a vaacutelaszthatoacute
koumlzszolgaacuteltataacutes nyuacutejtaacutesa nem fuumlggoumltt a megyeacutektől A helyi oumlnkormaacutenyzatok kuumlloumlnboumlző tiacutepusuacute
oumlnkeacutentes taacutersulaacutesokban vehettek reacuteszt amely nem eacuterintette az autonoacutemiaacutejukat A taacutersulaacutesok
eseteacuteben a koumlzigazgataacutesi szervezetrendszernek egy olyan vaacuteltozoacute elemeacuteről van szoacute amelynek
konkreacutet tartalmaacutera sem az Orszaacuteggyűleacutesnek sem a Kormaacutenynak koumlzvetlen befolyaacutesa nincs241
Az oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti horizontaacutelis kapcsolatrendszerben nem keruumllt előiacuteraacutesra koumltelező
taacutersulaacutesi forma a szabad taacutersulaacutes elve eacuterveacutenyesuumllt azzal hogy kuumlloumlnboumlző oumlsztoumlnző rendszerek
kapcsoloacutedtak a taacutersulaacutesos feladatellaacutetaacutes oumlsztoumlnzeacuteseacutehez
Az oumlnkormaacutenyzatok egyreacuteszt koumlzhatalmi funkcioacutet maacutesreacuteszt viszont koumlzszolgaacuteltataacutesi funkcioacutet
gyakoroltak Ugyanakkor koumlzhatalmi funkcioacutek gyakorloacuteikeacutent jelentek meg az aacuteltaluk nyuacutejtott
koumlzszolgaacuteltataacutesok ellaacutetaacutesa tereacuten is A helyi oumlnkormaacutenyzatok a taacuteg eacutertelemben vett koumlzhatalom
(ldquoaacutellamhatalomrdquo) szerveikeacutent laacutettaacutek el a feladataikat amint arra az AB raacutemutatott242
Az 1990-es eacutevek koumlzepeacuten hazaacutenkban is eacuterveacutenyesuumllt a New Public Management erőteljes
hataacutesa melynek eredmeacutenyekeacutent szaacutemos helyi koumlzszolgaacuteltataacutes koumlreacutebe tartozoacute szolgaacuteltataacutes
ellaacutetaacutesaacutet privatizaacuteltak Jelentős meacuterteacutekű volt a magaacutenosiacutetaacutes a koumlzuumlzemi szolgaacuteltataacutesok
teruumlleteacuten azonban leacutenyegesen kisebb meacuterteacutekű ndash egy-egy kiemelkedő peacuteldaacutetoacutel eltekintve
elenyeacutesző ndash a humaacutenszolgaacuteltataacutesok uacutegymint a koumlzoktataacutes az egeacuteszseacuteguumlgyi eacutes szociaacutelis ellaacutetaacutes
tereacuten Alapvető szerkezeti vaacuteltozaacutesokat azonban a koumlzmenedzsment iraacutenyzat nem
eredmeacutenyezett az oumlnkormaacutenyzati rendszerben
Kenneth Davey az Euroacutepa Tanaacutecs oumlnkormaacutenyzati szakeacutertője az oumlnkormaacutenyzat rendszert a
koumlvetkezőkeacuteppen jellemezte bdquoAz 1990-es magyarorszaacutegi oumlnkormaacutenyzati reformok
messzemenően a legradikaacutelisabbak voltak Koumlzeacutep-eacutes Kelet-Euroacutepaacuteban a politikai eacutes gazdasaacutegi
vaacuteltozaacutesok ezen kezdeti szakaszaacutebanrdquo Az hogy valamennyi telepuumlleacutes oumlnkormaacutenyzati
oumlnaacutelloacutesaacutegot kapott valamint bdquoa koumltelező eacutes a diszkrecionaacutelis feladatkoumlroumlk kiveacutetelesen szeacuteles
skaacutelaacutejaacutet is biztosiacutetotta a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera [hellip] a magyar helyi oumlnkormaacutenyzati
rendszert Euroacutepa eacutelvonalaacuteba soroltardquo243 Egy maacutesik eacuterteacutekeleacutes szerint a magyar teruumlleti reform
volt a leginkaacutebb előkeacutesziacutetett a legaacutetfogoacutebb a leginkaacutebb liberaacutelis a posztkommunista Koumlzeacutep-
241 PATYI ndash VARGA ZS (2008) 338 242 72001 (III 14) AB hataacuterozat 243 Kenneth DAVEY A magyar reformok euroacutepai szemszoumlgből In Egy eacutevtized oumlnkormaacutenyzati meacuterlege eacutes a joumlvő
kilaacutetaacutesai (szerk VEREBEacuteLYI Imre) Magyar Koumlzigazgataacutesi Inteacutezet Budapest 2000 41
79
kelet-euroacutepai reformok koumlzoumltt244 A szakirodalomban olyan veacutelemeacutennyel is talaacutelkozhatunk
(Herbert Kuumlpper) amely szerint a magyar oumlnkormaacutenyzati rendszer nem eacutepiacutet sem a
hagyomaacutenyokra sem pedig kuumllfoumlldi mintaacutekra Ez az aacutellaacutespont reacuteszben a toumlrteacutenelmi
hagyomaacutenyok eseteacuteben alaacutetaacutemaszthatoacute hiszen a hagyomaacutenyosan erős teruumlleti szint a
centralisztikus vonaacutesok a meghataacuterozoacute aacutellami befolyaacutes a feluumlgyeleti teveacutekenyseacuteg soraacuten
egyaacuteltalaacuten nem eacuterveacutenyesuumllt A koraacutebbi teruumlleti tagozoacutedaacutest azonban koumlveti a kialakult
telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eacutes felfedezhető a deacutelneacutemet telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzati struktuacutera
mint modell245 Veacuteguumll a nyugati modellek aacutetveacutetele kapcsaacuten az aacuteltalaacutenos eacuterteacutekeleacutest illetően
indokolt raacutevilaacutegiacutetani Paacutelneacute Kovaacutecs Ilona megaacutellapiacutetaacutesaacutera is aacutellaacutespontja szerint bdquo[k]eacutet
vonatkozaacutesban ugyanis a magyar oumlnkormaacutenyzati rendszer szinte szembehalad a nyugat-
euroacutepai tendenciaacutekkal Egyreacuteszt a kiskoumlzseacutegek abszoluacutet autonoacutemia eacutes autarkia toumlrekveacutese
maacutesreacuteszt a teruumlleti oumlnkormaacutenyzat teljes visszaszorulaacutesa ellenteacutetes a nyugati megoldaacutesokkal eacutes
folyamatokkalrdquo246
Az 1990-ben kialakult helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer az euroacutepai alapeacuterteacutekeket a modern
nyugati eacutertelemben vett oumlnkormaacutenyzatisaacutegot vette alapul Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog eacutes az
Alkotmaacutenyban roumlgziacutetett oumlnkormaacutenyzati alapjogok minden tekintetben megfeleltek a
Chartaacuteban foglalt alapelveknek Ennek reacuteszletei a 7-8 alfejezetben keruumllnek kifejteacutesre
3 A hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer legfontosabb jellemzői
A fejleszteacutes lehetőseacutegeinek meacuterlegeleacutese soraacuten az első vizsgaacutelandoacute teacutema a
telepuumlleacutesszerkezetben eacutes az igazgataacutesi teveacutekenyseacutegek ellaacutetaacutesaacuteban bekoumlvetkezett teacuterbeli
teruumlleti vaacuteltozaacutesok szaacutembaveacutetele azaz annak feltaacuteraacutesa hogyan vaacuteltozott a helyi igazgataacutes
szintje eacutes szervezete a teruumlleti igazgataacutes az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg neacutezőpontjaacuteboacutel mikeacutent alakult
31 Telepuumlleacutesek helyi igazgataacutesi szervek
Az Alaptoumlrveacuteny F) cikkely (2) bekezdeacuteseacutenek rendelkezeacutesei alapjaacuten Magyarorszaacuteg teruumllete
fővaacuterosra megyeacutekre vaacuterosokra eacutes koumlzseacutegekre tagozoacutedik A fővaacuterosban eacutes a vaacuterosokban
keruumlletek alakiacutethatoacutek A megyeacutek teruumlleti szintű egyseacutegei a rendszernek A fővaacuteros ellaacutet
teruumlleti eacutes helyi telepuumlleacutesi feladatokat is A telepuumlleacutesek (megyei joguacute vaacuterosok vaacuterosok
244 Michal ILLNER Territorial Decentralization An Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern
Europe In The Transfer of Power Decentralization in Central and Eastern Europe (ed By Jonathan D
KIMBALL) Local Government and Public Service Refrom Initiative Budapest Hungary 1999 22 245 Az Alkotmaacuteny kommentaacuterja II (szerk JAKAB Andraacutes) Szaacutezadveacuteg Kiadoacute Budapest 2009 1480 246 PAacuteLNEacute KOVAacuteCS Ilona Az oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacutenek politoloacutegiai alapkeacuterdeacutesei Az aacutellami iraacutenyiacutetaacutes
teruumlleti struktuacuteraacutejaacutenak modellje In Tanulmaacutenyok az oumlnkormaacutenyzati rendszerről (szerk KILEacuteNYI Geacuteza)
Aacutellamtudomaacutenyi Kutatoacutekoumlzpont Budapest 1992 24
80
nagykoumlzseacutegek koumlzseacutegek) a helyi szintű igazgataacutes egyseacutegei A helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutet a
koumlvetkező aacutebra mutatja a 2015 januaacuter 1-jei adatoknak megfelelően
2 sz aacutebra A helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutema jogaacutellaacutes szerint247
Fővaacuteros Fővaacuterosi
keruumlletek
Megyei joguacute
vaacuterosok
Vaacuterosok Nagy-
koumlzseacutegek
Koumlzseacutegek Helyi
oumlnkormaacutenyzatok
oumlsszesen
1 23 23 322 121 2688 3178
Magyarorszaacuteg telepuumlleacutesszerkezeteacutenek a helyi oumlnkormaacutenyzatok jogaacutellaacutesaacutenak alapul veacuteteleacutevel
toumlrteacutenő vizsgaacutelata eredmeacutenyekeacutent alaacutetaacutemaszthatoacute az a megaacutellapiacutetaacutes hogy a magyar
oumlnkormaacutenyzati rendszer rendkiacutevuumll szeacutettagolt A vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutesok tendenciaacutejaacutet vizsgaacutelva
megaacutellapiacutethatoacute hogy periodikusan meruumllt fel a vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutesi igeacutenyek kiegyenliacuteteacutese a
legtoumlbb vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutesi eljaacuteraacutes 1990-ben toumlrteacutent majd 2001 2005 eacutes 2013 tekinthető
olyan eacutevnek amikor meghataacuterozoacute meacuterteacutekben toumlrteacutentek vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutesok Az időpontokat
tekintve egyetlen koumlzoumls pont hogy a vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutesokra az aacuteltalaacutenos vaacutelasztaacutesokat
megelőző eacutevben keruumllt sor a vizsgaacutelt időszakban 109 telepuumlleacutes kapott vaacuterosi rangot amely az
elaproacutezoacutedaacutes folyamataacutet erősiacutetette a funkcionalitaacutest eacutes a teacuterseacutegi szerepkoumlrt illetően pedig uacutejabb
feszuumlltseacutegeket indukaacutelhatott
A koumlvetkező diagram azt mutatja be hogy 1990 oacuteta milyen jellemző teruumlletszervezeacutesi
doumlnteacutesek koumlvetkeztek be ideeacutertve a vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutesi eljaacuteraacutesokat eacutes az uacutej koumlzseacutegek
alapiacutetaacutesaacutet
3 sz aacutebra A vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutesok szaacutema 1990-2014248
Az uacutej koumlzseacuteg alakiacutetaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben az aacuteltalaacutenos tendencia neacutemikeacutepp elteacuterő keacutepet mutat
a vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutestoacutel A helyi demokraacutecia hajnalaacuten a rendszervaacuteltaacutest koumlvetően keruumllt sor
1991-ben illetve 1994-ben a legtoumlbb uacutej koumlzseacuteg alakiacutetaacutesaacutera Ezt koumlvetően 2002-ben majd
2006-ban tapasztalhatoacute meacuteg uacutejabb szaacutemosnak tekinthető uacutej koumlzseacuteg alakiacutetaacutesa amely
koumlvetkezmeacutenyeit tekintve a helyi oumlnkormaacutenyzaacutesra valoacute keacutepesseacuteg megaacutellapiacutetaacutesa tuumlkreacuteben
247 Forraacutes Magyarorszaacuteg koumlzigazgataacutesi helyneacutevkoumlnyve 2015 januaacuter 1 Koumlzponti Statisztikai Hivatal Budapest
2015 17 httpwwwkshhudocshunhnkhnk_2015pdf 248 Forraacutes Magyarorszaacuteg koumlzigazgataacutesi helyneacutevkoumlnyve 2015 januaacuter 1 Koumlzponti Statisztikai Hivatal Budapest
2015 httpwwwkshhudocshunhnkhnk_2015pdf
Vaacuterossaacute nyilvaacuteniacutetaacutes
20
0
8
0
2
0
6
0 0
4
0
15
0
4
0
15
0
98
0 0 0 0
18
0 00
5
10
15
20
25
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Eacutev
db
81
aggodalomra adott okot toumlbb esetben Csak ismeacutetelhető a koraacutebbi megaacutellapiacutetaacutes arroacutel hogy ez
a folyamat is a telepuumlleacutesszerkezetben ndash oumlnkormaacutenyzati jogaacutellaacutes szempontjaacuteboacutel ndash
nemkiacutevaacutenatos koumlvetkezmeacutenyekkel jaacutert
4 sz aacutebra Az uacutej koumlzseacutegek alakiacutetaacutesa 1990-2014249
Koumlzseacuteggeacute alakiacutetaacutes
1
18
0
16
01
0
5
0
3
0 0
10
0 0 0
7
0 0 0
2
0 0 01
00
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Eacutev
db
A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes alanya a telepuumlleacutesek lakossaacutega valamennyi telepuumlleacutes rendelkezik
oumlnaacutelloacute oumlnkormaacutenyzattal Az oumlnkormaacutenyzatok szaacutema azonban termeacuteszetesen nem egyetlen
kiinduloacutepont amely a helyi igazgataacutesi szint jellemzeacuteseacutehez szuumlkseacuteges hiszen a helyi igazgataacutes
meghataacuterozoacute szervezete az oumlnkormaacutenyzati hivatali szervezet Iacutegy a koraacutebbi koumlrjegyzőseacutegi
szervezet helyeacutebe leacutepő uacutej szerveződeacutesre is szuumlkseacuteges raacuteiraacutenyiacutetani a figyelmet amelyet az
Moumltv vezetett be Ez az uacutej szervezeti keret a helyi igazgataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz a koumlzoumls
oumlnkormaacutenyzati hivatal Az uacutej oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutes erősiacuteti a koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati
igazgataacutesi szervek leacutetrehozaacutesaacutet a telepuumlleacuteskoumlzi egyuumlttműkoumldeacutes eredmeacutenykeacuteppen a koumlzoumls
oumlnkormaacutenyzati hivatalok fenntartaacutesaacuteban toumlbb telepuumlleacutes is eacuterdekelt A 2015 januaacuter 1-jei aacutellapot
szerint 3178 telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzat műkoumldik de csak 553 telepuumlleacutes rendelkezik oumlnaacutelloacute
polgaacutermesteri hivatallal Az elmuacutelt eacutevekben telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok szaacutezai keacutenyszeruumlltek
arra hogy bezaacuterjaacutek hivatalaikat Az Moumltv szabaacutelyozaacutesa egyfajta keacutenyszertaacutersulaacutesos
szervezeti megoldaacutest tartalmaz a telepuumlleacutesek igazgataacutesi feladatainak ellaacutetaacutesaacutera hiszen a 2000
fő lakossaacutegszaacutem alatti telepuumlleacutes szaacutemaacutera maacuter nincs lehetőseacuteg arra hogy oumlnaacutelloacute hivatali
szervezetet műkoumldtessen
5sz aacutebra A helyi igazgataacutesi szervezet főbb adatai2015 januaacuter 1250
telepuumlleacutesi
oumlnkormaacutenyzatok
oumlsszesen
Oumlnaacutelloacute
polgaacutermesteri
hivatalt fenntartoacute
oumlnkormaacutenyzatok
szaacutema
Koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzatok vaacuterossal
koumlzoumlsen műkoumldtetik koumlzoumls
oumlnkormaacutenyzat hivatalokat amely
vaacuteros a szeacutekhely is egyben
Koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzatok
amelyek koumlzoumls
oumlnkormaacutenyzati hivatalt
műkoumldtetnek amelynek a
szeacutekhelye egy maacutesik
oumlnkormaacutenyzat
3178 553 735 1812
249 Magyarorszaacuteg koumlzigazgataacutesi helyneacutevkoumlnyve 2015 januaacuter 1 Koumlzponti Statisztikai Hivatal Budapest 2015
httpwwwkshhudocshunhnkhnk_2015pdf 250 Magyarorszaacuteg koumlzigazgataacutesi helyneacutevkoumlnyve 2015 januaacuter 1 Koumlzponti Statisztikai Hivatal Budapest 2015
httpwwwkshhudocshunhnkhnk_2015pdf
82
A helyi igazgataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacuteban amellett hogy jelentős szuumlkseacutegszerűen jelentős
szervezeti aacutetalakulaacutesok koumlvetkeztek be a hivatali igazgataacutesi szervezet taacutersulaacutesos formaacutejaacutenak
megjeleneacuteseacutevel a koumltelezően leacutetrehozandoacute koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati hivatalok felaacutelliacutetaacutesaacuteval a
funkcionalitaacutes is nagyjelentőseacutegű vaacuteltozaacutesokat ideacutezett elő A helyi igazgataacutes szintjeacuten az
aacutellamigazgataacutesi feladatok ellaacutetaacutesban a jegyzők szerepe dominaacutelt a jaacuteraacutesi hivatalok 2013
januaacuter 1-jei leacutetrejoumltteacutevel251 a telepuumlleacutesi igazgataacutes szerepeacutet doumlntő meacuterteacutekben ndash ami az
aacutellamigazgataacutesi feladatokat illeti ndash koumlzeacutepszintű teruumlleti aacutellamigazgataacutesi szervezetrendszer
vette aacutet A jaacuteraacutesok felaacutelliacutetaacutesa a teruumlleti koumlzigazgataacutes egyseacutegesiacuteteacuteseacutenek szolgaacutelataacuteban aacutellt A
Kormaacuteny kiemelt ceacutelja a jaacuteraacutesok felaacutelliacutetaacutesaacuteval az aacutellamigazgataacutes szervezet legalacsonyabb
szintű teruumlleti eacutes szervezeti egyseacutegeacutenek kialakiacutetaacutesa volt a hateacutekonyabb koumlltseacutegtakareacutekosabb
eacutes uumlgyfeacutelkoumlzpontuacute teruumlleti koumlzigazgataacutes megteremteacutese eacuterdekeacuteben Megfogalmazoacutedott az a
toumlrekveacutes is hogy az oumlnkormaacutenyzati eacutes aacutellamigazgataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacutet szervezeti szinten is
szeacutet kell vaacutelasztani252 A telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatokat kuumlloumlnoumlsen azok igazgataacutesi jellegű
feladatokat ellaacutetoacute hivatalaikat nagymeacuterteacutekben eacuterintette a jaacuteraacutesi hivatalok kialakiacutetaacutesa mind
funkcionalitaacutesukban mind szemeacutelyi eacutes eszkoumlzaacutellomaacutenyukban253
4 Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogra vonatkozoacute koncepcioacutek eacutes az AB fogalom-eacutertelmezeacutese
A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően a helyi oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute jogalkotaacutes termeacuteszetjogi
megkoumlzeliacuteteacutesből indult ki az oumlnkormaacutenyzaacutes fogalmaacutenak meghataacuterozaacutesakor annak kollektiacutev
jellege keacutepezte a kiinduloacutepontot vagyis az egyeacuteni individuaacutelis jog gyakorlaacutesaacutenak lehetőseacutege
csak a koumlzoumlsseacuteg teveacutekenyseacutege soraacuten vaacutelik eacutertelmezhetőveacute254 A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes jogaacutenak
alanyi poziacutecioacutejaacuteba a jogalkotoacute a telepuumlleacutesek vaacutelasztoacutepolgaacuterainak koumlzoumlsseacutegeacutet helyezte A
termeacuteszetjogi koncepcioacute255 az oumlnkormaacutenyzat oumlnaacutelloacute hatalmi aacuteg jellegeacutet hangsuacutelyozta az
autonoacutemia ilyen eacutertelmezeacutese a helyi oumlnkormaacutenyzatokat nem tekinti az aacutellamigazgataacutesi
szervezet reacuteszeacutenek E felfogaacutes tuumlkroumlződoumltt az AB egy 1994-es doumlnteacuteseacuteben amely a
polgaacutermesteri eacutes az orszaacuteggyűleacutesi keacutepviselői jogaacutellaacutes oumlsszefeacuterhetetlenseacutegeacutenek vizsgaacutelataacutera
iraacutenyult256 A doumlnteacutesben az AB az Alkotmaacutenynak a helyi oumlnkormaacutenyzat jogaacutellaacutesaacutenak
251 2012 eacutevi XCIII tv a jaacuteraacutesok kialakiacutetaacutesaacuteroacutel valamint egyes ezzel oumlsszefuumlggő toumlrveacutenyek moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel 252 12992011 (IX1) Korm hataacuterozat a jaacuteraacutesok kialakiacutetaacutesaacuteroacutel 253 URBAacuteNNEacute MALOMSOKI MoacutenikandashNAGYNEacute PEacuteRCSI KingandashSZABOacute Viraacuteg A jaacuteraacutesi rendszer eacutes az aacutetalakiacutetott
oumlnkormaacutenyzati feladatellaacutetaacutesi struktuacutera kialakiacutetaacutesaacutenak hataacutesa a telepuumlleacutesekre In Uacutej hangsuacutelyok a teruumlleti
fejlődeacutesben JATEPress Szeged 2013 261-279 254 Alkotmaacutenytan I (szerk KUKORELLI Istvaacuten) Osiris Kiadoacute Budapest 2003 432 255 A termeacuteszetjogi koncepcioacute uralkodoacute voltaacutera utal TEMESI Istvaacuten megaacutellapiacutetva hogy a bdquohazai szakirodalomban
aacuteltalaacutenosan eacuterveacutenyesuumll az a veacutelemeacuteny miszerint a magyar alkotmaacutenyos szabaacutelyozaacutes oumlnkormaacutenyzati koncepcioacuteja
termeacuteszetjogias (emberi jogias) felfogaacutest tuumlkroumlzrdquo TEMESI Istvaacuten Gondolatok az oumlnkormaacutenyzati alapjogokroacutel
httpwwwpropublicobonohupdfTemesi2pdf (Letoumllteacutes ideje 2014 juacutelius 29) 256 551994 (XI10) AB hataacuterozat
83
rendszertani jellegű eacutertelmezeacuteseacutevel vonta le az autonoacutemiaacutera vonatkozoacute koumlvetkezteteacuteseacutet A
toumlrveacutenyalkotoacute az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemiaacutet alkotmaacutenyos veacutedelemben reacuteszesiacutetette a
Kormaacutennyal eacutes az aacutellamigazgataacutesi szervezetekkel szemben kiemelte az oumlnkormaacutenyzatokat az
aacutellamigazgataacutes hierarchizaacutelt szervezeti rendszereacuteből oumlnaacutelloacute fejezetben tartalmazott
szabaacutelyozaacutest A helyi oumlnkormaacutenyzaacutest tehaacutet nem tekintette az aacutellamigazgataacutes reacuteszeacutenek
A termeacuteszetjogi koncepcioacuteval szemben aacutell az a felfogaacutes amely az oumlnkormaacutenyzatot az
aacutellamigazgataacutes szervezetrendszereacuteben helyezi el decentralizaacutelt szervezeti egyseacutegnek tekinti
amely az aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott koumltelező feladatokat a decentralizaacutecioacute mint aacutellamszervezeacutesi
elv eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutevel laacutetja el
Maacutes oldalroacutel szinteacuten az alapjogi megkoumlzeliacuteteacutest taacutemasztja alaacute az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog
kollektiacutev alapjogkeacutent valoacute elismereacutese amely a telepuumlleacutesek koumlzoumlsseacutegeacutet illette meg Az
oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute az 1990-es eacutevek elejeacuten kialakult szabaacutelyozaacutesi rendszer257 az
oumlnkormaacutenyzaacutes alanyaacutevaacute a vaacutelasztoacutepolgaacuterok koumlzoumlsseacutegeacutet tette Ez fejeződoumltt ki az Alkotmaacuteny
42sect-aacuteban amely meghataacuterozta hogy mit is foglal magaacuteban a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes joga258 Az
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog alanya iacutegy tehaacutet egy koumlzjogi jogi szemeacutelyiseacuteggel rendelkező
entitaacutes a koumlzseacuteg a vaacuteros a megye koumlzoumlsseacutege Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog mint kollektiacutev
alapjog felfogaacutesaacuteval kapcsolatban meg kell jegyeznuumlnk hogy az csak annyiban tekinthető
egyeacuteni mindenkit megillető szemeacutelyes szabadsaacutegjognak amennyiben az egyeacuten a koumlzoumlsseacuteg
tagja Leegyszerűsiacutetve ez azt jelenti hogy az egyeacuten csak abban az esetben vaacutelik jogalannyaacute
amennyiben a telepuumlleacutesen lakoacutehellyel rendelkezik Verebeacutelyi Imre a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes jogaacutet
bdquonehezen megragadhatoacuterdquo jognak minősiacutetette hangsuacutelyozva hogy bdquo[a] vaacutelasztoacutepolgaacuterok
koumlzoumlsseacutegeacutenek elvont eacutes szimbolikus jogalanysaacutega meacuteg a rendszervaacuteltoztataacutes előtti időszak
sajaacutetossaacutegaihoz koumltődoumltthellip A tanaacutecsi oumlnkormaacutenyzat hellip rendszerbeli korlaacutetait eacutes hiaacutenyossaacutegaacutet
proacutebaacutelta szimbolikusan ellenpontozni az hogy ugyan a hataacuteskoumlri jogok a tanaacutecsot illetik meg
de a hataacuteskoumlri jogok bdquoalapjogardquo az oumlnaacutelloacute eacutes demokratikus bdquooumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacutejogrdquo
elsődleges alanya a vaacutelasztoacutepolgaacuterok demokratikus helyi koumlzoumlsseacutegerdquo259
257 A szabaacutelyozaacutesi rendszer egyes fontosabb elemei az 1990 eacutevi LXIII toumlrveacuteny a Magyar Koumlztaacutersasaacuteg
Alkotmaacutenyaacuteroacutel szoacuteloacute 1949 eacutevi XX toumlrveacuteny moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel az 1990 eacutevi LXIV toumlrveacuteny a helyi oumlnkormaacutenyzati
keacutepviselők eacutes polgaacutermesterek jogaacutellaacutesaacuteroacutel a helyi oumlnkormaacutenyzatokroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi LXV toumlrveacuteny az 1990
eacutevi LXVII toumlrveacuteny a polgaacutermesteri tisztseacuteg ellaacutetaacutesaacutenak egyes keacuterdeacuteseiről 1990 eacutevi XC toumlrveacuteny a koumlztaacutersasaacutegi
megbiacutezott jogaacutellaacutesaacuteroacutel hivatalaacuteroacutel eacutes egyes feladatairoacutel valamint az 1991 eacutevi XXIV toumlrveacuteny a fővaacuterosi eacutes a
keruumlleti oumlnkormaacutenyzatokroacutel az 1991 eacutevi XXXIII toumlrveacuteny egyes aacutellami tulajdonuacute vagyontaacutergyak
oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba adaacutesaacuteroacutel 258 bdquoA koumlzseacuteg a vaacuteros a fővaacuteros eacutes keruumlletei valamint a megye vaacutelasztoacutepolgaacuterainak koumlzoumlsseacutegeacutet megilleti a helyi
oumlnkormaacutenyzaacutes joga A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes a vaacutelasztoacutepolgaacuterok koumlzoumlsseacutegeacutet eacuterintő helyi koumlzuumlgyek oumlnaacutelloacute
demokratikus inteacutezeacutese a helyi koumlzhatalomnak a lakossaacuteg eacuterdekeacuteben valoacute gyakorlaacutesardquo 259 VEREBEacuteLYI (1995) 488
84
Az alapjogi megkoumlzeliacuteteacutessel oumlsszefuumlggeacutesben hangsuacutelyozandoacute hogy magaacutenak az
oumlnkormaacutenyzatisaacutegnak a leacutenyegi eleme az bdquohellip alapjogok teacutenyleges eacuterveacutenyesuumlleacutese ezek
teacutenyleges gyakorlaacutesaacutera keacutepes keacutepviselő-testuumllethelliprdquo megvaacutelasztaacutesa260 bdquoEz az alapfelteacutetele
annak hogy valamely teruumlleti alapon leacutetrehozott koumlzigazgataacutesi szervezetet oumlnkormaacutenyzatnak
minősiacutethessuumlnkrdquo Az alapjogok maacutes szoacuteval az oumlnkormaacutenyzaacutes a bdquofennhatoacutesaacutegotrdquo jeleniacutetik meg
azaz az autonoacutemia műkoumldőkeacutepesseacutegeacutenek egyes teruumlleteit 261
Az alapjogi megkoumlzeliacuteteacutessel oumlsszefuumlggeacutesben szuumlkseacuteges hivatkozni az AB egy koraacutebbi 1993-
ban szuumlletett hataacuterozataacutera262 amely a szervezeti autonoacutemia keacuterdeacuteseivel foglalkozott Ebben a
hataacuterozataacuteban az AB az Alkotmaacutenyban biztosiacutetott oumlnkormaacutenyzati alapjogok gyakoroloacutejakeacutent a
keacutepviselő-testuumlletet jeloumllt meg Az alapjogokat az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia garanciaacutejakeacutent
definiaacutelta Szinteacuten 1993-ban szuumlletett az a doumlnteacutes263 amely a helyi neacutepszavazaacuteshoz valoacute jog
alkotmaacutenyos koumlvetelmeacutenyeivel foglalkozott Az AB leszoumlgezte hogy a helyi
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog alanya a telepuumlleacutesen vaacutelasztoacutejoggal rendelkező lakosok koumlzoumlsseacutege
Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog ugyanazt az alkotmaacutenyi szintű veacutedelmet eacutelvezte tehaacutet mint
baacutermely maacutes alapjog
1994-ben keruumllt sor alapvető vaacuteltozaacutesokra264 az oumlnkormaacutenyzatra vonatkozoacute szabaacutelyozaacutesi
koumlrnyezetben az alapjogi koncepcioacute azonban a toumlrveacutenyalkotaacutesban tovaacutebbra is vaacuteltozatlan
maradt
Eacuterdemes tovaacutebb boncolgatni az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg gyakorlataacutet Egy 1995-ben265 szuumlletett AB
hataacuterozat az oumlnkormaacutenyzatok egeacuteszseacuteguumlgyi alapellaacutetaacutessal kapcsolatos feladatait a helyi
testuumlletek jogosiacutetvaacutenyakeacutent nevesiacuteti s ezzel alkotmaacutenyos veacutedelemben reacuteszesiacuteti azokat az
alapjogokat melyek a helyi oumlnkormaacutenyzatok autonoacutemiaacutejaacutet hivatottak biztosiacutetani Egy 1996-
boacutel szaacutermazoacute doumlnteacutes266 jelent igazaacuten forduloacutepontot az alapjogok megiacuteteacuteleacuteseacuteben Ebben a
doumlnteacuteseacuteben az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg szakiacutet az alapjogi felfogaacutessal az oumlnkormaacutenyzati alapjogokat
hataacuteskoumlrcsoportoknak minősiacutetette Egyuacutettal azt is leszoumlgezte hogy az oumlnkormaacutenyzati
alapjogokat az Alkotmaacuteny nem reacuteszesiacuteti az egyeacuten autonoacutemiaacutejaacutenak alkotmaacutenyos biztosiacuteteacutekait
jelentő alapvető jogokat megillető azokkal azonos veacutedelemben Iacutegy az oumlnkormaacutenyzati
260 PATYI Andraacutes Gondolatok a magyar helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer aacuteltalaacutenos szabaacutelyairoacutel In SZOBOSZLAI ndash
KISS ndash DELI (szerk) Tanulmaacutenyok a 70 eacuteves Bihari Mihaacutely tiszteleteacutere Győr 2013 381 261 PATYI ndash VARGA ZS (2008) 295 262 11993 (I13) AB hataacuterozat 263 181993 (III19) AB hataacuterozat 264 1994 eacutevi LXI toumlrveacuteny Magyar Koumlztaacutersasaacuteg Alkotmaacutenyaacuteroacutel szoacuteloacute 1949 eacutevi XX toumlrveacuteny moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel az
1994 eacutevi LXII toumlrveacuteny a helyi oumlnkormaacutenyzati keacutepviselők eacutes polgaacutermesterek vaacutelasztaacutesaacuteroacutel az 1994 eacutevi LXIII
toumlrveacuteny a helyi oumlnkormaacutenyzatokroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi LXV toumlrveacuteny moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel 1994 eacutevi LXIV toumlrveacuteny a
polgaacutermesteri tisztseacuteg ellaacutetaacutesaacutenak egyes keacuterdeacuteseiről eacutes az oumlnkormaacutenyzati keacutepviselők tiszteletdiacutejaacuteroacutel 265 771995 (XII21) AB hataacuterozat 266 561996 (XII12) AB hataacuterozat
85
alapjogok korlaacutetozaacutesaacuteval szemben nem alkotmaacutenyossaacutegi koumlvetelmeacuteny az hogy arra valamely
alkotmaacutenyos jog eacuterveacutenyesiacuteteacutese valamely alkotmaacutenyos ceacutel eacuterdekeacuteben szuumlkseacutegszerűen eacutes azzal
araacutenyosan keruumlljoumln sor Ez az a doumlnteacutes amely igazaacuten szemleacuteletesseacute teszi hogy mennyiben
vaacuteltozott meg az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg aacutellaacutespontja az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog mint kollektiacutev
alapjog megiacuteteacuteleacuteseacuteben Itt eacuterdemes Patyi Andraacutesnak az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg mibenleacuteteacutenek
megiacuteteacuteleacuteseacutere utaloacute gondolataacutet ideacutezni bdquohellipa jelenleg fennaacutelloacute oumlnkormaacutenyzati rendszerben az
Alkotmaacuteny IX fejezeteacuteben meghataacuterozott oumlnkormaacutenyzati alapjogok teacutenyleges eacuterveacutenyesuumlleacutese
hellip szuumlkseacuteges ahhoz hogy valamely koumlzigazgataacutesi szervezetet helyi oumlnkormaacutenyzatnak
minősiacutethessuumlnkrdquo267
Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog alapjogi megkoumlzeliacuteteacutese folyamatos vitaacutera adott okot a
szakirodalomban is ugyanuacutegy mint az oumlnkormaacutenyzatok aacutellamhatalmi aacutegak rendszereacuteben
elfoglalt helye Az 1990-es eacutevek elejeacuten uralkodoacutenak bizonyult a termeacuteszetjogi megkoumlzeliacuteteacutes
az oumlnkormaacutenyzatok oumlnaacutelloacutesaacutega az aacutellamszervezeten beluumll sőt toumlbbek szerint igazolhatoacute az
oumlnkormaacutenyzatok oumlnaacutelloacute hatalmi aacuteg jellege is Az alapjogi megkoumlzeliacuteteacutesnek elsősorban azeacutert
van jelentőseacutege mert ebben a felfogaacutesban a koumlzhatalom gyakorlaacutesaacutenak forraacutesa nem az aacutellam
hanem maga a koumlzoumlsseacuteg A helyi autonoacutemia tehaacutet nem az aacutellamtoacutel szaacutermazik hanem a
telepuumlleacutesek koumlzoumlsseacutegeacutetől Ez termeacuteszetesen nem jelentette azt hogy az oumlnkormaacutenyzatok nem
az aacutellamszervezet reacuteszei azonban a fuumlggetlenseacuteg az oumlnaacutelloacute hataacuteskoumlrgyakorlaacutes leacutenyegesen
nagyobb hangsuacutelyt kapott ami tuumlkroumlződoumltt az oumlnaacutelloacute aacutellamhatalmi aacuteg keacuterdeacuteseacutet eacuterintő szakmai-
tudomaacutenyos vitaacutekban is
Napjainkra ez a felfogaacutes merőben megvaacuteltozott268 amelynek megvilaacutegiacutetaacutesaacutera az
Alaptoumlrveacutenynek eacutes a Magyarorszaacuteg helyi oumlnkormaacutenyzatairoacutel szoacuteloacute sarkalatos toumlrveacutenynek a
helyi oumlnkormaacutenyzaacutesroacutel szoacuteloacute rendelkezeacutesei hivatottak Balogh Zsolt erről iacutegy veacutelekedik bdquoAz
Alaptoumlrveacuteny nem beszeacutel oumlnkormaacutenyzati alapjogokroacutel a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese koumlreacuteben
sorolja fel az oumlnkormaacutenyzatok bdquohataacuteskoumlrcsoportjait [hellip] Nem szoacutel az Alaptoumlrveacuteny az
oumlnkormaacutenyzati jogok alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelmeacuteről semrdquo269
267 PATYI Andraacutes Egyes oumlnkormaacutenyzati alapjogok viszonylagossaacutega Magyar Koumlzigazgataacutes 1998 szeptember
XLVIII 9 szaacutem 522 268 A vaacuteltozaacutesok iraacutenyaacutet illetően SZENTE Zoltaacuten sommaacutesan fogalmaz bdquoAz uacutej oumlnkormaacutenyzati toumlrveacuteny (2011 eacutevi
CLXXXIX Oumltv) reacuteszben ugyanazokra az alapelvekre eacutepuumll mint a koraacutebbi Ez nagyjaacuteban-egeacuteszeacuteben az Euroacutepai
Oumlnkormaacutenyzati Chartaacuteba foglalt eacuterteacutekek tiszteletben tartaacutesaacutet eacutes eacuterveacutenyre juttataacutesaacutet jelenti magaacuten viselve
ugyanakkor annak a kurzusnak a lenyomataacutet amelyben megszuumlletett (pl a nemzet egyuumlttműkoumldeacutesre utalva)rdquo
SZENTE Zoltaacuten Az oumlnkormaacutenyzati rendszer aacutetalakiacutetaacutesa Fundamentum 2012 2 szaacutem 11 Ezzel a megaacutellapiacutetaacutessal
azonban maradeacutektalanul nem eacuterthetuumlnk egyet hiszen a recentralizaacutecioacute folyamata a lakossaacuteg koumlzszolgaacuteltataacutesokkal
valoacute ellaacutetaacutesaacuteban oly nagymeacuterteacutekű vaacuteltozaacutesokat hozott amely a helyi koumlzuumlgyek leacutenyegi reacuteszeacutet eacuterintette Iacutegy a
decentralizaacutecioacute eacutes a szubszidiaritaacutes elve a koraacutebbiakhoz keacutepest korlaacutetozottabb meacuterteacutekben eacuterveacutenyesuumll 269 BALOGH Zsolt Oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelem Fundamentum 2012 2 szaacutem 16
86
Az Alaptoumlrveacuteny nem tartalmazza ezaacuteltal nyilvaacutenvaloacutean nem reacuteszesiacuteti alkotmaacutenyos
veacutedelemben a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogot Alapjogi koncepcioacute eacuterveacutenyesuumlleacuteseacuteről
eacutertelemszerűen nem beszeacutelhetuumlnk Az Moumltv ugyan aacutetvette a koraacutebbi alkotmaacutenyi rendelkezeacutest
azonban ndash mivel nem az Alaptoumlrveacutenyben szerepel ndash az Moumltv-ben foglalt szabaacutelyozaacutes nem
lehet alapjogi jellegű Balaacutezs Istvaacuten megfogalmazaacutesa szerint bdquoBaacuter az Moumltv sarkalatos
toumlrveacutenykeacutent szinte szoacute szerint megismeacutetli a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute alapjognak a
koraacutebban hataacutelyos Alkotmaacutenyi szabaacutelyozaacutesaacutet hellipettől azonban az meacuteg nem vaacutelik alkotmaacutenyos
alapjoggaacuterdquo270
A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog az előzőektől elteacuterően ma maacuter egyben koumltelezettseacuteget is
jelent a helyi koumlzoumlsseacuteg tagjai a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes alanyakeacutent koumltelesek oumlngondoskodaacutessal
enyhiacuteteni a koumlzoumlsseacutegre haacuteruloacute terheket keacutepesseacutegeik eacutes lehetőseacutegeik szerint hozzaacutejaacuterulni a
koumlzoumlsseacutegi feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz betartani eacutes betartatni a koumlzoumlsseacutegi egyuumltteacuteleacutes alapvető
szabaacutelyait271
5 Az Alaptoumlrveacuteny eacutes a decentralizaacutecioacute
51 Centralizaacutecioacute-decentralizaacutecioacute szubszidiaritaacutes
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg leacutenyeges tartalmaacutenak aacutettekinteacuteseacutet az Alkotmaacuteny alapjogi
megkoumlzeliacuteteacuteseacutenek bemutataacutesaacutet koumlvetően a tovaacutebbiakban a hazai oumlnkormaacutenyzatisaacuteg azon
elemei keruumllnek bemutataacutesra amelyek a helyi demokratikus koumlzoumlsseacutegek műkoumldeacuteseacuteben
elengedhetetlenuumll fontosak mind a jogalkotaacutes mind pedig a jogalkalmazaacutes szaacutemaacutera Az
Alkotmaacuteny rendelkezeacuteseit koumlvetően az Alaptoumlrveacuteny decentralizaacutecioacutehoz valoacute viszonya keruumll
taacutergyalaacutesra
Elsődlegesen a decentralizaacutecioacute elveacutenek mint aacutellamszervezeacutesi elvnek az Alaptoumlrveacutenyben
toumlrteacutenő megjeleniacuteteacutese keruumll vizsgaacutelatra a szabaacutelyozaacutes egyes sajaacutetossaacutegai a decentralizaacutecioacuteval
oumlsszefuumlggeacutesbe hozhatoacute rendelkezeacutesek megvilaacutegiacutetaacutesaacutet ceacutelozva kuumlloumlnoumlsen abboacutel a
szempontboacutel hogy a decentralizaacutecioacute a szubszidiaritaacutes alaptoumlrveacutenyi megjeleneacutese mennyiben
aacutell az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek szolgaacutelataacuteban
A rendszervaacuteltaacutest koumlvetően kialakult hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer az oumlnkormaacutenyzat oumlnaacutelloacute
hatalmi aacuteg jellegeacutenek hangsuacutelyozaacutesaacuten alapult az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutest a jogalkotoacute nem
270 BALAacuteZS Istvaacuten Az oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute szabaacutelyozaacutes aacutetalakulaacutesa MTA Law Working Papers
201403 Magyar Tudomaacutenyos Akadeacutemia Budapest
httpjogtkmtahuuploadsfilesmtalwp2014_03_Balazs_Istvanpdf (Letoumllteacutes ideje 2014 maacutejus 26) 271 Moumltv 8 sect A jogalkotoacute ugyanakkor helyi rendelet alkotaacutesaacutera is lehetőseacuteget biztosiacutet e taacutergykoumlrben amely
indokolatlanul szeacuteleskoumlrű felhatalmazaacutest biztosiacutet a telepuumlleacutesek szaacutemaacutera Utalhatunk ebben a koumlrben a kiriacutevoacutean
koumlzoumlsseacutegellenes magatartaacutesokkal oumlsszefuumlggő koraacutebbi poleacutemiaacutera az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg e taacutergyban hozott
382012 (XI14) AB hataacuterozataacutera
87
tekintette az aacutellamigazgataacutes reacuteszeacutenek amint ez az előző fejtegeteacutesből maacuter kideruumllt Az
oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia a Kormaacutennyal eacutes az aacutellamigazgataacutesi szervezetekkel szemben
reacuteszesuumllt alkotmaacutenyos veacutedelemben kiemelkedve az aacutellamigazgataacutes hierarchikus szervezeti
rendszereacuteből272 Kelet-koumlzeacutep Euroacutepaacuteban 1990 utaacuten a helyi demokratikus koumlzoumlsseacutegek szaacutemaacutera
a telepuumlleacutesek oumlnaacutelloacutesaacutega a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes jogaacutenak gyakorlaacutesa evidenciakeacutent
eacuterveacutenyesuumllt Amint arra Pawel Swianiewicz raacutemutatott a decentralizaacutecioacutet eacutes a helyi autonoacutemia
paradigmaacutejaacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok legitimaacutecioacutejakeacutent eacutertelmezteacutek amely iraacutenyadoacute
valamennyi meacuteg a csekeacutely szaacutemuacute lakoacuteneacutepesseacuteggel rendelkező telepuumlleacutesek eseteacuteben is A
nagyobb teruumlleten műkoumldő toumlbb telepuumlleacutest is magaacuteban foglaloacute teruumlleti autonoacutemiaacutek
leacutetrehozaacutesaacutera iraacutenyuloacute kiacuteseacuterletek a helyi autonoacutemia seacuterelmeacutenek minősuumllhettek273
A rendszervaacuteltozaacutest koumlvető Alkotmaacuteny az oumlnkormaacutenyzati rendszert egy oumlnaacutelloacute fuumlggetlen
igazgataacutesi rendszerkeacutent hozta leacutetre amelyben eacuterveacutenyesuumllt a decentralizaacutecioacute elve valoacutedi
autonoacutemia illette meg a lokaacutelis koumlzoumlsseacutegeket a helyi koumlzuumlgyek oumlnaacutelloacute szabaacutelyozaacutesaacuteban eacutes
igazgataacutesaacuteban alapjogaik alkotmaacutenyos veacutedelemben reacuteszesuumlltek
Az Alaptoumlrveacuteny ndash a jogalkotoacutei eacutertelmezeacutest alapul veacuteve ndash megfelel egy modern demokratikus
alkotmaacutennyal szemben taacutemasztott koumlvetelmeacutenyrendszernek eacutes egyfajta eacuterteacutekrendet tuumlkroumlz
hasonlatosan a koraacutebbi Alkotmaacutenyhoz nem tartalmaz aacutellamszervezeacutesi elveket Ugyanakkor
eacuterveacutenyre juttatja a szuverenitaacutes elveacutet a demokraacutecia elveacutet a jogaacutellamisaacuteg elveacutet274 Emliacuteteacutesre
eacuterdemes hogy az euroacutepai gyakorlat nem tekinthető egyseacutegesnek az alkotmaacutenyok
aacutellamszervezeacutesi elvi tartalmait illetően Hazaacutenkban a centralizaacutecioacute eacutes a decentralizaacutecioacute az
autonoacutemia a szubszidiaritaacutes elveacutenek koncepcionaacutelis elemeire csak az Alaptoumlrveacuteny egyes
rendelkezeacuteseiből vonhatoacute le koumlvetkezteteacutes A helyi oumlnkormaacutenyzatok egyeacutertelműen az
aacutellamszervezet reacuteszeinek minősuumllnek emellett deklaraacutelaacutesra keruumllt az aacutellami szervek eacutes a helyi
oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti egyuumlttműkoumldeacutesi koumltelezettseacuteg a koumlzoumlsseacutegi ceacutelok megvaloacutesiacutetaacutesa
eacuterdekeacuteben275 Ezen elvi jelentőseacutegű szabaacutelyozaacutesi elem helyes eacutertelmezeacutese az lehet hogy a
decentralizaacutecioacute nem eacutelvez prioritaacutest nem tekinthető az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg leginkaacutebb
meghataacuterozoacute sajaacutetossaacutegaacutenak hanem a centralizaacutecioacute elveacutevel oumlsszhangban gyakorol hataacutest Az
autonoacutemia-elemek az alapjogok szabaacutelyozaacutesa az Alaptoumlrveacutenyben nem jut eacuterveacutenyre
Uacutej elem a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes teruumlleteacuten e felelősseacutegvaacutellalaacutesi eacutes koumltelezettseacutegi szabaacutelyok
megjeleniacuteteacutese amennyiben az Alaptoumlrveacuteny uacutegy rendelkezik hogy mindenki felelős
272 Eacutertelmezeacuteseacutere ld 551994 (XI10) AB hataacuterozat 273 SWIANIEWICZ (2010) 183 274 PETREacuteTEI Joacutezsef Magyarorszaacuteg alkotmaacutenyjoga I Alapveteacutes alkotmaacutenyos inteacutezmeacutenyek Kodifikaacutetor
Alapiacutetvaacuteny Peacutecs 2013 Reacuteszletesen ld 71-92 275 Alaptoumlrveacuteny 34 cikk (1) bekezdeacutes
88
oumlnmagaacuteeacutert keacutepesseacutegei eacutes lehetőseacutegei szerint koumlteles az aacutellami eacutes koumlzoumlsseacutegi feladatok
ellaacutetaacutesaacutehoz hozzaacutejaacuterulni276 E rendelkezeacutes az oumlnkormaacutenyzati toumlrveacuteny szabaacutelyozaacutesaacuteban
realizaacuteloacutedik amennyiben előiacuteraacutesra keruumllt hogy a helyi koumlzoumlsseacuteg tagjai a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes
alanyakeacutent koumltelesek (1) oumlngondoskodaacutessal enyhiacuteteni a koumlzoumlsseacutegre haacuteruloacute terheket
keacutepesseacutegeik eacutes lehetőseacutegeik szerint hozzaacutejaacuterulni a koumlzoumlsseacutegi feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz (2)
betartani eacutes betartatni a koumlzoumlsseacutegi egyuumltteacuteleacutes alapvető szabaacutelyait277
A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes alanyi koumlreacutet sem nevesiacuteti az Alaptoumlrveacuteny szemben a koraacutebbi
alkotmaacutenyi szabaacutelyozaacutessal mely egyes szerzők aacutellaacutespontja szerint bizonytalansaacutegot okoz278
Az Alaptoumlrveacuteny a helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben nem roumlgziacuteti a teruumlleti
oumlnkormaacutenyzaacutes szintjeit nem iacuterja elő hogy mely teruumlleti szinteken műkoumldjenek
oumlnkormaacutenyzati szervek279 A teruumlleti oumlnkormaacutenyzatokat az Moumltv szabaacutelyozza280
A tovaacutebbiakban a decentralizaacutecioacute aacuteltalaacutenos tartalmaacutera eacutepiacutetve annak eacutertelmezeacutesi teruumlleteit
alapul veacuteve az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg egyes elemeinek koumlrvonalazaacutesaacuteval alkothatoacute egyfajta keacutep a
politikai az adminisztratiacutev eacutes a peacutenzuumlgyi decentralizaacutecioacute megvaloacutesulaacutesaacuteroacutel
A nagyobb hagyomaacutenyokra eacutepiacutető demokratikus aacutellamok eseteacuteben sem eacuterveacutenyesuumll egyoldaluacutean
eacutes kizaacuteroacutelagosan a teruumlleti hatalom-megosztaacutes iacutegy a centralizaacutecioacute eacutes a decentralizaacutecioacute meacuterteacuteke
sem lehet egyeduumlli meacuterceacuteje a telepuumlleacutesi teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok kialakulaacutesaacutenak eacutes
műkoumldeacuteseacutenek Esetenkeacutent szuumlkseacuteges meacuterlegelni az optimaacutelis modellt mind funkcionaacutelis mind
pedig egyeacuteb (politikai igazgataacutesi peacutenzuumlgyi) oumlsszetevők szempontjaacuteboacutel A decentralizaacutecioacute
eacutertelmezeacutesekor a kiinduloacutepont hogy az Alaptoumlrveacutenyben a helyi koumlzuumlgyek aacutellnak a
szabaacutelyozaacutes foacutekuszaacuteban Ez a teacuteny ugyanakkor nem utal egyeacutertelműen a decentralizaacutecioacute
maradeacutektalan eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere hiszen az Alaptoumlrveacuteny szaacutemos rendelkezeacutese utal tovaacutebbi
szabaacutelyozaacutesi keacuterdeacuteseket sarkalatos toumlrveacutenyre Tovaacutebbi leacutenyegi taacutergykoumlr a rendszer
decentralizaacuteltsaacutegaacutet illetően hogy az oumlnkormaacutenyzatok feladat-eacutes hataacuteskoumlreit aacutegazati toumlrveacutenyek
toumlltik ki tartalommal
Az Alaptoumlrveacuteny szabaacutelyozaacutesi rendszereacutenek e szűkiacutetett vizsgaacutelata haacuterom fő teruumlletet foglal
magaacuteban
(1) a politikai decentralizaacutecioacutet amely elsődlegesen a politikai hatalom aacutetengedeacuteseacutet jelenti a
helyi teruumlleti szinten szerveződoumltt oumlnkormaacutenyzati koumlzoumlsseacutegeknek
276 Alaptoumlrveacuteny O) cikk 277 Moumltv 8 sect (1) bekezdeacutes 278 IVANCSICS ndash FAacuteBIAacuteN (2011) 99 279 PATYI - VARGA ZS (2012) 313 280 Moumltv 3 sect (3) eacutes 27 sect (1)
89
(2) az adminisztratiacutev decentralizaacutecioacutet vagyis annak megiacuteteacuteleacuteseacutet hogy a helyi keacutepviselő-
testuumllet a helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesa tereacuten mennyiben rendelkezik meghataacuterozoacute szereppel
(3) a peacutenzuumlgyi decentralizaacutecioacutet vagy fiskaacutelis foumlderalizmust azaz annak feltaacuteraacutesaacutet hogy a
peacutenzuumlgyi forraacutesok aacutetadaacutesa mennyiben eredmeacutenyezi a helyi oumlnkormaacutenyzati szervek szaacutemaacutera a
teacutenyleges doumlnteacutesi hataacuteskoumlrt a forraacutesok felhasznaacutelaacutesa felett tovaacutebbaacute a forraacutesok hateacutekony
aacutetlaacutethatoacute felhasznaacutelaacutesaacutenak biztosiacutetaacutesa mikeacutent valoacutesul meg
52 Politikai decentralizaacutecioacute
A politikai decentralizaacutecioacutenak a helyi koumlzhatalom gyakorlaacutesaacuteval oumlsszefuumlggő keacutet aspektusa
keruumll kiemeleacutesre egyreacuteszt a reacuteszveacuteteli demokraacutecia egyes megnyilvaacutenulaacutesi formaacutei maacutesreacuteszt a
helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg fő leteacutetemeacutenyeseinek a helyi keacutepviselő-testuumlleteknek eacutes a
polgaacutermestereknek a vaacutelasztaacutesaacutera vonatkozoacute vaacuteltoztataacutesok A reacuteszveacuteteli demokraacutecia attoacutel
fuumlggően hogy milyen formaacuteban eacuterveacutenyesuumll egyreacuteszről a koumlzvetlen doumlnteacuteshozatal lehetőseacuteget
biztosiacutetja az aacutellampolgaacuterok szaacutemaacutera maacutesreacuteszről pedig a doumlnteacuteshozatal befolyaacutesolaacutesaacutera
alkalmas veacutelemeacutenynyilvaacuteniacutetaacutes formaacutejaacutet is oumlltheti Kifejeződeacuteseacutenek formaacuteja lehet aacuteltalaacuteban a
neacutepszavazaacutes a neacutepi kezdemeacutenyezeacutes A helyi neacutepszavazaacuteson a neacutepi kezdemeacutenyezeacutesben
toumlrteacutenő reacuteszveacutetel egy kollektiacutev doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutes amelynek eredmeacutenye lehet koumltelező
illetőleg a doumlnteacuteshozoacute szaacutemaacutera doumlnteacuteseacutenek alakiacutetoacute teacutenyezője A reacuteszveacuteteli demokraacutecia
kiteljesedeacutese a szubszidiaritaacutes elveacutehez is szorosan kapcsoloacutedik annak szolgaacutelataacuteban aacutell Az
Alaptoumlrveacuteny roumlgziacuteti hogy a helyi oumlnkormaacutenyzat feladat- eacutes hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute uumlgyről
toumlrveacutenyben meghataacuterozottak szerint helyi neacutepszavazaacutest lehet tartani281 Patyi Andraacutes a helyi
neacutepszavazaacutest a szabaacutelyozaacutesi vaacuteltozaacutes koumlvetkezteacuteben nem a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute
alapjog gyakorlaacutesaacutenak hanem a helyi oumlnkormaacutenyzat feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute uumlgy
eldoumlnteacuteseacutenek moacutedjakeacutent hataacuterozza meg282 A helyi neacutepi kezdemeacutenyezeacutes inteacutezmeacutenyeacutet a
koraacutebbi szabaacutelyozaacutessal ellenteacutetben ugyanis jelenleg sem az Alaptoumlrveacuteny sem az Moumltv sem
pedig a helyi neacutepszavazaacutes szabaacutelyait rendező toumlrveacutenyi rendelkezeacutes nem nevesiacuteti ezaacuteltal
szűkiacutetve a reacuteszveacuteteli jogok koumlreacutet
A modern nemzetaacutellamokban kuumlloumlnoumls hangsuacutelyt kap a reacuteszveacuteteli demokraacuteciaacuten alapuloacute
hatalomgyakorlaacutes a reacuteszveacuteteli jog gyakorlaacutesa annak eacuterdekeacuteben hogy mineacutel nagyobb
meacuterteacutekben lehetőveacute vaacutelhasson az elkoumltelezett vaacutelasztoacutepolgaacuterok aktiacutev reacuteszveacutetele az egyes
vaacutelasztaacutes-tiacutepusokon A reacuteszveacuteteli demokraacutecia megvaloacutesulaacutesa szoros oumlsszefuumlggeacutesben aacutell a
keacutepviseleti rendszerrel hiszen a koumlzvetett formaacutek eacuterveacutenyesuumlleacutese a keacutepviseleti rendszerben
281 2013 eacutevi CCXXXVIII tv a neacutepszavazaacutes kezdemeacutenyezeacuteseacuteről az euroacutepai polgaacuteri kezdemeacutenyezeacutesről valamint
a neacutepszavazaacutesi eljaacuteraacutesroacutel 282 PATYI (2013) 388
90
inteacutezmeacutenyesuumllt vaacutelasztott szervek aacuteltal eacutes eljaacuteraacutesok soraacuten lehetseacuteges bdquoA reacuteszveacuteteli
demokraacutecia nem csupaacuten az informaacutecioacutekhoz valoacute hozzaacutefeacutereacutes lehetőseacutegeacutet biztosiacutetja az
aacutellampolgaacuterok szaacutemaacutera hanem a doumlnteacuteshozatalban valoacute reacuteszveacutetelt eacutes a koumlzoumlsseacutegi doumlnteacutesek
befolyaacutesolaacutesaacutera valoacute keacutepesseacuteget jelenti [] Nemzeti szinten jelenti a joacute kormaacutenyzaacutes
koncepcioacutejaacutenak kiteljesedeacuteseacutet annak felismereacuteseacutet hogy a koumlzeacuterdek veacutedelme nem csak a
kormaacutenyzaacuteseacutert eacutes a politikai eljaacuteraacuteseacutert valoacute felelősseacuteg hanem felelősseacutegvaacutellalaacutes egyben a civil
taacutersadalomeacutert eacutes a magaacutenszektoreacutert isrdquo283
A telepuumlleacutesi teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok keacutepviselő-testuumlletei legitimitaacutesukat a helyi
oumlnkormaacutenyzati vaacutelasztaacutesok eredmeacutenyekeacutent nyerik el A vaacutelasztaacutesi rendszer hataacuterozza meg
alapvetően azt hogy a telepuumlleacuteseken lakoacute vaacutelasztoacutepolgaacuterok aacuteltal a vaacutelasztaacutes soraacuten kifejezeacutesre
juttatott preferencia mikeacuteppen nyilvaacutenul meg a mandaacutetumok kiosztaacutesa soraacuten A keacutepviselő-
testuumllet demokratikus legitimaacutecioacutejaacutet attoacutel a koumlzoumlsseacutegtől nyeri el amelynek keacutepviseleteacutet ellaacutetja
Az Alaptoumlrveacuteny rendelkezik a helyi vaacutelasztaacutesok alapvető szabaacutelyairoacutel284 a polgaacutermesteri
keacutepviselői mandaacutetum elnyereacuteseacutenek szabaacutelyrendszereacutet tovaacutebbi toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutesra utalja285
A helyi oumlnkormaacutenyzati keacutepviselők eacutes polgaacutermesterek vaacutelasztaacutesaacutenak szabaacutelyozoacute rendszere az
Alaptoumlrveacuteny hataacutelyba leacutepeacuteseacutet megelőzően 2010-ben alapvető vaacuteltozaacutesokon ment keresztuumll
mely a helyi oumlnkormaacutenyzati keacutepviselők szaacutemaacutenak drasztikus csoumlkkeneacuteseacutet eredmeacutenyezte Az
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg biztosiacuteteacutekaacutet laacutetta a jogalkotoacute abban hogy a keacutepviselő-testuumlletek szaacutemaacutet
nem vaacuteltoztatta valamennyi telepuumlleacutesen neacutepesseacutegszaacutemtoacutel foumlldrajzi teruumllet nagysaacutegaacutetoacutel
fuumlggetlenuumll műkoumldik vaacutelasztott testuumllet A testuumlletek leacutetszaacutemaacutenak erőteljes csoumlkkeneacutese
elsősorban a megyei koumlzgyűleacutesek eacutes a tiacutezezer fő alatti telepuumlleacutesek eseteacuteben hozott eacuterdemi
vaacuteltozaacutest
Eacuterdemes raacutemutatni arra hogy az uacutej helyhatoacutesaacutegi vaacutelasztaacutesi toumlrveacuteny megfeleleacutest tartalmaz az
Euroacutepai Tanaacutecs 1994 december 19-i 9480EK iraacutenyelveacutenek amely az aacutellampolgaacutersaacuteguktoacutel
elteacuterő tagaacutellamban lakoacutehellyel rendelkező unioacutes polgaacuterok aktiacutev eacutes passziacutev vaacutelasztoacutejogaacutenak a
helyhatoacutesaacutegi vaacutelasztaacutesokon toumlrteacutenő gyakorlaacutesaacutera vonatkozik A Maastrichti Szerződeacutes
teremtette meg az Unioacute valamennyi polgaacutera szaacutemaacutera azt a lehetőseacuteget hogy a lakoacutehelyuumlk
szerinti tagaacutellam helyhatoacutesaacutegi vaacutelasztaacutesain ndash fuumlggetlenuumll attoacutel hogy ott rendelkeznek-e
aacutellampolgaacutersaacuteggal ndash vaacutelasztoacutejoggal rendelkezzenek eacutes vaacutelaszthatoacutek legyenek meacuteghozzaacute a
283 Reacuteszveacuteteli Demokraacutecia ndash The Hunger Project httplocaldemocracynet20130205defining-participatory-
local-democracy (20150723) 284 Alaptoumlrveacuteny 35 cikk 285 2010 eacutevi L tv a helyi oumlnkormaacutenyzati keacutepviselők eacutes polgaacutermesterek vaacutelasztaacutesaacuteroacutel 2013 eacutevi XXXVI tv a
vaacutelasztaacutesi eljaacuteraacutesroacutel
91
lakoacutehelyuumlk szerinti orszaacuteg aacutellampolgaacuteraival azonos felteacutetelek mellett286 Az aacutellampolgaacutersaacutegi
felteacutetel eltoumlrleacutese elősegiacuteti az unioacutes polgaacuterok integraacutecioacutejaacutet a lakoacutehelyuumlk szerinti befogadoacute
orszaacutegban A Szerződeacutes nem felteacutetelezi a tagaacutellamok vaacutelasztaacutesi rendszereinek teljes
harmonizaacutelaacutesaacutet Az iraacutenyelv 3 cikke az unioacutes polgaacuter szaacutemaacutera amennyiben nem aacutellampolgaacutera
a lakoacutehelye szerinti tagaacutellamnak de az aktiacutev eacutes passziacutev vaacutelasztoacutejog tekinteteacuteben teljesiacuteti
mindazon felteacuteteleket amelyeket az adott aacutellam joga sajaacutet aacutellampolgaacuterai szaacutemaacutera előiacuter
biztosiacutetja a jogosultsaacutegaacutet arra hogy a lakoacutehelye szerinti tagaacutellamban a helyhatoacutesaacutegi
vaacutelasztaacutesokon vaacutelasztoacute eacutes vaacutelaszthatoacute legyen Ezen kriteacuteriumrendszernek megfelelően keruumllt
szabaacutelyozaacutesra az Alaptoumlrveacutenyben a vaacutelasztoacutejog a helyi oumlnkormaacutenyzati keacutepviselők eacutes
polgaacutermesterek vaacutelasztaacutesaacuten
53 Adminisztratiacutev decentralizaacutecioacute
Az adminisztratiacutev decentralizaacutecioacute keacuterdeacuteseacutenek vizsgaacutelatakor a keacutepviselő-testuumllet a helyi
koumlzuumlgyek igazgataacutesa tereacuten betoumlltoumltt szerepkoumlreacutet szuumlkseacuteges felvaacutezolni egyreacuteszről maacutesreacuteszről
pedig itt eacuterdemes a helyi oumlnkormaacutenyzatok taacutersulaacutesaacutera mint az adminisztratiacutev decentralizaacutecioacute
egyik megnyilvaacutenulaacutesi formaacutejaacutera is utalni
A helyi oumlnkormaacutenyzatok ideeacutertve mind a telepuumlleacutesi mind a teruumlleti oumlnkormaacutenyzatokat
elsődlegesen helyi koumlzszolgaacuteltataacutesokkal kapcsolatos feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk ellaacutetaacutesaacuteban vesznek
reacuteszt A hatoacutesaacutegi koumlzhatalmi jellegű feladatellaacutetaacutes maacutera maacuter maacutesodlagossaacute vaacutelt a teruumlleti
oumlnkormaacutenyzatok eseteacuteben meacuteg inkaacutebb szűkuumllt mind a koumlzszolgaacuteltataacutesok ellaacutetaacutesa mind pedig
a hatoacutesaacutegi jellegű hataacuteskoumlroumlk gyakorlaacutesa
A koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacuteban a koumlzhatalom gyakorlaacutesaacuteban szerepet jaacutetszoacute oumlnkormaacutenyzati
szervek koumlreacuteben leacutenyegi vaacuteltozaacutest az Alaptoumlrveacuteny nem hozott egyetlen uacutej elem a koumltelező
taacutersulaacutes inteacutezmeacutenyeacutenek konstituaacutelaacutesa A helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesaacutenak hangsuacutelyos eleme a
tovaacutebbiakban is a keacutepviselő-testuumllet eacutes a polgaacutermester valamint az oumlnkormaacutenyzati hatoacutesaacutegi
igazgataacutesban is szerepet kapott a jegyző az oumlnkormaacutenyzat szervekeacutent A helyi oumlnkormaacutenyzat
szabaacutelyozaacutesi eacutes igazgataacutesi autonoacutemiaacutejaacutet nem az Alaptoumlrveacuteny hanem a helyi oumlnkormaacutenyzati
feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlket meghataacuterozoacute aacutegazati jogalkotaacutes eacuterintette jelentős meacuterteacutekben A helyi
koumlzszolgaacuteltataacutesok szervezeacuteseacuteben a koumlzszolgaacuteltataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacuteban az aacutellami
szerepvaacutellalaacutes kiszeacutelesedeacutese meghataacuterozoacute Az aacutellamigazgataacutesi eacutes oumlnkormaacutenyzati uumlgyek
jelentős reacuteszeacutenek aacutetrendeződeacutese koumlvetkezett be az aacutellamigazgataacutesi uumlgyek tereacuten a jaacuteraacutesi
hivatalokhoz delegaacutelt hataacuteskoumlroumlk sokasodtak A jegyzőnek mint az aacutellamigazgataacutes helyi
szereplőjeacutenek szerepe eliminaacuteloacutedott
286 Maastrichti Szerződeacutes 19 cikk
92
A teruumlleti alapon szerveződoumltt oumlnkormaacutenyzatok egyuumlttműkoumldeacutesi szabadsaacutegaacutet a Charta az
oumlnkormaacutenyzatok egyesuumlleacutesi jogakeacutent hataacuterozza meg287 amely a koumlzoumls eacuterdekeltseacutegű feladatok
ellaacutetaacutesaacuteban az oumlnkormaacutenyzatok eacuterdekeinek veacutedelmeacuteben valamint maacutes aacutellamok
oumlnkormaacutenyzataival toumlrteacutenő kooperaacutecioacuteban nyilvaacutenulhat meg Az Alkotmaacuteny eacutes az Oumltv
szabaacutelyozaacutesi filozoacutefiaacutejaacutet a szabad taacutersulaacutes joga eacutes lehetőseacutege hatotta aacutet koumltelező taacutersulaacutesra
vonatkozoacute előiacuteraacutes nem szerepelt Az Oumltv keretjellegű szabaacutelyozaacutest tartalmazott majd 1997-
től a taacutersulaacutesi toumlrveacuteny288 illetve 2004-től a kisteacuterseacutegi taacutersulaacutesokra vonatkozoacute szabaacutelyozaacutes289
sziacutenesiacutetette az oumlsszefogaacutes a horizontaacutelis jellegű kooperaacutecioacute moacutedozatait
Az Alaptoumlrveacuteny szakiacutetott a telepuumlleacutesek szabad akarataacuten alapuloacute taacutersulaacutesi modellel lehetőveacute
teszi olyan tartalmuacute toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes alkotaacutesaacutet amely koumltelezőveacute teszi a helyi
oumlnkormaacutenyzati alapfeladat taacutersulaacutesban toumlrteacutenő ellaacutetaacutesaacutet290 A jogalkotoacute szaacutemaacutera ezaacuteltal
lehetőseacuteget teremt hogy egyszerű toumlbbseacuteggel elfogadott toumlrveacutenyben keacutenyszertaacutersulaacutest iacuterjon
elő A koraacutebbi keretjellegű szabaacutelyozaacutessal szemben az Moumltv előiacuteraacutesai szigoruacute formakeacutenyszert
jelentenek a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti taacutersulaacutesokra vonatkozoacutean hiszen csak a jogi
szemeacutelyiseacuteggel rendelkező taacutersulaacutest ismeri el
Az euroacutepai tendenciaacutekat tekintve azonban megaacutellapiacutethatoacute hogy nem egyeduumllaacutelloacute a koumltelező
taacutersulaacutesok előiacuteraacutesa az oumlnkormaacutenyzati feladatellaacutetaacutesban peacuteldakeacutent kiemelhető a rendkiacutevuumll
sokfeacutele taacutersulaacutesi formaacutet alkalmazoacute francia oumlnkormaacutenyzati rendszer A koumltelező taacutersulaacutesi
formaacutek előiacuteraacutesa a taacutersulaacutesokat aacutellami forraacutesokkal oumlsztoumlnző rendszerek műkoumldteteacutese
mindenekelőtt azokban az aacutellamokban jellemző amelyekben a telepuumlleacuteskoumlzpontuacutesaacuteg az
uralkodoacute emellett pedig elaproacutezott telepuumlleacuteshaacuteloacutezattal rendelkeznek
54 Fiskaacutelis foumlderalizmus
A decentralizaacutecioacute tovaacutebbi eacutertelmezeacutesi lehetőseacutege a peacutenzuumlgyi autonoacutemia Az oumlnkormaacutenyzati
feladatok eacutes gazdaacutelkodaacutes alapoumlsszefuumlggeacuteseinek vizsgaacutelatakor indokolt roumlviden kiteacuterni a
fiskaacutelis foumlderalizmust291 jellemző sajaacutetossaacutegokra A foumlderaacutecioacute eacutertelmezeacutese ebből a
neacutezőpontboacutel azon alkotmaacutenyi alaptoumlrveacutenyi rendelkezeacuteseket foglalja magaacuteban amelyek
szerint a kormaacutenyzat kuumlloumlnboumlző szintjei koumlzoumltt feladat-eacutes hataacuteskoumlr megosztaacutes alakul ki
287 Charta10 cikk 288 1997 eacutevi CXXXV tv a helyi oumlnkormaacutenyzatok taacutersulaacutesairoacutel eacutes egyuumlttműkoumldeacuteseacuteről 289 2004 eacutev CVII tv a telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok toumlbbceacuteluacute kisteacuterseacutegi taacutersulaacutesaacuteroacutel 290 Alaptoumlrveacuteny 34 cikk (2) bekezdeacutes 291 A fiskaacutelis foumlderalizmus fogalmaacutet toumlbbfeacutele eacutertelemben is hasznaacutelja a koumlzpeacutenzuumlgyekkel foglalkozoacute
szakirodalom A fiskaacutelis politika a gazdasaacutegpolitikaacutenak az a teruumllete amely az aacutellamhaacuteztartaacutes beveacuteteleinek eacutes
kiadaacutesainak befolyaacutesolaacutesaacutera iraacutenyul A foumlderalizmus aacuteltalaacutenos jelenteacuteseacuteből kiindulva eacutertelmezhető a fiskaacutelis
foumlderalizmus toumlbbek koumlzoumltt foumlderaacutelis aacutellam-berendezkedeacutes eseteacuten az Euroacutepai Unioacute eacutes tagaacutellamai
viszonyrendszereacuteben valamint az aacutellami funkcioacutek decentralizaacutelt ellaacutetaacutesa soraacuten
93
meghataacuterozaacutesra keruumll hogy az aacutellam mely funkcionaacutelis eacutes gazdasaacutegi teruumlleten biztosiacutet
kompetenciaacutet decentralizaacutelt szervezetei szaacutemaacutera A centralizaacutecioacute ndash decentralizaacutecioacute
oumlsszefuumlggeacutese tehaacutet alapvetően azt hataacuterozza meg hogy mely koumlzszolgaacuteltataacutesok keruumllhetnek
ellaacutetaacutesra koumlzponti kormaacutenyzati szinten eacutes melyek valoacutesulhatnak meg teruumlleti helyi
decentralizaacutelt szinten
A forraacutesorientaacutecioacutera eacutepuumllő rendszer legleacutenyegesebb elemeacutet a normatiacutev aacutellami hozzaacutejaacuterulaacutesok
keacutepezteacutek a helyi oumlnkormaacutenyzatok beveacutetelei koumlzuumll meghataacuterozoacute reacuteszt keacutepviseltek A normatiacutev
alap az egyes oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera aacutetlaacutethatoacutesaacutegot jelentett garanciaacutet az azonos meacuterteacutekű
taacutemogataacutesra az eseacutelyegyenlőseacuteg eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere A taacutemogataacutes alanyi jogon megillette az
oumlnkormaacutenyzatokat a jogciacutemeket eacutes a taacutemogataacutesok meacuterteacutekeacutet a mindenkori koumlltseacutegveteacutesi
toumlrveacuteny tartalmazta Az aacutellami normatiacutev finansziacuterozaacutes előre kiszaacutemiacutethatoacute beveacuteteli forraacutest
keacutepezett az oumlnkormaacutenyzat műkoumldeacuteseacuteben amelyet a telepuumlleacutesek lakossaacutegszaacutemaacuteval egyes
korcsoportokkal inteacutezmeacutenyi ellaacutetottakkal araacutenyosan aacutellapiacutetott meg a telepuumlleacutesi eacutes teruumlleti
oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera az Orszaacuteggyűleacutes Leacutenyeges kiemelni hogy a normatiacutev aacutellami
taacutemogataacutesok eseteacuteben nem eacuterveacutenyesuumllt felhasznaacutelaacutesi koumltoumlttseacuteg ez a taacutemogataacutesi forma egyfajta
redisztribuacutecioacute eredmeacutenye volt292
Megaacutellapiacutethatoacute azonban hogy maacuter az 1990-es eacutevek koumlzepeacutere kiuumltkoumlztek ndash az egyes
aacutellaacutespontok szerint tuacutelzott ndash decentralizaacutecioacuteboacutel fakadoacute negatiacutev hataacutesok A rendszerben
egyszerre voltak jelen a feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges forraacutesok eleacutegtelenseacutege eacutes a
kihasznaacutelatlan kapacitaacutesok Mindez paacuterosult a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera jelentős
oumlnaacutelloacutesaacutegot biztosiacutetoacute gazdaacutelkodaacutesi szabaacutelyozoacuterendszerrel amely az eladoacutesodaacutesi folyamatnak
sem tudott gaacutetat vetni A 2010-et koumlvető feltartoacuteztathatatlannak tűnő vaacuteltozaacutesok elsődleges
kivaacuteltoacute oka a helyi oumlnkormaacutenyzati funkcioacutekat eacuterintően az oumlnkormaacutenyzatok eladoacutesodaacutesa volt
kuumlloumlnoumlsen a megyei oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintette ez a folyamat Az oumlnkormaacutenyzatok
eladoacutesodaacutesa 2006 eacutevi oumlnkormaacutenyzati vaacutelasztaacutesokat koumlvetően gyorsult fel amelyet Viacutegvaacuteri
Andraacutes atipikus eladoacutesodaacutesi folyamatkeacutent iacutert le Mieacutert nem volt tipikusnak tekinthető a
folyamat Egyreacuteszt azeacutert mert roumlvidebb-hosszabb ideig peacutenztartaleacutekkeacutent funkcionaacutelt nem
keruumllt koumlzvetlenuumll ceacutelhoz koumltoumltten felhasznaacutelaacutesra arbitraacutezsműveletekre fordiacutetoacutedott maacutesreacuteszt
pedig a bankok szerepe a roumlvidtaacutevuacute uumlzleti eacuterdekek eacuterveacutenyesiacuteteacutese doumlntő meacuterteacutekben
eacuterveacutenyesuumllt293
292 bdquohellipa keacutepződő koumlzponti adoacuteknak csak korlaacutetozott meacuterteacutekű helyben hagyaacutesa lehetseacuteges annak eacuterdekeacuteben hogy
a szeacuteles felelősseacutegű eacutes nagy szaacutemuacute oumlnkormaacutenyzatok mindegyike szaacutemaacutera garantaacutelni lehessen a
koumlzszolgaacuteltataacutesaihoz a megfelelő joumlvedelmi viszonyokatrdquo PITTI-VARGA 1995 43 293 VIacuteGVAacuteRI Andraacutes Atipikus oumlnkormaacutenyzati eladoacutesodaacutes Magyarorszaacutegon Koumlzgazdasaacutegi Szemle LVI eacutevf
2009 juacutelius-augusztus 710
94
A helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer aacutetalakiacutetaacutesa egy decentralizaacutelt struktuacutera keretei koumlzoumltt
megvaloacutesult helyi koumlzfeladat-centralizaacutecioacutes folyamatkeacutent eacutertelmezhető Az uacutej a koumlzfeladatok
ellaacutetaacutesaacuteban nagyfokuacute centralizaacutecioacutet eredmeacutenyező szabaacutelyozaacutesi rendszer szoros
oumlsszefuumlggeacutesben aacutellt a helyi oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi konszolidaacutecioacutes folyamataacuteval A
peacutenzuumlgyi eacutes koumlltseacutegveteacutesi poziacutecioacutek vaacuteltozaacutesaacuteval kapcsolatos szakeacutertői tanulmaacutenyok294 azt
taacutemasztjaacutek alaacute ugyanakkor hogy az aacutellamosiacutetott szolgaacuteltataacutesok eseteacuteben a helyi
oumlnkormaacutenyzatok keveacutesbeacute keacutepesek befolyaacutesolni a koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutet A jogalkotoacute az
aacutegazati jogszabaacutelyokban ugyan szabaacutelyozza a befolyaacutesolaacutes lehetseacuteges eszkoumlzeit azonban
keacutetseacuteges hogy a szolgaacuteltataacutesok sziacutenvonalaacutera mennyibe keacutepesek hatni a helyi testuumlletek
A koraacutebbi Alkotmaacutennyal szemben az Alaptoumlrveacuteny uacutej koumlltseacutegveteacutesi eacutes peacutenzuumlgyi előiacuteraacutesokat is
tartalmaz azonban a helyi peacutenzuumlgyek reformja nem keacutepezte az Alaptoumlrveacuteny szabaacutelyozaacutesaacutenak
taacutergyaacutet Az uacutej gazdasaacutegi alkotmaacuteny explicite meghataacuterozza a koumlltseacutegveteacutesi gazdaacutelkodaacutes
alapelveit ugyanakkor jelentős korlaacutetozaacutesi lehetőseacuteget biztosiacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok
koumltelezettseacuteget keletkeztető joguumlgyleteire neacutezve amennyiben az a Kormaacuteny joacutevaacutehagyaacutesaacutehoz
koumlthető Az Alapveteacutes c fejezet N) cikke koumltelezi az oumlnkormaacutenyzatokat a kiegyensuacutelyozott
aacutetlaacutethatoacute eacutes fenntarthatoacute koumlltseacutegveteacutesi gazdaacutelkodaacutes elveacutenek betartaacutesaacutera Az aacutellam c fejezet 34
cikk (5) bekezdeacuteseacuteben foglaltak szerint toumlrveacuteny a koumlltseacutegveteacutesi egyensuacutely megőrzeacutese
eacuterdekeacuteben a helyi oumlnkormaacutenyzat toumlrveacutenyben meghataacuterozott meacuterteacutekű koumllcsoumlnfelveacuteteleacutet vagy
maacutes koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesaacutet felteacutetelhez illetve a Kormaacuteny hozzaacutejaacuterulaacutesaacutehoz koumltheti A 2011
eacutevi CXCVI toumlrveacuteny Magyarorszaacuteg gazdasaacutegi stabilitaacutesaacuteroacutel tartalmazza a koumllcsoumlnfelveacutetelre
vonatkozoacute reacuteszletes szabaacutelyokat
A peacutenzuumlgyi-gazdaacutelkodaacutesi sziszteacutema kapcsaacuten a funkcionalitaacutes is emliacuteteacutesre eacuterdemes Az uacutej
oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozoacute rendszer oumlsszhangban aacutell a koraacutebbi szabaacutelyozaacutessal a helyi
oumlnkormaacutenyzatok feladatrendszereacutet illetően A koumltelező eacutes az oumlnkeacutent vaacutellalt feladatok ndash
hasonloacutean a koraacutebbiakhoz ndash szeacutetvaacutelasztaacutesra keruumlltek egymaacutestoacutel295 Az aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlr elve
tovaacutebbra is meghataacuterozoacute a helyi oumlnkormaacutenyzatok funkcionalitaacutesaacuteban A koumltelező feladatokat
toumlrveacuteny hataacuterozza meg az Moumltv keretjellegű rendelkezeacuteseit tartalommal az aacutegazati
jogszabaacutelyok toumlltik ki A helyi oumlnkormaacutenyzatok feladatainak aacutetstrukturaacuteloacutedaacutesa a
funkcionalitaacutest alapvetően eacuterintette Az aacutellam teacuternyereacutese a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok
nyuacutejtaacutesaacuteban a szubszidiaritaacutes elveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet a helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesaacuteban
kedvezőtlenuumll befolyaacutesolta
294 SZAMEL (2012) 28 295 A helyi oumlnkormaacutenyzati feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlkről bővebb elemzeacutes olvashatoacute HOFFMAN 2013 10ndash18
95
A decentralizaacutecioacute a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutenak mennyiseacutege eacutes minőseacutege
szempontjaacuteboacutel meghataacuterozoacute jelentőseacuteggel biacuter ez az a szegmens amely a lokaacutelis koumlzoumlsseacutegek
szaacutemaacutera leginkaacutebb eacuterzeacutekelhető A posztszocialista orszaacutegok iacutegy hazaacutenk helyi teruumlleti
oumlnkormaacutenyzati rendszereinek kialakiacutetaacutesaacuteban rendkiacutevuumll komoly szerepet jaacutetszott eacuteppen a
bdquocentralista oumlroumlkseacutegrdquo lebontaacutesaacutenak folyamataacuteban
A magyar oumlnkormaacutenyzati rendszerben 2010 utaacuten bekoumlvetkezett alapvető vaacuteltozaacutesok ismeacutet egy
markaacutens centralizaacutecioacutes folyamat reacuteszeacutenek tekinthetők a joacute kormaacutenyzaacutes aacuteltalaacutenos
filozoacutefiaacutejaacuteba egy koordinatiacutev toumlbbszintű eacutes toumlbbszereplős komplex doumlnteacuteshozatali
mechanizmusaacuteba nehezen illeszthetők A recentralizaacutecioacute folyamata a lakossaacuteg
koumlzszolgaacuteltataacutesokkal valoacute ellaacutetaacutesaacuteban oly nagymeacuterteacutekű vaacuteltozaacutesokat hozott amely a helyi
koumlzuumlgyek leacutenyegi reacuteszeacutet eacuterintette A helyi oumlnkormaacutenyzatok feladat- eacutes hataacuteskoumlrellaacutetaacutesaacutet
jellemző aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes elvi alapjai meggyenguumlltek a decentralizaacutecioacute eacutes a
szubszidiaritaacutes elve a koraacutebbiakhoz keacutepest korlaacutetozottabb meacuterteacutekben eacuterveacutenyesuumll
A tuacutelzott decentralizaacutecioacute azonban leronthatja a műkoumldőkeacutepesseacuteget a magas sziacutenvonaluacute
teruumlletileg kiegyensuacutelyozott koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutet is veszeacutelyeztetheti Egy modern
demokratikus aacutellam oumlnkormaacutenyzatisaacutegaacutenak alapja a decentralizaacutecioacute eacutes a szubszidiaritaacutes
azonban a feladat-eacutes hataacuteskoumlr telepiacuteteacutes rendszere elengedhetetlen hogy igazodjon az aacutellam-
oumlnkormaacutenyzat feladat- eacutes hataacuteskoumlr megosztaacutesa kialakult szakmai logikaacutejaacutehoz a gazdasaacutegi
teljesiacutetőkeacutepesseacuteghez a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok iraacutenti igeacutenyek lehetőleg azonos sziacutenvonaluacute
kieleacutegiacuteteacuteseacutehez
6 Az Alaptoumlrveacuteny helyi oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő rendelkezeacutesei
Az Alaptoumlrveacuteny helyi oumlnkormaacutenyzati rendszert eacuterintő rendelkezeacutesei alapvetően elteacuterő
szemleacuteletmoacutedot tuumlkroumlznek a koraacutebbi Alkotmaacutenyban foglalt szabaacutelyozaacuteshoz keacutepest annak
elleneacutere hogy az alaptoumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes toumlbb rendelkezeacutest is vaacuteltozatlan formaacuteban vett aacutet
az Alkotmaacutenyboacutel296 Patyi Andraacutes veacutelemeacutenye szerint ezt az elteacuterő megkoumlzeliacuteteacutest leginkaacutebb az
teszi szemleacuteletesseacute ami az Alaptoumlrveacutenyből hiaacutenyzik297
Az Alaptoumlrveacuteny a helyi oumlnkormaacutenyzatok jogaacutellaacutesaacutera feladataira vonatkozoacute rendelkezeacuteseket
bdquoAz Aacutellamrdquo c reacuteszben taglalja e szerkezeti feleacutepiacuteteacutesből is vilaacutegosan koumlvetkezik hogy az
aacutellamszervezet szerves reacuteszeacutenek tekinti a helyi oumlnkormaacutenyzatokat ugyanakkor vaacuteltozatlanul
eacuterveacutenyesuumll az aacutellamigazgataacutes eacutes az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes szeacutetvaacutelasztaacutesa Az Alaptoumlrveacuteny
31 cikkeacuteben roumlgziacuteti hogy Magyarorszaacutegon a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese eacutes a helyi koumlzhatalom
296 PATYI Andraacutes ndash VARGA ZS Andraacutes Aacuteltalaacutenos koumlzigazgataacutesi jog (az Alaptoumlrveacuteny rendszereacuteben) (Szerk
Varga Zs Andraacutes) Dialoacuteg Campus Kiadoacute Budapest ndash Peacutecs 2012 308 297 PATYI (2013) 384
96
gyakorlaacutesa eacuterdekeacuteben helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldnek Az Alaptoumlrveacutenyből rendelkezeacuteseiből
eredően a helyi oumlnkormaacutenyzatok alapvetően a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacuteseacutere eacutes a helyi
koumlzhatalom gyakorlaacutesaacutera hivatottak Az Alaptoumlrveacuteny alapjaacuten tovaacutebb eacutel a helyi oumlnkormaacutenyzat
feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutet illető koumlzvetlen hatalomgyakorlaacutes helyi neacutepszavazaacutes formaacutejaacuteban
amelynek szabaacutelyait toumlrveacuteny hataacuterozza meg
A helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacuteseacutenek alaptoumlrveacutenyi megfogalmazaacutesa is eacuterdemes egy roumlvid
bemutataacutesra (reacuteszletesen 6 fejezet 2) A bdquohelyi koumlzuumlgyek inteacutezeacuteserdquo jelenti azt a feladat-eacutes
hataacuteskoumlri meghataacuterozaacutest amely az alkotmaacutenyi szabaacutelyozaacutes szintjeacuten az oumlnkormaacutenyzat autonoacutem
mozgaacutesterekeacutent definiaacutelhatoacute azonban a bdquohelyi koumlzuumlgyek inteacutezeacuteseacutetrdquo a helyi oumlnkormaacutenyzat
kizaacuteroacutelag toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt gyakorolhatja
7 Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutenak tuumlkreacuteben
Magyarorszaacuteg 1990-ben vaacutelt az Euroacutepa Tanaacutecs tagjaacutevaacute ezt koumlvetően nyiacutelt lehetőseacutege az olyan
egyezmeacutenyekhez toumlrteacutenő csatlakozaacutesra amelynek csak a tagaacutellamok lehetnek reacuteszesei A
Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutet 1985 oktoacuteber 15-eacuten fogadtaacutek el ezen időponttoacutel
vaacutelt nyitottaacute az alaacuteiacuteraacutes eacuterdekeacuteben a tagok szaacutemaacutera majd 1988 szeptember 1-jeacuten leacutepett
hataacutelyba A Charta az Euroacutepa Tanaacutecs azon egyezmeacutenyeinek koumlreacutebe tartozik amelyek a helyi
demokraacutecia alapvető eacuterteacutekeit meghataacuterozva azok eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutet fejleszteacuteseacutet tűzte ki ceacutelkeacutent
A helyi demokraacuteciaacuteval oumlsszefuumlggő eacutes a hataacuteron aacutetnyuacuteloacute egyuumlttműkoumldeacutesekkel kapcsolatos
egyezmeacutenyek soraacuteban emliacutetendő meacuteg az Euroacutepai Keretegyezmeacuteny a Teruumlleti
Oumlnkormaacutenyzatok eacutes Koumlzigazgataacutesi Szervek Hataacutermenti Egyuumlttműkoumldeacuteseacuteről (ETS No 106) eacutes
a Kuumllfoumlldiek Helyi Koumlzeacuteletben Valoacute Reacuteszveacuteteleacuteről szoacuteloacute Egyezmeacuteny (ETS No 144) is Az
első olyan nemzetkoumlzi szinten koumltelező szerződeacutes amely a helyi koumlzoumlsseacutegek eacutes vaacutelasztott
oumlnkormaacutenyzataik szaacutemaacutera jogokat biztosiacutet Lefekteti a koumlzoumlsseacutegek demokratikus
műkoumldeacuteseacutenek alapelveit eacutes elsőkeacutent roumlgziacuteti a helyi koumlzoumlsseacutegek szaacutemaacutera a hataacuteskoumlroumlk
decentralizaacutelaacutesaacutenak elveacutet amely megfelelő peacutenzuumlgyi forraacutesok aacutetadaacutesaacutet is felteacutetelezi
Az Euroacutepa Tanaacutecs joga a nemzetkoumlzi jog reacuteszeacutet keacutepezi egyezmeacutenyei toumlbboldaluacute multilateraacutelis
nemzetkoumlzi szerződeacutesek amelyek arra hivatottak hogy a jogi koherencia minimaacutelis szintjeacutet
garantaacuteljaacutek Euroacutepaacuteban Az Euroacutepa Tanaacutecs egyezmeacutenyei toumlbbfeacutele elnevezeacutest is viselhetnek
(conventions agreements arrangements charters codes outline of framework conventions)
azonban ennek nincs jogi relevanciaacuteja A chartaacuteknak aacuteltalaacuteban az a fő jellegzetesseacuteguumlk hogy
szabadsaacutegot biztosiacutetanak a szerződő aacutellamoknak a koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok koumlzoumltti
97
vaacutelasztaacutesra298 A Charta eseteacuteben a reacuteszes aacutellamnak az I reacuteszben roumlgziacutetett
koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok koumlzuumll legalaacutebb huacutesz szakaszt magaacutera neacutezve koumltelezőnek kell
elismernie amelyek magukban foglaljaacutek a tiacutez legfőbb rendelkezeacutest299 A legfőbb alapelvek
amelyeket a reacuteszes aacutellamoknak el kell fogadniuk eacutes amelyekkel oumlsszefuumlggeacutesben fenntartaacutesra
nincs lehetőseacuteg a koumlvetkezőkben foglalhatoacutek oumlssze az aacutellampolgaacuterok joga a helyi koumlzuumlgyek
inteacutezeacuteseacuteben valoacute reacuteszveacutetelre a helyi koumlzoumlsseacutegek alapvető jogai az autonoacutemiaacutehoz eacutes az
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz keacutepviselő-testuumlleteik megvaacutelasztaacutesaacutehoz eacutes sajaacutet hataacuteskoumlroumlk gyakorlaacutesaacutehoz
igazgataacutesi szervezetek leacutetrehozaacutesaacutehoz eacutes peacutenzuumlgyi forraacutesokhoz illetőleg a biacuteroacutesaacutegi
veacutedelemhez valoacute jog maacutes szervek beavatkozaacutesa eseteacutere
Az ET egyezmeacutenyei aacuteltalaacuteban tartalmazzaacutek azt a feluumlgyeleti mechanizmust amely a
koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok teljesiacuteteacuteseacutenek kontrolljaacutet szolgaacuteljaacutek Egyes egyezmeacutenyek egyeacuteni miacuteg
maacutesok koumlzoumlsseacutegi sőt aacutellamkoumlzi panaszrendszert aacutelliacutetottak fel300 A Charta azonban mindeddig
nem szabaacutelyozott feluumlgyeleti mechanizmust baacuter a szakmai vitaacutekban koraacutebban felmeruumllt a
biacuteroacutesaacutegi feluumlgyelet inteacutezmeacutenyeacutenek a megteremteacutese azonban ennek realitaacutesa keacutetseacuteges 301 Az
informaacutecioacuteadaacutesi koumltelezettseacuteget nevesiacuteti mindoumlssze azon jogalkotoacute teveacutekenyseacutegről
inteacutezkedeacutesről amelyet a reacuteszes aacutellam a Charta előiacuteraacutesainak valoacute megfeleleacutes eacuterdekeacuteben
hozott302 A feluumlgyeleti rendszer hiaacutenya veszeacutelyeztetheti az egyezmeacutenyek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet A
Parlamenti Koumlzgyűleacutesnek 1993-ig nem volt moacutedja hogy ellenőrizze a koumltelezettseacutegek
teljesiacuteteacuteseacutet A testuumllet előszoumlr az uacutej tagaacutellamokra vonatkozoacutean fogadott el ilyen
rendelkezeacutest303 majd 1994-ben kiterjesztetteacutek az eljaacuteraacutest valamennyi tagaacutellamra az aacutellamok
koumlzoumltti egyenlőseacuteg jegyeacuteben304 A Miniszteri Bizottsaacuteg 1994-ben vezette be a teacutema szerinti
folyamatos megfigyeleacutes moacutedszereacutet amely eljaacuteraacutes konstruktiacutev eacutes bizalmas paacuterbeszeacuteden
valamint fokozott tagaacutellamindashbizottsaacutegi egyuumlttműkoumldeacutesen alapul A Helyi eacutes Regionaacutelis
Oumlnkormaacutenyzatok Kongresszusa biztosiacutetja hogy a Chartaacuteban eacutes Kiegeacutesziacutető Jegyzőkoumlnyveacuteben
lefektetett alapvető eacuterteacutekek a helyi demokraacutecia eacuterveacutenyesuumlleacutese rendszeres monitoring eljaacuteraacutes
298
Florence BENOIcircT-ROHMER ndash Heinrich KLEBES Council of Europe Law Towards a Pan-European Legal
Area Council of Europe 2005 94-98 299 Charta 12 cikk 300 BENOIcircT-ROHMER ndash KLEBES im 103-104 Peacuteldakeacutent emliacutethető az Emberi Jogok Euroacutepai Egyezmeacutenyeacutenek
rendszere amely egyaacuteltalaacuten nem hasonliacutet maacutes Tanaacutecsi egyezmeacutenyek aacuteltal felaacutelliacutetott politikai
mechanizmusokhoz Az Euroacutepai Szociaacutelis Charta (ETS No 35) aacuteltal roumlgziacutetett keacutetszintű rendszer is emliacuteteacutesre
eacuterdemes 301 Ezt a megaacutellapiacutetaacutest taacutemasztja alaacute Szente Zoltaacuten SZENTE Zoltaacuten Az Euroacutepai Oumlnkormaacutenyzati Charta
veacutegrehajtaacutesaacutenak monitoringja az Euroacutepa Tanaacutecs gyakorlataacuteban Uacutej Magyar Koumlzigazgataacutes 2014 maacutercius 7
eacutevfolyam 1 szaacutem 24 302 Charta 14 cikk 303 Order No 418 ndash Halonen Order 304 Resolution 1031 (1994) on the honouring of commitments entered into by member states when joining the
Council of Europe httpassemblycoeintMainasplink=DocumentsAdoptedTextta94ERES1031htm (2015
0706)
98
kereteacuteben vizsgaacutelatra keruumlljoumln A tematikus monitoring a Titkaacutersaacuteg memorandumaacuteban
reacuteszletezett eljaacuteraacutes szerint folyik305 A Kongresszus a monitoring eljaacuteraacutessal oumlsszefuumlggeacutesben
hataacuterozatot fogadott el 2010-ben ebben definiaacutelta az eacuterveacutenyesiacutetendő alapvető
koumlvetelmeacutenyeket az eljaacuteraacutesi szabaacutelyokat valamint a helysziacuteni laacutetogataacutesok eacutes vizsgaacutelatok
reacutesztvevőivel szemben taacutemasztott elvaacuteraacutesokat A helyi demokraacuteciaacuteval a helyi eacutes regionaacutelis
oumlnkormaacutenyzatokkal oumlsszefuumlggő folyamatos vaacuteltozaacutesokra tekintettel szuumlkseacutegesnek iacuteteacuteli meg
hogy legalaacutebb oumlteacutevente egy alkalommal valamennyi tagaacutellamban monitoring eljaacuteraacutesra
keruumlljoumln sor A megaacutellapiacutetaacutesok alapjaacuten a Kongresszus eacutes a tagaacutellamok nyiacutelt eacutes konstruktiacutev
paacuterbeszeacutedet folytathatnak az euroacutepai oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alapeacuterteacutekeinek megvaloacutesulaacutesaacuteroacutel306 A
2010-ben elfogadott szabaacutelyok 2012-ben ismeacutet feluumllvizsgaacutelatra keruumlltek307
Az ET egyezmeacutenyei nem rendelkeznek az aacutellamok belső jogaacuteba toumlrteacutenő aacutetuumllteteacutesről
(transzformaacutecioacute) az az aacutellamok meacuterlegeleacuteseacuten muacutelik eacutes alkotmaacutenyi szabaacutelyozaacutesuktoacutel fuumlgg
Ugyaniacutegy a belső jogi koumltőerejuumlket illetően sem talaacutelhatoacutek rendelkezeacutesek a reacuteszes aacutellamok
kuumlloumlnfeacutele megoldaacutesokat alkalmazhatnak ezen a teruumlleten308 Az aacutellamok felelősseacutege hogy a
vaacutellalt koumltelezettseacutegeiknek belső jogrendjuumlkben eacuterveacutenyt szerezzenek A nemzetkoumlzi
gyakorlatban ennek alapvetően haacuteromfeacutele technikaacuteja leacutetezik (1) az aacutellam veacutegrehajtaacutesi jellegű
belső jogszabaacutelyokat alkot (2) belső jogforraacutesi rendszereacuteben ugyanazon tartalommal
jogszabaacutelyt alkot mintegy megkettőzve koumltelezettseacutegeit (dualista gyakorlat) (3) a belső jog
reacuteszeacutenek tekinti kuumlloumln jogalkotaacutesi aktus neacutelkuumll eacuterveacutenyesiacuteti (monista gyakorlat)309 A
Chartaacutehoz hazaacutenk 1992-ben csatlakozott a dokumentum 1994 maacuterciusaacuteban keruumllt
ratifikaacutelaacutesra310 ugyanebben az eacutevben juacutelius 1-jeacuten leacutepett hataacutelyba azonban csak az 1997 eacutevi
XV toumlrveacuteny rendelkezett a kihirdeteacuteseacuteről311 A Chartaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben megaacutellapiacutethatoacute
hogy hazaacutenk mint reacuteszes aacutellam a Chartaacuteban mint nemzetkoumlzi szerződeacutesben vaacutellalt
koumltelezettseacutegeinek a toumlrveacutenyi kihirdeteacutes keacutesedelmeacutetől fuumlggetlenuumll eleget tett
305
MonitorInf (2004)3 Compliance with Member Statesrsquo Commitmens The Committee of Ministersrsquo
Monitoring Procedures httpswcdcoeintViewDocjspid=740173ampSite=CM (2015 0706) 306 Resolution 307 (2010) on Procedures for monitoring the obligations and commitments entered into by the
Council of Europe member states in respect of their ratification of the European Charter of Local Self-
Government (ETS No 122)
httpswcdcoeintViewDocjspRef=RES28201029307ampLanguage=lanEnglishampVer=originalampSite=Congr
essampBackColorInternet=e0cee1ampBackColorIntranet=e0cee1ampBackColorLogged=FFC679 (20150706) 307 Resolution 337 (2012) New Rules of Procedure of the Congress and its chambers 308
BENOIcircT-ROHMER ndash KLEBES im 115-126 309 BLUTMAN Laacuteszloacute ndash CSATLOacuteS Erzseacutebet ndash SCHIFFNER Imola A nemzetkoumlzi jog hataacutesa a magyar joggyakorlatra
HVG ORAC Lap- eacutes Koumlnyvkiadoacute Kft Budapest 2014 29-30 310 httpconventionscoeintTreatyCommunChercheSigaspNT=122ampCM=1ampDF=ampCL=ENG (20150706) 311 Az 1997 eacutevi XV toumlrveacutenyhez fűzoumltt indokolaacutes szerint mivel az egyezmeacuteny a jogalkotaacutesroacutel szoacuteloacute 1987 eacutevi XI
tv eacutertelmeacuteben toumlrveacutenyhozaacutesi taacutergyat eacuterint tovaacutebbaacute az egyezmeacutenyt az Orszaacuteggyűleacutes erősiacutetette meg ezeacutert a
nemzetkoumlzi szerződeacutesekkel kapcsolatos eljaacuteraacutesroacutel szoacuteloacute 1982 eacutevi 27 tvr 13 sect (1) bekezdeacutese alapjaacuten azt
toumlrveacutennyel kell kihirdetni
99
A Charta mint nemzetkoumlzi szerződeacutes alapjaacutet keacutepezi a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes euroacutepai eacutertelemben
vett aacuteltalaacutenos eacuterteacutekrendszereacutenek elvi jelentőseacutegű a decentralizaacutecioacute eacutes a szubszidiaritaacutes
eacuterveacutenyre juttataacutesa szemszoumlgeacuteből A Charta hataacutelyba leacutepeacutese oacuteta az abban reacuteszes tagaacutellamok
oumlnkormaacutenyzati sziszteacutemaacutejaacuteval szemben megfogalmazott kriteacuteriumok a Tanaacutecs szerveinek
dokumentumaiban kuumlloumlnoumlsen a monitoring-jelenteacutesekben oumlltoumlttek alakot Szente Zoltaacuten
aacutellaacutespontja szerint bdquo[hellip] a Charta alapelveinek eacutes előiacuteraacutesainak eacutertelmezeacutese ma maacuter olyan
gazdag eacutes reacuteszletesen kimunkaacutelt hogy a szoumlveg szigoruacute nyelvtani eacutertelmezeacuteseacutere valoacute
hivatkozaacutes ma maacuter inkaacutebb a kuumlloumlnaacutellaacutes vagy a taacutejeacutekozatlansaacuteg eacuterzeteacutet keltirdquo312 Ezzel a
veacutelemeacutennyel oumlsszefuumlggeacutesben azonban szuumlkseacuteges ismeacutetelten raacutemutatni arra hogy a Charta
termeacuteszeteacutet tekintve nemzetkoumlzi szerződeacutes amelyre vonatkozik a nemzetkoumlzi szerződeacutesek
jogaacutet kodifikaacuteloacute 1969 eacutevi beacutecsi egyezmeacuteny A hivatkozott beacutecsi egyezmeacutennyel
oumlsszefuumlggeacutesben Bodnaacuter Laacuteszloacute konstataacutelta hogy bdquoA nemzetkoumlzi szerződeacutesek jogaacutet kodifikaacuteloacute
1969 eacutevi beacutecsi egyezmeacutenyben elismereacutest nyert a nemzetkoumlzi jogi ius cogens inteacutezmeacutenye
amely radikaacutelisan aacutettoumlrte azt az aacutellami szuverenitaacutesboacutel eredő jogosiacutetvaacutenyt hogy ti csak az
aacutellam mint jogalkotoacute reacuteszveacuteteleacutevel leacutetrehozott nemzetkoumlzi jogi norma koumltelezheti az
aacutellamotrdquo313 Az Egyezmeacuteny314 III reacuteszeacuteben reacuteszletezi a szerződeacutesek eacutertelmezeacuteseacutevel
oumlsszefuumlggő rendelkezeacuteseket a nyelvtani eacutertelmezeacutesnek biztosiacutetva elsődlegesseacuteget egyuacutettal
meghataacuterozza azt is hogy a szoumlvegoumlsszefuumlggeacutesbe tartozoacute dokumentumnak mi tekinthető315
Ebben a relaacutecioacuteban a szoumlveghű eacutertelmezeacutes kizaacuteroacutelagossaacuteggal rendelkezik tehaacutet a Kongresszus
eacutes szervei aacuteltal a Charta alapelvei kapcsaacuten kifejtett reacuteszletes tartalom ennek fuumlggveacutenyeacuteben
biacuterhat jogi koumlvetkezmeacutenyekkel a szerződeacutesben reacuteszes aacutellamokra neacutezve Ezt taacutemasztja alaacute
Molnaacuter Tamaacutes megaacutellapiacutetaacutesa bdquoAz aacutellamok maguk a nemzetkoumlzi jogi normaacutek megalkotoacutei azok
veacutegrehajtoacutei tovaacutebbaacute a nemzetkoumlz jog eacutertelmezeacutese illetve a felmeruumllő jogvitaacutek megoldaacutesa is az
esetek doumlntő toumlbbseacutegeacuteben nem keruumll ki az eacuterintett aacutellamok kezeacutebőlrdquo316
312 SZENTE (2014) 28 313 BODNAacuteR Laacuteszloacute A nemzetkoumlzi szerződeacutesek eacutes az aacutellam Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute Budapest 1987
10 314 1987 eacutevi 12 toumlrveacutenyerejű rendelet a szerződeacutesek jogaacuteroacutel szoacuteloacute Beacutecsben az 1969 eacutevi maacutejus hoacute 23 napjaacuten
kelt szerződeacutes kihirdeteacuteseacuteről 315
bdquo31 cikk 1 A szerződeacutest joacutehiszeműen kifejezeacuteseinek szoumlvegoumlsszefuumlggeacutesuumlkben szokaacutesos eacutertelme szerint
valamint taacutergya eacutes ceacutelja figyelembeveacuteteleacutevel kell eacutertelmezni 2 A szerződeacutes eacutertelmezeacutese ceacuteljaacuteboacutel a szerződeacutesnek
a bevezető reacuteszt eacutes a melleacutekleteit is magaacuteban foglaloacute szoumlvegeacuten tuacutel a szoumlvegoumlsszefuumlggeacutesbe tartozoacutenak kell
tekinteni a) baacutermely a szerződeacutessel oumlsszefuumlggő olyan megaacutellapodaacutest amely valamennyi reacuteszes feacutel koumlzoumltt a
szerződeacutes megkoumlteacuteseacutevel kapcsolatban joumltt leacutetre b) baacutermely okmaacutenyt amelyet egy vagy toumlbb reacuteszes feacutel keacutesziacutetett a
szerződeacutes megkoumlteacuteseacutevel kapcsolatban eacutes amelyet a toumlbbi reacuteszes feacutel a szerződeacutesre vonatkozoacute okmaacutenynak ismer
elrdquo 316 MOLNAacuteR Tamaacutes A nemzetkoumlzi eredetű normaacutek beeacutepuumlleacutese a magyar jogrendszerbe Dialoacuteg Campus Kiadoacute ndash
Doacutem Kiadoacute Budapest-Peacutecs 2013 22
100
8 A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog definiacutecioacuteja a Chartaacuteban
A tovaacutebbiakban az Alaptoumlrveacuteny 25 cikke (2) bekezdeacuteseacutenek c) pontjaacutenak317 a vizsgaacutelataacutera
keruumll sor arra a keacuterdeacutesre keresve a vaacutelaszt hogy bdquoaz oumlnkormaacutenyzati rendeletek
feluumllvizsgaacutelataacutenaacutel a nemzetkoumlzi jogi norma alkotmaacutenyos meacuterceacuteje lehet e rendeleteknekrdquo318
A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog definiacutecioacuteja elteacuterően jelenik meg hazai eacutes nemzetkoumlzi
normaacutekban dokumentumokban A koumlzoumls jelenteacutestartalom a helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesaacuteban a
telepuumlleacutesek lakossaacutegaacutenak koumlzszolgaacuteltataacutesokkal valoacute ellaacutetaacutesaacuteban a helyi koumlzoumlsseacuteg
keacutepviseleteacuteben eacutes a telepuumlleacutesek vaacutelasztoacutepolgaacuterainak a helyi koumlzhatalom gyakorlaacutesaacuteba toumlrteacutenő
bevonaacutesaacuteban oumlsszegezhető
A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog nem tekinthető azonos jelenteacutestartalommal biacuteroacute
fogalomnak a helyi oumlnkormaacutenyzattal azonban mint ahogy a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog
jelenteacutestartalma egzakt fogalommal nem iacuterhatoacute le uacutegy a helyi oumlnkormaacutenyzat sem definiaacutelhatoacute
egyseacutegesen319
A Charta 3 cikkeacuteben320 foglalt meghataacuterozaacutes szerint a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes jogot eacutes
keacutepesseacuteget jelent a koumlzuumlgyek igazgataacutesaacutenak leacutenyegi reacuteszeacutere vonatkozoacutean Fontos hogy a
Charta az oumlnkormaacutenyzaacutesnak nemcsak a jogaacutet emeli ki hanem egyenranguacute felteacutetelkeacutent az
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog gyakorlaacutesaacutenak keacutepesseacuteget is megjeleniacuteti A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes
joga oumlnmagaacuteban nem eacutertelmezhető az oumlnkormaacutenyzaacutesi keacutepesseacuteggel paacuterosul hiszen az
oumlnkormaacutenyzatnak keacutepesnek is kell lennie a koumlzuumlgyek leacutenyegeacutet eacuterintően az igazgataacutesra A
keacutepesseacuteg egyreacuteszről felteacutetelezi a helyi koumlzuumlgyek mineacutel szeacutelesebb koumlreacutenek az oumlnkormaacutenyzatok
szaacutemaacutera feladat- eacutes hataacuteskoumlrkeacutent toumlrteacutenő meghataacuterozaacutesaacutet Maacutesreacuteszről pedig szorosan koumltődik a
decentralizaacutecioacute elveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutehez a helyi koumlzuumlgyekben oumlnaacutelloacute fuumlggetlen doumlnteacutes
megleacuteteacutehez illetőleg a feladat- eacutes hataacuteskoumlr gyakorlaacutes peacutenzuumlgyi-gazdasaacutegi felteacuteteleinek
biztosiacutetaacutesaacutehoz A helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesa tereacuten a decentralizaacutecioacute eacutes a szubszidiaritaacutes
elveacutenek ugyan meghataacuterozoacute meacuterteacutekben eacuterveacutenyesuumllnie kell azonban a feladat-eacutes hataacuteskoumlr
317
bdquo25 cikk (2) A biacuteroacutesaacuteg doumlnt
hellip
c) az oumlnkormaacutenyzati rendelet maacutes jogszabaacutelyba uumltkoumlzeacuteseacuteről eacutes megsemmisiacuteteacuteseacuterőlrdquo 318 BLUTMAN ndash CSATLOacuteS ndash SCHIFFNER im 361 A szerzők az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg 774B2000 AB hataacuterozataacuteval
foglalkoztak ebben a koumlrben 319 A helyi oumlnkormaacutenyzat fogalmaacutenak meghataacuterozaacutesaacuteval kapcsolatos definiacutecioacutes kiacuteseacuterletről ld pl FAacuteBIAacuteN (2016)
35-40 320 bdquo3 cikk A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatoknak azt a jogaacutet eacutes keacutepesseacutegeacutet jelenti hogy ndash
jogszabaacutelyi keretek koumlzoumltt ndash a koumlzuumlgyek leacutenyegi reacuteszeacutet sajaacutet hataacuteskoumlruumlkben szabaacutelyozzaacutek eacutes igazgassaacutek a helyi
lakossaacuteg eacuterdekeacuteben 2 E jogot olyan tanaacutecsok vagy testuumlletek gyakoroljaacutek amelyeknek tagjait egyenlő
koumlzvetlen eacutes aacuteltalaacutenos vaacutelasztoacutejogon alapuloacute szabad eacutes titkos szavazaacutessal vaacutelasztjaacutek eacutes amelyek nekik felelős
veacutegrehajtoacute szervekkel is rendelkezhetnek E rendelkezeacutes semmilyen moacutedon nem eacuterinti az aacutellampolgaacuteri
gyűleacuteseknek a neacutepszavazaacutesnak vagy a koumlzvetlen aacutellampolgaacuteri reacuteszveacutetel egyeacuteb formaacutejaacutenak igeacutenybe veacuteteleacutet ott
ahol azt jogszabaacutely megengedirdquo
101
telepiacuteteacutes rendszereacutenek igazodnia kell az aacutellami-oumlnkormaacutenyzati feladat- eacutes hataacuteskoumlrgyakorlaacutes
kialakult szakmai logikaacutejaacutehoz a gazdasaacutegi teljesiacutetőkeacutepesseacuteghez a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok
iraacutenti igeacutenyek lehetőleg azonos sziacutenvonaluacute kieleacutegiacuteteacuteseacutehez A decentralizaacutecioacute meacuterteacuteke amely
meghataacuterozoacute a koumlzszolgaacuteltataacutesok mennyiseacutege eacutes minőseacutege szempontjaacuteboacutel is folyamatos vita
taacutergyaacutet keacutepezi A posztszocialista orszaacutegok helyi teruumlleti oumlnkormaacutenyzati rendszereinek
kialakiacutetaacutesaacuteban komoly szerepet kapott eacuteppen a bdquocentralista oumlroumlkseacutegrdquo lebontaacutesaacutenak
folyamataacuteban A tuacutelzott decentralizaacutecioacute azonban leronthatja a műkoumldőkeacutepesseacuteget a magas
sziacutenvonaluacute teruumlletileg kiegyensuacutelyozott koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutet is veszeacutelyeztetheti A
posztszocialista orszaacutegok eseteacuteben a decentralizaacutecioacute meacuterteacuteke amely meghataacuterozoacute a
koumlzszolgaacuteltataacutesok mennyiseacutege eacutes minőseacutege szempontjaacuteboacutel is folyamatos vita taacutergyaacutet keacutepezi
A posztszocialista orszaacutegok helyi teruumlleti oumlnkormaacutenyzati rendszereinek kialakiacutetaacutesaacuteban
komoly szerepet kapott eacuteppen a bdquocentralista oumlroumlkseacutegrdquo lebontaacutesaacutenak folyamataacuteban A tuacutelzott
decentralizaacutecioacute azonban leronthatja a műkoumldőkeacutepesseacuteget a magas sziacutenvonaluacute teruumlletileg
kiegyensuacutelyozott koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutet is veszeacutelyeztetheti A posztszocialista orszaacutegok
eseteacuteben Gorzelak azonosiacutetotta a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz fűződő miacutetoszokat hamis
vaacuterakozaacutesokat321
A Charta tovaacutebbaacute azt is roumlgziacuteti hogy az oumlnkormaacutenyzaacutes jogaacutet testuumlletek gyakoroljaacutek
melyekkel oumlsszefuumlggeacutesben a tagok vaacutelasztaacutesaacutera vonatkozoacutean hataacuteroz meg koumlvetelmeacutenyt
egyenlő aacuteltalaacutenos eacutes koumlzvetlen vaacutelasztaacutest valamint szabad eacutes titkos szavazaacutest A helyi
oumlnkormaacutenyzaacutes terjedelmeacutet tartalmaacutet illetően a Charta 4 cikkeacuteben322 foglaltak vehetők alapul
A helyi oumlnkormaacutenyzatok alapvető feladatai eacutes hataacuteskoumlrei alkotmaacutenyban vagy toumlrveacutenyi szintű
jogszabaacutelyban hataacuterozhatoacutek meg Az aacutellam hataacuteskoumlrt adhat aacutet az oumlnkormaacutenyzatoknak
azonban ezt csak jogszabaacutelyi keretek koumlzoumltt teheti meg A hataacuteskoumlr delegaacutelaacutesaacuteval
kapcsolatosan nem egyszerű veacutegrehajtaacutesi funkcioacute gyakorlaacutesaacutet tartja kiacutevaacutenatosnak hanem azt
is szem előtt kell tartani hogy az oumlnkormaacutenyzatok a helyi koumlruumllmeacutenyekhez igazodva
321 Ideacutezi Michal ILLNER (1999) 27 322 bdquo1 A helyi oumlnkormaacutenyzatok alapvető hataacuteskoumlreacutet eacutes feladatait az Alkotmaacuteny vagy toumlrveacuteny rendezi Azonban
ez a rendelkezeacutes nem akadaacutelyozhatja azt hogy ndash jogszabaacutelyi keretek koumlzoumltt ndash a helyi oumlnkormaacutenyzatokat speciaacutelis
ceacutelboacutel hataacutes- eacutes feladatkoumlrrel ruhaacutezzaacutek fel 2 A helyi oumlnkormaacutenyzatok ndash jogszabaacutelyi keretek koumlzoumltt ndash teljes
doumlnteacutesi jogosultsaacuteggal rendelkeznek minden olyan uumlgyben amely nincs kivonva hataacuteskoumlruumlkből eacutes baacutermely maacutes
koumlzigazgataacutesi szerv hataacuteskoumlreacutebe sincs utalva 3 A koumlzfeladatokat aacuteltalaacuteban elsősorban az aacutellampolgaacuterokhoz
legkoumlzelebb aacutelloacute koumlzigazgataacutesi szervnek kell megvaloacutesiacutetania A feladatoknak maacutes koumlzigazgataacutesi szervre toumlrteacutenő
aacutetruhaacutezaacutesa a feladat termeacuteszeteacutetől eacutes nagysaacutegaacutetoacutel valamint hateacutekonysaacutegi eacutes gazdasaacutegossaacutegi koumlvetelmeacutenyektől
fuumlgg 4 A helyi oumlnkormaacutenyzatok hataacuteskoumlre aacuteltalaacuteban teljes eacutes kizaacuteroacutelagos Ezt maacutes koumlzponti vagy regionaacutelis
koumlzigazgataacutesi szerv nem vonhatja el eacutes nem korlaacutetozhatja kiveacuteve ha ezt toumlrveacuteny lehetőveacute teszi 5 Ha a helyi
oumlnkormaacutenyzatokra koumlzponti vagy regionaacutelis koumlzigazgataacutesi szerv hataacuteskoumlrt ruhaacutez aacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok az
aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlrt ndash amennyiben lehetseacuteges ndash a helyi koumlruumllmeacutenyekhez igaziacutetva gyakorolhatjaacutek 6 Lehetőseacuteg
szerint a tervezeacutesi eacutes doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutes soraacuten megfelelő időben eacutes formaacuteban ki kell keacuterni minden olyan
uumlgyben a helyi oumlnkormaacutenyzat veacutelemeacutenyeacutet amely őket koumlzvetlenuumll eacuterintirdquo
102
gyakoroljaacutek aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlreiket valoacutesaacutegos decentralizaacutelt doumlnteacuteshozatal soraacuten A Charta
ily moacutedon megkuumlloumlnboumlzteti az eredeti eacutes az aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlroumlket A hazai
szabaacutelyozaacutes a helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesaacutet egyseacuteges egeacuteszkeacutent kezeli a jogalkotoacutei hataacuteskoumlr
eseteacuteben megkuumlloumlnboumlzteti az eredeti eacutes a szaacutermazeacutekos veacutegrehajtaacutesi hataacuteskoumlrt
Kizaacuterja a Charta a paacuterhuzamos aacutellami-oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutet azzal hogy a
helyi oumlnkormaacutenyzat minden olyan uumlgyben korlaacutetlan hataacuteskoumlrrel rendelkezik amelyet nem
vontak ki hataacuteskoumlreacuteből illetve a hataacuteskoumlrt maacutes koumlzigazgataacutesi szerv nem gyakorolja
Megjegyzendő hogy a Charta ebből a szempontboacutel termeacuteszetjogi alapokon aacutell Ez a
megaacutellapiacutetaacutes arra alapozhatoacute hogy az oumlnkormaacutenyzatokat eredetileg megillető hataacuteskoumlroumlket
teacutetelez fel amelyeket a bdquokivonaacutesrdquo eredmeacutenyekeacutent maacutes szerv gyakorol Fontos kiemelni
azonban azt is hogy a helyi oumlnkormaacutenyzat a doumlnteacutesi jogaacutet csak jogszabaacutelyi keretek koumlzoumltt
gyakorolhatja fuumlggetlenuumll attoacutel hogy eredetileg az oumlnkormaacutenyzatot megillető vagy delegaacutelt a
hataacuteskoumlr Az oumlnkormaacutenyzatok felhatalmazaacutesa a Charta megkoumlzeliacuteteacutese szempontjaacuteboacutel aacuteltalaacuteban
teljes eacutes kizaacuteroacutelagos E felhatalmazaacutesra vonatkozoacute rendelkezeacutes oumlsszhangban aacutell azzal a
koumlvetelmeacutennyel hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt gyakorolhatjaacutek
hataacuteskoumlreiket a toumlrveacutenyalkotoacute aacuteltal meghataacuterozott koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacuteban Rendelkezik a
hataacuteskoumlrelvonaacutes tilalmaacuteroacutel is erre csak toumlrveacutenyben meghataacuterozott esetben keruumllhet sor
A Charta 4 cikk 3 pontjaacuteban elvi eacutellel szoumlgezi le a szubszidiaritaacutes elveacutenek megfelelő feladat-
eacutes hataacuteskoumlrmegosztaacutest az aacutellam eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt alapvető koumlvetelmeacuteny
hogy a koumlzfeladatokat az aacutellampolgaacuterokhoz legkoumlzelebbi szinten kell megvaloacutesiacutetani A
szubszidiaritaacutes elveacutenek az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg szempontjaacuteboacutel egy leacutenyegi elemeacutet Rinaldo
Locatelli a koumlvetkezőkeacuteppen emelte ki bdquoA koumlzponti hatoacutesaacutegoknak nem kell beavatkozniuk
csak akkor ha a teruumlleti keacutepviselőknek nem aacutell moacutedjukban kieleacutegiacuteteni az aacutellampolgaacuterok
kuumlloumlnboumlző igeacutenyeit A koumlzuumlgyek ezen fontos reacuteszeacutenek meacuterteacuteke eacutes a koumlzponti hatoacutesaacutegok
hataacuteskoumlre korlaacutetozaacutesaacutenak meacuterteacuteke a szubszidiaritaacutes elveacuteben rejlikrdquo323 A Charta alapelvi
jellegű rendelkezeacutesein tuacutel kiemelendő az egyezteteacutesi eljaacuteraacutesok fontossaacutega az
oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő minden uumlgyben
A Charta az oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacutevel kapcsolatban garanciaacutelis elemeket is meghataacuteroz
Rendelkezeacutest tartalmaz a helyi oumlnkormaacutenyzatok aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeleteacutenek
biztosiacuteteacutekairoacutel a szervezeti szemeacutelyzeti szabaacutelyozaacutesi gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemiaacuteroacutel a taacutersulaacutesi
szabadsaacutegroacutel valamint az oumlnkormaacutenyzati jogok biacuteroacutesaacutegi veacutedelmeacuteről eacutes az oumlnkormaacutenyzat
323 Rinaldo LOCATELLI A magyar oumlnkormaacutenyzati reformroacutel az Euroacutepa Tanaacutecs szemszoumlgeacuteből In Egy eacutevtized
oumlnkormaacutenyzati meacuterlege eacutes a joumlvő kilaacutetaacutesai (szerk Verebeacutelyi Imre) Magyar Koumlzigazgataacutesi Inteacutezet Budapest 2000
52
103
teruumlleti integritaacutesaacutenak biztosiacutetaacutesaacuteroacutel A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes jogi veacutedelmeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben
olyan tiacutepusuacute szabaacutelyozaacutes felel meg a Charta koumlvetelmeacutenyrendszereacutenek amelyben a helyi
oumlnkormaacutenyzatok jogosultak jogorvoslatot igeacutenybe venni hataacuteskoumlruumlk szabad gyakorlaacutesa eacutes az
oumlnkormaacutenyzaacutes olyan elveinek tiszteletben tartaacutesa eacuterdekeacuteben amelyet az alkotmaacuteny vagy belső
toumlrveacutenyhozaacutes szentesiacutet324
9 A Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg gyakorlataacuteban
Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg eddigi gyakorlataacutet illetően rendkiacutevuumll ritka esetben325 toumlrteacutent utalaacutes a
Chartaacutera annak elleneacutere hogy kuumlloumlnoumlsen a korai időszakban az oumlnkormaacutenyzatok
jogveacutedelmeacutevel oumlsszefuumlggő uumlgyek tetemes reacuteszt keacutepviseltek326
Az AB eacuterveleacuteseacutet illetően a Chartaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben toumlbbfeacutele lehetőseacuteg meruumll fel (1) az
indiacutetvaacutenyozoacute reacuteszeacuteről keacutepezi eacuterveleacutes alapjaacutet (2) az AB hivatkozik a Chartaacutera emliacuteti illetve
tartalmilag is reagaacutel iacutegy az megjelenik a doumlnteacutesben vagy paacuterhuzamos indokolaacutesban illetve
kuumlloumlnveacutelemeacutenyben Az is előfordulhat hogy az AB nem minden esetben reagaacutel a Chartaacutera
toumlrteacutenő utalaacutesra az indokolaacutesban nem koumlvethető nyomon hogy mikeacutent eacuterteacutekeli az
alapjogveacutedelmi funkcioacute gyakorlaacutesa soraacuten a nemzetkoumlzi koumltelezettseacuteg betartaacutesaacutet Az indokolaacutesi
koumlvetelmeacuteny kifejezett eacutes megindokolt keacutetseacuteg327 eseteacuten sem minden esetben jut eacuterveacutenyre
Emellett feltaacuterandoacute az is hogy a nemzetkoumlzi koumltelezettseacuteg vizsgaacutelata milyen funkcioacutet toumllt be
az eacutertelmezeacutes soraacuten az alapjog tartalmaacutenak veacutedelme eseteacuteben
Amint az a koumlvetkező aacutettekinteacutesből laacutethatoacute toumlbb esetben aneacutelkuumll keruumllt emliacuteteacutesre a Charta
hogy baacutermely konkreacutet alapelvi illetőleg maacutes rendelkezeacuteseacutere toumlrteacutent volna hivatkozaacutes Az
esetek feldolgozaacutesa szempontjaacuteboacutel nyilvaacutenvaloacutean azon doumlnteacutesek eacuterdemelnek figyelmet
amelyekben az AB valamely oumlnkormaacutenyzati alapjog veacutedelmeacutenek megalapozaacutesaacutehoz hiacutevta
segiacutetseacuteguumll a Charta egyes az előzőekben vaacutezolt rendelkezeacuteseit Azon doumlnteacutesek amelyek nem
az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogot eacuterintik illetve annak tartalmi elemeit taglaljaacutek csupaacuten
bdquoornamentikusrdquo jelleggel hiacutevjaacutek fel a Chartaacutet a teacutema szempontjaacuteboacutel nem biacuternak relevanciaacuteval
Az AB gyakorlataacutenak feltaacuteraacutesakor vizsgaacutelat taacutergyaacutet keacutepezte egyreacuteszről a doumlnteacutesek időbeliseacutege
illetőleg az hogy mely oumlnkormaacutenyzati alapjog eacutertelmezeacutese soraacuten jaacutetszott szerepet a Charta
vagyis a Charta mely rendelkezeacutese taacutemaszthatja alaacute az alkotmaacutenyos veacutedelmet segiacutetheti elő a
324 Charta 11 cikk 325 262014 (VII 23) AB hataacuterozat 12013 (I 7) AB hataacuterozat 312010 (III 25) AB hataacuterozat 1212009
(XII 17) AB hataacuterozat 612003 (XI 16) AB hataacuterozat 671991 (XII 21) AB hataacuterozat 31052014 (IV 17)
AB veacutegzeacutes 1143B2009 AB veacutegzeacutes 1044B1997 AB hataacuterozat 41B1993 AB hataacuterozat 774B2000 AB
hataacuterozat 1D1998 AB veacutegzeacutes 751B1997 AB veacutegzeacutes 326 Soacutelyom Laacuteszloacute az esetek szaacutemaacutet az első tiacutez eacutevben 15-20-ra becsuumllte SOacuteLYOM Laacuteszloacute Az
alkotmaacutenybiacuteraacuteskodaacutes kezdetei Magyarorszaacutegon Osiris Kiadoacute Budapest 2001 772 327 BLUTMAN im 306-307
104
jogveacutedelmi funkcioacute gyakorlaacutesaacutet Az időbeliseacutegnek csak abboacutel a szempontboacutel tulajdoniacutethatoacute
jelentőseacuteg hogy a Charta magyar jogba toumlrteacutenő aacutetuumllteteacuteseacutet megelőzően vagy azt koumlvetően
toumlrteacutenik raacute hivatkozaacutes A kormaacutenyzati filozoacutefia esetleges vaacuteltozaacutesa szempontjaacuteboacutel az esetek
nem keruumlltek elemzeacutesre Tovaacutebbi szempontot keacutepezett annak elemzeacutese is hogy az
indiacutetvaacutenyozoacute hivatkozott-e a Charta valamely alapelvi jellegű rendelkezeacuteseacutere vagy maga az
AB hiacutevta fel a Charta előiacuteraacutesaacutet Amennyiben az indiacutetvaacutenyozoacute utalt a Charta seacuterelmeacutere uacutegy az
AB doumlnteacutes tartalmaz-e reagaacutelaacutest a jogveacutedelem koumlreacuteben vagy teljesseacuteggel mellőzi e
nemzetkoumlzi dokumentumra hivatkozaacutest az indokolaacutesaacuteban Veacuteguumll figyelemre meacuteltoacute lehet az is
hogy toumlbbseacutegi doumlnteacutesben paacuterhuzamos indokolaacutesban vagy kuumlloumlnveacutelemeacutenyben bukkan fel a
Charta Az AB doumlnteacutesek taacutergy szerinti megkoumlzeliacuteteacutesben keruumlltek feldolgozaacutesra
A vizsgaacutelt doumlnteacutesek időbeliseacutegeacutet illetően ndash amely az AB teveacutekenyseacutegeacutenek első majd a
maacutesodik tiacutez eacuteveacutet veacuteguumll a 2010 utaacuteni időszakot foglalja magaacuteban ndash megaacutellapiacutethatoacute hogy 1990-
1999 koumlzoumltt oumlt esetben 2000-2009 koumlzoumltt szinteacuten oumlt esetben 2010-2014 koumlzoumltt pedig haacuterom
esetben keacutepezte hivatkozaacutes indokolaacutes alapjaacutet a Charta Az esetek szaacutemszerűseacutegeacuteből nem lehet
levonni olyan koumlvetkezteteacutest amely a helyi oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő normarendszer
vaacuteltozaacutesaacuteval illetve maacutes a rendszert eacuterintő leacutenyegi keacuterdeacutesekkel lenne oumlsszefuumlggeacutesben Ami
kiemelhető az mindoumlssze annyi hogy mind indiacutetvaacutenyozoacutei oldalroacutel mind pedig az AB
gyakorlataacuteboacutel laacutetszik hogy a Chartaacutehoz csatlakozaacutesnak (1992) eacutes az aacutetuumllteteacuteseacutenek (1997)
időpontja nem biacutert relevanciaacuteval hiszen maacuter koraacutebbroacutel is 1991-ből 1993-boacutel is talaacutelhatoacute
hivatkozaacutes
6 sz aacutebra A Charta az AB gyakorlataacuteban (sajaacutet szerkeszteacutes)
Időintervallum 1990-1999 2000-2009 2010-
Doumlnteacutesek szaacutema 5 5 3
Az esetek taacutergyaacutet a hivatkozott alapjogveacutedelmet vizsgaacutelva heterogeacuten keacutep rajzoloacutedik ki Az
oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia oumlsszetevőit elemezve egyetlen uumlgyben taglalja csupaacuten az AB az
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog tartalmaacutet ndash a doumlnteacuteshez fűzoumltt kuumlloumlnveacutelemeacuteny kereteacuteben328 Toumlbb
esetben foglalkozott az AB a helyi oumlnkormaacutenyzatok adoacute-megaacutellapiacutetaacutesi jogaacuteval329
Teruumlletszervezeacutesi uumlgyekben is hivatkozaacutesi alapot keacutepezett a Charta rendelkezeacutese330 A
vaacutelasztaacutesi eljaacuteraacutessal kapcsolatos indiacutetvaacutenyok doumlnteacuteshozatalaacuteban szinteacuten emliacuteteacutesre keruumllt a
Charta azonban konkreacutet hivatkozaacutest egyik esetben sem keacutepezett331
328 41B2000 AB veacutegzeacutes Kiss Laacuteszloacute kuumlloumlnveacutelemeacutenye 329 Charta 9 cikk 3 671991 (XII 21) AB hataacuterozat 330 Charta 5 cikk 1044B1997 AB hataacuterozat 751B1997 AB veacutegzeacutes 1D1998 AB veacutegzeacutes 774B2000 AB
hataacuterozat 331 472006 (X 5) AB hataacuterozat 12013 (I 7) AB hataacuterozat
105
A 2010-es kormaacutenyvaacuteltaacutest koumlvető időszakban az AB mind a helyi oumlnkormaacutenyzati mind pedig
az orszaacuteggyűleacutesi vaacutelasztaacutesokkal oumlsszefuumlggő toumlrveacutenyek alaptoumlrveacuteny-ellenesseacutegeacutet vizsgaacutelta Az
AB a koumlztaacutersasaacutegi elnoumlk indiacutetvaacutenya alapjaacuten vizsgaacutelta a vaacutelasztaacutesi eljaacuteraacutesroacutel szoacuteloacute az
Orszaacuteggyűleacutes 2012 november 26-i uumlleacutesnapjaacuten elfogadott (T8405 sz toumlrveacutenyjavaslat) ki nem
hirdetett toumlrveacuteny Alaptoumlrveacutennyel valoacute oumlsszhangjaacutet Az 12013 (I 7) AB hataacuterozat a meacuteg ki
nem hirdetett toumlrveacuteny szaacutemos rendelkezeacuteseacutet alaptoumlrveacuteny-ellenesnek minősiacutetette A Charta
helyi koumlzeacuteletben valoacute reacuteszveacutetelt illető kiegeacutesziacutető jegyzőkoumlnyveacutere332 talaacutelhatoacute utalaacutes Lenkovics
Barnabaacutes kuumlloumlnveacutelemeacutenyeacuteben amelyben a hateacutekony politikai demokraacutecia műkoumldeacuteseacuteről
ennek kereteacuteben a vaacutelasztoacutejog hateacutekonysaacutegaacuteroacutel eacutertekezett333 A helyi oumlnkormaacutenyzati
vaacutelasztaacutesokkal oumlsszefuumlggeacutesben utoacutelagos normakontroll eljaacuteraacutes soraacuten hozta meg az AB
262014 (VII 23) AB hataacuterozataacutet A doumlnteacuteshez fűzoumltt kuumlloumlnveacutelemeacutenyek koumlzoumltt Kovaacutecs Peacuteter
hivatkozott a vaacutelasztaacutesi rendszer kialakiacutetaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben arra hogy a toumlrveacutenyhozoacute
szaacutemaacutera kereteket hataacuteroznak meg Magyarorszaacuteg vaacutellalt nemzetkoumlzi eacutes unioacutes koumltelezettseacutegei
is334 A helyi oumlnkormaacutenyzati vaacutelasztaacutesokra vonatkozoacute koumltelezettseacutegek koumlzoumltt utalt a Charta 3
cikkeacutere olyan dokumentumkeacutent amely egy bdquonagyobb jogi koordinaacuteta komplexumbardquo
illeszkedik335
A Megyei Oumlnkormaacutenyzatok Szoumlvetseacutege az oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacuteseacutevel eacutes a
regionaacutelis aacutellamigazgataacutesi hivatalok feladataival eacutes jogaacutellaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben indiacutetvaacutenyozta
a koraacutebbi aacutellamigazgataacutesi szervezeti toumlrveacuteny egyes rendelkezeacuteseinek eacutes a jogaacutellaacutessal
oumlsszefuumlggő kormaacutenyrendeletnek a megsemmisiacuteteacuteseacutet A 312010 (III 25) AB hataacuterozataacuteban
jogalkotaacutesi koumltelezettseacuteget iacutert elő az Orszaacuteggyűleacutes szaacutemaacutera egyeacuteb vonatkozaacutesban az
indiacutetvaacutenyt visszautasiacutetotta Az elemzeacutes szempontjaacuteboacutel hangsuacutelyozandoacute hogy a hivatkozott
jogszabaacutelyok nemzetkoumlzi szerződeacutesbe uumltkoumlzeacuteseacutenek megaacutellapiacutetaacutesaacutera iraacutenyuloacute indiacutetvaacutenyt
utasiacutetotta vissza az AB Az indiacutetvaacutenyozoacute ndash toumlbbek koumlzoumltt ndash utalt arra hogy a regionaacutelis
aacutellamigazgataacutesi hivatalok kormaacutenyrendeleti szintű szabaacutelyozaacutesa ellenteacutetes a Charta 8
cikkeacuteben foglaltakkal amely kimondja hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok aacutellamigazgataacutesi
feluumlgyeleteacutet csak az Alkotmaacutenyban vagy toumlrveacutenyben meghataacuterozott esetekben eacutes eljaacuteraacutes
szerint lehet gyakorolni Az AB az indiacutetvaacutennyal oumlsszefuumlggeacutesben csak azt aacutellapiacutetotta meg
332 2010 eacutevi XXVI toumlrveacuteny a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacuteroacutel szoacuteloacute Strasbourgban 1985 oktoacuteber
15-eacuten kelt egyezmeacutenynek a helyi koumlzeacuteletben valoacute reacuteszveacutetelről szoacuteloacute kiegeacutesziacutető jegyzőkoumlnyve kihirdeteacuteseacuteről 333 bdquoA demokratikus jogaacutellamnak ndash amit maacuteroacutel-holnapra bevezetni nem lehet megvaloacutesiacutetaacutesa egy toumlrteacutenelmi
program eacutes toumlrteacutenelmi folyamat ndash talaacuten a legfontosabb eleme (előfelteacutetele) a hateacutekony politikai demokraacutecia
műkoumldeacutese (ld Egyezmeacuteny az emberi jogok eacutes alapvető szabadsaacutegok veacutedelmeacuteről a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok
Euroacutepai Chartaacuteja Kiegeacutesziacutető Jegyzőkoumlnyve kihirdeteacuteseacuteről szoacuteloacute 2010 eacutevi XXVI toumlrveacuteny 53 pontja) A
hateacutekony politikai demokraacuteciaacutenak pedig nyilvaacutenvaloacute előfelteacutetele a vaacutelasztoacutejog hateacutekonysaacutegardquo 334 262014 (VII 23) AB hataacuterozat Kovaacutecs Peacuteter kuumlloumlnveacutelemeacutenye 335 262014 (VII 23) AB hataacuterozat
106
hogy a Megyei Oumlnkormaacutenyzatok Szoumlvetseacutege nem rendelkezett indiacutetvaacutenyozaacutesi jogosultsaacuteggal
nemzetkoumlzi szerződeacutesbe uumltkoumlzeacutes vizsgaacutelataacutenak kezdemeacutenyezeacuteseacutere ily moacutedon eacuterdemben nem
teacutert ki az esetleges normauumltkoumlzeacutes elemzeacuteseacutere
A 1212009 (XII 17) AB hataacuterozat a jogalkotaacutesroacutel szoacuteloacute 1987 eacutevi XI toumlrveacuteny
megsemmisiacuteteacuteseacuteről rendelkezett A helyi oumlnkormaacutenyzat rendeleteit illetően az AB a hataacuterozat
indokolaacutesaacuteban hivatkozott arra hogy a tanaacutecsrendszert 1990-ben a helyi oumlnkormaacutenyzati
rendszer vaacuteltotta fel Az Alkotmaacuteny a helyi oumlnkormaacutenyzatok keacutepviselő-testuumlleteacutet ruhaacutezta fel
sajaacutet feladatkoumlreacuteben eljaacuterva rendeletalkotaacutesi joggal Az Alkotmaacuteny moacutedosiacutetaacutesa
eredmeacutenyekeacuteppen a tanaacutecsokroacutel szoacuteloacute fejezet helyeacutebe a helyi oumlnkormaacutenyzatokroacutel rendelkező
fejezetet iktatta be melynek rendelkezeacutesei bdquoa magyar toumlrteacutenelmi hagyomaacutenyokboacutel
taacuteplaacutelkoznak illetve az Euroacutepa Tanaacutecs aacuteltal 1985-ben elfogadott Helyi Oumlnkormaacutenyzatok
Euroacutepai Kartaacutejaacuteban megfogalmazott alapelvekre eacutepuumllnekrdquo Az AB ezen utalaacutesa nem
tekinthető eacuterdemi hivatkozaacutesnak hiszen semmilyen tovaacutebbi koumlvetkezteteacutesre nem terjeszkedik
ki doumlnteacutese megalapozaacutesa soraacuten
A teruumlletszervezeacutesi eljaacuteraacutesokkal kapcsolatban neacutegy uumlgyben is talaacutelhatoacute utalaacutes az AB
doumlnteacuteseiben a Chartaacutera a helyi oumlnkormaacutenyzatok jogeacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutevel illetve teruumlleti
integritaacutesaacutenak veacutedelmeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben
Az első vizsgaacutelt esetben az indiacutetvaacuteny az uacutej koumlzseacuteg alapiacutetaacutesaacuteval kapcsolatos a teruumlletszervezeacutesi
eljaacuteraacutesroacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny egyes rendelkezeacutesei336 valamint az Oumltv eacutes a polgaacuteri perrendtartaacutes
teruumlletszervezeacutessel kapcsolatos szabaacutelyozaacutesa alkotmaacuteny-ellenesseacutegeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben keruumllt
benyuacutejtaacutesra Az egyik indiacutetvaacutenyozoacute kifejtette hogy a Charta helyi oumlnkormaacutenyzatok
jogveacutedelmeacutere vonatkozoacute 11 cikkeacuteben foglaltak szerinti joga seacuterelmet szenvedett azaacuteltal hogy
a koumlztaacutersasaacutegi elnoumlk doumlnteacutese ellen a jogalkotoacute nem biztosiacutetott jogorvoslati lehetőseacuteget Az AB
az 1044B1997 AB hataacuterozataacuteban az alkotmaacutenyellenesseacuteg megaacutellapiacutetaacutesaacutera vonatkozoacute
indiacutetvaacutenyokat elutasiacutetotta miacuteg az alkotmaacutenyjogi panasz eacutes a nemzetkoumlzi szerződeacutesbe uumltkoumlzeacutes
vizsgaacutelataacutet visszautasiacutetotta Az AB a Chartaacuteban foglalt elvek esetleges seacuterelmeacutere illetve
annak hiaacutenyaacutera doumlnteacuteseacutenek indokolaacutesaacuteban nem reagaacutelt Az AB-nek abban a keacuterdeacutesben aacutellaacutest
kellett volna foglalnia hogy a koumlztaacutersasaacutegi elnoumlk doumlnteacutese elleni jogorvoslati lehetőseacuteg hiaacutenya
eacuterintette-e az oumlnkormaacutenyzati alapjogokat A 751B1997 AB veacutegzeacuteseacuteben oumlnaacutelloacute koumlzseacuteggeacute
nyilvaacuteniacutetoacute hataacuterozat alkotmaacuteny-ellenesseacutegeacutenek vizsgaacutelata iraacutent benyuacutejtott indiacutetvaacutenyt
visszautasiacutetotta az alkotmaacutenyjogi panaszt tartalma alapjaacuten bdquoiacuteteacutelt dolognakrdquo minősiacutetette
Ugyaniacutegy doumlntoumltt a 1D1998 AB veacutegzeacuteseacuteben is Ez utoacutebbi keacutet esetben az indiacutetvaacutenyozoacutek
336 A teruumlletszervezeacutesi eljaacuteraacutesroacutel szoacuteloacute 1999 eacutevi XLI toumlrveacuteny 11-13 sect 21-22 sect
107
hivatkoztak a Charta rendelkezeacuteseire A 612003 (XI 26) AB hataacuterozat a teruumlletszervezeacutesi
eljaacuteraacutesroacutel szoacuteloacute 1999 eacutevi XLI toumlrveacuteny rendelkezeacuteseit kifogaacutesolta egy telepuumlleacutesi
oumlnkormaacutenyzat aacuteltal indiacutetvaacutenyozott utoacutelagos normakontroll eljaacuteraacutes majd alkotmaacutenyjogi panasz
kapcsaacuten Az uumlgyeket az AB egyesiacutetette eacutes egy eljaacuteraacutesban biacuteraacutelta el Megaacutellapiacutetotta hogy az
Alkotmaacutenynak a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogroacutel szoacuteloacute rendelkezeacuteseacuteből nem vezethető le a
telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok alanyi joga koumlzigazgataacutesi teruumlletuumlkhoumlz A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz
valoacute jogboacutel nem koumlvetkezik az hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok szabadon rendelkezhetnek
koumlzigazgataacutesi teruumlletuumlkkel Az Alkotmaacutenyban foglaltak alapjaacuten a koumlzseacutegek vaacuterosok
koumlzigazgataacutesi teruumllete egyuacutettal az aacutellami teruumlleti beosztaacutes teruumlleti egyseacutegeit is keacutepezi a
toumlrveacutenyhozoacute nagy szabadsaacuteggal rendelkezik a tekintetben hogy meghataacuterozza a koumlzigazgataacutesi
teruumllet kialakiacutetaacutesaacutenak felteacuteteleit eljaacuteraacutesi rendjeacutet Az alkotmaacutenyos korlaacutetot a teruumlletszervezeacutesi
eljaacuteraacutesi szabaacutelyok megalkotaacutesa soraacuten a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog tiszteletben tartaacutesa
keacutepezi E ponton hivatkozott az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg a Chartaacutera annak az 5 cikkeacuteben337 foglalt
előzetes konzultaacutecioacute illetve amennyiben lehetseacuteges helyi neacutepszavazaacutes tartaacutesaacutera
Megaacutellapiacutetotta hogy a koumlzigazgataacutesi teruumllet vaacuteltozaacutesa eseteacuteben az Oumltv eacutes a teruumlletszervezeacutesi
eljaacuteraacutesroacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny uacutegy tesz eleget a Chartaacuteban foglaltaknak hogy uacutej koumlzseacuteg alakiacutetaacutesa
eseteacuten a koumlzigazgataacutesi hataacuterok meghataacuterozaacutesaacutet raacutebiacutezza az eacuterintett telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok
megaacutellapodaacutesaacutera Ennek eredmeacutenytelenseacutege eseteacuten pedig a biacuteroacutesaacutegi jogeacuterveacutenyesiacuteteacutes
lehetőseacutegeacutet nyitja meg a jogvita eldoumlnteacuteseacutere
A helyi adoacutezaacutessal oumlsszefuumlggő alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi doumlnteacutesek koumlzuumll meacuteg 1991-ből emelhető ki
egy eset amelynek vizsgaacutelata soraacuten hivatkozott a testuumllet a Chartaacutera A 671991 (XII 21)
AB hataacuterozat abboacutel a szempontboacutel is figyelemre meacuteltoacute hogy a Charta meacuteg messze nem vaacutelt
akkor a magyar jogrend reacuteszeacuteveacute E hataacuterozataacuteban az AB leszoumlgezte hogy a bdquohelyi
oumlnkormaacutenyzatok adoacuteztataacutesi joga az oumlnkormaacutenyzatok gazdasaacutegi autonoacutemiaacutejaacutenak tradicionaacutelis
eacutes a fejlett oumlnkormaacutenyzati rendszerrel rendelkező orszaacutegokban aacuteltalaacutenos alkalmazott
garanciaacutelis inteacutezmeacutenye A hazai megoldaacutes [hellip] megfelel annak az euroacutepai standardnak
amelyet a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Kartaacuteja [hellip] uacutegy roumlgziacutet hogy a helyi hatoacutesaacutegok
peacutenzuumlgyi forraacutesainak egy reacuteszeacutet az olyan helyi adoacutek eacutes diacutejak tegyeacutek ki amelyek meacuterteacutekeacutenek
meghataacuterozaacutesaacutera ndash toumlrveacuteny adta keretek koumlzoumltt ndash ezen hatoacutesaacutegoknak lehetőseacuteguumlk vanrdquo
Szinteacuten a helyi adoacutekroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi C toumlrveacuteny alkotmaacutenyellenesseacutegeacutet vizsgaacutelataacutera
iraacutenyuloacute beadvaacuteny alapjaacuten hozta meg az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg 1143B2009 AB veacutegzeacuteseacutet
337 5 cikk bdquoA helyi oumlnkormaacutenyzat hataacuterainak veacutedelme Nem lehet megvaacuteltoztatni a helyi oumlnkormaacutenyzatok
hataacuterait az eacuterintett koumlzoumlsseacutegekkel valoacute előzetes konzultaacutecioacute vagy ahol ezt toumlrveacuteny lehetőveacute teszi esetleges helyi
neacutepszavazaacutes neacutelkuumllrdquo
108
amellyel eljaacuteraacutesaacutet megszuumlntette Indokolaacutesaacuteban megaacutellapiacutetotta hogy bdquoiacuteteacutelt dologrdquo ciacutemeacuten helye
van az eljaacuteraacutesa megszuumlnteteacuteseacutenek visszahivatkozott az előzőekben ismertetett doumlnteacuteseacutere
A helyi oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacutenak alkotmaacutenyos veacutedelmeacutevel az AB szaacutemos alkalommal
foglalkozott A feldolgozaacutes szempontjaacuteboacutel kuumlloumln figyelmet a 41B1993 AB hataacuterozat
eacuterdemel amely a foumlldrendező eacutes foumlldkiadoacute bizottsaacutegok teveacutekenyseacutegeacutenek valamint foumlldkiadoacute
bizottsaacutegok műkoumldeacutesi koumlltseacutegei helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera toumlrteacutenő megteacuteriacuteteacuteseacutenek
jogszabaacutelyi koumlrnyezeteacutet vizsgaacutelta A doumlnteacutes időpontja szinteacuten eacuterdekes hiszen ebben az
esetben is a Charta kihirdeteacuteseacutehez keacutepest joacuteval koraacutebbi doumlnteacutesről van szoacute A hataacuterozat egy
pontjaacutehoz Kiss Laacuteszloacute fűzoumltt kuumlloumlnveacutelemeacutenyt amely eacuterdemi tartalmi kibontaacutesaacutet jelenti a
Charta oumlnkormaacutenyzaacutes fogalmaacutenak A fogalom oumlsszetevői koumlzuumll a koumlzuumlgyek sajaacutet hataacuteskoumlrben
a lakossaacuteg eacuterdekeacuteben toumlrteacutenő szabaacutelyozaacutesaacutera eacutes igazgataacutesaacutera valoacute bdquokeacutepesseacutegetrdquo emelte ki
Aacutellaacutespontja szerint ez a keacutepesseacuteg seacuteruumllt abban az esetben amikor a toumlrveacutenyalkotoacute koumltelező
feladatot hataacuterozott meg az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera azonban egyidejűleg nem biztosiacutetotta a
feladat ellaacutetaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges forraacutest
Az AB 774B2000 AB hataacuterozata parkolaacutes szabaacutelyozaacutesaacutera vonatkozoacute helyi oumlnkormaacutenyzati
rendelettel oumlsszefuumlggeacutesben megaacutellapiacutetotta hogy a rendelet kifogaacutesolt rendelkezeacutesei azeacutert nem
seacutertetteacutek az Alkotmaacuteny 7 sect-aacuteban338 foglalt koumlvetelmeacutenyt mivel azok a helyi
oumlnkormaacutenyzatokroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi LXV toumlrveacuteny előiacuteraacutesain alapulnak amelyek a
preambulum szerint koumlvetik a Charta alapkoumlvetelmeacutenyeit A doumlnteacutes azeacutert eacuterdemel figyelmet
mert az AB doumlnteacuteseacutet az Oumltv-ben foglalt előiacuteraacutesokra alapozva hozta meg alapelvi
jelentőseacuteggel utalva a preambulumban foglalt előiacuteraacutesokra amelyeket a Charta mint
nemzetkoumlzi dokumentum tartalmaz
Az AB alkotmaacutenyjogi panasz visszautasiacutetaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 31052014 (IV 17) AB veacutegzeacutese toumlbb
megaacutellapiacutetaacutesa miatt is kuumlloumlnoumls hangsuacutelyt kaphat A Budapest XIII keruumlleti oumlnkormaacutenyzat
aacuteltal taacutemadott rendelkezeacutesek a Margit-sziget koumlzigazgataacutesi staacutetuszaacutenak moacutedosiacutetaacutesaacutera
vonatkoztak amellyel a fővaacuteros koumlzvetlen igazgataacutesa alaacute keruumllt339 Az indiacutetvaacutenyozoacute toumlbbek
338 bdquoA Magyar Koumlztaacutersasaacuteg jogrendszere elfogadja a nemzetkoumlzi jog aacuteltalaacutenosan elismert szabaacutelyait biztosiacutetja
tovaacutebbaacute a vaacutellalt nemzetkoumlzi jogi koumltelezettseacutegek eacutes a belső jog oumlsszhangjaacutetrdquo 339 2013 eacutevi CXXVIII toumlrveacuteny Budapest fővaacuteros koumlzigazgataacutesi teruumlleteacutevel oumlsszefuumlggő egyes toumlrveacutenyek
moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel A 9 sect a Budapest fővaacuteros koumlzigazgataacutesi teruumlleteacuteről eacutes keruumlleti beosztaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 1994 eacutevi XLIII
toumlrveacuteny (1) bekezdeacuteseacutet olykeacuteppen moacutedosiacutetotta hogy bdquo(1) Budapest fővaacuteros koumlzigazgataacutesi teruumllete a fővaacuterosi
oumlnkormaacutenyzat aacuteltal koumlzvetlenuumll igazgatott Margitszigetre eacutes a koumlvetkező keruumlletekre tagozoacutedik I keruumllet II
keruumllet III keruumllet IV keruumllet V keruumllet VI keruumllet VII keruumllet VIII keruumllet IX keruumllet X keruumllet XI
keruumllet XII keruumllet XIII keruumllet XIV keruumllet XV keruumllet XVI keruumllet XVII keruumllet XVIII keruumllet XIX
keruumllet XX keruumllet XXI keruumllet XXII keruumllet XXIII keruumlletrdquo A toumlrveacuteny a 10 sect-ban foglaltak szerint
tovaacutebbaacute kiegeacuteszuumllt a koumlvetkező 5-7 sect-sal bdquo5 sect (1) Toumlrveacutenyben a fővaacuterosi keruumlleti oumlnkormaacutenyzat szaacutemaacutera
meghataacuterozott feladat- eacutes hataacuteskoumlrt a Margitsziget vonatkozaacutesaacuteban - ha toumlrveacuteny elteacuterően nem rendelkezik - a
fővaacuterosi oumlnkormaacutenyzat laacutetja el
109
koumlzoumltt utalt a Charta 4 cikk 6 pontjaacuteban eacutes 5 cikkeacuteben foglalt rendelkezeacutesek seacuterelmeacutere is
Majd utoacutebb ezt az indiacutetvaacutenyaacutet visszavonta tekintettel arra hogy az AB a nemzetkoumlzi
szerződeacutesbe uumltkoumlzeacutest hivatalboacutel vizsgaacutelja Az AB az alkotmaacutenyjogi panasz visszautasiacutetaacutesaacuteroacutel
doumlntoumltt mivel az Alaptoumlrveacuteny oumlnkormaacutenyzati alapjogokroacutel nem tartalmaz rendelkezeacutest
Megaacutellapiacutetotta hogy az alkotmaacutenyjogi panasz befogadhatoacutesaacutegaacutenak tartalmi felteacutetelei nem
aacutelltak fenn nevezetesen az indiacutetvaacuteny nem jeloumllt meg olyan az Alaptoumlrveacutenyben biztosiacutetott
jogot amely a helyi oumlnkormaacutenyzatot megilleti Az Alaptoumlrveacuteny hataacutelyba leacutepeacutese oacuteta első iacutezben
keruumllt sor olyan indiacutetvaacuteny vizsgaacutelataacutera amely az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogot eacuterintette A
doumlnteacutes raacutemutat arra hogy az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog alkotmaacutenyi szintű szabaacutelyozaacutesaacutenak
megszűneacutese az oumlnkormaacutenyzati jogok biacuteroacutesaacutegi veacutedelmi szintjeacutenek csoumlkkeneacuteseacutehez vezethet
Az AB doumlnteacutesei eseteacuteben tovaacutebbi vizsgaacutelt keacuterdeacutes volt hogy milyen eacutertelmezeacutesi moacutedszereket
vett alapul a jogveacutedelem megalapozaacutesa soraacuten az egyes indiacutetvaacutenyokkal kapcsolatos eljaacuteraacutes
doumlnteacuteshozatal soraacuten A teruumlletszervezeacutesi eljaacuteraacutesok alkotmaacutenyossaacutegaacutenak megiacuteteacuteleacuteseacutevel
kapcsolatos doumlnteacutesek a nyelvtani eacutertelmezeacutest tuumlkroumlzik A helyi adoacuteztataacutes megiacuteteacuteleacuteseacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben az AB utalt arra hogy bdquoa helyi adoacuteztataacutes joga az oumlnkormaacutenyzatok
tradicionaacutelis eacutes a fejlett oumlnkormaacutenyzati rendszerrel rendelkező orszaacutegokban aacuteltalaacutenosan
alkalmazott garanciaacutelis inteacutezmeacutenyrdquo340 valamint roumlgziacutetette hogy a hazai megoldaacutes megfelel a
Chartaacuteban roumlgziacutetett euroacutepai standardnak E megaacutellapiacutetaacuteson tuacutel azonban nem foglal aacutellaacutes a
helyi adoacuteztataacutes eacutertelmezeacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben A koumltelező oumlnkormaacutenyzati feladat-eacutes hataacuteskoumlr
megaacutellapiacutetaacutesa eacutes az ellaacutetaacuteshoz szuumlkseacuteges forraacutesok biztosiacutetaacutesa egyidejűseacutegeacutenek Oumltv-beli
koumlvetelmeacutenye megalapozaacutesaacutehoz a Charta oumlnkormaacutenyzaacutesi keacutepesseacutegeacutet eacutertelmezte
kuumlloumlnveacutelemeacutenyben Kiss Laacuteszloacute Aacutellaacutespontjaacutenak kialakiacutetaacutesakor ugyancsak nyelvtani
eacutertelmezeacutest alkalmazott341 Konkluacutezioacutekeacutent megaacutellapiacutethatoacute hogy az AB elsősorban a
grammatikai eacutertelmezeacutest tartotta szem előtt a doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutes soraacuten ugyanakkor az is
(2) Jogszabaacutelyban a keruumlleti oumlnkormaacutenyzat polgaacutermestereacutenek eacutes jegyzőjeacutenek meghataacuterozott aacutellamigazgataacutesi
feladat- eacutes hataacuteskoumlroumlk vonatkozaacutesaacuteban a Margitsziget tekinteteacuteben a főpolgaacutermester illetve a fővaacuterosi főjegyző
jaacuternak el
(3) A Margitsziget vonatkozaacutesaacuteban az aacutellamigazgataacutesi feladatokat ellaacutetoacute szervek koumlzuumll - ide nem eacutertve az
aacutellamigazgataacutesi feladatkoumlreacuteben eljaacuteroacute jegyzőt - az a szerv jaacuter el amely a XIII keruumllet tekinteteacuteben eljaacuterni
jogosult
(4) A Margitszigettel illetve az ott lakoacutehellyel vagy tartoacutezkodaacutesi hellyel valamint szeacutekhellyel telephellyel
rendelkező termeacuteszetes vagy jogi szemeacutelyekkel eacutes jogi szemeacutelyiseacuteggel nem rendelkező szervezetekkel
oumlsszefuumlggő a Budapest fővaacuteros koumlzigazgataacutesi teruumlleteacutevel oumlsszefuumlggő egyes toumlrveacutenyek moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 2013
eacutevi CXXVIII toumlrveacuteny (a tovaacutebbiakban Moacutedtv) hataacutelybaleacutepeacutesekor folyamatban leacutevő uumlgyekben az (1)-(3)
bekezdeacutesben meghataacuterozott szervek jaacuternak el
6 sect A Margitszigeten fekvő ingatlan ciacuteme lakoacutehelykeacutent nem jelenthető be
7 sect Az 5 sect (1) bekezdeacuteseacutenek - a Moacutedtv 10 sect-aacuteval megaacutellapiacutetott - rendelkezeacutesei a helyi adoacutekroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi
C toumlrveacuteny tekinteteacuteben 2013 december 31-ig nem alkalmazhatoacuteakrdquo 340 671991 (XII 21) AB hataacuterozat 341 41B1993 AB hataacuterozat
110
eacuterzeacutekelhető hogy nemzetkoumlzi oumlsszehasonliacutetaacutesra is toumlrekedett az egyes doumlnteacutesek megalapozaacutesa
folyamataacuteban
Figyelmet eacuterdemel az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegnak egy 2015 eacutevi doumlnteacutese342 a koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati
hivatal leacutetrehozaacutesaacutera vonatkozoacute megaacutellapodaacutes kormaacutenyhivatal aacuteltal toumlrteacutenő poacutetlaacutesaacuteval
kapcsolatos egyezteteacutesi eljaacuteraacutes hiaacutenyaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben amelyben az AB mulasztaacutesban
megnyilvaacutenuloacute alaptoumlrveacuteny-ellenesseacuteget aacutellapiacutetott meg eacutes jogalkotaacutesi koumltelezettseacuteget iacutert elő az
Orszaacuteggyűleacutes szaacutemaacutera Az indiacutetvaacutenyozoacute Kuacuteria mint eljaacuteroacute feluumllvizsgaacutelati biacuteroacutei tanaacutecs
hivatkozott a Charta 4 Cikk 6 pontjaacutera eacutes 6 Cikkeacutere eacutes a koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati hivatal
leacutetrehozaacutesaacuteval kapcsolatos Moumltv 85 sect-aacuteban foglalt rendelkezeacutest aggaacutelyosnak iacuteteacutelte meg
abboacutel a szempontboacutel hogy a kistelepuumlleacutesek szervezetalakiacutetaacutesi szabadsaacutegaacutet alapvetően
korlaacutetozza Az AB a biacuteroacutei kezdemeacutenyezeacutesekben felvetett a helyi oumlnkormaacutenyzatok
szervezetalakiacutetaacutes szabadsaacutegaacutenak toumlrveacutenyi korlaacutetozaacutesa kapcsaacuten a kormaacutenyhivatali
doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutesban a helyi oumlnkormaacutenyzatok veacutelemeacutenynyilvaacuteniacutetaacutesaacuteval kapcsolatos
aggaacutelyokat eacuteszlelte eacutes a szabaacutelyozaacutes alkotmaacutenyossaacutegi vizsgaacutelataacutet hivatalboacutel folytatta le343
Leszoumlgezte hogy amennyiben a szervezetalakiacutetaacutes szabadsaacutegaacutet toumlrveacuteny koumlzeacuterdekből
korlaacutetozza akkor nem lehet eltekinteni a Charta 4 Cikk 6 pontjaacuteban foglaltak
alkalmazaacutesaacuteroacutel amely alapjaacuten lehetőseacuteg szerint a tervezeacutesi eacutes doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutes soraacuten
megfelelő időben eacutes formaacuteban ki kell keacuterni minden olyan uumlgyben a helyi oumlnkormaacutenyzat
veacutelemeacutenyeacutet amely őket koumlzvetlenuumll eacuterinti Az AB doumlnteacuteseacuteben arra is kiteacutert hogy a Chartaacuteban
reacuteszes aacutellamok az oumlnkormaacutenyzatok hataacuteskoumlreacutet eacuterintő avagy azon kiacutevuumll eső az
oumlnkormaacutenyzatokat meacutegis koumlzvetlenuumll eacuterintő keacuterdeacutesben a koumlzponti hatalom eacutes a helyi
koumlzhatalom előzetes egyezteteacutese elengedhetetlen felteacutetel Ebből koumlvetkezően az előzetes
veacutelemeacutenykeacutereacutesi koumltelezettseacuteg a magyar aacutellamra neacutezve is koumltelező E főbb megaacutellapiacutetaacutesokon
alapult a mulasztaacutesban megnyilvaacutenuloacute alaptoumlrveacuteny-ellenesseacuteg kimondaacutesa az AB reacuteszeacuteről
amelyhez azonban kuumlloumlnveacutelemeacutenyek is megfogalmazaacutesra keruumlltek Varga Zs Andraacutes
kuumlloumlnveacutelemeacutenye eacuterdemel figyelmet mely szerint a Charta olyan aacuteltalaacutenosan koumltelező
magatartaacutesi szabaacutely amelyből koumlvetkezően a kormaacutenyhivatal vezetője koumlteles a koumlzoumls
oumlnkormaacutenyzati hivatal kijeloumlleacuteseacutevel eacuterintett helyi oumlnkormaacutenyzatok veacutelemeacutenyeacutet kikeacuterni A
Charta eljaacuteraacutesi szabaacutelyokat a veacutelemeacutenynyilvaacuteniacutetaacutessal oumlsszefuumlggeacutesben nem tartalmaz A
342 222015 (VI 18) AB hataacuterozat 343 Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg a jogszabaacutelyok nemzetkoumlzi szerződeacutesbe uumltkoumlzeacuteseacutet hivatalboacutel is veacutegezheti A
hivatkozott esetben a Kuacuteria mint feluumllvizsgaacutelati biacuteroacutesaacuteg tanaacutecsa eacutes a Nyiacuteregyhaacutezi Koumlzigazgataacutesi eacutes Munkauumlgyi
Biacuteroacutesaacuteg fordult az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteghoz eseti uumlgyben Megjegyzendő hogy a jogszabaacutely nemzetkoumlzi
szerződeacutesbe uumltkoumlzeacuteseacutet az orszaacuteggyűleacutesi keacutepviselők egynegyede a Kormaacuteny a Kuacuteria elnoumlke a legfőbb uumlgyeacutesz
valamint az alapvető jogok biztosa indiacutetvaacutenyozhatja iacutegy a Charta szabaacutelyaiba valoacute uumltkoumlzeacutest az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg hivatalboacutel vizsgaacutelhatta
111
kuumlloumlnveacutelemeacuteny a Charta koumlzvetlen alkalmazhatoacutesaacutegaacutera eacutes hataacutelyosulaacutesaacutera helyezte a
hangsuacutelyt amely az eddig bemutatott AB eacutertelmezeacutesekkel oumlsszevetve relevaacutens lehet
Az uumlgyek vizsgaacutelataacuteboacutel vilaacutegossaacute vaacutelhat hogy a Charta az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg gyakorlataacuteban
nem rendelkezik kiemelkedő jelentőseacuteggel az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg eziraacutenyuacute gyakorlata
vaacuteltozatlan az az elmuacutelt periodizaacutelt időszakokban sem moacutedosult
10 A magyar helyi eacutes regionaacutelis demokraacutecia aacutellapota a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai
Chartaacuteja feacutenyeacuteben
Az Euroacutepa Tanaacutecs Helyi eacutes Regionaacutelis Oumlnkormaacutenyzatok Kongresszusa monitoring
teveacutekenyseacutege soraacuten keacutet alkalommal foglalkozott a magyarorszaacutegi helyi demokraacutecia
aacutellapotaacuteval Az első esetben a Kongresszus Aacutellandoacute Bizottsaacutega 2002 juacutenius 6 napjaacuten
fogadott el Ajaacutenlaacutest (a tovaacutebbiakban Ajaacutenlaacutes1)344 a regionaacutelis demokraacuteciaacuteroacutel amely a
Kormaacuteny aacuteltal adott taacutejeacutekoztataacuteson illetve helysziacuteni laacutetogataacutes soraacuten tett megaacutellapiacutetaacutesaikon
alapult Az Ajaacutenlaacutes1 uumldvoumlzoumllte hogy hazaacutenk csatlakozott a Teruumlleti Oumlnkormaacutenyzatok eacutes
Koumlzigazgataacutesi Szervek Hataacuter-menti Egyuumlttműkoumldeacuteseacuteről szoacuteloacute Euroacutepai Keretegyezmeacutenyhez
(Madrid 1980 maacutejus 21)345 valamint a Regionaacutelis vagy Kisebbseacutegi Nyelvek Euroacutepai
Kartaacutejaacutehoz (Strasbourg 1992 oktoacuteber 2)346 eacutes a Nemzeti Kisebbseacutegek Veacutedelmeacuteről szoacuteloacute
Keretegyezmeacutenyhez (Strasbourg 1995 februaacuter 1)347
101 A 2002-es monitoring eljaacuteraacutes
Az Aacutellandoacute Bizottsaacuteg aacuteltalaacutenos jellegű megaacutellapiacutetaacutesai a koumlvetkezők voltak
(1) Eleacutegedettseacutegeacutet fejezte ki a helyi demokraacutecia aacutellapotaacutet illetően hangsuacutelyozta a
szubszidiaritaacutes elve eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek kiemelt jelentőseacutegeacutet A szubszidiaritaacutes elve eacutes a
hateacutekonysaacuteg koumlvetelmeacutenye az Ajaacutenlaacutesban foglaltak szerint akkor keacutepes jobban eacuterveacutenyesuumllni
ha a helyi eacutes a koumlzponti koumlzigazgataacutesi szint koumlzoumltt regionaacutelis szintű koumlzigazgataacutesi szervek is
műkoumldnek vaacutelasztott testuumllettel
(2) Sajnaacutelattal roumlgziacutetette hogy a koumlzigazgataacutes akkori rendszere nem felelt meg
maradeacutektalanul a regionaacutelis demokraacutecia koumlvetelmeacutenyeacutenek a szubszidiaritaacutes alapelveacutenek
Tudomaacutesul vette azonban azt hogy a regionaacutelis szintű koumlzigazgataacutes kieacutepiacuteteacuteseacutenek moacutedjaacutet a
regionaacutelis reformok veacutegrehajtaacutesaacutet illetően nem joumltt leacutetre politikai konszenzus
344 Recommendation 116 (2002) on regional democracy in Hungary
httpswcdcoeintViewDocjspid=821489ampSite=COEampBackColorInternet=DBDCF2ampBackColorIntranet=FD
C864ampBackColorLogged=FDC864 (2014 06 20) 345 httpwwweuropatanacshupdfhatarmenti_egyuttmukodespdf
httpconventionscoeintTreatyENTreatiesHtml106htm (2014 06 20) 346 httpconventionscoeintTreatyenTreatiesHtml148htm (2014 06 20) 347 httpconventionscoeinttreatyenTreatiesHtml157htm (2014 06 20)
112
Az Ajaacutenlaacutes1-ben foglalt aacuteltalaacutenos megaacutellapiacutetaacutesok alapjaacuten az Aacutellandoacute Bizottsaacuteg toumlbb
inteacutezkedeacutest is javasolt
(1) Szuumlkseacutegesnek tartotta megvizsgaacutelni a teruumlleti koumlzigazgataacutes aacutetfogoacute reformjaacutenak
lehetőseacutegeacutet A reformnak a legszeacutelesebb politikai konszenzuson kell alapulnia magaacuteban
foglalva a koumlzigazgataacutes valamennyi szintjeacutet ideeacutertve az oumlnkormaacutenyzati szerveket is
(2) A regionaacutelis szint kialakiacutetaacutesaacutenak szaacutemos meghataacuterozoacute teacutenyezőjeacutet meacuterlegelni kell
(3) A Bizottsaacuteg aacutellaacutespontja szerint a megyei oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera teacutenyleges
oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlket kell megaacutellapiacutetani a szuumlkseacuteges peacutenzuumlgyi forraacutesok biztosiacutetaacutesaacuteval
Feluumll kell vizsgaacutelni a megyeacutek szaacutemaacutet eacutes racionalizaacutelni a feleacutepiacuteteacutesuumlket esetleges
uacutejracsoportosiacutetaacutessal vagy egyesiacuteteacutessel Vilaacutegosan meg kell hataacuterozni az aacutellam a reacutegioacutek a
vaacuterosok eacutes a telepuumlleacutesek viszonyaacutet ugyaniacutegy az ellenőrzeacutesi rendszert figyelemmel az
autonoacutemia a szubszidiaritaacutes az aacutetlaacutethatoacutesaacuteg a kiegeacutesziacutető jelleg eacutes a szolidaritaacutes elveire Az
aacutellami kompetenciaacutek devoluacutecioacutejaacutera iraacutenyuloacute rendezeacutest kell veacutegrehajtani a hataacuteskoumlroumlk
ciacutemzettjeiveacute az uacutej megyeacutek vaacutelnaacutenak kuumlloumlnoumlsen a teruumlletfejleszteacutes tereacuten Hasonloacute jellegű
folyamatot laacutetott szuumlkseacutegesnek a Bizottsaacuteg az aacutellamigazgataacutesi szervek reacuteszeacuteről is javasolta a
koumlzponti eacutes a teruumlleti igazgataacutesi szervektől a hataacuteskoumlroumlk aacutetadaacutesaacutet a vaacutelasztott autonoacutem
regionaacutelis szervezetek szaacutemaacutera
(4) A teruumlletfejleszteacutes regionaacutelis szintjeacutevel kapcsolatban is meghataacuterozott a Bizottsaacuteg
meacuterlegelendő inteacutezkedeacuteseket Indiacutetvaacutenyozta a teruumlletfejleszteacutesi reacutegioacutek doumlnteacuteshozatali eacutes
veacutegrehajtaacutesi struktuacuteraacutejaacutenak kimunkaacutelaacutesaacutet vaacutelasztott keacutepviselőkből aacutelloacute testuumllet leacutetrehozatalaacutet a
demokratikus legitimaacutecioacute erősiacuteteacutese eacuterdekeacuteben a peacutenzuumlgyi eacutes igazgataacutesi oumlnaacutelloacutesaacuteg megadaacutesaacutet
eacutes olyan hataacuteskoumlroumlk biztosiacutetaacutesaacutet amelyeket az aacutellam illetve az aacutellami regionaacutelis fejleszteacutesi
hivatali szervezet gyakorol A regionaacutelis teruumlleti egyseacuteg mellett javaslatokat fogalmazott meg
egyeacuteb teruumlleti szerveződeacutesek feluumllvizsgaacutelataacutera mint pl a megyei joguacute vaacuterosok staacutetusza a
kisteacuterseacutegek szerepe Taacutemogatta annak megfontolaacutesaacutet hogy a reacutegioacutek koumlzoumltti egyenlőtlenseacutegek
kiegyensuacutelyozaacutesa eacuterdekeacuteben egy hazai kiegyenliacutető mechanizmus műkoumldhessen koumlltseacutegveteacutesi
Oumlsszesseacutegeacuteben gyors reformok megvaloacutesiacutetaacutesaacutet tartotta kiacutevaacutenatosnak hogy Magyarorszaacutegon
megerősoumldhessen a regionaacutelis demokraacutecia az uacutej koumlvetelmeacutenyeknek megfelelő teruumlleti
koumlzigazgataacutes joumlhessen leacutetre erős eacutes hateacutekony a koumlzigazgataacutesi autonoacutemia eacutes a demokratikus
legitimitaacutes alapelvein nyugvoacute szervezet alakuljon ki
113
102 A 2013-as monitoring eljaacuteraacutes
A maacutesodik monitoring eljaacuteraacutes eredmeacutenyekeacutent az Euroacutepa Tanaacutecs Helyi eacutes Regionaacutelis
Oumlnkormaacutenyzatok Kongresszusa348 Ajaacutenlaacutest fogadott el a magyar helyi eacutes regionaacutelis
demokraacuteciaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben a 2013 oktoacuteber 29-31-eacuten Strasbourgban tartott uumlleacuteseacuten (a
tovaacutebbiakban Ajaacutenlaacutes2)349 Az Ajaacutenlaacutes2 a helyi eacutes regionaacutelis demokraacuteciaacuteval kapcsolatos
2002 eacutevi monitoring jelenteacutesen350 valamint egy 2012 maacutejusi kongresszusi delegaacutecioacute
laacutetogataacutesaacuten eacutes megaacutellapiacutetaacutesain alapul Az Ajaacutenlaacutes2 reacuteszletesen elemzi a kialakult helyzetet
kiteacuter azokra a teacutenyezőkre amelyek gaacutetoljaacutek illetve veszeacutelyeztetik a Charta rendelkezeacuteseinek
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet
Az ET-nek a helyi demokraacutecia eacuterveacutenyesuumlleacutese teacuteren gyakorolt teveacutekenyseacutege koumlzismert A
magyar oumlnkormaacutenyzati rendszerrel oumlsszefuumlggeacutesben kifejtett megaacutellapiacutetaacutesai taacutemaszkodnak a
Velencei Bizottsaacutegnak az Alaptoumlrveacuteny negyedik moacutedosiacutetaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben kifejtett
veacutelemeacutenyeacutere351 amely ugyancsak seacuterelmezte a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog mint
koumlzoumlsseacuteget megillető kollektiacutev alapjog alkotmaacutenyos veacutedelmeacutenek megszűneacuteseacutet
Az Ajaacutenlaacutes2 aacuteltal roumlgziacutetett megaacutellapiacutetaacutesokboacutel a koumlvetkező leacutenyegi pontok emelhetők ki
(1) A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes alapelve nem keruumllt roumlgziacuteteacutesre sem a helyi oumlnkormaacutenyzatroacutel szoacuteloacute
sarkalatos toumlrveacutenyben sem az Alaptoumlrveacutenyben (2) Egy erőteljes hataacuteskoumlri centralizaacutecioacutes
folyamat eacuterzeacutekelhető amely a koraacutebbi helyi oumlnkormaacutenyzati feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk
csoumlkkeneacuteseacutehez vezetett (3) A helyi oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi-gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemiaacutejaacutet
nem tartjaacutek tiszteletben (4) Nem műkoumldik a gyakorlatban valoacutedi egyezteteacutes az
oumlnkormaacutenyzatok eacutes az aacutellam koumlzoumltt az oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő uumlgyekben (5) Nincs
hateacutekony jogorvoslat amely teljes meacuterteacutekben garantaacutelnaacute a helyi oumlnkormaacutenyzatok veacutedelmeacutet
(6) A megyeacutek rendkiacutevuumll gyengeacutek mind az inteacutezmeacutenyi kereteket mind pedig feladataikat
illetően
A Kongresszus ndash mint a Charta veacutegrehajtaacutesa felett őrkoumldő szervezet ndash mindezekre tekintettel
roumlgziacutetette hogy a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes alapelveinek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet egyeacutertelműen biztosiacutetani
kell mind a toumlrveacutenyalkotaacutesban mind pedig a gyakorlatban A koumltelező feladatok hataacuteskoumlroumlk
meghataacuterozaacutesaacutenaacutel a szubszidiaritaacutes eacutes a decentralizaacutecioacute elve eacuterveacutenyesuumlljoumln ennek
348 A Kongresszusnak ndash az Euroacutepa Tanaacutecs fő egyik fő szervekeacutent - kiemelt feladata hogy segiacutetse a helyi eacutes
regionaacutelis autonoacutemiaacutet őrkoumldik a Charta elveinek betartaacutesa felett 349 Recommendation 341 (2013) httpswcdcoeintViewDocjspid=2113213ampSite=COE (2014 05 25) Ld
tovaacutebbaacute Lando KIRCHMAIR International Law and Public Administration The European Charter of Local Self-
Government httpuni-nkehuuploadsmedia_itemsinternational-law-and-public-administration-the-european-
charter-of-local-self-governmentoriginalpdf (20170323)131-132 350 Recommendation 116 (2002) 351 httpwwwvenicecoeintwebformsdocumentspdf=CDL-REF28201329017-e (2014 06 02)
114
megfelelően szuumlkseacuteges a hataacuteskoumlroumlket kiterjeszteni Mind a helyi mind a teruumlleti
oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera biztosiacutetani kell a feladataik ellaacutetaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges forraacutesokat az
oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes tereacuten a koumlzponti kormaacutenyzati feluumlgyeletet korlaacutetozni indokolt A
jogveacutedelem teruumlleteacuten ajaacutenlatos biztosiacutetani a hateacutekony oumlnkormaacutenyzati jogorvoslati
lehetőseacutegeket Veacuteguumll kiacutevaacutenatos erősiacuteteni a teruumlleti megyei oumlnkormaacutenyzatok poziacutecioacuteit
11 Oumlsszegezeacutes
Hazaacutenk azt koumlvetően hogy 1990-ben teljes joguacute tagjaacutevaacute vaacutelt az Euroacutepa Tanaacutecsnak a helyi
demokraacuteciaacutet az oumlnkormaacutenyzatisaacutegot eacuterintő minden egyes jelentős nemzetkoumlzi egyezmeacutenyhez
csatlakozott ezen beluumll az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemiaacuteval kapcsolatosakhoz a Helyi
Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja a Teruumlleti Oumlnkormaacutenyzatok eacutes Koumlzigazgataacutesi Szervek
Hataacuter-menti Egyuumlttműkoumldeacuteseacuteről szoacuteloacute Euroacutepai Keretegyezmeacuteny a Regionaacutelis vagy
Kisebbseacutegi Nyelvek Euroacutepai Chartaacuteja eacutes a Nemzeti Kisebbseacutegek Veacutedelmeacuteről szoacuteloacute
Keretegyezmeacuteny
Az elemzeacutes koumlzeacuteppontjaacuteban nyilvaacutenvaloacutean a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja aacutellhat
mivel a dolgozat egyik fő ceacutelkitűzeacutese annak megaacutellapiacutetaacutesa hogy a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően
leacutetrejoumltt hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer mennyiben felel meg a helyi demokraacutecia euroacutepai
eacuterteacutekeinek
A rendszervaacuteltozaacutest koumlvető a helyi oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő jogalkotaacutesi folyamat annak
elleneacutere is az euroacutepai eacuterteacutekeket vette alapul hogy Magyarorszaacuteg formaacutelisan akkor meacuteg nem
csatlakozott a Chartaacutehoz amely csak 1997-ben vaacutelt a hazai jogrendszer reacuteszeacuteveacute 1993-ban
doumlntoumltt az Orszaacuteggyűleacutes a Charta megerősiacuteteacuteseacuteről valamint arroacutel hogy a 13 cikkben
foglaltak alapjaacuten kuumlloumln nyilatkozatot is fűzoumltt a Chartaacutehoz mivel hazaacutenk csak reacuteszben tudta
biztosiacutetani az oumlnkormaacutenyzati testuumlletek koumlzuumll a fővaacuterosi eacutes a megyei koumlzgyűleacutesek tagjainak
koumlzvetlen vaacutelasztoacutejogon alapuloacute vaacutelasztaacutesaacutet352 Az hogy valamennyi telepuumlleacutest eacuterintően
eacuterveacutenyesuumllhetett a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes joga valamint szeacuteleskoumlrű aacuteltalaacutenos felhatalmazaacuteson
alapuloacute oumlnkormaacutenyzati feladat-ellaacutetaacutesi rendszer alakult ki a szubszidiaritaacutes elveacutenek gyakorlati
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet eredmeacutenyezte Mindez taacutersult azzal hogy a telepuumlleacutes oumlnkormaacutenyzatok a helyi
koumlzuumlgyek leacutenyegi reacuteszeacutenek szabaacutelyozaacutes eacutes igazgataacutesi hataacuteskoumlreacutevel rendelkeztek A valoacutesaacutegos
kompetencia a helyi koumlzuumlgyek tereacuten eacuterveacutenyre jutott azaacuteltal hogy a telepuumlleacutesek oumlnkormaacutenyzaacutesi
keacutepesseacuteggel is rendelkezhettek tehaacutet a peacutenzuumlgyi forraacutesok folyamatos megteremteacuteseacutere eacutes
rendelkezeacutesre bocsaacutetaacutesaacutera is toumlrekedett a jogalkotoacute a hataacuteskoumlri szabaacutelyozaacutessal paacuterhuzamosan
352 161993 (III26 OGY hataacuterozat a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutenak megerősiacuteteacuteseacuteről A
hataacuterozatot visszavonta a 722011 (X5) OGY hataacuterozat amely rendelkezeacutest tartalmazott az orszaacuteggyűleacutesi
hataacuterozatok deregulaacutecioacutes ceacuteluacute feluumllvizsgaacutelataacuteroacutel
115
A valamennyi telepuumlleacutest megillető oumlnkormaacutenyzaacutesi jog eacutes a szeacuteleskoumlrű felhatalmazaacutes azonban
roumlvid időn beluumll felsziacutenre hozta a feladat-ellaacutetaacuteshoz szuumlkseacuteges forraacutesok eleacutegtelenseacutegeacutet
A Chartaacutet eacuterintő elemzeacutes alapjaacuten okszerűen meruumllhet fel a keacuterdeacutes hogy az Alaptoumlrveacuteny eacutes a
Moumltv aacuteltal kialakiacutetott jelenleg műkoumldő oumlnkormaacutenyzati rendszer mennyiben felel meg a helyi
demokraacutecia alapvető koumlvetelmeacutenyeinek A 2010-es kormaacutenyvaacuteltaacutest koumlvetően bekoumlvetkezett
vaacuteltozaacutesok tuumlkreacuteben ma maacuter keacutetseacutegesseacute vaacutelhat az a megaacutellapiacutetaacutes hogy az uacutej oumlnkormaacutenyzati
toumlrveacuteny formaacutelisan nem uumltkoumlzik a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutenak egyes
rendelkezeacuteseibe Szente Zoltaacuten az oumlnkormaacutenyzati rendszer aacutetalakiacutetaacutesa kapcsaacuten utalt az Euroacutepa
Tanaacutecs 2012 juacuteliusaacuteban Vannes-ban tartott nemzetkoumlzi szeminaacuteriumaacuten elhangzottakra
amelyen aggodalmak fogalmazoacutedtak meg a magyar oumlnkormaacutenyzatisaacuteg erős leeacutepuumlleacuteseacutere
hanyatlaacutesaacutera Enneacutel a pontnaacutel utalhatunk Balaacutezs Istvaacuten veacutelemeacutenyeacutere is aki azt vizsgaacutelta hogy
az uacutej szabaacutelyok oumlsszhangban vannak-e nemzetkoumlzi (kuumllpolitikai emberi jogi eacutes EU jogi)
koumltelezettseacutegeinkkel353 E megaacutellapiacutetaacutes alaacutetaacutemasztaacutesakeacutent elegendő utalni a Charta
Preambulumaacuteban354 foglaltakra eacutes az oumlnkormaacutenyzaacutes fogalmi elemeacutet keacutepező oumlnkormaacutenyzaacutesi
keacutepesseacutegre a helyi koumlzuumlgyek leacutenyegi reacuteszeacutenek igazgataacutesi kompetenciaacutejaacutera Nyitott keacuterdeacutes
tovaacutebbaacute az is hogy a Charta eacutes a jelenlegi hazai oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alapfilozoacutefiaacutejaacutenak elteacutereacutese
miatt milyen reakcioacute vaacuterhatoacute a Kongresszustoacutel amely őrkoumldik az alapeacuterteacutekek tiszteletben
tartaacutesa felett illetőleg egyaacuteltalaacuten toumlrteacutenik-e reflektaacutelaacutes Ami teacuteny hogy a jogalkotoacute az eljaacuteraacutes
lezaacuteraacutesa oacuteta nem tett eacuterzeacutekelhető leacutepeacuteseket a felvetett probleacutemaacutek orvoslaacutesa eacuterdekeacuteben
353 SZENTE (2014) 7 354
bdquoAz Euroacutepa Tanaacutecsnak a jelen Chartaacutet alaacuteiacuteroacute tagaacutellamai
hellip
figyelembe veacuteve azt hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok minden demokratikus rendszer egyik alapinteacutezmeacutenyeacutet
keacutepezik
figyelembe veacuteve azt hogy az aacutellampolgaacuterok koumlzuumlgyekben valoacute reacuteszveacuteteleacutenek joga egyike az Euroacutepa Tanaacutecs
valamennyi tagaacutellama aacuteltal elfogadott demokratikus elveknek
meggyőződve arroacutel hogy e jog legkoumlzvetlenebbuumll helyi szinten gyakorolhatoacute
meggyőződve arroacutel hogy csak teacutenyleges feladatkoumlrrel biacuteroacute helyi oumlnkormaacutenyzatok biztosiacutethatnak egyszerre
hateacutekony eacutes az aacutellampolgaacuterokhoz koumlzelaacutelloacute igazgataacutest
helliprdquo
116
3 fejezet
Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg Euroacutepa egyes aacutellamaiban Uralkodoacute
tendenciaacutek a maacutesodik vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvetően
A helyi taacutersadalom teruumlleti alapon szerveződő oumlnkormaacutenyzati egyseacutegeinek egyes euroacutepai
sajaacutetossaacutegait vizsgaacutelva mindenekelőtt szuumlkseacuteges a decentralizaacutecioacute fogalmaacutet tisztaacutezni amely
elvaacutelaszthatatlan az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek meacuterteacutekeacutetől hiszen
meghataacuterozoacute az aacutellam eacutes a teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti viszonyrendszer szempontjaacuteboacutel A
decentralizaacutecioacute eacutes az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg egymaacuteshoz valoacute viszonyaacuteban fontos annak a
holisztikus kapcsolatrendszernek a hangsuacutelyozaacutesa amelyen keresztuumll a polgaacuterok koumltődnek a
helyi igazgataacutesnak a helyi koumlzuumlgyek tereacuten doumlnteacuteshozatalra jogosult a felmeruumllő lakossaacutegi
igeacutenyekre reagaacutelni keacutepes inteacutezmeacutenyeihez A decentralizaacutecioacute elsődlegesen a helyi teruumlleti
alapon szerveződoumltt koumlzoumlsseacutegek autonoacutemiaacutejaacutenak az oumlnkormaacutenyzatisaacutegnak az eacuterveacutenyre
jutaacutesaacuteban oumllt testet
Paacutelneacute Kovaacutecs Ilona megfogalmazaacutesaacuteban bdquoAz oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia olyan toumlrteacutenetileg
kialakult demokratikus eacuterteacutek amelyet a modern demokratikus aacutellamok megőriznekrdquo A joacute
kormaacutenyzaacutes eacutes a decentralizaacutecioacute oumlsszefuumlggeacuteseit illetően iacutegy fogalmaz bdquoaacuteltalaacutenosan elfogadott
politikai eacutes szakmai veacutelemeacutenynek tekinthető hogy a decentralizaacutecioacute a demokratikus joacute
kormaacutenyzaacutes egyik felteacutetelerdquo355 A decentralizaacutecioacute elmuacutelt szaacutezadokban kialakult eacutertelmezeacutesi
lehetőseacutegei az I fejezetben maacuter bemutataacutesra keruumlltek a II vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvető időszakban
meghataacuterozoacute meacuterteacutekben eacuterveacutenyesuumllő decentralizaacutecioacute elve az amelyet ehelyuumltt a vizsgaacuteloacutedaacutes
koumlreacutebe kell vonni
1 A decentralizaacutecioacute a modern aacutellamfelfogaacutesban eacutes a gyakorlatban
A decentralizaacutecioacute a szakirodalom aacuteltal szeacuteles koumlrben taacutergyalt jelenseacuteg eacutes műkoumldeacutesi
mechanizmus a modern aacutellamisaacuteg alapvetően meghataacuterozoacute aacutellamszervezeacutesi elvekeacutent
ismeretes Korszakonkeacutent orszaacutegonkeacutent elteacuterő meacuterteacutekben eacuterveacutenyesuumll a decentralizaacutecioacuten
alapuloacute aacutellami berendezkedeacutest centralizaacutecioacutes trendek vaacuteltjaacutek fel A decentralizaacutecioacute
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere Paacutelneacute Kovaacutecs Ilona egyenesen a demokraacutecia eacuterteacutekmeacuterőjekeacutent tekintett356 A
decentralizaacutecioacutenak toumlbbsiacutekuacute eacutertelmezeacutesi lehetőseacutege ismert A politikai decentralizaacutecioacute
aacuteltalaacuteban a politikai hatalom eacutes peacutenzuumlgyi forraacutesok aacutetengedeacuteseacutet jelenti a teruumlleti szinten
355 PAacuteLNEacute Kovaacutecs (2006) 282 356 PAacuteLNEacute Kovaacutecs (2006) 282
117
szerveződoumltt oumlnkormaacutenyzati szervek szaacutemaacutera Az adminisztratiacutev vagy koumlzigazgataacutesi
decentralizaacutecioacute megvaloacutesulaacutesa eseteacuten a helyi igazgataacutes kap leacutenyeges meghataacuterozoacute szerepet a
helyi koumlzuumlgyek tereacuten A peacutenzuumlgyi decentralizaacutecioacute (maacuteskeacutent fiskaacutelis foumlderalizmus) a peacutenzuumlgyi
forraacutesok aacutetadaacutesaacutet eredmeacutenyezi teruumlleti szintű oumlnkormaacutenyzati szervek szaacutemaacutera amelyek
rendelkeznek a forraacutesok feletti doumlnteacutesi hataacuteskoumlrrel is hateacutekony eacutes aacutetlaacutethatoacute forraacutesfelhasznaacutelaacutest
garantaacutelva A hatalomaacutetruhaacutezaacutes megvaloacutesulaacutesi formaacuteit tekintve a szakirodalom aacuteltalaacuteban a
devoluacutecioacutet a delegaacutecioacutet eacutes a dekoncentraacutecioacutet emliacuteti ez utoacutebbit a decentralizaacutecioacute tipikus
megvaloacutesulaacutesi formaacutejakeacutent
A devoluacutecioacute-decentralizaacutecioacute-dekoncentraacutecioacute haacutermas fogalom alapjaacutet Kaiser Tamaacutes a teruumlleti
alapuacute hatalomgyakorlaacutes kialakiacutetaacutesaacuteban tartalmi eacutes eljaacuteraacutesi kereteiben hataacuterozza meg a
devoluacutecioacute a szigetorszaacutegban eacuterveacutenyesuumll ami aacuteltalaacuteban veacuteve hasonliacutet a kontinensen
alkalmazott decentralizaacutecioacute eacutes dekoncentraacutecioacute terminoloacutegiaacutejaacutehoz azonban nem tartja
felcsereacutelhetőnek a fogalmakat357 A devoluacutecioacutet elhataacuterolja egyreacuteszről a decentralizaacutecioacutetoacutel
maacutesreacuteszről pedig a foumlderalizmustoacutel A fogalmak elkuumlloumlniacuteteacuteseacutet az alaacutebbi taacutebla szemleacutelteti
7 sz aacutebra Foumlderalizmus ndash devoluacutecioacute ndash decentralizaacutecioacute (Forraacutes Kaiser (2012) 13-15 Sajaacutet szerkeszteacutes)
foumlderalizmus devoluacutecioacute decentralizaacutecioacute
a hatalomnak az
alkotmaacutenyban
roumlgziacutetett
garanciaacutekkal
veacutedett
megosztaacutesa a
koumlzponti eacutes a
teruumlleti szintek
koumlzoumltt
koumlzpont aacuteltal birtokolt egyes hataacuteskoumlroumlknek alsoacutebb szintű testuumlletekre
toumlrteacutenő aacutetruhaacutezaacutesa
a hatalom
gyakorlaacutesaacutenak
felső eacutes alsoacute
kormaacutenyzati
szintek koumlzoumltti
megosztaacutesa
a Westminster parlamenti szupremaacuteciaacuteja reacuteveacuten gyakorolt
hataacuteskoumlroumlknek a teruumlleti alapon szerveződő vaacutelasztott testuumlletekre valoacute
aacutetruhaacutezaacutesa bdquovisszaosztaacutesardquo
a felsőbb szintű politikai inteacutezmeacuteny a hatalomgyakorlaacutes egyes
reacuteszteruumlleteit egy alsoacutebb szintű testuumlletre ruhaacutezza aacutet (alkotmaacutenyos
biztosiacuteteacutekok hiaacutenyoznak)
A devoluacutecioacutenak keacutetfeacutele megvaloacutesulaacutesi formaacuteja kuumlloumlnboumlztethető meg egyreacuteszről az
adminisztratiacutev maacutesreacuteszről pedig a toumlrveacutenyhozoacutei devoluacutecioacute358 Eacuterveacutenyesuumlleacutesuumlk moacutedja hogy a
skoacutet a walesi eacutes eacuteszak-iacuterorszaacutegi devoluacutecioacutes testuumlletek kuumlloumlnboumlző kompetenciaacutekkal
inteacutezmeacutenyrendszerrel eacutes eljaacuteraacutesokkal biacuternak amelyek a devoluacutecioacutes toumlrveacutenyekben
egyeacutertelműen elkuumlloumlnuumllnek a Westminster aacuteltal előfoglalt hataacuteskoumlroumlktől359
Magyary Zoltaacuten a decentralizaacutecioacute keacutet fajtaacutejaacutet kuumlloumlnboumlztette meg az oumlnkormaacutenyzatot valamint
a dekoncentraacutecioacutet Oumlnkormaacutenyzat alatt eacutertette mind a teruumlleti mind pedig a testuumlleti
oumlnkormaacutenyzatot amely akkor valoacutesul meg ha bdquoa decentralizaacutelt feladatok ellaacutetaacutesa oumlnaacutelloacute jogi
357 KAISER Tamaacutes Goumlrduumllő devoluacutecioacute az Egyesuumllt Kiraacutelysaacutegban Megvaacutelaszolatlan keacuterdeacutesek uacutej kihiacutevaacutesok
Gondolat Kiadoacute Budapest 2012 8 358 Az adminisztratiacutev devoluacutecioacute alapjaacuten koumlzoumls vagy megosztott hataacuteskoumlroumlk egyes koumlzpolitikai teruumlleteken
lehetőveacute teszik a helyi eacuterdekek megfogalmazaacutesaacutet eacutes eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutet miacuteg a toumlrveacutenyhozoacutei devoluacutecioacute a felsőbb eacutes
alsoacutebb szintű jogi eacutes inteacutezmeacutenyes elvaacutelasztaacutesaacuteval megteremti a reacuteszletes de az egyes orszaacutegreacuteszek autonoacutemiaacutejaacutet
tekintve aszimmetrikus teruumlleti eacutes politikai autonoacutemia felteacuteteleit KAISER (2012) 18-19 359 KAISER (2012) 52
118
szemeacutelyiseacuteggel biacuteroacute koumlzuumlletekre van biacutezva amelyek vagy az aacutellandoacute telepuumlleacutesen (koumlzseacuteg
vaacuteros vaacutermegye) vagy a foglalkozaacutes eacutes eacuterdekek azonossaacutegaacuten (kamaraacutek eacuterdekkeacutepviseletek
testuumlletek) alapszanakrdquo A dekoncentraacutecioacute vagyis szeacutetpontosiacutetaacutes eseteacuten a centralizaacutelt
feladatok ellaacutetaacutesa oumlnkormaacutenyzattal nem rendelkező bdquoegyeacuteni szervekre van biacutezvardquo360 Paacutelneacute
Kovaacutecs Ilona a dekoncentraacutecioacutet azonosiacutetja az adminisztratiacutev decentralizaacutecioacuteval miacuteg a
politikai valoacutesaacutegos decentralizaacutecioacutet a devoluacutecioacute fogalmaacuteval361
Megjegyzendő azonban hogy a fogalmak meghataacuterozaacutesa eacutes hasznaacutelata elteacuterő lehet egyes
jogrendszerekben valamint sajaacutetos tartalommal biacuterhat nem csupaacuten jogcsalaacutedokban hanem
akaacuter aacutellamonkeacutent is A devoluacutecioacute a politikai decentralizaacutecioacute kontinentaacutelis eacutertelemben vett
felfogaacutesaacutehoz kapcsoloacutedoacute fogalom azonban elsődlegesen az angolszaacutesz jogi terminoloacutegiaacuteban
honos Aacuteltalaacutenos eacutertelmezeacutese szerint a koumlzponti kormaacutenyzat a devoluacutecioacute megvaloacutesulaacutesa eseteacuten
a helyi oumlnkormaacutenyzat szaacutemaacutera ad aacutet hataacuteskoumlrt oly moacutedon hogy a doumlnteacuteshozatali jog a
hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges forraacutesok valamint a felelősseacuteg is teljes meacuterteacutekben a
hataacuteskoumlr gyakorloacutejaacutet illeti meg illetve terheli Aacuteltalaacuteban jogszabaacutelyi formaacutet oumllt amely
meghataacuterozza azokat a kereteket amelyek koumlzoumltt a hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutera lehetőseacuteg illetőleg
koumltelezettseacuteg szaacutermazik Az oumlsszetett devolutiacutev aacutellami műkoumldeacuteseacutere peacutelda az Egyesuumllt
Kiraacutelysaacuteg amennyiben Anglia Eacuteszak-Iacuterorszaacuteg Skoacutecia Wales az oumlnaacutelloacute aacutellamisaacuteg
inteacutezmeacutenyeivel rendelkezik azonban meacutegsem minősiacutethető foumlderaacutelis aacutellamnak A delegaacutecioacute a
decentralizaacutecioacutenak az a formaacuteja amelyben a koumlzigazgataacutesi feladatok megosztaacutesra keruumllnek a
kormaacutenyzati szervek eacutes olyan szervezetek koumlzoumltt amelyek nem felteacutetlenuumll a koumlzponti
hatoacutesaacutegok helyi egyseacutegei A dekoncentraacutecioacute akkor nyilvaacutenul meg mint aacuteltalaacutenos szervezeacutesi
elv ha a koumlzigazgataacutesi feladatellaacutetaacutes eacutes hatalomgyakorlaacutes szervek koumlzoumltti megosztaacutesa eseteacuten a
koumlzponti koumlzigazgataacutesi szerv hierarchikus iraacutenyiacutetaacutesi jogkoumlre eacuterveacutenyesuumll az alaacuterendelt szervek
feleacute362 A dekoncentraacutecioacute eacuteppen ezeacutert nem tekinthető a decentralizaacutecioacute formai szempontboacutel
toumlrteacutenő megvaloacutesulaacutesaacutenak hiszen ebben az esetben a koumlzponti kormaacutenyzat a helyi szervezetei
szaacutemaacutera uacutegy hataacuterozza meg a feladatait hogy a doumlnteacutesi jogot fenntartja363
360 MAGYARY Zoltaacuten Magyar Koumlzigazgataacutes A koumlzigazgataacutesi szerepe a XX szaacutezad aacutellamaacuteban A magyar
koumlzigazgataacutes szervezete eacutes műkoumldeacutesi rendje Budapest 1942 Kiraacutelyi Magyar Egyetemi Nyomda 102-103 361 PAacuteLNEacute KOVAacuteCS Ilona Mieacutert hagytuk hogy iacutegy legyen A teruumlleti decentralizaacutecioacutes reformok termeacuteszetrajza
Magyarorszaacutegon Politikatudomaacutenyi Szemle XXII4 10 362 PATYI Andraacutes ndash VARGA ZS Andraacutes Aacuteltalaacutenos koumlzigazgataacutesi jog (az Alaptoumlrveacuteny rendszereacuteben) Dialoacuteg
Campus Kiadoacute Budapest-Peacutec2012 262 363 Reacuteszletesebben Duncan M WAGANA ndash Mike A IRAVO ndash Joyce D NZULWA Analysis of the Relationship
Between Devolved Governance Political Decentralization and Service Delivery A Critical Review of
Literature European Scientific Journal November 2015 edition vol11 No 31 ISSN 1857 ndash 7881 (Print) e -
ISSN 1857- 7431 457-472
119
Az alaacutebbiakban a decentralizaacutecioacuteval oumlsszefuumlggeacutesben definiacutecioacutes kiacuteseacuterletek ismerteteacuteseacutere keruumll
sor amelyek alapjaacuten a jellemző jegyek azonosiacutethatoacutek A decentralizaacutecioacutet ndash kuumlloumlnboumlző
szempontok alapul veacuteteleacutevel ugyan ndash valamennyi hivatkozott szerző az oumlnkormaacutenyzatisaacuteggal
azonosiacutetja Az aacutettekinteacutes magaacuteban foglal egyreacuteszt egy normatani megkoumlzeliacuteteacutest (Kelsen)
maacutesreacuteszt a centralizmus eacutes a lokalizmus politikai eacutes jogi jellemzői alapjaacuten egy orszaacuteg-
specifikaacutecioacute felaacutelliacutetaacutesaacutet (Page) harmadreacuteszt az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg fő funkcioacutejaacutenak
meghataacuterozaacutesaacutet a fejlettseacuteg szempontjaacuteboacutel (Saito) majd a decentralizaacutecioacutes forradalom
teruumlleteit (Grindle) eacutes veacuteguumll a koumlzeacutep-kelet euroacutepai orszaacutegokban a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően
veacutegigsoumlprő decentralizaacutecioacutes hullaacutem eacutes a decentralizaacutecioacute miacutetosza keruumll bemutataacutesra (Kimball
Illner)
Hans Kelsen (1881-1973) elsődlegesen normatani megkoumlzeliacuteteacutesben taacutergyalta a
decentralizaacutecioacutet amelynek aacutellamelmeacuteleti definiacutecioacutejaacutera az aacuteltala kidolgozott fogalom-
meghataacuterozaacutes szolgaacutelhat kiinduloacutepontkeacutent Az aacutellam tagozoacutedaacutesa szempontjaacuteboacutel kuumlloumlnboumlztette
meg az oumlnkormaacutenyzati decentralizaacutecioacutet eacutes eacutertelmezte az oumlnkormaacutenyzatot bdquohellipAz
oumlnkormaacutenyzat fogalmaacuteban a decentralizaacutecioacute egyesuumll a demokraacutecia vagyis az oumlnrendelkezeacutes
eszmeacutejeacutevel Az individuaacutelis sőt bizonyos fokig a generaacutelis helyi normaacutek megalkotaacutesaacutera is
rendelt szervet maguk azok vaacutelasztjaacutek meg akiket a megalkotandoacute normaacutek koumltelezni fognak
[hellip] Mindazonaacuteltal ndash a koumlzponti toumlrveacutenyek keretein beluumll ndash decentralizaacutelt generaacutelis
normaacutekkal uacuten autonoacutem statutumokkal is talaacutelkozhatunk A decentralizaacutecioacute itt eszmeacuteje szerint
toumlkeacuteletes Legalaacutebb is az autokratikusan szervezett koumlzponti aacutellamszervekkel szemben
Utoacutebbiakat azonban toumlbbnyire megilleti a feluumlgyelet joga legalaacutebb is annyiban amennyiben
az oumlnkormaacutenyzati test toumlrveacutenyellenes aktusait megsemmisiacutethetik baacuterha nem is poacutetolhatjaacutek
sajaacutet normaacuteik aacuteltal [] Az oumlnkormaacutenyzatokeacutert valoacute harcot csupaacuten mint a demokraacuteciaacuteeacutert valoacute
harcot foghatjuk fel [hellip] Az oumlnkormaacutenyzat az aacutellami koumlzigazgataacutesnak csupaacuten egyik sajaacutetos
alakjardquo364
Edward C Page az oumlnkormaacutenyzat politikai eacutes jogi alapjainak meghataacuterozaacutesa soraacuten a
decentralizaacutecioacute fogalmaacutet Kelsen nyomaacuten eacutertelmezte A decentralizaacutecioacutenak itt egy uacutejabb
normatani meghataacuterozaacutesa figyelhető meg Kelsen ugyanis megkuumlloumlnboumlztette egymaacutestoacutel a
statikus eacutes a dinamikus decentralizaacutecioacutet365 Page Euroacutepa heacutet egyseacuteges nemzetaacutellamaacuteban
(Franciaorszaacuteg Nagy-Britannia Olaszorszaacuteg Spanyolorszaacuteg Norveacutegia Daacutenia eacutes
364 KELSEN (1997) 45 sect 70-71 365 bdquoA statikus decentralizaacutecioacute arra utal hogy milyen meacuterteacutekben egyseacutegesek a normaacutek az aacutellam teruumlleteacuten miacuteg a
dinamikus decentralizaacutecioacute pedig arra hogy mennyiben keacutepesek a normaacutek elterjeszteacuteseacutere eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutererdquo
Edward C PAGE Localism and Centralism in Europe The Political and Legal Bases of Local Self-Government
Oxford University Press 1991 6
120
Sveacutedorszaacuteg)366 vizsgaacutelta azokat a lehetőseacutegeket amelyek a helyi politikai elit rendelkezeacuteseacutere
aacutellnak hogy formaacuteljaacutek a koumlzszolgaacuteltataacutesokat politikai eacutes jogi aspektusboacutel Olyan alapvető
keacuterdeacuteseket vizsgaacutelt mint hogy (1) az aacutellam biztosiacutet-e lehetőseacuteget a helyi politikai elit szaacutemaacutera
a koumlzszolgaacuteltataacutesok befolyaacutesolaacutesaacutera (2) a helyi hataacutest illetően milyen kuumlloumlnbseacutegek
tapasztalhatoacuteak aszerint hogy az aacutellam milyen fokban ismeri el a politikai vagy jogi
lokalizmust (3) milyen okokra vezethetőek vissza a centralizaacutecioacute eacutes a lokalizmus kuumlloumlnboumlző
sajaacutetossaacutegai367 A lokalizmus eacutes a centralizmus viszonyaacutet illetően keacutet kuumlloumlnoumls megaacutellapiacutetaacutest
tett egyreacuteszt amikor a fejlődeacutesre hatoacute teacutenyezőket felismerve e sajaacutetossaacutegok alapjaacuten alakiacutetott
ki orszaacutegcsoportokat Az eacuteszaki eacutes a deacuteli sajaacutetossaacutegok vizsgaacutelata alapjaacuten azonosiacutetotta azokat a
teacutenyezőket amelyek hataacutest gyakoroltak a fejlődeacutesre uacutegymint (1) az aacutellami struktuacuteraacutek
fejlődeacutese a 19 szaacutezad előtt (2) a toumlmegpaacutertok fejlődeacutese eacutes (3) a kormaacutenyzati teveacutekenyseacuteg
kiterjedeacutese a haacuteboruacute utaacuten Az egyes teacutenyezők eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek elemzeacuteseacutevel haacuterom orszaacuteg-
csoportot kuumlloumlniacutetett el (1) azok az aacutellamok amelyek a taacutevoli muacuteltra visszanyuacuteloacute
oumlnkormaacutenyzati hagyomaacutenyokkal rendelkeznek viszonylag gyenge aacutellami feluumlgyeleti
rendszerrel (Nagy-Britannia eacutes Sveacutedorszaacuteg) (2) azon orszaacutegok ahol a nemzeti eacutes a helyi elit
koumlzoumltti politikai kapcsolatok intenziacutevek voltak eacutes a koumlzponti feluumlgyelet hagyomaacutenyosan erős
volt (Franciaorszaacuteg Spanyolorszaacuteg eacutes Olaszorszaacuteg) (3) veacuteguumll azok ahol hagyomaacutenyosan
nincs erős politikai lokalizmus de a vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvető perioacutedusban elmozdultak az erős
koumlzponti ellenőrzeacutestől a nagyobb fokuacute jogi lokalizmus feleacute mindenekelőtt a koumlzigazgataacutesi
feluumlgyelet eacutes a biztosiacutetott funkcioacutek tekinteteacuteben (Daacutenia Norveacutegia)368
Fumihiko Saito kutataacutesai soraacuten hivatkozott arra hogy szaacutemos olyan aacutellaacutesponttal talaacutelkozott
amely szerint az ideaacutelis aacutellam demokratikus eacutes fejlődő A demokratikus jellemzőket vizsgaacutelva
pedig a decentralizaacutecioacutet tartjaacutek kiacutevaacutenatosnak annaacutel inkaacutebb mivel az oumlnkormaacutenyzatok
keacutepesek legjobban felismerni a lakossaacutegi igeacutenyeit a helyben nyuacutejtandoacute koumlzszolgaacuteltataacutesok
iraacutent369 Ebben az eacutertelmezeacutesben a szubszidiaritaacutes elve is megjelenik Saito a decentralizaacutecioacutet
toumlbb orszaacuteg-csoportra neacutezve elemezte a fejlett eacuteszaki a fejlődő deacuteli eacutes a tulajdonkeacuteppeni
fejlődőnek tekintett orszaacutegokban maacutes eacutes maacutes funkcioacutet tulajdoniacutetott az oumlnkormaacutenyzatisaacutegnak
E funkcioacutek lehetnek egyreacuteszről a telepuumlleacutesek eacuteletkeacutepesseacutegeacutenek megőrzeacuteseacuteben jaacutetszott szerep
maacutesreacuteszről a fejleszteacutesben betoumlltoumltt szerep melyek alapjaacuten szuumlkseacutegesnek tartotta
uacutejradefiniaacutelni az oumlnkormaacutenyzatisaacutegot A fejlődő orszaacutegokat illetően megaacutellapiacutetotta hogy
366 PAGE (1991) 7 367 PAGE (1991) 9-11 368 PAGE (1991) 139-140 369 Foundations for Local Governance Decentralization in Comparative Perspective (Ed Fumihiko SAITO)
Physica-Verlag Heidelberg 2008 2
121
ezekben az orszaacutegokban a bdquojoacute kormaacutenyzaacutesrdquo jelszavaacuteval a decentralizaacutecioacutes reformok
neacutepszerűveacute vaacuteltak az 1990-es eacutevek oacuteta amelyeket gyakran a taacutemogataacutest nyuacutejtoacute uumlgynoumlkseacutegek
tanaacutecsoltak370 Leszoumlgezte ugyanakkor azt is hogy a decentralizaacutecioacute koncepcioacuteja
bdquodemisztifikaacutecioacuterardquo szorul371
A bdquodecentralizaacutecioacutes forradalomrdquo kiteljesedeacuteseacutet Merilee S Grindle a peacutenzuumlgyi politikai
igazgataacutesi koumlzszolgaacuteltataacutesi hataacuteskoumlroumlk aacutetruhaacutezaacutesaacuteban laacutetta amely maacuter oly kiterjedt meacuterteacutekben
jelentkezett aacutellamroacutel-aacutellamra hogy strukturaacutelis forradalmat eredmeacutenyezett a koumlzfelelősseacuteg
eacuterveacutenyesuumlleacutese eacutes az autonoacutemia megosztaacutesa tereacuten A nemzetkoumlzi kormaacutenyzaacutes uacutej formaacutecioacutei ndash
amelyeknek velejaacuteroacutei a globalizaacutecioacute eacutes a decentralizaacutecioacute ndash segiacutetenek uacutejradefiniaacutelni a koumlzponti
kormaacutenyzat szerepeacutet a fejleszteacutesi folyamatokban372 A peacutenzuumlgyi decentralizaacutecioacute
megvaloacutesulaacutesa ehelyuumltt is emliacuteteacutesre eacuterdemes hiszen a koumlzpeacutenzuumlgyek teruumlleteacuten magaacuteban
foglalja a koumlzfeladatok eacutes az azok ellaacutetaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges forraacutesok feletti rendelkezeacutesnek a
kuumlloumlnboumlző aacutellamhatalmi szintek koumlzoumltti megosztaacutesaacutet A decentralizaacutecioacute tisztaacuten gazdasaacutegi
elmeacuteleteacutenek megfogalmazaacutesa Charles Mills Tiebout (1924-1968) neveacutehez fűződik miacuteg a
decentralizaacutecioacutet Wallace E Oates aacutellamhaacuteztartaacutesi allokaacutecioacutes funkcioacutekeacutent eacutertelmezte373
Jonathan D Kimball a decentralizaacutecioacutes toumlrekveacuteseket illetően egy olyan bdquocsatakiaacuteltaacutestrdquo veacutelt
hallani az 1960-as 1970-es eacutevek Amerikaacutejaacuteban majd a kelet-koumlzeacutep euroacutepai aacutellamokban az
1980-as eacutevek veacutegeacuten az 1990-es eacutevek elejeacuten amely minden hatalmat a neacutepnek koumlvetelt
(bdquoPower to the peoplerdquo) Ez a szlogen hamarosan olyan jelenteacutestartalmat nyert amely a
politikaacutet eacutes az elszaacutemoltathatoacutesaacutegot a demokratikusan megvaacutelasztott helyi oumlnkormaacutenyzatok
szintjeacutere emelte A toumlrekveacutes nyilvaacutenvaloacutean abboacutel a felteacutetelezeacutesből indult ki hogy a helyi
oumlnkormaacutenyzatok jobban keacutepesek a lakossaacuteg igeacutenyeit megismerni eacutes aszerint cselekedni mivel
sokkal koumlzelebb helyezkednek el a lakossaacuteghoz mint a koumlzponti kormaacutenyzat Azonban azzal
is szembe kellett neacutezni hogy az oumlnkormaacutenyzatok felelősseacutegi koumlreacutenek bőviacuteteacutese egyuumltt jaacutert a
peacutenzuumlgyi forraacutesok noumlveleacuteseacutenek szuumlkseacutegleteacutevel Ez a peacutenzuumlgyi korlaacutet volt az amely a
hataacuteskoumlr-telepiacuteteacutes folyamataacutet oly moacutedon befolyaacutesolta toumlbb aacutellamban is a rendszervaacuteltozaacutest
koumlvetően hogy a vaacutelasztott helyi oumlnkormaacutenyzati testuumlletek helyett inkaacutebb a teruumlleti
aacutellamigazgataacutes legalsoacutebb szintjeacuten laacutettatta el feladatait a koumlzponti aacutellamigazgataacutes374
370 SAITO (2008) 2 371 SAITO (2008) 4 372 Merilee S GRINDLE Going Local Decentralization Democratization and the Promise of Good Governance
Princeton University Press Princeton and Oxford 2007 4 373 HORVAacuteTH M Tamaacutes ndash PEacuteTERI Gaacutebor ndash VEacuteCSEI Paacutel A helyi forraacutesszabaacutelyozaacutesi rendszer magyarorszaacutegi
peacuteldaacuteja 1990-2012 Koumlzgazdasaacutegi Szemle LXI eacutevf 2014 februaacuter 121-147 374 Jonathan D KIMBALL Introduction In The Transfer of Power Decentralization in Central and Eastern
Europe (ed By Jonathan D Kimball) Local Government and Public Service Reform Initiative Budapest
Hungary 1999 1-3
122
A teruumlleti igazgataacutes reformja egy nagyon leacutenyeges momentumaacutet keacutepezte a szovjet tiacutepusuacute
szocialista aacutellamberendezkedeacutes lebontaacutesaacutenak A fordulatot koumlvetően az aacutetalakulaacutes a
decentralizaacutecioacute jegyeacuteben zajlott Fontos kiemelni hogy e folyamat koraacutentsem volt egyiraacutenyuacute
A reformok feacutelutas inteacutezkedeacutessorozatnak minősiacutethetőek melyeket időszakonkeacutent a
decentralizaacutecioacute majd a centralista toumlrekveacutesek hataacuteroztak meg A decentralizaacutecioacute fogalmaacutera
Michal Illner a koumlvetkező definiacutecioacutet alkalmazta bdquohellip a koumlzponti kormaacutenyzat az aacuteltala gyakorolt
funkcioacutekat a szubnacionaacutelis szinten elhelyezkedő szervekre ruhaacutezza aacutet a legitimaacutecioacutejuk
taacutemogataacutesa eacuterdekeacuteben A decentralizaacutecioacute az aacutellami funkcioacutek devoluacutecioacuteja az autonoacutem teruumlleti
kormaacutenyzatokra amelyek a decentralizaacutelt funkcioacute kereteacuteben oumlnaacutelloacutean jaacuterhatnak el sajaacutet
nevuumlkben magasabb szintű hatoacutesaacuteg joacutevaacutehagyaacutesa neacutelkuumllrdquo375
A decentralizaacutecioacute a helyi uumlgyekben a demokratikus hatalomgyakorlaacutes eszkoumlzrendszereacutenek
egyik elemekeacutent alkalmazhatoacute Az aacutellami feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk helyi szintű vaacutelasztott
testuumlletekre toumlrteacutent delegaacutelaacutesaacuteval oumlsszefuumlggő vaacuterakozaacutesok ugyanakkor szaacutemos esetben
eltuacutelzottnak bizonyultak A decentralizaacutecioacuteval kapcsolatos hamis vaacuterakozaacutesokat illetően ndash a
lengyel tapasztalatok alapjaacuten ndash Grzegorz Gorzelak hat miacutetoszt azonosiacutetott melyek a
koumlvetkezők (1) a helyi autonoacutemia miacutetosza (irreaacutelis elvaacuteraacutesok a helyi oumlnkormaacutenyzati
autonoacutemia lehetőseacutegeivel kapcsolatban eacutes a koumlzponti kormaacutenyzat helyi uumlgyekben valoacute
baacutermilyen reacuteszveacuteteleacutenek elutasiacutetaacutesa) (2) a konjunktuacutera miacutetosza (az a hit hogy a gazdasaacutegi
oumlnaacutelloacutesaacuteg biztosiacutetja a helyi koumlzoumlsseacutegek szaacutemaacutera a fellenduumlleacutest) (3) a tulajdon miacutetosza (az a
hit hogy a reprivatizaacutecioacute oumlnmagaacuteban garantaacutelni fogja a helyi fejleszteacutest) (4) a
mindenhatoacutesaacuteg az aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlr miacutetosza (az a hit hogy az oumlnkormaacutenyzatok fel vannak
hatalmazva eacutes keacutepesek sajaacutet maguk a helyi probleacutemaacutek megoldaacutesaacutera) (5) a lelkesedeacutes miacutetosza
(az a hit hogy a lelkesedeacutes keacutepes ellensuacutelyozni a helyi politikaacuteban eacutes igazgataacutesban az
ismereteket eacutes a keacuteszseacutegeket) (6) az aacutellandoacutesulaacutes miacutetosza (az a hit hogy aacutellandoacute
koumlruumllmeacutenyeken alapul amelyeket a helyi oumlnkormaacutenyzat megkiacuteseacuterel eacutes ki is tud alakiacutetani)376
A decentralizaacutecioacute minden taacutersadalmi probleacutemaacutera gyoacutegyiacutert jelentő jellegeacutevel kapcsolatban
valoacuteban megnyilvaacutenultak tuacutelzoacute vaacuterakozaacutesok a koumlzeacutep-kelet euroacutepai volt szocialista
orszaacutegokban azonban meghataacuterozoacute aacutellamszervezeacutesi elvkeacutent napjainkban is hat eacutes eacuterveacutenyesuumll
375 ILLNER (1999) 9 376 Gzegorz GORZELAK Myths on local self-government in post-socialist countries In Changing territorial
adminitration in Czechoslovakia International viewpoints (Ed P Dotaacutel M Illner J Kaacutera and M Barlow)
Amsterdam University of Amsterdam Charles University and the Czechoslovak Academy of Sciences 1992
Ideacutezi Illner ILLNER (1999) 27
123
11 Decentralizaacutecioacute a nemzetkoumlzi szervezetek gyakorlataacuteban
A decentralizaacutecioacute keacuterdeacuteseacutet az Egyesuumllt Nemzetek Fejleszteacutesi Szervezete is kiemelt
fontossaacuteggal kezeli Hangsuacutelyozaacutesra eacuterdemes az ENSZ Fejleszteacutesi Programja (UNDP) amely
a decentralizaacutecioacutenak szaacutemos definiacutecioacutejaacutet műkoumldeacutesi moacutedjaacutet hataacuterozza meg Ami koumlzoumls a
decentralizaacutecioacute alapvetően a demokratikus helyi hatalomgyakorlaacuteshoz kapcsoloacutedik377 Jesse
C Ribot a decentralizaacutecioacuteroacutel a koumlvetkezőket vallotta bdquoA decentralizaacutecioacute mind hataacuteskoumlr
aacutetruhaacutezaacutest mind pedig elszaacutemoltathatoacute keacutepviseletet koumlvetel [hellip] A decentralizaacutecioacute nem a
koumlzponti kormaacutenyzat leeacutepiacuteteacutese lebontaacutesa inkaacutebb a koumllcsoumlnoumlsen taacutemogatoacute demokratikus
koumlzponti eacutes helyi kormaacutenyzaacutest tartja szem előtt [hellip] Decentralizaacutecioacutenak tekinthető minden
olyan teveacutekenyseacuteg melynek soraacuten a koumlzponti kormaacutenyzat hivatalosan aacutetad hataacuteskoumlroumlket a
politikai-igazgataacutesi eacutes teruumlleti hierarchiaacuteban az alacsonyabb szinten elhelyezkedő
szereplőknek eacutes inteacutezmeacutenyeknekrdquo378
Az Egyesuumllt Vaacuterosok eacutes Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Vilaacutegszervezete (UCLG) ndash szoros
egyuumlttműkoumldeacutesben az ENSZ-szel ndash nemzetkoumlzi sziacutenteacuteren jaacutetszik jelentős szerepet a helyi
oumlnkormaacutenyzatok eacuterdekeinek veacutedelmeacuteben379 Egy 2008-as jelenteacuteseacuteben a decentralizaacutecioacute
mibenleacuteteacutet a koumlvetkezőkben hataacuterozta meg bdquoA decentralizaacutecioacute alkotoacuteeleme a helyi
oumlnkormaacutenyzat [hellip] Felteacutetelezi jogszabaacutely keretek koumlzoumltt a helyi oumlnkormaacutenyzat cselekveacutesi eacutes
szervezetalakiacutetaacutesi szabadsaacutegaacutet a szabadsaacuteg kiterjedtseacutege maacutes eacutes maacutes koumlrben eacuterveacutenyesuumllhet
azonban ez magaacutet az eszmeacutet nem eacuterintirdquo380
A Helyi Hatoacutesaacutegok Nemzetkoumlzi Egyesuumlleteacutenek (IULA) egy 1993-ban elfogadott deklaraacutecioacuteja
a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes leacutenyegi elemeit a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes alapelveit a koumlvetkezők szerint
foglalta oumlssze bdquoA helyi oumlnkormaacutenyzat jogot eacutes koumltelezettseacuteget jelent a helyi hatoacutesaacutegok
szaacutemaacutera a helyi koumlzuumlgyekben valoacute szabaacutelyozaacutesra eacutes inteacutezkedeacutesre sajaacutet felelősseacutegi koumlreacuteben a
helyi lakossaacuteg eacuterdekeacuteben Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogot szemeacutelyek eacutes keacutepviselő-testuumlletek
gyakorolhatjaacutek akitamelyeket szabadon megvaacutelasztottak e tisztseacutegre meghataacuterozott
377 Ld reacuteszletesen Decentralization A Sampling of Definitions (Working paper prepared in connection with the
Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance)
October 1999 httpwebundporgevaluationevaluationsdocumentsdecentralization_working_reportPDF
(20150817) 378 RIBOT Jesse C Democratic Decentralization of Natural Resources Institutionalizing Popular Participation
2002 Washington DC World Resources Institute httppdfwriorgddnr_full_revisedpdf 1-2 379 KOVAacuteCS Laura Helyi oumlnkormaacutenyzatok haacuteloacutezatainak szerepe a globaacutelis kormaacutenyzaacutesban Teacuter eacutes Taacutersadalom
24 eacutevf 20101 106-107 380 United Cities and Local Governments (UCLG) 2008 Decentralisation and local democracy in the world
First UCLG World ReportBarcelona UCLG
124
időtartamra egyenlő eacutes aacuteltalaacutenos vaacutelasztoacutejog alapjaacuten a vezetőt a vaacutelasztott keacutepviselő-testuumllet
vaacutelasztja vagy nevezi kirdquo381
12 Decentralizaacutecioacute eacutes szubszidiaritaacutes
A decentralizaacutecioacute eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutevel paacuterhuzamosan ndash leacuteveacuten oumlsszefuumlggő aacutellamszervezeacutesi elvek ndash
szuumlkseacuteges kiteacuterni a szubszidiaritaacutes elveacutenek eacutertelmezeacutesi lehetőseacutegeire is A szubszidiaritaacutes elve
aacuteltalaacutenossaacutegban azt jelenti hogy a doumlnteacuteseket az aacutellampolgaacuterokhoz legkoumlzelebbi szinten kell
meghozni a hateacutekonysaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutenek megfelelve Az ENSZ Emberi Telepuumlleacutesek
Koumlzpontja a szubszidiaritaacutes elveacutevel oumlsszefuumlggeacutesben az alaacutebbi meghataacuterozaacutest adta bdquoA
decentralizaacutecioacute folyamataacuteban a szubszidiaritaacutes elveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacutese meghataacuterozoacute
jelentőseacuteggel biacuter Ennek az elvnek megfelelően a koumlzfelelősseacuteget azoknak a vaacutelasztott
testuumlleteknek hatoacutesaacutegoknak kell gyakorolniuk amelyek az aacutellampolgaacuterokhoz legkoumlzelebbi
szinten helyezkednek elrdquo382 Alapvetően ez a szervezet felel a helyi fejleszteacutesekeacutert toumlbb
iraacutenyelvet is kibocsaacutetott maacuter 2007 aacuteprilisaacuteban a Kormaacutenyzoacutetanaacutecs adta ki Nairobiban azokat
az Iraacutenyelveket amelyek tovaacutebbfejlesztetteacutek a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutet a
helyi oumlnkormaacutenyzatok eacutes az aacutellampolgaacuterok koumlzoumltti viszonyrendszer vonatkozaacutesaacuteban eacutes a
reacuteszveacuteteli demokraacuteciaacutet illetően
A helyi demokraacutecia alapvető eacuterteacutekeinek veacutedelmeacutere is hivatott Euroacutepa Tanaacutecs
teveacutekenyseacutegeacuteben kimagasloacute jelentőseacuteggel biacuter a decentralizaacutecioacutes toumlrekveacutesek taacutemogataacutesa amely
termeacuteszetes moacutedon kapcsoloacutedott oumlssze a regionaacutelis kormaacutenyzaacutes erősiacuteteacuteseacutenek oumlsztoumlnzeacuteseacutevel
Ezen a teruumlleten a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutehoz meacuterhető jelentőseacutegűnek tűnt a
Regionaacutelis Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja tervezeteacutenek kidolgozaacutesa 1997-ben A
Regionaacutelis Charta teruumlleti szubnacionaacutelis regionaacutelis szinten hataacuterozta meg azokat az
alapeacuterteacutekeket koumlvetelmeacutenyeket amelyeket a Charta koraacutebban a helyi koumlzoumlsseacutegek szaacutemaacutera
roumlgziacutetett Az ET valamennyi tagja ratifikaacutelta a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alapeacuterteacutekei
eacuterveacutenyesuumlleacutesi kereteacutet jelentő Chartaacutet azonban a Regionaacutelis Charta nem kapott megfelelő
taacutemogataacutest a tagaacutellamok szaacutemaacutera iacutegy az abban foglaltak nem jelentenek koumltelezettseacuteget A
regionaacutelis kormaacutenyzaacutes uacuten bdquoHelsinki elveitrdquo 2002-ben fogadtaacutek el383 A Kongresszus 2008-ban
joacutevaacutehagyta a regionaacutelis demokraacutecia alapeacuterteacutekeit meghataacuterozoacute Regionaacutelis Demokraacutecia Euroacutepai
Chartaacutejaacutet amely alapul szolgaacutelt a 2009-ben elfogadott Regionaacutelis Demokraacutecia Referencia
381 IULA World Wide Declaration of Local Self-Government - adopted by the IULA Council Toronto June
1993 httpwwwbunkenngagrjpsiryousitueturansitucharteriula_decl_txthtml 2 cikk 382 UN-Habitat 2007 UN-Habitat Guidelines on Decentralisation and Strengthening of Local Self-government
httpwwwcities-localgovernmentsorgcommitteesdalUploadnewsladsguidelinespdf 4 383 Helsinki elvek 2002
125
Kereteacutenek384 A Referencia Keret a regionaacutelis hatoacutesaacutegok szaacutemaacutera alapelveket hataacuteroz meg a
demokratikus struktuacuteraacutera a szervezetre a hataacuteskoumlroumlkre eacutes sajaacutet forraacutesokra vonatkozoacutean
Definiaacutelja az aacutellamon beluumlli szerepuumlket kapcsoloacutedaacutesi pontjaikat maacutes hatoacutesaacutegokhoz valamint
az aacutellampolgaacuterokhoz valoacute viszonyukat385
13 Euroacutepaizaacutecioacute
A decentralizaacutecioacute folyamata meghataacuterozott feladatoknak a kormaacutenyzati szintről toumlrteacutenő
aacutetadaacutesa eacutes az Euroacutepai Koumlzoumlsseacuteg keacutesőbb az Euroacutepai Unioacute regionaacutelis fejleszteacutesi politikaacuteja
koumlzoumltt szoros oumlsszefuumlggeacutes mutathatoacute ki386 A regionalizaacutecioacute a nemzeti szint alatti kormaacutenyzati
struktuacutera megerősiacuteteacutese az 1990-es eacutevekben a regionaacutelis politika kereteinek meghataacuterozaacutesa a
fejleszteacutesi forraacutesok erőteljes noumlveleacutese a regionaacutelis szintű teruumlleti egyseacutegek megerősoumldeacuteseacutet
eredmeacutenyezte amely Sooacutes Edit szerint bdquo kiacuteseacuterlet a politikai rendszer modernizaacutelaacutesaacuterardquo387
Joacutezsa Zoltaacuten egy 1999-es tanulmaacutenyaacuteban leszoumlgezte hogy bdquohellipa regionalizmus eszmeacuteje a
kontinentaacutelis koumlzigazgataacutes hagyomaacutenyos centralizmusaacutenak az ellensuacutelyakeacutent jelent meg a
decentralizaacutecioacute egy lehetseacuteges variaacutensakeacutentrdquo388 Utalt arra is hogy a regionaacutelis
decentralizaacutecioacute egy bdquouacutej helyhatoacutesaacutegi szintetrdquo eredmeacutenyezett amelyre bdquoalkalmaz[t]aacutek az
oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute aacuteltalaacutenos rendelkezeacuteseketrdquo389 Az euroacutepai integraacutecioacute
folyamataacuteban a jogharmonizaacutecioacute az EU jogaacutenak valamint a Regionaacutelis eacutes Koheacutezioacutes
Politikaacutejaacutenak implementaacutecioacuteja helyi szinten az oumlnkormaacutenyzatok euroacutepaizaacuteloacutedaacutesaacutet390
eredmeacutenyezteacutek Abban az eacutertelemben hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok befolyaacutessal rendelkeznek
az EU politikaacuteinak alakiacutetaacutesaacutera veacutegrehajtoacutei koumlzpolitikai rendelkezeacuteseinek aktiacutev szerepet
toumlltenek be a forraacutesok abszorpcioacutejaacuteban reacuteszeacuteveacute vaacuteltak az EU toumlbbszintű kormaacutenyzati
rendszereacutenek Termeacuteszetesnek tekinthető az hogy ennek a folyamatnak az intenzitaacutesa
aacutellamonkeacutent vaacuteltozoacute
384 Council of Europe Reference Framework for Regional Democracy MCL16(2009)1103 November 2009
httpswcdcoeintViewDocjspRef=MCL162820092911ampLanguage=lanEnglishampVer=originalampSite=DG
1-CDLRampBackColorInternet=B9BDEEampBackColorIntranet=FFCD4FampBackColorLogged=FFC679
(20151213) 385 Reference Framework for Regional Democracy
httpwwwcoeinttcongresstextsconventionscadre_reference_enasp (20151227) 386 European Parliament Resolution on Community regional policy and the role of the regions and Annexed
Community Charter for Regionalization 18 November 1988 Official Journal C 326 19 December 1988
httpaeipittedu17581ep_resolution_regional_11_88pdf 387 SOOacuteS Edit A regionalizmus hataacutesa az aacutellami szuverenitaacutesra In A 21 szaacutezad eleji aacutellamisaacuteg keacuterdőjelei
(szerk Hervaineacute Szaboacute Gyoumlngyveacuter) Szeacutekesfeheacutervaacuter Kodolaacutenyi Jaacutenos Főiskola 2015 (2015) 265 388 JOacuteZSA Zoltaacuten Regionalizmus eacutes oumlnkormaacutenyzatok Acta Universitatis Szegediensis de Attila Joacutezsef
Nominatae Acta Juridica et Politica Tomus LVII Fasciculus 4 (1999) 3ndash4 389 JOacuteZSA (1999) 9 390 Az euroacutepaizaacutecioacute fogalmaacutera ld Guderjan (2012) 107
126
Az euroacutepai decentralizaacutecioacutes toumlrekveacutesek eredmeacutenyekeacutent az oumlnkormaacutenyzatok szerepe jelentősen
moacutedosult a koumlzhatalom gyakorlaacutesa tereacuten E folyamatok eacuterteacutekeleacutesekeacutent eacuterdemes felideacutezni a
Reacutegioacutek Bizottsaacutegaacutenak 2013-as veacutelemeacutenyeacutet amely oumlsszegezi a helyi eacutes a regionaacutelis
oumlnkormaacutenyzatok szerepeacutet az unioacutes politikaacutek tereacuten391 A Bizottsaacuteg kifejezte azon
meggyőződeacuteseacutet hogy bdquohellipa hateacutekony decentralizaacutecioacutenak a szubszidiaritaacutes az araacutenyossaacuteg eacutes a
toumlbbszintű kormaacutenyzaacutes alapelvein kell nyugodniardquo valamint azt hogy bdquoa szubszidiaritaacutes mint
politikai-jogi elv doumlntő hajtoacuteereje a decentralizaacutecioacutenakrdquo
A decentralizaacutecioacutes tendencia mellett arra is szuumlkseacuteges kiteacuterni hogy a szubszidiaritaacutes elve
meghataacuterozoacute jelentőseacuteggel biacuter az Euroacutepai Unioacute műkoumldeacuteseacuteben Az Euroacutepai Unioacuteroacutel szoacuteloacute
Szerződeacutes 5 cikke (3) bekezdeacuteseacuteben foglaltak szerint bdquoA szubszidiaritaacutes elveacutenek megfelelően
azokon a teruumlleteken amelyek nem tartoznak kizaacuteroacutelagos hataacuteskoumlreacutebe az Unioacute csak akkor eacutes
annyiban jaacuter el amikor eacutes amennyiben a tervezett inteacutezkedeacutes ceacuteljait a tagaacutellamok sem
koumlzponti sem regionaacutelis vagy helyi szinten nem tudjaacutek kieleacutegiacutetően megvaloacutesiacutetani iacutegy azok a
tervezett inteacutezkedeacutes terjedelme vagy hataacutesa miatt az Unioacute szintjeacuten jobban
megvaloacutesiacutethatoacutekrdquo392 Az Unioacute inteacutezmeacutenyei a szubszidiaritaacutes elveacutet a szubszidiaritaacutes eacutes az
araacutenyossaacuteg elveacutenek alkalmazaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute jegyzőkoumlnyvben meghataacuterozottak szerint
alkalmazzaacutek393 Az Euroacutepai Parlament gyakorlataacuteban pedig a szubszidiaritaacutes a koumlvetkező
tartalommal biacuter bdquoA szubszidiaritaacutes elveacutenek aacuteltalaacutenos ceacutelja az hogy szavatolja a fuumlggetlenseacuteg
bizonyos fokaacutet egy alacsonyabb hatoacutesaacuteg szaacutemaacutera a hierarchiaacuteban magasabb szinten
elhelyezkedő hatoacutesaacuteggal szemben illetve egy helyi hatoacutesaacuteg eacutes a koumlzponti hatoacutesaacuteg
viszonylataacuteban Eacuteppen ezeacutert magaacuteban foglalja a hatalommegosztaacutes eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet a
kuumlloumlnboumlző szinteken elhelyezkedő hatoacutesaacutegok viszonyaacuteban a szubszidiaritaacutes egy olyan elv
amely meghataacuterozza a foumlderaacutelis aacutellamok inteacutezmeacutenyi berendezkedeacuteseacutenek alapjaacutetrdquo394
Az oumlnkormaacutenyzatok koumlzhatalom gyakorlaacutesaacuteban betoumlltoumltt szerepeacutenek vaacuteltozaacutesa valamint az
euroacutepai regionalizaacutecioacutes politika eacutes szubszidiaritaacutes elveacutenek előteacuterbe keruumlleacuteseacutenek dioacutehaacutejban
toumlrteacutent bemutataacutesaacutet koumlvetően eacuterdemes utalaacutest tenni arra hogy az Euroacutepai Unioacute rsquoEuroacutepa 2020
Strateacutegiaacutejaacutenakrdquo veacutegrehajtaacutesaacuteban kiemelt szerepet szaacuten a vaacuterosoknak Ennek oka hogy az
unioacutes polgaacuterok toumlbb mint keacutetharmada eacutel a vaacuterosokban ezeacutert a fejleszteacutes prioritaacutesai toumlbbek
391 Decentralizaacutecioacute az Euroacutepai Unioacuteban eacutes a helyi eacutes regionaacutelis oumlnkormaacutenyzaacutes szerepe az unioacutes politikaacutek
kialakiacutetaacutesaacuteban eacutes veacutegrehajtaacutesaacuteban (2013C 13908) httpeur-
lexeuropaeuLexUriServLexUriServdouri=OJC201313900390045HUPDF (20151227) 392 (2) Jegyzőkoumlnyv A szubszidiaritaacutes eacutes az araacutenyossaacuteg elveacutenek alkalmazaacutesaacuteroacutel 212C 32602 393 (2) Jegyzőkoumlnyv A szubszidiaritaacutes eacutes az araacutenyossaacuteg elveacutenek alkalmazaacutesaacuteroacutel 212C 32602 394 European Parliament Fact Sheets httpwwweuroparleuropaeufactsheets1_2_2_enhtm
127
koumlzoumltt ebben az iraacutenyban nyilvaacutenulnak meg elsődlegesen395 Ennek oka az hogy az EU egyes
tagaacutellamainak nagyvaacuterosaiban divergens folyamatok tapasztalhatoacutek amelyek koumlzoumltt az
oumlsszehangolaacutes szuumlkseacutegesseacute vaacutelt Nem ceacutel hogy e folyamatok reacuteszletesen is ismerteteacutesre
keruumlljenek azonban elengedhetetlen hogy az uacutejabb euroacutepaizaacutecioacutes fejleszteacutesi iraacutenyroacutel is
emliacuteteacutes toumlrteacutenjeacutek
2 Oumlnkormaacutenyzati modellek
Az euroacutepai oumlnkormaacutenyzati modellek vizsgaacutelata nem szakadhat el a taacutersadalmi-toumlrteacutenelmi
beaacutegyazottsaacuteg az egyes jellemző sajaacutetossaacutegokkal biacuteroacute a II vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvető időszakok
meghataacuterozaacutesaacutetoacutel Faacutebiaacuten Adriaacuten az euroacutepai oumlnkormaacutenyzati modellek bemutataacutesaacutenaacutel az
egyes nyugati eacutes keleti orszaacutegok oumlnkormaacutenyzati rendszereinek felosztaacutesaacutet alkalmazta396
A helyi oumlnkormaacutenyzati rendszerek kategorizaacutelaacutesa szaacutemos sajaacutetos meghataacuterozoacute teacutenyező
alapulveacuteteleacutevel veacutegezhető el amelyek koumlzuumll kiemelkedő a helyi oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute
alkotmaacutenyos rendezeacutes az aacutellamszervezetben elfoglalt hely a feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk
megaacutellapiacutetaacutesaacutenak moacutedja valamint a helyi oumlnkormaacutenyzatok belső szervezeteacutenek modelljei
alapjaacuten397
A helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eacutertelmezeacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben ndash Horvaacuteth M Tamaacutes csoportosiacutetaacutesa
nyomaacuten ndash Hoffman Istvaacuten megkuumlloumlnboumlztette a keacutet klasszikus modell ndash helyi oumlnkormaacutenyzaacutes
(local self-government) eacutes a helyi igazgataacutes (local administration) ndash mellett az interaktiacutev
modellt amely a helyi oumlnkormaacutenyzatok eacutes a helyi taacutersadalom viszonyaacutenak meghataacuterozaacutesaacutet is
magaacuteban foglalta az aacutellam-oumlnkormaacutenyzat viszonyrendszereacutenek leiacuteraacutesaacuten tuacutel398
A helyi oumlnkormaacutenyzatok alkotmaacutenyos jogaacutellaacutesaacutenak vizsgaacutelata alapjaacuten elkuumlloumlniacutethető az
enumeraacutecioacutes (ultra vires) elvet koumlvető aacutellamok ezen beluumll a brit modell valamint az
Amerikai Egyesuumllt Aacutellamok differenciaacutelt szabaacutelyozaacutesa Az ultra vires elv ugyanakkor
eacutertelmezhető az egyseacuteges aacutellamigazgataacutes oumlroumlkseacutegekeacutent is ugyanis az 1990-es eacutevekben toumlbb
az angolszaacutesz jogi kultuacuteraacuten kiacutevuumlli aacutellam is ndash Ukrajna Moldova Oumlrmeacutenyorszaacuteg Gruacutezia stb ndash
az oumlnkormaacutenyzati jogalkotaacutesban ezt az elvet eacuterveacutenyesiacutetette Az alkotmaacutenyos jogaacutellaacutes alapjaacuten a
395 A Bizottsaacuteg koumlzlemeacutenye az Euroacutepai Parlamentnek a Tanaacutecsnak az Euroacutepai Gazdasaacutegi eacutes Szociaacutelis
Bizottsaacutegnak eacutes a Reacutegioacutek Bizottsaacutegaacutenak Az unioacutes szakpolitikaacutek vaacuterosi dimenzioacuteja ndash az unioacutes vaacuterosfejleszteacutesi
menetrend legfontosabb elemei Bruumlsszel 2014718 COM(2014) 490 final
httpeceuropaeuregional_policysourcesconsultationurb_agendapdfcomm_act_urb_agenda_hupdf
(20170324) 396 FAacuteBIAacuteN Adriaacuten (szerk) Vaacutelogatott euroacutepai oumlnkormaacutenyzati modellek Dialoacuteg Campus Kiadoacute Budapest ndash Peacutecs
2012 397 Az oumlnkormaacutenyzati modellek reacuteszletezve HOFFMAN Istvaacuten Gondolatok a 21 szaacutezadi oumlnkormaacutenyzati jog
fontosabb inteacutezmeacutenyeiről eacutes modelljeiről A nyugati demokraacuteciaacutek eacutes Magyarorszaacuteg szabaacutelyozaacutesainak valamint
azok vaacuteltozaacutesainak tuumlkreacuteben Eoumltvoumls Kiadoacute Eoumltvoumls Loraacutend Tudomaacutenyegyetem Budapest 2015 398 HOFFMAN (2015) 51
128
maacutesik nagy modell a generaacutelklauzulaacutet eacuterveacutenyesiacutető aacutellamok csoportja amely szeacuteleskoumlrű
felhatalmazaacutessal egyuumltt jaacuteroacute differenciaacutelt feladat-eacutes hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutet jelenti az
oumlnkormaacutenyzati szfeacuteraacuteban Ezen aacutellamokon beluumll is alcsoportok keacutepezhetők amennyiben erős
aacutellami ellenőrzeacutes eacutes befolyaacutes eacuterveacutenyesuumll illetőleg a szeacuteleskoumlrű jogveacutedelem biztosiacutetott a
koumlzponti aacutellamhatalom szűkebb beavatkozaacutesi lehetőseacutegeacutevel Előbbire peacutelda Franciaorszaacuteg eacutes
a hasonloacute utat bejaacutert Olaszorszaacuteg valamint Romaacutenia Oroszorszaacuteg Miacuteg az utoacutebbi koumlrből
kiemelhető a Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacuteg Lengyelorszaacuteg Csehorszaacuteg399
Az oumlnkormaacutenyzati modellek meghataacuterozaacutesa soraacuten egy maacutesik lehetőseacuteg az oumlnkormaacutenyzati
feladatok meghataacuterozaacutesa amely alapjaacuten a monista eacutes a dualista modell leiacuteraacutesa vaacutelik lehetőveacute
A monista modell az igazgataacutes egyseacutegeacuten alapul egyseacuteges egeacutesznek tekintve az
oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal ellaacutetott feladatokat Miacuteg a dualista modell műkoumldeacuteseacuteben az
oumlnkormaacutenyzati feladatok eacutes az aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott aacutellamigazgataacutesi feladatok szeacutetvaacutelnak Az
oumlnkormaacutenyzati uumlgyekben toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet eacuterveacutenyesuumllhet miacuteg az aacutellamigazgataacutesi
feladatok ellaacutetaacutesa soraacuten erőteljesebb az aacutellami ellenőrzeacutes Egy kuumlloumln feladattiacutepust jeleniacutet meg
az oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal aacutetvaacutellalt feladatok kategoacuteriaacuteja400
3 Aacuteltalaacutenos tendenciaacutek
A koumlvetkezőkben az egyes euroacutepai aacutellamokban funkcionaacuteloacute oumlnkormaacutenyzati rendszerek
vaacutezlatos aacutettekinteacuteseacutere keruumll sor mindenekelőtt azokat az aacuteltalaacutenos elemeket bemutatva
amelyek a helyi demokraacutecia az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg szempontjaacuteboacutel meghataacuterozoacutek Az
aacutettekinteacutes a maacutesodik vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvető időszaktoacutel napjainkig vonja vizsgaacuteloacutedaacutesi koumlreacutebe az
egyes sajaacutetos rendszereket
A helyi oumlnkormaacutenyzati rendszerek rendkiacutevuumll vaacuteltozatos keacutepet mutatnak Euroacutepaacuteban az egyes
aacutellamok koumlzoumltt a helyi oumlnkormaacutenyzatok alkotmaacutenyos jogaacutellaacutesaacutet feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutet
szervezeti rendszereacutet illetően joacutekora kuumlloumlnbseacutegek tapasztalhatoacutek A nyugat-euroacutepai aacutellamokat
az 1950-es 1960-as eacutevekben erőteljes decentralizaacutecioacutes toumlrekveacutesek jellemezteacutek ez a folyamat
szaacutemos aacutellamban eredmeacutenyezte a koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacutenak aacutetrendeződeacuteseacutet a helyi
oumlnkormaacutenyzatok ndash mint a teruumlleti decentralizaacutecioacute alapegyseacutegei ndash teacuternyereacuteseacutet a koumlzfeladatok
ellaacutetaacutesa tereacuten A decentralizaacutecioacute egyik mozgatoacuterugoacutejakeacutent a hateacutekonysaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutenek
eacuterveacutenyesuumlleacutese jelentkezett
Az Euroacutepaacuteban eacuterveacutenyesuumllő helyi oumlnkormaacutenyzati reformtoumlrekveacutesek mozgatoacuterugoacutei keacutet idősiacutekon
szemleacuteltethetők ekkeacuteppen eacuterveacutenyesuumlltek egyreacuteszről a tradicionaacutelis valamint a New Public
399 HOFFMAN (2015) 56-78 400 HOFFMAN (2015) 78-95
129
Management hataacutesaacutenak eredmeacutenyekeacutent megvaloacutesuloacute reforminteacutezkedeacutesek A hagyomaacutenyos
reformok elsődlegesen az 1960-as eacutevekben a fejlett joacuteleacuteti aacutellamok politikai eacutes igazgataacutesi
inteacutezmeacutenyrendszereacutenek megerősiacuteteacuteseacutet tartottaacutek szem előtt miacuteg a New Public Management az
1970-es eacutevektől a joacuteleacuteti aacutellam eacutes a koumlzigazgataacutes hiaacutenyossaacutegait volt hivatott kiigaziacutetani amely
toumlbbek koumlzoumltt az inteacutezmeacutenyrendszer karcsuacutesiacutetaacutesaacutet eacutes az aacutellam szerepeacutenek visszaszoriacutetaacutesaacutet
ceacutelozta Az iraacutenyzatnak egy maacutesik ceacutelja is azonosiacutethatoacutevaacute vaacutelt amennyiben a weberiaacutenus
modell merevseacutegeacutet kiacutevaacutenta oldani401 A mozgalom tehaacutet egyfajta belső modernizaacutecioacutes
toumlrekveacuteseket jelentett tekinthető a neoliberaacutelis koumlzgazdasaacutegtan koumlzigazgataacutes-tudomaacutenyi
lekeacutepeződeacuteseacutenek is402 Elsődleges ceacutelkitűzeacuteskeacutent a hateacutekonysaacuteg noumlveleacuteseacutet szem előtt tartva a
koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacutenak uacutejraosztaacutesaacutet hataacuterozta meg403
A joacuteleacuteti aacutellam koncepcioacutejaacutenak teacuternyereacuteseacutevel paacuterhuzamosan az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia
jelentőseacutege szerepe visszaszorult Az 1945-1975 koumlzoumltti időszakban404 a kormaacutenyzaacutesi
teveacutekenyseacuteg aacutellamosiacutetaacutesaacuteval a centralizaacutecioacutes folyamatok eredmeacutenyekeacutent a helyi
oumlnkormaacutenyzatok funkcioacuteja csupaacuten koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutera korlaacutetozoacutedott amelyet az
aacutellam neveacuteben eljaacuterva gyakoroltak A legtoumlbb aacutellam a Keynes-i gazdasaacutegpolitika elmeacuteletet
alapul veacuteve az aacutellami intervencioacutet vaacutelasztotta a magas sziacutenvonaluacute joacuteleacuteti szolgaacuteltataacutesok
megvaloacutesiacutetaacutesa eacuterdekeacuteben Az 1970-es eacutevekre azonban repedeacutesek mutatkoztak a joacuteleacuteti aacutellam
alapjain az ezzel szemben meghataacuterozoacutevaacute vaacuteloacute neoliberalizmus eszmei politikai eacutes gazdasaacutegi
rendszere a piacot helyezte előteacuterbe az aacutellammal eacutes a taacutersadalommal szemben A
koumlzigazgataacutest illetően a politikai eacutes koumlzigazgataacutesi reformok (pl New Public Management) a
privatizaacutecioacute eacutes a deregulaacutecioacute szolgaacuteltak eszkoumlzkeacutent a piaci viszonyok meghonosiacutetaacutesaacutera A
neoliberalizmus teacuterhoacutediacutetaacutesaacuteval egyre inkaacutebb jelentőseacuteget nyert az aacutellampolgaacuterok szaacutemaacutera a
vaacutelasztaacutes lehetőseacutege (public choice) Erre a korszakra tehető a fiskaacutelis foumlderalizmus elmeacuteleti
megalapozaacutesa amely az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a piaci koumlruumllmeacutenyek megteremteacuteseacutet
szolgaacutelta elsődlegesen a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok a helyi koumlzuumlgyek ellaacutetaacutesa tereacuten Nyugat-
Euroacutepaacuteban azonban a joacuteleacuteti aacutellam erős inteacutezmeacutenyi eacutes műkoumldeacutesi mechanizmusaacutenak koraacutebbi
eacuterveacutenyesuumlleacutese keveacutesbeacute engedett teret a fiskaacutelis foumlderalizmus meghonosodaacutesaacutenak mint az
401 Hellmut WOLLMANN Local Government Reforms in Great Britan Sweden Germany and France Between
Multi-Function and Single-Purpose Organisatons Local Government Studies Vol 30 No 4 Winter 2004 641-
642 402 F ROZSNYAI Krisztina Koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes Prokruszteacutesz aacutegyaacuteban ELTE Eoumltvoumls Kiadoacute Budapest
2010 21 403 A New Public Management elmeacuteleti haacutettereacuteről eacutes gyakorlati alkalmazaacutesaacuteroacutel reacuteszletesen HORVAacuteTH M Tamaacutes
Koumlzmenedzsment Dialoacuteg Campus Kiadoacute Budapest ndash Peacutecs 2005 404 A bdquoLes Trente Glorieusesrdquo kifejezeacutes hasznaacutelata mutatja legszembetűnőbben azt a II vilaacuteghaacuteboruacute utaacuteni
időszakot amely a Marshall Terv aacuteltal finansziacuterozott uacutejjaacuteeacutepiacuteteacutes jegyeacuteben telt el gazdasaacutegi eacutes neacutepesseacutegszaacutem
noumlvekedeacutest eredmeacutenyezve Nyugat-Euroacutepaacuteban The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in
Europe (ed John LOUGHLIN Frank HENDRIKS Anders LINDSTROumlM) Oxford University Press 2011 1-3
130
Amerikai Egyesuumllt Aacutellamokban A neoliberalizmus hataacutesa inkaacutebb a decentralizaacutecioacutes
folyamatokban koumlvethető nyomon A helyi-teruumlleti kormaacutenyzaacutes feleacuterteacutekelődeacutese a
decentralizaacutecioacutes iraacutenyzatok eredmeacutenye az 1982-es francia teruumlleti reformok valamint a
skandinaacutev aacutellamokban veacutegrehajtott transzformaacutecioacutes kiacuteseacuterletek A helyi demokraacutecia eacutes a helyi
autonoacutemia jelentőseacutege feleacuterteacutekelődoumltt a demokratikus kormaacutenyzaacutesban az ENSZ eacutes az Euroacutepa
Tanaacutecs teveacutekenyseacutegeacuteben is nyomon koumlvethetőveacute vaacutelt a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes eszmeacutejeacutenek
fejleszteacutese405
A globalizaacutecioacute hataacutesa a kormaacutenyzaacutes formaacutejaacutera eacutes tartalmi vaacuteltozaacutesaacutera neacutezve elvitathatatlan
amely az euroacutepaizaacutecioacute tereacuten is megnyilvaacutenul Az euroacutepai integraacutecioacute elmeacutelyiacuteteacutese egyfajta
vaacutelaszkeacutent foghatoacute fel erre a tendenciaacutera amelynek eredmeacutenyekeacutent a 2000-es eacutevek
meghataacuterozoacute tendenciaacuteja a governance tiacutepusuacute kormaacutenyzaacutes megjeleneacutese Ebben a kormaacutenyzaacutesi
modellben horizontaacutelis szinten a koumlzponti eacutes a helyi kormaacutenyzat koumlzhatalmi jellegű
szervezetei a gazdasaacutegi eacutes a civil eacutelet szervezeteivel egyuumlttműkoumldeacutesben kormaacutenyoznak a
vertikaacutelis szintek koumlzoumltt uacutegyszinteacuten jellemzőveacute vaacutelik a kooperaacutecioacute a szeacuteles eacutertelemben vett
kormaacutenyzaacutes soraacuten szeacuteles eacutertelemben veacuteve megvaloacutesulhat a toumlbbszintű kormaacutenyzaacutes (multi-
level-governance) A toumlbbszintű kormaacutenyzaacutes a nemzeti szint jelentőseacutegeacutenek relativizaacuteloacutedaacutesaacutet
eredmeacutenyezheti feleacuterteacutekelődhet a regionaacutelis eacutes a helyi szint Ennek a folyamatnak lehet
egyfajta koumlvetkezmeacutenye a nemzeti szuverenitaacutes keacuterdeacuteseacutenek felveteacutese a koumlzponti kormaacutenyzat
reacuteszeacuteről
Mind a neoliberalizmus mind pedig a globalizaacutecioacute termeacuteszetszerűleg hataacutest gyakoroltak a
teruumlleti kormaacutenyzaacutes inteacutezmeacutenyrendszereacutere eacutes műkoumldeacuteseacutere egyaraacutent Az Euroacutepai Unioacute
regionaacutelis eacutes teruumlletfejleszteacutesi politikaacutejaacutenak hataacutesa az oumlnkormaacutenyzatok europanizaacuteloacutedaacutesaacutenak
egyik jelentős motivaacuteloacute erejekeacutent jelentkezik
Az oumlnkormaacutenyzatok jelentős vaacuteltozaacuteson mentek keresztuumll az elmuacutelt eacutevtizedekben koumlzhatalmi
funkcioacuteik gyakorlaacutesaacutet alapvetően befolyaacutesolta az előzőekben emliacutetett horizontaacutelis eacutes vertikaacutelis
hatalom aacutetrendeződeacutes406 Napjainkban az euroacutepai integraacutecioacute eacutes a gazdasaacutegi globalizaacutecioacute
erőteljes hataacutest gyakorol a helyi oumlnkormaacutenyzatok funkcioacuteira eacutes demokratikus legitimitaacutesaacutera
Szaacutemos erőfesziacuteteacutes emliacutethető a meacuteretgazdasaacutegossaacuteg eleacutereacuteseacutere ezek az inteacutezkedeacutesek
egyreacuteszről teruumlleti reformokban oumlltoumlttek testet407 maacutesreacuteszről pedig funkcionaacutelis aacutetalakiacutetaacutesok
toumlrteacutentek peacuteldakeacutent emliacutethető a szolgaacuteltataacutesnyuacutejtaacutes racionalizaacutelaacutesa kuumlloumlnoumlsen az oktataacutes az
405 LOUGHLIN-HENDRIKS-LINDSTROM 2011 1-20 406 SOOacuteS Edit Az oumlnkormaacutenyzatok doumlnteacuteshozatali mechanizmusa az EU-ban In EU-Integraacutecioacute
Oumlnkormaacutenyzatok Oumlnkormaacutenyzati Szoumlvetseacutegek Tanaacutecsa ndash Nemzetkoumlzi Vaacuterosndasheacutes Megyeigazgataacutesi Szoumlvetseacuteg
Egyesuumllt Aacutellamok Nemzetkoumlzi Fejleszteacutesi Hivatal Budapest 1998 65 407 Szuumlkseacuteges ebben a koumlrben raacutemutatni Finnorszaacuteg Daacutenia Goumlroumlgorszaacuteg peacuteldaacutejaacutera
131
egeacuteszseacuteguumlgy eacutes a szociaacutelis ellaacutetaacutes tereacuten A helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok kiszerződeacuteseacutenek moacutedszere
nem vaacutelt aacuteltalaacutenossaacute csupaacuten az angolszaacutesz aacutellamok eacuteltek doumlntően ezzel a lehetőseacuteggel annak
elleneacutere hogy koumlltseacutegmegtakariacutetaacutest eredmeacutenyezhetett Az is megaacutellapiacutethatoacute hogy a
magaacutenszektorral valoacute egyuumlttműkoumldeacutes lelassult ezzel szemben a civil szektorral valoacute
egyuumlttműkoumldeacutes iraacutent eacuterdeklődeacutes noumlvekedett Neacutehaacuteny euroacutepai orszaacutegban 2007 folyamaacuten
alapvető teruumlleti reformokat hajtottak veacutegre iacutegy Daacuteniaacuteban Finnorszaacutegban Goumlroumlgorszaacutegban
Litvaacuteniaacuteban Lettorszaacutegban jellemzően csoumlkkentetteacutek a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutet A daacuten
reformok a helyi oumlnkormaacutenyzatok oumlsszeolvadaacutesaacutenak koncepcioacutejaacutet vetteacutek alapul408
A teruumlleti reformok egy maacutesik reacuteszeacuteben a telepuumlleacutesek koumlzoumltti egyuumlttműkoumldeacutes taacutemogataacutesaacuteval
kiacutevaacutentak eredmeacutenyeket eleacuterni mint pl Franciaorszaacuteg Sveacutedorszaacuteg maacutes- eacutes maacutes szempontok
alapul veacuteteleacutevel Ez utoacutebbi forma gyorsabb eacutes politikai neacutezőpontboacutel koumlnnyebben
keresztuumllvihetőnek bizonyult A koumlzoumls kiinduloacutepontjuk ezeknek a reformoknak az volt hogy a
nagyobb oumlnkormaacutenyzatok a forraacutesaik egy kisebb reacuteszeacutet keacutenytelenek igazgataacutesi műkoumldeacutesuumlkre
koumllteni Szaacutemos egyuumlttműkoumldeacutesi forma leacutetezik mint a telepuumlleacutesek koumlzoumltti taacutersulaacutes amely
kieacutepiacuteti eacutes műkoumldteti a koumlrnyezetveacutedelmi infrastruktuacuteraacutet az integraacutecioacutes tervezeacutes eacutes szolgaacuteltataacutes
nyuacutejtaacutesa agglomeraacutecioacuteban a szakmai erőforraacutesok eacutes az igazgataacutesi műkoumldeacuteshez szuumlkseacuteges
eszkoumlzoumlk megosztaacutesa mint peacuteldaacuteul az adoacutebeszedeacutes a fejleszteacutes ellenőrzeacutes a beacuterszaacutemfejteacutes a
belső ellenőrzeacutes eacutes az informaacutecioacutetechnoloacutegia
A Koumlzeacutep-kelet-euroacutepai orszaacutegok oumlnkormaacutenyzati rendszereinek szeacutetaproacutezottsaacutega a
demokratikus aacutetalakulaacutesi folyamat eredmeacutenyekeacutent alakult ki az 1990-es politikai oumlsszeomlaacutest
ndash a nemzetkoumlzi irodalomban aacutetmenetet ndash koumlvetően Kuumlloumlnoumlsen fragmentaacutelt rendszer
jellemezte a Csehorszaacutegot Szlovaacutekiaacutet Magyarorszaacutegot eacutes Szloveacuteniaacutet Mindemellett neacutehaacuteny
orszaacuteg mint (volt) Jugoszlaacutevia Lengyelorszaacuteg Bulgaacuteria a szeacutetaproacutezottsaacuteg szempontjaacuteboacutel
kedvező oumlnkormaacutenyzati rendszerrel rendelkezett409 A leginkaacutebb vitatott eacutes legfontosabb
keacuterdeacutes Euroacutepaacuteban a meacuteretgazdasaacutegossaacuteg nevezetesen a helyi oumlnkormaacutenyzatok optimaacutelis
meacuterete
Szaacutemos teruumlleti jellegű reformot hajtottak veacutegre a ceacuteljuk ezeknek az inteacutezkedeacuteseknek
egyreacuteszről a helyi oumlnkormaacutenyzatok oumlsszeolvasztaacutesa maacutesreacuteszről pedig a szeacutetaproacutezoacutedottsaacutegboacutel
eredő probleacutemaacutek meacuterseacutekleacutese volt ez utoacutebbi szorosan kapcsoloacutedik a taacutersulaacutesokhoz a
408 Ulrik KJAER Ulf HJELMAR Asmus Leth OLSEN (2010) Municipal Amalgamations and the Democratic
Functioning of Local Councils The Case of the Danish 2007 Sructural Reform Local Government Studies
364 569-585 409 Paveł SWIANIEWICZ (2010) If Terrritorial Fragmentation is a Problem is Amalgamation a Solution An East-European
Perspective Local Government Studies 362 183-203 A legfontosabb probleacutema a helyi oumlnkormaacutenyzatok optimaacutelis meacuterete
Euroacutepaacuteban ez a leginkaacutebb vitatott keacuterdeacutes
132
telepuumlleacutesek koumlzoumltti egyuumlttműkoumldeacutes eacutes partnerseacuteg formaacuteihoz410 Ebből a szempontboacutel
emliacutethetjuumlk kuumlloumlnoumlsen a kelet-neacutemetorszaacutegi reacutegioacute teruumlleti reformjaacutet az 1990-es neacutemet
egyesiacuteteacutest koumlvetően411 Az oumlnkormaacutenyzati reformok azok szaacutemaacutera akik koumlzvetlen koumlzelről
eacuterzeacutekelik szuumlntelen folyamatnak tűnnek412
A vizsgaacutelt tendenciaacutek egy maacutes aspektusboacutel az oumlnkormaacutenyazti rendszerek koumlzoumltti
konvergenciaacutet taacutemasztjaacutek alaacute Eacuteles megkuumlloumlnboumlzteteacutes volt kimutathatoacute a kontinentaacutelis aacutellamok
eacutes az angolszaacutesz jogrendszer sajaacutetossaacutegait hordozoacute aacutellamok oumlnkormaacutenyzati rendszerei koumlzoumltt
ezek a differenciaacutek viszonylagossaacute vaacuteltak Kecső Gaacutebor az angol amerikai eacutes a magyar
oumlnkormaacutenyzat karakterisztikus sajaacutetsaacutegait vizsgaacutelva ideacutezi Game eacutes Wilson angol
oumlnkormaacutenyzat fogalmaacutet mely a koumlvetkező bdquo(1) a foumlldrajzi eacutes politikai decentralizaacutecioacute egyik
formaacuteja (2) amelyben koumlzvetlenuumll vaacutelasztott tanaacutecs műkoumldik (3) a parlament aacuteltal leacutetrehozva
eacutes annak alaacuterendelve (4) relatiacutev autonoacutemiaacuteval felruhaacutezva amely keretei koumlzoumltt (5)
szolgaacuteltataacutesok szeacuteles koumlreacutet nyuacutejtja (6) a rendelkezeacuteseacutere aacutelloacute szaacutemtalan eszkoumlz segiacutetseacutegeacutevel
(7) reacuteszben helyi adoacutekboacutel finansziacuterozvardquo413 Maradeacutektalanul egyet lehet eacuterteni azon
aacutellaacutespontjaacuteval hogy az oumlnkormaacutenyzat fogalmaacutenak ezen attribuacutetumai baacutermely kontinentaacutelis
aacutellam oumlnkormaacutenyzati rendszereacutere illeszthetők Az azonos fogalmi jegyek kialakulaacutesaacutet az
angolszaacutesz jogrendszerben eacutes Euroacutepa kontinentaacutelis aacutellamaiban a Chartaacutehoz valoacute csatlakozaacutes
alapozta meg miacuteg a Charta hatoacutekoumlreacutet mutatja hogy a Helyi Hatoacutesaacutegok Nemzetkoumlzi
Egyesuumlleteacutenek (IULA) egy 1993-ban elfogadott deklaraacutecioacuteja valamint a Helyi
Oumlnkormaacutenyzatok Vilaacutegkartaacutejaacutenak eredeti tervezete414 is alapvetően a Charta alapeacuterteacutekeire
eacutepuumll amely tovaacutebbi egyseacutegesiacuteteacutesi folyamatot vaacutelthat ki ndash a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg alapelvei
tekinteteacuteben415
A Charta alapelvei alapeacuterteacutekei hatoacutekoumlreacutenek Euroacutepaacuten kiacutevuumlli kiterjeszteacuteseacutere szaacutemos peacutelda
tanulmaacutenyozhatoacute az Orosz Foumlderaacutecioacute teruumlleteacuten416 az Ausztraacutel Helyi Oumlnkormaacutenyzatok
Szoumlvetseacutegeacutenek 1997-es Deklaraacutecioacuteja valamint tanulmaacutenyok szuumllettek toumlbbek koumlzoumltt Albaacutenia
410 Az egyuumlttműkoumldeacutes uacutej formaacuteit kell megemliacutetenuumlnk Franciaorszaacutegban Neacutemetorszaacutegban eacutes Magyarorszaacutegon A
francia eacutes a neacutemet teruumlleti reformokat eacutes funkcionaacutelis reformokat elemzi Vincent HOFFMAN-MARTINOT
Hellmut WOLLMANN (Eds) State and Local Government Reforms in France and Germany Divergence and
Convergence 2006 VS VERLAG FUumlR SOCIALWISSENSCHAFTEN 411 Hellmut WOLLMANN (2010) Territorial Local Reforms in the East German Regional Stats (Laumlnder) Phases
Patterns and Dynamics Local Government Studies 362 251-270 412 Janice MORPHET Modern Local Government SAGE Publications 2008 xi 413 KECSŐ Gaacutebor A helyi oumlnkormaacutenyaztok peacutenzuumlgyi jogi jogaacutellaacutesa A jogaacutellaacutest meghataacuterozoacute joginteacutezmeacutenyek
modelljei a beveacuteteli oldalon Anglia-USA-Magyaroszaacuteg ELTE Eoumltvoumls Kiadoacute Budapest 2016 43 414 United Nations Centre for Human Settlements (Habitat) World Associations of Cities and Local Authorities
Coordination (Waclac) 25 May 1998 Towards a World Charter of Local Self-Government
httpwwwgdrcorgu-govcharterhtml (20170321) 415 Az oumlnkormaacutenyzati jog fejlődeacuteseacutenek tendenciaacuteit reacuteszletesen elemzeacuteseacutet ld HOFFMAN (2015) 15-38 416 Collection of Articles Local Self-Government and Civic Engagement in Rural Russia
httpdocumentsworldbankorgcurateden841271468759264251pdf283770Local0self0government0RUpdf
133
eacutes Koreai Koumlztaacutersasaacuteg helyi oumlnkormaacutenyzatai eseteacuteben is az alapeacuterteacutekek aacutetveacuteteleacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben417
4 Euroacutepai peacuteldaacutek
A koumlvetkező reacuteszben neacutehaacuteny euroacutepai orszaacuteg peacuteldaacutejaacuten keresztuumll vaacutelnak tanulmaacutenyozhatoacutevaacute
azok az alapvető fejlődeacutesi tendenciaacutek amelyek meghataacuterozoacute jelentőseacutegűek a helyi regionaacutelis
demokraacutecia műkoumldeacutese a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg szempontjaacuteboacutel
Az euroacutepai aacutellamok peacuteldaacutei kivaacutelasztaacutesaacutenak alapjaacutet a szeacuteles koumlrben ismert eacutes alkalmazott
oumlnkormaacutenyzati modellek a taacutersadalmi-gazdasaacutegi koumlrnyezet vaacuteltozaacutesait koumlvető eacutes arra aktiacutevan
reagaacuteloacute meghataacuterozoacute oumlnkormaacutenyzati reforminteacutezkedeacutesek keacutepezteacutek
41 Az Egyesuumllt Kiraacutelysaacuteg
A 20 szaacutezad eleji Angliaacuteban ndash Euroacutepaacuteban egyeduumllaacutelloacute moacutedon ndash politikai szempontboacutel erős
szeacuteles felhatalmazaacutessal rendelkező helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldtek Aacuteltalaacutenos jellemző
hogy a koumlzigazgataacutesi szervezetrendszereacuten beluumll az aacutellam eacutes oumlnkormaacutenyzat rigoroacutezus
elhataacuterolaacutesa nem volt eacutes napjainkban sem jellemző oly moacutedon ahogy az a kontinentaacutelis
aacutellamokban eacuterveacutenyesuumll Dekoncentraacutelt szervek hiaacutenyaacuteban a helyi igazgataacutesban az
oumlnkormaacutenyzatok doumlntő szerepet jaacutetszanak Az ultra vires elv korlaacutetozott autonoacutemiaacutet tett
lehetőveacute
Azt is hozzaacute kell azonban tenni az aacuteltalaacutenos jellemzők bemutataacutesakor hogy az Egyesuumllt
Kiraacutelysaacuteg devolutiacutev aacutellam amely oumlsszetett aacutellam ugyan (elkuumlloumlnuumll Anglia Wales Skoacutecia
Eacuteszak-Iacuterorszaacuteg mivel oumlnaacutelloacute toumlrveacutenyhozaacutessal kormaacutenyzaacutessal sajaacutetos oumlnkormaacutenyzati
rendszerrel rendelkeznek) de nem rendelkezik foumlderaacutelis jellemzőkkel418
A viktoriaacutenus helyi oumlnkormaacutenyzaacutes modellje az 1920-as eacutevek oacuteta azonban folyamatos
vaacuteltozaacuteson ment keresztuumll419 az aacutellami szerepkoumlr erősoumldoumltt mind az infrastrukturaacutelis mind
pedig a humaacuten koumlzszolgaacuteltataacutesok tereacuten Az 1940-es eacutevekben kuumlloumlnoumlsen az 1945 utaacuteni
időszakban azonban a helyi oumlnkormaacutenyzatok felelősseacutege a koumlzszolgaacuteltataacutesok tereacuten jelentősen
visszaszorult
417 Ramiz FAZILU European Charter a fundamental document for the organization of local self-government
system httpeuacademicorgUploadArticle2097pdf Chris HIMSWORTH Treaty-Making for Standards of
Local Government The European Charter of Local Self-Government and its Possible Application Beyond
Europe U of Edinburgh School of Law Working Paper No 201124 418 FAacuteBIAacuteN (2012) 47-48 419 Chris HIMSWORTH Local Government in the United Kingdom In Local Government int he Member States
of the European Union a Comparative Legal Perspective (ed Angel-Manuel MORENO) INAP Madrid 2012
664
134
Az 1972-es teruumlleti reform abboacutel a szempontboacutel emliacutetendő hogy uacutejraszervezteacutek a megyei
(counties) szintet valamint drasztikusan csoumlkkentetteacutek a keruumlletek (districts) szaacutemaacutet A
teruumlleti reform oumlsszevetve a skandinaacutev aacutellamokban megvaloacutesult teruumlleti inteacutezkedeacutesekkel
leacutenyegesen nagyobb hataacutest fejtett ki420 Ebben az időszakban helyi szinten is jelentősen
erőteljesebb koordinaacutecioacutes szuumlkseacuteglet jelentkezett A nagyobb vaacuterosok oumlnkormaacutenyzatai
fejlesztetteacutek strateacutegiai szemleacuteletuumlket miacuteg az uacutejonnan kialakiacutetott keruumlletek a helyi neacutezőpontot
erősiacutetetteacutek a roumlvidebb taacutevuacute tervezeacutest tartva inkaacutebb szem előtt Az 1980-as eacutevek elejeacuten a
nagyvaacuterosok eacutes a vonzaacuteskoumlrzetuumlkbe tartozoacute szomszeacutedos telepuumlleacutesek a helyi koumlzoumlsseacutegek
szuumlkseacutegleteinek kieleacutegiacuteteacuteseacutere taacutersulaacutesi formaacutekat alkalmaztak A koumlzponti kormaacutenyzat szaacutemaacutera
ez a tiacutepusuacute vaacuteltozaacutes tovaacutebbi fontos fordulatot eredmeacutenyezett a versenyhelyzet kiterjeszteacuteseacutet
eacutes annak erősiacuteteacuteseacutet annak eacuterdekeacuteben hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacutesuumlk soraacuten meacuteg
inkaacutebb hateacutekonyabbaacute vaacuteljanak421
Az 1997-et megelőző relatiacuteve hosszuacute időszakban a reformok a helyi oumlnkormaacutenyzatok
hatalmaacutenak eacutes meghataacuterozoacute szerepeacutenek korlaacutetozaacutesaacutera iraacutenyultak Ezek az inteacutezkedeacutesek
eacuterintetteacutek mind a koumlzoumlsseacutegek demokratikus vezeteacuteseacuteben betoumlltoumltt mind pedig az
aacutellampolgaacuterok eacutes az aacutellam koumlzoumltti koumlzvetiacuteteacutesben testet oumlltő oumlnkormaacutenyzati szerepkoumlrt Az ezt
koumlvető reforminteacutezkedeacutesek azonban ndash amint az a keacutesőbbiekben laacutethatoacute ndash ismeacutet az
oumlnkormaacutenyzatok helyi szintű hatalomgyakorlaacutesaacutet alapoztaacutek meg a koordinaacutecioacutes eacutes iraacutenyiacutetoacutei
funkcioacutek gyakorlaacutesaacutenak erőteljesebbeacute teacuteteleacutevel422
Az elsődlegesen azonosiacutethatoacute 1980-1997 koumlzoumltt szakaszban a reformok keacutet fő időszaka
azonosiacutethatoacute Az első a konzervatiacutev kormaacutenyzat idejeacuten vaacutelt nyomon koumlvethetőveacute amely az
oumlnkormaacutenyzatok hataacuteskoumlreacutenek csoumlkkenteacuteseacutet valamint a koumlzpontboacutel gyakorolt iraacutenyiacutetaacutes
erősiacuteteacuteseacutet ceacutelozta Margaret Thatcher kormaacutenyzaacutesa idejeacuten a New Public Management
filozoacutefiaacutejaacutenak gyakorlati megvaloacutesiacutetaacutesa szolgaacutelta a koumlzszektor hateacutekonysaacutegaacutenak eacutes
hataacutesossaacutegaacutenak erősiacuteteacuteseacutet A moacutedszer aacutetveacutetele a magaacuteban foglalta a teljesiacutetmeacutenyek
meacuterhetőseacutegeacutenek kiterjeszteacuteseacutet423 Ezzel aacutell oumlsszhangban ebben az időszakban a maacutesodik fő
toumlrekveacutes amely 1980 utaacuten jelentkezett amikor is a helyi szolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa tereacuten a helyi
oumlnkormaacutenyzatokat is versenyre koumltelezte a piackeacutepesseacuteg biztosiacutetaacutesa eacuterdekeacuteben (CCT
Compulsory Competitive Tendering) Az 1983-ban megalapiacutetott Bizottsaacuteg (Audit
Commission) vezette be a koumlzszektor szervezetei teljesiacutetmeacutenyeacutenek meacutereacuteseacutere azt az indikaacutetor-
420 WOLLMANN (2004) 643-646 421 MORPHET (2008) 4 422 MORPHET (2008) xi 423 Ian CHASTON Knowledge Management and Open Innovation in United Kingdom Local Authorities
International Journal of Public Administration 35 2012 248
135
rendszert (KPIs key performance indicators) amely az 1980-as eacutevekben egy monitoring
rendszer műkoumldteteacuteseacutenek alapjaacuteul szolgaacutelt Az 1990-es eacutevek elejeacuten feluumllvizsgaacuteltaacutek majd az
aacutellampolgaacuteri karta (Citizenrsquos Charter) kulcsfontossaacuteguacute elemeacuteveacute vaacutelt424
Az 1979-1997 koumlzoumltti perioacutedus nem kedvezett tehaacutet az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg a helyi szintű
demokratikus műkoumldeacutes kiterjeszteacuteseacutenek a szakirodalom bdquooumlnkormaacutenyzat-ellenesrdquo minősiacuteteacutessel
illetett korszakkeacutent tartja nyilvaacuten Az oumlnkormaacutenyzat-ellenes neacutezetek eacutes a fragmentaacutelt
oumlnkormaacutenyzati rendszert elutasiacutetoacute kormaacutenyzati aacutellaacutespont vezetett toumlbbek koumlzoumltt ahhoz hogy
szaacutemos speciaacutelis szervezet vaacutellalt szerepet helyi oumlnkormaacutenyzati programok veacutegrehajtaacutesaacuteban
ebbe a koumlrbe tartoztak a divergaacuteloacute munkacsoportok az uacuten vaacuterosfejleszteacutesi taacutersasaacutegok eacutes a
quango-k Az 1990-es eacutevek koumlzepeacutere a helyi oumlnkormaacutenyzatok teret vesztettek megtorpant
majd visszaesett az oumlnkormaacutenyzati beruhaacutezaacutesok araacutenya425
Az angolszaacutesz tiacutepusuacute jogfejlődeacutesben az oumlnkormaacutenyzati rendszer alkotmaacutenyos helyzeteacutenek
megiacuteteacuteleacutese feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutenek meghataacuterozaacutesa hosszuacute időn keresztuumll az ultra vires elven
alapult A helyi oumlnkormaacutenyzat bdquoalkotmaacuteny aacuteltal leacutetrehozott szervrdquo ugyanakkor hozzaacute kell
tenni hogy az Egyesuumllt Kiraacutelysaacuteg nem rendelkezik chartaacutelis alkotmaacutennyal iacutegy az
oumlnkormaacutenyzatok eseteacuteben sem eacuterveacutenyesuumllhet alkotmaacutenyi rendelkezeacutes Mivel
alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi szervezet sem leacutetezik eacuteppen ezeacutert az alkotmaacutenyos veacutedelem sem
eacutertelmezhető Oumlroumlkseacutegkeacutent eacutertelmezhető a hosszuacute időn aacutet eacuterveacutenyesuumllő alapelv a vires eacutes az
ultra vires a helyi oumlnkormaacutenyzatokban Az elv eacuterveacutenyesuumlleacutese az Egyesuumllt Kiraacutelysaacutegban a rule
of law koumlvetelmeacutenyeacutenek valoacute megfeleleacutest szolgaacutelja amennyiben a koumlztestuumlletek csak azokban
az uumlgyekben jaacuterhatnak el amelyek veacutegzeacuteseacutere toumlrveacutenyes felhatalmazaacutessal rendelkeznek
Minden alkalommal szuumlkseacuteges volt azonosiacutetani hogy milyen felhatalmazaacutes biztosiacutetja az
inteacutezkedeacutes lehetőseacutegeacutet426
Az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes szerepeacutenek megeacuterteacuteseacutehez a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai
Chartaacutejaacutehoz valoacute csatlakozaacutessal oumlsszefuumlggő vita majd az 1997-es elfogadaacutesa adott alapot
Habaacuter a Charta nem biztosiacutet teljes szabadsaacutegot a helyi oumlnkormaacutenyzati cselekveacutesre azonban
megaacutellapiacutethatoacute hogy szimbolikus helyet foglalt el az 1980-as 1990-es eacutevekben a koumlzponti
kormaacutenyzat eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok viszonyaacutenak megiacuteteacuteleacuteseacuteben427 A Chartaacuteban foglalt
felteacutetelek alapelvek koumltelező erővel biacuternak azokban az orszaacutegokban amelyek ratifikaacuteltaacutek
Ezen alapelvek alapvető koumlvetelmeacutenyek koumlzoumltt nevesiacuteti Morphet az
424 CHASTON (2012) 248 425 MORPHET (2008) 4 426 MORPHET (2008) 38 427 MORPHET (2008) 38-39
136
(1) oumlnkormaacutenyzatisaacutegot azaz valamennyi helyi oumlnkormaacutenyzat felelős legyen a helyi
koumlzuumlgyek leacutenyegi reacuteszeacutenek az inteacutezeacuteseacuteeacutert a helyi lakossaacuteg eacuterdekeacuteben
(2) a legalitaacutest azaz a helyi oumlnkormaacutenyzatok jogait alkotmaacutenyban vagy toumlrveacutenyben kell
elismerni
(3) a bevonaacutes elveacutet azaz a hataacuteskoumlroumlket elsődlegesen a helyi oumlnkormaacutenyzatokra kell
telepiacuteteni lehetseacuteges regionaacutelis szervekre is amennyiben ilyen szervek leacuteteznek
(4) hataacuteskoumlroumlk szabad gyakorlaacutesa azaz a helyi oumlnkormaacutenyzatok szabadon cselekedhetnek a
jog aacuteltal meghataacuterozott keretek koumlzoumltt a szubszidiaritaacutes elve alapjaacuten az aacutellampolgaacuterokhoz
legkoumlzelebbi szinten a helyi oumlnkormaacutenyzatokkal minden olyan uumlgyben egyeztetni kell amely
koumlzvetlenuumll eacuterinti őket azonban kiacutevuumll esnek a konkreacutet hataacuteskoumlruumlkoumln
(5) a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes gyakorlaacutesa vaacutelasztott helyi keacutepviselők uacutetjaacuten akiknek megfelelő
keacutepzeacutest kell biztosiacutetani eacutes peacutenzuumlgyi ellenszolgaacuteltataacutest hogy teljesiacuteteni tudjaacutek demokratikus
koumltelezettseacutegeiket
(6) az oumlnkormaacutenyzatok szerepe a veacutegrehajtaacutes tereacuten ahhoz hogy keacutepesek legyenek ellaacutetni a
vaacutelasztoacutek aacuteltal raacutejuk biacutezott feladatokat a helyi oumlnkormaacutenyzatoknak rendelkezniuumlk kell
veacutegrehajtoacute szervekkel eacutes a szemeacutelyzet alkalmazaacutesaacuteban fuumlggetlennek kell lenniuumlk
(7) forraacutesok olyan meacuterteacutekű peacutenzuumlgyi forraacutesokat kell a helyi oumlnkormaacutenyzatok rendelkezeacuteseacutere
bocsaacutetani hogy keacutepesek legyenek ellaacutetni feladataikat A helyi oumlnkormaacutenyzatok forraacutesai
lehetnek adoacutek vagy taacutemogataacutesok Gondoskodni kell a forraacutesok egyenletes elosztaacutesaacuteroacutel
megfelelő peacutenzuumlgyi kiegyenliacutető rendszer műkoumldteteacuteseacuteről a gyengeacutebb teljesiacutetőkeacutepesseacutegű
oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera
(8) folyamatos ellenőrzeacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacutese abboacutel a szempontboacutel
ellenőrizhető hogy az megfelel-e a jogszerűseacuteg koumlvetelmeacutenyeacutenek a ceacutelszerűseacutegi ellenőrzeacutesre
nem terjed ki
(9) a helyi oumlnkormaacutenyzatok veacutedelme a helyi oumlnkormaacutenyzatok jogosultak biacuteroacutesaacuteghoz fordulni
eacuterdekeik veacutedelme eacuterdekeacuteben
(10) egyuumlttműkoumldeacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatoknak keacutepeseknek kell lenniuumlk az
egyuumlttműkoumldeacutesre maacutes oumlnkormaacutenyzatokkal eacutes amennyiben jogszabaacutely ezt lehetőveacute teszi maacutes
orszaacutegok oumlnkormaacutenyzataival is
(11) hataacuterok a helyi oumlnkormaacutenyzatok hataacuterait nem lehet megvaacuteltoztatni a helyi
oumlnkormaacutenyzattal valoacute előzetes konzultaacutecioacute neacutelkuumll
Miutaacuten a brit kormaacuteny alaacuteiacuterta a Chartaacutet az abban foglalt elvek toumlbb moacutedon is megvaloacutesultak
elsősorban a 2000-es helyi oumlnkormaacutenyzati toumlrveacutenyben foglaltakkal ennek elleneacutere eacuteppen a
toumlrteacutenelmi hagyomaacutenyokra tekintettel a Charta az Egyesuumllt Kiraacutelysaacuteg jogrendszereacuteben
137
meacuterseacutekelt hataacutest fejt ki Baacuter az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg megvaloacutesiacutetaacutesa meacuteg tovaacutebbi leacutepeacuteseket tett ndash
Morphet szerint ndash szuumlkseacutegesseacute428 Az előny ami a Chartaacuteban valoacute tagsaacutegboacutel szaacutermazik
egyreacuteszről abban nyilvaacutenul meg hogy az Euroacutepa Tanaacutecs az emberi jogok eacutes a demokratikus
oumlnkormaacutenyzatok taacutemogatoacuteja maacutesreacuteszről a helyi oumlnkormaacutenyzat mint eacuterteacutek amely a
koumlzoumlsseacutegek helyi demokratikus vezeteacuteseacutet eacutes a koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutet biztosiacutetja A Charta
harmadreacuteszt őrzi azokat az elveket amelyeket maacuter a helyi demokraacutecia angol rendszere is
kifejez A Charta valamennyi rendelkezeacutese koumltelező az Egyesuumllt Kiraacutelysaacutegra azonban a
jogrendbe valoacute direkt aacutetuumllteteacuteseacutere kuumlloumln ezzel oumlsszefuumlggeacutesben toumlrveacuteny megalkotaacutesaacutera nem
keruumllt sor A Charta inkorporaacutecioacutejaacutenak szuumlkseacutegesseacutege is felvetődoumltt maacuter az utoacutebbi
időben429Iacutegy a biacuteroacutei gyakorlatban nemzetkoumlzi szerződeacuteskeacutent eacutertelmezeacutest segiacutető szerepet
jaacutetszik
A Munkaacutespaacuterti kormaacuteny 1997-es hatalomra jutaacutesaacuteval a helyi oumlnkormaacutenyzatok
bdquomodernizaacutecioacutesrdquo programja vette kezdeteacutet A kormaacutenyzat szigoruacute teljesiacutetmeacuteny-
meghataacuterozaacutesra eacutes ellenőrzeacutesre iraacutenyuloacute koumltelezettseacuteget roacutett az oumlnkormaacutenyzatokra Toumlbb feheacuter
koumlnyv eacutes konzultaacutecioacutes jelenteacutes megjeleneacuteseacutet koumlvetően keruumllt sor az 1999 eacutevi eacutes a 2000 eacutevi
helyi oumlnkormaacutenyzati toumlrveacutenyek kiadaacutesaacutera Az oumlnkormaacutenyzati rendszer meguacutejiacutetaacutesaacutet ceacutelzoacute
jogalkotaacutes legfontosabb rendelkezeacutesei az oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacutere vonatkozoacutean a
koumlvetkezőkben oumlsszegezhetők (1) Biztosiacutetani kell hogy a testuumlletek politikai doumlnteacuteshozatali
eljaacuteraacutesai hateacutekonyak aacutetlaacutethatoacutek eacutes elszaacutemoltathatoacutek legyenek (2) folyamatos fejleszteacutesre kell
toumlrekedni a felelősseacutegi koumlruumlkben nyuacutejtott szolgaacuteltataacutesok hateacutekonysaacutegaacutenak eacutes minőseacutegeacutenek
javiacutetaacutesaacuteban (3) a helyi koumlzoumlsseacutegeket aktiacutevan be kell vonni eacutes elkoumltelezetteacute kell tenni a helyi
doumlnteacuteshozatalban eacutes a doumlnteacutesek veacutegrehajtaacutesaacuteban (4) a helyi oumlnkormaacutenyzatok rendelkezzenek
a szuumlkseacuteges hataacuteskoumlroumlkkel ahhoz hogy egyuumltt tudjanak műkoumldni maacutes szervezetekkel annak
biztosiacutetaacutesban hogy a forraacutesok hateacutekonyan keruumlljenek felhasznaacutelaacutesra az oumlnkormaacutenyzati
hataacuteskoumlrbe tartozoacute joacuteleacutet fejleszteacuteseacuteben430
A teljesiacutetmeacutenyeacuterteacutekeleacutes 1990-es eacutevekben toumlrteacutent uacutejraeacuterteacutekeleacuteseacutet koumlvetően 2000 aacuteprilisaacutetoacutel
eacuterveacutenyesuumllt az uacuten Best Value rendszere amely hateacutekony műkoumldeacutest folyamatos fejleszteacutest
vaacutert el a helyi oumlnkormaacutenyzatoktoacutel a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok tereacuten431 A bevezeteacutes egyfajta
szolgaacuteltataacutesi paradigmaacutet is jelentett ez vaacuteltotta fel a CCT rendszereacutet A rendszer fogadtataacutesa
eacutes műkoumldteteacutes probleacutemaacutei miatt a kormaacutenyzat gyors vaacuteltaacutesra keacutenyszeruumllt teret engedve az uacuten
Comprehensive Performance Assessments (CPAs) rendszereacutenek amely leacutenyegesen
428 MORPHET (2008) 38 429 HIMSWORTH (2012) 668-669 430 MORPHET (2008) 6 431 Local Government Act 1999 httpwwwlegislationgovukukpga199927contents
138
egyseacutegesebb eacutes koherensebb teljesiacutetmeacutenyeacuterteacutekeleacutest tett lehetőveacute a koumlzszolgaacuteltataacutesok
fejleszteacutese tereacuten A CPA kifejezett ceacutelja az volt hogy a jobban teljesiacutető oumlnkormaacutenyzatok
szaacutemaacutera nagyobb szabadsaacutegot biztosiacutetson a joumlvőbeni koumlzpolitikai ceacutelok meghataacuterozaacutesaacuteban
Ugyanakkor a gyengeacutebben teljesiacutetők eseteacuteben a rendszer aacutellami beavatkozaacutest tett lehetőveacute
veacutegső soron pedig sor keruumllhetett az oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlrből toumlrteacutenő elvonaacutesra is432 Hozzaacute
kell tenni azonban hogy az előzőekben hivatkozott meacutereacutesi eacuterteacutekeleacutesi rendszerek a koumlzponti
iraacutenyiacutetaacutes erőteljes befolyaacutesaacutet biztosiacutetottaacutek433 Az uacutej koumlzmenedzsment iraacutenyzat is elsősorban a
hateacutekonysaacuteg koumlvetelmeacutenyrendszereacutet tartotta szem előtt A legfontosabb ceacutelkitűzeacutesek koumlzoumltt
szerepelt az aacutellam szerepeacutenek csoumlkkenteacutese a koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa tereacuten a
versenyszfeacuteraacuteban eacuterveacutenyesuumllő moacutedszerek alkalmazaacutesa az aacutellami koumlzfeladatok tereacuten a
teljesiacutetmeacuteny-menedzsment (Total Quality Management) eszkoumlzeinek hasznaacutelata Az iraacutenyzat
euroacutepai koumlvetői koumlzeacute tartozott maacuter a kezdetekkor Sveacutedorszaacuteg eacutes Hollandia azonban maacutes
euroacutepai orszaacutegok is koumlvetteacutek ceacutelkiűzeacuteseiket eacutes moacutedszereiket434
A reformfolyamatokat eacuterteacutekelve oumlsszesseacutegeacuteben megaacutellapiacutethatoacute hogy Angliaacuteban folyamatos eacutes
fokozatos elmozdulaacutes volt tapasztalhatoacute a mind nagyobb eacutes nagyobb oumlnkormaacutenyzati egyseacutegek
eacutes a fokozottabb koumlzponti ellenőrzeacutes eacutes a kevesebb helyi oumlnaacutelloacutesaacuteg feleacute435
A 2008-as peacutenzuumlgyi vaacutelsaacuteg nem hagyta eacuterintetlenuumll a hely oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi-
gazdaacutelkodaacutesi rendszereacutet sem A 2010-ben hatalomra keruumllt konzervatiacutev-liberaacutelis demokrata
koaliacutecioacutes kormaacutenyzat az Egyesuumllt Kiraacutelysaacutegban bejelentette az Audit Bizottsaacuteg megszűneacuteseacutet
amely a CPA megszűneacuteseacutet is eredmeacutenyezte Az oumlnkormaacutenyzatok koumlzponti forraacutesainak
leacutenyeges csoumlkkenteacuteseacutere is sor keruumllt (a 2010-2015 koumlzoumltt mintegy 26 -kal csoumlkkentette a
koumlzponti kormaacutenyzat a helyi oumlnkormaacutenyzatok forraacutesait)436 Mindez illeszkedett a kormaacutenyzati
politika homloktereacuteben aacutelloacute bdquoBig Societyrdquo koncepcioacutejaacuteba A koncepcioacute helyi koumlzoumlsseacutegekkel
kapcsolatos legfontosabb ceacutelja hogy erőteljesebb hatalmat eacutes toumlbb lehetőseacutegeket biztosiacutetsanak
szaacutemukra valamint a koumlzoumlsseacutegi szerveződeacutesek uacutej generaacutecioacutejaacutet teremtseacutek meg eacutes a helyi
koumlzoumlsseacutegek joacuteteacutekonysaacutegi szervezetek nagyobb suacutellyal tudjanak reacuteszt venni a koumlzoumlsseacutegi
432 CHASTON (2012) 249 433 MORPHET (2008) 9 434 David OSBORNE ndash Peter HUTCHINSON A kormaacutenyzaacutes aacutera Hateacutekonyabb koumlzszolgaacuteltataacutesok megszoriacutetaacutesok
idejeacuten Alinea Kiadoacute ndash IFUA Horvaacuteth amp Partners 2006 Ezen operatiacutev inteacutezkedeacuteseket a koumlvetkezőkeacuteppen
azonosiacutetottaacutek 1 bdquoBoumllcsebb kapacitaacutestervezeacutesrdquo 2 bdquoKonszolidaacutecioacuterdquo 3 bdquoA helyes meacuteretre igaziacutetaacutesrdquo 4
bdquoVersenyezteteacutessel vaacutesaacuteroljunk szolgaacuteltataacutesokatrdquo 5 bdquoA teljesiacutetmeacutenyt jutalmazzuk ne a joacute szaacutendeacutekotrdquo 6 bdquoAz
uumlgyfelek jobb kiszolgaacutelaacutesardquo 7 bdquoNe fogadjuk el a bizalmatlansaacutegot ndash szuumlntessuumlk meg aztrdquo 8 bdquoRugalmas
műkoumldeacutes az elszaacutemoltathatoacutesaacuteg megteremteacutese eacuterdekeacutebenrdquo 9 bdquoEllenseacuteg helyett tegyuumlk szoumlvetseacutegesseacute a
koumlzigazgataacutestrdquo 10 bdquoJobban szervezett munkafolyamatokrdquo 435 Colin COPUS Neither Local Nor Government In Territoral Consolidation Reforms in Europe (Ed Pael
SWIANIEWICZ) Local Government and Public Service Refrom Initiative Budapest 2010 21 436 CHASTON (2012) 250
139
koumlzszolgaacuteltataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacuteban Radikaacutelis hataacuteskoumlri devoluacutecioacutet valoacutesiacutetanak meg amely
a koumlzponti kormaacutenyzattoacutel a helyi koumlzoumlsseacutegek feleacute iraacutenyul Ehhez kapcsoloacutedik a nagyobb
gazdasaacutegi autonoacutemia biztosiacutetaacutesa a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera valamint az aacuteltalaacutenos
felhatalmazaacutes elveacutenek eacuterveacutenyesiacuteteacutese437 Ezen toumlrekveacutesekkel oumlsszhangban keruumllt benyuacutejtaacutesra az
oumlnkormaacutenyzati autonoacutemiaacutet eacutes a funkcioacuteit illetően leacutenyegi moacutedosiacutetaacutesokat tartalmazoacute
toumlrveacutenyjavaslat 2011-ben438 amely nagyobb szabadsaacutegot garantaacutel a helyi hatoacutesaacutegok eacutes
koumlzoumlsseacutegek szaacutemaacutera Magaacuteban foglalja a helyi oumlnkormaacutenyzatok aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlreacutenek
biztosiacutetaacutesaacutet a koumlzoumlsseacuteg jogaacutet arra hogy megtaacutemadja a szaacutemaacutera seacuterelmes inteacutezkedeacuteseket
valamint a koumlzoumlsseacutegi vagyon megszerzeacuteseacutenek lehetőseacutegeacutet Az ultra vires rendszert iacutegy egy
korlaacutetozott generaacutelklauzula modell vaacuteltotta fel Uacutej szabaacutelyokat is bevezet a helyi adoacuteval
kapcsolatos neacutepszavazaacutesra amikor az oumlnkormaacutenyzat tuacutelzott meacuterteacutekű adoacutet vet ki valamint
erősiacuteti a maacutes uumlgyekben tarthatoacute neacutepszavazaacutesokra vonatkozoacute szabaacutelyozaacutest439 Az aacuteltalaacutenos
felhatalmazaacutessal oumlsszefuumlggeacutesben megjegyzendő hogy egy uacutej aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutest roumlgziacutet a
toumlrveacuteny amennyiben az oumlnkormaacutenyzat baacutermit megtehet amit az egyeacuten aacuteltalaacuteban megtehet440
42 Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacuteg
A neacutemet szoumlvetseacutegi alkotmaacuteny (Dutsche Bundesakte ndash DBA) 1815 juacutenius 8-aacuten keruumllt
elfogadaacutesra amely neacutemet szuvereacuten aacutellamok ndash fejedelmek eacutes szabad vaacuterosok ndash koumlzoumltt leacutetrejoumltt
nemzetkoumlzi szerződeacutesnek minősuumllt keretet adva a belső aacutellamjogi berendezkedeacutes
fejlődeacuteseacutenek A BDA elősegiacutetette ily moacutedon a polgaacuteri fejlődeacutest amely egyebek koumlzoumltt a
koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzatok megerősoumldeacuteseacutet is magaacuteval hozta A koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzatok ilyen
tiacutepusuacute fejlődeacuteseacutere hatott toumlbbek koumlzoumltt a francia minta441 A toumlrteacutenelmi hagyomaacutenyokat
tekintve az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg a Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacutegban stabil alapokon nyugszik
a generaacutelis felhatalmazaacuteson alapuloacute kontinentaacutelis oumlnkormaacutenyzati modellt koumlveti E ponton
elegendő csupaacuten utalni a 19 szaacutezad toumlrveacutenyhozaacutesi aktusaira az 1808 porosz vaacuterosi toumlrveacutenyre
(Staumldteordnung) majd az ezt koumlvető kuumlloumlnoumlsen a vaacuterosok jogaacutellaacutesaacutet megaacutellapiacutetoacute
toumlrveacutenyhozaacutesi aktusokra Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg eacuterveacutenyre jutaacutesaacuteban meghataacuterozoacute szerepet
437 Building the Big Society
httpswwwgovukgovernmentuploadssystemuploadsattachment_datafile78979building-big-society_0pdf
(20160521) 438 Localism Bill 2010-11 Localism Act 2011 15th November 2011 439 Localism Bill Local government and community empowerment [Bill No 126 of 2010-11] RESEARCH
PAPER 1102 11 January 2011 httpresearchbriefingsparliamentukResearchBriefingSummaryRP11-02
(2016 05 22) 440 Localism Act 2011 Chapter I General powers of authorities Art 1 Local authorityrsquos general power of
competence Par (1) A local authority has power to do anything that individuals generally may do
httpwwwlegislationgovukukpga201120part1chapter1enacted 441 RUSZOLY Joacutezsef Euroacutepa alkotmaacutenytoumlrteacutenete Puumlski Kiadoacute Budapest 2005 311-312
140
jaacutetszottak a vaacuterosok amelyek szeacuteles koumlrben rendelkeztek statuacutetum-alkotaacutesi joggal ezaacuteltal a
helyi taacutersadalmi viszonyok szabaacutelyozaacutesaacuteban alapvető szerepet toumlltoumlttek be442
Megjegyzeacutesre eacuterdemes ugyanakkor hogy az oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute jogalkotaacutesi
hataacuteskoumlr az idők folyamaacuten mindig is a tartomaacutenyokat illette meg A II vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvetően
valamennyi tartomaacuteny sajaacutet helyi oumlnkormaacutenyzati jogaacutellaacutesi toumlrveacutenyt fogadott el majd a neacutemet
Grundgesetz is meghagyta a tartomaacutenyok hataacuteskoumlreacuteben a helyi oumlnkormaacutenyzatok jogaacutellaacutesaacutenak
szabaacutelyozaacutesaacutet A Grundgesetz aacuteltal roumlgziacutetett foumlderaacutelis rendszerben a tartomaacutenyok (Laumlnder)
politikai eacutes igazgataacutesi szempontboacutel kiemelkedő szerepet toumlltenek be Teruumlletileg koumlruumllhataacuterolt
politikai egyseacutegek amelyek alkotmaacutenyban roumlgziacutetett feladatokat laacutetnak el A helyi
oumlnkormaacutenyzatok ndash teruumlleti (Kreise) eacutes koumlzoumlsseacutegi (Gemeinden) szinten szerveződoumltt keacutetszintű
oumlnkormaacutenyzati rendszer reacuteszekeacutent ndash hagyomaacutenyosan erős politikai jogalkotaacutesi eacutes
koumlzszolgaacuteltataacutesi funkcioacutek gyakorlaacutesaacuteval jaacutetszanak szerepet a helyi kormaacutenyzaacutesban Az
oumlnkormaacutenyzaacutes a Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacutegban is az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes elveacuten alapul
amely az 1808 eacutevi porosz oumlnkormaacutenyzati toumlrveacutenyre vezethető vissza Az 1949 eacutevi Szoumlvetseacutegi
Alkotmaacutenyban roumlgziacutetettek szerint a telepuumlleacuteseket kisebb meacuterteacutekben a megyeacuteket megilleti az a
jog hogy sajaacutet felelősseacuteguumlkre valamennyi a helyi koumlzoumlsseacutegek szaacutemaacutera meghataacuterozoacute uumlggyel
foglalkozzanak jogszabaacutelyi keretek koumlzoumltt443
A Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacutegban az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes rendszereacutenek kieacutepiacuteteacutese a
tartomaacutenyok kizaacuteroacutelagos hataacuteskoumlre iacutegy egyseacuteges oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes nem joumlhetett leacutetre
minden tartomaacuteny maga alakiacutetja ki az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutesi szervezeteacutet A neacutemet
Alaptoumlrveacuteny444 a termeacuteszetjogi megkoumlzeliacuteteacutest neacutelkuumlloumlzi az alapjogi szemleacutelet helyett az
inteacutezmeacutenyi garanciaacutekra helyezi a hangsuacutelyt azzal hogy az oumlnkormaacutenyzatok az aacutellamszervezet
reacuteszei az Alaptoumlrveacuteny aacuteltal konstituaacutelt decentralizaacutelt koumlzigazgataacutesi szervezetrendszerkeacutent445
Az oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelmeacutevel kapcsolatban meghataacuterozoacute hogy nem csupaacuten a
tartomaacutenyi alkotmaacutenyok biztosiacutetjaacutek hanem a neacutemet Alaptoumlrveacuteny is alkotmaacutenyosan veacutedett
hataacuteskoumlri csoportokroacutel rendelkezik amennyiben az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteghoz fordulhatnak ezek
seacuterelme eseteacuten446 Speciaacutelis jogveacutedelmi eszkoumlz az oumlnkormaacutenyzati alapjogi panasz amelyet
szinteacuten az Alaptoumlrveacuteny nevesiacutet447
442 A neacutemet vaacuterosok statuacutetum-alkotaacutesi jogaacuteroacutel reacuteszletesen Eberhard ISENMANN Gesetzgebung und
Gesetzgebungsrecht spaumltmittelalterlicher deutscher Staumldte In Zeitschrift fuumlr historische Forschung 28 Bd
2001 Heft 1 1-94 Heft 2 161-261 443 Grundgesetz fuumlr die Bundesrepublik Deutschland II Der Bund und die Laumlnder Artikel 28
httpswwwbundestagdebundestagaufgabenrechtsgrundlagengrundgesetzgg_02245124 444 WOLLMAN (2004) 651 445 FAacuteBIAacuteN (2012) 20-21 446 Grundgesetz 28 (2) 447 Grundgesetz 93 (1) 4b)
141
Az oumlnkormaacutenyzatok generaacutelis felhatalmazaacutesa a feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk gyakorlaacutesaacutera valamint
az aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlroumlkben valoacute eljaacuteraacutes lehetőseacutege eacutes koumltelezettseacutege ndash nemzetkoumlzi
oumlsszehasonliacutetaacutesban is ndash szeacuteleskoumlrű autonoacutemiaacutet biztosiacutetanak az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a
helyi koumlzuumlgyek szabaacutelyozaacutesaacuteban eacutes igazgataacutesaacuteban Baacutermilyen uumlgy helyi jellege megalapozza a
helyi oumlnkormaacutenyzatok hataacuteskoumlreacutet ily moacutedon a helyi oumlnkormaacutenyzatok hataacuteskoumlre nem
specifikaacutelhatoacute Korlaacutetozaacutes csak a jogalkotaacutes uacutetjaacuten delegaacutelt hataacuteskoumlroumlk eseteacuteben eacuterveacutenyesuumll A
Szoumlvetseacutegi Alkotmaacuteny azt is roumlgziacuteti hogy a foumlderaacutelis szervek nem leacutetesiacutethetnek sajaacutet
feladataik ellaacutetaacutesaacutera regionaacutelis vagy helyi szintű szervezeti egyseacutegeket iacutegy aacutellhat el az a
helyzet hogy a foumlderaacutelis eacutes a tartomaacutenyi szintű szervek oumlsszes feladat-eacutes hataacuteskoumlreacutenek 70-
80-ban a helyi oumlnkormaacutenyzatok laacutetjaacutek el a veacutegrehajtoacute funkcioacutet
Az 1960-as eacutes 1970-es eacutevek megyei eacutes tartomaacutenyi szinten veacutegrehajtott teruumlleti reformjai az
oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutenak drasztikus csoumlkkenteacutese a szeacuteles hataacuteskoumlrrel felruhaacutezott
politikailag elszaacutemoltathatoacute teruumlleti szint megerősoumldeacuteseacutet eredmeacutenyezteacutek A kuumlloumlnboumlző szintű
teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok szerves reacuteszei egy taacutergyalaacutesos egyuumlttműkoumldeacutesen alapuloacute
doumlnteacuteshozatali rendszernek amelyben nem a hierarchikus kapcsolatok eacutes az ellenőrzeacutes
dominaacutelnak448 Azt is hozzaacute kell azonban tenni hogy a teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok elsődlegesen
funkcionalitaacutesukban eacutelveznek autonoacutemiaacutet hiszen a koumlltseacutegveteacutesi forraacutesokroacutel valamint azok
megosztaacutesaacuteroacutel a foumlderaacutelis toumlrveacutenyhozaacutes rendelkezik
Az 1990-es eacutevek modernizaacutecioacutes toumlrekveacutesei keacutet iraacutenyban is jelentkeztek Alapvetően a neacutemet
uacutejraegyesiacuteteacutes hataacuterozta meg ezeket a folyamatokat hiszen az uacutej tartomaacutenyok igen erőteljes
taacutemogataacutest igeacutenyeltek Emellett erősoumldoumltt a reacuteszveacuteteli demokraacutecia lehetőseacutege kuumlloumln kiemeleacutest
eacuterdemel a koumltelező uumlgydoumlntő helyi neacutepszavazaacutesok bevezeteacutese Ezen tuacutel a polgaacutermesterek
jogaacutellaacutesa is megerősoumldoumltt mind politikai mind pedig igazgataacutesi szempontboacutel449
Ebben az időszakban az uacutej koumlzmenedzsment aacuteltal inspiraacutelt reforminteacutezkedeacutesek eredmeacutenyekeacutent
szerkezeti vaacuteltozaacutesok koumlvetkeztek be A New Public Management iraacutenyzata Euroacutepa egyes
orszaacutegaiban az 1970-es 1980-as eacutevekben rendelkezett eacuterzeacutekelhető hataacutessal Neacutemetorszaacutegban
azonban hosszuacute időn keresztuumll nem volt tapasztalhatoacute ilyen inspiraacutecioacute a koumlzszolgaacuteltataacutesok
tereacuten hiszen maacuter koraacutebban gyakorlattaacute vaacutelt az oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal nyuacutejtott helyi
koumlzszolgaacuteltataacutesokban a piaci elemek meghonosiacutetaacutesa valamint a kiszervezeacutes Az uacutej
koumlzmenedzsment iraacutenyzat egyes elemeinek eacuterveacutenyesiacuteteacutese nem aacutellt oumlsszhangban a Max
Weber-i modell koraacutebbi komponenseivel
448 BENZ ndash MEINCKE (2006) 63 449 A keacuterdeacutesről oumlsszefoglaloacutean Hellmut WOLLMANN Territorial Local Level Reforms in the East German
Regional States (Laumlnder) Phases Patterns and Dynamics Local Government Studies Vol 36 No 2 251ndash270
April 2010
142
Az NPM koumlzvetlen hataacutesa kimutathatoacute az oumlnkormaacutenyzati tulajdonban leacutevő koumlzszolgaacuteltatoacute
szervezetek privatizaacutecioacutejaacuteban valamint egyes teljesiacutetmeacuteny-management elemek
hangsuacutelyosabbaacute teacuteteleacuteben Ez a folyamat azonban Neacutemetorszaacutegban ben elsődlegesen az
oumlnkormaacutenyzati tulajdon megszuumlnteteacuteseacutevel magaacutentulajdonba adaacutesaacuteval jaacutert hanem azzal hogy
a koumlzepes eacutes nagyobb vaacuterosokban a koraacutebban koumlzjogi jogalanynak minősuumllt koumlzvaacutellalatokat a
kereskedelmi jog szerinti gazdasaacutegi taacutersasaacuteggaacute szervezteacutek aacutet iacutegy azok iraacutenyiacutetaacutesaacutet nem koumlzjogi
alapon hanem magaacutenjogi tulajdonosi jogkoumlrben laacutetjaacutek el Kuumlloumln figyelmet kapott toumlbbek
koumlzoumltt a folyamatban a nyereseacutegorientaacutelt koumlzjogi szervek műkoumldeacutese az innovaacutecioacute bevezeteacutese
a hateacutekonysaacuteg kiterjeszteacutese a verseny aacuteltal az erőteljes fogyasztoacutei orientaacutecioacute a
koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacuteban a minőseacuteg koumlzeacuteppontba aacutelliacutetaacutesa valamint a gazdasaacuteg
szereplőivel valoacute egyuumlttműkoumldeacutesek (public private partnership)450
Neacutemetorszaacutegban az 1990-es eacutevekben az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes tereacuten a koumlzigazgataacutesi
reformokkal azonos fogalommaacute vaacutelt a Neues Steuerungsmodell (NSM) Az oumlnkormaacutenyzati
szervezetrendszer eacutes igazgataacutesi munka egyseacutegesiacuteteacuteseacutet ceacutelzoacute teruumlletkoumlzi egyuumlttműkoumldeacutes
koordinaacutelaacutesaacutera leacutetrehozott szervezet a Kommunale Gemeinschaftsstelle fuumlr
Verwaltungsvereinfachnung (KGSt) azonosiacutetotta az oumlnkormaacutenyzati rendszer műkoumldeacutesi
eleacutegtelenseacutegeit uacutegymint (1) hateacutekonysaacutegi hiaacutenyossaacuteg (2) strateacutegiahiaacuteny (3) vezeteacutesbeli
hiaacutenyossaacutegok (4) vonzerőhiaacuteny (5) legitimitaacuteshiaacuteny A hiaacutenyossaacutegok megszuumlnteteacuteseacutere a
koumlvetkező javaslatok szuumllettek (1) a vaacutellalkozaacutesokeacutehoz hasonloacute decentralizaacutelt vezeteacutesi eacutes
szervezeti struktuacutera kialakiacutetaacutesa (2) output vezeacuterleacutes meghonosiacutetaacutesa az uacutej szervezeti struktuacutera
aktivaacutelaacutesa verseny reacuteveacuten A moacutedszereket elsődlegesen az oumlnkormaacutenyzatok alkalmaztaacutek a
koumlzszolgaacuteltataacutesok ellaacutetaacutesa tereacuten451
Az oumlnkormaacutenyzati rendszerben a telepuumlleacutesi szint mellett egy maacutesodik szint is műkoumldik amely
keruumlleti szintkeacutent (Kreise Landkresise) azonosiacutethatoacute emellett neacutehaacuteny tartomaacutenyban
kuumlloumlnboumlző formaacutecioacuteban oumlnkormaacutenyzati egyesuumlleacutesek taacutersulaacutesok keacutepeznek kuumlloumln szintet
Oumlnkormaacutenyzati formaacutecioacutenkeacutent elteacuterő eacuterdekszoumlvetseacutegek is alakultak amelyek biztosiacutetjaacutek az
oumlnkormaacutenyzatok befolyaacutesaacutet a szoumlvetseacutegi toumlrveacutenyhozaacutesban eacutes euroacutepai unioacutes szinten is
kuumlloumlnoumlsen a Reacutegioacutek Bizottsaacutegaacuteban
A Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacuteg a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutet az elsőkeacutent
alaacuteiacuteroacute aacutellamok koumlreacuteben ratifikaacutelta fenntartaacutes neacutelkuumll 1987 maacutejusaacuteban A Charta a szoumlvetseacutegi
jog reacuteszeacuteveacute 1988 szeptembereacuteben vaacutelt alapelveiben azoacuteta alkalmazandoacute a jogalkotaacutesban eacutes a
450 BENZ ndash MEINCKE (2006) 64-65 451 F ROZSNYAI (2010) 21-25
143
jogalkalmazaacutesban452 Ellentmondaacutes abboacutel szaacutermazhat hogy a Charta a szoumlvetseacutegi jog reacutesze
miacuteg az oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute jogalkotaacutes tartomaacutenyi hataacuteskoumlr453 A neacutemet Alaptoumlrveacuteny
szabaacutelyozaacutesaacuten tuacutel ndash a Charta kiveacuteteleacutevel ndash maacutes szoumlvetseacutegi rendelkezeacutes nem gyakorol befolyaacutest
a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacutegra Ugyanakkor az oumlnkormaacutenyzatok veacutegrehajtjaacutek a szoumlvetseacutegi
rendelkezeacuteseket ndash a tartomaacuteny jogalkotaacutesaacuteban foglaltak alapjaacuten mivel oumlnaacutelloacute hataacuteskoumlr-
telepiacuteteacutesre szoumlvetseacutegi szinten nincs lehetőseacuteg
Az oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlket illetően meacuteg egy fontos koumlruumllmeacutenyre eacuterdemes a figyelmet
felhiacutevni az oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlr szaacutermazhat egyreacuteszről az uumlgy oumlnkormaacutenyzati
karaktereacuteből maacutesreacuteszről pedig jogalkotaacutesi aktus eredmeacutenyekeacutent Az aacutellami feluumllvizsgaacutelat
terjedelme is ahhoz igazodoacutean keruumll meghataacuterozaacutesra hogy milyen felhatalmazaacutes alapjaacuten
gyakorolja a helyi oumlnkormaacutenyzat hataacuteskoumlreacutet A helyi oumlnkormaacutenyzat ugyanis az utoacutebbi esetben
tehaacutet delegaacutelt hataacuteskoumlr eseteacuteben alaacuterendelt az aacutellamigazgataacutes szerveinek Az alaacuterendeltseacuteg
abban nyilvaacutenul meg hogy az aacutellamigazgataacutesi szerv utasiacutetaacutest adhat a hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutehoz
meghataacuterozhatja a teacutenyleges inteacutezkedeacutes koumlreacutet az alkalmazhatoacute eszkoumlzoumlket454
Sajaacutetossaacutega az oumlnkormaacutenyzati rendszernek a szeacuteles koumlrben eacuterveacutenyesuumllő jogveacutedelem
amennyiben az oumlnkormaacutenyzat jogai seacuteruumllnek uacutegy jogosult jogainak eacuterdekeinek veacutedelmeacutere
Ezen beluumll pedig megilleti az oumlnkormaacutenyzatokat az alkotmaacutenyos jogveacutedelem ndash attoacutel fuumlggően
hogy milyen szintű jogalkotaacutes okozza az oumlnkormaacutenyzati jogok seacuterelmeacutet ndash szoumlvetseacutegi illetve
tartomaacutenyi szinten A neacutemet helyi oumlnkormaacutenyzatok reacuteszt vesznek az Euroacutepai Unioacute
doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutesaiban befolyaacutesukat elsődlegesen a tartomaacutenyi majd a szoumlvetseacutegi
doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutesokban keacutepesek eacuterveacutenyesiacuteteni Eacuterdekszoumlvetseacutegeik konzultatiacutev joggal
rendelkeznek az oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő jogalkotaacutesi keacuterdeacuteseket illetően
Annak elleneacutere hogy tartomaacutenyi hataacuteskoumlr az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes szervezetrendszereacutenek
eacutes funkcioacuteinak meghataacuterozaacutesa aacuteltalaacutenos tendenciaacutek figyelhetőek meg az egyes tartomaacutenyok
helyi igazgataacutesi műkoumldeacuteseacuteben Eacuterzeacutekelhetőek aacutellamosiacutetaacutesi tendenciaacutek az egyes
koumlzszolgaacuteltataacutesok ellaacutetaacutesaacuteban ami egyeacutertelműen a feladatok elvonaacutesaacutet is eredmeacutenyezi ezzel
paacuterhuzamosan az oumlnkormaacutenyzati szfeacuteraacuteban a doumlnteacuteseket nagymeacuterteacutekben determinaacuteljaacutek a
koumlzponti jogszabaacutelyok A generaacutelklauzula alapjaacuten ugyan az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemos helyi
eacuterdekű uumlgy megoldaacutesaacutet vaacutellalhatnaacutek fel de a feladatellaacutetaacutest nagymeacuterteacutekben befolyaacutesoljaacutek az
452 httpwwwcoeintenwebconventionsfull-list-conventionstreaty122signatures 453 Dian SCHEFOLD Local Government in Germany In Local Government in the Member States of the
European Union a Comparative Legal Perspective (ed Angel-Manuel MORENO) INAP Madrid 2012 235 454 SCHEFOLD 249-250
144
oumlnkormaacutenyzati beveacutetelek iacutegy a lehetseacuteges feladatellaacutetaacutes eacutes az aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlr koumlzoumltt
aacutethidalhatatlannak tűnhet a taacutevolsaacuteg455
43 Franciaorszaacuteg
A francia koumlzigazgataacutesban a koumlzponti hatalom dominanciaacuteja eacuterveacutenyesuumll amely jelentős
centralizaacutecioacutes hataacutesokkal jaacuter ugyanakkor az oumlnkormaacutenyzati rendszerben a decentralizaacutecioacute a
19 szaacutezad oacuteta meghataacuterozoacute sajaacutetos formaacuteban eacuterveacutenyesuumll Az oumlnkormaacutenyzaacutes inteacutezmeacutenyi-
szervezeti keretei biztosiacutetottak ugyanakkor erős aacutellami feluumlgyelet befolyaacutes jellemzi a
műkoumldeacutest A francia alkotmaacuteny roumlgziacuteti a helyi igazgataacutes teruumlleti alapjait eacutes a szubszidiaritaacutes
elveacutet Ugyanakkor a helyi koumlzigazgataacutesban nem az oumlnkormaacutenyzatok rendelkeznek kardinaacutelis
szerepkoumlrrel a helyi koumlzigazgataacutes a koumlzponti hatalomnak alaacuterendelt456
Az 1789-es francia forradalom utaacuten alakult ki az a teruumlleti szerkezet amely napjainkban is
determinaacutelja a francia oumlnkormaacutenyzati rendszert a telepuumlleacutesek (communes) eacutes a megyeacutek
(deacutepartements) oumlnkormaacutenyzatait457 A teruumlleti rendszert meghataacuterozoacute jelentős aktus Bonaparte
Napoacuteleon 1800-ban koumlzreadott rendelkezeacutese ndash a Koumlztaacutersasaacuteg teruumlleti felosztaacutesaacuteroacutel eacutes a teruumlleti
egyseacutegek igazgataacutesaacuteroacutel ndash amelynek eredmeacutenyekeacutent felaacutelliacutetaacutesra keruumlltek a prefektuacuteraacutek
(Preacutefets) valamint a Conseil Geacuteneacuteral (de Deacutepartements) Ez utoacutebbi rendelkezeacutes amelyet
Franciaorszaacuteg igazgataacutesi alkotmaacutenyaacutenak is neveznek a 20 szaacutezad veacutegeacuteig hataacutelyban volt eacutes
normatiacutev rendelkezeacutesei eacuterveacutenyesuumlltek A teruumlleti egyseacutegek keacutepviselő-testuumlleteinek
vaacutelasztaacutesaacutera vonatkozoacute koumltelezettseacuteget maacuter 1833-ban toumlrveacutenyi szinten szabaacutelyoztaacutek A
megyeacutek kettős arculatuacute inteacutezmeacutenye egyreacuteszről az aacutellami adminisztraacutecioacute teruumlleti szervekeacutent
valamint teruumlleti oumlnkormaacutenyzati egyseacutegkeacutent is funkcionaacuteltak Az 1884-ben elfogadott a
telepuumlleacutesek oumlnkormaacutenyzatairoacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny (loi municipale) kifejezeacutesre juttatta a szabad
oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes elveacutet (libre administration communale)
Franciaorszaacutegban a helyi autonoacutemia tradicionaacutelis eacutertelmezeacutese a koumlzponti hatalom eacutes a helyi
szervek koumlzoumltti kapcsolatrendszert foglalja magaacuteban A decentralizaacutecioacute eacutes a helyi autonoacutemia
elve nem fedi egymaacutest hiszen a helyi autonoacutemia az aacutellam aacuteltali elismereacutest jelenti miacuteg ezzel
szemben a decentralizaacutecioacute az aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlroumlk gyakorlaacutesaacutet Ezen elvi
megfontolaacutes valamint a francia koumlzigazgataacutesban aacuteltalaacutenosan eacuterveacutenyesuumllő bdquolibre
administrationrdquo alkotmaacutenyos elve458 koumltelező mind a hatoacutesaacutegokra mind az
455 FAacuteBIAacuteN (2012) 33-34 456 FAacuteBIAacuteN (2012) 60-61 457 Loi du 22 deacutecembre 1789 458 Constitution de la Reacutepublique franccedilaise Constitution du 4 octobre 1958 art 72 al 3)
145
oumlnkormaacutenyzatokra neacutezve Az elv eacuterveacutenyesuumlleacutese a francia oumlnkormaacutenyzatisaacuteg egyes elemeinek
eacutertelmezeacuteseacuteneacutel folyamatosan vita taacutergyaacutet keacutepezi
Az 1958-as de Gaulle-i alkotmaacuteny az oumlnkormaacutenyzatok keacutet szintjeacutet roumlgziacutetette a telepuumlleacutesi eacutes a
megyei oumlnkormaacutenyzatokat egyseacutegesen collectiviteacutes territoriales elnevezeacutessel459 Az 1950-es
eacutevek oacuteta toumlbb mint neacutegyszaacutez olyan aacutellami rendelkezeacutes keruumllt megalkotaacutesra amely a politikai
inteacutezmeacutenyek decentralizaacutecioacutejaacutet eacutes a koumlzigazgataacutesi eljaacuteraacutesok modernizaacutecioacutejaacutet eredmeacutenyezte460
Az 1970-es eacutevek veacutegeacuteig Franciaorszaacuteg erőteljesen centralizaacutelt aacutellamnak minősuumllt a
koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacuteeacutert doumlntő meacuterteacutekben az aacutellam felelt Ugyanakkor az 1970-es
oumlnkormaacutenyzati refomtoumlrveacuteny kiterjesztette az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes szabadsaacutegaacutenak elveacutet
szűkiacutetette a prefektusok ellenőrzeacutesi jogkoumlreacutet kuumlloumlnoumlsen a koumlltseacutegveteacutes tereacuten A megye
testesiacutetette meg a teruumlleti inteacutezmeacutenyi igazgataacutesi egyseacuteget a keacutetszintű oumlnkormaacutenyzati
rendszerben pedig a felsőbb szintű teruumlleti oumlnkormaacutenyzati funkcioacutekat laacutetta el Az
oumlnkormaacutenyzatok funkcionalitaacutesukat tekintve meglehetősen gyengeacutenek szaacutemiacutetottak azonban
azt is hozzaacute kell tenni hogy a polgaacutermesterek meghataacuterozoacute befolyaacutest gyakoroltak a nemzeti
szintű politika doumlnteacuteshozatalra a funkcioacutek halmozaacutesa (cumul de mandates) gyakorlataacutenak
eredmeacutenyekeacutent Kiemeleacutest eacuterdemel hogy a francia oumlnkormaacutenyzati rendszer a taacutersulaacutesos
egyuumlttműkoumldeacutes gazdag formavilaacutegaacutet foglalja magaacuteban szeacuteles teret biztosiacutetva az
oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti oumlszehangolt feladatellaacutetaacutesnak
Az 1982-ben megvaloacutesiacutetott reformnak kuumlloumlnoumls figyelmet szuumlkseacuteges szentelni ugyanis legfőbb
ceacuteljakeacutent szeacuteleskoumlrű decentralizaacutecioacutes leacutepeacutesek kiacuteseacuterlete eacutes a politikai eacutes igazgataacutesi rendszer
dekoncentraacutecioacuteja azonosiacutethatoacute A decentralizaacutecioacuteval oumlsszefuumlggeacutesben lefektette a vilaacutegosan
meghataacuterozott eacutes elkuumlloumlniacutetett hataacuteskoumlroumlk eacutes felelősseacutegek elveacutet (bloc de compeacutetences) A
prefektus koraacutebbi aacutetfogoacute feluumlgyeleti feladatkoumlre valoacutejaacuteban koordinatiacutev szerepre utoacutelagos
toumlrveacutenyesseacuteg kontrollfunkcioacutera korlaacutetozoacutedott Az 1959-ben kialakiacutetott reacutegioacutek mind
politikailag mind pedig feladatkoumlruumlket tekintve erősoumldtek a megyeacutek vaacuteltak leginkaacutebb az
aacutellami hataacuteskoumlroumlk aacutetruhaacutezaacutesaacutenak kedvezmeacutenyezettjeiveacute miacuteg a telepuumlleacutesek hataacuteskoumlre
korlaacutetozott meacuterteacutekű maradt a tovaacutebbiakban is Az oumlnkormaacutenyzati feladatellaacutetaacutesban elterjedtek
eacutes egyre nagyobb szerepet toumlltoumlttek be mind az egyetlen ceacutelra leacutetrejoumltt (syndicats agrave vocation
unique - SIVU) mind pedig a toumlbb funkcioacutet is betoumlltő taacutersulaacutesok (syndicats agrave vocation
multiple - SIVOM) A koumlzoumlsseacutegek a vaacuterosi koumlzoumlsseacutegek (communeauteacutes urbaines) kuumlloumlnboumlző
459 Constitution de la Reacutepublique franccedilaise Constitution du 4 octobre 1958 Titre XII Des Collectiviteacutes
Territoriales Article 72-75-1 460 Jean-Clude THOENIG Modernizing Sub-national Government in France Institutional Creativity and Systemic
Stability In Vincent Hoffman-Martinot ndash Hellmut Wollmann (Eds) State and Local Government Reforms in
France and Germany Divergence and Convergence VS Verlag fuumlr Socialwissenschaften Wiesbaden 2006 39
146
formaacutei is eacuterveacutenyesuumlltek a Loi Chevegravenement461 haacuterom alaptiacutepust inteacutezmeacutenyesiacutetett
(communauteacutes de communes communauteacutes dagglomeacuteration communauteacutes urbaines)
Franciaorszaacutegban is indukaacutelt az NPM reforminteacutezkedeacuteseket amelyek ugyan nem gyakoroltak
erőteljes hataacutest de a telepuumlleacutesek eseteacuteben előfordult a vaacutellalkozaacutes-szerű műkoumldteteacutes
mintaacuteja462
Jean-Claude Thoenig megaacutellapiacutetaacutesa szerint a modernizaacutecioacutet ceacutelzoacute reforminteacutezkedeacutesek
Franciaorszaacutegban aacuteltalaacuteban nagyobb visszhang kivaacuteltaacutesa neacutelkuumll csendesen meruumllnek fel eacutes
keruumllnek veacutegrehajtaacutesra Ez aloacutel az egyetlen kiveacutetelt a Franccedilois Miterrand aacuteltal veacutegrehajtott
inteacutezkedeacutesek keacutepezik463 Aacuteltalaacutenos tapasztalatkeacutent oumlsszegezhető a reformokkal
oumlsszefuumlggeacutesben az is hogy mind az 1980-as eacutevek soraacuten mind 2003-ban erőteljes
decentralizaacutecioacute zajlott le az aacutellam hataacuteskoumlroumlket ruhaacutezott aacutet a szubnacionaacutelis szervezetekre a
helyi politikusok azonban nem toumlrekednek arra hogy a helyi lakossaacuteg a doumlnteacuteshozatalba
nagyobb meacuterteacutekben bevonaacutesra keruumlljoumln464 A 2003-as alkotmaacutenymoacutedosiacutetaacutes emelte alkotmaacutenyi
szintre a reacutegioacutekat amely egy uacutej kategoacuteriakeacutent keruumllt elismereacutesre a helyi oumlnkormaacutenyzati
rendszerben
A Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutet Franciaorszaacuteg ndash annak elleneacutere hogy aktiacutevan
reacuteszt vett annak előkeacutesziacuteteacuteseacuteben eacutes 1985-ben az első alaacuteiacuteroacutek koumlzoumltt volt - csak 2007
januaacuterjaacuteban ratifikaacutelta eacutes maacutejus 1-jeacutetől leacuteptette hataacutelyba465 A ratifikaacutecioacute folyamata
elhuacutezoacutedott mert toumlbb akadaacutelyt is el kellett haacuteriacutetania a toumlrveacutenyhozaacutesnak a Charta nemzeti
jogba toumlrteacutenő aacutetuumllteteacuteseacutet megelőzően iacutegy toumlbbek koumlzoumltt az alkotmaacutenyt is moacutedosiacutetani kellett
2003 maacuterciusaacuteban466 A Charta elfogadaacutesaacutehoz Franciaorszaacuteg eacutertelmező rendelkezeacuteseket
fűzoumltt amely eacuterintette egyreacuteszről az aacutellami szervek eacutes az oumlnkormaacutenyzatok
egyuumlttműkoumldeacuteseacutenek kizaacuteraacutesaacutet meghataacuterozott teruumlleteken (Terres australes et antarctiques
franccedilaises) maacutesreacuteszről a Charta 3 cikk maacutesodik bekezdeacuteseacutet a veacutegrehajtoacute szervek
felaacutelliacutetaacutesaacutenak csupaacuten a lehetőseacutegeacutet hangsuacutelyozva valamint a peacutenzuumlgyi kiegyenliacutető
mechanizmusok alkalmazaacutesaacutenak szuumlkseacutegesseacutegeacutet A Charta jogi hataacutesa Robert Hertzog
aacutellaacutespontja szerint a francia oumlnkormaacutenyzati rendszerre műkoumldeacutesre marginaacutelisnak
tekinthető467
461 Loi ndeg 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et agrave la simplification de la coopeacuteration
intercommunale 462 WOLLMAN (2004) 656-659 463 THOENIG (2006) 47 464 THOENIG (2006) 57 465 httpwwwcoeintenwebconventionsfull-list-conventionstreaty122signatures 466 LrsquoActualiteacute Juridique Droit Administratif AJDA Dalloz Revues 2006 1577 467 Robert HERTZOG Local Government in France In Local Government in the Member States of the European
Union a Comparative Legal Perspective (ed Angel-Manuel MORENO) INAP Madrid 2012 210
147
A francia koumlzigazgataacutesi rendszer teruumlleti szervezeteacutenek jelenleg formaacuteja magaacuteban foglal mind
decentralizaacutelt mind pedig dekoncentraacutelt igazgataacutesi teruumlleti egyseacutegeket szerveket Az aacutellami
funkcioacutekat teruumlleti szinten megvaloacutesiacutetoacute legfőbb szerv a prefektuacutera miacuteg a decentralizaacutelt
szervek vaacutelasztott testuumlletekkel eacutes veacutegrehajtoacute apparaacutetusokkal is rendelkeznek Az
oumlnkormaacutenyzatok az aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlr elve menteacuten szerveződtek azon helyi koumlzuumlgyek tereacuten
amelyekben a helyi eacuterdek kimutathatoacute szeacuteles koumlrben rendelkeznek igazgataacutesi
jogosiacutetvaacutenyokkal A telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok (36682) ugyan azonos jogaacutellaacutessal de
rendkiacutevuumll elteacuterő jellemzőkkel rendelkeznek (a testuumlletek vaacutelasztaacutesa koumlltseacutegveteacutes a
taacutemogataacutesok moacutedozatai humaacutenerőforraacutes-gazdaacutelkodaacutes stb) Alapvető jellemzője a helyi
szintű igazgataacutesnak az oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti taacutersulaacutesi rendszer Ceacutel hogy hateacutekonysaacuteguk
noumlveleacutese eacuterdekeacuteben a taacutersulaacutesok szaacutema csoumlkkenteacutesre keruumlljoumln egybeolvadaacutesukat
elősegiacutetseacutek468 A teruumlleti szintet egyreacuteszről a megyeacutek (96 megye eacutes 5 tengerentuacuteli megye)
maacutesreacuteszről pedig a reacutegioacutek jeleniacutetik meg
A francia helyi oumlnkormaacutenyzati rendszerben napjainkban is meghataacuterozoacute reformfolyamatok
zajlanak469 Az oumlnkormaacutenyzati rendszert alapvetően befolyaacutesolta az a 2015 nyaraacuten alkotott a
Francia Koumlztaacutersasaacuteg uacutej teruumlleti beosztaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny amely uacutejradefiniaacutelta a helyi eacutes a
regionaacutelis szervek hataacuteskoumlreacutet A toumlrveacuteny kiemelkedő inteacutezkedeacutese a francia belső regionaacutelis
hataacuterok megvaacuteltoztataacutesa amely a reacutegioacutek szaacutemaacutenak csoumlkkenteacuteseacutet ndash 22-ről 13-ra ndash
eredmeacutenyezte 2016 januaacuter 1-jeacutetől Az inteacutezkedeacutes ceacutelja a regionaacutelis kormaacutenyzaacutes taacutemogataacutesa
azaz az olyan gazdasaacutegi kompetenciaacutek eacutes doumlnteacuteshozatali kapacitaacutesok megerősiacuteteacutese amelyek
nem tartoznak az aacutellam hataacuteskoumlreacutebe Az uacutej reacutegioacutek hataacuteskoumlreacutet fogja keacutepezni a
gazdasaacutegfejleszteacutes eacutes az uumlzleti eacutelet taacutemogataacutesa a teruumlleti tervezeacutes a koumlzlekedeacutes szervezeacutese a
szakkeacutepzeacutes a koumlzfoglalkoztataacutes eacutes a foglalkoztataacutes Ezen tuacutel megosztva gyakorolnak
hataacuteskoumlrt a megyeacutekkel a kultuacutera a sport eacutes a turizmus teruumlleteacuten A reacutegioacutes hataacuteskoumlri
vaacuteltozaacutesok 2017-re teljesednek ki eacutes vaacutelnak veacuteglegesseacute470
44 Sveacutedorszaacuteg
Az első modern oumlnkormaacutenyzati jogszabaacutely Sveacutedorszaacutegban 1862-ben leacutepett hataacutelyba amely
alapvetően meghataacuterozta az oumlnkormaacutenyzatok jogaacutellaacutesaacutet feladat-eacutes hataacuteskoumlreit Ugyanebben
az eacutevben helyi oumlnkormaacutenyzati vaacutelasztaacutesokat is tartottak Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg meacutely gyoumlkerei
468 HERTZOG (2012) 216-219 469 Reacuteszletesen BALAacuteZS Istvaacuten A francia helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer aacutetalakulaacutesa napjainkban Aacutellam- eacutes
Jogtudomaacuteny LVII eacutevfolyam 2016 2 szaacutem 16-39 470 France Approves a Territorial Reform httpwwwregionsunies-fogarorgenmedia-files107-france-
approves-a-territorial-reform (20160714)
148
szorosan kapcsoloacutednak az orszaacuteg teruumlleti eacuteghajlati sajaacutetossaacutegaihoz A maacutesodik vilaacuteghaacuteboruacutet
koumlvető időszakban a joacuteleacuteti aacutellam koncepcioacuteja uacutej feladatokat roacutett az oumlnkormaacutenyzat rendszerre
Sveacutedorszaacuteg ugyan unitaacuterius aacutellam azonban a legtoumlbb koumlzfeladatot a keacutetszintű helyi eacutes teruumlleti
szinten szerveződoumltt telepuumlleacutesi eacutes regionaacutelis oumlnkormaacutenyzatok laacutetjaacutek el Eacuteppen emiatt
tekinthető Euroacutepaacuteban ndash nemzetkoumlzi oumlsszehasonliacutetaacutesban ndash a sveacuted oumlnkormaacutenyzati rendszer ndash
politikai eacutes funkcionaacutelis eacutertelemben is ndash a legerősebb helyi oumlnkormaacutenyzattal rendelkező
orszaacutegok csoportjaacuteba tartozoacutenak471
A jelenlegi oumlnkormaacutenyzati rendszer az 1952-ben majd az 1974-ben veacutegrehajtott nagymeacutervű
teruumlleti reform eredmeacutenyekeacutent alakult ki ami elsődlegesen a helyi szintű egybeolvadaacutes
folyamatakeacutent jellemezhető Az 1990-es eacutevekben a koraacutebbi teruumlleti reformokon tuacutel
decentralizaacutecioacutes leacutepeacutesekre is sor keruumllt enneacutelfogva tovaacutebb hangsuacutelyozoacutedott a toumlbbfunkcioacutes
oumlnkormaacutenyzaacutes modellje a helyi oumlnkormaacutenyzaacutesban472 Az 1991-es oumlnkormaacutenyzati toumlrveacuteny
megőrizte az első oumlnkormaacutenyzati toumlrveacuteny toumlrteacuteneti oumlroumlkseacutegeacutet473
Az 1990-es eacutevek oacuteta keacutet olyan inteacutezmeacutenyi reform azonosiacutethatoacute amelyet a New Public
Management indukaacutelt Az egyik a kiszervezeacutesek gyakorlata vagyis a koumlzszolgaacuteltataacutesok
nyuacutejtaacutesaacutenak szerződeacuteses alapon magaacutentaacutersasaacutegok illetve nem profitorientaacutelt adott esetben
oumlnkeacutentes szervezetek uacutetjaacuten A maacutesodik a telepuumlleacutesek aacuteltal nyuacutejtott taacutemogataacutesok rendszere
amely lehetőveacute tette az aacutellampolgaacuterok szaacutemaacutera hogy szolgaacuteltataacutesokat vaacutesaacuteroljanak piaci
koumlruumllmeacutenyek koumlzoumltt megadva ezzel a vaacutelasztaacutes szabadsaacutegaacutet474
A Sveacuted Kiraacutelysaacuteg Alkotmaacutenya a demokraacutecia egyik meacuterfoumlldkoumlvekeacutent megvaloacutesulaacutesi
formaacutejakeacutent tekint az oumlnkormaacutenyzatokra475 Az Alkotmaacuteny a helyi eacutes a regionaacutelis autonoacutemia
roumlgziacuteteacuteseacuten tuacutel tartalmazza a keacutetszintű oumlnkormaacutenyzati rendszerre a helyi vaacutelasztaacutesokra
vonatkozoacute alapvető előiacuteraacutesokat 2011 oacuteta kuumlloumln fejezetben
A Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja 1989-ben keruumllt kihirdeteacutesre amely a koraacutebbi
oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutesban nem hozott leacutenyegi vaacuteltozaacutest A Charta rendelkezeacutesei
beeacutepiacuteteacutesre keruumlltek a sveacuted jogrendbe megjegyzendő ugyanakkor hogy komoly bizonyiacuteteacutekot
neheacutez talaacutelni erre az inkorporaacutecioacutera a parlamenti joacutevaacutehagyaacutes eacutes neacutehaacuteny hivatkozaacutes
kiveacuteteleacutevel A sveacuted jogi tradiacutecioacutek miatt azonban ezek is koumltelezően alkalmazandoacutenak
minősuumllnek476
471 WOLLMAN (2004) 647 472 WOLLMAN (2004) 647 473 Tom MADELL Local Government in Sweden In Local Government in the Member States of the European
Union a Comparative Legal Perspective (ed Angel-Manuel MORENO) INAP Madrid 2012 637 474 WOLLMAN (2004) 649 475 Sveacuted Kiraacutelysaacuteg Alkotmaacutenya 1 cikk (2) bekezdeacutese 476 MADELL (2012) 642
149
4 fejezet
Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet ndash a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet hazai rendszere
1 Vaacuteltozoacute kormaacutenyzati ellenőrzeacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacuteben
A kormaacutenyzati ellenőrzeacutes inteacutezmeacutenyrendszere tartalma terjedelme alapvetően meghataacuterozoacute
a helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacuteben Az aacutellami beavatkozaacutes szervezet- eacutes eszkoumlzrendszere
rendszerint szoros oumlsszefuumlggeacutest mutat a centralizaacutecioacute meacuterteacutekeacutevel a decentralizaacutecioacute
megvaloacutesulaacutesi fokaacuteval A kormaacutenyzati ellenőrzeacutest az aacutellamnak a feladatok ellaacutetaacutesaacuteval
kapcsolatos szerepfelfogaacutesa időszakonkeacutent maacutes eacutes maacutes moacutedon befolyaacutesolja alakiacutetja az
alkalmazhatoacute eszkoumlzrendszert A helyi oumlnkormaacutenyzatok eacutes a kormaacutenyzat koumlzoumltt ugyan nem
kibeacutekiacutethetetlen az ellenteacutet ezen a teruumlleten azonban a feluumlgyeleti jog gyakorlaacutesa az aacutellam
rendelkezeacuteseacutere aacutelloacute eszkoumlzoumlk periodikusan vitaacutet generaacutelhatnak az ellenőrzeacutesi folyamatban
reacutesztvevők koumlzoumltt
Kiinduloacutepontkeacutent a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet keacuterdeacuteseacutenek taacutergyalaacutesakor Kaltenbach Jenő
aacutellami feluumlgyeletre vonatkozoacute definiacutecioacutejaacutet emelem ki amelynek elemei meghataacuterozoacute
jelentőseacuteggel biacuternak Eszerint bdquo[A]z aacutellami feluumlgyelet az aacutellam jogi-igazgataacutesi funkcioacuteja
amely nem jogalkotaacutes de nem is biacuteraacuteskodaacutes (biacuteroacutei jogalkalmazaacutes) hanem a koumlzigazgataacutesi
jogalkalmazaacutes teruumlleteacutere tartozik Mint aacutellami teveacutekenyseacuteg jogszabaacutely aacuteltal meghataacuterozott
korlaacutetok koumlzeacute szoriacutetott eacutes a biacuteroacutesaacuteg aacuteltal ellenőrzoumltt Mint jogviszony oumlnaacutelloacute jogalanyok koumlzti
jogviszonyt fejez ki amelyben a feluumlgyelő a feluumlgyelt magatartaacutesaacutet abboacutel a ceacutelboacutel kiacuteseacuteri
figyelemmel hogy az megfelel-e a jogszabaacutely aacuteltal meghataacuterozott koumlvetelmeacutenyeknek eacutes ettől
valoacute elteacutereacutes eseteacuteben megfelelő inteacutezkedeacutest teszrdquo477 A koumlzigazgataacutesi feluumlgyelet osztaacutelyozaacutesaacutet
is elveacutegezte amely szinteacuten iraacutenyadoacute (1) a feluumlgyeleti jogalanyok szerint megkuumlloumlnboumlztetve a
szoumlvetseacutegei aacutellamokban a tagaacutellamok feletti feluumlgyeletet az oumlnkormaacutenyzati feluumlgyeletet a
koumlzigazgataacutesi jogi jogalanyok eacutes a magaacutenjogi jogalanyok koumlzoumltti feluumlgyeletet (2) taacutergya
szerint a peacutenzuumlgyi a szak- eacutes a speciaacutelis feluumlgyeletet valamint (3) a feluumlgyeleti jogalapja
szerint a jogszerűseacutegi-ceacutelszerűseacutegi feluumlgyeletet478
11 Elmeacutelet-toumlrteacuteneti előzmeacutenyek
A 19 szaacutezad maacutesodik feleacuteben a neacutemet aacutellamokban szuumllettek meg azok a szabaacutelyozaacutesok
amelyek alapvetően meghataacuteroztaacutek az aacutellami feluumlgyelet kereteit A feluumlgyelet jellemző elemei
477 KALTENBACH (1991) 89 478 KALTENBACH (1991) 113-114
150
e szabaacutelyozaacutesok alapulveacuteteleacutevel a koumlvetkezők (1) a felvilaacutegosiacutetaacutes-keacutereacutes (2) a hataacuterozatok
felfuumlggeszteacutese (3) a koumltelezettseacutegszegeacutes elmulasztaacutesa eseteacuten helyettesiacutető eljaacuteraacutes (4) az
eloumlljaacuteroacutesaacuteg elleni bdquoszabaacutelyseacuterteacutesirdquo buumlnteteacutes eacutes (5) a testuumllet feloszlataacutesa A felsorolt
komponensek a modern feluumlgyeleti rendszereket is jellemzik Ezzel paacuterhuzamosan szuumllettek
meg az oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő rendelkezeacutesek is amelyek rendezteacutek az oumlnkormaacutenyzatok
jogaacutellaacutesaacutet valamint a feluumlgyeleti viszonyokat iacutegy toumlbbek koumlzoumltt kimondaacutesra keruumllt hogy (1) a
koumlzseacuteg koumlztestuumlleti jogaacutellaacutessal oumlnkormaacutenyzati jogokat eacutelvez amelyeket toumlrveacutenyi korlaacutetok
koumlzoumltt gyakorolhat (2) a teruumlleti oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlk dualizmusa a feluumlgyelet
megkettőződeacuteseacutet is maga utaacuten vonta mivel az eredeti hataacuteskoumlroumlk eseteacuteben a feluumlgyelet csak
jogszerűseacutegi amiacuteg az aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlroumlkneacutel ceacutelszerűseacutegi feluumlgyelet is lehet (3) a
koumlzigazgataacutes biacuteroacutesaacutegi kontrollja a feluumlgyeleti jogviszonyokban uacutejabb szereplővel toumlrteacutent
bővuumlleacutest eredmeacutenyezett479
Az alaacutebbiakban a magyar polgaacuteri koumlzigazgataacutestudomaacuteny hazai keacutepviselőinek neacutezetei koumlreacuteből
keruumllnek kiemeleacutesre az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelettel kapcsolatos gondolatok A kormaacutenyzati
ellenőrzeacutes szerepeacutenek megalapozaacutesaacutehoz a lehetseacuteges ellenteacutetek illusztraacutelaacutesaacutehoz
kiinduloacutepontkeacutent szolgaacutelhat a 19 szaacutezad veacutegeacuten Reacutenyi Joacutezsef aacuteltal megfogalmazott keacutet a helyi
oumlnkormaacutenyzat eacutes a felette gyakorolt aacutellami feluumlgyelet elveacutenek megvaloacutesulaacutesaacutet illetően feltett
keacuterdeacutes bdquoMi kuumlloumlnoumlsen az oumlnkormaacutenyzati koumlzigazgataacutes taacutergya Eacutes az oumlnkormaacutenyzati szerv
honnan nyeri azt a koumlztekinteacutelyt a mely azt koumlzigazgataacutesi szervveacute az oumlnkormaacutenyzatot
koumlzigazgataacutessaacute teszi Ha erre a keacutet keacuterdeacutesre megfeleluumlnk tudjuk haacutenyadaacuten vagyunk a helyi
oumlnkormaacutenyzat felett gyakorolt aacutellami feluumlgyelet teacuteteleacutevelrdquo480 A 19 szaacutezad veacutegeacutenek
oumlnkormaacutenyzati rendszereacutevel oumlsszefuumlggeacutesben megaacutellapiacutetotta bdquoA modern aacutellam elfogadja
ugyan az oumlnkormaacutenyzat politikai elveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet az orszaacutegos koumlzigazgataacutes
szervezeteacuteben fenntartja a multboacutel fennmaradt toumlrteacutenelmi koumlzigazgataacutesi koumlzuumlleteket
(vaacutermegye kir vaacuteros stb) is csakhogy a helyett hogy privilegizaacutelt oumlnaacutelloacutesaacutegot juttatna
nekik az aacutellami eacutelet organumaivaacute teszi azokat vagyis ndash mind mondani szokaacutes ndash aacutellaacutesuknak
alkotmaacutenyszerű alapot adrdquo481
479 Klaus BERCHTOLD Gemeindeaufsicht Wien-New York 1972 17 20 Ideacutezi KALTENBACH Jenő Az
oumlnkormaacutenyzati feluumlgyelet Universum Kiadoacute Szeged 1991 35-36 480 REacuteNYI Joacutezsef A helyi oumlnkormaacutenyzat eacutes a felette gyakorolt aacutellami feluumlgyelet elve eacutes jogrendszere kuumlloumlnoumls
tekintettel a kormaacutenyhatoacutesaacutegi feluumlgyeletre Franklin Taacutersulat Nyomdaacuteja Budapest 1896 15 481 REacuteNYI (1896) 19
151
A kormaacutenyzat ellenőrzeacutesi szerepkoumlreacutevel kapcsolatban leszoumlgezte rdquo[A] kormaacutenyhatoacutesaacutegi
feluumlgyelet csak uacutegy mint az aacutellami feluumlgyelet az oumlnkormaacutenyzati koumlzigazgataacutesi rendszereacutenek
organikus tehaacutet kikuumlszoumlboumllhetetlen kategoacuteriaacutejardquo482
Magyary Zoltaacuten a feluumlgyeletet csak a megyei oumlnkormaacutenyzat feletti kormaacutenyfeluumlgyelet
inteacutezmeacutenyekeacutent emliacutetette a főispaacuten feluumlgyeleti jogkoumlreacutenek egyes jogosiacutetvaacutenyait elemezte bdquoA
vaacutermegye szervei koumlzuumll azonban a főispaacuten feluumlgyeleti eacutes ellenőrzeacutesi joga mind a testuumlleti
mind az egyeacuteni szervekre eacutes pedig mind az oumlnkormaacutenyzati mind az igazgataacutesi uumlgyekben
kiterjedrdquo483
12 A feluumlgyeleti jog a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacuteg műkoumldeacuteseacuteben
Az oumlnkormaacutenyzati elv eacutes a feluumlgyeleti elv kettősseacutegeacutet jellemző megaacutellapiacutetaacuteshoz azonban
hozzaacute kell tenni hogy a 19 szaacutezad veacutegeacutere kialakult oumlnkormaacutenyzati struktuacutera eacutes műkoumldeacutes
tekinteteacuteben fennaacutellt koumlzponti koumlzigazgataacutesi szervi jogosiacutetvaacutenyok messze tuacutelterjeszkedtek a
feluumlgyelet mai aacuteltalaacutenos fogalmaacuten Amint az reacuteszletesen kifejteacutesre keruumllt az oumlnkormaacutenyzati
autonoacutemia alakulaacutesaacutenak hazai toumlrteacuteneti bemutataacutesaacutenaacutel a koumlztoumlrveacutenyhatoacutesaacutegok rendezeacuteseacuteről
szoacuteloacute 1870 eacutevi XLII tc igen szeacuteles koumlrben szabaacutelyozta a minisztert megillető feluumlgyeleti
jogokat melyeket a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegokroacutel szoacuteloacute 1886 eacutevi XXI tc meacuteg tovaacutebb bőviacutetett a
kormaacuteny megsemmisiacuteteacutesi jogaacutenak kiterjeszteacuteseacutevel a felirati jog korlaacutetozaacutesaacuteval a főispaacuten
hataacuteskoumlreacutenek bőviacuteteacuteseacutevel amely reacuteszben oumlsszefuumlggeacutesben aacutellt az oumlnkormaacutenyzati testuumlletek
szemeacutelyzeti jogkoumlreacutenek szűkiacuteteacuteseacutevel Az utoacutebb hivatkozott toumlrveacuteny a leacutenyeges keacuterdeacutesekben
(5 sect) szinte minden doumlnteacuteshez joacutevaacutehagyaacutest igeacutenyelt Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet alapvető
jogosultsaacutegai a II vilaacuteghaacuteboruacute veacutegeacuteig jelentős vaacuteltozaacuteson nem mentek keresztuumll
2 Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet Euroacutepaacuteban
21 Lehetseacuteges modellek
Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet euroacutepai modellje Kaltenbach Jenő nyomaacuten a koumlvetkezők szerint
aacutelliacutethatoacute fel (1) az erősen centralizaacutelt francia aacutellam amely koumlzponti hatalom aacutellami tutela-
rendszereacutet eacutepiacutetette ki (2) az angol modell amelyben nem joumltt leacutetre koumlzponti aacutellami feluumlgyeleti
inteacutezmeacutenyrendszer hanem a fő szerepet a feluumlgyelet eacutes a hatalomgyakorlaacutes
bdquoharmonizaacutecioacutejaacutebanrdquo is a biacuteroacutesaacutegoknak juttatta (3) neacutemet-osztraacutek megoldaacutes amely a
centraacutelis-lokaacutelis kapcsolatokat az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet jogi alapokra helyezeacuteseacutevel fejezte
482 REacuteNYI (1896) 47 483 MAGYARY (1942) 287
152
ki484 Az alaacutebbiakban pedig az autonoacutem helyi koumlzoumlsseacutegek iraacutenyaacuteban megvaloacutesuloacute kormaacutenyzati
ellenőrzeacutes feluumlgyelet zsinoacutermeacuterteacutekeacuteuumll az Euroacutepa Tanaacutecs aacuteltal tagjai szaacutemaacutera meghataacuterozott
alapeacuterteacutekek elvek keruumllnek kifejteacutesre
Az ET ezen egyezmeacutenyekben ajaacutenlaacutesokban roumlgziacutetett eacuterteacutekrendet szuumlkseacuteges koumlvetnie a hazai
szabaacutelyozaacutesnak is leacuteveacuten hogy az oumlnkormaacutenyzati rendszer kialakiacutetaacutesakor maacuter toumlrekedett a
jogalkotoacute ezen kriteacuteriumok szerinti szabaacutelyozaacutes kialakiacutetaacutesaacutera A Tanaacutecs aacuteltal koumlvetett
eacuterteacutekrend megaacutellapiacutetaacutesok alapjaacuteul szolgaacutelhat a szabaacutelyozaacutes szinkronitaacutesaacutera vonatkozoacutean az
egymaacutestoacutel elkuumlloumlnuumllő oumlnkormaacutenyzati modellek eseteacuteben A modellezeacutes az aacutellamigazgataacutesi
feluumlgyelet elemzeacutesekor is olyan aacuteltalaacutenos jegyek alapjaacuten toumlrteacutenhet amelyek meghataacuterozzaacutek
egyfelől az aacutellam eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok viszonyaacutet az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeleti
eszkoumlzoumlk erősseacutegeacutet maacutesfelől a feluumlgyeletet gyakorloacute szerv jellemzőit veszik alapul
Az oumlnkormaacutenyzati feluumlgyelet vizsgaacutelataacutehoz az eacuteszaki eacutes a deacuteli oumlnkormaacutenyzati modell
megkuumlloumlnboumlzteteacutese indokolt amiacuteg az eacuteszaki modell nagyfokuacute oumlnaacutelloacutesaacuteggal eacutes ehhez
illeszkedő felelősseacutegi rendszerrel iacuterhatoacute koumlruumll addig a deacuteli modell centralizaacuteltabb erősebb
aacutellami kontroll eacuterveacutenyesuumll485 Az angolszaacutesz oumlnkormaacutenyzati rendszerben a bdquofeluumlgyeleti
jogokatrdquo toumlbbnyire biacuteroacutesaacutegok gyakoroljaacutek az aacuteltalaacutenos biacuteroacutesaacutegi szervezetrendszer kereteacuteben
A kontinentaacutelis rendszerekben a francia eacutes a neacutemet oumlnkormaacutenyzati minta valamint az azt
koumlvető aacutellamok feluumlgyeleti rendszerei keruumllhetnek emliacuteteacutesre A francia centralizaacutelt prefektusi
rendszer az oumlnkormaacutenyzati műkoumldeacutes ellenőrzeacutese tekinteteacuteben igen erős jogosiacutetvaacutenyokkal
rendelkezik A francia feluumlgyeleti rendszer egyes inteacutezmeacutenyes jellemzői maacutes iacutegy a mediterraacuten
aacutellamokban valamint Romaacuteniaacuteban Lengyelorszaacutegban is nyomon koumlvethetőek Elteacuterő
sajaacutetossaacutegokkal rendelkezik eacutes eacuteppen ezeacutert kuumlloumln mintaacutet koumlvet az a foumlderalizmusban
gyoumlkerező koumlzigazgataacutesi rendszer amely elsősorban Neacutemetorszaacutegban alakult ki de hataacutesa
Ausztriaacuteban Csehorszaacutegban Szloveacuteniaacuteban Magyarorszaacutegon is eacuterveacutenyesuumll
Az aacutellami feluumlgyeletet gyakorloacute szervek rendszerezeacutese alapjaacuten szinteacuten toumlbb minta eacuterveacutenyesuumll
iacutegy Neacutemetorszaacuteg Ausztria peacuteldaacuteja a francia megoldaacutes Luxemburg kuumlloumlnoumls valamint az
angolszaacutesz peacutelda eacutes Kelet-Koumlzeacutep-Euroacutepa aacutellamai486 A fő kuumlloumlnbseacuteg koumlzoumlttuumlk abban
mutatkozik meg hogy az egyes feluumlgyeleti inteacutezkedeacuteseket aacutellamigazgataacutesi szervek vagy a
484 KALTENBACH (1991) 87 485
GAJDUSCHEK Gyoumlrgy A koumlzigazgataacutesi szervezeti jellemzői ndash oumlsszehasonliacutetoacute aspektusboacutel In SZAMEL
Katalin et al (szerk) Az Euroacutepai Unioacute tagaacutellamainak koumlzigazgataacutesa Complex Kiadoacute Jogi eacutes Uumlzleti
Tartalomszolgaacuteltatoacute Kft Budapest 2011 47 486 Ezt a felosztaacutest alkalmazza Hoffmanneacute Neacutemeth Ildikoacute eacutes Hoffmann Istvaacuten HOFFMANNEacute Neacutemeth Ildikoacute -
HOFFMANN Istvaacuten Gondolatok a helyi oumlnkormaacutenyzatok teveacutekenyseacutegeacutenek ellenőrzeacuteseacuteről eacutes feluumlgyeleteacuteről ndash
nemzetkoumlzi eacutes toumlrteacuteneti kitekinteacutessel a gyakorlati veacutegrehajtaacutes moacutedszereivel Somogy megyeacuteben Magyar
Koumlzigazgataacutes 2005 februaacuter 89-103
153
kuumlloumlnboumlző biacuteroacutei szervek gyakoroljaacutek-e kizaacuteroacutelagosan illetőleg meghataacuterozott
uumlgycsoportokhoz igazodoacutean elteacuterő lehet a feluumlgyeletet gyakorloacute szerv is
E sajaacutetossaacutegok felvaacutezolaacutesaacutet koumlvetően keruumllhetnek bemutataacutesra az Euroacutepa Tanaacutecs aacuteltal az
oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacutese teveacutekenyseacuteguumlk aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelete tartalmaacutera
vonatkozoacutean meghataacuterozott koumlzoumls eacuterteacutekek amelyeket az abban reacuteszt vevő aacutellamok
alkalmaznak
3 A Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacuteja eacutes az Euroacutepa Tanaacutecs feluumlgyeleti jog
gyakorlaacutesaacuteval kapcsolatos ajaacutenlaacutesa a Charta Kiegeacutesziacutető Jegyzőkoumlnyve
A helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacutere eacutes doumlnteacuteseire vonatkozoacute aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet
alapelvi jellegű tartalmi keacuterdeacuteseinek vizsgaacutelataacutehoz a Charta 8 Cikke szolgaacutel alapul Az
eljaacuteraacutesi keacuterdeacutesek tekinteteacuteben fontos rendelkezeacutes hogy mind az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeleti
eszkoumlzoumlk alkalmazaacutesaacutenak eseteit mind pedig a feluumlgyeleti jogot gyakorloacute kormaacutenyzati szerv
eljaacuteraacutesaacutera iraacutenyadoacute szabaacutelyokat alkotmaacutenyi vagy toumlrveacutenyi szintű szabaacutelyozaacutesban szuumlkseacuteges
rendezni A feluumlgyeletre vonatkozoacutean garanciaacutelis szabaacutely hogy a műkoumldeacutes toumlrveacutenyesseacutegeacutenek
eacutes alkotmaacutenyos elvekkel valoacute oumlsszhangjaacutenak vizsgaacutelataacutera iraacutenyulhat a ceacutelszerűseacutegi
feluumlgyeletnek csak abban az esetben van helye amikor aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlrben jaacuter
el az oumlnkormaacutenyzat A Charta az aacutellami beavatkozaacutes meacuterteacutekeacutere eacutes annak gyakorlaacutesaacutera
vonatkozoacutean a szuumlkseacutegesseacuteg eacutes araacutenyossaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutenek felteacutetlen eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet koumlveteli
meg a veacutedendő eacuterdek eacutes az alkalmazott eszkoumlz viszonyaacuteban
A Charta aacutellami feluumlgyeletet eacuterintő rendelkezeacuteseacutenek gyakorlati eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben az Euroacutepa Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutega 1998-ban adott ki Ajaacutenlaacutest a
feluumlgyeleti jog eszkoumlzeire eacutes terjedelmeacutere vonatkozoacutean487 Az Ajaacutenlaacutes eacutes az alapjaacutet keacutepező a
Helyi eacutes Regionaacutelis Demokraacutecia Bizottsaacuteg aacuteltal keacutesziacutetett Jelenteacutes szaacutemos kuumlloumlnboumlző
aacutellamszervezeti feleacutepiacuteteacutessel rendelkező aacutellamban vizsgaacutelta a feluumlgyeleti inteacutezmeacutenyrendszert eacutes
az eszkoumlzoumlk eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet eacutes ez alapjaacuten fogalmazta meg javaslatait a joumlvőbeni műkoumldeacutesre
vonatkozoacutean
Ezen Javaslatok koumlzuumll kiemeleacutesre eacuterdemes hogy az előzetes ellenőrzeacutes joacutevaacutehagyaacutes
engedeacutelyezeacutes csak kiveacuteteles esetekben fogadhatoacute el ndash mint meghataacuterozott eacuterteacutekhataacuter feletti
hiteluumlgyletek kuumllfoumlldi koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok bizonyos vagyontaacutergyak elidegeniacuteteacutese
aacutetruhaacutezaacutesa taacutersasaacutegi reacuteszesedeacutes megszerzeacutese elidegeniacuteteacutese ndash amikor a helyi telepuumlleacutesi
487 Recommendation No R (98) 12 of the Committee of Ministers to Member States on Supervision of Local
Authoritiesrsquo Action
httpswcdcoeintcominstranetInstraServletIndex=noampcommand=cominstranetCmdBlobGetampInstranetImag
e=1531246ampSecMode=1ampDocId=1349032ampUsage=2 (2012 05 15)
154
teruumlleti eacuterdekek veacutedelmeacuteneacutel magasabb szintű eacuterdekek eacuterveacutenyesiacuteteacutese keruumll előteacuterbe A
feluumlgyeleti jog eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek leginkaacutebb vitatott teruumllete az ha a helyi teruumlleti
oumlnkormaacutenyzat doumlnteacuteseacutenek megsemmisiacuteteacuteseacutere koumlzigazgataacutesi szervezetrendszeren beluumll van
lehetőseacuteg kuumlloumlnoumlsen akkor ha ez ceacutelszerűseacutegi alapon toumlrteacutenik eacutes az oumlnkormaacutenyzat nem eacutelhet
jogorvoslati jogaacuteval sem Ez esetben okszerűen meruumllhet fel az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia
seacuterelmeacutenek lehetőseacutege Ugyaniacutegy megfelelő garanciaacutelis elemek neacutelkuumll problematikusnak
tekinthető az oumlnkormaacutenyzat mulasztaacutesa koumltelezettseacutegeacutenek nem teljesiacuteteacutese eseteacutere az
aktuspoacutetlaacutesi lehetőseacuteg megteremteacutese is maacutes koumlzigazgataacutesi szerv szaacutemaacutera
Az Ajaacutenlaacutes keacutet fontos vaacuteltoztataacutesra tartalmaz javaslatot Egyreacuteszről kiemeli az előzetes
ellenőrzeacutes eacutes a ceacutelszerűseacutegi szempontboacutel toumlrteacutenő feluumlgyeleti vizsgaacutelat visszaszoriacutetaacutesaacutenak
szuumlkseacutegesseacutegeacutet maacutesreacuteszről pedig hangsuacutelyozza a biacuteroacutesaacutegi előtti jogveacutedelem felteacutetlen
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet elsődleges moacutedszereacutenek a koumlzponti eacutes a helyi
oumlnkormaacutenyzat koumlzoumltti koumllcsoumlnoumls informaacutecioacutecsereacutet proponaacutelja azzal hogy az ellenőrzeacutes
tanaacutecsadoacute eacutes eacuterteacutekelő jellegeacutenek kell feluumllkerekednie A jogalkotaacutessal szembeni
koumlvetelmeacutenykeacutent fogalmazza meg hogy mind az előzetes mind az utoacutelagos ellenőrzeacutes
elveacutegzeacuteseacutere hataacuteridőt indokolt megaacutellapiacutetani Figyelemmel kell lenni a jogalkotaacutesban arra is
hogy mely doumlnteacutes illetőleg mulasztaacutes keacutepezheti toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutes taacutergyaacutet Tovaacutebbaacute ki
kell szűrni annak a lehetőseacutegeacutet hogy toumlbb koumlzigazgataacutesi hatoacutesaacuteg is ellenőrizhesse ugyanazt a
doumlnteacutest ndash esetleg elteacuterő koumlvetkezteteacutesekre jutva eacutes ezaacuteltal megseacutertve a jogbiztonsaacuteg elveacutet
Kuumlloumln foglalkozik az Ajaacutenlaacutes az aacutellampolgaacuterok helyi doumlnteacuteshozatalban valoacute reacuteszveacuteteleacutevel
fontosnak tartva olyan inteacutezkedeacutesek meghozatalaacutet amelyek a polgaacuterok a civil taacutersadalom
tagjai aacuteltal gyakorolt feluumlgyelet kiemelt szerepeacutenek felismereacuteseacuten eacutes erősiacuteteacuteseacuten alapulnak
Az aacutellampolgaacuterok helyi koumlzeacuteletben valoacute reacuteszveacuteteleacutevel oumlsszefuumlggeacutesben szuumlletett meg a Charta
Kiegeacutesziacutető Jegyzőkoumlnyve amelynek szaacutemos maacutes aacutellam mellett hazaacutenk is reacuteszese488 A
Jegyzőkoumlnyv a reacuteszveacutetel erősiacuteteacuteseacuten tuacutelmenően arra is hivatott hogy az abban reacuteszes
tagaacutellamok oumlnkormaacutenyzati szinten is biztosiacutetsaacutek a doumlnteacuteshozatal aacutetlaacutethatoacutesaacutegaacutet a mineacutel
szeacutelesebb koumlrű nyilvaacutenossaacutegot ezaacuteltal is erősiacutetve a helyi demokraacutecia szerveinek doumlnteacuteseinek
legitimitaacutesaacutet
4 Az euroacutepai integraacutecioacute hataacutesa az oumlnkormaacutenyzatok feletti feluumlgyeletre
Az euroacutepai integraacutecioacute oumlnkormaacutenyzatok feletti feluumlgyeletre gyakorolt esetleges hataacutesa
teacutemaacutejaacuteban azt vizsgaacutelom hogy az Ajaacutenlaacutes gyakorlati eacuterveacutenyesuumlleacuteseacuten tuacutel az Euroacutepai Unioacute
jogaacutenak valoacute megfeleleacutes taacutemaszt-e olyan koumlvetelmeacutenyeket amelyek a feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk
488 2010 eacutevi XXVI toumlrveacuteny
155
erősiacuteteacuteseacutet teszik indokolttaacute Az Euroacutepai Unioacute Biacuteroacutesaacutega esetjogaacutenak tanulmaacutenyozaacutesa
mindenekelőtt arra mutat raacute hogy mi moacutedon eacuterveacutenyesuumll az unioacutes jog seacuterelmeacutet eredmeacutenyező
oumlnkormaacutenyzati hatoacutesaacutegi teveacutekenyseacuteggel mulasztaacutessal oumlsszefuumlggeacutesben az aacutellam a
kormaacutenyzat felelősseacutege az aacutellami egyseacuteg elveacutenek alapul veacuteteleacutevel489
Hazaacutenkban 2012 januaacuter 1-jeacutetől jelentősen megvaacuteltozott a helyi oumlnkormaacutenyzatok
teveacutekenyseacutegeacutevel oumlsszefuumlggő feluumlgyeleti jog gyakorlaacutesaacutenak szabaacutelyozaacutesa Az Alaptoumlrveacuteny
megerősiacuteti a helyi oumlnkormaacutenyzatok doumlnteacutesei eacutes műkoumldeacutesuumlk toumlrveacutenyesseacutegeacutenek feluumlgyeleteacutet a
koraacutebbi toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutesi rendszert felvaacuteltva erőteljesebb feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk
alkalmazaacutesaacutet teszi lehetőveacute A feluumlgyeleti rendszer szigorodaacutesa folytaacuten szuumlkseacutegesseacute vaacutelik
annak vizsgaacutelata hogy megfelelő eszkoumlzrendszer aacutell-e a Kormaacuteny rendelkezeacuteseacutere abban az
esetben ha az oumlnkormaacutenyzat doumlnteacutese műkoumldeacutese unioacutes jogszabaacutelyt seacutert azonban ez a jogseacuterteacutes
nem eredmeacutenyezi sem az Alaptoumlrveacuteny sem maacutes hazai jogforraacutes seacuterelmeacutet
Az oumlnkormaacutenyzati doumlnteacuteshozatalban eacutes az oumlnkormaacutenyzati műkoumldeacutes aacutellami feluumlgyelete
tekinteteacuteben egy uacutejabb vizsgaacutelandoacute aspektust jelent az Euroacutepai Unioacute jogrendszereacutenek hataacutesa
A helyi oumlnkormaacutenyzatok az EU jogaacutenak alkalmazaacutesaacuteban fontos szereplők aktivitaacutesuk
nemcsak az unioacutes iraacutenyelvekben foglaltak veacutegrehajtaacutesa soraacuten jelentkezik490 hanem
alkalmazoacutei azon elsődleges eacutes maacutesodlagos jogforraacutesoknak is amelyek nem tesznek
szuumlkseacutegesseacute kuumlloumln nemzeti jogalkotaacutest Peacuteldakeacutent hozhatoacute az aacuteru a tőke a szolgaacuteltataacutes a
munkaerő szabad aacuteramlaacutesaacutera vagy az unioacutes versenypolitika eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutere vonatkozoacute
koumltelezettseacuteg amelynek reacutesze toumlbbek koumlzoumltt a taacutemogataacutespolitika is Az oumlnkormaacutenyzati
doumlnteacutesek jogszerűseacutege biztosiacutetaacutesaacutenak koumlvetelmeacutenye egyre nagyobb szerepet kap a tagaacutellami
műkoumldeacutesben tekintettel arra hogy a tagaacutellam kormaacutenya felelősseacuteggel tartozik az Euroacutepai
Unioacute jogaacuteval valoacute oumlsszhang biztosiacutetaacutesaacuteeacutert A tagaacutellami felelősseacuteg centralizaacuteloacute hataacutest vaacutelthat ki
mivel a feluumlgyeleti eszkoumlzoumlknek alkalmasnak kell lenniuumlk arra hogy az aacutellami szervek az
oumlnkormaacutenyzati doumlnteacuteshozoacutek a hataacuteskoumlruumlkben eljaacuteroacute szervek jogkoumlvető magatartaacutesaacutenak
kikeacutenyszeriacuteteacuteseacutere alkalmasak legyenek
A felelősseacuteg ilyen meacuterteacutekű kiterjedtseacutege is befolyaacutesolhatja a tagaacutellami jogalkotoacutet abba az
iraacutenyba hogy mineacutel hateacutekonyabb aacutellami beavatkozaacutesi eszkoumlzoumlket vezessen be az
489 A tagaacutellamok jogseacutertő magatartaacutesaacuteban az aacutellami egyseacuteg elve eacuterveacutenyesuumll fuumlggetlenuumll attoacutel hogy mely szerv
koumlvet el jogseacutertő magatartaacutest Ezen elv eacuterveacutenyesuumlleacutese bővebben is kifejteacutesre keruumllt BLUTMAN Laacuteszloacute Az Euroacutepai
Unioacute joga a gyakorlatban HVG-ORAC Lap-eacutes Koumlnyvkiadoacute Kft 2010 424-426 490 Az iraacutenyelvekkel kapcsolatos oumlnkormaacutenyzati jogalkotaacutes aacuteltalaacuteban toumlrveacutenyi felhatalmazaacuteson alapul amely
ebből eredően ritkaacuten eredmeacutenyezheti magaacutenak az unioacutes jognak a seacuterelmeacutet Amennyiben nem megfelelő moacutedon
keruumll sor az aacutetuumllteteacutesre uacutegy ebben az esetben a kormaacutenyzat felelősseacutege dominaacutens
156
oumlnkormaacutenyzatok jogszerű műkoumldeacutese garantaacutelaacutesaacutenak eacuterdekeacuteben491 Az euroacutepai integraacutecioacute
ebből az aspektusboacutel szemleacutelve szuumlkseacutegesseacute teheti a feluumlgyeleti jog eszkoumlzeinek erősiacuteteacuteseacutet
amely ellenteacutetes tendenciaacutet vaacutelthat ki az egyes tagaacutellamokban a Chartaacuteval az Euroacutepa Tanaacutecs
ismertetett Ajaacutenlaacutesaacuteval Az unioacutes jognak valoacute megfeleleacutes eacuterdekeacuteben ndash amennyiben
eleacutegtelennek bizonyulnak a hagyomaacutenyos feluumllvizsgaacutelati eszkoumlzoumlk ndash sor keruumllhet az előzetes
vagy utoacutelagos joacutevaacutehagyaacutes alkalmazaacutesaacutera a doumlnteacutes felfuumlggeszteacuteseacutere a megsemmisiacuteteacutes
lehetőseacutegeacutenek megteremteacuteseacutere sőt a koumltelezettseacuteg elmulasztaacutesa eseteacuten az aktuspoacutetlaacutesra is
A feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk erősiacuteteacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben elhuacutezoacutedoacute eacutes az indulatokat sem neacutelkuumlloumlző
vita folyt toumlbbek koumlzoumltt Hollandiaacuteban A holland kormaacuteny 2004-ben doumlntoumltt a megleacutevő
eszkoumlzoumlk tartalmaacutenak kiszeacutelesiacuteteacuteseacuteről uacutejabbak beiktataacutesaacuteroacutel A vita tanulsaacutegait oumlsszegezve
Bart Hessel megaacutellapiacutetotta hogy az valamennyi unioacutes tagaacutellam szaacutemaacutera mintakeacutent szolgaacutelhat
hiszen komoly ellenaacutellaacutes mutatkozott az eszkoumlzoumlk megerősiacuteteacuteseacutevel szemben a tartomaacutenyok eacutes
a helyi oumlnkormaacutenyzatok reacuteszeacuteről is492
A koumlvetkező reacuteszben az Euroacutepai Unioacute Biacuteroacutesaacutegaacutenak esetjogaacuteboacutel keruumll felideacutezeacutesre neacutehaacuteny olyan
peacutelda amely a teruumlleti aacutellamigazgataacutesi oumlnkormaacutenyzati szervek inteacutezkedeacuteseivel
oumlsszefuumlggeacutesben az aacutellami felelősseacutegvaacutellalaacutest aacutellapiacutetotta meg
5 Az oumlnkormaacutenyzat valamint a helyi regionaacutelis hatoacutesaacutegok jogseacutertő teveacutekenyseacutegeacutenek
megiacuteteacuteleacutese az Euroacutepai Unioacute Biacuteroacutesaacutegaacutenak esetjogaacuteban
51 Az aacutellam felelősseacutegeacutenek aacuteltalaacutenos keacuterdeacutesei a hazai szabaacutelyozaacutes
Az aacuteltalaacutenos hataacutelyuacute koumltelező eacutes koumlzvetlenuumll alkalmazandoacute az eleacuterendő ceacutelokat illetően
minden ciacutemzett tagaacutellamra koumltelező unioacutes jogi aktusok befolyaacutesoljaacutek a helyi oumlnkormaacutenyzatok
hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacuteval oumlsszefuumlggő helyi jogalkotaacutest eacutes
valamennyi az oumlnkormaacutenyzatok koumltelező eacutes oumlnkeacutent vaacutellalt feladatkoumlreacutebe tartozoacute doumlnteacutes
gyakorlati veacutegrehajtaacutesaacutet Az alapiacutetoacute szerződeacutesek rendelkezeacutesei is tartalmazhatnak koumlzvetlenuumll
a tagaacutellamok eacutes az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera koumltelezettseacuteget illetve lehetőveacute teheti jogok
gyakorlaacutesaacutet a teruumlleti telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok tekinteteacuteben azonban jelentőseacuteggel a
maacutesodlagos jogforraacutesok biacuternak Emellett szuumlkseacuteges megemliacuteteni az unioacutes jog hazai
aacutetuumllteteacuteseacuteből eredő olyan jogszabaacutelyokat is amelyek veacutegrehajtaacutesaacuteban a telepuumlleacutesi teruumlleti
491 Bart HESSEL European integration and the supervision of local and regional authorities Experiences in the
Netherlands with requirements of European Community law Utrech Law Review
httpwwwutrechtlawrevieworg Volume 2 Issue 1 (June) 2006
httpwwwutrechtlawrevieworgindexphpulrarticleviewFile1818 (2012 05 13) 492 HESSEL (2006) 102
157
oumlnkormaacutenyzatok reacuteszt vesznek eacutes e jogszabaacutelyok gyakorlati alkalmazaacutesa eredmeacutenyezi az
unioacutes jog seacuterelmeacutet
A koumlzoumlsseacutegi jog forraacutesai koumlzvetlenuumll eacuterintik a helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacutet mivel a helyi
koumlzuumlgyekben eljaacuterva a koumlzhatalom helyi szintű gyakorlaacutesa a koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa
soraacuten meg kell felelniuumlk nemcsak a hazai jog aacuteltal meghataacuterozott koumlvetelmeacutenyeknek hanem
az unioacutes jogi normaacuteknak is Az Euroacutepai Unioacute jogrendje jogharmonizaacutecioacutes koumltelezettseacuteget is
keletkeztethet a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera kuumlloumlnoumls jelentőseacuteggel biacutert a harmonizaacutecioacutes
koumltelezettseacuteg az Unioacutehoz valoacute csatlakozaacutesunkat megelőző időszakban
Az Euroacutepa Unioacuteroacutel szoacuteloacute Szerződeacutes 4 cikke a tagaacutellami szolidaritaacutes koumlvetelmeacutenyeacutet emeli ki
az unioacutes jog eacuterveacutenyesuumlleacutese soraacuten miacuteg a (3) bekezdeacutes koumltelezettseacutegkeacutent iacuterja elő hogy a
Szerződeacutesekből illetve az Unioacute inteacutezmeacutenyeinek inteacutezkedeacuteseiből eredő koumltelezettseacutegek
teljesiacuteteacuteseacutenek biztosiacutetaacutesa eacuterdekeacuteben koumltelező megtenniuumlk a megfelelő aacuteltalaacutenos vagy kuumlloumlnoumls
inteacutezkedeacuteseket Ezen inteacutezkedeacutesek aacuteltalaacuteban a tagaacutellam kormaacutenyaacutenak a felelősseacutegi koumlreacutebe
tartoznak azonban a koumltelezettek lehetnek maacutes aacutellami szervek a telepuumlleacutesi helyi
oumlnkormaacutenyzatok
Magyarorszaacuteg reacutesze az Euroacutepai Koumlzigazgataacutesi Teacuterseacutegnek ezeacutert koumlvetelmeacutenykeacutent eacuterveacutenyesuumll
hazaacutenkkal szemben is hogy olyan joginteacutezmeacutenyeket műkoumldtessen eacutes műkoumldeacutesi szabaacutelyokat
eacuterveacutenyesiacutetsen amelyek garantaacuteljaacutek a koumlzoumlsseacutegi jog eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet biztosiacutetjaacutek a koumlzoumlsseacutegi
politikaacutek ceacuteljainak eleacutereacuteseacutet A telepuumlleacutesi teruumlleti oumlnkormaacutenyzatoknak kuumlloumlnboumlző eljaacuteraacutesaik
soraacuten jogszerűseacutegre a toumlrveacutenyesseacuteg betartaacutesaacutera kell toumlrekedniuumlk ami nem csupaacuten a hazai jogi
normaacuteknak valoacute megfeleleacutest hanem a koumlzoumlsseacutegi normakoumlveteacutest is megkoumlveteli A teacuteteles
normatiacutev szabaacutelyrendszer betartaacutesa eacutes betartataacutesa mellett teveacutekenyseacutege nem eredmeacutenyezheti
alapelvi jellegű rendelkezeacutesek seacuterelmeacutet sem Az oumlnkormaacutenyzatnak ugyanis alapvető
koumltelezettseacutege a helyi koumlzuumlgyekben toumlrteacutenő szabaacutelyozaacutes soraacuten hogy koumlzigazgataacutesi teruumlleteacuten
eacuterveacutenyre juttassa az igazsaacutegossaacuteg eacutes meacuteltaacutenyossaacuteg elveacutet valamint mindazon szempontokat
amelyek az ott eacutelők eacuterdekeit szolgaacuteljaacutek kellő koumlruumlltekinteacutessel jaacuterjon el jogalkotoacutekeacutent is
Eljaacuteraacutesaacuteban figyelemmel kell lennie a koumlzoumlsseacutegi jog aacuteltalaacutenos elveinek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere iacutegy a
diszkriminaacutecioacute a verseny torziacutetaacutesa az aacutellami taacutemogataacutes tilalmaacutera valamint az araacutenyossaacuteg
elveacutere a jogbiztonsaacuteg koumlvetelmeacutenyeire
Az unioacutes jogboacutel eredő koumltelezettseacutegek megseacuterteacuteseacutenek orvoslaacutesaacutera vonatkozoacutean sem az
Alaptoumlrveacuteny sem az Moumltv nem tartalmaz kuumlloumln kifejezett rendelkezeacutest Az Alaptoumlrveacuteny E)
cikk rendelkezik arroacutel hogy az Euroacutepai Unioacute joga megaacutellapiacutethat aacuteltalaacutenosan koumltelező
magatartaacutesi szabaacutelyt abban az Alaptoumlrveacutenyből eredő hataacuteskoumlrben amelyet hazaacutenk
nemzetkoumlzi szerződeacutes alapjaacuten a toumlbbi tagaacutellammal koumlzoumlsen az Euroacutepai Unioacute inteacutezmeacutenyei
158
uacutetjaacuten gyakorol Ebből koumlvetkezően az unioacutes jog a tagaacutellamok teruumlleteacuten iacutegy nyilvaacutenvaloacutean
hazaacutenkban is koumlzvetlenuumll alkalmazandoacute eacutes a jogalanyok iacutegy az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera
koumlzvetlenuumll is teremthet jogokat eacutes koumltelezettseacutegeket A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet
eszkoumlzrendszere jelenlegi formaacutejaacuteban kizaacuteroacutelag a hazai jog seacuterelme eseteacutere tartalmaz
rendelkezeacuteseket az unioacutes jogi norma seacuterelme eseteacutere iraacutenyadoacute eljaacuteraacutesroacutel nem rendelkezik493
Eacutertelemszerűen nem keruumllt szabaacutelyozaacutesra az az eset sem amikor az Euroacutepai Biacuteroacutesaacuteg
doumlnteacuteseacutenek anyagi jellegű koumlvetkezmeacutenyei meruumllhetnek fel iacutegy amennyiben az aacutellam
koumltelezettseacutegszegeacuteseacutet a Biacuteroacutesaacuteg megaacutellapiacutetja eacutes ahhoz anyagi konzekvenciaacutet is fűz a
Kormaacuteny ezt nem haacuteriacutethatja aacutet a koumltelezettseacutegszegeacutest megvaloacutesiacutetoacute oumlnkormaacutenyzatra Ebből
eredően arra sincs lehetőseacuteg hogy amennyiben az aacutellam koumltelezettseacutegszegeacuteseacuteből az
oumlnkormaacutenyzatnak esetleges kaacuterteacuteriacuteteacutesi koumltelezettseacutege keletkezik azt a Kormaacutenyra haacuteriacutethassa
tovaacutebb
Hazai gyakorlati tapasztalatok meacuteg nem aacutellnak rendelkezeacutesre olyan eset kapcsaacuten amikor a
helyi oumlnkormaacutenyzat rendelete gyakorlata kizaacuteroacutelagosan unioacutes jogot seacutertett illetve unioacutes
jogboacutel szaacutermazoacute veacutegrehajtaacutesi koumltelezettseacuteget mulasztott el oumlnkormaacutenyzat eacutes az Euroacutepai
Biacuteroacutesaacuteg doumlnteacuteseacutenek eredmeacutenyekeacutent koraacutebban a toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutes illetve 2012 januaacuter
1-jeacutetől a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet eszkoumlzrendszereacutenek alkalmazaacutesa vaacutelt volna szuumlkseacutegesseacute
Iacutegy nem keruumllhetett annak elemzeacuteseacutere sem sor hogy a koraacutebbi ellenőrzeacutesi vagy az uacutej
feluumlgyeleti eszkoumlzrendszer milyen moacutedon lett volna illetve lenne keacutepes vagy alkalmas lenne-
e egyaacuteltalaacuten rendelteteacuteseacutet betoumllteni
Le kell szoumlgezni azonban azt is hogy ilyen tiacutepusuacute jogseacuterelem előfordulaacutesa eseteacutere a jelenlegi
szabaacutelyozaacutes nem tartalmaz olyan rendelkezeacutest amelyből egyeacutertelműen megaacutellapiacutethatoacute a
hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutera feljogosiacutetott szerv az inteacutezkedeacutes hateacutekony eszkoumlze valamint a
jogkoumlvetkezmeacutenyek tekinteteacuteben is ndash az esetleges feluumlgyeleti biacutersaacuteg alkalmazhatoacutesaacutega
elleneacutere ndash hiaacutenyos a szabaacutelyozaacutes Az unioacutes jog olyan seacuterelmeacutenek bekoumlvetkezeacutese eseteacutere
amely a helyi oumlnkormaacutenyzatok jogalkotaacutesaacuteboacutel műkoumldeacuteseacuteből jogalkotaacutesi koumltelezettseacuteg
elmulasztaacutesaacuteboacutel szaacutermazik szuumlkseacuteges a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet szabaacutelyai tekinteteacuteben
megfontolni a tovaacutebbi szabaacutelyozaacutes lehetőseacutegeacutet
493 A szabaacutelyozaacutessal oumlsszefuumlggő peacuteldakeacutent utalhatunk Ausztriaacutera amely eseteacuteben ha a Biacuteroacutesaacuteg Ausztriaacuteval
szemben megaacutellapiacutetja hogy a tartomaacuteny nem tett eleget veacutegrehajtaacutesi jogszabaacutely megalkotaacutesaacutera vonatkozoacute
koumltelezettseacutegeacutenek uacutegy a jogszabaacutely megalkotaacutesaacutera vonatkozoacute hataacuteskoumlrt a Szoumlvetseacuteg gyakorolja Maacutes a helyzet
Hollandiaacuteban amennyiben az oumlnkormaacutenyzati rendelet nemzeti vagy koumlzoumlsseacutegi jogi szabaacutelyokba uumltkoumlzik uacutegy az
eacuterintettek biacuteroacutesaacuteghoz fordulhatnak feluumllvizsgaacutelataacuteeacutert Az eseteket ismerteti OROVA Maacuterta Az Euroacutepai Unioacutehoz
valoacute csatlakozaacutes hataacutesa a helyi rendeletalkotaacutesra c tanulmaacutenyaacuteban In SZENTE Zoltaacuten ndash OROVA Maacuterta ndash
HORVAacuteTH M Tamaacutes Helyi jogalkotaacutes az unioacutes csatlakozaacutes tuumlkreacuteben Municipium Magyarorszaacuteg Alapiacutetvaacuteny
Budapest 2002 49
159
52 Esetek az Euroacutepai Biacuteroacutesaacuteg gyakorlataacuteban
A Biacuteroacutesaacuteg előtt az unioacutes jog eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutevel kapcsolatban toumlbb az aacutellam felelősseacutegeacutenek
megaacutellapiacutetaacutesaacutera vonatkozoacute esetben meruumllt fel a tagaacutellam reacuteszeacuteről azon veacutedekezeacutes hogy a
tagaacutellami koumltelezettseacuteg teljesiacuteteacuteseacuteben a kormaacutenyzaton kiacutevuumll maacutes szervek is szerepet jaacutetszanak
iacutegy a kormaacutenyzati felelősseacuteg a mulasztaacutes tekinteteacuteben nem aacutellapiacutethatoacute meg egyeacutertelműen
Az alaacutebbiakban bemutatott esetek a Bizottsaacuteg aacuteltal indiacutetott koumltelezettseacutegszegeacutes megaacutellapiacutetaacutesa
iraacutenti eljaacuteraacutesok amelyekben a Bizottsaacuteg a tagaacutellam felelősseacutegeacutenek megaacutellapiacutetaacutesaacutet keacuterte a
Biacuteroacutesaacutegtoacutel az Euroacutepai Unioacute Műkoumldeacuteseacuteről szoacuteloacute Szerződeacutes 258 cikkeacuteben (az EKSZ koraacutebbi
226 cikkeacuteben foglaltakkal azonos moacutedon) megaacutellapiacutetott szabaacutelyok alapjaacuten494 Az esetek
mindegyikeacuteben nyomon koumlvethetőek azok a tagaacutellami veacutedekezeacutesek amelyekben valamely
maacutes szerv ndash helyi oumlnkormaacutenyzat nem koumlzponti koumlzigazgataacutesi szerv - teveacutekenyseacutegeacutet
mulasztaacutesaacutet kiacutevaacutentaacutek eacuterveacutenyesiacuteteni mentesiacutető okkeacutent Ezeknek a kiacuteseacuterleteknek azonban a
Biacuteroacutesaacuteg egyetlen esetben sem adott helyt marasztalta a tagaacutellamot akkor is amikor a tagaacutellam
szerveacutenek cselekveacutese vagy mulasztaacutesa eredmeacutenyezte a koumltelezettseacutegszegeacutesi eljaacuteraacutes
megindiacutetaacutesaacutet
A Biacuteroacutesaacuteg a Bizottsaacuteg Goumlroumlgorszaacuteg495 ellen indiacutetott uumlgyeacuteben ndash amelynek alapjaacutet az keacutepezte
hogy Goumlroumlgorszaacuteg elmulasztotta teljesiacuteteni a hulladeacutekokroacutel valamint a veszeacutelyes
hulladeacutekokroacutel szoacuteloacute iraacutenyelvekben foglalt koumltelezettseacutegeit ndash megaacutellapiacutetotta hogy nem
fogadhatoacute el az a tagaacutellami veacutedekezeacutes amely alapjaacuten a lakossaacuteg ellenaacutellaacutesaacutera hivatkozaacutessal
fuumlggesztettek fel tervezett programok veacutegrehajtaacutesaacutet Doumlnteacuteseacuteben hangsuacutelyozta hogy a
tagaacutellam nem hivatkozhat kifogaacuteskeacutent olyan belső koumlruumllmeacutenyekre veacutegrehajtaacutesi neheacutezseacutegekre
amelyek a koumlzoumlsseacutegi rendelkezeacutes hataacutelyba leacutepeacuteseacutet koumlvetően meruumlltek fel
A Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacuteg496 ellen a vaacuterosi szennyviacutezkezeleacutesről szoacuteloacute iraacutenyelvben
foglalt koumltelezettseacutegek nem megfelelő teljesiacuteteacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben nyuacutejtott be keresetet a
Bizottsaacuteg a Biacuteroacutesaacuteghoz mivel elmulasztotta az előiacutert időtartamon beluumll hataacutelyba leacuteptetni azon
toumlrveacutenyeket rendeleteket koumlzigazgataacutesi rendelkezeacuteseket amelyek szuumlkseacutegesek voltak az
iraacutenyelvnek valoacute megfeleleacuteshez A Kormaacuteny elismerte hogy az iraacutenyelv aacutetuumllteteacuteseacutehez
inteacutezkedeacuteseket kellett volna tennie azonban hozzaacutetette hogy ezen a teruumlleten a tartomaacutenyok
rendelkeztek hataacuteskoumlrrel eacutes inteacutezkedeacutesi lehetőseacuteggel eacutes nem mindegyik tartomaacuteny tett eleget
494 bdquoHa a Bizottsaacuteg megiacuteteacuteleacutese szerint egy tagaacutellam a Szerződeacutesekből eredő valamely koumltelezettseacutegeacutet nem
teljesiacutetette az uumlgyről indokolaacutessal ellaacutetott veacutelemeacutenyt ad miutaacuten az eacuterintett aacutellamnak lehetőseacuteget biztosiacutetott
eacuteszreveacutetelei megteacuteteleacutere
Ha az eacuterintett aacutellam a Bizottsaacuteg aacuteltal meghataacuterozott hataacuteridőn beluumll nem tesz eleget a veacutelemeacutenyben foglaltaknak
a Bizottsaacuteg az Euroacutepai Unioacute Biacuteroacutesaacutegaacutehoz fordulhatrdquo 495 Commission v Greece C-4571 496 Commission v Germany C-29795
160
eljaacuteraacutesi koumltelezettseacutegeacutenek A Biacuteroacutesaacuteg doumlnteacuteseacuteben fontosnak tartotta raacutemutatni arra hogy
koumlvetkezetesen alkalmazott aacutellaacutespontja szerint a tagaacutellam szaacutemaacutera nem keacutepezhet kimenteacutesi
okot hogy milyen előiacuteraacutesok gyakorlatok vagy maacutes koumlruumllmeacutenyek jellemzik a hazai
joggyakorlatot
Hollandiaacuteval497 szemben amiatt indiacutetott a Bizottsaacuteg a Biacuteroacutesaacuteg előtt eljaacuteraacutest mert az
ivoacuteviacutezkiveacutetelre szaacutent felsziacuteni viacutez minőseacutegi koumlvetelmeacutenyeiről rendelkező iraacutenyelvben
foglaltaknak nem tett maradeacutektalanul eleget A holland kormaacuteny arra hivatkozott hogy a
viacutezminőseacuteg feluumlgyelete decentralizaacutelt rendszerben toumlrteacutenik A regionaacutelis eacutes a helyi hatoacutesaacutegok
koumlzvetlenuumll koumltelezettek az iraacutenyelv rendelkezeacutesei aacuteltal veacutegrehajtjaacutek azokat a viacutezminőseacuteg
tekinteteacuteben a nemzeti hatoacutesaacutegok feluumlgyelete mellett A Biacuteroacutesaacuteg ezzel a veacutedekezeacutessel
oumlsszefuumlggeacutesben is hangsuacutelyozta hogy minden tagaacutellam szabadon doumlnthet hataacuteskoumlreinek
aacutetruhaacutezaacutesaacuteroacutel eacutes veacutegrehajthatja az iraacutenyelvben foglalt rendelkezeacuteseket regionaacutelis eacutes helyi
hatoacutesaacutegai koumlzreműkoumldeacuteseacutevel Ez a koumlruumllmeacuteny azonban nem mentesiacuteti azon koumltelezettseacutege
aloacutel hogy hataacutelyba leacuteptesse az iraacutenyelv előiacuteraacutesait koumltelező jellegű hazai rendelkezeacutesek uacutetjaacuten
Egyedi koumlzigazgataacutesi gyakorlatok ndash amelyek termeacuteszetuumlkneacutel fogva baacutermikor
megvaacuteltoztathatoacutek ndash nem minősuumllnek megfelelő teljesiacuteteacutesnek
A Bizottsaacuteg Franciaorszaacuteg498 ellen a Biacuteroacutesaacuteg előtt indiacutetott eljaacuteraacutesban keacuterte a fuumlrdővizek
minőseacutegeacuteről rendelkező iraacutenyelvvel oumlsszefuumlggeacutesben a mulasztaacutes megaacutellapiacutetaacutesaacutet A Biacuteroacutesaacuteg
koumlzigazgataacutesi szervek aacuteltal elmulasztott konkreacutet inteacutezkedeacutesek ndash uacutegymint koumltelező hataacutereacuterteacutek-
meacutereacutes nem eleacutegseacuteges meacuterteacutekű mintaveacutetel parameacuteter elhagyaacutesa ndash miatt aacutellapiacutetotta meg az
aacutellam koumltelezettseacutegszegeacuteseacutet
Az Olaszorszaacuteg499 ellen a hulladeacutekokroacutel szoacuteloacute iraacutenyelvvel kapcsolatos koumltelezettseacutegszegeacutes
megaacutellapiacutetaacutesaacutera iraacutenyuloacute eljaacuteraacutesban szinteacuten koumlzigazgataacutesi hatoacutesaacutegok eljaacuteraacutesa miatt aacutellapiacutetott
meg felelősseacuteget a keacuterdeacuteses hulladeacutek-elhelyezeacutes uumlgyeacuteben a hataacuteskoumlrrel rendelkező hatoacutesaacutegok
nem teljesiacutetetteacutek az iraacutenyelv szerint fennaacutelloacute koumltelezettseacutegeiket a szervezeacutesre az
engedeacutelyezeacutesre eacutes az ellenőrzeacutesre vonatkozoacutean A Biacuteroacutesaacuteg azt is leszoumlgezte hogy nem
szuumlkseacuteges abban a keacuterdeacutesben doumlnteacutest hoznia hogy a hataacuteskoumlrrel rendelkező hatoacutesaacutegok is
elmulasztottaacutek a koumltelezettseacutegeik teljesiacuteteacuteseacutet Azt a keacuterdeacutest hogy vajon a hataacuteskoumlrrel
rendelkező hatoacutesaacutegok megseacutertetteacutek-e koumltelezettseacuteguumlket a hulladeacutek-elhelyezeacutes műkoumldteteacuteseacutenek
szervezeacuteseacutere eacutes engedeacutelyezeacuteseacutere eacutes vajon kellő gondossaacuteggal jaacutertak-e el a San Rocco
497 Commission v Kingdom of the Netherlands C-9781 498 Commission v France C-14700 499 Commission v Italy C-36597
161
voumllgyben leacutevő illegaacutelis hulladeacuteklerakoacute felszaacutemolaacutesa soraacuten teljes egeacuteszben az aacutellam
felelősseacutegekeacutent kell megiacuteteacutelni
6 A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet eszkoumlzrendszere hazaacutenkban
Mielőtt az ellenőrzeacutesi feluumlgyeleti rendszerben hazaacutenkban 2012 eacutevtől bekoumlvetkezett
vaacuteltozaacutesok elemzeacuteseacutere keruumllne sor szuumlkseacuteges meghataacuterozni hogy a feluumlgyeleti jog
voltakeacuteppen milyen tartalmi elemekből aacutell adhatoacute-e aacuteltalaacutenos eacutertelmezeacutes500 A feluumlgyeleti
jogra vonatkozoacutean ndash az elteacuterő tartalmat hordozoacute kifejezeacutesek hasznaacutelataacuten tuacutel ndash kuumlloumlnboumlző
definiacutecioacutek keruumlltek megfogalmazaacutesra
A feluumlgyelet tartalmi elemeit vizsgaacutelva konstataacutelhatoacute hogy az eszkoumlzrendszerben aacuteltalaacuteban
megjelenik az informaacutecioacutekeacutereacutes a tanaacutecsadaacutes a szakmai segiacutetseacutegnyuacutejtaacutes a hibaacutes doumlnteacutesek
korrekcioacuteja amelynek eszkoumlze lehet az oumlnkeacutentes teljesiacuteteacutes elmaradaacutesa eseteacuten a felfuumlggeszteacutes
a megsemmisiacuteteacutes az aktuspoacutetlaacutes Az inteacutezmeacutenyrendszer tekinteteacuteben viszont azt indokolt
tanulmaacutenyozni mely szervezetek koumlzigazgataacutesi illetve biacuteroacutei szervek hataacuteskoumlreacutebe tartoznak a
felsorolt inteacutezkedeacutesek illetve milyen meacuterteacutekben illeti meg az oumlnkormaacutenyzatot a biacuteroacutesaacutegi
jogveacutedelem az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeleti inteacutezkedeacutesekkel szemben
A hazai szabaacutelyozaacutesban a kormaacutenyzati ellenőrzeacutes tartalma 2012 januaacuter 1 napjaacutetoacutel jelentős
meacuterteacutekben vaacuteltozott mely eacuterteacutekeleacutest az Alaptoumlrveacuteny toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeletre eacutes a
koumlltseacutegveteacutesi gazdaacutelkodaacutesra vonatkozoacute rendelkezeacutesei alapoznak meg
Amint arra a bevezetőben maacuter utaltam a telepuumlleacutesi teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok doumlnteacuteseivel
műkoumldeacutesuumlk legalitaacutesaacuteval kapcsolatos toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutesi jogkoumlrt a toumlrveacutenyesseacutegi
feluumlgyelet inteacutezmeacutenye vaacuteltotta fel A legfontosabb uacutej rendelkezeacutesek koumlzoumltt emliacutethető az
aktuspoacutetlaacutes toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutesa valamint az oumlnkormaacutenyzati rendeletek jogszerűseacutegeacutenek
vizsgaacutelataacuteban az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg mellett a Kuacuteria hataacuteskoumlreacutenek megteremteacutese Az
aktuspoacutetlaacutes joginteacutezmeacutenyeacutenek megteremteacuteseacutevel hiaacutenyt poacutetolt a jogalkotoacute hiszen a
mulasztaacutesban megnyilvaacutenuloacute toumlrveacutenyseacuterteacutesek eseteacuteben nem aacutellt megfelelő eszkoumlzrendszer
rendelkezeacutesre az ellenőrzeacutesi jogkoumlrt gyakorloacute szervezetek szaacutemaacutera ahhoz hogy az
oumlnkormaacutenyzat jogszerű műkoumldeacutese kikeacutenyszeriacutethetőveacute vaacuteljon Nem keveacutesbeacute jelentős a
feladatellaacutetaacutesi koumltelezettseacuteg megszegeacuteseacutevel kapcsolatos inteacutezkedeacutesi lehetőseacuteg megteremteacutese
is ez a mulasztaacutes nem volt orvosolhatoacute a koraacutebbi jogszabaacutelyi koumlrnyezetben Az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg eddigi kizaacuteroacutelagos hataacuteskoumlre az uacutej szabaacutelyozaacutes alapjaacuten az Alaptoumlrveacuteny-
500 Kaltenbach Jenő a feluumlgyeleti jog inteacutezmeacutenyeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben megjegyezte bdquoA jogi feluumlgyelet inteacutezmeacutenye
a koumlzigazgataacutesi jogban a legvitatottabbhellip A koumlzigazgataacutesi jogirodalomban a feluumlgyelet maacuter terminoloacutegiai
szempontboacutel is igen tarka keacutepet mutatrdquo KALTENBACH Jenő Az oumlnkormaacutenyzati feluumlgyelet Universum Kiadoacute
Szeged 1991 15
162
ellenesseacuteg vizsgaacutelataacutera korlaacutetozoacutedik egyeacuteb toumlrveacutenyseacuterteacutesek eseteacuteben a Kuacuteria jaacuter el Szinteacuten
előremutatoacute inteacutezkedeacutes lehet a Kuacuteria emliacutetett hataacuteskoumlreacutenek a leacutetrehozaacutesa baacuter a gyakorlat
finomhangolaacutesa vaacutelik szuumlkseacutegesseacute az Alaptoumlrveacuteny seacuterelme eacutes az Alaptoumlrveacuteny seacuterelmeacutevel nem
jaacuteroacute toumlrveacutenyseacutertő inteacutezkedeacutes elhataacuterolaacutesa tereacuten
Ezen uacutej hazai szabaacutelyozaacutes - eacutes az ennek alapjaacuten a joumlvőben kialakuloacute tendenciaacutek eacuterveacutenyesuumlleacutese
- teremtheti meg annak alapjaacutet hogy a kormaacutenyzati ellenőrzeacutes szerepeacutet a toumlrveacutenyesseacutegi
ellenőrzeacutes feluumlgyelet terjedelmeacutet eszkoumlzeit euroacutepai oumlsszefuumlggeacutesbe helyezve vizsgaacuteljuk
A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet joginteacutezmeacutenyeacutet eacutes annak szervezeti meghataacuterozaacutesaacutet az
Alaptoumlrveacuteny 34 cikk (4) bekezdeacutese roumlgziacuteti A Kormaacuteny a fővaacuterosi eacutes megyei kormaacutenyhivatal
uacutetjaacuten biztosiacutetja a helyi oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleteacutet Az Alaptoumlrveacuteny a
feluumlgyeleti eszkoumlzoumlket eacutes azok gyakorlaacutesaacutenak szabaacutelyait nem reacuteszletezi sarkalatos toumlrveacuteny
szabaacutelyozaacutesi koumlreacutebe utalja a rendezeacutest Az Moumltv VII fejezeteacuteben ndash a helyi oumlnkormaacutenyzatok
eacutes a koumlzponti aacutellami szervek kapcsolata a helyi oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelete ndash
hataacuterozza meg a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet eszkoumlzeit azok alkalmazaacutesaacutenak lehetseacuteges eseteit
eacutes az alkalmazhatoacute eszkoumlzoumlket a feluumlgyelet terjedelmeacutet501 A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet
szabaacutelyozaacutesi filozoacutefiaacuteja leacutenyegesen megvaacuteltozott az Moumltv-ben szaacutemottevően reacuteszletezőbbeacute
vaacutelt
A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti eljaacuteraacutes ceacutelja a helyi oumlnkormaacutenyzat doumlnteacutesei valamint az
oumlnkormaacutenyzati szervek műkoumldeacutese jogszerűseacutegeacutenek biztosiacutetaacutesa A kormaacutenyhivatal eljaacuteraacutesa
soraacuten vizsgaacutelja a szervezet a műkoumldeacutes a doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutes jogszerűseacutegeacutet a doumlnteacutesek
jogszerűseacutegeacutet valamint a toumlrveacutenyen alapuloacute jogalkotaacutesi tovaacutebbaacute jogszabaacutelyon alapuloacute doumlnteacutesi
eacutes feladat-ellaacutetaacutesi (koumlzszolgaacuteltataacutesi) koumltelezettseacuteg teljesiacuteteacuteseacutet
Ennek eredmeacutenyekeacutent a koraacutebbi toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutes helyett leacutenyegesen erősebb
jogosiacutetvaacutenyokkal biacuteroacute kormaacutenyzati ellenőrzeacutes feluumlgyelet eacuterveacutenyesuumll amely azonban sem
előzetes joacutevaacutehagyaacutesi elemeket nem tartalmaz sem pedig felfuumlggeszteacutesi jogot nem biztosiacutet a
kormaacutenyhivatalok szaacutemaacutera Erősoumldoumltt viszont a Kormaacuteny beavatkozaacutesi lehetőseacutege azaacuteltal
hogy kezdemeacutenyezheti a hataacuterozathozatali feladat ellaacutetaacutesi koumltelezettseacutegeacutet nem teljesiacutető helyi
oumlnkormaacutenyzattal szemben biacuteroacutesaacutegi eljaacuteraacutes megindiacutetaacutesaacutet a hataacuterozathozatal poacutetlaacutesaacutenak
elrendeleacuteseacutet Szinteacuten az eszkoumlzrendszer kiszeacutelesiacuteteacuteseacutet jelenti a helyi oumlnkormaacutenyzat jogalkotaacutesi
koumltelezettseacutege elmulasztaacutesa megaacutellapiacutetaacutesaacutenak kezdemeacutenyezeacutese a Kuacuteriaacutenaacutel valamint a
toumlrveacutenyen alapuloacute jogalkotaacutesi koumltelezettseacutegeacutenek poacutetlaacutesa Uacutej joginteacutezmeacuteny az oumlnkormaacutenyzati
501 A helyi oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleteacutenek reacuteszletes szabaacutelyairoacutel az Moumltv-ben foglaltakon tuacutel a
1192012 (VI 26) Korm rendelet tartalmaz szabaacutelyozaacutest A Kormaacuteny rendeleteacuteben a feluumllvizsgaacutelati eljaacuteraacutest
vizsgaacutelati eacutes inteacutezkedeacutesi szakaszra bontja Reacuteszletezi a kormaacutenyhivatal informaacutecioacutekeacutereacutesi jogaacutet a kapcsolattartaacutes
szabaacutelyait eacutes az egyes toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk igeacutenybeveacuteteleacutenek reacuteszletes szabaacutelyait is
163
hataacuterozathozatali eacutes feladat-ellaacutetaacutesi koumltelezettseacuteg elmulasztaacutesa koumlreacuteben a kormaacutenyhivatal
kezdemeacutenyezeacutesi joga a toumlrveacutenyszeacutek feleacute
A jogszabaacutelyseacutertő oumlnkormaacutenyzati rendeletekkel kapcsolatos eljaacuteraacutes alapvetően megvaacuteltozott
Keacutetfeleacute vaacutelik az eljaacuteraacutesi rend attoacutel fuumlggően hogy az oumlnkormaacutenyzat rendelete Alaptoumlrveacutenybe
uumltkoumlzik illetve jogszabaacutellyal valoacute oumlsszhangjaacutenak feluumllvizsgaacutelata indokolt Előbbi esetben az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg jaacuter el miacuteg az utoacutebbi eset a Kuacuteria hataacuteskoumlreacutebe tartozik Alaptoumlrveacutenybe
uumltkoumlzeacutes eseteacuten a kormaacutenyhivatal kezdemeacutenyezi a Kormaacutenynaacutel az oumlnkormaacutenyzati rendelet
alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi feluumllvizsgaacutelataacutenak indiacutetvaacutenyozaacutesaacutet A kormaacutenyhivatal eszkoumlzrendszere a
koraacutebbiakhoz keacutepest szűkuumllt mivel maacuter nem fordulhat koumlzvetlenuumll az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteghoz
e lehetőseacuteg csak a Kormaacuteny szaacutemaacutera adott
Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegroacutel rendelkező 2011 eacutevi CLI tv 37 sect (1) bekezdeacuteseacuteben foglaltak
alapjaacuten az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg az oumlnkormaacutenyzati rendelet Alaptoumlrveacutennyel valoacute oumlsszhangjaacutet
akkor vizsgaacutelja ha a vizsgaacutelat taacutergya az oumlnkormaacutenyzati rendelet maacutes jogszabaacutelyba
uumltkoumlzeacuteseacutenek vizsgaacutelata neacutelkuumll kizaacuteroacutelag az Alaptoumlrveacutennyel valoacute oumlsszhang megaacutellapiacutetaacutesa -
utoacutelagos normakontroll biacuteroacutei kezdemeacutenyezeacutes egyedi normakontroll eljaacuteraacutes iraacutent valamint
alkotmaacutenyjogi panasz elbiacuteraacutelaacutesaacutera iraacutenyuloacute eljaacuteraacutesaacuteban A jogszabaacutellyal valoacute oumlsszhang
feluumllvizsgaacutelata eseteacuten a kormaacutenyhivatal koumlzvetlenuumll kezdemeacutenyezi a feluumllvizsgaacutelatot a
Kuacuteriaacutenaacutel502 Szinteacuten a Kuacuteria jaacuter el azokban az esetekben is amikor a helyi oumlnkormaacutenyzat
toumlrveacutenyen alapuloacute jogalkotaacutesi koumltelezettseacutegeacutet mulasztja el
A Kuacuteria előtti eljaacuteraacutes szempontjaacuteboacutel doumlntő keacuterdeacutes lehet hogy mi minősuumll olyan
jogszabaacutelynak amellyel az oumlnkormaacutenyzat rendeleteacutenek oumlsszhangban kell aacutellnia Ennek
megiacuteteacuteleacuteseacutehez a jogszabaacutely fogalmaacutet eacutes az oumlnkormaacutenyzati rendeletalkotaacutes taacutergyaacutet kell
vizsgaacutelnunk A jogszabaacutely fogalmaacutet az Alaptoumlrveacuteny T) cikk (2) bekezdeacutese hataacuterozza meg e
szerint jogszabaacutely a toumlrveacuteny a kormaacutenyrendelet a miniszterelnoumlki rendelet a miniszteri
rendelet a Magyar Nemzeti Bank elnoumlkeacutenek rendelete az oumlnaacutelloacute szabaacutelyozoacute szerv
vezetőjeacutenek rendelete eacutes az oumlnkormaacutenyzati rendelet Jogszabaacutely tovaacutebbaacute a Honveacutedelmi
Tanaacutecs rendkiacutevuumlli aacutellapot idejeacuten eacutes a koumlztaacutersasaacutegi elnoumlk szuumlkseacutegaacutellapot idejeacuten kiadott
rendelete A jogszabaacutelyi hierarchiaacutera vonatkozoacute alapvető koumlvetelmeacutenyt a (3) bekezdeacutes roumlgziacuteti
miszerint jogszabaacutely nem lehet ellenteacutetes az Alaptoumlrveacutennyel
Az oumlnkormaacutenyzati rendeletalkotaacutes taacutergykoumlreacutevel a helyi koumlzuumlgyekkel oumlsszefuumlggeacutesben az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg 1991-ben kialakiacutetott toumlretlen gyakorlata szerint bdquooumlnmagaacuteban veacuteve az hogy
a taacutersadalmi viszonyok meghataacuterozott koumlreacutet orszaacutegos eacuterveacutenyű jogszabaacutely a szabaacutelyozaacutesi
502 A Kuacuteria előtti eljaacuteraacutes reacuteszletes szabaacutelyait a biacuteroacutesaacutegok szervezeteacuteről eacutes igazgataacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 2011 eacutevi CLXI tv
tartalmazza
164
koumlreacutebe vonta nem akadaacutelya az oumlnkormaacutenyzati rendeletalkotaacutesnakrdquo503 Az oumlnkormaacutenyzati
rendelet jogszabaacutelyi hierarchiaacuteban elfoglalt helyeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben pedig elvi eacutellel
aacutellapiacutetotta meg azt is hogy bdquohellipa jogalkotaacutesroacutel szoacuteloacute 1987 eacutevi XI toumlrveacuteny 1 sect (1) bekezdeacutese
alapjaacuten az oumlnkormaacutenyzati rendelethez keacutepest valamennyi orszaacutegos eacuterveacutenyű jogszabaacutely
magasabb szintűnek tekintendőrdquo504
Az eltelt időszak jogalkotaacutesa iacutegy az Alaptoumlrveacuteny eacutes a jogalkotaacutesroacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny505 az
oumlnkormaacutenyzati rendeletalkotaacutes taacutergyaacutet eacutes annak a vaacutezolt jogszabaacutelyi hierarchiaacuteban elfoglalt
helyeacutet illetően nem hozott alapvető vaacuteltozaacutest A helyi oumlnkormaacutenyzat rendeletalkotaacutesaacutera
vonatkozoacutean az Alaptoumlrveacuteny 32 cikk az (1) bekezdeacutes a) pontjaacuteban a (2)-(3) bekezdeacutesekben
roumlgziacuteti a legfontosabb rendelkezeacuteseket Taacutergya egyreacuteszről a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese koumlreacuteben
toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt toumlrteacutenő rendeletalkotaacutes tovaacutebbaacute feladatkoumlreacuteben eljaacuterva a helyi
oumlnkormaacutenyzat toumlrveacuteny aacuteltal nem szabaacutelyozott helyi taacutersadalmi viszonyok rendezeacuteseacutere illetve
toumlrveacutenyben kapott felhatalmazaacutes alapjaacuten alkot oumlnkormaacutenyzati rendeletet Az oumlnkormaacutenyzati
rendelet maacutes jogszabaacutellyal nem lehet ellenteacutetes506
Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg vaacuterhatoacutean a joumlvőben sem vaacuteltoztat az oumlnkormaacutenyzati rendeletek
Alaptoumlrveacutenybe uumltkoumlzeacuteseacutenek vizsgaacutelata eseteacuten az eddigiekben kialakult jogeacutertelmezeacuteseacuten eacutes a
Kuacuteria is e jogeacutertelmezeacutest koumlveti
Az oumlnkormaacutenyzati rendeleteknek is meg kell felelniuumlk a jogalkotaacutes alapvető
koumlvetelmeacutenyeinek amelyeket a jogalkotaacutesi toumlrveacuteny hataacuteroz meg A 2 sect (4) bekezdeacutes c)
pontjaacuteban foglaltak szerint a jogszabaacutelyok - iacutegy az oumlnkormaacutenyzati rendeletek -
megalkotaacutesakor biztosiacutetani kell hogy a jogszabaacutely megfeleljen a nemzetkoumlzi jogboacutel eacutes az
euroacutepai unioacutes jogboacutel eredő koumltelezettseacutegeknek
7 Az aacutellamigazgataacutes feluumlgyelet a Chartaacuteban
Amint az maacuter a 3 pontban reacuteszletesen kifejteacutesre keruumllt a Charta 8 Cikke reacuteszletezi az
aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk alkalmazaacutesaacuteval kapcsolatos legfontosabb
503 171998 (V13) AB hataacuterozat (ABH 1998 155) Ugyanakkor azt is megaacutellapiacutetotta az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg ha
bdquohellip helyi koumlzuumlgyről van szoacute az oumlnkormaacutenyzati testuumllet koumlzvetlenuumll az Alkotmaacuteny 44A sect (2) bekezdeacuteseacuteben
biztosiacutetott jogkoumlreacuteben ndash kuumlloumln felhatalmazaacutes hiaacutenyaacuteban is ndash jogosult az orszaacutegos szintű szabaacutelyozaacutessal nem
ellenteacutetes ahhoz keacutepes kiegeacutesziacutető jellegű helyi jogalkotaacutesrardquo 504 342008 (IV 3) AB hataacuterozat 505 2010 eacutevi CXXX tv a jogalkotaacutesroacutel 506 Ezzel szembenaacutelloacute aacutellaacutespontot fogalmazott meg koraacutebban dr Jakab Andraacutes amikor is megaacutellapiacutetja hogy bdquoAz
oumlnkormaacutenyzati rendeletek eacutes a kormaacuteny- ill miniszteri rendeletek koumlzt nincs hierarchia Az a kiteacutetel ugyanis
amely megtiltja hogy az oumlnkormaacutenyzati rendelet ellentmondjon a koumlzponti koumlzigazgataacutes rendeleteinek hellip
aacuteltalaacuteban foumlloumlsleges rendelkezeacutes hiszen (tekintettel arra hogy kormaacutenyrendelet maacuter nem adhat felhatalmazaacutest
oumlnkormaacutenyzati rendelet megalkotaacutesaacutera) a keacutetfajta rendelet sosem konkuraacutelhat egymaacutessalrdquo JAKAB Andraacutes A
magyar jogrendszer szerkezete Dialoacuteg Campus Kiadoacute Budapest-Peacutecs 2007 176
165
koumlvetelmeacutenyeket valamint garanciaacutelis szabaacutelyokat a ceacutelszerűseacutegi feluumlgyelet koumlreacutenek
szűkiacuteteacuteseacutet valamint a szuumlkseacutegesseacuteg eacutes araacutenyossaacuteg elveacutenek eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutet
71 Az Euroacutepa Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutegaacutenak ajaacutenlaacutesa
A Charta gyakorlati eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben hivatkozni szuumlkseacuteges az Euroacutepa Tanaacutecs
Miniszteri Bizottsaacutegaacutenak 1998-ban a helyi oumlnkormaacutenyzatok teveacutekenyseacutegeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben
kiadott Ajaacutenlaacutesaacutera507 Maga az Ajaacutenlaacutes kuumlloumlnoumlsen figyelemre meacuteltoacute508 mivel az aacutellam eacutes az
oumlnkormaacutenyzatok viszonyaacuteban toumlbb olyan teacutenyezőt is vizsgaacutel amely alapvetően meghataacuterozza
az aacutellami beavatkozaacutes formaacutejaacutet tartalmi keacuterdeacuteseit meacuterteacutekeacutet eacutes eszkoumlzeit
Az Ajaacutenlaacutes a tagaacutellamok kormaacutenyai szaacutemaacutera olyan inteacutezkedeacuteseket javasolt amelyek az
Euroacutepa Tanaacutecs alapvető ceacutelkitűzeacuteseivel ndash a reacutesztvevő aacutellamok magasabb szintű
egyseacutegesseacutegeacutenek megteremteacutese a koumlzoumls oumlroumlkseacuteg reacuteszeacutet keacutepező alapelvek koumlveteacutese a
gazdasaacutegi eacutes szociaacutelis fejlődeacutes erősiacuteteacutese ndash oumlsszhangban a Chartaacuteban megfogalmazott alapelvi
rendelkezeacutesek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet segiacutetik elő509
Az Ajaacutenlaacutes egyfelől megfelelő inteacutezkedeacutesek elfogadaacutesaacutet indiacutetvaacutenyozta amelyek a koumlvetkezők
(1) a Charta 8 cikkeacuteben meghataacuterozott feluumlgyelet oumlsszes formaacutejaacutera vonatkozoacutean az alapelvek
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek kiszeacutelesiacuteteacutese
(2) az aacutellampolgaacuterok aacuteltal gyakorolt feluumlgyelet kiemelt szerepeacutenek felismereacutese eacutes erősiacuteteacutese
toumlbbek koumlzoumltt a koumlzvetlen demokraacutecia eszkoumlzeinek alkalmazaacutesaacuteval510
(3) helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacutese aacutetlaacutethatoacutesaacutegaacutenak erősiacuteteacutese a helyi koumlzoumlsseacuteg szaacutemaacutera
koumlltseacutegvonzattal jaacuteroacute doumlnteacutesek nyilvaacutenossaacutegaacutenak biztosiacutetaacutesa Jogszabaacutelyban meghataacuterozott
eljaacuteraacutes szerint lehetőveacute kell tenni az aacutellampolgaacuterok eacutes jogi szemeacutelyek reacuteszeacutere ezekhez a
doumlnteacutesekhez valoacute hozzaacutefeacutereacutest
(4) a Charta 7 cikk 1 bekezdeacuteseacuteben foglaltaknak megfelelően az oumlnkormaacutenyzati keacutepviselőkre
vonatkozoacutean szankcioacute alkalmazaacutesaacutera (a helyi oumlnkormaacutenyzati keacutepviselő felfuumlggeszteacutese
mandaacutetumtoacutel valoacute megfosztaacutesa a helyi oumlnkormaacutenyzati testuumllet feloszlataacutesa) csak kiveacuteteles
jelleggel keruumllhet sor megfelelő garanciaacutelis felteacutetelek eacuterveacutenyesuumlleacutese mellett amelyek
507 Recommendation No R (98) 12 of the Committee of Ministers to Member States on Supervision of Local
Authoritiesrsquo Action
httpswcdcoeintcominstranetInstraServletIndex=noampcommand=cominstranetCmdBlobGetampInstranetImag
e=1531246ampSecMode=1ampDocId=1349032ampUsage=2 (2012 05 15)
508 Az Ajaacutenlaacutessal oumlsszefuumlggeacutesben Kaltenbach Jenő megjegyezte hogy meglehetősen keveacutes figyelmet kapott a
hazai szakirodalomban annak elleneacutere hogy a feluumlgyeleti jog gyakorlaacutesa szempontjaacuteboacutel elemzi eacutes tipizaacutelja az
euroacutepai aacutellamokat KALTENBACH (2010) 44 509 Recommendation No R (98) 8-9 510 Ezzel oumlsszefuumlggeacutesben keruumllt megalkotaacutesra a Charta Kiegeacutesziacutető Jegyzőkoumlnyv e melynek veacutegleges szoumlvegeacutet az
Euroacutepa Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutega a 2009 szeptember 9-eacuten megtartott uumlleacuteseacuten fogadta el Hazaacutenkban a 2010
eacutevi XXVI toumlrveacutennyel keruumllt kihirdeteacutesre
166
biztosiacutetjaacutek a szabad mandaacutetumgyakorlaacutest Elsőbbseacuteget kell biztosiacutetani azon eljaacuteraacutesoknak
amelyek soraacuten mulasztaacutes eseteacuten a feluumlgyeleti hatoacutesaacuteg vagy az uacuten ideiglenes jellegű hatoacutesaacuteg
eljaacuter visszaszoriacutetva azoknak az eseteknek a szaacutemaacutet amelyekben szankcioacutek keruumllhetnek
alkalmazaacutesra a keacutepviselőkkel szemben
(5) gondoskodni kell olyan eljaacuteraacutesi szabaacutelyok megalkotaacutesaacuteroacutel amelyek alkalmazaacutesa soraacuten a
helyi oumlnkormaacutenyzatok sajaacutet maguk kezdemeacutenyezhetik a sajaacutet belső konfliktusaik vitaacuteik
rendezeacuteseacutet a feluumlgyeleti hatoacutesaacuteg csak akkor avatkozhat be ha ezen eljaacuteraacutes nem vezetett
eredmeacutenyre
Az Euroacutepa Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutega Maacutesfelől javasolta ndash annak szuumlkseacutegesseacutege eseteacuten -
hogy a tagaacutellam sajaacutet jogrendszereacuteben fejlessze az ellenőrzeacutesi rendszer szubszidiaritaacutesaacutenak eacutes
a hateacutekonysaacuteg alapelveinek az oumlsszhangjaacutet alapul veacuteve az Ajaacutenlaacutes iraacutenymutataacutesait
72 A Helyi eacutes Regionaacutelis Demokraacutecia Bizottsaacutegaacutenak Jelenteacutese
Az Ajaacutenlaacutes reacuteszeacutet keacutepezte a Bizottsaacuteg Jelenteacutese amely reacuteszletes ismerteteacutest tartalmazott a
helyi oumlnkormaacutenyzatok teveacutekenyseacutegeacutevel oumlsszefuumlggő egyes aacutellamokban kialakult feluumlgyelet
sajaacutetossaacutegairoacutel azok terjedelmeacuteről a megvaloacutesulaacutes felteacuteteleiről az alkalmazhatoacute eszkoumlzoumlkről
eacutes a feluumlgyelet gyakorlaacutesaacutenak lehetseacuteges koumlvetkezmeacutenyeiről Euroacutepa kuumlloumlnboumlző toumlrteacutenelmi
hagyomaacutenyokkal eacutes sajaacutetossaacutegokkal rendelkező aacutellamaiban műkoumldő feluumlgyeleti eacutes auditaacutelaacutesi
rendszerekről tartalmaz a Jelenteacutes informaacutecioacutekat511
Az Ajaacutenlaacutest megalapozoacute Jelenteacutesben szereplő megaacutellapiacutetaacutesok koumlzuumll csak azon eszkoumlzoumlkre
alkalmazott moacutedszerekre eacuterdemes hangsuacutelyt helyezni amelyek a hazai gyakorlattoacutel elteacuternek
eacutes a rendszervaacuteltozaacutest koumlvető oumlnkormaacutenyzati műkoumldeacutesben nem keruumlltek alkalmazaacutesra Ebben
a koumlrben peacuteldakeacutent emliacutethető az előzetes ellenőrzeacutes a feluumlgyeleti hatoacutesaacutegok inteacutezkedeacutesi
lehetőseacutegei tovaacutebbaacute utalni szuumlkseacuteges arra is hogy milyen tartalmi vaacuteltozaacutest tartott
indokoltnak a Bizottsaacuteg a toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutesi feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk joumlvőbeni
hangsuacutelyaacutenak alkalmazaacutesaacutenak vaacuteltoztataacutesaacutera vonatkozoacutean
721 Előzetes ellenőrzeacutes
A Jelenteacutes az aacutellamigazgataacutes feluumlgyelet időbeliseacutegeacutet512 illetően roumlgziacuteti hogy előzetes
megelőző jellegű ellenőrzeacutesre csak kiveacuteteles jelleggel keruumll sor jellemző az aacutellamokban az
utoacutelagos feluumlgyeleti ellenőrzeacutes Az előzetes ellenőrzeacutes toumlbbseacutegeacuteben csak akkor vaacutelik
szuumlkseacutegesseacute amennyiben a doumlnteacutes jelentős peacutenzuumlgyi koumltelezettseacuteggel jaacuter Ilyen peacuteldaacutek
lehetnek a hiteluumlgyletek meghataacuterozott eacuterteacutekhataacuter feletti illetve kuumllfoumlldi
511 Ezek az aacutellamok a koumlvetkezők Bulgaacuteria Franciaorszaacuteg Neacutemetorszaacuteg Lengyelorszaacuteg Sveacutedorszaacuteg Svaacutejc
Toumlroumlkorszaacuteg Egyesuumllt Kiraacutelysaacuteg 512 Recommendation No R (98) 39
167
koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok vagyontaacutergyak elidegeniacuteteacutese taacutersasaacutegi reacuteszesedeacutes megszerzeacutese
aacutetruhaacutezaacutesa Egy tovaacutebbi eacuterzeacutekeny teruumllete az előzetes ellenőrzeacutesnek amikor a feluumlgyeleti
hatoacutesaacuteg koumltelező jellegű felhatalmazaacutesa szuumlkseacuteges egy-egy doumlnteacuteshez amely teacutenylegesen azt
jelenti hogy a hatoacutesaacuteg reacuteszt vesz a helyi doumlnteacuteshozatali folyamatban Ilyen előzetes
ellenőrzeacutesi rendszer műkoumldik Bulgaacuteriaacuteban Neacutemetorszaacutegban a tartomaacutenyok szintjeacuten
szeacuteleskoumlrű ez a lehetőseacuteg Svaacutejcban valamint Toumlroumlkorszaacutegban Bulgaacuteriaacuteban az ellenőrzeacutes
aacuteltalaacuteban utoacutelagos kiveacutetelesen akkor keruumllhet sor előzetes ellenőrzeacutesre amikor az
oumlnkormaacutenyzat keacuterelemmel fordul a feluumlgyeleti hatoacutesaacuteghoz a doumlnteacutestervezet benyuacutejtaacutesaacuteval
egyidejűleg Neacutemetorszaacutegban a sajaacutet hataacuteskoumlrben ellaacutetott helyi koumlzuumlgyek eseteacuteben kizaacuteroacutelag
jogszerűseacutegi toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutesre keruumllhet sor az aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlroumlkben
ceacutelszerűseacutegi hateacutekonysaacutegi ellenőrzeacutes is lehetseacuteges Előzetes vagy megelőző ellenőrzeacutes
lehetseacuteges abban a staacutediumban amikor a helyi oumlnkormaacutenyzat aktusa meacuteg nem veacutegrehajthatoacute
Előzetes joacutevaacutehagyaacutes szuumlkseacuteges pl teruumllet-felhasznaacutelaacutesi terv elfogadaacutesaacutehoz meghataacuterozott
oumlnkormaacutenyzati tulajdonba tartozoacute ingatlan vagy ingoacutesaacuteg aacutetruhaacutezaacutesaacutehoz harmadik szemeacutely
reacuteszeacutere Svaacutejcban a koumlzseacutegi rendeletek eacutes jogszabaacutelyban meghataacuterozott doumlnteacutesek (pl peacutenzuumlgyi
koumltelezettseacutegvaacutellalaacutes ingatlan aacutetruhaacutezaacutesi uumlgyletek) csak a kanton szintjeacuten műkoumldő
Aacutellamtanaacutecs joacutevaacutehagyaacutesaacutet koumlvetően hajthatoacutek veacutegre Az Aacutellamtanaacutecs aktuspoacutetlaacutesi hataacuteskoumlrrel
is rendelkezik Toumlroumlkorszaacutegban szaacutemos jogszabaacutely szabaacutelyzat hataacuterozza meg az
oumlnkormaacutenyzati szervek doumlnteacuteshozatalaacutenak ellenőrzeacuteseacuteben reacuteszt vevő szerveket eacutes azok
hataacuteskoumlreacutet iacutegy az előzetes ellenőrzeacutes lehetőseacutegeacutet is
Veacuteguumll a nemzeti parlamentek hataacuterozzaacutek meg hogy mely helyi oumlnkormaacutenyzati uumlgyek
eseteacuteben szuumlkseacuteges az előzetes ellenőrzeacutes Gyakori az előzetes ellenőrzeacutes joacutevaacutehagyaacutes
egyreacuteszről bizonyos aacutegazatokban (pl adoacutezaacutes) maacutesreacuteszről pedig azokban az esetekben amikor
a helyi eacuterdekekneacutel magasabb szintű eacuterdekek veacutedelme szuumlkseacuteges (pl koumlltseacutegveteacutesi egyensuacutely
fenntartaacutesa amely veszeacutelybe keruumllhet ha nem korlaacutetozzaacutek a koumllcsoumlnoumlk igeacutenybe veacuteteleacutet)
722 Feluumlgyeleti hatoacutesaacutegi jogosiacutetvaacutenyok513
A feluumlgyeleti hatoacutesaacutegok koumlzbenső inteacutezkedeacutesei tekinteteacuteben nem modellezhető egyseacuteges
sziszteacutema analoacuteg moacutedon alkalmazhatoacute eszkoumlzrendszer Kiemeleacutesre eacuterdemes azonban
Bulgaacuteria Franciaorszaacuteg Neacutemetorszaacuteg a koumlzbenső inteacutezkedeacutesek szerveit moacutedszereit illetően
Bulgaacuteriaacuteban az uumlgyeacutesz avatkozhat be Franciaorszaacutegban a prefektus fordulhat biacuteroacutesaacuteghoz eacutes
indiacutetvaacutenyozhatja a veacutegrehajtaacutes felfuumlggeszteacuteseacutet Neacutemetorszaacutegban az aacutellamigazgataacutesi
513 Recommendation No R (98) 45
168
hatoacutesaacuteghoz ciacutemzett panasz eredmeacutenyezheti aacuteltalaacuteban a doumlnteacutes felfuumlggeszteacuteseacutet a vitatott keacuterdeacutes
lezaacuteraacutesaacuteig
A legtoumlbb vitaacutet kivaacuteltoacute inteacutezkedeacutesi lehetőseacutege a feluumlgyeletet ellaacutetoacute aacutellamigazgataacutesi szervnek a
helyi oumlnkormaacutenyzati doumlnteacutesek megsemmisiacuteteacutese Ez az eszkoumlz neacutehaacuteny aacutellamban biztosiacutetott a
feluumlgyeleti hatoacutesaacuteg szaacutemaacutera azonban az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg elveacutevel valoacute
oumlsszeegyeztethetőseacutege vitaacutek kereszttuumlzeacuteben aacutell Spanyolorszaacutegban Sveacutedorszaacutegban
Franciaorszaacutegban kizaacuteroacutelag a biacuteroacutesaacuteg jogosult hataacutelyon kiacutevuumll helyezni az oumlnkormaacutenyzat
toumlrveacutenyseacutertő doumlnteacuteseacutet Enneacutel leacutenyegesen nagyobb seacuterelmet jelent az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg elveacutere
neacutezve az a rendszer amelyben az aacutellamigazgataacutesi szerv ceacutelszerűseacutegi alapon megsemmisiacutetheti
az oumlnkormaacutenyzati doumlnteacutest eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzat nem szaacutemaacutera e doumlnteacutes ellen nem biztosiacutet a
jogalkotoacute jogorvoslati lehetőseacuteget Az euroacutepai aacutellamok toumlbbseacutegeacuteben a helyi
oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute jogszabaacutely biztosiacutetja a lehetőseacuteget hogy a helyi oumlnkormaacutenyzat
helyett inteacutezkedeacutest tehessen a feluumlgyeleti hatoacutesaacuteg Ezek a rendelkezeacutesek biztosiacutetjaacutek hogy a
jogszabaacutely aacuteltal meghataacuterozott koumltelezettseacutegeknek az oumlnkormaacutenyzatok eleget tegyenek
mulasztaacutesuk eseteacuten a koumlzponti kormaacutenyzat inteacutezkedik kiveacuteteles eljaacuteraacutesban Mielőtt azonban
eacutelne ezzel a jogaacuteval az oumlnkormaacutenyzatot megfelelő hataacuteridő tűzeacuteseacutevel fel kell szoacuteliacutetani
koumltelezettseacutegei teljesiacuteteacuteseacutere
723 A feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk tartalmi vaacuteltozaacutesainak iraacutenya
A Jelenteacutes a koumlvetkezők szerint hataacuterozza meg azokat a teruumlleteket amelyeken a Bizottsaacuteg
aacutellaacutespontja szerint szuumlkseacuteges a feluumlgyeleti eszkoumlzoumlk enyhiacuteteacutese (1) a helyi oumlnkormaacutenyzatok
sajaacutet hataacuteskoumlrei gyakorlaacutesaacuteban a ceacutelszerűseacutegi vizsgaacutelatokat meg kell szuumlntetni eacutes csoumlkkenteni
szuumlkseacuteges ennek lehetőseacutegeacutet az aacutellam aacuteltal aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlroumlk eseteacuteben is (2) vissza kell
szoriacutetani azon teruumlleteket amelyeken koumlzigazgataacutesi szervek gyakorolnak toumlrveacutenyesseacutegi
ellenőrzeacutest erre csak kiemelt fontossaacuteguacute doumlnteacutesek eseteacuten keruumllhessen sor (3) az
aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeletet maacutes eszkoumlzoumlkkel kell helyettesiacuteteni amennyiben lehetseacuteges
Aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeleti eljaacuteraacutes folytataacutesa csak az uumlgyben eacuterintettek keacutereacuteseacutere lehessen
ezen egyszerűsiacuteteacutes pozitiacutev hataacutesainak teljes meacuterteacutekben eacuterveacutenyesuumllniuumlk kell kuumlloumlnoumlsen akkor
amikor az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet csak biacuteroacutesaacutegi jogorvoslat igeacutenybeveacuteteleacutere iraacutenyul eacutes a
doumlnteacutest a biacuteroacutesaacuteg hozza meg (4) amennyiben kormaacutenyzati szerv bevonaacutesa szuumlkseacuteges a helyi
oumlnkormaacutenyzati doumlnteacutes hataacutelyba leacutepeacuteseacutehez vagy eacuterveacutenyesseacutegeacutehez az előzetes vagy megelőző
aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeleti ellenőrzeacutes visszaszoriacutetaacutesa a megelőző jellegű eacutes az előzetes
ellenőrzeacutes elsődlegesseacutegeacutenek csoumlkkenteacutese ezaacuteltal eacuterveacutenyesiacutetve a helyi oumlnkormaacutenyzatisaacutegot
Ezen keacutet ellenőrzeacutesi forma ndash toumlbbek koumlzoumltt ndash csak akkor tarthatoacute fenn ha az eacuterintett
aacutellampolgaacuteroknak joguk van biacuteroacutesaacuteghoz fordulni meacuteg abban az esetben is ha a doumlnteacutes
169
előzetes aacutellamigazgataacutesi ellenőrzeacuteseacutere sor keruumllt (5) az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet folyamatos
aacutetalakiacutetaacutesa a peres eljaacuteraacutest megelőző szakaszban vagyis az ellenőrzeacutesek aacutellamigazgataacutesi
jogkoumlvetkezmeacutenyeit korlaacutetozni kell abban az esetben amikor a helyi oumlnkormaacutenyzat doumlnteacutese
toumlrveacutenyesseacutegeacutenek megiacuteteacuteleacuteseacutere a biacuteroacutesaacuteg jogosult514
Az előzőkből koumlvetkezően az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelettel szemben a biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelemnek
kell elsősorban eacuterveacutenyesuumllnie A biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem kiszeacutelesiacuteteacutese nem eredmeacutenyezheti a
biacuteroacutesaacutegi kontroll kizaacuteroacutelagossaacutegaacutet ugyanis bizonyos esetekben akaacuter műkoumldeacuteskeacuteptelenseacuteget
ideacutezhetne elő Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyeletnek elsősorban a koumlzponti eacutes a helyi
oumlnkormaacutenyzat koumlzoumltti egyuumlttműkoumldeacutes formaacutejaacuteban kell eacuterveacutenyesuumllnie az ellenőrzeacutes tanaacutecsadoacute
eacutes eacuterteacutekelő jellegeacutenek kell feluumllkerekednie A Jelenteacutes megaacutellapiacutetaacutesai alapjaacuten bdquo[a]nnak a
felfogaacutesnak amely szerint az ellenőrzeacutesi rendszer az aacutellamigazgataacutes eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzat
kibeacutekiacutethetetlen ellenteacuteteacuteből szaacutermazik egyszer s mindenkorra el kell tűnnierdquo515
724 A magyar feluumlgyeleti rendszer lehetseacuteges eacuterteacutekeleacutese
A Kormaacuteny szaacutemaacutera az Alaptoumlrveacuteny teremtette meg az oumlnkormaacutenyzatok teveacutekenyseacutege feletti
toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet gyakorlaacutesaacutenak lehetőseacutegeacutet A koraacutebbi toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutesi
eszkoumlzrendszert alapul veacuteve a lehetseacuteges eacuterteacutekeleacutes kialakiacutetaacutesakor az vizsgaacutelhatoacute hogy a
feluumlgyeleti inteacutezmeacutenyrendszer bevezeteacutese eacutes eszkoumlzrendszere mennyiben illeszkedik az
előzőekben reacuteszletezett euroacutepai tendenciaacutekhoz
Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet uacutej joginteacutezmeacuteny tekintettel arra hogy az 1989-90-ben kialakult
helyi oumlnkormaacutenyzati rendszerben a Kormaacuteny az oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacuteseacutet
biztosiacutetotta a helyi oumlnkormaacutenyzatokeacutert felelős miniszter koumlzreműkoumldeacuteseacutevel a helyi
oumlnkormaacutenyzatokeacutert felelős szerv uacutetjaacuten A toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutes utoacutelagos formaacutejaacutet
teremtette meg a jogalkotoacute a meacuterlegeleacutessel hozott oumlnkormaacutenyzati doumlnteacutesnek csak a
jogszerűseacutege tartozott a vizsgaacutelat koumlreacutebe Eacuterdemes raacuteiraacutenyiacutetani a figyelmet arra a
koumlruumllmeacutenyre hogy sem a koraacutebbi sem a jelenleg hataacutelyos szabaacutelyozaacutes nem kuumlloumlniacutetette el az
oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlket aszerint hogy azok eredetileg a koumlzoumlsseacuteget a helyi
oumlnkormaacutenyzaacutes jogaacutenaacutel fogva megillető helyi koumlzuumlgy kategoacuteriaacutejaacuteba tartoznak illetve az aacutellam
aacuteltal aacutetruhaacutezott hataacuteskoumlroumlk Ily moacutedon a toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutes soraacuten eacutes a joumlvőben a
feluumlgyelet gyakorlaacutesaacuteban is az eszkoumlztaacuter azonos moacutedon eacuterveacutenyesuumllt illetve eacuterveacutenyesuumll a helyi
oumlnkormaacutenyzati doumlnteacutesek jogszabaacutelyseacutertő volta eseteacuteben Toumlbb euroacutepai aacutellamban laacutethatoacute peacutelda
arra hogy ezen hataacuteskoumlroumlk megosztaacutesra keruumllnek az aacutellami feluumlgyelet terjedelme eacutes
eszkoumlztaacutera korrelaacutecioacutet mutat a hataacuteskoumlr jellegeacutevel Hazaacutenkban az oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlk
514 Recommendation No R (98) 53-54 515 Recommendation No R (98) 54
170
jelentős aacutetrendeződeacutese koumlvetkezett be az egeacuteszseacuteguumlgyi a koumlzművelődeacutesi koumlzgyűjtemeacutenyi
feladatellaacutetaacutesban eacutes komoly aacutetalakulaacutes zajlott le a koumlzneveleacutesi-koumlzoktataacutesi rendszerben is
amely indokolttaacute teheti a helyi koumlzuumlgy uacutejraeacutertelmezeacuteseacutet a koumlzoumlsseacuteget megillető helyi
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog tartalmi jelentőseacutegeacutenek ismeacutetelt meghataacuterozaacutesaacutet
A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet eszkoumlzrendszere tovaacutebbra sem tartalmaz előzetes vagy megelőző
jellegű ellenőrzeacutesi lehetőseacuteget joacutevaacutehagyaacutest az Moumltv-ben roumlgziacutetett inteacutezkedeacutesi lehetőseacuteg az
utoacutelagos toumlrveacutenyesseacutegi kontrollt szolgaacutelja Az előzetes Kormaacuteny aacuteltal toumlrteacutenő joacutevaacutehagyaacutes
csak peacutenzuumlgyi koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok eseteacuteben keruumllt roumlgziacuteteacutesre kizaacuteroacutelag az adoacutessaacutegot
keletkeztető uumlgylet516 eacuterveacutenyesseacutegi felteacutetelekeacutent Az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonnal toumlrteacutenő
rendelkezeacutesi joga is uacutej megkoumlzeliacuteteacutest nyert azaacuteltal hogy az oumlnkormaacutenyzati tulajdon 2012
januaacuter 1-e oacuteta a nemzeti vagyon reacuteszeacutet keacutepezi iacutegy sajaacutetos koumlzjogi korlaacutetok eacuterveacutenyesuumllnek a
rendelkezeacutesi jog gyakorlaacutesa soraacuten517
Erősoumldoumltt a Kormaacuteny beavatkozaacutesi lehetőseacutege azaacuteltal hogy kezdemeacutenyezheti a
hataacuterozathozatali feladat ellaacutetaacutesi koumltelezettseacutegeacutet nem teljesiacutető helyi oumlnkormaacutenyzattal szemben
biacuteroacutesaacutegi eljaacuteraacutes megindiacutetaacutesaacutet a hataacuterozathozatal poacutetlaacutesaacutenak elrendeleacuteseacutet Szinteacuten az
eszkoumlzrendszer kiszeacutelesiacuteteacuteseacutet jelenti a helyi oumlnkormaacutenyzat jogalkotaacutesi koumltelezettseacutege
elmulasztaacutesa megaacutellapiacutetaacutesaacutenak kezdemeacutenyezeacutese a Kuacuteriaacutenaacutel valamint a toumlrveacutenyen alapuloacute
jogalkotaacutesi koumltelezettseacutegeacutenek poacutetlaacutesa Uacutej joginteacutezmeacuteny az oumlnkormaacutenyzati hataacuterozathozatali eacutes
feladat-ellaacutetaacutesi koumltelezettseacuteg elmulasztaacutesa koumlreacuteben a kormaacutenyhivatal kezdemeacutenyezeacutesi joga a
koumlzigazgataacutesi eacutes munkauumlgyi biacuteroacutesaacuteg feleacute
Ezen eszkoumlzrendszer megteremteacutese nem mond ellent az eacuterveacutenyesuumllő euroacutepai tendenciaacuteknak
annak elleneacutere sem hogy az Euroacutepa Tanaacutecs maacuter 1998-ban az eszkoumlzrendszer enyhiacuteteacuteseacutet tűzte
ki ceacutelul A kormaacutenyhivatal aacuteltal megtehető inteacutezkedeacutesek eacutes a biacuteroacutei doumlnteacutesek gyakorlati
eacuterveacutenyesiacutethetőseacutegeacutet a jogalkotoacute a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti biacutersaacuteg megaacutellapiacutetaacutesa
lehetőseacutegeacutenek megteremteacuteseacutevel kiacutevaacutenja szolgaacutelni
516 Magyarorszaacuteg gazdasaacutegi stabilitaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 2011 eacutevi CXCIV tv 3 sect 10 sect 517 2011 eacutevi CXCVI tv a nemzeti vagyonroacutel
171
5 fejezet
Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog veacutedelmeacutenek egyes keacuterdeacutesei
Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog biacuteroacutesaacuteg veacutedelme a koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes fontos teruumllete A
koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes inteacutezmeacutenye szorosan oumlsszekapcsoloacutedik a jogaacutellamisaacuteg fogalmaacuteval
az aacutellam sajaacutet hatalmaacutenak korlaacutetozaacutesaacuteval az aacutellami műkoumldeacutest ellenőrző fuumlggetlen
inteacutezmeacutenyek műkoumldeacuteseacutevel
A koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes toumlrteacutenetiseacutegeacutet tekintve a 19 szaacutezadban a pozitivista jogaacutellami
koncepcioacute a formaacutelis legalitaacutesra helyezte a hangsuacutelyt a helyzet a 20 szaacutezadban a II
vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvetően vaacuteltozik meg amikor is a szociaacutelis jogaacutellamisaacuteg eacuterveacutenyesuumlleacutese soraacuten
az aacutellami beavatkozaacutes erősoumldeacuteseacutevel a koumlzigazgataacutesi szervek jogalkotaacutesi hataacuteskoumlre
kiszeacutelesedett a tuacutelszabaacutelyozaacutes a koumlzigazgataacutes cselekveacutesi lehetőseacutegeit korlaacutetozta a
diszkrecionaacutelis jogkoumlroumlk haacutetteacuterbe szorultak A biacuteroacutesaacutegi kontroll ugyanakkor szeacutelesebbeacute vaacutelt a
feluumllvizsgaacutelhatoacute aktusok koumlre noumlvekedett a formaacutelis ellenőrzeacutest a tartalmi ellenőrzeacutes vaacuteltotta
fel kiterjesztve a reformatoacuterius jogkoumlrt A koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes szaacutemaacutera tehaacutet az
igazodaacutesi pontot a modern feladatorientaacutelt koumlzigazgataacutes kieacutepuumlleacutese jelentette518
Ebben a kontextusban keruumllhet sor az oumlnkormaacutenyzati jogok biacuteroacutesaacutegi veacutedelmeacutenek
felvaacutezolaacutesaacutera
1 A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog biacuteroacutesaacutegi veacutedelme
Az oumlnkormaacutenyzati rendszer strukturaacutelis aacutetalakulaacutesaacutet eredmeacutenyező folyamatban figyelmet
eacuterdemelhet az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelem hateacutekonysaacutegaacutenak keacuterdeacutese A biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem
elemzeacuteseacutet toumlbbek koumlzoumltt időszerűveacute teszi a koumlzigazgataacutesi perrendtartaacutes kodifikaacutecioacuteja mely a
biacuteroacutesaacutegok koumlzjogi biacuteraacuteskodaacutesi teveacutekenyseacutegeacutet is meghataacuterozza A koumlzjogi biacuteraacuteskodaacutes koumlreacutebe
vonhatoacutek azok az esetek amikor az oumlnkormaacutenyzat valamely aacutellami szerv doumlnteacutese ellen
biacuteroacutesaacutegi jogorvoslati lehetőseacuteget vehet igeacutenybe
A dolgozatnak ebben a reacuteszeacuteben kiacuteseacuterlet toumlrteacutenik annak feltaacuteraacutesaacutera hogy jelenleg milyen
jogveacutedelmi eacutes jogorvoslati eszkoumlzoumlk aacutellnak rendelkezeacutesre az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera
Tovaacutebbi keacuterdeacutes hogy a jogveacutedelmet biztosiacutetoacute joginteacutezmeacutenyek mennyiben felelnek meg a
hateacutekonysaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutenek Az alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem biztosiacutetaacutesaacutera
518 TROacuteCSAacuteNYI Laacuteszloacute A koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutes egyes elmeacuteleti eacutes gyakorlati keacuterdeacutesei MTA Aacutellamtudomaacutenyi
Kutataacutesok Programirodaacuteja Budapest 1990 2-12
172
megteremtett eszkoumlzrendszer hataacutelyosulaacutesaacutenak vizsgaacutelata tovaacutebbi eacuterdemleges koumlvetkezteteacutesre
adhat alapot
E fejezet szaacutemba veszi egyreacuteszről az alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi jogveacutedelmi mechanizmust
maacutesreacuteszről a jogalkalmazaacutes egyes aktusaival szemben koumlzvetlenuumll igeacutenybe vehető biacuteroacutesaacutegi
jogveacutedelmi eszkoumlzoumlket Nem ceacutelja az elemzeacutesnek itt azokkal az esetekkel foglalkozni amikor
a helyi oumlnkormaacutenyzat magaacutenjogi jogalanykeacutent vesz reacuteszt elsősorban a civilisztika taacutergykoumlreacutebe
tartozoacute jogvitaacutekban Az Moumltv-ben kifejezetten szabaacutelyozott jogorvoslati lehetőseacutegek
felvaacutezolaacutesaacutera adoacutedhat ehelyuumltt lehetőseacuteg uacutegymint a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti eljaacuteraacutes soraacuten
kiszabhatoacute szankcioacuteval kapcsolatos jogvita a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti eacutes az
oumlnkormaacutenyzati szervek koumlzoumltti koumlzjogi illetve az aacutellami szervek eacutes oumlnkormaacutenyzati szervek
koumlzoumltti jogvitaacutek bemutataacutesa toumlrteacutenhet meg519
Az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelem hateacutekonysaacutegi vizsgaacutelataacutenak kiinduloacutepontja az Alkotmaacuteny eacutes az
Alaptoumlrveacuteny 1990-től kialakult eacutes 2011-ben aacutetformaacutelt oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute
szabaacutelyozaacutesa amely jogveacutedelem eszkoumlzrendszereacutenek kereteacuteuumll szolgaacutel meghataacuterozza annak
sajaacutetos vonaacutesait A teacutema taacutergyalaacutesa szempontjaacuteboacutel eacuterinteni szuumlkseacuteges az oumlnkormaacutenyzati
alapjogok problematikaacutejaacutet majd az aacuteltalaacutenos alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi eacutes biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelmi
rendelkezeacutes eacutertelmezhetőseacutegeacutet eacutes a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacuteval valoacute oumlsszhang
fennaacutellaacutesaacutet a jogveacutedelem tereacuten
Amint arra a dolgozat koraacutebbi reacuteszeacuteben maacuter utalaacutes toumlrteacutent a hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer
koumlzelmuacuteltban lezajlott aacutetstrukturaacutelaacutesaacutenak egyik leacutenyeges jellemzője hogy a szabaacutelyozaacutes
rendszereacutet alapvetően jellemző alapjogi jellegű szemleacutelet megszűnt Amiacuteg a Magyar
Koumlztaacutersasaacuteg Alkotmaacutenya a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogot mint a telepuumlleacutesek koumlzoumlsseacutegeacutet
annak vaacutelasztoacute polgaacuterait megillető alapjogot alkotmaacutenyos veacutedelemben reacuteszesiacutetette eacutes
megkuumlloumlnboumlztette az oumlnkormaacutenyzati alapjogokat addig Magyarorszaacuteg Alaptoumlrveacutenye teljes
meacuterteacutekben szakiacutetott a kollektiacutev alapjogi felfogaacutessal eacutes a helyi koumlzuumlgyekre a helyi igazgataacutes
koumlreacuteben meghataacuterozott oumlnkormaacutenyzati kompetenciaacutera foacutekuszaacutel
A koraacutebbi Alkotmaacuteny a 43 sect (2) bekezdeacuteseacuteben tartalmazta az oumlnkormaacutenyzati jogok biacuteroacutesaacutegi
alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelmeacutere vonatkozoacute rendelkezeacuteseket miacuteg az Alaptoumlrveacutenybe nem keruumllt
be ez a garanciaacutelis szabaacutely Sarkalatos toumlrveacuteny a Magyarorszaacuteg helyi oumlnkormaacutenyzatairoacutel
519 A koumlzjogi jellegű jogvitaacutek ilyeteacuten osztaacutelyozaacutesaacutet ld Reacuteszletes jelenteacutes a koumlzigazgataacutesi perrendtartaacutes
koncepcioacutejaacutenak előkeacutesziacuteteacuteseacuteről 9
httpwwwkormanyhudownload9c8500002015051420JelentC3A9s20a20kC3B6zigazgatC
3A1si20perrendtartC3A1s20koncepciC3B3jC3A1nak20elC591kC3A9szC3AD
tC3A9sC3A9rC591lpdf (20151112)
173
szoacuteloacute 2011 eacutevi CLXXXIX toumlrveacuteny tartalmazza az Alaptoumlrveacutenyben nevesiacutetett feladat- eacutes
hataacuteskoumlroumlk jogszerű gyakorlaacutesaacutenak biacuteroacutesaacutegi alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelmeacutet
A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog mint kollektiacutev alapjog alkotmaacutenyos veacutedelme abban az
eacutertelemben hogy az oumlnkormaacutenyzati alapjogok korlaacutetozaacutesa eseteacutere aacuteltalaacutenos veacutedelmet
biztosiacutetott volna a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően teacutenylegesen nem eacuterveacutenyesuumllt Ezt a
megaacutellapiacutetaacutest taacutemasztja alaacute hogy az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg ndash a koraacutebban maacuter hivatkozott ndash 1994-
es doumlnteacuteseacuteben hataacuteskoumlr-csoportokkeacutent definiaacutelta az Alkotmaacutenyban alapjogkeacutent nevesiacutetett
oumlnkormaacutenyzati jogokat A doumlnteacutesben foglaltak szerint az oumlnkormaacutenyzati alapjogok tartalmaacuten
azok a toumlrveacutenyi rendelkezeacutesek eacutertendők amelyek az alapjogok eacuterveacutenyre juttataacutesa eacutes veacutedelme
iraacutenyaacutet hataacuterozzaacutek meg Az AB abboacutel indult ki hogy az Alkotmaacuteny 44A sect-aacuteban deklaraacutelt
alapjogok valoacutejaacuteban azok a hataacuteskoumlrcsoportok amelyek az oumlnkormaacutenyzatok ndash elsősorban a
kormaacutennyal szembeni ndash oumlnaacutelloacutesaacutegaacutehoz elengedhetetlenek520 Az alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi kontroll
az egyes uumlgyek sajaacutetossaacutegai szerint eacuterveacutenyesuumllt nevezetesen az keacutepezte a doumlnteacutesek alapjaacutet
hogy egy nevesiacutetett oumlnkormaacutenyzati alapjog szenvedett-e koncepcionaacutelis seacuterelmet a kuumlloumlnfeacutele
toumlrveacutenyek teacutenyleges korlaacutetozoacute hataacutesa miatt
Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg az oumlnkormaacutenyzati jogok alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelmeacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben egy szinteacuten 1994-es doumlnteacuteseacuteben azt is leszoumlgezte hogy az Alkotmaacuteny 43 sect
(2) bekezdeacuteseacuteben biztosiacutetott jog nem keacutepez oumlnaacutelloacute indiacutetvaacutenyozaacutesi jogot nem eljaacuteraacutesi
termeacuteszetű nem olyan hataacuteskoumlrt alapiacutetoacute rendelkezeacutes amelynek folyomaacutenyakeacuteppen az AB
szaacutemaacutera eljaacuteraacutesi koumltelezettseacuteg keletkezne Az Orszaacuteggyűleacutes szaacutemaacutera e doumlnteacuteseacuteben előiacuterta
hogy jogalkotaacutes uacutetjaacuten hataacuterozza meg a konkreacutet Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteghoz fordulaacutes jogaacutenak eseteit
eacutes moacutedjaacutet521
A Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutenak (Charta) 11 cikke tartalmazza a helyi
oumlnkormaacutenyzaacutes jogi veacutedelmeacutere vonatkozoacute koumlvetelmeacutenyeket Eszerint bdquoa helyi oumlnkormaacutenyzatok
jogosultak jogorvoslatot igeacutenybe venni hataacuteskoumlruumlk szabad gyakorlaacutesa eacutes az oumlnkormaacutenyzaacutes
olyan elveinek tiszteletben tartaacutesa eacuterdekeacuteben amelyet az Alkotmaacuteny vagy belső toumlrveacutenyhozaacutes
szentesiacutetrdquo A Charta ideacutezett rendelkezeacutese azeacutert fontos mert hazaacutenkra neacutezve is koumltelezően
betartandoacute előiacuteraacutes Az Euroacutepa Tanaacutecs Helyi eacutes Regionaacutelis Oumlnkormaacutenyzatok Kongresszusa ndash
mint a Charta veacutegrehajtaacutesa felett őrkoumldő szervezet ndash a 2013-as magyarorszaacutegi oumlnkormaacutenyzati
rendszert vizsgaacuteloacute monitoring eljaacuteraacutest koumlvetően Ajaacutenlaacutesaacuteban a kormaacutenyzat szaacutemaacutera
megfontolandoacute javaslatokat tett Roumlgziacutetette hogy a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes alapelveinek
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet egyeacutertelműen biztosiacutetani kell mind a toumlrveacutenyalkotaacutesban mind pedig a
520 41993 (II 12) AB hataacuterozat 521 KUKORELLI Istvaacuten Alkotmaacutenytan I Osiris Kiadoacute Budapest 2003 436 ld 371994 (VI 24) AB hataacuterozat
174
gyakorlatban Toumlbbek koumlzoumltt megfogalmaztaacutek azt az igeacutenyt is hogy a jogveacutedelem teruumlleteacuten
ajaacutenlatos biztosiacutetani a hateacutekony oumlnkormaacutenyzati jogorvoslati lehetőseacutegeket A Kongresszus
Ajaacutenlaacutesaacuteban ndash toumlbbek koumlzoumltt ndash arra is felkeacuterte a Kormaacutenyt hogy hateacutekony biacuteroacutei jogveacutedelem eacutes
jogorvoslati lehetőseacuteg keruumlljoumln biztosiacutetaacutesra az oumlnkormaacutenyzatok reacuteszeacutere A monitoring eljaacuteraacutes
soraacuten megaacutellapiacutetaacutest nyert hogy az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera csupaacuten korlaacutetozott meacuterteacutekben
biztosiacutetott hogy biacuteroacutesaacuteghoz forduljanak hataacuteskoumlreik tiszteletben tartaacutesa eacuterdekeacuteben valamint
nem aacutell rendelkezeacutesre az oumlnkormaacutenyzati alapjogok gyakorlaacutesaacutenak hateacutekony biacuteroacutei veacutedelme eacutes
jogorvoslati lehetőseacuteg522 Megaacutellapiacutethatoacute hogy e tekintetben a helyi oumlnkormaacutenyzatokra
vonatkozoacute szabaacutelyozaacutesi rendszer nem felel meg a Chartaacuteban meghataacuterozott
koumlvetelmeacutenyeknek
A tovaacutebbiakban meghataacuterozaacutesra keruumllnek a jogveacutedelem vizsgaacutelhatoacute dimenzioacutei a jogorvoslat
hateacutekonysaacutegaacutenak dilemmaacutei valamint az alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi eacutes a biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem
taacutergykoumlreacutebe tartozoacute egyes eljaacuteraacutesok sajaacutetos vonaacutesai tovaacutebbaacute a jogveacutedelem tereacuten betoumlltoumltt
szerep vaacuteltozaacutesa
11 A jogveacutedelem egyes teruumlletei
Az oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelmeacutenek teacutemakoumlreacutet tanulmaacutenyozva toumlbb eacutertelmezeacutesi lehetőseacuteg is
kiacutenaacutelkozik Szuumlkseacutegszerű elhataacuterolni egyreacuteszt az oumlnkormaacutenyzatok feletti toumlrveacutenyesseacutegi
feluumlgyelet inteacutezmeacutenyeacutet az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a helyi koumlzuumlgyek tereacuten biztosiacutetott
kezdemeacutenyezeacutesi lehetőseacutegektől maacutesreacuteszt a jogalkotaacutessal vagy az egyedi jogalkalmazaacutessal
szemben igeacutenybe vehető biacuteroacutesaacutegi vagy alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelemtől523 Vizsgaacutelhatoacute lenne a
jogveacutedelem az oumlnkormaacutenyzati műkoumldeacutessel doumlnteacutesekkel szemben az egyeacuten szaacutemaacutera igeacutenybe
vehető eszkoumlzoumlk oldalaacuteroacutel is ehelyuumltt azonban nem ceacutel az egyeacuten szaacutemaacutera az oumlnkormaacutenyzati
műkoumldeacutessel doumlnteacutesekkel szemben rendelkezeacutesre aacutelloacute igeacutenyeacuterveacutenyesiacuteteacutesi jogorvoslati
eszkoumlzoumlk szaacutembaveacutetele524 Az elemzeacutes a jogalkotaacutessal eacutes a jogalkalmazaacutessal szemben igeacutenybe
vehető biacuteroacutesaacutegi alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelemre foacutekuszaacutel kiteacuterve azokra az esetekre amelyeket
522 Recommendation 341 (2013) 4 f
httpswcdcoeintViewDocjspRef=REC34128201329ampLanguage=lanEnglishampVer=originalampSite=COE
ampBackColorInternet=C3C3C3ampBackColorIntranet=CACC9AampBackColorLogged=EFEA9C (20150922) 523 ld TILK Peacuteter Az oumlnkormaacutenyzatok biacuteroacutesaacutegi eacutes alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelme az Alaptoumlrveacuteny eacutes az uacutej sarkalatos
toumlrveacutenyek tuumlkreacuteben Kodifikaacutecioacute eacutes koumlzigazgataacutes 20121 42-51 524 A jogveacutedelem ezen aspektusaacuteval reacuteszletesen foglalkozik HOFFMANN Istvaacuten Az egyeacuteni jogveacutedelem
lehetőseacutegei az oumlnkormaacutenyzati rendeletekkel szemben I-III
httpnovissimabloghu20140507hoffman_istvan_az_egyeni_jogvedelem_lehetosegei_az_onkormanyzati_re
ndelettel_szemben_i
httpnovissimabloghu20140514hoffman_istvan_az_egyeni_jogvedelem_lehetosegei_az_onkormanyzati_re
ndelettel_szemben_ii_361
httpnovissimabloghu20140522hoffman_istvan_az_egyeni_jogvedelem_lehetosegei_az_onkormanyzati_re
ndelettel_szemben_iii (20151114)
175
az Moumltv biztosiacutet biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem ciacutemeacuten a helyi oumlnkormaacutenyzatok keacutepviselő-testuumlletei
szaacutemaacutera
12 A hateacutekony jogorvoslat eacutertelmezeacutesi lehetőseacutegei
121 A szubjektiacutev eacutes objektiacutev jogveacutedelem a jogorvoslathoz valoacute jog eacutes a jogrend veacutedelme
A jogorvoslathoz valoacute jog eacutertelmezeacutesi lehetőseacutegeinek feltaacuteraacutesakor az Alaptoumlrveacuteny jogorvoslati
jogra vonatkozoacute rendelkezeacutesei az ENSZ Polgaacuteri eacutes Politikai Jogok Egyezseacutegokmaacutenya525
valamint az Ember Jogok Euroacutepai Egyezmeacutenye526 fogalomrendszere szolgaacutel alapul A
jogorvoslathoz valoacute jog ezen eacutertelmezeacutesi tartomaacutenya az egyeacuteni alapjogveacutedelem rendszereacutenek
talapzataacutehoz vezet Az Emberi Jogok Euroacutepai Egyezmeacutenye mindazonaacuteltal az egyeacuteni
panaszokkal oumlsszefuumlggeacutesben a nemzetkoumlzi jogorvoslaacutes uacutetjaacutet nyitja meg
Maacutes eacutertelmezeacutes szerint a jogveacutedelemnek alkalmazhatoacute egy szubjektiacutev megkoumlzeliacuteteacutese amely a
jogorvoslathoz valoacute joggal aacutell szoros oumlsszefuumlggeacutesben a koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutest
meghataacuterozoacute taacutergyi elemkeacutent A jogveacutedelem maacutesik oldala a taacutergyi objektiacutev jogveacutedelmi
funkcioacute amely sajaacutetos inteacutezmeacutenyveacutedelmi rendelteteacutessel biacuter Nem az egyeacuteni a szemeacutelyt alanyi
jogon megillető jog veacutedelme az objektiacutev jogveacutedelem taacutergya hanem egyfajta
inteacutezmeacutenyveacutedelem a taacutergyi jogrend a koumlzeacuterdek veacutedelme a toumlrveacutenyseacutertő doumlnteacutesek
feluumllvizsgaacutelata Az objektiacutev jogveacutedelem jogrend- eacutes koumlzeacuterdekveacutedelmi funkcioacuteja megkiacutevaacutenja
keresetindiacutetaacutesi jog biztosiacutetaacutesaacutet azok szaacutemaacutera akik baacutermilyen jellegű eacuterdekseacuterelmet
szenvednek el Nem szuumlkseacuteges tehaacutet hogy konkreacutet jogseacuterelem koumlvetkezzen be elegendő az
eacuterdekseacuterelem bizonyiacutetaacutesa Az objektiacutev jogveacutedelem nem csupaacuten egyeacuteneket hanem
csoportokat koumlzoumlsseacutegeket megillető jogkeacutent is funkcionaacutel Troacutecsaacutenyi Laacuteszloacute elsősorban
francia eacutes belga peacuteldaacutekra alapozva az objektiacutev eacutes a szubjektiacutev jogveacutedelmi rendszer funkcioacutejaacutet
illetően akkeacutent foglalt aacutellaacutest hogy az objektiacutev rendszer leacutenyegesen nagyobb fokuacute veacutedelmet
biztosiacutet mint a szubjektiacutev rendszer bdquoAz objektiacutev rendszerben a keresetindiacutetaacutes lehetőseacutege
teljesen liberaacutelis eacutes ceacutelja az hogy a toumlrveacutenyesseacuteg eacuterdekeacuteben baacuterki aki eacuterdekeacutet bizonyiacutetani
tudja a koumlzigazgataacutes toumlrveacutenytelennek iacuteteacutelt aktusaacutet megtaacutemadhassa A liberaacutelis joggyakorlatot
taacutemasztja alaacute a csoportok keresetindiacutetaacutesaacutenak szeacuteleskoumlrű biztosiacutetaacutesa mely alapvető
jelentőseacutegűnek tekinthetőrdquo527 A csoportok szaacutemaacutera nyitva aacutelloacute jogorvoslati lehetőseacutegek
analoacuteg alkalmazaacutesaacuteval a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera is adottaacute vaacutelhatnak Az aktiacutev perbeli
525 1976 eacutevi 8 tvr az Egyesuumllt Nemzetek Koumlzgyűleacutese XXI uumlleacutesszakaacuten 1966 december 16-aacuten elfogadott Polgaacuteri
eacutes Politikai Jogok Egyezseacutegokmaacutenya kihirdeteacuteseacuteről 526 1993 eacutevi XXXI toumlrveacuteny az emberi jogok eacutes az alapvető szabadsaacutegok veacutedelmeacuteről szoacuteloacute Roacutemaacuteban 1950
november 4-eacuten kelt Egyezmeacuteny eacutes az ahhoz tartozoacute nyolc kiegeacutesziacutető jegyzőkoumlnyv kihirdeteacuteseacuteről 527 TROacuteCSAacuteNYI Laacuteszloacute Milyen koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutest Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute Budapest 1992
110
176
legitimaacutecioacute a kereshetőseacutegi jog biztosiacutetaacutesa az egyedi aktusokkal szemben nyuacutejthatna
veacutedelmet az oumlnkormaacutenyzaacutes alanyai vagyis az azt megtestesiacutető helyi keacutepviselő-testuumlletek
szaacutemaacutera is A hazai gyakorlatban e jogveacutedelmi eszkoumlznek az eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere peacutelda nem
lelhető fel
A jogorvoslathoz valoacute jog magaacuteban foglalja az igeacutenyeacuterveacutenyesiacuteteacutesi lehetőseacuteget valamint az
aktusok eacuterdemi feluumllbiacuteraacutelataacutet Az aktus-feluumllvizsgaacutelat a jogorvoslati eszkoumlzoumlk egyik eleme
ezeacutert a jogorvoslati rendszer oumlsszefuumlggeacuteseacuteben vizsgaacutelhatoacute Az oumlnkormaacutenyzatok
jogorvoslathoz valoacute jogaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben csupaacuten e maacutesodik megkoumlzeliacuteteacutest az aktusok
feluumllbiacuteraacutelataacutet eacuterdemes a vizsgaacutelat taacutergykoumlreacutebe bevonni A jogorvoslati jog termeacuteszeteacutet illetően
hangsuacutelyozni szuumlkseacuteges azonban azt is hogy az szűkebb koumlrű mint a biacuteroacutesaacuteghoz fordulaacutes
joga hiszen a jogorvoslat egy egyedi aktussal szemben vehető igeacutenybe annak eacuterdemi
feluumllbiacuteraacutelataacutet jelenti meghataacuterozott eljaacuteraacutesi rendben eacuterveacutenyesuumllő alanyi jog528 Az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg ezzel oumlsszhangban leszoumlgezte hogy a biacuteroacutei uacutethoz valoacute jog eacuterveacutenyesiacuteteacutese
alkotmaacutenyosan nem korlaacutetozhatoacute csupaacuten az eacuterdemi hataacuterozatok ellen igeacutenybe vehető
jogorvoslat biztosiacutetaacutesaacutera a biacuteroacutesaacutegi eljaacuteraacutesban529
A jogorvoslathoz valoacute jognak a fenti meghataacuterozaacutesa azt taacutemasztja alaacute hogy az
oumlnkormaacutenyzatok eseteacuteben a biacuteroacutesaacuteghoz fordulaacutes joga a biacuteroacutei jogveacutedelem eacuterveacutenyesuumlleacutese
vizsgaacutelandoacute A jogorvoslathoz valoacute jog nem korlaacutetlan hiszen kizaacuteroacutelag toumlrveacutenyben
meghataacuterozottak szerint gyakorolhatoacute
A szubjektiacutev eacutes objektiacutev jogveacutedelmi funkcioacute eacuterveacutenyesuumlleacutese kiemelt figyelmet eacuterdemel
kuumlloumlnoumlsen az alkotmaacutenyjogi panasz eacuterveacutenyesuumlleacutese tereacuten hiszen szinte kizaacuteroacutelagosan igeacutenybe
vehető alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi jogveacutedelmi eszkoumlzkeacutent aacutellhat az oumlnkormaacutenyzatok rendelkezeacuteseacutere a
nem konkreacutet jogseacuterelemhez koumltődő alkotmaacutenyjogi panasz amely jogveacutedelmi funkcioacutejaacutet
tekintve inkaacutebb a taacutergyi jogveacutedelem szolgaacutelataacuteban aacutell530 Az alkotmaacutenyjogi panasznak ez a
formaacuteja mint jogveacutedelmi eszkoumlz azonban csak akkor eacuterveacutenyesuumllhet amennyiben az
Alaptoumlrveacutenyben roumlgziacutetett helyi koumlzuumlgyek feladat-eacutes hataacuteskoumlr-csoportok veacutedelmeacutet az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg elismeri eacutes annak tartalmaacutet eacutes kereteit kimunkaacutelja Jelenleg erre meacuteg nem
aacutell rendelkezeacutesre tanulmaacutenyozhatoacute doumlnteacutes amely koumlvetkezteteacutesek levonaacutesaacutera alkalmas lehet
528 Hatoacutesaacutegi eljaacuteraacutesjog a koumlzigazgataacutesban (szerk PATYI Andraacutes) Dialoacuteg-Campus Kiadoacute Budapest-Peacutecs 2012
136 529 462003 (X 16) AB hataacuterozat 530 Az alkotmaacutenyjogi panasz aacuteltal orvosolni kiacutevaacutent jogseacuterelmek eseteacuteben vonta elemzeacutesi koumlreacutebe a szubjektiacutev eacutes
az objektiacutev jogveacutedelmi funkcioacutet VISSY Beatrix Az individuaacutelis alapjogveacutedelem kilaacutetaacutesai az
alkotmaacutenybiacuteraacuteskodaacutesban Merre mutat az alkotmaacutenyjogi panasz iraacutenytűje c tanulmaacutenyaacuteban Megaacutellapiacutetotta
hogy az alapvető alkotmaacutenyjogi panasz eseteacuten az objektiacutev jogveacutedelem eacuterveacutenyesuumll kizaacuteroacutelagosan 5
httpepaoszkhu026000268700004pdfEPA02687_jogi_tanulmanyok_2012_01_199-211pdf (20151116)
177
A veacutedelem teruumlleteacuten minimaacutelis koumlvetelmeacutenykeacutent tovaacutebbra is alkalmazandoacute azon alapjogok
veacutedelme amelyek a jogi szemeacutelyeket egyeacutebkeacutent is megilletik531
122 A hateacutekonysaacuteg koumlvetelmeacutenye
A jog hateacutekonysaacutega magaacuteban foglalja a jogalkotoacute aacuteltal kitűzoumltt ceacutel eacutes az eacuterveacutenyesuumlleacutes
teacutenyleges eredmeacutenye koumlzoumltti viszonyrendszert A hateacutekonysaacuteg ebből a szempontboacutel egyfajta
jogeacuterveacutenyesuumlleacuteshez koumltődő elvaacuteraacutes A jog hateacutekonysaacutegaacutenak vizsgaacutelatakor keacutetfeacutele
megkoumlzeliacuteteacutesre nyiacutelik lehetőseacuteg amelyek szoros oumlsszefuumlggeacutesben aacutellnak azzal hogy maga a
jogi norma hogyan eacuterveacutenyesuumll A normahateacutekonysaacuteg eseteacuten alapkeacuterdeacutes az hogy a jogi norma
ciacutemzettjeinek magatartaacutesa oumlsszhangban aacutell-e a normaacuteban foglalt ceacutelkitűzeacutessel ad absurdum a
norma akaacuter oumlnkeacutentes jogkoumlveteacutes akaacuter jogalkalmazaacutes uacutetjaacuten mennyiben eacuterveacutenyesuumll Ennek
megfelelően kell vizsgaacutelni hogy az eleacuterni kiacutevaacutent taacutersadalmi ceacutel realizaacuteloacutedik-e532
13 A jogveacutedelemre iraacutenyuloacute egyes eljaacuteraacutesok
131 Az oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelmeacutenek aacuteltalaacutenos keacuterdeacutesei
Az alapjogveacutedelem ideaacutelis műkoumldeacutese vagyis az alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem azt
garantaacutelja hogy az oumlnkormaacutenyzat alapjogainak seacuterelmeacutet előideacutező jogforraacutes kibocsaacutetaacutesa eseteacuten
az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteghoz fordulhat illetőleg az alapjogait haacutetraacutenyosan eacuterintő egyedi
koumlzigazgataacutesi aktussal szemben a biacuteroacutesaacuteg előtt eljaacuteraacutest kezdemeacutenyezhet E koumlvetelmeacutenyek
eacuterveacutenyesiacuteteacutese szuumlkseacutegesseacute teszi annak vizsgaacutelataacutet hogy melyek azok az alapjogok amelyek
seacuterelme eseteacuten az alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi illetve biacuteroacutesaacutegi uacutet megnyiacutelik az oumlnkormaacutenyzatok
szaacutemaacutera Maacutesreacuteszről arra is szuumlkseacuteges raacutevilaacutegiacutetani hogy milyen jogorvoslati eszkoumlzoumlk
aacutellhatnak az oumlnkormaacutenyzatok rendelkezeacuteseacutere
Mielőtt az eszkoumlzrendszer bemutataacutesaacutera sor keruumllne az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelem
koumlzelmuacuteltbeli eacuterteacutekeleacuteseacuteből eacuterdemes ideacutezni Az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelem szabaacutelyozaacutesi
rendszereacutet Patyi Andraacutes piramis-szerű rendszerben jeleniacutetette meg az Alkotmaacutenyban roumlgziacutetett
aacuteltalaacutenos szint a jogszerű koumlzhatalom gyakorlaacutesaacutenak az Alkotmaacutenyban eacutes az Oumltv-ben is
megjeleniacutetett alkotmaacutenyos veacutedelme mint a kuumlloumlnoumls szint valamint az egyedi konkreacutet
hataacuteskoumlrgyakorlaacutes biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelme533 Szente Zoltaacuten az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jognak
mint kollektiacutev alapjognak a bdquospeciaacutelis magyar felfogaacutesaacutetrdquo a koraacutebbi magyar oumlnkormaacutenyzati
531 PATYI ndashVARGA ZS (2008) 299 532 BENCZE Maacutetyaacutes ndash VINNAI Edina (szerk) Jogszocioloacutegiai tanulmaacutenyok egyetemi jegyzet Debreceni
Egyetemi Kiadoacute Debrecen 2012 533 PATYI (2013) 384
178
rendszer egyik neuralgikus pontjaacutenak minősiacutetve megaacutellapiacutetotta azt is hogy bdquoa kollektiacutev
emberi jogi felfogaacutest senki nem vette komolyanrdquo534
Az oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelme szabaacutelyozaacutesi keacuterdeacuteseinek aacutettekinteacutesekor előszoumlr is az
alkotmaacutenyi szintű szabaacutelyozaacutes eacuterdemel kiemelt figyelmet mivel alapvetően meghataacuterozza a
jogalkotaacutes eacutes jogalkalmazaacutes kereteit Az Alkotmaacuteny 43 sect (2) bekezdeacuteseacuteben roumlgziacutetette az
oumlnkormaacutenyzatok jogszerű hataacuteskoumlrgyakorlaacutesaacutenak generikus alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi biacuteroacutesaacutegi
veacutedelmeacutet Az alkotmaacutenyi szintű szabaacutelyozaacutessal oumlsszhangban az Oumltv 3 sect-a az oumlnkormaacutenyzati
jogok veacutedelmeacutere vonatkozoacute alapelvi rendelkezeacutes kimondta hogy az oumlnkormaacutenyzatok
jogveacutedelme az alkotmaacutenybiacuteraacuteskodaacutes illetőleg az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes feladata Ezen alapelvi
rendelkezeacutesekből azonban nem szaacutermazott olyan eljaacuteraacutesjogi lehetőseacuteg amely akaacuter a
biacuteroacutesaacutegok akaacuter az AB eljaacuteraacutesaacutet eacutes hataacuterozathozatalaacutet vonta volna maga utaacuten Kiemelkedő a
teacutema szempontjaacuteboacutel az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegnak az az 1994 eacutevi doumlnteacutese amellyel az Alkotmaacuteny
eacutes az Oumltv alapjogveacutedelmi szabaacutelyozaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben fejtette ki aacutellaacutespontjaacutet A szoacuteban
forgoacute doumlnteacuteseacuteben az AB kimondta konkreacutet eljaacuteraacutesi koumltelezettseacutegeacutet illetőleg feladat- eacutes
hataacuteskoumlreacutet csak koumlzvetlen eacutes konkreacutet hataacuteskoumlreacutere vonatkozoacute toumlrveacutenyi rendelkezeacutesek
aacutellapiacutethatjaacutek meg535 Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegnak a koraacutebbi Alkotmaacuteny eacutes az Oumltv alapjaacuten
fennaacutelloacute hataacuteskoumlrei voltak az oumlnkormaacutenyzati rendeletalkotaacutessal a helyi neacutepszavazaacutessal az
oumlnkormaacutenyzati keacutepviselő-testuumllet Alkotmaacutennyal ellenteacutetes műkoumldeacuteseacutevel kapcsolatosan
illetőleg a baacuterki aacuteltal előterjeszthető indiacutetvaacutenyozaacutesi koumlrben az utoacutelagos alkotmaacutenyossaacutegi
vizsgaacutelat koumlreacuteben az indiacutetvaacutenyteacuteteli jog az oumlnkormaacutenyzatokat is megillette A
szakirodalomban olyan aacutellaacutespont is felmeruumllt az 1990-es eacutevek veacutegeacuten mely szerin szuumlkseacutegesseacute
vaacutelt volna az alapjogveacutedelem erősiacuteteacutese Patyi Andraacutes aacutellaacutespontja szerint ugyan az alapjogi
teszt alkalmazaacutesaacutera nyilvaacutenvaloacutean nem keruumllhetett sor azonban ndashKaltenbach Jenő koraacutebban a
teacutemaacuteban megjelent aacutellaacutespontjaacutera hivatkozaacutessal ndash az alkotmaacutenyveacutedelmi szintet emelni kiacutevaacutenta
oly moacutedon bdquohellip hogy a maacutes alkotmaacutenyos jog eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutenek szuumlkseacutegesseacutegeacutet az
oumlnkormaacutenyzati alapjog-korlaacutetozaacutes vizsgaacutelatban nem kellene vizsgaacutelni a koumlzigazgataacutesi
szakmai-politikai szempontok toumlrveacutenyhozoacute aacuteltali szabad meacuterlegeleacutese viszont paacuterosuljon a
korlaacutetozaacutes ceacuteljaacuteval oumlsszefuumlggő araacutenyossaacuteg vizsgaacutelataacutenak felteacutetlen koumlvetelmeacutenyeacutevelrdquo536
A koraacutebbi Abtv537 rendelkezeacutesei szerint a jogszabaacutely valamint az aacutellami iraacutenyiacutetaacutes egyeacuteb jogi
eszkoumlze alkotmaacutenyellenesseacutegeacutenek utoacutelagos vizsgaacutelataacutet mulasztaacutesban megnyilvaacutenuloacute
534 SZENTE Zoltaacuten Sarkalatos aacutetalakulaacutesok ndash Az oumlnkormaacutenyzati rendszer MTA Law Working Papers 201429
4 httpjogtkmtahuuploadsfilesmtalwp2014_29_Szentepdf (20150831) 535 371994 (VI 24) AB hataacuterozat 536 PATYI (1998) 526 537 1989 eacutevi XXXIII tv az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegroacutel
179
alkotmaacutenyellenesseacuteg vizsgaacutelataacutet valamint az Alkotmaacutenyban biztosiacutetott jogok megseacuterteacutese
miatt benyuacutejtott alkotmaacutenyjogi panasz vizsgaacutelataacutet baacuterki iacutegy a helyi oumlnkormaacutenyzat is
kezdemeacutenyezhette Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg e szabaacutelyozaacutesi rendszert megfelelőnek iacuteteacutelte az
oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelme tereacuten Utalt arra is hogy az Orszaacuteggyűleacutesnek az Alkotmaacuteny
keretei koumlzoumltt szabad meacuterlegeleacutese koumlreacutebe tartozik hogy tovaacutebbi szervezeti eacutes eljaacuteraacutesi
szabaacutelyokkal bőviacuteti-e az oumlnkormaacutenyzati jogok alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi illetve biacuteroacutesaacutegi
veacutedelmeacutet538
A biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem az Alkotmaacuteny 57 sect-aacuteval oumlsszhangban illette meg a helyi
oumlnkormaacutenyzatokat Az Alkotmaacuteny 43 sect (2) bekezdeacutese eacutes a biacuteroacutei utat biztosiacutetoacute 57 sect (1)
bekezdeacutese oumlsszefuumlggeacuteseacuteben az aacutellapiacutethatoacute meg hogy az oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlroumlk jogszerű
gyakorlaacutesaacuteval oumlsszefuumlggő biacuteroacutei veacutedelem megfogalmazaacutesa a 43 sect (2) bekezdeacuteseacuteben toumlrteacutent
meg miacuteg az 57 sect (1) bekezdeacutese jelenti a konkretizaacutelaacutest539
Az Alaptoumlrveacuteny szabaacutelyozaacutesa nem tartalmazza a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes jogaacutet nem nevesiacutet
alapjogi jellegű jogosiacutetvaacutenyokat a helyi koumlzuumlgyek ellaacutetaacutesaacutera a helyi koumlzhatalom gyakorlaacutesaacutera
foacutekuszaacutel A koraacutebbi szabaacutelyozaacutessal ellenteacutetben az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelem alapvető
keacuterdeacuteseiről sem tartalmaz rendelkezeacutest Az Moumltv 2 sect (1) bekezdeacutese ugyanakkor alapjogi
jellegű szabaacutelyozaacutest koumlvet amennyiben a helyi oumlnkormaacutenyzaacutest a telepuumlleacutesek eacutes a megye
vaacutelasztoacutepolgaacuterai koumlzoumlsseacutegeacutenek jogakeacutent hataacuterozza azt meg Nem teacuter ki azonban az
alapjogkeacutent meghataacuterozott oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog konkreacutet tartalmi elemeire amely
alapvető keacuterdeacutes a jogveacutedelem eszkoumlzrendszereacutenek szintjeacutenek vizsgaacutelataacutehoz A helyi
oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal ellaacutetott az Alaptoumlrveacuteny 32 cikk (1) bekezdeacuteseacuteben roumlgziacutetett feladat-eacutes
hataacuteskoumlroumlk jogszerű gyakorlaacutesa reacuteszesuumll az Moumltv 5 sect szerint alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi eacutes biacuteroacutesaacutegi
veacutedelemben Az egyes oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelmeacutenek szuumlkseacutegesseacutegeacutehez lenne indokolt
hozzaacuteigaziacutetani a veacutedelem eszkoumlzrendszereacutet annak eacuterdekeacuteben hogy a megfelelő veacutedelmi szint
biztosiacutethatoacutevaacute vaacutelhasson
132 Az AB hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute jogveacutedelmi eszkoumlzoumlk
Az Alaptoumlrveacuteny eacutes az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegroacutel szoacuteloacute 2011 eacutevi CLI tv rendelkezeacuteseivel
jelentősen szűkuumlltek azok a lehetőseacutegek amelyek az oumlnkormaacutenyzatok jogainak
alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelmeacutet szolgaacuteljaacutek A fentiek alapjaacuten az oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelmeacutere
vonatkozoacute rendelkezeacutesek nem szerepelnek az Alaptoumlrveacutenyben azokat a jogalkotoacute egy
jogforraacutesi szinttel alacsonyabban az Moumltv-ben helyezte el A jogveacutedelem csorbaacutet szenvedett
azaacuteltal is hogy az Alaptoumlrveacuteny nem tartalmazza a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jogot
538 961E2000 AB hataacuterozat 539 422008 (IV17) AB hataacuterozat
180
Az absztrakt utoacutelagos normakontroll indiacutetvaacutenyozoacutei koumlreacutet az Alaptoumlrveacuteny hataacuterozza meg a
koraacutebbi alkotmaacutenyi szabaacutelyozaacutessal ellenteacutetben az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera ez a jogveacutedelmi
eszkoumlz koumlzvetlenuumll nem vehető igeacutenybe Az indiacutetvaacutenyozoacutei koumlrt vizsgaacutelva potenciaacutelisan az
alapvető jogok biztosaacutenak indiacutetvaacutenya alapjaacuten indiacutethatoacute eljaacuteraacutes nyuacutejthat indirekt jogveacutedelmet
az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera Erre peacuteldakeacutent szolgaacutel az alapvető jogok biztosaacutenak indiacutetvaacutenya
amely alapjaacuten az AB a koumlzoumlsseacutegi egyuumltteacuteleacutes szabaacutelyozaacutesaacuteval oumlsszefuumlggő helyi oumlnkormaacutenyzati
rendeletalkotaacutesi felhatalmazaacutes Alaptoumlrveacuteny-ellenesseacutegeacutet vizsgaacutelta eacutes 2015 oktoacutebereacuteben
doumlntoumltt az indiacutetvaacuteny elutasiacutetaacutesaacuteroacutel540
A jogveacutedelem eacuterveacutenyesuumlleacutese szempontjaacuteboacutel szuumlkseacuteges kiemelten vizsgaacutelni az alkotmaacutenyjogi
panasz inteacutezmeacutenyeacutet 2012 előtti szabaacutelyozaacutes szerint az alkotmaacutenyjogi panaszt baacuterki
indiacutetvaacutenyozhatott az AB-naacutel akinek jogseacuterelme az alkotmaacutenyellenes jogszabaacutely alkalmazaacutesa
folytaacuten koumlvetkezett be541 Az alkotmaacutenyos jogveacutedelem eszkoumlzekeacutent szolgaacutelt alkotmaacutenyjogi
panasz rendelteteacuteseacutenek meghataacuterozaacutesaacuteval az AB toumlbb doumlnteacuteseacuteben is foglalkozott Maacuter az
1990-es eacutevek elejeacuten leszoumlgezte hogy az alkotmaacutenyjogi panasz alkotmaacutenyos jogseacuterelem eseteacuten
alkalmazhatoacute jogorvoslat amely azonban nem tekinthető aacuteltalaacutenos jogorvoslatnak iacutegy
kiveacuteteles eszkoumlzkeacutent elsődlegesen szubjektiacutev jogveacutedelmi funkcioacutet toumllt be A jogorvoslati
funkcioacute az amely az alkotmaacutenyjogi panaszt megkuumlloumlnboumlzteti az utoacutelagos normakontrolltoacutel542
A joginteacutezmeacuteny legfőkeacuteppen a teacutenylegesen jogseacuterelmet okozoacute alaptoumlrveacuteny-ellenes jogszabaacutely
illetve alaptoumlrveacuteny-ellenes biacuteroacutei doumlnteacutes aacuteltal okozott jogseacuterelem orvoslaacutesaacutenak eszkoumlze
Maacutesodlagos ceacutelkeacutent funkcionaacutel a jogszabaacutely feluumllvizsgaacutelataacutera iraacutenyuloacute alkotmaacutenyjogi
panaszok eseteacuten az objektiacutev taacutergyi jogveacutedelem a keacutesőbbiekben előforduloacute hasonloacute
jogseacuterteacutesek megelőzeacutese a jogrend objektiacutev veacutedelme543 Az objektiacutev jogveacutedelmi funkcioacutet
illetően Chronowski Noacutera megaacutellapiacutetotta hogy bdquohellipaz objektiacutev alkotmaacutenyveacutedelem intenzitaacutesa
az Alaptoumlrveacuteny hataacutelyba leacutepeacutese oacuteta visszaesettrdquo544
Az AB alkotmaacutenyjogi panasz alapjaacuten feluumllvizsgaacutelja az egyedi uumlgyben alkalmazott
jogszabaacutelynak az Alaptoumlrveacutennyel valoacute oumlsszhangjaacutet545 Az alkotmaacutenyjogi panasz jogveacutedelmi
funkcioacuteja 2012 utaacuten kiszeacutelesedett az Alaptoumlrveacutenyben biztosiacutetott jog seacuterelme eseteacuteben ndash a
jogorvoslati lehetőseacutegek kimeriacuteteacuteseacutet koumlvetően illetve ha nem aacutell rendelkezeacutesre jogorvoslat ndash
igeacutenybe vehető jogorvoslat mellett a kiveacuteteles normatiacutev alkotmaacutenyjogi panasz elsődlegesen a
540 292015 (X 2) AB hataacuterozat 541 1989 eacutevi XXXII tv 48 sect (1) bekezdeacutes 542 571991 (XI8) AB hataacuterozat 651992 (XII17) AB hataacuterozat 543 33672012 (XII15) AB veacutegzeacutes 62013 (III1) AB 152015 (V29) AB hataacuterozat 544 CHRONOWSKI Noacutera Alkotmaacutenyjogi panasz eacutes alkotmaacutenyveacutedelem Fundamentum 2014 1-2 szaacutem 95 545 Alaptoumlrveacuteny 24 cikk (2) bekezdeacutes
181
taacutergyi jogveacutedelem eszkoumlze546 Az uacutej szabaacutelyozaacutes alapjaacuten az alkotmaacutenyjogi panasz keacutet esetben
vehető igeacutenybe Az első vaacuteltozat felteacutetele a konkreacutet uumlgyben bekoumlvetkező jogseacuterelem a
maacutesodik esetben a jogseacuterelem a jogszabaacutely hataacutelyosulaacutesaacuteval veacutegrehajtaacutesaacuteval koumlvetkezik be
Ez utoacutebbi alkotmaacutenyjogi panasz eljaacuteraacutes akkor kezdemeacutenyezhető ha az alaptoumlrveacuteny-ellenes
jogszabaacutely rendelkezeacuteseacutenek alkalmazaacutesa vagy hataacutelyosulaacutesa folytaacuten koumlzvetlenuumll biacuteroacutei doumlnteacutes
neacutelkuumll koumlvetkezett be a jogseacuterelem eacutes nincs a jogseacuterelem orvoslaacutesaacutera szolgaacuteloacute jogorvoslati
eljaacuteraacutes vagy a jogorvoslati lehetőseacutegeit az indiacutetvaacutenyozoacute maacuter kimeriacutetette547
Az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera szinte egyeduumlli lehetőseacutegkeacutent a normatiacutev alkotmaacutenyjogi panasz
aacutellhat rendelkezeacutesre abban az esetben ha jogszerű hataacuteskoumlrgyakorlaacutesukat alaptoumlrveacuteny-ellenes
jogszabaacutely korlaacutetozza seacuterti Ez a jogveacutedelmi funkcioacute sem eacuterveacutenyesuumllhet azonban
maradeacutektalanul hiszen az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog nem eacutelvez alkotmaacutenyi szintű
jogveacutedelmet Alapjogi panasz azonban csak alapjogi seacuterelemre hivatkozaacutessal lehet benyuacutejtani
iacutegy nem lehet elegendő hivatkozaacutesi alap az Moumltv-ben roumlgziacutetett alapjogveacutedelmi rendelkezeacutes
Hoffman Istvaacuten ezzel oumlsszefuumlggeacutesben kiemelte hogy az AB a hataacuteskoumlri csoportok
veacutedelmeacutenek kereteit eacutes hataacuterait nem hataacuterozta meg A toumlrveacutenyhozaacutessal valamint a veacutegrehajtoacute
hatalom aacutellamigazgataacutesi szerveivel szemben is kiszolgaacuteltatottaacute vaacuteltak az oumlnkormaacutenyzatok
hiszen nem rendelkeznek az Alaptoumlrveacutenyben roumlgziacutetett jogokkal eacutes ennek eredmeacutenyekeacutent
alkotmaacutenyjogi panasz benyuacutejtaacutesaacutera sem jogosultak548 Emliacuteteacutesre eacuterdemes az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg egy 2016-os doumlnteacutese abboacutel a szempontboacutel hogy egyfajta eacutertelmezeacutest
tartalmaz a koraacutebbi alkotmaacutenyjogi panaszt elutasiacutetoacute veacutegzeacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben amennyiben
megaacutellapiacutetotta hogy a Margit-szigettel kapcsolatos panaszt ugyan tartalmi befogadhatoacutesaacutegi
felteacutetelek hiaacutenya miatt utasiacutetotta vissza azonban expressis verbis nem mondta ki hogy az
oumlnkormaacutenyzatnak nincs alapjoga eacutes alkotmaacutenyjogi panasszal kapcsolatos indiacutetvaacutenyozoacutei
jogosultsaacutega Ily moacutedon e doumlnteacuteseacuteben az AB azt aacutellapiacutetotta meg hogy az oumlnkormaacutenyzat is
eacutelhet alkotmaacutenyjogi panasszal felteacuteve hogy az alkotmaacutenyjogi panasz alapjakeacutent szolgaacuteloacute
jogvitaacutes uumlgyben melleacuterendelt jogalanykeacutent eacutes nem a koumlzhatalom gyakorloacutejakeacutent jaacuter el549
Maacutes oldalroacutel jelent korlaacutetot az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg hataacuteskoumlreacutenek korlaacutetozaacutesa a peacutenzuumlgyi taacutergyuacute
toumlrveacutenyek tekinteteacuteben mivel itt a feluumllvizsgaacutelatra kizaacuteroacutelag az eacutelethez eacutes az emberi
meacuteltoacutesaacuteghoz valoacute joggal a szemeacutelyes adatok veacutedelmeacutehez valoacute joggal a gondolat a
lelkiismeret eacutes a vallaacutes szabadsaacutegaacutehoz valoacute joggal vagy a magyar aacutellampolgaacutersaacuteghoz
546 SZALBOT Balaacutezs Az alkotmaacutenyjogi panasz leguacutejabb keacuterdeacutesei ndash A koumlzvetlen panasz De iuresprudentia et iure
publico VII eacutevfolyam 20132 szaacutem 23 httpdieiphuwp-contentuploads2013-2-20pdf (20151223) 547 Abtv 26 sect (2) bekezdeacutes 548 HOFFMAN Istvaacuten Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg doumlnteacutese a bdquolex Margitszigetrdquo alaptoumlrveacuteny-ellenesseacutegeacuteről szoacuteloacute
alkotmaacutenyjogi panaszroacutel Jogesetek Magyaraacutezata 20151 7 549 31492016 (VII22) AB veacutegzeacutes
182
kapcsoloacutedoacute jogokkal oumlsszefuumlggeacutesben keruumllhet sor Magaacutetoacutel eacutertetődőnek tűnik hogy az
oumlnkormaacutenyzatok oldalaacuten kizaacuterhatoacute a jogseacuterelem megalapozaacutesa a felsorolt okokra
hivatkozaacutessal A doumlnteacuteshez paacuterhuzamos indokolaacutest fűző Pokol Beacutela aacutellaacutespontja szerint a
doumlnteacutes megerősiacuteti az oumlnkormaacutenyzatok kirekeszteacuteseacutet az alkotmaacutenyjogi panasz benyuacutejtaacutesaacutenak
lehetőseacutegeacuteből ezaacuteltal elfojtja a helyi koumlzoumlsseacutegek oumlnkormaacutenyzati jogainak alaptoumlrveacutenyi
veacutedelmeacutet Megiacuteteacuteleacutese szerint teljes terjedelmeacuteben biztosiacutetani kell az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera
az Alaptoumlrveacutenyben biztosiacutetott jogaik seacuterelme eseteacuten az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteghoz fordulaacutes
lehetőseacutegeacutet550 Sajnaacutelatos hogy a paacuterhuzamos indokolaacutes nincs figyelemmel arra a
koumlruumllmeacutenyre hogy az Alaptoumlrveacuteny nem tartalmaz oumlnkormaacutenyzati alapjogokat a hely
koumlzuumlgyek koumlreacutebe tartozoacute veacutedendő hataacuteskoumlri csoportokra nem teacuter ki
Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg jogveacutedelmi funkcioacuteja eseteacuteben az oumlnkormaacutenyzati rendeletek
Alaptoumlrveacuteny-ellenesseacutegeacutenek vizsgaacutelataacuteval kapcsolatos eljaacuteraacutes az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg eacutes a
Kuacuteria koumlzoumltti hataacuteskoumlr-megosztaacutes uacutej mechanizmusa miatt eacuterdemel figyelmet Az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg eljaacuteraacutesai soraacuten az oumlnkormaacutenyzati rendelet Alaptoumlrveacutennyel valoacute oumlsszhangjaacutet
csak akkor vizsgaacutelja ha a vizsgaacutelat taacutergya az oumlnkormaacutenyzati rendelet maacutes jogszabaacutelyba
uumltkoumlzeacuteseacutenek vizsgaacutelata neacutelkuumll kizaacuteroacutelag az Alaptoumlrveacutennyel valoacute oumlsszhang megaacutellapiacutetaacutesa551
Amennyiben az oumlnkormaacutenyzati rendelet maacutes jogszabaacutelyba is uumltkoumlzik abban az esetben a
Kuacuteria Oumlnkormaacutenyzati Tanaacutecsaacutenak hataacuteskoumlreacutebe tartozik az eljaacuteraacutes Megjegyzendő ugyanakkor
hogy ez esetben tuacutelsaacutegosan szűk a kezdemeacutenyezeacutesre jogosultak koumlre kizaacuteroacutelag a megyei
fővaacuterosi kormaacutenyhivatalok vezetői illetve a biacuteroacute az előtte folyamatban leacutevő uumlgyben tehetnek
indiacutetvaacutenyt
A kizaacuteroacutelag az Alaptoumlrveacutenybe uumltkoumlző oumlnkormaacutenyzati normatiacutev szabaacutelyozaacutes lehataacuterolaacutesa
neheacutezseacuteget okozhat Egyfelől az Alaptoumlrveacuteny 32 cikk (2) bekezdeacuteseacuteben foglaltak szerint a
helyi oumlnkormaacutenyzatok a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese koumlreacuteben toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt alkothatnak
rendeletet toumlrveacuteny felhatalmazaacutesa alapjaacuten illetve toumlrveacutenyben nem szabaacutelyozott helyi
taacutersadalmi viszony rendezeacuteseacutere A jogbiztonsaacuteg eacuterveacutenyesuumlleacutese megkoumlveteli hogy valamennyi
jogszabaacutely az Alaptoumlrveacutenyre visszavezethető eacutes annak megfelel iacutegy pusztaacuten az Alaptoumlrveacuteny
seacuterelme a gyakorlatban csak elveacutetve fordulhat elő A Kuacuteria eacutes az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg
gyakorlataacuteban a koumlzelmuacuteltboacutel emliacutethető az az eset amikor a Kuacuteria az oumlnkormaacutenyzati rendelet
550 Alaptoumlrveacuteny 37 cikk (4) bekezdeacutes 551 Abtv 37 sect (1) bekezdeacutes
183
toumlrveacutenyellenesseacutegeacutenek vizsgaacutelataacutera iraacutenyuloacute eljaacuteraacutesaacutet felfuumlggesztette az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg
Moumltv egyes rendelkezeacutesei alaptoumlrveacuteny-ellenesseacutege vizsgaacutelataacuteroacutel valoacute doumlnteacutesig552
Oumlsszefoglalva az alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem vaacuteltozaacutesaacutet leszoumlgezhető hogy az
oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a jogveacutedelem az utoacutelagos absztrakt normakontroll indiacutetvaacutenyozoacutei
koumlreacutenek leszűkiacuteteacuteseacutevel leacutenyegeacutet tekintve felszaacutemolaacutesra keruumllt Az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera
az Alaptoumlrveacuteny hataacutelyba leacutepeacuteseacutet megelőzően majd azt koumlvetően rendelkezeacutesre aacutellt illetve aacutelloacute
joginteacutezmeacutenyeket az igeacutenybe vehető jogorvoslaacutest szolgaacuteloacute eszkoumlzrendszert az alaacutebbi
oumlsszefoglaloacute taacuteblaacutezat szemleacutelteti
8 sz aacutebra Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg előtti jogveacutedelem eszkoumlzei (Sajaacutet szerkeszteacutes)
ALKOTMAacuteNYBIacuteROacuteSAacuteG ELŐTTI JOGVEacuteDELEM ESZKOumlZEI
2012 előtt 2012 utaacuten jogveacutedelmi szint vaacuteltozaacutesa
szabaacutelyozaacutesi szint Alkotmaacuteny toumlrveacuteny csoumlkkent
jogveacutedelmi eszkoumlzoumlk oumlnkormaacutenyzat lehet-e
indiacutetvaacutenyozoacute
utoacutelagos normakontroll eljaacuteraacutes + - csoumlkkent
alkotmaacutenyjogi panasz + korlaacutetozott csoumlkkent
alkotmaacuteny-alaptoumlrveacuteny-ellenes
műkoumldeacutes eseteacuten veacutelemeacuteny-nyilvaacuteniacutetaacutes
+ + vaacuteltozatlan
14 A biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem
A biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem teruumlleteacuten mindenekelőtt azok az eljaacuteraacutesok vonhatoacutek a vizsgaacutelat koumlreacutebe
amelyek koumlzjogi doumlnteacutesekkel szemben biztosiacutetjaacutek a jogveacutedelmet az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera
Tovaacutebb szűkiacutethető az elemzeacutes azokra a jogorvoslati eszkoumlzoumlkre amelyeket az Moumltv biztosiacutet
egyes aacutellami szervek doumlnteacuteseivel szemben A biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem koumlreacuteben az aktuspoacutetlaacutes a
toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti biacutersaacuteggal a Kormaacuteny beruhaacutezaacutesi doumlnteacuteseacutevel valamint a koumlzoumls
oumlnkormaacutenyzati hivatal leacutetrehozaacutesaacuteval kapcsolatos doumlnteacutesek taacutergyalaacutesaacutera keruumll sor
Az Alaptoumlrveacuteny 25 cikke tartalmazza a koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacutesra vonatkozoacute elvi
jelentőseacutegű rendelkezeacuteseket A szabaacutelyozaacutes meghataacuterozza egyreacuteszről azt hogy a biacuteroacutesaacuteg doumlnt
a koumlzigazgataacutesi hataacuterozatok toumlrveacutenyesseacutegeacuteről maacutesreacuteszről pedig a biacuteroacutesaacuteg szaacutemaacutera aacutellapiacutet meg
hataacuteskoumlrt az oumlnkormaacutenyzati rendelet maacutes jogszabaacutelyba uumltkoumlzeacuteseacutereacuteről eacutes megsemmisiacuteteacuteseacuteről
valoacute doumlnteacutesre valamint a helyi oumlnkormaacutenyzat toumlrveacutenyen alapuloacute jogalkotaacutesi koumltelezettseacutege
elmulasztaacutesaacutenak megaacutellapiacutetaacutesaacutera A helyi oumlnkormaacutenyzati rendeletalkotaacutessal oumlsszefuumlggő
hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutera egyes eljaacuteraacutesi keacuterdeacutesekre a biacuteroacutesaacutegok szervezeteacuteről eacutes igazgataacutesaacuteroacutel
szoacuteloacute 2011 eacutevi CLXI tv tartalmaz rendelkezeacuteseket A Kuacuteria megaacutellapiacutetaacutesa szerint e
szabaacutelyozaacutes jellege bdquohellip az oumlnkormaacutenyzati rendeletek toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacuteseacutet koumlzelebb
552 Koumlf500820153 szaacutemuacute hataacuterozat Az eljaacuteraacutes taacutergya Hoacutedmezővaacutesaacuterhely Megyei Joguacute Vaacuteros Oumlnkormaacutenyzata
aacuteltal alkotott a koumlzoumlsseacutegi egyuumltteacuteleacutes alapvető szabaacutelyairoacutel valamint ezek elmulasztaacutesaacutenak jogkoumlvetkezmeacutenyeiről
szoacuteloacute 42013 (0205) Kgy rendelet egyes rendelkezeacutesei toumlrveacutenyellenesseacutegeacutenek vizsgaacutelata
184
hozta a koumlzigazgataacutesi biacuteraacuteskodaacuteshoz a rendes biacuteroacutesaacutegok aacuteltal folytatott
teacutenybiacuteraacuteskodaacuteshozrdquo553
A Kormaacuteny aacuteltal a megyei fővaacuterosi kormaacutenyhivatalok uacutetjaacuten gyakorolt toumlrveacutenyesseacutegi
feluumlgyelet eszkoumlzrendszereacutenek alkalmazaacutesa soraacuten a biacuteroacutesaacutegi kontroll megfelelően eacuterveacutenyesuumll
Kiemelendő hogy az oumlnkormaacutenyzatokat megillető alapjogok veacutedelme tereacuten kiemelt szerephez
jutott az igazsaacutegszolgaacuteltataacutes az uacuten aktuspoacutetlaacutes inteacutezmeacutenyeacutenek eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutevel A Kuacuteria
Oumlnkormaacutenyzati Tanaacutecsa az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemiaacutet eacuterintő jelentős jogosiacutetvaacutenyt gyakorol
abban az esetben amikor felhatalmazza a megyei fővaacuterosi kormaacutenyhivatalt helyi
oumlnkormaacutenyzati rendelet kiadaacutesaacutera Ez a doumlnteacutes meghataacuterozoacute befolyaacutest biztosiacutet a
kormaacutenyhivatalok szaacutemaacutera a helyi taacutersadalmi viszonyok alakiacutetaacutesaacuteban a telepuumlleacutesek
lakossaacutegaacutet eacuterintő keacuterdeacutesek szabaacutelyozaacutesaacuteban eacuterdekeik szolgaacutelataacuteban Szuumlkseacuteges kiteacuterni arra
hogy az oumlnkormaacutenyzat toumlrveacutenyen alapuloacute jogalkotaacutesi koumltelezettseacutege elmulasztaacutesaacutenak
vizsgaacutelata eacutes a rendelet poacutetlaacutesaacutera iraacutenyuloacute eljaacuteraacutes előzmeacuteny neacutelkuumlli joginteacutezmeacutenykeacutent keruumllt
bevezeteacutesre az oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacutesi kontrollrendszereacutebe Az eljaacuteraacutest meghataacuterozoacute
toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes lakonikus a reacuteszletes szabaacutelyokat a joggyakorlat alakiacutetja A beavatkozaacutes
meacuterteacutekeacutere eacutes jellegeacutere utal a Kuacuteria elnoumlkeacutenek aacutellaacutespontja miszerint bdquoAz ilyen esetekben a
Kuacuteriaacutenak az oumlnkormaacutenyzati rendelet poacutetlaacutesaacutet megaacutellapiacutetoacute doumlnteacuteseacuteben pontosan meg kell
aacutellapiacutetania hogy a kormaacutenyhivatal milyen keretek koumlzoumltt milyen garanciaacutek beeacutepiacuteteacuteseacutevel
alkothatja meg a rendeletetrdquo554
A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti joginteacutezmeacutenyek koumlreacuteben foglalkozni kell a feluumlgyelet
hateacutekonysaacutegaacutet biztosiacutetoacute szankcioacutekeacutent alkalmazhatoacute toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti biacutersaacuteggal A
kormaacutenyhivatal a helyi oumlnkormaacutenyzattal vagy a taacutersulaacutessal szemben toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti
biacutersaacutegot aacutellapiacutethat meg az Moumltv 141 sect-aacuteban meghataacuterozott esetekben A kormaacutenyhivatal
toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti biacutersaacutegot megaacutellapiacutetoacute hataacuterozata eseteacuteben eacuterdemi jogorvoslati
lehetőseacuteget biztosiacutet az Moumltv amennyiben a koumlzigazgataacutesi eacutes munkauumlgyi biacuteroacutesaacuteg feluumllbiacuteraacutelati
hataacuteskoumlreacutet inteacutezmeacutenyesiacuteti
A toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti biacutersaacuteg kiszabaacutesaacutenak lehetőseacutege egyfajta koumlzigazgataacutesi
szankcioacutekeacutent funkcionaacutel hiszen a szankcioacute valamennyi elemeacutet magaacuteban hordozza A
koumlzigazgataacutesi szankcioacute formaacutejaacutet eacutes kiszabaacutesaacutenak felteacuteteleit toumlrveacuteny szabaacutelyozza A hazai
toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti biacutersaacuteg toumlrveacutenyi szinten szabaacutelyozott szankcioacute alkalmazaacutesaacutenak
553 J11282 A Kuacuteria Elnoumlke 2013 El II A 41 szaacutem A Kuacuteria elnoumlkeacutenek orszaacuteggyűleacutesi beszaacutemoloacuteja a Kuacuteria
2012 eacutevi teveacutekenyseacutegeacuteről a jogegyseacuteg biztosiacutetaacutesa eacutes az oumlnkormaacutenyzati normakontroll koumlreacuteben 24
httpwwwlbhusitesdefaultfileselnok_beszambeszamolo_2012pdf (20151112) 554 11282 A Kuacuteria Elnoumlke 2013 El II A 41 szaacutem 26-27
185
reacuteszletes szabaacutelyait kormaacutenyrendelet hataacuterozza meg555 Koumlzigazgataacutesi szerv a megyei
fővaacuterosi kormaacutenyhivatal szabja ki sajaacutetos feluumlgyeleti eljaacuteraacutesa a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet
soraacuten Jogseacuterteacutesre reagaacutel koumlzigazgataacutesi jogi norma aacuteltal meghataacuterozott olyan joghaacutetraacuteny
amely meghataacuterozott eljaacuteraacutesi rendben a koumlzigazgataacutesi hatoacutesaacutegi eljaacuteraacutes aacuteltalaacutenos szabaacutelyai
szerint keruumllhet alkalmazaacutesra eacutes kikeacutenyszeriacutethető Koumlzigazgataacutesi jog hataacutelya alaacute tartozoacute
komplex jellegű jogviszonyban alkalmazott szankcioacute-alakzat ezeacutert iraacutenyadoacutenak tekinthető az
Euroacutepa Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutega aacuteltal a koumlzigazgataacutesi szankcioacutek oumlsszefuumlggeacuteseacuteben
megfogalmazott Ajaacutenlaacutes556 Az Ajaacutenlaacutes a joacute eacutes hateacutekony koumlzigazgataacutest (good and efficient
administration) valamint a koumlzeacuterdek veacutedelmeacutet szem előtt tartva főkeacuteppen az egyeacuteni
jogveacutedelem557 keacuterdeacuteseacutere foacutekuszaacutel ezeacutert a toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleti biacutersaacuteg eseteacuteben is csupaacuten
analoacuteg megkoumlzeliacuteteacutes alkalmazhatoacute elsősorban a garanciaacutelis elemek vizsgaacutelata soraacuten A
szabaacutelyozaacutes a jogalkalmazaacutes soraacuten vet fel elsődlegesen probleacutemaacutekat kuumlloumlnoumlsen abban a
tekintetben hogy a biacutersaacuteg kiszabaacutesa a jegyző a polgaacutermester mulasztaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben
meruumll fel ugyanakkor a feluumlgyeleti biacutersaacuteg az oumlnkormaacutenyzattal szemben keruumll kiszabaacutesra A
feluumlgyeleti biacutersaacuteg megfizeteacutese kuumlloumlnoumlsen eacuteles probleacutemaacutet akkor vethet fel ha koumlzoumls
oumlnkormaacutenyzati hivatalt alapiacutetoacute oumlnkormaacutenyzatok egyikeacutet suacutejtja a kormaacutenyhivatal feluumlgyeleti
biacutersaacuteggal eacutes annak megfizeteacuteseacutere a koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati hivatal vaacutelik koumltelezetteacute
Megfontolandoacute hogy a jogalkotaacutes soraacuten az ilyen tiacutepusuacute ellentmondaacutesok jogalkalmazaacutesi
probleacutemaacutek kikuumlszoumlboumllhetőveacute vaacuteljanak
Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet taacutergykoumlreacutebe sorolhatoacute az Alaptoumlrveacuteny 35 cikk (5)
bekezdeacuteseacuteben meghataacuterozott azon rendelkezeacutes is amely szerint a helyi oumlnkormaacutenyzat
toumlrveacutenyben meghataacuterozott meacuterteacutekű koumllcsoumlnfelveacuteteleacutet illetve maacutes koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesaacutet a
koumlltseacutegveteacutesi egyensuacutely megőrzeacutese eacuterdekeacuteben a Kormaacuteny hozzaacutejaacuterulaacutesaacutehoz lehet koumltni A
gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemiaacutet jelenteacutekenyen eacuterintő szabaacutelyozaacutes toumlrveacutenyi szinten miacuteg a
reacuteszletszabaacutelyok kormaacutenyrendeleti szinten keruumlltek rendezeacutesre558 Jogorvoslati lehetőseacuteget
ugyanakkor a Kormaacuteny doumlnteacuteseacutevel szemben a jogalkotoacute nem biztosiacutetott
555 1192012 (VI 26) Korm rendelet a helyi oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyeleteacutenek reacuteszletes
szabaacutelyairoacutel 556 Euroacutepa Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutega R (91) 1 szaacutemuacute Ajaacutenlaacutesa a koumlzigazgataacutesi szankcioacutekroacutel
httpswcdcoeintcominstranetInstraServletcommand=cominstranetCmdBlobGetampInstranetImage=2011123
ampSecMode=1ampDocId=392992ampUsage=2 (20151119) 557 Az Ajaacutenlaacutes alkalmazaacutesi koumlre azokra a koumlzigazgataacutesi aktusokra vonatkozik amelyekkel az alkalmazandoacute
szabaacutelyokkal ellenteacutetes magatartaacutes miatt a szemeacutelyekre szabnak ki buumlntető jellegű inteacutezkedeacutest A szemeacutelyek
koumlreacutebe azonban nyilvaacutenvaloacutean nem csupaacuten a termeacuteszetes szemeacutelyek eacutertendők emiatt tartom alkalmazhatoacutenak az
analoacuteg megkoumlzeliacuteteacutest 558 2011 eacutevi CXCIV tv Magyarorszaacuteg gazdasaacutegi stabilitaacutesaacuteroacutel 3532011 (XII 30) Korm rendelet az
adoacutessaacutegot keletkeztető uumlgyletekhez toumlrteacutenő hozzaacutejaacuterulaacutes reacuteszletes szabaacutelyairoacutel Ld peacuteldakeacutent 18322015 (XI
186
A koumlzvetlen biacuteroacutesaacuteg előtti jogorvoslat egy maacutesik esete akkor aacutell fenn ha az Euroacutepai Unioacute
vagy maacutes nemzetkoumlzi szervezet feleacute vaacutellalt koumltelezettseacuteg hataacuterideje eredmeacutenytelenuumll telt el
vagy a hataacuteridőben toumlrteacutenő teljesiacuteteacutes elmaradaacutesaacutenak reaacutelis veszeacutelye fennaacutell eacutes a Kormaacuteny a
koumltelezettseacuteggel oumlsszefuumlggő beruhaacutezaacutes megvaloacutesiacutetaacutesaacuteroacutel sajaacutet hataacuteskoumlrben kiacutevaacuten
gondoskodni559 A Kormaacuteny ebben az esetben egyedi normatiacutev hataacuterozattal doumlnt arroacutel hogy a
beruhaacutezaacutest megvaloacutesiacutetja e doumlnteacutessel szemben az eacuterintett oumlnkormaacutenyzat keacutepviselő-testuumllete
biacuteroacutesaacuteghoz fordulhat Kizaacuteroacutelagos hataacuteskoumlr eacutes illeteacutekesseacuteg ebben az uumlgyben a Fővaacuterosi
Koumlzigazgataacutesi eacutes Munkauumlgyi Biacuteroacutesaacutegot illeti meg A Kormaacuteny az egyes ivoacuteviacutezminőseacuteg-javiacutetoacute
beruhaacutezaacutesok sajaacutet hataacuteskoumlrben toumlrteacutenő megvaloacutesiacutetaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben hozott doumlnteacuteseket
elsődlegesen 2012-2013-ban az Orszaacutegos Viacutezuumlgyi Főigazgatoacutesaacutegot560 majd 2015 januaacuter 1-
jeacutetől a nemzeti fejleszteacutesi minisztert jeloumllte ki a beruhaacutezaacutesok egyseacuteges kezeleacutese eacuterdekeacuteben561
2015 oktoacuteber 16-aacuteval pedig visszaaacutelliacutetotta az Orszaacutegos Viacutezuumlgyi Főigazgatoacutesaacuteg kijeloumlleacuteseacutet562
A Kormaacuteny ezen doumlnteacutesei ellen a beruhaacutezaacutesokban eacuterintett oumlnkormaacutenyzatok keacutepviselő-
testuumlletei nem eacuteltek a jogorvoslat lehetőseacutegeacutevel
Az Moumltv biztosiacutet lehetőseacuteget az oumlnkormaacutenyzatnak a biacuteroacutesaacutegi feluumllvizsgaacutelatra amennyiben
kormaacutenyhivatal jeloumlli ki a koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati hivatalhoz tartozoacute telepuumlleacuteseket eacutes poacutetolja a
helyi oumlnkormaacutenyzatok keacutepviselő-testuumlleteinek megaacutellapodaacutesaacutet563 E koumlrben szuumlkseacuteges emliacuteteacutest
tenni arroacutel az esetről amennyiben vaacuterosi valamint a keacutetezer főt meghaladoacute lakossaacutegszaacutemuacute
telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzat keacutepviselő-testuumllete megtagadhatja a vele hataacuteros telepuumlleacutes
kezdemeacutenyezeacutese eseteacuten a koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati hivatal leacutetrehozaacutesaacutera iraacutenyuloacute megaacutellapodaacutes
megkoumlteacuteseacutet Megtagadaacutes csak akkor lehetseacuteges ha azt a kormaacutenyhivatal vezetője joacutevaacutehagyja
A joacutevaacutehagyaacutesroacutel vagy annak megtagadaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute doumlnteacutes ellen fordulhat biacuteroacutesaacuteghoz
jogszabaacutelyseacuterteacutesre hivatkozaacutessal az eacuterintett oumlnkormaacutenyzat keacutepviselő-testuumllete Kiemelendő a
koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati hivatali megaacutellapodaacutes szabaacutelyaival kapcsolatos mulasztaacutesban
megnyilvaacutenuloacute alaptoumlrveacuteny-ellenesseacuteget megaacutellapiacutetoacute 2015 juacuteniusi AB doumlnteacutes amely a Kuacuteria
indiacutetvaacutenya alapjaacuten indult564 Jogalkotaacutesi koumltelezettseacuteget aacutellapiacutetott meg az AB az Orszaacuteggyűleacutes
szaacutemaacutera 2015 december 31-ig a kormaacutenyhivatal vezetője aacuteltal poacutetolt koumlzoumls oumlnkormaacutenyzati
24) Korm hataacuterozat az oumlnkormaacutenyzatok adoacutessaacutegot keletkeztető valamint kezesseacuteg- illetve garanciavaacutellalaacutesra
vonatkozoacute uumlgyleteihez toumlrteacutenő 2015 szeptemberi előzetes kormaacutenyzati hozzaacutejaacuterulaacutesroacutel 559 Moumltv 16 sect 1702012 (VII 23) Korm rendelet az Euroacutepai Unioacute vagy maacutes nemzetkoumlzi szervezet feleacute vaacutellalt
koumltelezettseacuteggel oumlsszefuumlggő beruhaacutezaacutes megvaloacutesiacutetaacutesa eacuterdekeacuteben szuumlkseacuteges inteacutezkedeacutesekről 560 Pl 13812012 (IX 20) Korm hataacuterozat 13822012 (IX 20) Kor hataacuterozat 13842012 (IX 20) Korm
hataacuterozat 13842012 (IX 20) Korm hataacuterozat 10492013 (II 12) Korm hataacuterozat 12472013 (IV 30)
Korm hataacuterozat 16502013 (IX 17) Korm hataacuterozat 561 17912014 (XII 19) Korm hataacuterozat 562 17612015 (X 6) Korm hataacuterozat 563 Moumltv 85 sect (3a) bekezdeacutes 564 222015 (VI 18) AB hataacuterozat
187
hivatali megaacutellapodaacutes eljaacuteraacutesi garanciaacuteival oumlsszefuumlggeacutesben Az AB az oumlnkormaacutenyzatok
szervezetalakiacutetaacutesi szabadsaacutegaacutenak korlaacutetozaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben eacuteszlelt aggaacutely alapjaacuten
hivatalboacutel folytatta le eljaacuteraacutesaacutet A Charta 4 cikk 6 pontjaacuteban foglalt az oumlnkormaacutenyzatok
hataacuteskoumlreacutet illetve az oumlnkormaacutenyzatokat koumlzvetlenuumll eacuterintő keacuterdeacutesekben a konzultaacutecioacutes
koumltelezettseacutegre vonatkozoacute rendelkezeacutes alapul veacuteteleacutevel tett leacutenyeges megaacutellapiacutetaacutesa hogy
toumlrveacutenyben kell szabaacutelyozni a doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutes soraacuten az eacuterintett oumlnkormaacutenyzatok
veacutelemeacutenye kikeacutereacuteseacutenek a veacutelemeacutenynyilvaacuteniacutetaacutes moacutedjaacutenak eacutes rendjeacutenek szabaacutelyait A Kuacuteria
Moumltv 85 sect-aacutenak nemzetkoumlzi szerződeacutesbe uumltkoumlzeacutese megaacutellapiacutetaacutesaacutera vonatkozoacute indiacutetvaacutenyaacutet
elutasiacutetotta
Nyitva aacutell az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a biacuteroacutesaacuteg előtti jogorvoslati lehetőseacuteg igeacutenybe veacutetele a
teruumlletszervezeacutesi eljaacuteraacutesok eseteacuteben is amennyiben a miniszter nem terjeszti elő a
doumlnteacuteshozoacutenak az oumlnaacutelloacute koumlzseacuteg alapiacutetaacutesaacutera iraacutenyuloacute kezdemeacutenyezeacutest565 Az uumlgyben szinteacuten
kizaacuteroacutelagos hataacuteskoumlrrel eacutes illeteacutekesseacuteggel a Fővaacuterosi Koumlzigazgataacutesi eacutes Munkauumlgyi Biacuteroacutesaacuteg
rendelkezik A jogorvoslat nem csupaacuten az oumlnaacutelloacute koumlzseacuteg alapiacutetaacutesaacutera vonatkozik hanem az
Moumltv-ben nevesiacutetett maacutes teruumlletszervezeacutesi doumlnteacutesekre is
Szinteacuten biztosiacutet az Moumltv jogorvoslati lehetőseacuteget a taacutersulaacutesok jogvitaacutes uumlgyeit illetően A
taacutersulaacutesok koumlzoumltti jogvitaacutek azonban elsődlegesen nem koumlzjogi jellegű jogvitaacutenak minősuumllnek
hiszen a taacutersulaacutesban reacutesztvevő oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltti a koumlzigazgataacutesi szerződeacutes jegyeit
magaacuten hordozoacute taacutersulaacutesi megaacutellapodaacutes magaacutenjogi jogviszonyait eacuterintően vitaacutessaacute vaacutelt
keacuterdeacutesekben hozhat doumlnteacutest a biacuteroacutesaacuteg
2 Euroacutepai peacuteldaacutek az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelemre
A Charta jogveacutedelemre vonatkozoacute alapelveacutenek eacutertelmezeacutese a Kongresszus gyakorlataacuteban
fejlődoumltt A 11 cikk konzekvens moacutedon magaacuteban foglalja az autonoacutemia tartalmaacutenak
jellegzetes vonaacutesakeacutent hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatot megilleti a biacuteroacutesaacutegi előtti jogveacutedelem
baacutermely jogi szemeacutelyiseacuteggel rendelkező szervezettel szemben amely megseacuterti hataacuteskoumlreacutet
illetve autonoacutemiaacutejaacutet Ilyen szervek alatt eacutertendő a koumlzponti kormaacuteny maacutes helyi oumlnkormaacutenyzat
szerv regionaacutelis oumlnkormaacutenyzat vagy akaacuter magaacutenszervezet A biacuteroacutesaacutegi előtti jogveacutedelem
tovaacutebbaacute felteacutetelezi a tisztesseacuteges eljaacuteraacutest amely garanciaacutet nyuacutejt a kontradiktoacuterius eljaacuteraacutesra a
felek meghallgataacutesaacutera a fegyveregyenlőseacuteg elveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere a veacutedekezeacutesre eacutes az
indokolt doumlnteacuteshez valoacute jogra A helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem
elengedhetetlen felteacutetel a koumlzhatalom szabad gyakorlaacutesaacutehoz566
565 Moumltv 98 sect (5) bekezdeacutes 566 Ez az eacutertelmezeacutes megjelenik toumlbbek koumlzoumltt Norway 2013 20-21 Germany 2012 31-32
188
Az elmuacutelt időszakboacutel toumlbb monitoring jelenteacutes is megvilaacutegiacutetja hogy egyes aacutellamok
oumlnkormaacutenyzati rendszereiben mikeacuteppen biztosiacutethatoacute a Charta előiacuteraacutesainak valoacute megfeleleacutes A
peacuteldaacutek koumlzoumltt szerepel az Egyesuumllt Kiraacutelysaacuteg jogveacutedelmi rendszere neacutehaacuteny kontinentaacutelis
aacutellam valamint a volt-szocialista orszaacutegok jelenteacutesei is vizsgaacutelat taacutergyaacuteul szolgaacuteltak
Az Egyesuumllt Kiraacutelysaacuteg oumlnkormaacutenyzat rendszereacutenek műkoumldeacuteseacutevel kapcsolatban a Monitoring
Bizottsaacuteg 2013-ban veacutegzett vizsgaacutelatot A Jelenteacutes egyik legfontosabb megaacutellapiacutetaacutesa hogy
meglehetősen korlaacutetozott annak a lehetőseacutege hogy az oumlnkormaacutenyzatok a koumlzponti
kormaacutenyzattal szemben jogorvoslatot vegyenek igeacutenybe A jogveacutedelem lehetőseacutege attoacutel fuumlgg
hogy a Parlament jogalkotaacutes aktusa illetve a koumlzponti illetve helyi oumlnkormaacutenyzati doumlnteacutes
seacuterti az oumlnkormaacutenyzat jogaacutet illetve jogos eacuterdekeacutet Az előző esetben csak korlaacutetozott eszkoumlzoumlk
aacutellnak rendelkezeacutesre tipikusan abban az esetben ha alapjogseacuterelem illetve a rule of law a
jogaacutellamisaacuteg elveacutenek seacuterelme meruumll fel Az utoacutebbi esetben amennyiben veacutegrehajtoacute szervek
doumlnteacutese vagy teveacutekenyseacutege eredmeacutenyez jogseacuterelmet a jogveacutedelem a helyi oumlnkormaacutenyzatok
szaacutemaacutera sokkal inkaacutebb eleacuterhető Jellegzetes biacuteroacutesaacuteg előtti eljaacuteraacutesok lehetnek a teruumlleti tervezeacutes
dokumentumai a koumlltseacutegveteacutesi keacuterdeacutesek az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutenak csoumlkkenteacutese
Megjegyzendő hogy a Charta a biacuteroacutesaacuteg aacuteltal koumlzvetlenuumll nem alkalmazhatoacute eacutes a helyi
oumlnkormaacutenyzat szaacutemaacutera sem biztosiacutet hivatkozaacutesi alapot A monitoring eljaacuteraacutes veacutegső
megaacutellapiacutetaacutesa szerint a jogveacutedelem lehetőseacutege ugyan korlaacutetozott az Egyesuumllt Kiraacutelysaacutegban
azonban oumlsszhangban aacutell a Charta előiacuteraacutesaival567
A francia eacutes a neacutemet oumlnkormaacutenyzati rendszer ugyan a kontinentaacutelis modell aacuteltal
meghataacuterozott azonban meglehetősen elteacuterő jegyeket hordoznak ami eacuterveacutenyesuumll a
jogveacutedelem tereacuten is Franciaorszaacutegban a helyi autonoacutemia leacutenyege alapvetően a bdquolibre
administrationrdquo koncepcioacutejaacutehoz kapcsoloacutedik amelyet az Alkotmaacuteny is roumlgziacutet Ezek a
szabaacutelyok lehetőseacuteget biztosiacutetanak a helyi oumlnkormaacutenyzati testuumlletek szaacutemaacutera hogy
alkotmaacutenyossaacutegi keacuterdeacutes felmeruumlleacutese eseteacuten az Alkotmaacutenytanaacutecs (Conseil Constitutionel)
doumlnteacuteseacutet kezdemeacutenyezzeacutek A monitoring jelenteacutes568 kiteacuter arra is hogy a koumlzigazgataacutesi
biacuteroacutesaacutegok eacutevente toumlbb szaacutez uumlgyben doumlntenek az aacutellami a regionaacutelis a helyi hatoacutesaacutegok
uumlgyeiben vagy a koumlzoumlttuumlk felmeruumllő jogvitaacutekban amelyek az aacutellami taacutemogataacutesokkal a
kiadaacutesokra vonatkozoacute uacutej szabaacutelyokkal illetve igazgataacutesi rendelkezeacutesekkel fuumlggenek oumlssze Az
Aacutellamtanaacutecs (Conseil drsquoEtat) szeacuteleskoumlrű esetjoggal rendelkezik amely kiegeacutesziacuteti a
567 Local and regional democracy in the United Kingdom CG(26)10FINAL 26 March 2014
httpswcdcoeintViewDocjspp=ampid=2171585ampdirect=true 46-47 (20160322) 568 Local and regional democracy in France CG30(2016)06-PROV
httpswcdcoeintViewDocjspp=ampRef=CG302820162906-
PROVampLanguage=lanEnglishampVer=originalampSite=COEampBackColorInternet=C3C3C3ampBackColorIntranet=C
ACC9AampBackColorLogged=EFEA9Campdirect=true 56 (20160322)
189
jogveacutedelem eszkoumlzeit Megjegyzendő tovaacutebbaacute az is hogy a jogveacutedelem jellemzően az
egyseacuteges aacutellam sajaacutetossaacutegait tuumlkroumlzi
A Neacutemet Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacutegban a legfontosabb jogveacutedelmi eszkoumlz az alkotmaacutenyjogi
panasz amely lehetőseacutege biztosiacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera hogy a tartomaacutenyi
alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteghoz forduljanak abban az esetben ha a tartomaacutenyi szabaacutelyok rendelkezeacutesek
alkotmaacutenyos vagy egyeacuteb jogaik seacuterelmeacutet ideacutezik elő A legjellemzőbb esetek az
oumlnkormaacutenyzatok hataacuterainak megaacutellapiacutetaacutesaacuteval eacutes a helyi koumlltseacutegveteacutesi uumlgyekkel
oumlsszefuumlggeacutesben meruumllnek fel569
Daacutenia hagyomaacutenyosan decentralizaacutelt aacutellamnak minősuumll a helyi oumlnkormaacutenyzati rendszere a
skandinaacutev modellhez tartozik A 2013-es monitoring jelenteacutesben foglaltak szerint a
jogveacutedelem eacuterveacutenyesuumll a gyakorlatban A Charta koumlzvetlenuumll alkalmazandoacute eacutes hataacutelyosuloacute
szabaacutelyrendszert jelent ami azt jelenti hogy az oumlnkormaacutenyzatok koumlzvetlenuumll hivatkozhatnak
a Charta rendelkezeacuteseire jogseacuterteacutes eseteacuten Azt s meg kell jegyezni hogy az oumlnkormaacutenyzatok
viszonylag ritkaacuten kezdemeacutenyeznek biacuteroacutesaacuteg előtti eljaacuteraacutest570
Norveacutegia szinteacuten a skandinaacutev modell koumlvetője a Kongresszus 2006-ban ajaacutenlaacutessal eacutelt arra
vonatkozoacutean hogy aacutelliacutetsanak fel egy fuumlggetlen testuumlletet amely doumlnt a koumlzponti kormaacutenyzat
eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt felmeruumllő jogvitaacutekban A 2015-ben keacutesziacutetett jelenteacutes maacuter
tartalmazza hogy toumlbb testuumllet is felaacutelliacutetaacutesra keruumllt a jogvitaacutes esetekre a gyermekjoacuteleacutettel
kapcsolatos vitaacutekra 2010-ben majd az egeacuteszseacuteguumlgyi szfeacuteraacuteban 2012-ben Annak elleneacutere
azonban hogy a norveacuteg kormaacuteny egy miniszteacuteriumok koumlzoumltti munkabizottsaacutegot is felaacutelliacutetott
2014-ben amely előkeacutesziacuteti a vitarendezeacutesi testuumllet felaacutelliacutetaacutesaacutet a Charta jogveacutedelmi
előiacuteraacutesainak nem felel meg a jelenlegi helyzet571
A volt szocialista orszaacutegok a kontinentaacutelis modellt koumlvetik azonban speciaacutelis helyzetuumlkre
tekintettel kuumlloumln figyelmet eacuterdemelnek Lengyelorszaacuteg a Szlovaacutek Koumlztaacutersasaacuteg peacuteldaacuteja keruumll
kiemeleacutesre Lengyelorszaacutegban az oumlnkormaacutenyzatok jogveacutedelmeacutere vonatkozoacute rendelkezeacutest
kifejezett formaacuteban tartalmazza az alkotmaacuteny A monitoring bizottsaacuteg 2015-oumls jelenteacutese
szerint a lengyel jogveacutedelmi rendszer toumlbb lehetőseacuteget i biztosiacutet a helyi oumlnkormaacutenyzati
szervek szaacutemaacutera jogaik veacutedelmeacutere a rendes biacuteroacutesaacutegi eljaacuteraacutesok soraacuten a koumlzigazgataacutesi
569 Local and Regional Democracy in Germany CG(22)7 14 March 2012
httpswcdcoeintViewDocjspp=ampid=1918543ampSite=COEampdirect=true 30-31 (20160322) 570 Local and regional democracy in Denmark CG(25)12FINAL 31 October 2013
httpswcdcoeintViewDocjspp=ampid=2109281ampSite=COEampBackColorInternet=DBDCF2ampBackColorIntran
et=FDC864ampBackColorLogged=FDC864ampdirect=trueP46_2751 27-28 (20160322) 571 Local and Regional Democracy in Norway CG2015(28)5FINAL 31 October 2013
httpswcdcoeintViewDocjspp=ampRef=CG20152828295PROVampLanguage=lanEnglishampVer=originalamp
Site=COEampBackColorInternet=C3C3C3ampBackColorIntranet=CACC9AampBackColorLogged=EFEA9Campdirect=
true 20-21 (20160322)
190
biacuteroacutesaacutegok valamint az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg előtt A koumlzigazgataacutesi biacuteroacutesaacutegok szerepe abboacutel a
szempontboacutel kuumlloumln is emliacuteteacutesre eacuterdemes hogy a helyi oumlnkormaacutenyzati testuumlletek e szervek aacuteltal
eacutelveznek jogveacutedelmet a koumlzponti kormaacutenyzat doumlnteacuteseivel szemben Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg
kiemelkedő szerepet jaacutetszott a helyi oumlnkormaacutenyzat jog fejleszteacuteseacuteben a Charta előiacuteraacutesaink
alapul veacuteteleacutevel Emiatt a lengyel jogveacutedelmi rendszer teljes meacuterteacutekben megfelel a Chartaacuteban
foglaltaknak572
A Szlovaacutek Koumlztaacutersasaacuteg oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelmi rendszere aacuternyaltabb eacuterteacutekeleacutest kapott A
helyi oumlnkormaacutenyzati testuumlletek szeacuteleskoumlrű autonoacutemiaacutet eacutelveznek korlaacutetozott beavatkozaacutesi
lehetőseacuteggel Biacuteroacutesaacuteghoz fordulhatnak jogaik veacutedelme eacuterdekeacuteben ugyanuacutegy ahogy maacutes
jogalanyok Ugyanez a helyzet az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg előtt eljaacuteraacutesokkal is Az Alkotmaacuteny
tartalmazza az alkotmaacutenyjogi panasz inteacutezmeacutenyeacutet amelye a helyi oumlnkormaacutenyzatok is igeacutenybe
vehetnek Mindemellett keacuterdeacuteses hogy a Parlament aacuteltal alkotott toumlrveacuteny megvaacuteltoztathatoacute-e
a helyi oumlnkormaacutenyzati testuumllet aacuteltal kezdemeacutenyezett alkotmaacutenyjogi panasz eredmeacutenyekeacutent A
Kongresszus megaacutellapiacutetotta hogy a Charta alapvető koumlvetelmeacutenyrendszere teljesuumll573
Az alkotmaacutenyos eacutes a biacuteroacutesaacuteg előtti jogveacutedelem vaacuteltozatos keacutepet mutat Euroacutepa-szere amelyből
csupaacuten neacutehaacuteny jellegzetes peacutelda keruumllt kiemeleacutesre A jelenteacuteseket vizsgaacutelva megaacutellapiacutethat
hogy az oumlnkormaacutenyzat modellek eacutes a jogveacutedelmi rendszerek koumlzoumltt szoros korrelaacutecioacute nem
azonosiacutethatoacute Amint az az elemzeacutesből kideruumllt hogy Charta 11 cikkeacuteben foglaltakat a
tagaacutellamok kuumlloumlnboumlző moacutedokon alkalmazzaacutek Az Euroacutepa Tanaacutecs gyakorlataacuteban a Charta
előiacuteraacutesainak megfelelő elfogadott jogveacutedelmi megoldaacutesok igen vaacuteltozatosak elteacuterő
inteacutezmeacutenyi eacutes eljaacuteraacutesi megoldaacutesokat tuumlkroumlznek Aacuteltalaacutenos koumlvetelmeacutenykeacutent fogalmazhatoacute
meg egyreacuteszről az hogy fuumlggetlen inteacutezmeacutenyek testuumlletek hoznak doumlnteacuteseket azokban a vitaacutes
esetekben amelyek a helyi oumlnkormaacutenyzatok eacutes a koumlzponti kormaacutenyzati szervek koumlzoumltt
meruumllnek fel maacutesreacuteszről pedig annak eacuterdekeacuteben hogy az oumlnkormaacutenyzatok szabadon
gyakorolhassaacutek a hely koumlzhatalmat teacutenyleges hateacutekony jogveacutedelmi eszkoumlzoumlkkel kell hogy
rendelkezzenek
3 Oumlsszegezeacutes
A helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog tartalmi vaacuteltozaacutesa kapcsaacuten oumlsszegzeacuteskeacutent leszoumlgezhető
hogy a 1990-es eacutevek elejeacuten kialakult modell termeacuteszetjogi alapokon nyugodott eacutes ez az
572 Local and regional democracy in Poland CG2015(28)12FINAL
httpswcdcoeintViewDocjspp=ampRef=CG201528282912FINALampLanguage=lanEnglishampVer=original
ampSite=COEampBackColorInternet=C3C3C3ampBackColorIntranet=CACC9AampBackColorLogged=EFEA9Campdirec
t=true (20160322) 573 Slovak Republic 2016 23-24
191
alapjogi megkoumlzeliacuteteacutes hosszuacute időn keresztuumll vaacuteltozatlanul eacuterveacutenyesuumllt Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg
aacutellaacutespontja az oumlnkormaacutenyzatok aacutellamszervezetben elfoglalt helyeacutet a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz
valoacute jog kollektiacutev alapjogi megkoumlzeliacuteteacuteseacutet illetően az eacutevek soraacuten leacutenyegi vaacuteltozaacutesokon ment
keresztuumll amennyiben a kollektiacutev alapjogi veacutedelemtől a keacutepviselő-testuumllet hataacuteskoumlri
csoportjainak alkotmaacutenyos veacutedelmeacuteig jutott el Ezt a vaacuteltozaacutest a tanulmaacutenyban kiragadott
esetek alapjaacuten toumlrekedtuumlnk bizonyiacutetani A jelenlegi szabaacutelyozaacutes szakiacutet a koraacutebbi felfogaacutessal a
helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog alaptoumlrveacutenyi szintű veacutedelme megszűnt
A lezajlott metamorfoacutezis leacutenyegi pontjainak aacutettekinteacutesekor az oumlnkormaacutenyzaacutes aacuteltalaacutenos jellegű
alapelemeit eacuterdemes kiragadnunk a helyi koumlzuumlgyek koumlreacutet a helyi oumlnaacutelloacutesaacutegot eacutes a
demokratikusan vaacutelasztott sajaacutet szervezetet
A jelenlegi alaptoumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes koumlzeacuteppontjaacuteban a helyi koumlzuumlgyek a keacutepviselőtestuumllet
szaacutemaacutera megaacutellapiacutetott hataacuteskoumlri csoportok aacutellnak az Alaptoumlrveacuteny 31 cikk (1) bekezdeacuteseacuteben
foglaltak alapjaacuten bdquoMagyarorszaacutegon a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese eacutes a helyi koumlzhatalom
gyakorlaacutesa eacuterdekeacuteben helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldnekrdquo Az Alaptoumlrveacuteny tehaacutet ezen
hataacuteskoumlri csoportokat reacuteszesiacuteti alkotmaacutenyos veacutedelemben Az Moumltv 2 sect (2) bekezdeacutese eacutes 4 sect-
a szerint bdquoA helyi oumlnkormaacutenyzaacutes a helyi koumlzuumlgyekben demokratikus moacutedon szeacuteles koumlrű
nyilvaacutenossaacutegot teremtve kifejezi eacutes megvaloacutesiacutetja a helyi koumlzakaratotrdquo bdquo4 sect A helyi koumlzuumlgyek
alapvetően a lakossaacuteg koumlzszolgaacuteltataacutesokkal valoacute ellaacutetaacutesaacutehoz valamint a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes
eacutes a lakossaacuteggal valoacute egyuumlttműkoumldeacutes szervezeti szemeacutelyi eacutes anyagi felteacuteteleinek
megteremteacuteseacutehez kapcsoloacutednakrdquo A 13 sect reacuteszletezi a helyi koumlzuumlgyek valamint a helyben
biztosiacutethatoacute koumlzfeladatok koumlreacuteben ellaacutetandoacute helyi oumlnkormaacutenyzati feladatokat A helyi
koumlzuumlgyek tekinteteacuteben megaacutellapiacutethatoacute hogy a szabaacutelyozaacutes metodikaacuteja nem vaacuteltozott
ugyanakkor a hataacuteskoumlroumlk recentralizaacutecioacuteja a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes leacutenyegi elemeit szűkiacutetette
amelynek eredmeacutenyekeacutent seacuteruumllhet a szubszidiaritaacutes eacutes a decentralizaacutecioacute elve Mindkeacutet alapelv
az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg leacutenyegeacutet eacuterinti amelyek a Charta alapeacuterteacutekeit is keacutepezik
A helyi oumlnaacutelloacutesaacuteg keacuterdeacutese egyreacuteszről szorosan oumlsszefuumlgg az ellaacutetott feladatok jellegeacutevel
mennyiseacutegi eacutes minőseacutegi mutatoacuteival Ha ebből a neacutezőpontboacutel vizsgaacuteloacutedunk a helyi oumlnaacutelloacutesaacuteg
az a jog eacutes keacutepesseacuteg amely a koumlzuumlgyek sajaacutet hataacuteskoumlrben toumlrteacutenő oumlnaacutelloacute szabaacutelyozaacutesaacutet eacutes
igazgataacutesaacutet jelenti keacuterdeacutesesseacute vaacutelhat A helyi oumlnaacutelloacutesaacuteghoz maacutes megkoumlzeliacuteteacutesből meacuteg keacutet
teacutenyezőt eacuterdemes hozzaacutetenni a feladatfinansziacuterozaacutes uacutej rendszere jelentős befolyaacutessal biacuter a
gazdasaacutegi autonoacutemiaacutera574 valamint egyes gazdasaacutegi doumlnteacutesek eseteacuteben a kormaacutenyzati
574 Gajduschek Gyoumlrgy szerint bdquo A feladatfinansziacuterozaacutessal leacutenyegeacuteben veacutegrehajtoacute szerepre lehet kaacuterhoztatni az
oumlnkormaacutenyzatokatrdquo GAJDUSCHEK Gyoumlrgy Vaacuteltozaacutesok az oumlnkormaacutenyzati rendszerben - egy eacutertelmezeacutesi kiacuteseacuterlet
Fundamentum 20122 72
192
joacutevaacutehagyaacutes szuumlkseacutegesseacutege Nem hagyhatjuk emliacuteteacutes neacutelkuumll ugyanakkor a toumlrveacutenyesseacuteg
ellenőrzeacutest felvaacuteltoacute toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet eszkoumlzrendszereacutet az aktuspoacutetlaacutes inteacutezmeacutenyeacutet
amely rendkiacutevuumll sajaacutetos eszkoumlz valamint a feluumlgyeleti biacutersaacuteg bevezeteacuteseacutet A toumlrveacutenyesseacutegi
ellenőrzeacutes keacutetseacutegkiacutevuumll erősiacuteteacutesre szorult az egyes eszkoumlzoumlk garanciaacutelis elemeinek megiacuteteacuteleacutese
tovaacutebbi elemzeacutes taacutergya lehet
A demokratikusan vaacutelasztott sajaacutet szervezetet illetően kiemeleacutesre eacuterdemes hogy a 2010-es
vaacutelasztaacutesi szabaacutelyok moacutedosulaacutesa a keacutepviselőtestuumlletek szaacutemaacutenak vaacuteltozatlanul hagyaacutesa
mellett jelentősen csoumlkkentette a keacutepviselőtestuumlletek leacutetszaacutemaacutet A leacutetszaacutemcsoumlkkenteacutes hataacutesait
vizsgaacutelva megaacutellapiacutethatoacute hogy negatiacutevan befolyaacutesolhatja a keacutepviselőtestuumlletek
műkoumldőkeacutepesseacuteget eacutes a hataacuterozatkeacutepesseacuteget valamint a helyi taacutersadalom soksziacutenű politikai eacutes
taacutersadalmi eacuterdekeacutenek tagoltsaacutegaacutenak megjeleniacuteteacuteseacutet Az uacutej toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes megőrizte az
araacutenyosiacutetoacute rendszer egyes elemeit azonban oumlsszesseacutegeacuteben azt mondhatjuk hogy a rendszer a
relatiacutev toumlbbseacutegi vaacutelasztaacutes iraacutenyaacuteba mozdult el A jeloumlltteacute vaacutelaacutes felteacutetelei szigorodtak a
mandaacutetumhoz jutaacutest neheziacuteti a vaacutelasztaacutesi kuumlszoumlb emeleacutese A fővaacuteros vaacutelasztaacutesi sziszteacutemaacuteja a
2014 eacutevi XXIII toumlrveacuteny eredmeacutenyekeacutent teljes egeacuteszeacuteben aacutetalakult575 A vaacutelasztaacutesi szabaacutelyok
aacutetalakiacutetaacutesaacutet koumlvetően az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg utoacutelagos normakontroll eljaacuteraacutesban vizsgaacutelta azok
Alaptoumlrveacuteny-ellenesseacutegeacutet576 A teacutemaacutenk szempontjaacuteboacutel leacutenyeges demokratikusan vaacutelasztott
sajaacutet szervezetet illetően indokolt utalni a vaacutelasztoacutejog egyenlőseacutegeacutevel eacutes a koumlzvetlen
vaacutelasztaacutessal oumlsszefuumlggeacutesben megfogalmazott toumlbbseacutegi doumlnteacutesre eacutes az azokhoz fűzoumltt
kuumlloumlnveacutelemeacutenyek sokasaacutegaacuteban megfogalmazott azon aacutellaacutespontokra amelyek a vaacutelasztaacutesi
alapelvek seacuterelmeacutet hangsuacutelyozzaacutek
Az oumlnkormaacutenyzati jogok alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi biacuteroacutesaacutegi veacutedelmeacutenek rendszere abban az
eacutertelemben hogy az oumlnkormaacutenyzatok igeacutenyeacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutet eacutes az aacutellami szervek doumlnteacuteseinek
feluumllbiacuteraacutelataacutet eredmeacutenyezte volna leacutenyegeacutet tekintve a gyakorlatban 2012 előtt is csak
rendkiacutevuumll szűk koumlrben eacuterveacutenyesuumllt A bemutatott szabaacutelyozaacutesi rendszer jellegzetesseacutegeit
vizsgaacutelva levonhatoacute az a koumlvetkezteteacutes miszerint az oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelemeacutenek
jelenleg nincs olyan formaacuteja amely hateacutekony jogorvoslati eszkoumlzkeacutent funkcionaacutelhatna Az
alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi veacutedelem direkt indiacutetvaacutenyozhatoacutesaacutega megszűnt az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute
jog alkotmaacutenyos veacutedelmeacutenek eliminaacutelaacutesa egy erőteljesen meggyenguumllt veacutedelmi rendszert
eredmeacutenyezett
575 A fővaacuterosi koumlzgyűleacutes 1 tagja a főpolgaacutermester-vaacutelasztaacutes eredmeacutenyekeacuteppen 23 tagja a fővaacuterosi keruumlleti
polgaacutermester-vaacutelasztaacutes eredmeacutenyekeacuteppen 9 tagja a fővaacuterosi kompenzaacutecioacutes listaacuteroacutel jut mandaacutetumhoz 576 Ld a maacuter koraacutebban hivatkozott 262014 (VII 23) AB hataacuterozatot
193
Az oumlnkormaacutenyzatok alapjogainak veacutedelme akkor vaacutelhat eacutertelmezhetőveacute ha alaptoumlrveacutenyi eacutes
toumlrveacutenyi szinten is roumlgziacuteteacutesre keruumllnek azok a jogok amelyek minden egyes oumlnkormaacutenyzatot
aacuteltalaacutenosan alanyi jogon megilletnek
A biacuteroacutesaacutegi jogveacutedelem neacutehaacuteny eseteacutet roumlgziacuteti ugyan az Moumltv azonban gyakorlati
eacuterveacutenyesuumlleacutesuumlkkel kapcsolatban elemezhető empirikus tapasztalatok nem aacutellnak
rendelkezeacutesre az oumlnkormaacutenyzatok az elemzett taacutergykoumlroumlkben ez ideig az eljaacuteraacutesok
megindiacutetaacutesaacutet mellőzteacutek holott toumlbb esetben szuumllettek koumlzjogi doumlnteacutesek
Az oumlnkormaacutenyzati jogveacutedelem inteacutezmeacutenyesuumlleacuteseacutenek eacutes a gyakorlatban toumlrteacutenő
eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek alapvető garanciaacuteja az hogy kialakuljanak azok a jogorvoslati foacuterumok
jogorvoslati eszkoumlzoumlk eacutes ennek eredmeacutenyekeacutent jogorvoslati rendszer amely az alapjogok
veacutedelmeacutet hivatott kiszolgaacutelni
Mindent oumlsszevetve a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes szabaacutelyozaacutesi rendszereacutenek megvaacuteltozaacutesa a
jogveacutedelem lehetőseacutegeacutenek korlaacutetozaacutesa a helyi koumlzuumlgyek kuumlloumlnoumlsen a lakossaacuteg
koumlzszolgaacuteltataacutesokkal valoacute ellaacutetaacutesaacutenak tartalmi szűkiacuteteacutese az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg jelentős
megvaacuteltozaacutesaacutet eredmeacutenyezte Ezen oumlsszefuumlggeacutesben tovaacutebb gondolaacutesra eacuterdemes keacuterdeacuteskeacutent
meruumllhet fel a helyi demokraacutecia eacuterveacutenyesuumlleacutese legfontosabb terepeacutenek az oumlnkormaacutenyzati
rendszernek a joumlvőbeni funkcioacuteja a koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacuteban valamint annak a keacuterdeacutesnek a
megvaacutelaszolaacutesa hogy hol is helyezkedik el az oumlnkormaacutenyzat az aacutellamszervezet rendszereacuteben
194
6 fejezet
Autonoacutemia a helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesa tereacuten Szervezeti
szabaacutelyozaacutesi funkcionaacutelis autonoacutemia
1 Decentralizaacutecioacute eacutes szubszidiaritaacutes a helyi koumlzuumlgyek tereacuten
A decentralizaacutecioacute eacutes a szubszidiaritaacutes elveacutenek gyakorlatban toumlrteacutenő megvaloacutesulaacutesaacutet a helyi
koumlzuumlgyek tereacuten az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg jelenti A koumlvetkezőkben az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg főbb
jelenteacutestartalma nemzetkoumlzi dokumentumok alapjaacuten keruumll aacutettekinteacutesre Az oumlnkormaacutenyzaacutes
jelenteacutestartalmaacutet vizsgaacutelva aacuteltalaacutenossaacutegban megaacutellapiacutethatoacute hogy a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes
keacutepesseacutege magaacuteban foglalja az inteacutezmeacutenyek eacutes a koumlzpolitikai szereplők haacuteloacutezataacutet amelyek a
kuumlloumlnboumlző kihiacutevaacutesokra eacutes lehetőseacutegekre reagaacutelnak A helyi oumlnkormaacutenyzaacutes az aacutellami
iraacutenyiacutetaacutesnak egy uacutej megkoumlzeliacuteteacutesekeacutent is felfoghatoacute amely uacutej fogalmakat vezet be mint a
hateacutekonysaacuteg az autonoacutemia a toumlrveacutenyesseacuteg kiterjeszteacutese az aacutetlaacutethatoacutesaacuteg a reacuteszveacuteteli
demokraacutecia eacutes amelynek leacutenyeg vonaacutesa hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok kapcsolatba
keruumlljenek a strateacutegiai szereplőkkel egy koumlzoumls doumlnteacuteshozatal eacuterdekeacuteben eacutes konfliktusaikat a
jogszabaacutelyoknak eacutes eljaacuteraacutesi szabaacutelyoknak megfelelően tudjaacutek rendezni577 Ezen tuacutel bdquo(a) helyi
oumlnkormaacutenyzaacutes tartalmaz nagyszaacutemuacute inteacutezmeacutenyt műkoumldeacutesi mechanizmust eacutes eljaacuteraacutest amelyen
keresztuumll az aacutellampolgaacuterok eacutes aacutellampolgaacuterok csoportjai artikulaacutelhatjaacutek eacuterdekeiket eacutes
szuumlkseacutegleteiket koumlzvetiacutethetik az elteacuterőseacutegeket eacutes helyi szinten gyakorolhatjaacutek jogaikat eacutes
teljesiacutethetik koumltelezettseacutegeketrdquo578 A fejleszteacutes iraacutenyaacuteboacutel koumlzeliacutetve bdquo(a) koumlzpolitikai
doumlnteacuteshozatali eacutes a veacutegrehajtaacutesi eljaacuteraacutes az amelyben a helyi oumlnkormaacutenyzatok (a
decentralizaacutecioacute elveacutevel oumlsszhangban vaacutelasztott testuumlletek) baacutetoriacutetjaacutek egy egyenlő reacuteszveacuteteleacutet
az oumlsszes eacuterdekelt teruumlleti szereplőnek (aacutellam civil taacutersadalom aacutellampolgaacuterok
vaacutellalkozaacutesok) megerősiacutetik az elszaacutemoltathatoacutesaacutegot az aacutellampolgaacuterok reacuteszeacuteről eacutes a
felelősseacuteget a taacutersadalmi elvaacuteraacutesok iraacutenyaacuteban a koumlzeacuterdeket szem előtt tartvardquo579 Egy maacutes
megfogalmazaacutes szerint bdquo(a) helyi kormaacutenyzaacutes a koumlzhatalom gyakorlaacutesaacutet eacutes a felhatalmazaacutest
577 UCLG Decentralisation and Local Self-Government Committee httpwwwuclg-
decentralisationorgencommitteeglossary 578 UNPD 2004 Decentralised Governance for Development A Combined Practice Note on Decentralisation
Local Governance and UrbanRural Development
httpwwwundporgcontentdamaplawspublicationenpublicationsdemocratic-governancedg-publications-
for-websitedecentralised-governance-for-development-a-combined-practice-note-on-decentralisation-local-
governance-and-urban-rural-developmentDLGUD_PN_Englishpdf 4 579 The European Charter on development cooperation in support of local governance 2008
httpwwwcittametropolitanamiitexportsitesdefaultrelazioni_internazionalidoc1182_european_developme
nt_cooperation_charter_in_support_of_local_governancepdf
195
jelenti azaz egy reacutegioacute egy telepuumlleacutes egy helyi koumlzoumlsseacuteg hogyan keacutepes a koumlzuumlgyeket
igazgatni A helyi kormaacutenyzaacutes az aacutellampolgaacuterokroacutel eacutes az inteacutezmeacutenyekről valamint az
aacutellamhoz valoacute viszonyukroacutel szoacutel regionaacutelis helyi eacutes koumlzoumlsseacutegi szinten A helyi demokratikus
kormaacutenyzaacutes olyan doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutes amelyben valamennyi eacuterintett hoz doumlnteacuteseket a
helyi telepuumlleacutesi decentralizaacutelt fejleszteacutesekről eacutes a reacuteszveacuteteli szempontuacute megkoumlzeliacuteteacutes
eacuterveacutenyesuumll a fejleszteacutesi tervek előkeacutesziacuteteacutese veacutegrehajtaacutesa lebonyoliacutetaacutesa soraacutenrdquo580
A decentralizaacutecioacute a szubszidiaritaacutes eacutes az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg előzőekben ismertetett tartalmi
elemei tiszta formaacuteban nyilvaacutenvaloacutean nem alakulhattak ki meacuteg a nagyobb hagyomaacutenyokra
eacutepiacutető helyi demokraacuteciaacutek eseteacuteben sem Szaacutemos ellentmondaacutes keletkezhet a helyi koumlzuumlgyekben
valoacute szabaacutelyozaacutesi igazgataacutesi keacuterdeacuteseket illetően ha egyoldaluacutean eacutes kizaacuteroacutelagosan a
hataacuteskoumlroumlk delegaacutelaacutesa a decentralizaacutecioacute elve eacuterveacutenyesuumll A centralizaacutecioacute eacutes a decentralizaacutecioacute
nem lehet egyeduumlli meghataacuterozoacute szervezeacutesi elv a teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok kialakulaacutesa eacutes
műkoumldeacutese azaz a teruumlleti kormaacutenyzaacutes oumlnkormaacutenyzati szegmenseacuteben Esetenkeacutent az egyedi
koumlzszolgaacuteltataacutesi felelősseacuteg megaacutellapiacutetaacutesa a hataacuteskoumlroumlk telepiacuteteacutes soraacuten eacutesszerű meacuterlegelni az
optimaacutelis modellt mind funkcionaacutelis mind pedig egyeacuteb politikai igazgataacutesi peacutenzuumlgyi
oumlsszetevői szempontjaacuteboacutel
2 A helyi koumlzuumlgyek
A helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesaacuteban eacuterveacutenyesuumllő autonoacutemia elemek koumlzoumltt ehelyuumltt a szervezeti a
szabaacutelyozaacutesi eacutes a funkcionaacutelis fuumlggetlenseacuteg egyes sajaacutetos vonaacutesai keruumllnek aacutettekinteacutesre a
Charta koumlvetelmeacutenyei alapjaacuten Az autonoacutemia felsorolt alkotoacutereacuteszeinek taacutergyalaacutesa csupaacuten
vaacutezlatszerű neacutelkuumlloumlzi azt a reacuteszletesseacuteget amely az oumlnkormaacutenyzaacutes mint alapjog annak
veacutedelme a gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemia valamint a feluumlgyelet keacuterdeacuteseinek feldolgozaacutesaacutet
jellemezte
A szervezeti szabaacutelyozaacutesi funkcionaacutelis autonoacutemia keacuterdeacuteseinek taacutergyalaacutesakor szuumlkseacutegszerű
hogy a helyi koumlzuumlgyek hazai fogalma eacutertelmezeacutesi lehetőseacutege is aacutettekinteacutesre keruumlljoumln Helyi
koumlzuumlgynek aacuteltalaacutenos eacutertelemben azok az egyeacuteni eacuterdekeken tuacutelmutatoacute aacuteltalaacutenos jellegű uumlgyek
tekinthetők amelyek a helyi koumlzoumlsseacutegre hataacutessal vannak amelyek helyi eacuterdekeltseacutegűnek
tekinthetők
580 CEMR June 2008 Towards an EU approach to democratic local governance decentralisation and territorial
development ldquoResponse of the Council of European Municipalities and Regions (CEMR) to the European
Commissionacutes issues paperrdquo
httpwwwccreorgimguploadspiecesjointefilenameTowards_an_EU_approach_to_democratic_local_govern
ance_frpdf
196
Arra hogy mi minősuumll helyi koumlzuumlgynek kuumlloumlnfeacutele szabaacutelyozaacutesi modellek eacuterveacutenyesuumllnek az
angolszaacutesz eacutes a kontinentaacutelis aacutellamokban Az angolszaacutesz aacutellamok jellemzően az ultra vires
elvet koumlvetik ndash baacuter a legutoacutebbi időben az Egyesuumllt Kiraacutelysaacutegban ez az aacuteltalaacutenos elv aacutettoumlreacutesre
keruumllt ndash miacuteg a kontinentaacutelis orszaacutegokban az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes elve eacuterveacutenyesuumll
termeacuteszetjogi alapokon nyugodva Hazaacutenk az oumlnkormaacutenyzati funkcionalitaacutes szempontjaacuteboacutel a
kontinentaacutelis modellt koumlveti vagyis az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes a generaacutelis klauzula alapjaacuten
aacutell
Az Alkotmaacuteny az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg tartalmaacutet a 42 sect-ban akkeacutent definiaacutelta hogy bdquo[hellip] A
helyi oumlnkormaacutenyzaacutes a vaacutelasztoacutepolgaacuterok koumlzoumlsseacutegeacutet eacuterintő helyi koumlzuumlgyek oumlnaacutelloacute
demokratikus inteacutezeacutese a helyi koumlzhatalomnak a lakossaacuteg eacuterdekeacuteben valoacute gyakorlaacutesardquo A
definiacutecioacute tehaacutet az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg leacutenyeges tartalmakeacutent utalt a helyi eacuterdekeltseacutegbe tartozoacute
uumlgyek igazgataacutesaacutenak szuumlkseacutegszerűseacutegeacutere Az Alaptoumlrveacuteny szerint az oumlnkormaacutenyzatok
műkoumldeacuteseacutenek leacutenyege a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese eacutes a helyi koumlzhatalom gyakorlaacutesa a hataacuteskoumlri
korlaacutetot tehaacutet az uumlgyek eacutes a koumlzhatalom helyi jellege jelenti Az Alaptoumlrveacuteny 31 cikk (1)
bekezdeacutese szerint bdquoMagyarorszaacutegon a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese eacutes a helyi koumlzhatalom
gyakorlaacutesa eacuterdekeacuteben helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldnekrdquo Az Alaptoumlrveacuteny nem hataacuterozza meg
reacuteszletesen a helyi koumlzuumlgy eacutes a helyi koumlzhatalom gyakorlaacutesaacutenak pontos fogalmaacutet a 32 cikk
(1) bekezdeacuteseacuteben ndashtoumlrveacutenyi szintű szabaacutelyozaacutesra utalva ndashsorolja fel a legfontosabbnak
tekinthető helyi koumlzuumlgyeket
A helyi koumlzuumlgyek aacuteltalaacutenos fogalmaacutet az Oumltv hataacuterozta meg a helyi oumlnkormaacutenyzat
kompetenciaacutejakeacutent olykeacuteppen hogy roumlgziacutetette a helyi oumlnkormaacutenyzat oumlnaacutelloacute eljaacuteraacutesi
lehetőseacutegeacutet a feladat- eacutes hataacuteskoumlreacutebe tartozoacute helyi eacuterdekű koumlzuumlgyekben A helyi koumlzuumlgyek a
lakossaacuteg koumlzszolgaacuteltataacutesokkal valoacute ellaacutetaacutesaacutehoz a koumlzhatalom oumlnkormaacutenyzati tiacutepusuacute helyi
gyakorlaacutesaacutehoz valamint mindezek szervezeti szemeacutelyi eacutes anyagi felteacuteteleinek helyi
megteremteacuteseacutehez kapcsoloacutedtak Az Moumltv a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes fogalmaacutet a helyi koumlzakarat
kifejezeacuteseacutehez eacutes megvaloacutesiacutetaacutesaacutehoz koumlti a helyi koumlzuumlgyek tereacuten A helyi koumlzuumlgyek ugyanolyan
szoumlvegezeacutessel keruumlltek meghataacuterozaacutesra mint az Oumltv szabaacutelyozaacutesaacuteban581
Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg koumlvetkezetes gyakorlata alapjaacuten nem tartoznak a helyi koumlzuumlgyek
koumlreacutebe azok a keacuterdeacutesek amelyeket a toumlrveacutenyalkotoacute koumlzvetlenuumll vagy koumlzvetve orszaacutegos
koumlzuumlggyeacute nyilvaacuteniacutet582
581 A helyi koumlzuumlgy fogalmaacutenak eacutertelmezeacuteseacuteről ld reacuteszletesen HOFFMAN Istvaacuten Neacutehaacuteny gondolat a helyi koumlzuumlgy
fogalmaacutenak eacutertelmezeacuteseacuteről ndash a biacuteroacutesaacutegi joggyakorlat tuumlkreacuteben Koumlzjogi Szemle 20104 26-32 582 22001 (I17) AB hataacuterozat 362002 (VII19) AB hataacuterozat 1092008 (IX26) AB hataacuterozat
197
Egy sajaacutetos megvilaacutegiacutetaacutesaacutet tartalmazza a helyi koumlzuumlgyeknek az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg egy 2009-
ben hozott doumlnteacutese amelyben a helyi koumlzuumlgyek eacutes a parlamenti ellenőrzeacutes viszonyaacutet
eacutertelmezte eacutes megaacutellapiacutetotta hogy nincs az Alkotmaacuteny rendelkezeacuteseiből folyoacute akadaacutelya
annak hogy az Orszaacuteggyűleacutes ha uacutegy iacuteteacuteli meg hogy az parlamenti nyilvaacutenossaacutegot igeacutenyel
helyi koumlzuumlgyek koumlreacutebe tartozoacute feladatok ellaacutetaacutesaacutenak vizsgaacutelataacutera bizottsaacutegot hozzon leacutetre Az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg a helyi koumlzuumlgyeknek kuumlloumlnboumlző kategoacuteriaacuteit kuumlloumlniacutetette el Egyreacuteszről
leszoumlgezte azt hogy az oumlnkormaacutenyzati rendszer leacutetrehozaacutesaacuteval bdquo[hellip]az Alkotmaacuteny az aacutellami
feladatok egy reacuteszeacutet a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacuteseacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok hataacuteskoumlreacutebe utalta a
veacutegrehajtoacute hatalom gyakorlaacutesaacutenak egy szeleteacutet decentralizaacutelta a vaacutelasztoacutepolgaacuterok helyi
koumlzoumlsseacutegeacutere a helyi oumlnkormaacutenyzatokrardquo A teruumlleti decentralizaacutecioacute azonban nem
eredmeacutenyezte a helyi koumlzuumlgyek koumlreacutebe tartozoacute aacutellami feladatok ellaacutetaacutesaacutenak kivonaacutesaacutet az
Orszaacuteggyűleacutes ellenőrzeacutese aloacutel Az aacutellami eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzati feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk
megaacutellapiacutetaacutesa soraacuten elkuumlloumlniacuteteacutesre keruumlltek azon feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlk amelyek helyi
koumlzuumlgyekkeacutent a helyi oumlnkormaacutenyzatok feladat- eacutes hataacuteskoumlreacutebe keruumlltek Az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg aacutellaacutespontja szerint bdquoalapvetően toumlrveacutenyek hataacuterozzaacutek meg az
oumlnkormaacutenyzati feladatellaacutetaacutes koumlreacutetrdquo Nem vitatva az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg aacutellaacutespontjaacutet
megjegyzeacutesre szorul hogy ezzel a megaacutellapiacutetaacutessal az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes elveacutetől
eltaacutevolodva az ultra vires elv iraacutenyaacuteba mutat az eacutertelmezeacutes Ami a kategorizaacutelaacutest illeti az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg egyik fő egyseacutegnek azokat az uumlgyeket minősiacuteti amelyek bdquokizaacuteroacutelag a
telepuumlleacutes a megye lakossaacutegaacutet eacuterintik eacutes amelyekben az oumlnkormaacutenyzat majdnem teljes doumlnteacutesi
szabadsaacuteggal rendelkezik szabadon doumlnt arroacutel is hogy vaacutellalja-e a feladat ellaacutetaacutesaacutet s ha
igen milyen moacutedon oldja azt megrdquo A maacutesik fő csoportba a helyi koumlzuumlgyeknek egy
meglehetősen szeacuteles koumlreacutet sorolja be amelyek eseteacuteben bdquovalamely aacutellami feladat ellaacutetaacutesaacuteeacutert
valoacute felelősseacuteget a hataacuteskoumlroumlket a toumlrveacuteny megosztja a helyi oumlnkormaacutenyzatok eacutes a kormaacuteny
koumlzoumlttrdquo A lakossaacuteg hely koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacuteeacutert valoacute felelősseacutege koumlreacuteben a gazdasaacutegi
jellegű koumlzszolgaacuteltataacutesokeacutert valoacute felelősseacuteget emelte ki A harmadik csoportba tartozhatnak
azon bdquohelyi koumlzuumlgyek amelyek inteacutezeacutese a helyi oumlnkormaacutenyzat műkoumldeacutesi teruumlleteacuten eacutelők koumlreacutet
meghaladoacute lakossaacutegi koumlrt eacuterint (ilyenek lehetnek pl a fővaacuteros orszaacutegos funkcioacuteit figyelembe
veacuteve a fővaacuterosi oumlnkormaacutenyzat feladatai)rdquo
Figyelemre meacuteltoacute az a megaacutellapiacutetaacutes is hogy a kormaacuteny teveacutekenyseacutegeacutenek ellenőrzeacuteseacutehez
kapcsoloacutedoacute parlamenti ellenőrzeacutes eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutevel is oumlsszefuumlggeacutest teremtett a helyi koumlzuumlgyek
ellenőrizhetőseacutege tereacuten amennyiben megaacutellapiacutetotta hogy bdquoaz alkotmaacutenyos alapjogok a
toumlrveacutenyek eacuterveacutenyesuumlleacutese az aacutellami feladatok ellaacutetaacutesa koumlreacuteben toumlbb teruumlleten a kormaacuteny
teveacutekenyseacutege csak a helyi koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacuteval egyuumltt vizsgaacutelhatoacute [hellip] illetőleg a
198
polgaacuterok szeacuteles koumlreacutet eacuterintő helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese soraacuten jelentkező diszfunkcionaacutelis
jelenseacutegek parlamenti vizsgaacutelatot igeacutenylő orszaacutegos figyelemre szaacutemot tartoacute keacuterdeacutesseacute
vaacutelhatnakrdquo Veacutegső konkluacutezioacutekeacutent leszoumlgezte hogy bdquohellip a helyi oumlnkormaacutenyzatok a veacutegrehajtoacute
hatalom gyakorlaacutesa koumlreacutebe tartozoacute a vaacutelasztoacutepolgaacuterokat koumlzvetlenuumll eacuterintő feladatokat
oldanak meg a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese soraacuten a helyi oumlnkormaacutenyzatok feladatait műkoumldeacuteseacutet
eacuterintő toumlrveacutenyek megalapozaacutesa eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek ellenőrzeacutese a keacutepviselő-testuumlletek
alkotmaacutenyjogi felelősseacutegeacutenek eacuterveacutenyesiacuteteacutese a szeacuteles taacutersadalmi eacuterdeklődeacutesre szaacutemot tartoacute
koumlzuumlgyek nyilvaacutenos megvitataacutesa indokolhatja hogy az Orszaacuteggyűleacutes helyi koumlzuumlgy
vizsgaacutelataacutera bizottsaacutegot aacutelliacutetson felrdquo 583
A helyi koumlzuumlgyek az Alaptoumlrveacutenyben keruumlltek roumlgziacuteteacutesre Az Alaptoumlrveacuteny reacuteszletesen
tartalmazza a helyi koumlzuumlgyek koumlreacutet amelyek toumlbbseacutegeacuteben a helyi keacutepviselő-testuumlletek
hataacuteskoumlrei A helyi oumlnkormaacutenyzat a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese koumlreacuteben toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt
a) rendeletet alkot
b) hataacuterozatot hoz
c) oumlnaacutelloacutean igazgat
d) meghataacuterozza szervezeti eacutes műkoumldeacutesi rendjeacutet
e) gyakorolja az oumlnkormaacutenyzati tulajdon tekinteteacuteben a tulajdonost megillető jogokat
f) meghataacuterozza koumlltseacutegveteacuteseacutet annak alapjaacuten oumlnaacutelloacutean gazdaacutelkodik
g) e ceacutelra felhasznaacutelhatoacute vagyonaacuteval eacutes beveacuteteleivel koumltelező feladatai ellaacutetaacutesaacutenak
veszeacutelyezteteacutese neacutelkuumll vaacutellalkozaacutest folytathat
h) doumlnt a helyi adoacutek fajtaacutejaacuteroacutel eacutes meacuterteacutekeacuteről
i) oumlnkormaacutenyzati jelkeacutepeket alkothat helyi kituumlnteteacuteseket eacutes elismerő ciacutemeket alapiacutethat
j) a feladat- eacutes hataacuteskoumlrrel rendelkező szervtől taacutejeacutekoztataacutest keacuterhet doumlnteacutest
kezdemeacutenyezhet veacutelemeacutenyt nyilvaacuteniacutethat
k) szabadon taacutersulhat maacutes helyi oumlnkormaacutenyzattal eacuterdek-keacutepviseleti szoumlvetseacuteget hozhat
leacutetre feladat- eacutes hataacuteskoumlreacuteben egyuumlttműkoumldhet maacutes orszaacutegok helyi oumlnkormaacutenyzataacuteval
eacutes tagja lehet nemzetkoumlzi oumlnkormaacutenyzati szervezetnek
l) toumlrveacutenyben meghataacuterozott tovaacutebbi feladat- eacutes hataacuteskoumlroumlket gyakorol584
A helyi koumlzuumlgyek kereteit tekintve Patyi Andraacutes szerint a legfontosabb a toumlrveacutenyi
szabaacutelyozaacutesi szint kiemeleacutese azaz annak hangsuacutelyozaacutesa hogy az oumlnkormaacutenyzatok kizaacuteroacutelag a
toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt jaacuterhatnak el585 Az oumlnkormaacutenyzatok aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutesa taacutegabb
583 552009 (V6) AB hataacuterozat 584 32 cikk (1) bekezdeacutes 585 PATYI (2013) 388
199
eacutertelmezeacutest tesz szuumlkseacutegesseacute a helyi koumlzuumlgyek meghataacuterozaacutesaacutenaacutel hiszen a helyi
oumlnkormaacutenyzatok jogszerű műkoumldeacutese alapvető garanciaacutelis felteacutetele a helyi demokratikus
hatalomgyakorlaacutesaacutenak maacutes oldalroacutel koumlzeliacutetve pedig nyilvaacutenvaloacute hogy nem kizaacuteroacutelag toumlrveacuteny
minősiacutethet helyi koumlzuumlgynek oumlnkormaacutenyzat aacuteltal ellaacutetandoacute feladatkoumlrt mivel ez az
oumlnkormaacutenyzati oumlnkeacutent vaacutellalt feladatok teljes kiuumlresedeacuteseacutehez a generaacutelis kompetencia
megkeacuterdőjelezeacuteseacutehez vezetne Verebeacutelyi Imre a helyi koumlzuumlgyekkel kapcsolatban kiemelte
hogy az oumlnkormaacutenyzat feladat-eacutes hataacuteskoumlre nyilvaacutenvaloacutean nem terjedhet ki minden helyben
jelentkező koumlzuumlgyre azonban bdquohellipannaacutel eacuterdemibb az oumlnkormaacutenyzat mineacutel toumlbb leacutenyeges helyi
koumlzuumlgy tartozik hozzaacuterdquo586 A keretek megaacutellapiacutetaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben minden olyan uumlgyet
helyi koumlzuumlgy kategoacuteriaacutejaacuteba tartozoacutenak tart amelyet a toumlrveacutenyalkotoacute annak minősiacutet illetve
amit bdquoa helyi oumlnkormaacutenyzat sajaacutet doumlnteacuteseacutevel koumlzoumlsseacutegi gondoskodaacutesra felvaacutellalrdquo587 Leacutenyeges
ez utoacutebbi kategoacuteria tekintettel arra hogy egyre szűkebb koumlrben eacuterveacutenyesuumllhet az oumlnkeacutent
vaacutellalt feladatok koumlre az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutesban a gazdaacutelkodaacutesra vonatkozoacute szigoruacute
megkoumlteacutesek miatt Hasonloacute koumlvetkezteteacutesre jut Patyi Andraacutes is aki uacutegy foglal aacutellaacutest hogy
ezek a bdquohellipkorlaacutetok csak addig maradnak alkotmaacutenyosak miacuteg nem vezetnek az adott
teacutemakoumlrben az oumlnaacutelloacutesaacuteg teljes elvonaacutesaacutehozrdquo588
3 Szervezeti autonoacutemia
A szervezeti autonoacutemia keacuterdeacutese elsődlegesen a szervezetszocioloacutegia tudomaacutenya aacuteltal taacutergyalt
keacuterdeacutes ebben a reacuteszben csupaacuten szűk eacutertelemben az oumlnkormaacutenyzat szervezetalakiacutetaacutesi
szabadsaacutega kapcsaacuten keruumll eacuterinteacutesre Az egyes oumlnkormaacutenyzati szervek bemutataacutesa elemzeacutese
nem tartozik a dolgozat szoros ceacutelkitűzeacutesei koumlzeacute iacutegy azok nem is keruumllnek taacutergyalaacutesra
A Charta a szervezeti autonoacutemia koumlreacuteben arra vonatkozoacutean tartalmaz rendelkezeacuteseket hogy a
helyi oumlnkormaacutenyzatok eacutes testuumlleteik milyen moacutedon szervezzeacutek meg igazgataacutesi
szolgaacuteltataacutesaikat589 A szervezeti keretekre vonatkozoacutean az alapvető elveket rendelkezeacuteseket
jogszabaacutelyok hataacuterozzaacutek meg azonban a helyi oumlnkormaacutenyzatok a sajaacutet igazgataacutesi
szervezetuumlkre vonatkozoacutean doumlnteacutesi joggal rendelkeznek A doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutesukban
meacuterlegelniuumlk kell a helyi sajaacutetossaacutegokat eacutes az igazgataacutesi hateacutekonysaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutet
586 VEREBEacuteLYI Imre A helyi oumlnkormaacutenyzat alapvonalai Magyar Koumlzigazgataacutes 1991 szeptember XLI eacutevfolyam
9 szaacutem 769 587 VEREBEacuteLYI (1991) 770 588 PATYI (2013) 389 589 Charta 6 cikk
200
A koumlzponti szabaacutelyozaacutes korlaacutetok koumlzoumltt előiacuterhatja bizonyos szervezetek felaacutelliacutetaacutesaacutenak eacutes
műkoumldteteacuteseacutenek koumltelezettseacutegeacutet azonban ezek az előiacuteraacutesok nem terjedhetnek ki egy merev
szerkezeti struktuacutera meghataacuterozaacutesaacutera
Elsődleges szempont a szervezeti autonoacutemia gyakorlaacutesa soraacuten a helyi szuumlkseacutegletekhez valoacute
alkalmazkodaacutes valamint a hateacutekonyabb igazgataacutes koumlvetelmeacutenye A Charta a helyi
oumlnkormaacutenyzatok belső igazgataacutesi feleacutepiacuteteacuteseacutere vonatkozoacutean csupaacuten a vaacutelasztott
keacutepviselőtestuumlletre vonatkozoacutean tartalmaz szabaacutelyozaacutest a helyi koumlzuumlgyek igazgataacutesi keacuterdeacutesei
meglehetősen szeacuteles koumlrben igeacutenylik a szervezetalakiacutetaacutesi szabadsaacuteg megvaloacutesulaacutesaacutet
A megfelelő igazgataacutesi szervezettel szembeni leacutenyeges koumlvetelmeacuteny a hateacutekonysaacuteg ehhez
szorosan kapcsoloacutedik a professzionaacutelis szemeacutelyi aacutellomaacuteny alkalmazaacutesaacutenak igeacutenye A
szemeacutelyzet alkalmazaacutesaacutenaacutel elengedhetetlen hogy keacutepzettseacuteguumlk oumlsszhangban aacutelljon a helyi
oumlnkormaacutenyzatok felelősseacutegi koumlreacutebe tartozoacute koumlzszolgaacuteltataacutesok megszervezeacuteseacutevel Annak
eacuterdekeacuteben hogy joacutel keacutepzett eacutes hozzaacuteeacutertő szemeacutelyzettel rendelkezhessen az oumlnkormaacutenyzat
megfelelő keacutepzeacutesi lehetőseacutegeket diacutejazaacutest eacutes előleacutepteteacutesi rendszert kell kialakiacutetani
A szervezetalakiacutetaacutesi szabadsaacuteg szeacuteles koumlrben megvaloacutesul az oumlnkormaacutenyzatok koumlreacuteben
Egyetlen leacutenyegesnek tekinthető korlaacutet az oumlnkormaacutenyzati koumlzoumls hivatal leacutetrehozaacutesaacutenak
elrendeleacutese amely a 2000 fő lakossaacutegszaacutem alatti telepuumlleacutesek szaacutemaacutera koumltelező
A helyi oumlnkormaacutenyzatok taacutersulaacutesaira vonatkozoacute szabaacutelyozaacutest 2012 oacuteta maacuter csak az Moumltv
szabaacutelyozza a koraacutebbi taacutersulaacutesi szabadsaacuteg szeacuteleskoumlrű egyuumlttműkoumldeacutest lehetőveacute tevő
rendszereacutet leegyszerűsiacutetve Az Alaptoumlrveacutenyben megjelent a koumltelező taacutersulaacutes inteacutezmeacutenye
amely kuumlloumln toumlrveacuteny előiacuteraacutesai alapjaacuten meghataacuterozott koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacutet taacutersulaacutesi formaacutehoz
koumltheti
Az oumlnkormaacutenyzatok szervezetalakiacutetaacutesi szabadsaacutega tehaacutet egeacuteszeacuteben veacuteve eacuterveacutenyesuumll azonban
a funkcionalitaacutes a koumlltseacutegveteacutesi-peacutenzuumlgyi felteacutetelek vizsgaacutelata neacutelkuumll ez a megaacutellapiacutetaacutes
meglehetősen egyoldaluacutenak tekinthető
4 Szabaacutelyozaacutesi autonoacutemia
A helyi oumlnkormaacutenyzat rendeletalkotaacutesi lehetőseacutege az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia leacutenyegi
eleme A szabaacutelyozaacutesi autonoacutemia az oumlnkormaacutenyzati oumlnaacutelloacutesaacuteg olyan alkotoacuteegyseacutege amely
szeacuteles koumlrben feltaacuteraacutesra eacutes elemzeacutesre keruumllt a helyi oumlnkormaacutenyzatok jogait műkoumldeacuteseacutet
feldolgozoacute szakirodalomban Aacutellamelmeacuteleti megkoumlzeliacuteteacutese H Kelsen (1881-1973)
munkaacutessaacutegaacuteban is nyomon koumlvethető a decentralizaacutecioacute egyes formaacuteinak leiacuteraacutesaacuteban Eszerint
bdquoAz aacutellam tagozoacutedaacutesaacutenak egy maacutesik tiacutepusa amit oumlnkormaacutenyzati decentralizaacutecioacutenak
neveznek Az oumlnkormaacutenyzat fogalmaacuteban a decentralizaacutecioacute egyesuumll a demokraacutecia vagyis az
201
oumlnrendelkezeacutes eszmeacutejeacutevel hellip Mindazonaacuteltal ndash a koumlzponti toumlrveacutenyek keretein beluumll ndash
decentralizaacutelt generaacutelis normaacutekkal uacuten autonoacutem statutumokkal is talaacutelkozhatunk A
decentralizaacutecioacute itt eszmeacuteje szerint toumlkeacuteletes Legalaacutebb is az autokratikusan szervezett koumlzponti
aacutellamszervekkel szemben Utoacutebbiakat azonban toumlbbnyire megilleti a feluumlgyelet joga legalaacutebb
is annyiban amennyiben az oumlnkormaacutenyzati test toumlrveacutenyellenes aktusait megsemmisiacutethetik
baacuterha nem is poacutetolhatjaacutek sajaacutet normaacuteik aacuteltalrdquo590Az aacutellamtani megkoumlzeliacuteteacutes a helyi
oumlnkormaacutenyzati rendeleteket olyan jogalkotaacutesi aktusnak fogja fel amely nem az aacutellam egeacutesz
teruumlleteacutere hanem annak meghataacuterozott teruumlleti egyseacutegeacutere decentralizaacutelt reacuteszeacutere vonatkozoacutean
tartalmaz normatiacutev szabaacutelyozaacutest A generaacutelis jelleg abboacutel az aspektusboacutel aacutellapiacutethatoacute meg
hogy egy reacuteszteruumlleten eacuterveacutenyesuumllő normaacutek reacuteszjogrendkeacutent funkcionaacutelnak591
41 Az oumlnkormaacutenyzati jogalkotaacutessal szemben fennaacutelloacute koumlvetelmeacutenyek
Az oumlnkormaacutenyzati rendeletek a jogrendszer ndash mennyiseacutegben nem elhanyagolhatoacute ndash reacuteszeacutet
keacutepezik amennyiben normatiacutev szabaacutelyozaacutesi eszkoumlzkeacutent a helyi taacutersadalmi viszonyok az
aacutellampolgaacuterok magatartaacutesaacutenak befolyaacutesolaacutesaacutera alkalmasak A jogforraacutesi hierarchiaacuteban
elfoglalt helyuumlket az Alaptoumlrveacuteny592 hataacuterozza meg ez alapjaacuten nem uumltkoumlzhetnek magasabb
szintű jogszabaacutely rendelkezeacuteseacutebe A helyi oumlnkormaacutenyzati rendeletekkel oumlsszefuumlggeacutesben is ndash
mint aacuteltalaacutenosan valamennyi jogalkotaacutesi aktussal szemben ndash megfelelően eacuterveacutenyesuumllniuumlk kell
azon alkotmaacutenyos koumlvetelmeacutenyeknek amelyek a jogaacutellamisaacuteg elveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutevel
oumlsszefuumlggeacutesben fennaacutellnak A jogaacutellamisaacuteg elveacutevel szoros kapcsolatban aacutell a jogbiztonsaacuteg eacutes
a koumlzigazgataacutes toumlrveacuteny alaacute rendeltseacutegeacutenek koumlvetelmeacutenye tovaacutebbaacute a legalitaacutes elveacutenek
eacuterveacutenyesuumlleacutese kiemelkedő fontossaacuteggal biacuter
A jogbiztonsaacuteg eacutes a koumlzigazgataacutesi toumlrveacuteny alaacute rendeltseacutegeacutevel az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg szaacutemos
koraacutebbi doumlnteacuteseacuteben foglalkozott Ezen doumlnteacutesek eacuterintetteacutek toumlbbek koumlzoumltt a koumlzhatalommal
rendelkező szervek doumlnteacuteshozatali eljaacuteraacutesi keacuterdeacuteseit a jogalkotaacutesi felhatalmazaacutes teacutemaacutejaacutet
Kiemeleacutesre eacuterdemes hogy a koumlzigazgataacutes toumlrveacuteny alaacute rendeltseacutegeacutenek elveacuteből koumlvetkezően a
jogalkotaacutesi felhatalmazaacutesnak tartalmazni kell a jogalkotaacutesi hataacuteskoumlr terjedelmeacutet annak
korlaacutetait is A felhatalmazaacutes konkreacutet meghataacuterozottsaacutegaacuteval kapcsolatban utalni szuumlkseacuteges a
jogalkotaacutesroacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny azon szabaacutelyaacutera amely szerint a felhatalmazaacutesban meg kell
hataacuterozni a felhatalmazaacutes jogosultjaacutet taacutergyaacutet eacutes kereteit593 Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg a
jogalkotaacutesra vonatkozoacute korlaacutetkeacutent elvi eacutellel mondta ki toumlbbek koumlzoumltt azt is hogy jogellenes
590 KELSEN (1997) 70-71 591 KELSEN 68 592 T) cikk 593 2010 eacutevi CXXX tv 5 sect (1) bekezdeacutes
202
magatartaacutes jogkoumlvetkezmeacutenyekeacutent olyan buumlnteteacutes szankcioacute megaacutellapiacutetaacutesa amely aacutellami
keacutenyszer alkalmazaacutesaacutera ad lehetőseacuteget nem tartozhat a helyi koumlzuumlgyek koumlreacutebe Ilyen
szabaacutelyokat az oumlnkormaacutenyzat csak toumlrveacuteny felhatalmazaacutesa alapjaacuten annak keretei koumlzoumltt
alkothat
A helyi oumlnkormaacutenyzatok szabaacutelyozaacutesi autonoacutemiaacutejaacutet az Alaptoumlrveacuteny garantaacutelja oumlsszhangban a
Chartaacuteval A Charta 3 cikke a helyi oumlnkormaacutenyzaacutes jogaacutenak definiaacutelaacutesakor a helyi koumlzuumlgyek
leacutenyegi reacuteszeacutenek szabaacutelyozaacutesaacutet tartja koumlvetelmeacutenynek Az Alaptoumlrveacuteny a helyi koumlzuumlgyek
koumlzoumltt nevesiacuteti a szabaacutelyozaacutesi autonoacutemia megnyilvaacutenulaacutesakeacutent a rendeletalkotaacutest594 A
rendeletalkotaacutesi felhatalmazaacutes alapjaacuten biztosiacutetott diszkrecionaacutelis jogkoumlr gyakorloacutejaacutet taacutergyaacutet
terjedelmeacutet kereteit konkreacutetan kell meghataacuterozni a hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutenak oumlsszhangban kell
aacutellnia a jogbiztonsaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutevel a koumlzigazgataacutes toumlrveacuteny alaacute rendeltseacutegeacutenek alapelveacutevel
A szabaacutelyozaacutesi autonoacutemia toumlbb aspektusaacuten keresztuumll koumlzeliacutethető meg Jelenti egyreacuteszről a
helyi oumlnkormaacutenyzat szabaacutelyozaacutesi lehetőseacutegeacutet a magasabb szintű jogszabaacutely aacuteltal nem
rendezett taacutersadalmi viszonyokat illetően szabaacutelyozaacutesi koumltelezettseacutegeacutet toumlrveacuteny aacuteltal
meghataacuterozott esetekben a veacutegrehajtaacutesi jellegű szabaacutelyok megalkotaacutesaacutera A szabaacutelyozaacutesi
autonoacutemia ugyanakkor az aacutellam szaacutemaacutera is megjelenik koumltelezettseacutegkeacutent nevezetesen a
koumlzponti koumlzigazgataacutesi szervek nem seacuterthetik a helyi oumlnkormaacutenyzatok szabaacutelyozaacutesi
autonoacutemiaacutejaacutet sem normatiacutev sem egyedi aktussal nem avatkozhatnak a szabaacutelyozaacutesi
autonoacutemia gyakorlaacutesaacuteba
Az oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyi felhatalmazaacutes alapjaacuten fennaacutelloacute jogalkotoacutei hataacuteskoumlreacutet egyben
koumltelezettseacutegeacutet vizsgaacutelva megaacutellapiacutethatoacute hogy az ilyen tiacutepusuacute helyi oumlnkormaacutenyzati rendeletek
ceacutelja aacuteltalaacuteban a toumlrveacutenyi rendelkezeacutesek szabatos pontos a helyi eacuteletviszonyokhoz igazodoacute
tovaacutebbi szabaacutelyozaacutesa Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg toumlbb doumlnteacuteseacuteben eacutertelmezte a szabaacutelyozaacutesi
felhatalmazaacutes kereteit a szabaacutelyozaacutesi autonoacutemia alkotmaacutenyos korlaacutetait a koumlzhatalom
gyakorlaacutesaacutenak aacuteltalaacutenos elveit valamint a koumlzigazgataacutes műkoumldeacuteseacutehez kapcsoloacutedoacute jogaacutellami
koumlvetelmeacutenyeket
Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg a koumlzigazgataacutes toumlrveacuteny alaacute rendeltseacutegeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben a
jogaacutellamisaacuteg egyik alapvető koumlvetelmeacutenyekeacutent utalt arra hogy bdquohellipa koumlzhatalommal
rendelkező szervek a jog aacuteltal meghataacuterozott szervezeti keretek koumlzoumltt a jog aacuteltal
megaacutellapiacutetott műkoumldeacutesi rendben a jog aacuteltal a polgaacuterok szaacutemaacutera megismerhető eacutes
kiszaacutemiacutethatoacute moacutedon szabaacutelyozott keretek koumlzoumltt fejtik ki teveacutekenyseacuteguumlket Ez a koumlvetelmeacuteny
magaacuteban foglalja azt is ha a toumlrveacuteny valamely alkotmaacutenyos illetőleg toumlrveacutenyben szabaacutelyozott
594 Alaptoumlrveacuteny 32 cikk (1) bekezdeacutes a) pont
203
jog korlaacutetozaacutesaacutera ad jogalkotaacutesi felhatalmazaacutest valamely koumlzigazgataacutesi szervnek a
toumlrveacutenynek meg kell hataacuteroznia a jogalkotaacutesi hataacuteskoumlr terjedelmeacutet annak korlaacutetait is Ennek
alapjaacuten alkotmaacutenyellenes helyzet aacutellt elő mert a jogaacutellamisaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutevel
oumlsszeegyeztethetetlen az hogy az oumlnkormaacutenyzat keacutepviselőtestuumllete a szuumlkseacuteges jogi
szabaacutelyozaacutes hiaacutenyaacuteban jogi koumltoumlttseacutegek neacutelkuumll szabad belaacutetaacutesa szerint korlaacutetozzon
alkotmaacutenyos jogotrdquo595 Ezen koumlvetelmeacutenyeknek a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlzhatalmi funkcioacutei
gyakorlaacutesa soraacuten eacuterveacutenyesuumllniuumlk kell kuumlloumlnoumlsen a keacutepviselő-testuumllet helyi taacutersadalmi
viszonyokat meghataacuterozoacute rendeletalkotaacutesa soraacuten
A jogaacutellamisaacuteg garanciaacutelis elemeivel oumlsszefuumlggeacutesben az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg kifejtette tovaacutebbaacute
azt is hogy bdquoa jogbiztonsaacuteg az aacutellam ndash s elsősorban a jogalkotoacute ndashkoumltelesseacutegeacuteveacute teszi annak
biztosiacutetaacutesaacutet hogy a jog egeacutesze egyes reacuteszteruumlletei eacutes az egyes jogszabaacutelyok is vilaacutegosak
egyeacutertelműek műkoumldeacutesuumlket tekintve kiszaacutemiacutethatoacuteak eacutes előrelaacutethatoacuteak legyenek a norma
ciacutemzettjei szaacutemaacutera Vagyis a jogbiztonsaacuteg nem csupaacuten az egyes normaacutek egyeacutertelműseacutegeacutet
koumlveteli meg de az egyes joginteacutezmeacutenyek műkoumldeacuteseacutenek kiszaacutemiacutethatoacutesaacutegaacutet is Ezeacutert alapvetőek
a jogbiztonsaacuteg szempontjaacuteboacutel az eljaacuteraacutesi garanciaacutekrdquo596 Egy maacutesik doumlnteacuteseacuteben az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg ugyancsak a jogaacutellamisaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutet suacutelyosan seacutertő jogalkotoacutei
mulasztaacutesban megnyilvaacutenuloacute alkotmaacutenyellenes helyzetet aacutellapiacutetott meg amelyben ismeacutet a
koumlzigazgataacutes toumlrveacuteny alaacute rendeltseacutegeacutenek elveacutevel foglalkozott Az oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyes
műkoumldeacuteseacutenek legfontosabb biztosiacuteteacutekakeacutent eacuterteacutekelte az aacutellami feluumlgyelet eszkoumlzrendszereacutebe
tartozoacute toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutes folyamatos műkoumldteteacuteseacutet Leszoumlgezte hogy bdquoA folyamatos
toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutes hivatott biztosiacutetani hogy a helyi koumlzuumlgyekben szeacuteles koumlrű
koumlzhatalmat gyakorloacute helyi oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal alkotott jogszabaacutelyok megfeleljenek a
magasabb szintű jogszabaacutelyok előiacuteraacutesainak ne korlaacutetozzaacutek toumlrveacutenyseacutertő moacutedon a ciacutemzettek
jogait a helyi eacutes a kisebbseacutegi oumlnkormaacutenyzatok toumlrveacutenyes rendben műkoumldjenek ne seacuteruumlljenek
a demokratikus műkoumldeacutes toumlrveacutenyes garanciaacutei eacutes az oumlnkormaacutenyzatok konkreacutet uumlgyekben hozott
doumlnteacutesei jogszerűek legyenekrdquo597
A szabaacutelyozaacutesi autonoacutemiaacuteval oumlsszefuumlggő hataacuterozatok koumlzoumltt emliacuteteacutesre eacuterdemes az egyenlő
baacutenaacutesmoacuted elveacutenek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere vonatkozoacute doumlnteacutes Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg aacutellaacutespontja
szerint bdquoAz Alkotmaacuteny 44A sect a) pontja alapjaacuten a helyi keacutepviselő-testuumllet oumlnkormaacutenyzati
595 561991 (XI8) AB hataacuterozat amelyben az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg megaacutellapiacutetotta hogy Budapest Fővaacuteros XII
keruumllet Oumlnkormaacutenyzataacutenak keacutepviselő-testuumllete mulasztaacutesban megnyilvaacutenuloacute alkotmaacutenyellenesseacuteget ideacutezett elő
azzal hogy nem alkotta meg szervezeti eacutes műkoumldeacutesi szabaacutelyzataacutet eacutes nem alkotott rendeletet a helyi
neacutepszavazaacutesroacutel eacutes neacutepi kezdemeacutenyezeacutesről 596 91992 (I30) AB hataacuterozat ABH 1992 59 65 597 312010 (III25) AB hataacuterozat a koumlzigazgataacutesi hivatalok jogaacutellaacutesa szabaacutelyozaacutesaacutenak elmulasztaacutesaacuteval
oumlsszefuumlggeacutesben alkotmaacutenyellenes helyzet kialakulaacutesaacutet aacutellapiacutetotta meg
204
uumlgyekben oumlnaacutelloacutean szabaacutelyoz eacutes igazgat Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemiaacuteboacutel oumlnaacutelloacute
szabaacutelyozaacutesboacutel koumlvetkezik hogy az egyes oumlnkormaacutenyzatoknaacutel az oumlnkormaacutenyzatok meacutereteacutetől
felteacuteteleitől feladatkoumlreacutetől sajaacutetossaacutegaitoacutel stb fuumlggően szuumlkseacutegkeacuteppen elteacuterőek lehetnek az
oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutesok Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg aacutellaacutespontja szerint az bdquoegyenlő elbaacutenaacutesrdquo
elve az adott oumlnkormaacutenyzaton beluumll eacutertelmezhető oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt nemrdquo598
A szabaacutelyozaacutesi autonoacutemia garanciaacuteit illetően az bdquoAlkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg szerint az oumlnkormaacutenyzati
rendeletalkotaacutes ndash mint az Alkotmaacutenyban foglalt oumlnkormaacutenyzati alapjog gyakorlaacutes ndash
szempontjaacuteboacutel alapvető garanciaacutelis jelentőseacutege van annak hogy doumlnteacuteseiket eacuterdemben csak a
biacuteroacutesaacutegok illetve rendeletiket az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg biacuteraacutelhatja feluumll meacutegpedig csak
toumlrveacutenyesseacutegi vagy alkotmaacutenyossaacutegi szempontboacutel A helyi koumlzuumlgyek oumlnaacutelloacute viteleacuteben
megnyilvaacutenuloacute oumlnaacutelloacutesaacutegot - s egyben a Kormaacuteny eacutes az aacutellamigazgataacutesi szervekkel szemben
fennaacutelloacute veacutedelmet ndash tuumlkroumlzik az Oumltvnek a toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutesre vonatkozoacute szabaacutelyairdquo599
A rendeletalkotaacutesi jog alkotmaacutenyos korlaacutetaival kapcsolatban az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg
megaacutellapiacutetotta bdquohellip oumlnmagaacuteban veacuteve az hogy a taacutersadalmi viszonyok meghataacuterozott koumlreacutet
orszaacutegos eacuterveacutenyű jogszabaacutely a szabaacutelyozaacutesi koumlreacutebe vonta nem akadaacutelya az oumlnkormaacutenyzati
rendeletalkotaacutesnak Ha ugyanis helyi koumlzuumlgyről van szoacute az oumlnkormaacutenyzati testuumllet koumlzvetlenuumll
az Alkotmaacuteny 44A sect (2) bekezdeacuteseacuteben biztosiacutetott jogkoumlreacuteben ndash kuumlloumln toumlrveacutenyi felhatalmazaacutes
hiaacutenyaacuteban is ndash jogosult az orszaacutegos szintű szabaacutelyozaacutessal nem ellenteacutetes ahhoz keacutepest
kiegeacutesziacutető jellegű helyi jogalkotaacutesrardquo600
A helyi oumlnkormaacutenyzati jogalkotaacutest taacutegabb euroacutepai kontextusban is szuumlkseacuteges vizsgaacutelni Az
Euroacutepai Unioacute tagaacutellamakeacutent a koumlzoumlsseacutegi jog elsődlegesseacutege e tekintetben is eacuterveacutenyesuumll a
keacutepviselő-testuumllet rendelete nem uumltkoumlzhet hazai jogszabaacutelyba ugyanakkor a koumlzoumlsseacutegi joggal
ellenteacutetes helyi oumlnkormaacutenyzati rendelkezeacutesek eseteacuteben is felmeruumllhet a tagaacutellami felelősseacuteg
keacuterdeacutese Az Euroacutepai Unioacute jogi aktusait sem seacutertheti oumlnkormaacutenyzati rendelet Amennyiben az
Euroacutepai Biacuteroacutesaacuteg iacuteteacuteleteacuteben megaacutellapiacutetja hogy az oumlnkormaacutenyzat rendelete nincs oumlsszhangban a
tagaacutellami koumltelezettseacutegekkel uacutegy ez megalapozza a tagaacutellami felelősseacuteget amely suacutelyos
anyagi koumlvetkezmeacutenyeket is vonhat maga utaacuten A tagaacutellamnak nyilvaacutenvaloacute eacuterdeke hogy
biztosiacutetani tudja a koumlzoumlsseacutegi jogba uumltkoumlző helyi rendelet megfelelő feluumllvizsgaacutelataacutet annak
hataacutelyon kiacutevuumll helyezeacuteseacutet illetve moacutedosiacutetaacutesaacutet601
598 1011B1999 AB hataacuterozat ABH 2001 1372 599 692002 (XII17) AB hataacuterozat ABH 2002 406 600 171998 (V13) AB hataacuterozat ABH 1998 157-158 601 OROVA Maacuterta A helyi oumlnkormaacutenyzatok unioacutes csatlakozaacutesra valoacute felkeacuteszuumlleacuteseacutenek suacutelyponti teruumlletei In EU
integraacutecioacute ndash oumlnkormaacutenyzatok II 36
205
5 Funkcionaacutelis autonoacutemia
Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia kiemelt fontossaacuteguacute eleme hogy milyen feladatok ellaacutetaacutesa
toumlrteacutenik az oumlnkormaacutenyzati rendszeren keresztuumll Megkoumlzeliacutethető a funkcionaacutelis autonoacutemia
keacuterdeacutese arroacutel az oldalroacutel is hogy bdquohellip az oumlnkormaacutenyzati feladatok keacutepezik az oumlnkormaacutenyzat
alkotmaacutenyosan veacutedett oumlnaacutelloacutesaacutegaacutenak taacutergyaacutet hiszen az oumlnkormaacutenyzati feladatok ellaacutetaacutesa
eacuterdekeacuteben rendelkeznek ezzelrdquo602 Az ellaacutetandoacute feladatokkal kapcsolatban megaacutellapiacutethatoacute
hogy a koumlzhatalom helyi gyakorlaacutesa mellett az oumlnkormaacutenyzatok elsődlegesen a lakossaacuteg
koumlzszolgaacuteltataacutesokkal toumlrteacutenő ellaacutetaacuteseacutert felelősek Az autonoacutemia elemeket annyiban eacuterdemes
vizsgaacutelni hogy az egyes koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutenak megszervezeacuteseacuteben a telepuumlleacutesi
oumlnkormaacutenyzatok rendelkeznek-e kellő felhatalmazaacutessal a feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz A
funkcionalitaacutest tovaacutebbaacute alapvetően meghataacuterozza az oumlnkormaacutenyzati inteacutezmeacutenyek
fenntartaacutesaacutenak koumltelezettseacutege
A rendszervaacuteltaacutest koumlvetően a decentralizaacutecioacute eredmeacutenyekeacutent az oumlnkormaacutenyzatok szeacuteleskoumlrű
felelősseacuteggel toumlrteacutenő felruhaacutezaacutesa toumlrteacutent meg azonban maacuter a korai szakaszban is tapasztalhatoacute
volt hogy az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a toumlrveacutenyalkotaacutes uacutejaacuten meghataacuterozott feladatok
ellaacutetaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges felteacutetelek nem bizonyultak minden esetben eleacutegseacutegesnek amely igen
koraacuten feszuumlltseacutegekhez vezetett Az oumlnkormaacutenyzatok rendelkezeacuteseacutere aacutelloacute eszkoumlzoumlk
folyamatosan szűkuumlltek
A 2010-es kormaacutenyvaacuteltaacutest koumlvető időszakban sorozatosan keruumlltek aacutet koraacutebban
oumlnkormaacutenyzati felelősseacutegi koumlrbe tartozoacute feladatok az aacutellami feladatellaacutetaacutes koumlreacutebe amely
elvezethet az oumlnkormaacutenyzati igazgataacutes a helyi koumlzuumlgyek tartalmaacutenak kiuumlresedeacuteseacutehez A helyi
koumlzszolgaacuteltataacutesok egyre inkaacutebb aacutellami felelősseacutegi koumlrbe keruumlltek eacutes ennek a folyamatnak meacuteg
nem laacutetszik a veacutege Az is laacutethatoacute hogy a koumlzfeladatok aacutellam aacuteltal toumlrteacutenő ellaacutetaacutesa nem vonta
maga utaacuten a racionalizaacutelaacutes szuumlkseacutegszerűseacutegeacutet a meacuteretgazdasaacutegossaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutenek a
magasabb szintű koumlzszolgaacuteltataacutesi minőseacutegnek az eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet amely ceacutelok elsődlegesen
nyilvaacutenultak meg az aacutetalakiacutetaacutest indukaacuteloacute okkeacutent
A megyei oumlnkormaacutenyzatok mint teruumlleti oumlnkormaacutenyzatok feladata a teruumlletfejleszteacutesre a
teruumlletrendezeacutesre a videacutekfejleszteacutesre valamint a teruumlleti koordinaacutecioacute feladataira szűkuumllt a
koraacutebbi elsődlegesen inteacutezmeacutenyfenntartoacute megyei szerepkoumlr helyet A megyei oumlnkormaacutenyzat
Moumltv-ben keretjelleggel meghataacuterozott feladatait603 a teruumlletfejleszteacutesi toumlrveacuteny604 toumllti ki
602 PATYI ndash VARGA ZS (2008) 316 603 Moumltv 27 sect (1) 604 1996 eacutevi XXI tv a teruumlletfejleszteacutesről eacutes a teruumlletrendezeacutesről
206
tartalommal az aacutegazati szabaacutelyozaacutes azonban a koumlltseacutegveteacutesi forraacutesok biztosiacutetaacutesaacutenak
hiaacutenyaacuteban nem keacutepes funkcioacutejaacutet betoumllteni
A magyar oumlnkormaacutenyzati rendszer az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes koncepcioacutejaacuten alapul 2012-ig a
legfontosabb jellemzője ennek a rendszernek hogy valamennyi telepuumlleacutes ugyanazon jogokkal
eacutes koumltelezettseacutegekkel rendelkezett fuumlggetlenuumll a lakossaacutegszaacutemtoacutel eacutes a gazdasaacutegi
teljesiacutetőkeacutepesseacutegtől A telepuumlleacutesek vaacutelaszthattak hogy milyen moacutedon teljesiacutetik koumltelező
feladataikat sajaacutet oumlnkormaacutenyzati inteacutezmeacutenyt alapiacutethattak gazdaacutelkodoacute szervezetekkel a civil
szfeacutera szereplővel koumlthettek szerződeacutest feladataik ellaacutetaacutesaacutera valamint a telepuumlleacutesek szabadon
taacutersulhattak egyes feladataik hateacutekonyabb koumlltseacutegtakareacutekosabb ellaacutetaacutesaacutera A helyi koumlzuumlgyek
tereacuten az oumlnkormaacutenyzati feladatstruktuacuteraacuteban egeacuteszen 2012-ig nem keruumllt sor alapvető
vaacuteltoztataacutesra annak elleneacutere hogy peacutenzuumlgyi neheacutezseacutegek maacuter sokkal koraacutebban is jelentkeztek
eacutes az eladoacutesodaacutes folyamata is eacutevekkel koraacutebban beindult
Napjainkban koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacuteban hazaacutenkban is egyre nagyobb szerepet jaacutetszik az aacutellam
ez a tendencia az aacutellami beavatkozaacutes a koraacutebban helyi oumlnkormaacutenyzati feladat- eacutes hataacuteskoumlrt
keacutepező kompetenciaacutek tereacuten is erőteljesen megmutatkozik Az uacutej oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutes
szerint aacutetrendeződeacutes koumlvetkezett be az oumlnkormaacutenyzati feladatok tereacuten uacutegymint a koumlzoktataacutes
egeacuteszseacuteguumlgy alapvető koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa tereacuten de vaacuteltozaacutesok koumlvetkeztek be
kuumlloumlnoumlsen az inteacutezmeacutenyi tulajdonosi koumlrben eacutes az aacutermeghataacuterozaacutes hataacuteskoumlri szabaacutelyaiban
A funkcionalitaacutes a peacutenzuumlgyi-gazdasaacutegi autonoacutemia fejezetben keruumll reacuteszletes elemzeacutesre
tekintettel arra hogy a feladat-ellaacutetaacutesi koumltelezettseacuteg eacutes annak finansziacuterozaacutesi haacutettere szoros
oumlsszefuumlggeacutest mutat
207
7 fejezet
A gazdaacutelkodaacutesi-peacutenzuumlgyi autonoacutemia
1 A funkcioacutek eacutes a peacutenzuumlgyi forraacutesok decentralizaacutecioacuteja
Az oumlnkormaacutenyzati feladatok eacutes gazdaacutelkodaacutes alapoumlsszefuumlggeacuteseinek vizsgaacutelatakor indokolt
vaacutezlatosan kiteacuterni a fiskaacutelis foumlderalizmust605 jellemző sajaacutetossaacutegokra A dolgozatnak
termeacuteszetszerűleg nem lehet taacutergya a peacutenzuumlgyi decentralizaacutecioacute elmeacuteleti haacutettereacutenek meacutelyebb
elemzeacutese azonban a koumlzponti eacutes a helyi kormaacutenyzaacutes koumlzoumltti funkcioacute- eacutes forraacutesmegosztaacutes
szempontjaacuteboacutel elengedhetetlen a fiskaacutelis foumlderaacutecioacute alapvető elveinek ismerteteacutese A foumlderaacutecioacute
eacutertelmezeacutese ebből a neacutezőpontboacutel azon alkotmaacutenyi alaptoumlrveacutenyi rendelkezeacuteseket foglalja
magaacuteban amelyek szerint a kormaacutenyzat kuumlloumlnboumlző szintjei koumlzoumltti feladat-eacutes hataacuteskoumlr
megosztaacutes alakul ki azaz meghataacuterozza hogy az aacutellam mely funkcionaacutelis eacutes gazdasaacutegi
teruumlleten biztosiacutet kompetenciaacutet decentralizaacutelt szervezetei szaacutemaacutera Ez az eacutertelmezeacutes adhat
alapot ahhoz hogy az oumlnkormaacutenyzat aacuteltal nyuacutejtandoacute helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok eacutes az azok
ellaacutetaacutesaacutehoz elengedhetetlen forraacutesok biztosiacutetaacutesa oumlsszefuumlggeacuteseacuteben elemzeacutesre keruumllhessen az
oumlnkormaacutenyzat gazdaacutelkodaacutesi rendszere figyelemmel a hazai sajaacutetos vonaacutesokra az
oumlnkormaacutenyzati rendszer rendszervaacuteltozaacutest koumlvető leacutetrehozatalakor eacutes napjainkban A
peacutenzuumlgyi decentralizaacutecioacute keacuterdeacuteseacutet illetően mindoumlssze a decentralizaacutecioacute oumlsszefuumlggeacutese keruumll
roumlviden felvaacutezolaacutesra abboacutel a szempontboacutel hogy milyen eacutervek eacutes elleneacutervek jelentkezhetnek
aacuteltalaacutenossaacutegban a decentralizaacutecioacute a kormaacutenyzati funkcioacute megosztaacutesa mellett A fiskaacutelis
foumlderalizmus egyes aacutellaacutespontok szerint azonosiacutethatoacute magaacuteval a decentralizaacutecioacuteval bdquoA fiskaacutelis
foumlderalizmus (decentralizaacutecioacute) olyan koumlzkiadaacutesi rendszer ahol az orszaacutegon beluumll a
beveacuteteleket előteremtő hatalmi jogosiacutetvaacutenyok eacutes a kiadaacutesi programok meghataacuterozaacutesa
kuumlloumlnboumlző kormaacutenyzati szintek koumlzoumltt megosztaacutesra keruumllnekrdquo606
A peacutenzuumlgyi decentralizaacutecioacuteval oumlsszefuumlggeacutesben Oates a koumlvetkezőkeacuteppen foglalt aacutellaacutest bdquoA
koumlzponti kormaacutenyzat foglalkozhatna az elosztaacutesi probleacutemaacutekkal a koumlzszolgaacuteltataacutesok
605 A fiskaacutelis foumlderalizmus fogalmaacutet toumlbbfeacutele eacutertelemben is hasznaacutelja a koumlzpeacutenzuumlgyekkel foglalkozoacute
szakirodalom A fiskaacutelis politika a gazdasaacutegpolitikaacutenak az a teruumllete amely az aacutellamhaacuteztartaacutes beveacuteteleinek eacutes
kiadaacutesainak befolyaacutesolaacutesaacutera iraacutenyul A foumlderalizmus aacuteltalaacutenos jelenteacuteseacuteből kiindulva eacutertelmezhető a fiskaacutelis
foumlderalizmus toumlbbek koumlzoumltt foumlderaacutelis aacutellamberendezkedeacutes eseteacuten az Euroacutepai Unioacute eacutes tagaacutellamai
viszonyrendszereacuteben valamint az aacutellami funkcioacutek decentralizaacutelt ellaacutetaacutesa soraacuten 606 BOTOS Katalin ndash SCHLETT Andraacutes Aacutellamhaacuteztartaacutestan Szent Istvaacuten Taacutersulat az Apostoli Szentszeacutek
Koumlnyvkiadoacuteja Budapest 2010 maacutesodik aacutetdolgozott kiadaacutes 89
208
biztosiacutetaacutesaacutet pedig hagyjuk a decentralizaacutelt szintekrerdquo607 A centralizaacutecioacute ndash decentralizaacutecioacute
oumlsszefuumlggeacutese tehaacutet alapvetően azt hataacuterozza meg hogy mely koumlzszolgaacuteltataacutesok keruumllhetnek
ellaacutetaacutesra koumlzponti kormaacutenyzati szinten eacutes melyek valoacutesulhatnak meg teruumlleti helyi
decentralizaacutelt szinten A koumlzszolgaacuteltataacutesok ellaacutetaacutesaacuteeacutert valoacute felelősseacuteg szintjeacutenek
meghataacuterozaacutesa soraacuten a koumlzpeacutenzuumlgyi szakirodalom Musgrave nyomaacuten a kormaacutenyzat haacuterom fő
funkcioacutejaacuteboacutel indult ki amelyek az allokaacutecioacute a redisztribuacutecioacute eacutes a stabilizaacutecioacute608 Ebből a
funkcionaacutelis felosztaacutesboacutel csak az allokaacutecioacutes funkcioacute az amely decentralizaacutelhatoacutenak
bizonyulhat megjegyzendő azonban hogy az allokaacutecioacutes funkcioacute sem eacuterveacutenyesuumllhet tisztaacuten a
teruumlleti helyi szinteken hiszen kuumlloumlnboumlző felmeruumllő probleacutemaacutek befolyaacutesolhatjaacutek609 A
stabilizaacutecioacute eacutes a redisztribuacutecioacute a koumlzponti kormaacutenyzat miacuteg az allokaacutecioacute a helyi kormaacutenyzat
szintjeacuten laacutethatoacute el nagyobb hateacutekonysaacuteggal A funkcioacutek azonban maradeacutektalanul nem
hataacuterolhatoacuteak el egymaacutestoacutel a kuumlloumlnboumlző szinteken azok gyakran keveredhetnek610
A dilemma elvezet az bdquooptimaacutelis oumlnkormaacutenyzatisaacutegrdquo meghataacuterozaacutesaacutehoz vagyis ahhoz hogy
az egyes koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa eseteacuten maacuteshol huacutezoacutedhatnak meg a meacuteretgazdasaacutegossaacuteg
hataacuterai611 A meacuteretgazdasaacutegossaacuteg szempontjai kiemelt figyelmet kaptak kuumlloumlnoumlsen a
skandinaacutev orszaacutegokban az optimaacutelis oumlnkormaacutenyzati rendszer kialakiacutetaacutesa soraacuten az 1980-as
eacutevekben A skandinaacutev (eacuteszaki) modell sajaacutetossaacutegait mutatoacute aacutellamok helyi oumlnkormaacutenyzati
rendszereit a szeacuteles hataacuteskoumlr eacutes peacutenzuumlgyi-gazdasaacutegi szempontboacutel a nagyobb mozgaacutesteacuter
jellemzi Ezzel szemben a latin (deacuteli) modell az autonoacutemia csekeacutelyebb fokaacutet keacutepviseli mind
hataacuteskoumlri mind pedig gazdaacutelkodaacutesi szempontboacutel Megkuumlloumlnboumlztethetjuumlk ezen tuacutel meacuteg a
foumlderaacutelis berendezkedeacutesű aacutellamok oumlnkormaacutenyzati rendszereit amelyek egyfajta aacutetmenetet
keacutepeznek az eacuteszaki eacutes a deacuteli modell koumlzoumltt
Az oumlnkormaacutenyzati meacuteretgazdasaacutegossaacuteg mellett tovaacutebbi azonosiacutethatoacute probleacutemakeacutent
jelentkezhet az uacuten bdquolaacutebbal szavazaacutesrdquo612 jelenseacutege amelyet a szakirodalom Tiebout-
modellkeacutent azonosiacutet A funkcioacutek decentralizaacutelaacutesa soraacuten azt is meacuterlegelni szuumlkseacuteges hogy az
oumlnkormaacutenyzati rendszer egyes szereplői egymaacutessal versenyhelyzetbe keruumllhetnek a
607 OATES W E Fiscal federalism New York Harcourt Brave Jovanovich 1972 150 Ideacutezi John CULLIS-Philip
JONES Koumlzpeacutenzuumlgyek eacutes koumlzoumlsseacutegi doumlnteacutesek Aula 2003 479 608 MUSGRAVE R A The Theory of Public Finance McGraw-Hill New-York 1959 Ideacutezi SZALAI Aacutekos
Fiskaacutelis foumlderalizmus Koumlzgazdasaacutegi Szemle XLIX eacutevf 2002 maacutejus 425 609 Szalai Aacutekos ilyen probleacutemakeacutent azonosiacutetja toumlbbek koumlzoumltt az informaacutecioacutes probleacutemaacutekat a decentralizaacutecioacute
mellett ez esetben az szoacutel hogy a helyi lakossaacuteg igeacutenyeiről az alsoacutebb szintű szervek leacutenyegesen koumlnnyebben
informaacuteloacutedhatnak miacuteg a koumlzponti szint eseteacuteben az informaacutecioacutek megszerzeacuteseacutevel oumlsszefuumlggeacutesben jelentős
tranzakcioacutes koumlltseacutegek meruumllhetnek fel Ezzel szemben aacutellhat azonban eacutes a centralizaacutecioacute erősiacutetheti az uacuten
tuacutelcsordulaacutesi hataacutes valamint a meacuteretgazdasaacutegossaacuteg SZALAI (2002) 425-426 610 BOTOS ndash SCHLETT (2010) 89 611 SZALAI (2002) 426 612 A lakossaacuteg a helyben fizetendő koumlzterhek eacutes a szolgaacuteltataacutesok sziacutenvonala alapjaacuten vaacutelaszt lakoacutehelyet
209
koumlzszolgaacuteltataacutesok piacaacuten tovaacutebbaacute versengő poziacutecioacute alakulhat ki a kuumlloumlnboumlző erőforraacutesok
megszerzeacutese soraacuten is A versengeacutesnek azonban jelentkezhetnek kaacuteros hataacutesai is hiszen az
oumlnkormaacutenyzatok eacuterdekeltek lehetnek abban hogy csak azokat az erőforraacutesokat szerezzeacutek
meg amelyek hasznot hoznak szaacutemukra eacutes mindattoacutel igyekeznek megszabadulni amelyek
koumlltseacuteget eredmeacutenyezhetnek
Az informaacutecioacutes probleacutemaacutek koumlnnyebb aacutethidalhatoacutesaacutega mellett a decentralizaacutecioacute mellett szoacuteloacute
kiemelkedően fontos eacuterv az elszaacutemoltathatoacutesaacuteg az ellenőrzeacutes hateacutekonysaacutega A teruumlleti helyi
oumlnkormaacutenyzatok teveacutekenyseacutegeacutet a foumlldrajzi egyseacuteg a telepuumlleacutes teruumlleteacuten lakoacute vaacutelasztoacutepolgaacuterok
keacutepesek leginkaacutebb megiacuteteacutelni iacutegy a vaacutelasztaacutesok soraacuten sor keruumllhet az elszaacutemoltataacutesra is E
keacuterdeacutest illetően azonban a vaacutelasztoacutek taacutejeacutekozottsaacutega az eacuterdekek koumlveteacutese az uacuten racionaacutelis
szavazoacutei magatartaacutes is befolyaacutesoloacute teacutenyező a koumlzoumlsseacutegi doumlnteacuteshozatalban A szavazoacute a
kollektiacutev doumlnteacuteshozatali mechanizmus egyik dominaacutens teacutenyezője magaacutet a racionaacutelis szavazoacute
hipoteacuteziseacutet Downs dolgozta ki A hipoteacutezis fő keacuterdeacutese hogy milyen hasznot vaacuterhat a szavazoacute
attoacutel ha reacuteszt vesz a vaacutelasztaacutes folyamataacuteban bdquoAmikor azt meacuterlegeli hogy elmenjen-e
szavazni az egyeacuten azt becsuumlli meg hogy mennyivel jaacuter jobban ha szavazataacutenak koumlszoumlnhetően
a kiacutevaacutent eredmeacuteny keruumll ki győztesenrdquo A vaacutelasztoacutek taacutejeacutekozottsaacutegaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben utalni
kell az informaacutecioacute megszerzeacuteseacutenek koumlltseacutegeire is amelyet a vaacutelasztoacutek nem biztos hogy
vaacutellalnak ezeacutert a racionaacutelis szavazoacute taacutejeacutekozatlansaacutega is koumlzrejaacutetszhat az eredmeacutenyben 613 A
koumlzoumlsseacutegi doumlnteacuteshozatalban reacutesztvevő szavazoacutekkal oumlsszefuumlggeacutesben fogalmazoacutedott meg a
fiskaacutelis illuacutezioacute teoacuteriaacuteja mely szerint a szavazoacutek nem keacutepesek arra hogy reaacutelisan
megbecsuumlljeacutek a koumlzkiadaacutesokra fordiacutetott kiadaacutesokat a kiadaacutesok eredmeacutenyekeacutent jelentkező
hasznot614
A decentralizaacutecioacute keacuterdeacuteseacutevel kapcsolatban a koraacutebban emliacutetett kormaacutenyzati funkcioacutek soraacuteboacutel
a stabilizaacutecioacutes funkcioacutera gyakorolt hataacutes is emliacuteteacutest eacuterdemel615 A stabilizaacutecioacute kizaacuteroacutelag aacutellami
funkcioacutenak kell tekinteni a teruumlleti helyi decentralizaacutelt szervek meacuteretuumlkneacutel befolyaacutesuknaacutel
fogva nem lehetnek keacutepesek arra hogy a gazdasaacutegi folyamatokra hateacutekonyan reagaacuteljanak az
esetleges vaacutelsaacuteghelyzeteket ellensuacutelyozni kezelni tudjaacutek A teruumlleti helyi oumlnkormaacutenyzatok
koumlzszolgaacuteltataacutesi gazdaacutelkodaacutesi politikaacutejaacutenak eacuteppen ezeacutert oumlsszhangban kell aacutellnia a
613 DOWNS A An Economic Theory of Democracy New York Harper amp Row Ideacutezi CULLIS-JONES (2003)
109 614 CULLIS-JONES (2003) 134-135 SZALAI (2002) 429 615 Peacuteldakeacutent emliacutethető hazai viszonyokat tekintve az oumlnkormaacutenyzatok eladoacutesodaacutesi folyamata kuumlloumlnoumlsen a 2000-
es eacutevek maacutesodik feleacuteben amely igen komoly negatiacutev hataacutest fejtett ki az aacutellamhaacuteztartaacutes hiaacutenyaacutera
210
makrogazdasaacutegi ceacutelkitűzeacutesekkel A decentralizaacutecioacute eredmeacutenyekeacutent leacutetrejoumltt teruumlleti helyi
szerveknek ily moacutedon a nemzetgazdasaacutegi ceacutelok figyelembe veacuteteleacutevel kell műkoumldniuumlk616
A peacutenzuumlgyi decentralizaacutecioacute szempontjait vizsgaacutelva a helyi teruumlleti szintű decentralizaacutelt
szervek beveacuteteli forraacutesai kiemelt figyelmet eacuterdemelnek A legfőbb keacuterdeacutes toumlbbek koumlzoumltt abban
aacutell hogy milyen tiacutepusuacute adoacuteztataacutesi lehetőseacuteg617 keruumll biztosiacutetaacutesra helyi teruumlleti szinten illetve
hogyan reacuteszesedik a decentralizaacutelt szerv a teruumlleteacuten keacutepződoumltt aacutellami beveacutetelekből A helyi
oumlnkormaacutenyzatok elsősorban hasznaacutelati diacutejra eacutes vagyoni tiacutepusuacute adoacutekra lehetnek jogosultak A
koumlzponti kormaacutenyzat eacutelhet a taacutersasaacutegi adoacute kiveteacuteseacutevel vagy az egyenlőtlenuumll megoszloacute
termeacuteszeti erőforraacutesok illetve a szemeacutelyek progressziacutev joumlvedelmeacutenek adoacuteztataacutesi
lehetőseacutegeacutevel A decentralizaacutecioacute eredmeacutenyekeacutent egyre toumlbb figyelmet fordiacutetottak olyan adoacute-
eacutes peacutenzuumlgyi transzfer-rendszer kieacutepiacuteteacuteseacutere amely keacutepes lehet az oumlnkormaacutenyzati feladatok eacutes
beveacutetelek koumlzoumltti oumlsszhang megteremteacuteseacutere618 Az utoacutebbi esetben az is vizsgaacutelandoacute hogy az
aacutellami beveacutetelek kuumlloumlnboumlző elvek menteacuten toumlrteacutenő megosztaacutesa a helyi teruumlleti szinttel milyen
hataacutesokkal jaacuter mikeacutent befolyaacutesolja adott esetekben decentralizaacuteltan műkoumldő szerveket A
koumlzponti kormaacutenyzati szerv aacuteltal a helyi teruumlleti szerv szaacutemaacutera biztosiacutetott forraacutesok
kormaacutenyzati transzferek toumlbbfeacutele ceacutelt is szolgaacutelhatnak Ilyen ceacutelkitűzeacuteskeacutent emliacutethető az aacutellam
aacuteltal szuumlkseacutegesnek tartott szolgaacuteltataacutesi sziacutenvonal fenntartaacutesa a helyi teruumlleti szervek
joumlvedelemtermelő - szerző keacutepesseacutegeacutenek elteacuterő mivoltaacuteboacutel keletkező egyensuacutelytalansaacuteg
kikuumlszoumlboumlleacutese stb Nyilvaacutenvaloacute tehaacutet hogy kizaacuteroacutelagosan csak a helyi beveacutetelek nem
keacutepezhetnek elegendő forraacutest a helyi teruumlleti koumlzhatalmi koumlzszolgaacuteltataacutesi feladatok
ellaacutetaacutesaacutera A koumlzponti kormaacutenyzat aacuteltal biztosiacutetott transzfereknek toumlbb tiacutepusa is leacutetezhet
amennyiben a decentralizaacutelt szervezet felteacutetel neacutelkuumll jut forraacuteshoz vagy egy adott feladatot
finansziacuterozhat illetve addicionaacutelis felteacutetelt is szabhat619 Megkuumlloumlnboumlztethető a felteacutetel neacutelkuumlli
taacutemogataacutes (unconditional grant general grant) a felteacutetelhez koumltoumltt (conditional non-matching
grant) valamint az illesztett taacutemogataacutes (matching grant) kategoacuteriaacuteit E kategorizaacutelaacutes
termeacuteszetszerűleg a hazai oumlnkormaacutenyzati koumlltseacutegveteacutesi gazdaacutelkodaacutes tereacuten is eacutertelmezhető
616 SZALAI (2002) 430 617 A decentralizaacutelt adoacuteztataacutes eacutes a beveacutetelek megosztaacutesaacutenak alapelveit hagyomaacutenyosan Musgrave nyomaacuten
hataacuterozzaacutek meg A toumlbbszintű kormaacutenyzaacutessal rendelkező aacutellamok eseteacuteben a decentralizaacutelt adoacuteztataacutes
legfontosabb keacuterdeacutese az hogy kinek kell adoacuteznia hol eacutes mi az adoacute taacutergya (rsquoWho should tax where and whatrsquo
Musgrave 1983) Rethinking Subnational Taxes A New Look at Tax Assingment (Richard M Bird) IMF
Working Paper 1999 4
httpwwwimforgexternalpubsftwp1999wp99165pdf 618 IMF Working Paper (1999) 4-5 619 SZALAI (2002) 434-435
211
A decentralizaacutelt peacutenzuumlgyi rendszer alapvető jellegzetesseacutegeinek felvaacutezolaacutesaacutet koumlvetően az
decentralizaacutelt rendszer peacutenzuumlgyi-gazdaacutelkodaacutes autonoacutemia-elemeinek ismerteteacuteseacutere keruumll sor az
Euroacutepa Tanaacutecs egyes dokumentumainak teveacutekenyseacutegeacutenek elemzeacuteseacutevel
2 A gazdaacutelkodaacutesi ndash peacutenzuumlgyi autonoacutemia az Euroacutepa Tanaacutecs dokumentumaiban
21 A Charta peacutenzuumlgyi autonoacutemiaacutera vonatkozoacute rendelkezeacutesei
A Charta az oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi-gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemiaacutejaacutenak biztosiacutetaacutesaacutera
vonatkozoacutean reacuteszletes koumlvetelmeacutenyrendszert hataacuteroz meg620 Kiemelten foglalkozik az
oumlnkormaacutenyzati rendszer műkoumldeacutesi felteacutetelrendszereacutenek teacutemaacutejaacuteval Elsődlegesen roumlgziacuteti
megfelelő meacuterteacutekű szabadon felhasznaacutelhatoacute peacutenzuumlgyi koumlltseacutegveteacutesi forraacutesokra valoacute
jogosultsaacutegot amelyek oumlsszhangban aacutellnak az ellaacutetandoacute feladatokkal A Charta az
Alkotmaacutenyban illetőleg jogszabaacutelyban meghataacuterozott feladat finansziacuterozaacutesa eseteacuteben aacutelliacutetja
fel az araacutenyossaacutegi koumlvetelmeacutenyt az oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal oumlnkeacutent vaacutellalt teveacutekenyseacutegek
eseteacuteben keacutetseacutegkiacutevuumll nem aacutell fenn a finansziacuterozaacutesi koumltelezettseacuteg nem eacuterveacutenyesuumll az
araacutenyossaacuteg koumlvetelmeacutenye sem
A koumlltseacutegveteacutesi beveacutetelekre a gazdaacutelkodaacutes forraacutesaira vonatkozoacutean elvaacuteraacuteskeacutent roumlgziacuteti hogy
ezek a forraacutesok olyan helyi adoacute- illetőleg diacutejbeveacutetelből szaacutermazzanak amelyek
megaacutellapiacutetaacutesaacutera a forraacutesokkal oumlsszefuumlggő doumlnteacuteshozatalra a helyi oumlnkormaacutenyzat
felhatalmazaacutessal rendelkezik A helyi adoacuteztataacutes eacutes maacutes diacutejjellegű beveacutetelek megaacutellapiacutetaacutesa
tradicionaacutelis oumlnkormaacutenyzati hataacuteskoumlrnek minősuumll621
Az oumlnkormaacutenyzati forraacutesok biztosiacutetaacutesaacutera hivatott peacutenzuumlgyi rendszerekkel szembeni
koumlvetelmeacutenykeacutent fogalmazoacutedik meg a kellő rugalmassaacuteg eacutes a feladatellaacutetaacutes finansziacuterozaacutesi
szuumlkseacutegleteinek vaacuteltozaacutesaacutehoz valoacute igazodaacutes igeacutenye Horizontaacutelis kiegyenliacutető rendszer
alkalmazaacutesa szinteacuten elengedhetetlen annak eacuterdekeacuteben hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt
fennaacutelloacute teruumlleti egyenlőtlenseacutegek a joumlvedelemtermelő keacutepesseacutegben gazdasaacutegi potenciaacutelban
megleacutevő kuumlloumlnbseacutegek ne eredmeacutenyezhesseacutek az oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal nyuacutejtott
koumlzszolgaacuteltataacutesok sziacutenvonalaacutenak jelentős elteacutereacuteseacutet A kiegyenliacuteteacutessel oumlsszefuumlggeacutesben
ugyanakkor elvaacuteraacutes hogy az oumlnkormaacutenyzatok felelősseacutegeacutebe tartozoacute feladatkoumlroumlket illetően
megleacutevő doumlnteacutesi szabadsaacutegaacutet ne korlaacutetozza
620 9 cikk 621 A tradicionaacutelis hataacuteskoumlrt taacutemasztja alaacute hazai viszonylatban a koumlvetkező megaacutellapiacutetaacutes bdquohellipa helyi adoacutek
megaacutellapiacutetaacutesaacutehoz valoacute jog pontosabban a helyi adoacutekkal kapcsolatos hataacuteskoumlr nem szaacutermazeacutekos hanem eredetirdquo
Magyarorszaacuteg helyi oumlnkormaacutenyzatairoacutel szoacuteloacute tv magyaraacutezata (szerk NAGY Marianna HOFFMAN Istvaacuten) HVG-
ORAC Budapest 2012 365
212
A Charta a peacutenzuumlgyi-koumlltseacutegveteacutesi forraacutesok megaacutellapiacutetaacutesa eseteacuten is roumlgziacuteti az egyezteteacutesi
koumltelezettseacuteget a doumlnteacuteshozoacute eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt veacutelemeacutenyezeacutesi jog
biztosiacutetaacutesaacutet tartja szuumlkseacutegesnek a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera a koumlltseacutegveteacutesi forraacutesaik
meghataacuterozaacutesaacuteban
A Charta a feladatfinansziacuterozaacutesi rendszert aacuteltalaacuteban nem preferaacutelja ndash amint az a keacutesőbbiekben
ismertetendő a Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutega aacuteltal kibocsaacutetott Ajaacutenlaacutesokban is tuumlkroumlződik ndash
azonban nem is zaacuterja ki az ilyen tiacutepusuacute aacutellami taacutemogataacutesokat A hataacuteskoumlr gyakorlaacutesaacutenak
peacutenzuumlgyi eszkoumlzoumlkkel toumlrteacutenő befolyaacutesolaacutesaacutenak kizaacuteraacutesa eacuterdekeacuteben hataacuterozza meg
koumlvetelmeacutenykeacutent hogy a feladatfinansziacuterozaacutes a taacutemogataacutesok juttataacutesa nem korlaacutetozhatja az
oumlnaacutelloacute doumlnteacuteshozatali jogot
Biztosiacutetja tovaacutebbaacute annak lehetőseacutegeacutet hogy oumlnaacutelloacute tőkepiaci szereplőkeacutent megjelenhessenek a
helyi oumlnkormaacutenyzatok a felleacutepeacutes ceacutelja beruhaacutezaacutesaik finansziacuterozaacutesa hitelfelveacutetel uacutetjaacuten E
leacutepeacutesre csak jogszabaacutelyi keretek koumlzoumltt nyiacutelhat lehetőseacuteg Fontos kiemelni hogy a rendelkezeacutes
csak a beruhaacutezaacutesi ceacuteluacute hitelfelveacutetel jogaacutet tartja garanciaacutelis elemnek a műkoumldeacutesi ceacuteluacute
hitelfelveacutetelről nem tartalmaz rendelkezeacutest
22 Az Euroacutepa Tanaacutecs teveacutekenyseacutege
Az oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutessal oumlsszefuumlggeacutesben a Chartaacuteban lefektetett alapvető
jelentőseacutegű garanciaacutelis rendelkezeacutesek mellett a Miniszterek Tanaacutecsa is toumlbb dokumentumaacuteban
fogalmazott meg elvaacuteraacutesokat a tagaacutellamok feleacute Kiemeleacutesre eacuterdemes a Miniszterek Tanaacutecsa
aacuteltal 2004-ben elfogadott Ajaacutenlaacutes a helyi eacutes regionaacutelis szintű peacutenzuumlgyi eacutes koumlltseacutegveteacutesi
gazdaacutelkodaacutesroacutel622 Azok az alapelvek amelyek meghataacuterozoacuteak a peacutenzuumlgyi eacutes koumlltseacutegveteacutesi
gazdaacutelkodaacutes teruumlleteacuten az alaacutebbiakban foglalhatoacutek oumlssze
(1) a tagaacutellami gazdasaacutegpolitikaacutenak biztosiacutetania kell az oumlsszhangot a prioritaacuteskeacutent
megfogalmazott ceacutelok koumlzoumltt
(2) szuumlkseacuteges megteremteni eacutes fenntartani a helyi eacutes regionaacutelis oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi
stabilitaacutesaacutet
(3) toumlrekedni kell a koumlzoumlsseacutegi szolgaacuteltataacutesok tereacuten a koumlltseacuteg-hateacutekony formaacutek kialakiacutetaacutesaacutera eacutes
(4) meg kell erősiacuteteni a doumlnteacutesek nyilvaacutenossaacutegaacutet eacutes az elszaacutemoltathatoacutesaacutegot
2005-ben fogadtaacutek el a Helyi eacutes Regionaacutelis Oumlnkormaacutenyzatok Peacutenzuumlgyi Forraacutesairoacutel szoacuteloacute
Ajaacutenlaacutest623 A peacutenzuumlgyi-gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemia taacutergykoumlreacutevel oumlsszefuumlggeacutesben a Tanaacutecs
622 Rec (2004) 1 Adopted on 8 January 2004 httpswcdcoeintViewDocjspid=103899 623 Rec (2005) 1 Adopted on 19 January 2005
httpswcdcoeintViewDocjspid=812131ampBackColorInternet=B9BDEEampBackColorIntranet=FFCD4FampBac
kColorLogged=FFC679
213
Miniszteri Bizottsaacutegaacutenak 2005-ben a tagaacutellamok szaacutemaacutera kibocsaacutetott Ajaacutenlaacutesa alapelvi
jelentőseacutegű megfogalmazaacutesokat tartalmaz a helyi eacutes regionaacutelis helyhatoacutesaacutegok peacutenzuumlgyi
forraacutesaival oumlsszefuumlggeacutesben624 Az ajaacutenlaacutes a tagaacutellamok koumlzponti kormaacutenyzatai szaacutemaacutera
deklaraacutel a peacutenzuumlgyi rendszer műkoumldteteacuteseacutevel oumlsszefuumlggő koumlvetendő megoldaacutesokat Toumlbbek
koumlzoumltt javasolja a kormaacutenyzaacutes kuumlloumlnboumlző szintjei viszonyaacuteban az aacutellami peacutenzuumlgyi forraacutesok
igazsaacutegos elosztaacutesaacutet Emellett meghataacuterozza azokat az alapelveket is amelyek eacuterveacutenyesiacuteteacutese
garantaacutelja a helyhatoacutesaacutegok szaacutemaacutera a kiadaacutesaik teljesiacuteteacuteseacutet lebonyoliacutetoacute peacutenzuumlgyi rendszert A
dokumentum aacuteltal lefektetett legfontosabb koumlvetelmeacutenyek ndash amelyek a peacutenzuumlgyi forraacutesok
elosztaacutesaacuteval eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok kiadaacutesaival fuumlggenek oumlssze ndash a koumlvetkezők szerint
oumlsszegezhetők
(1) biztosiacutetani szuumlkseacuteges a peacutenzuumlgyi forraacutesok igazsaacutegos elosztaacutesaacutet a kuumlloumlnboumlző kormaacutenyzati
szintek koumlzoumltt melynek soraacuten szaacutemiacutetaacutesba kell venni a szaacutemukra megaacutellapiacutetott feladatokat eacutes a
gazdasaacutegi koumlruumllmeacutenyek alakulaacutesaacutenak megfelelően az esetleges vaacuteltoztataacutesokat is alkalmazni
kell a feladatkoumlroumlk fuumlggveacutenyeacuteben
(2) a kiadaacutesok fedezeteacutere a helyi oumlnkormaacutenyzati szaacutemaacutera olyan peacutenzuumlgyi rendszer
műkoumldteteacuteseacutet kell biztosiacutetani amelynek alapelvei az alaacutebbiak
(3) a helyi oumlnkormaacutenyzatok forraacutesai eacutes kiadaacutesai oumlsszhangban aacutelljanak azokkal a
koumlvetelmeacutenyekkel amelyeacutert felelősseacuteggel tartoznak a feladataik koumlltseacuteghateacutekony ellaacutetaacutesa
soraacuten
(4) a nemzeti gazdasaacutegpolitika keretei koumlzoumltt a helyi oumlnkormaacutenyzatok rendelkezzenek
felhatalmazaacutessal arra hogy sajaacutet forraacutesaikat megemelhesseacutek
(5) a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera nyuacutejtott aacutellami taacutemogataacutesok meghataacuterozoacute meacuterteacuteke eacutes
aacuteltalaacuteban a sajaacutet forraacutesok felhasznaacutelaacutesa nem lehet ceacutelhoz koumltoumltt felhasznaacutelaacutesuacute
(6) az aacutellami taacutemogataacutesok meacuterteacutekeacutenek igazsaacutegosnak aacutetlaacutethatoacutenak kiszaacutemiacutethatoacutenak kell
lennie az igazsaacutegossaacuteg azt a koumlvetelmeacutenyt taacutemasztja hogy a kiadaacutesokra vonatkozoacute szabaacutelyok
mindenkire neacutezve aacuteltalaacutenosak haacutetraacutenyos megkuumlloumlnboumlzteteacutes-mentesek stabilak valamint nem
lehetnek sem oumlnkeacutenyesek sem pedig ad hoc alapon vitathatoacuteak
(7) a peacutenzuumlgyi kiegyenliacuteteacutesi rendszernek lehetőveacute kell tennie a helyi oumlnkormaacutenyzatok
szaacutemaacutera hogy polgaacuteraik szaacutemaacutera szeacuteles koumlrben oumlsszehasonliacutethatoacute szolgaacuteltataacutesokat nyuacutejtsanak
csereacutebe az oumlsszehasonliacutethatoacute meacuterteacutekű adoacutek eacutes diacutejak fizeteacuteseacuteeacutert a rendszernek figyelembe kell
vennie mind a helyi oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi teljesiacutetőkeacutepesseacutegeacuteben mind pedig a kiadaacutesi
szuumlkseacutegletekben mutatkozoacute kuumlloumlnbseacutegeket
624 Recommendation Rec(2005)1 of the Committee of Ministers to member states on the financial resources of
local and regional authorities httpswcdcoeintViewDocjspid=812131 (2015 04 22)
214
(8) amennyiben a nemzeti gazdasaacutegpolitika koumlvetelmeacutenyei megkiacutevaacutenjaacutek olyan inteacutezkedeacutesek
tehetők amelyek biztosiacutetjaacutek hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi rendszere
kiegyensuacutelyozott legyen oumlsszefoglaloacutean azoknak a kiacutevaacutenalmaknak megfeleljen mint
a) nem lehet araacutenytalan a keacuterdeacuteses teruumlleteken
b) ne lehessen vitathatoacute az oumlnkormaacutenyzatok vagy keacutepviselőik aacuteltal eacutes
c) jogszabaacutely aacuteltal meghataacuterozott legyen
(9) azokat a sajaacutetos korlaacutetozaacutesokat amelyek csak korlaacutetozott szaacutemuacute oumlnkormaacutenyzatra
vonatkoznak amint a helyzet lehetőveacute teszi fel kell oldani
(10) amennyiben szuumlkseacuteges feluumll kell vizsgaacutelni a helyi adoacuteztataacutes eacutes a helyi oumlnkormaacutenyzat
taacutemogataacutesainak jogi eacutes igazgataacutes kereteit hogy oumlsztoumlnoumlzze a szolgaacuteltataacutesnyuacutejtaacutes
hateacutekonysaacutegaacutenak a peacutenzuumlgyi kiegyensuacutelyozoacute mechanizmus jogi eacutes igazgataacutesi kereteinek a
fejleszteacuteseacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt a korrektseacuteget eacutes a szolidaritaacutest kuumlloumlnoumls
tekintettel az Ajaacutenlaacuteshoz csatolt iraacutenymutataacutesokra
(11) be kell vonni a keacutepviselőket a peacutenzuumlgyi-gazdaacutelkodaacutesi teruumlleten veacutegrehajtandoacute reformok
vitaacuteiba kuumlloumlnoumlskeacuteppen az Ajaacutenlaacutesban meghataacuterozott koumlvetelmeacutenyekre eacutes az e szerint
megvaloacutesuloacute inteacutezkedeacutesek veacutegrehajtaacutesaacuteba
Az Ajaacutenlaacutes iraacutenymutataacutest fogalmaz meg a koumlzponti kormaacutenyzati szervek szaacutemaacutera
Meghataacuterozza ezen tuacutelmenően azokat a koumlvetelmeacutenyeket amelyeket a hely adoacuteztataacutes
rendszereacutenek műkoumldteteacutese soraacuten a tagaacutellamoknak figyelembe kell venniuumlk A peacutenzuumlgyi
kiegyenliacuteteacutesi rendszerrel kapcsolatos kiacutevaacutenalmak magukban foglaljaacutek tovaacutebbaacute a kiadaacutesi
szuumlkseacutegletek valamint a peacutenzuumlgyi kapacitaacutesok kiegyenliacuteteacuteseacutet is Az aacutellami taacutemogataacutesokkal
oumlsszefuumlggeacutesben az Ajaacutenlaacutes roumlgziacuteti hogy a koumlzponti kormaacutenyzat aacuteltal nyuacutejtott taacutemogataacutesok
formaacuteit eacutes meacuterteacutekeacutet jogszabaacutelyban kell roumlgziacuteteni illetve olyan eljaacuteraacutesok alapjaacuten hozhassanak
doumlnteacutest taacutemogataacutesi uumlgyekben amelyek kriteacuteriumait jogszabaacutely aacutellapiacutetja meg A kormaacutenyzat
aacuteltal gyakorolt meacuterlegeleacutesi jogkoumlrt csoumlkkenteni kell a taacutemogataacutesok kiszaacutemiacutetaacutesa eacutes teacutenyleges
megaacutellapiacutetaacutesa soraacuten annak eacuterdekeacuteben hogy elkeruumllhetőveacute vaacuteljanak a taacutergyilagossaacuteggal eacutes a
hitelesseacuteggel kapcsolatos esetleges probleacutemaacutek Az aacutellami taacutemogataacutesok tereacuten elhataacuterolja az
aacuteltalaacutenos eacutes specifikus taacutemogataacutesok kategoacuteriaacutejaacutet elteacuterő koumlvetelmeacutenyek eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutenek
szuumlkseacutegesseacutegeacutevel Leacutenyeges az aacuteltalaacutenos taacutemogataacutesokkal oumlsszefuumlggeacutesben annak kiemeleacutese
hogy a magasabb szintű kormaacutenyzati szervek aacuteltal a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera nyuacutejtott
hozzaacutejaacuterulaacutesok leacutenyegi reacuteszeacutet aacuteltalaacutenos taacutemogataacutes formaacutejaacuteban szuumlkseacuteges biztosiacutetani A
specifikus hozzaacutejaacuterulaacutesok korlaacutetozzaacutek a vaacutelasztaacutes szabadsaacutegaacutet a helyi politika alakiacutetaacutesaacuteban
keveacutesbeacute hateacutekonyak mint az aacuteltalaacutenos taacutemogataacutesok a forraacutesok hiaacutenyossaacutegaacutenak megoldaacutesaacuteban
eacutes nem tekinthetőek hasznosnak a kiegyenliacutető eszkoumlzoumlk tereacuten A specifikus taacutemogataacutesok
215
igeacutenybeveacutetele aacuteltalaacutenosan korlaacutetozandoacute a szuumlkseacuteges szintre a koumlvetkező ceacutelok megvaloacutesiacutetaacutesaacutet
szolgaacutelhatjaacutek
(1) tőkeberuhaacutezaacutesok (koumlzoumls) finansziacuterozaacutesa a kiegyensuacutelyozott fenntarthatoacute regionaacutelis
fejleszteacutesi politikaacutek reacuteszekeacutent
(2) annak biztosiacutetaacutesaacutera hogy meghataacuterozott helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok amelyekre neacutezve a
minimum koumlvetelmeacutenyek nemzeti szinten meghataacuterozaacutesra keruumlltek az egeacutesz orszaacutegban
szabvaacuteny szerinti minőseacutegben biztosiacutethatoacuteak legyenek
(3) meghataacuterozott helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok koumlzponti koumlltseacutegei kiegyenliacuteteacutesekeacutent amennyiben
nem keruumllnek kompenzaacutelaacutesra horizontaacutelis taacutemogataacutesi mechanizmusokon keresztuumll amelyek
oumlnkeacutentes megaacutellapodaacutesokboacutel vagy toumlrveacutenyi koumltelezettseacuteg alapjaacuten aacutellnak fenn
(4) meghataacuterozott koumlzszolgaacuteltataacutesok finansziacuterozaacutesa amelyeket a helyi oumlnkormaacutenyzatok az
aacutellam neveacuteben nyuacutejtanak vagy kiegyenliacutető koumlltseacutegek amelyek a helyi oumlnkormaacutenyzatoknaacutel
olyan esetekben meruumllnek fel amikor maacutes hatoacutesaacutegok delegaacutelnak szaacutemukra feladatokat amiacuteg
a specifikus taacutemogataacutesok csak ceacutelhoz koumltoumltten hasznaacutelhatoacutek fel kuumlloumlnoumlsen azeacutert mert
oumlsztoumlnzőkeacutent szolgaacutelnak az aacuteltalaacutenos taacutemogataacutesok sokkal inkaacutebb hateacutekonyak a koumlzponti
szerveknek meacuterlegelni kell hogy melyik megoldaacutes preferaacutelt reacuteszuumlkről oumlsszhangban a helyi
autonoacutemia koumlvetelmeacutenyeacutevel kuumlloumlnoumlsen a keacuterdeacuteses esetben
Az elmuacutelt eacutevekben az euroacutepai aacutellamoknak is szembe kellett neacutezniuumlk a 2008-ban kirobbant
gazdasaacutegi vaacutelsaacuteg kihiacutevaacutesaival eacutes a vaacutelsaacuteggal oumlsszefuumlggeacutesben a helyi oumlnkormaacutenyzatoknak is
sajaacutetos neheacutezseacutegekkel kellett megbirkoacutezniuk kuumlloumlnoumlsen a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok teruumlleteacuten
Milyen vaacutelaszokat adhattak az aacutellamok ezekre a kihiacutevaacutesokra
A helyi eacutes regionaacutelis kormaacutenyzaacuteseacutert felelős miniszterek 2009-ben Utrechtben doumlntoumlttek arroacutel
hogy a peacutenzuumlgyi vaacutelsaacuteg oumlnkormaacutenyzatokra gyakorolt hataacutesaacutet kiemelt figyelemmel kell kiacuteseacuterni
Megkuumlloumlnboumlztetett eacuterdeklődeacutes kiacuteseacuterte a bdquoJoacute helyi eacutes regionaacutelis kormaacutenyzaacutes a vaacuteltozoacute időkben
a vaacuteltozaacutesok kihiacutevaacutesardquo teacutemaacutejaacutet a Helyi eacutes Regionaacutelis Kormaacutenyzaacuteseacutert felelős Miniszterek
Konferenciaacutejaacuten625 A felelős miniszterek egyeteacutertettek abban hogy hateacutekony eacutes eredmeacutenyes
egyuumlttműkoumldeacutest biztosiacutetanak a reacutesztvevők ndash a koumlzponti kormaacutenyzat a helyi eacutes regionaacutelis
oumlnkormaacutenyzatok ideeacutertve ezek szervezeteit is ndash szaacutemaacutera eacutes koumlvetik azokat az
iraacutenymutataacutesokat amelyek a gazdasaacutegi vaacutelsaacutegra adandoacute lehetseacuteges koumlzpolitikai vaacutelaszokat
625 15-16-17 november Utrecht The Netherlands 16th session The official website of the Conference
httpwwwminconf16com
216
tartalmazzaacutek annak eacuterdekeacuteben hogy szaacutemiacutetaacutesba vegyeacutek enyhiacutetseacutek eacutes legyőzzeacutek a gazdasaacutegi
vaacutelsaacuteg oumlnkormaacutenyzatokra gyakorolt hataacutesait626
A miniszterek az Utrechti Deklaraacutecioacute kiadaacutesaacutet koumlvetően legkoumlzelebb Ukrajnaacuteban teacutertek vissza
a teacutemaacutera 2011-ben elfogadtaacutek a Kijevi Deklaraacutecioacutet627 A Kijevi Deklaraacutecioacute eacutes az
Iraacutenymutataacutesok a Helyi eacutes Regionaacutelis Demokraacutecia Euroacutepai Bizottsaacutegaacutenak Jelenteacuteseacuten
alapulnak628A Kijevi Iraacutenymutataacutesok raacutevilaacutegiacutetottak arra a teacutenyre hogy a gazdasaacutegi vaacutelsaacuteg
ideacutezte elő annak felismereacuteseacutet hogy radikaacutelis fejleszteacutesi inteacutezkedeacutesek szuumlkseacutegesek mind a
kormaacutenyzaacutes mind pedig a koumlzkiadaacutesok tereacuten A Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacuteban
eacutes az Euroacutepai Szociaacutelis Chartaacuteban foglalt elvek alapul veacuteteleacutevel meg kell veacutedeni eacutes ki kell
keacutenyszeriacuteteni a helyi demokraacutecia eacutes a szociaacutelis felelősseacuteg eacuterteacutekeit Az Iraacutenymutataacutes
azonosiacutetotta a lehetseacuteges koumlzpolitikai vaacutelaszokat uacutegymint
(1) stabilizaacutelni szuumlkseacuteges a helyi beveacutetelek alapjait
(2) fejleszteni indokolt az elszaacutemoltathatoacutesaacutegot eacutes a hateacutekonysaacutegot
(3) kuumlzdeni kell a szociaacutelis ellehetetlenuumlleacutes ellen
(4) a koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa tereacuten partnerseacutegre kell toumlrekedni
(5) szeacutelesiacuteteni szuumlkseacuteges a helyi alkalmazkodoacutekeacutepesseacuteget eacutes meacuterlegeleacutesi lehetőseacutegeket
(6) a gazdasaacutegi megteacuteruumlleacutest biztosiacutetani kell
Az Iraacutenymutataacutes neacutehaacuteny olyan pontjaacutet eacuterdemes kiemelni amely toumlbbeacute-keveacutesbeacute relevanciaacuteval
rendelkezik a magyarorszaacutegi vaacuteltozaacutesok szempontjaacuteboacutel is A helyi autonoacutemia szempontjaacuteboacutel
kiemelkedő a beveacuteteli forraacutesok stabilizaacutelaacutesa A Charta 9 cikke roumlgziacuteti a helyi
oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi forraacutesaira vonatkozoacute rendelkezeacuteseket bdquo1 A helyi oumlnkormaacutenyzatok
a nemzeti gazdasaacutegpolitika keretein beluumll megfelelő sajaacutet peacutenzuumlgyi forraacutesokra jogosultak
amelyekkel hataacuteskoumlruumlk keretein beluumll szabadon rendelkeznekrdquo A sajaacutet beveacutetel leacutenyegesen
nagyobb lehetőseacutegeket biztosiacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera feladataik ellaacutetaacutesaacutehoz Az
aacutetvett forraacutesok meacuteg inkaacutebb fontosak A helyi koumlltseacutegveteacutesek nem fuumlgghetnek kiszaacutemiacutethatatlan
meacuterteacutekben a nemzeti szintű koumlltseacutegveteacutesi beveacutetelek elmaradaacutesaacutetoacutel eacutes a koumlltseacutegveteacutesi hiaacutenytoacutel
Az aacutetvett beveacutetelek meghataacuterozoacute reacuteszeacutet keacutepezik a helyi beveacuteteleknek amelyeket a helyi
626 Az Utrecht-i Konferenciaacuten megaacutellapiacutetott koumlvetendő iraacutenyvonalakroacutel reacuteszletesen The Impact of the Economic
Downturn on Local Government in Europe What is Happening and What Can be Done Council of Europe
2010 627 3-4 November 2011 Kyiv Ukraine 17th session httpswcdcoeintViewDocjspRef=MCL-
172820112914ampLanguage=lanEnglishampVer=originalampSite=DG1-
CDLRampBackColorInternet=DBDCF2ampBackColorIntranet=FDC864ampBackColorLogged=FDC864 628 Local Government in Critical Times Policies for Crisis Recovery and a Sustainable Future Report Prepared
by the European Commitee on Local and Regional Democracy with input from the Council of European
Municipalities and Regions and a team of country observers in the framework of the joint project of the Council
of Europe with the Open Society Foundations (Jelenteacutes)
httpwwwccreorgdocsLocal_Government_in_critical_timesENpdf
217
oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal ellaacutetott feladatokhoz kell hozzaacuterendelni Az adoacutessaacuteggal oumlsszefuumlggeacutesben
az Iraacutenymutataacutes hangsuacutelyozta hogy neacutehaacuteny tagaacutellamban a fenntarthatatlannaacute vaacutelt helyi
oumlnkormaacutenyzati adoacutessaacuteg komoly probleacutemaacutek forraacutesa A helyi koumlltseacutegveteacutesi oumlnaacutelloacutesaacuteg gondos
kezeleacutest igeacutenyel eacutes aacutetlaacutethatoacute jogi szabaacutelyozaacutest a hitelkorlaacutetokra vonatkozoacutean eacutes megfelelő
feluumllvizsgaacutelati eljaacuteraacutesok bevezeteacuteseacutet eacutes műkoumldteteacuteseacutet
A koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa tereacuten toumlrteacutenő egyuumlttműkoumldeacutesek ndash amely magaacuteban foglalja a
magaacutenszektor a szociaacutelis vaacutellalkozaacutesok eacutes maacutes nem-kormaacutenyzati szervezetek bevonaacutesaacutet ndash a
tagaacutellamok gyakorlataacuteban kuumlloumlnboumlzhetnek Az Iraacutenymutataacutesok kiemelik hogy a
magaacutenszektor a civil szektor bevonaacutesa a koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacuteba oumlsszhangban kell
hogy aacutelljon a koumlzpolitikaacuteval eacutes figyelembe kell venni a hateacutekonysaacuteg eacutes az oumlsszesseacutegeacuteben
legkedvezőbb megoldaacutes koumlvetelmeacutenyeacutet eacutes mindenekelőtt azoknak a szuumlkseacutegleteit akik
szaacutemaacutera a szolgaacuteltataacutesokat nyuacutejtani kiacutevaacutenjaacutek
Veacuteguumll szuumlkseacuteges raacutemutatni az adandoacute vaacutelaszok koumlzuumll az utolsoacutera Szinteacuten kiemelkedően
fontos hogy elkeruumlljeacutek a hatalom recentralizaacutecioacutejaacutet felszaacutemoljaacutek a fenntarthatatlan kiadaacutesok
normaacuteit amelyek megakadaacutelyozzaacutek a koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutenak hateacutekonysaacutegaacutet
Az Euroacutepa Tanaacutecs teveacutekenyseacutegeacutet vizsgaacutelva vaacutelnak eacuterzeacutekelhetőveacute az euroacutepai tendenciaacutek eacutes
ebben az oumlsszefuumlggeacutesben lehetseacuteges eacuterteacutekelni a hazaacutenkban bekoumlvetkezett vaacuteltozaacutesok kivaacuteltoacute
okait mennyiben konzisztens inteacutezkedeacutesek keruumlltek bevezeteacutesre
Egy koumlzoumls feacutelelem jellemezte az euroacutepai aacutellamokat amely szerint az Euroacutepai Unioacute kiacuteseacuterletet
tesz a koumlzoumls gazdasaacutegi kormaacutenyzaacutes erősiacuteteacuteseacutere az euro-zoacutenaacuten beluumll a helyi oumlnkormaacutenyzatok
lehetőseacutegeacutenek korlaacutetozaacutesaacutera a kiadaacutesi szintjuumlk meghataacuterozaacutesaacuteban Annak eacuterdekeacuteben hogy ez
elkeruumllhetőveacute vaacuteljon szaacutemos peacutelda laacutethatoacute arra amikor a kormaacutenyok beavatkoztak a helyi
oumlnkormaacutenyzatok koumlltseacutegveteacutesi doumlnteacuteseibe Az euroacutepai orszaacutegok toumlbbseacutegeacuteben a legutoacutebbi
időkben reaacuteleacuterteacutekben a helyi koumlltseacutegveteacutesek megszoriacutetaacutesokat szenvedtek el A helyi
oumlnkormaacutenyzatok adoacutessaacutegaacutellomaacutenya ndash a GDP meghataacuterozott szaacutezaleacutekaacuteban ndash noumlvekedett a
legtoumlbb tagaacutellamban Az adoacutessaacutegaacutellomaacuteny 10 alatti noumlvekedeacutese volt tapasztalhatoacute
Olaszorszaacutegban Daacuteniaacuteban Sveacutedorszaacutegban Neacutemetorszaacutegban az Egyesuumllt Kiraacutelysaacutegban a
Cseh Koumlztaacutersasaacutegban Luxemburgban eacutes Cipruson A legnagyobb noumlvekedeacutes Bulgaacuteriaacuteban
Litvaacuteniaacuteban eacutes Lengyelorszaacutegban koumlvetkezett be100 89 illetve 70 -os meacuterteacutekben Az EU
27 aacutetlagos emelkedeacutese 14 -os miacuteg Magyarorszaacutegon 18 Szlovaacutekiaacuteban pedig 42 -kal
noumlvekedett az adoacutessaacutegaacutellomaacuteny
Annak eacuterdekeacuteben hogy a hazai helyzetet euroacutepai oumlsszefuumlggeacutesben keruumllhessen bemutataacutesra
szuumlkseacuteges volt utalni az aacuteltalaacutenos euroacutepai tendenciaacutekra eacutes kiemelt figyelmet fordiacutetani az
Euroacutepa Tanaacutecs teveacutekenyseacutegeacutere Uralkodoacute iraacutenyzat hazaacutenkban is hogy az aacutellam egyre
218
fontosabb szerepet toumllt be a koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacuteban napjainkban kuumlloumlnoumlsen igaz ez az aacutelliacutetaacutes
a 2010-es kormaacutenyvaacuteltaacutest koumlvetően Az aacutellam a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesok teruumlleteacuten a koraacutebbi
helyi oumlnkormaacutenyzati felelősseacuteget megszuumlntetve sajaacutet hatoacutekoumlreacutebe vonta a helyi koumlzuumlgyek
igazgataacutesaacutenak leacutenyegi reacuteszeacutet A vaacuteltozaacutesok nem eacutertelmezhetőek a peacutenzuumlgyi vaacutelsaacutegra adott
vaacutelaszkeacutent egy aacutellamfilozoacutefiai meghataacuterozottsaacuteguacute erős centralizaacutecioacutes toumlrekveacutes jellemezte az
elmuacutelt eacutevek funkcionaacutelis aacutetrendeződeacuteseacutet A centralizaacutecioacutes trend tehaacutet oumlsszefuumlggeacutesben aacutell azzal
az aacutellamelmeacuteleti megkoumlzeliacuteteacutessel hogy vaacutelsaacutegok idejeacuten csak egy erős centralizaacutelt kormaacutenyzat
lehet sikeres A centralizaacutecioacutes folyamatok nyilvaacutenvaloacutean koumlltseacutegmegtakariacutetaacutesra is iraacutenyultak
valamint alapvető vaacuteltozaacutesok koumlvetkeztek be az aacutellamigazgataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacuteban az
aacutellamigazgataacutesi eacutes az oumlnkormaacutenyzati feladatok helyi szinten toumlrteacutenő elvaacutelasztaacutesaacutenak
eredmeacutenyekeacuteppen leacutetrejoumltt majd tovaacutebbfejleszteacutesre keruumllt a jaacuteraacutesi rendszer Meghataacuterozott
helyi koumlzuumlgyek aacutellam aacuteltali aacutetveacutetele mellett paacuterhuzamosan bevezeteacutesre keruumllt egy uacutej
feladatfinansziacuterozaacutesi rendszer
A hazai koumlruumllmeacutenyek elemzeacuteseacutere raacuteteacuterve a koumlvetkezőkben aacutettekinteacutesre keruumll az
oumlnkormaacutenyzati feladatellaacutetaacutes meghataacuterozoacute elemeacutenek az oumlnkormaacutenyzati vagyonnak a
kialakulaacutesa az azt koumlvetően bekoumlvetkezett vaacuteltozaacutesok a jelenlegi szabaacutelyozaacutesi koumlrnyezet
majd ezt koumlvetően a gazdaacutelkodaacutes sajaacutetossaacutegai keruumllnek bemutataacutesra
3 Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon mint a gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemia leacutenyegi eleme
A tulajdonnal valoacute rendelkezeacutes a gazdaacutelkodaacutes szabadsaacutega fontos alkotoacuteeleme a helyi
oumlnkormaacutenyzati autonoacutemiaacutenak Az oumlnkormaacutenyzat tulajdona nem oumlnmagaacuteeacutert valoacute hanem az
oumlnkormaacutenyzat mint oumlnaacutelloacute entitaacutes műkoumldeacuteseacutenek alapfelteacutetele A helyi oumlnkormaacutenyzat
koumlzoumlsseacutegi szolgaacuteltataacutes nyuacutejtaacutesaacutera csak akkor keacutepes ha a feladatai ellaacutetaacuteshoz szuumlkseacuteges
meacuterteacutekben vagyonnal rendelkezik A szolgaacuteltataacutesok az oumlnkormaacutenyzati feladatok tartalmi
keacuterdeacuteseinek vizsgaacutelataacutenaacutel a koumltelező oumlnkormaacutenyzati feladatok ellaacutetaacutesaacutenak felteacutetelei mellett az
oumlnkeacutent vaacutellalt feladatok koumlreacutet is szem előtt kell tartani mivel ez utoacutebbi esetben a műkoumldeacutes
felteacuteteleit a helyi oumlnkormaacutenyzat biztosiacutetja
Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon jelenlegi formaacuteja az oumlnkormaacutenyzati rendszer leacutetrejoumltteacutevel
paacuterhuzamosan alakult ki a rsquo90-es eacutevek elejeacuten Alkotmaacutenyos alapjakeacutent az 1989 eacutevi XXXI tv
7 sect (1) bekezdeacutese a koumlvetkezők szerint aacutellapiacutetotta meg az Alkotmaacuteny 12 sect (2) bekezdeacutesben
foglalt szabaacutelyozaacutest bdquoaz aacutellam elismeri a termelői oumlnigazgataacutes eacutes az oumlnkormaacutenyzat
tulajdonaacutetrdquo Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon mibenleacuteteacutet az ezt koumlvető időszak jogalkotaacutesa
hataacuterozta meg melynek egyes fontosabb leacutepeacutesei a koumlvetkezőkben keruumllnek oumlsszefoglalaacutesra
Az Alkotmaacuteny 12 sect (2) bekezdeacuteseacutenek az oumlnkormaacutenyzat tulajdonaacutera vonatkozoacute rendelkezeacutese
219
2011 november 14 napjaacuteig azaz toumlbb mint huacutesz eacuteven keresztuumll vaacuteltozatlan szoumlvegezeacutessel eacutes
tartalommal volt hataacutelyban azaz roumlgziacutetette az oumlnkormaacutenyzat megleacutevő tulajdonaacutenak veacutedelmeacutet
Tulajdoni igeacutenyre ugyanakkor nem biztosiacutetott jogalapot629
A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően a telepuumlleacuteseken megyeacutekben a helyi oumlnkormaacutenyzati szervek
oumlnaacutelloacute jogalanykeacutent jelentek meg tulajdonoskeacutent jaacutertak el Ezen jogosiacutetvaacutenyok gyakorlaacutesaacutehoz
azonban aacuteltalaacuteban hiaacutenyoztak a gyakorlati tapasztalatok a megfelelő felkeacuteszuumlltseacuteggel
rendelkező uumlgyinteacutezői haacutetteacuter A vagyon feletti rendelkezeacutesi jog a keacutepviselő-testuumlletet illette
meg helyi rendeletekben meghataacuterozott moacutedon aacuteltalaacuteban a polgaacutermester illetve bizottsaacutegok
is szerepet kaptak
A vagyon forgalomkeacuteptelen korlaacutetozottan forgalomkeacutepes kategoacuteriaacutekba toumlrteacutenő besorolaacutesaacutet is
el kellett veacutegezni a toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutesnak megfelelően A vagyon fogalmaacutenak indokolt e
vonatkozaacutesban szűkebb eacutertelmezeacutest adni az ingatlanokat az ingoacute vagyontaacutergyakat eacutes a
vagyoni eacuterteacutekű jogokat sorolom a vizsgaacutelandoacute kategoacuteriaacuteba csak eacuterintőlegesen keruumllnek
emliacuteteacutesre maacutes vagyon oumlsszetevők A vagyonszerzeacutes folyamataacuteban fokozatosan keruumllhetett sor
a vagyongazdaacutelkodaacutes egyes teruumlletein kuumlloumln speciaacutelis szakmai ismeretekkel biacuteroacute szervezetek
leacutetrehozaacutesaacutera is
Elsőkeacutent az a keacuterdeacutes aacutell a vizsgaacutelat koumlzeacuteppontjaacuteban hogy az aacutellami tulajdon lebontaacutesa az
oumlnkormaacutenyzatok tulajdonhoz juttataacutesa mennyiben szolgaacutelta az oumlnkormaacutenyzati rendszer
műkoumldteteacuteseacutet az oumlnkormaacutenyzati koumltelező eacutes oumlnkeacutent vaacutellalt feladatok mineacutel magasabb
sziacutenvonalon toumlrteacutenő ellaacutetaacutesaacutet Folyamatos vita taacutergyaacutet keacutepezte az 1990-es eacutevekben az hogy az
oumlnkormaacutenyzati tulajdon koumlreacutenek meghataacuterozaacutesa soraacuten a jogalkotoacute milyen szerepet szaacutent az
oumlnkormaacutenyzatoknak A decentralizaacutecioacute megvaloacutesulaacutesaacuteval a koumlzoumlsseacutegi szolgaacuteltataacutesok ellaacutetaacutesaacutet
preferaacutelta-e illetve az oumlnkormaacutenyzatok gazdasaacutegi eacuteletben valoacute markaacutens szerepvaacutellalaacutesaacutet
tartotta-e kiacutevaacutenatosnak Alapvetően keacutet koncepcioacute uumltkoumlzoumltt a helyi oumlnkormaacutenyzatok gazdasaacutegi
szerepvaacutellalaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben a bdquovaacutellalkozoacute oumlnkormaacutenyzatokrdquo ideaacuteja eacutes a koumlzszolgaacuteltatoacute
oumlnkormaacutenyzatok szerepeacutenek meghataacuterozaacutesa A helyi oumlnkormaacutenyzati kompetenciaacutek toumlrveacutenyi
szabaacutelyozaacutesaacutenak kialakulaacutesaacuteboacutel neacutehaacuteny eacutev az oumlnkormaacutenyzati rendszer leacutetrejoumltteacutet koumlvető
neacutehaacuteny eacutev eltelteacutevel egyeacutertelműen laacutethatoacute volt hogy a toumlrveacutenyalkotoacute nem toumlrekedett az
oumlnkormaacutenyzati vaacutellalkozoacutei magatartaacutes markaacutens erősiacuteteacuteseacutere fokozatosan aacutetkeruumllt a hangsuacutely a
koumlzszolgaacuteltatoacutei szerepre Kiemeleacutesre eacuterdemes hogy 1990-94 koumlzoumltt a helyi oumlnkormaacutenyzatok
629 Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg 361998 (IX16) AB hataacuterozataacuteban a tulajdonveacutedelem kimondaacutesa mellett
megerősiacutetette hogy az Alkotmaacuteny ezen rendelkezeacutese nem teremt jogalapot az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera
tulajdoni igeacutennyel toumlrteacutenő felleacutepeacutesre az aacutellammal szemben
220
szaacutemaacutera a tulajdon juttataacutessal kapcsolatos kormaacutenyzati politika megfelelt az oumlnkormaacutenyzati
eacuterdekeknek
Az oumlnkormaacutenyzati vagyonnal az oumlnkormaacutenyzatok gazdasaacutegi eacuteletben betoumlltoumltt szerepeacutevel
kapcsolatos keacuterdeacutesek megvaacutelaszolaacutesa az elmuacutelt eacutevekben toumlbb alkalommal is az elemzeacutesek
foacutekuszaacuteba keruumllt Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon kialakulaacutesaacutenak egyes leacutepcsőfokait a
privatizaacutecioacute az aacutellami tulajdon magaacutenosiacutetaacutesaacutenak lebontaacutesaacutenak folyamataacuteban reacuteszben in
integrum restitutio-keacutent is eacuterteacutekelhetjuumlk meghataacuterozott sajaacutetossaacutegokkal630 Az oumlnkormaacutenyzati
vagyonnal valoacute gazdaacutelkodaacutes az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonosi szemleacuteletmoacutedjaacutenak alakulaacutesa a
rendszervaacuteltaacutes utaacuteni oumlnkormaacutenyzatisaacuteg első tizenoumlt eacuteveacuteben kuumlloumln is feldolgozaacutesra keruumllt
melynek megaacutellapiacutetaacutesai e fejezet kiinduloacutepontjakeacutent is szolgaacuteltak631 Az oumlnkormaacutenyzati
tulajdon hazai kialakulaacutesa hasonlatossaacutegot mutat toumlbb kelet-koumlzeacutep-euroacutepai aacutellamban lezajlott
folyamattal E helyuumltt csak arra az alapvető oumlsszefuumlggeacutesre toumlrteacutenik utalaacutes hogy az
oumlnkormaacutenyzati vagyon mint koumlzvagyon alapvetően annak eacuterdekeacuteben keruumllt aacutetadaacutesra hogy a
decentralizaacutelt koumlzfeladat-ellaacutetaacutes szolgaacutelataacuteban aacutelljon
Az oumlnkormaacutenyzatok forgalomkeacutepes ingatlanvagyonukkal szabadon rendelkezhettek ndash eacutes
rendelkezhetnek ndash iacutegy az aacutellami forraacutesok csoumlkkeneacutese a vagyon egy reacuteszeacutenek feleacuteleacuteseacutet
eredmeacutenyezte Ellenteacutetes tendencia is tapasztalhatoacute a megnoumlvekedett beruhaacutezaacutesi kedv a
hazai eacutes az euroacutepai unioacutes forraacutesok igeacutenybe veacuteteleacutevel ndash ezzel paacuterhuzamosan ndash jelentős eacuterteacutekű
vagyon keletkezett Ugyanakkor ez utoacutebbi folyamat eredmeacutenye az hogy hosszuacute taacutevuacute
elkoumlteleződeacutes keletkezett az oumlnkormaacutenyzatoknaacutel nem utolsoacute sorban a sajaacutet erő megteremteacutese
eacuterdekeacuteben amely koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok az eladoacutesodaacutes iraacutenyaacuteba hatottak Az oumlnkormaacutenyzati
feladatrendszer vaacuteltozaacutesa a markaacutensabb aacutellami szerepvaacutellalaacutes az oumlnkormaacutenyzati tulajdont is
eacuterzeacutekenyen eacuterintette
Az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacutenak bemutataacutesa soraacuten azonban nemcsak a rendszervaacuteltaacutestoacutel
napjainkig terjedő időszak oumlnkormaacutenyzati tulajdont eacuterintő doumlnteacuteseivel a vagyongazdaacutelkodaacutes
vonatkozaacutesaacuteban megfogalmazhatoacute aacuteltalaacutenos tendenciaacutek keruumllnek elemzeacutesre hanem a koraacutebbi
koumlzseacutegi vaacuterosi tulajdonra vonatkozoacute rendelkezeacutesekre a tulajdonosi jogok gyakorlaacutesaacutenak
koraacutebbi korlaacutetaira is toumlrteacutenik utalaacutes A szovjet tiacutepusuacute rendszer kialakulaacutesaacutet megelőzően
iraacutenyadoacute rendelkezeacutesek hűn tuumlkroumlzteacutek a centralizaacuteltabb aacutellami berendezkedeacutes
630 Ezen kuumlloumlnleges vonaacutesokra mutat raacute SAacuteRKOumlZY Tamaacutes A korai privatizaacutecioacutetoacutel a keacutesői vagyontoumlrveacutenyig Az
aacutellami tulajdon jogaacutenak fejlődeacutese HVG-ORAC Lap- eacutes Koumlnyvkiadoacute Kft 2009 ciacutemű munkaacutejaacuteban A folyamat
teacutenyleges reprivatizaacutecioacutekeacutent nem eacuterteacutekelhető hiszen egyreacuteszről valoacuteban a koraacutebbi koumlzseacutegi vaacuterosi vagyon
reacuteszleges visszaaacutelliacutetaacutesa toumlrteacutent meg azonban ez a vagyon a koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacutet szolgaacutelja ily moacutedon nem
beszeacutelhetuumlnk magaacutenosiacutetaacutesroacutel 631 VIacuteGVAacuteRI Andraacutes (szerk) A csalaacutedi ezuumlst Tanulmaacutenyok az oumlnkormaacutenyzati vagyongazdaacutelkodaacutes koumlreacuteből
KSZK ROP 311 Programigazgatoacutesaacuteg Budapest 2007
221
szemleacuteletmoacutedjaacutet Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon funkcionaacutelis eacuterteacutekeleacutese eacutes a gazdaacutelkodaacutes egyes
elemei eseteacuteben az Aacutellami Szaacutemvevőszeacutek jelenteacuteseiben roumlgziacutetett megaacutellapiacutetaacutesok is
felvaacutezolaacutesra keruumllnek
31 A koumlzseacutegi vaacuterosi tulajdonra vonatkozoacute jogi szabaacutelyozaacutes a 19 szaacutezad veacutegeacuten
A vagyon feletti rendelkezeacutesi jog a koumlzseacutegi autonoacutemia leacutenyegi reacuteszekeacutent eacuterveacutenyesuumllt Mind az
első mind a maacutesodik koumlzseacutegi toumlrveacuteny kiterjedt szabaacutelyozaacutest tartalmazott a tulajdonosi
jogosiacutetvaacutenyok gyakorlaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben Az oumlnkormaacutenyzatisaacuteg a helyi autonoacutemia
alapvető felteacutetele az oumlnkormaacutenyzati feladatellaacutetaacutest szolgaacuteloacute vagyon amellyel oumlsszefuumlggő
tulajdonosi vagyonkezeleacutesi jogosiacutetvaacutenyokat a koumlzoumlsseacuteg keacutepviselete gyakorolta Nemcsak a
telepuumlleacutesen eacutelők hanem az elteacuterő jogaacutellaacutesuacute telepuumlleacutesek koumlzoumlsseacutegei a kezdetektől fogva
rendelkeztek sajaacutet oumlnaacutelloacute vagyonnal amely a telepuumlleacutesek lakossaacutegaacutet igazgataacutesi rendszereacutenek
műkoumldteteacuteseacutet szolgaacutelta E vagyonelemek kuumlloumlnboumlző forraacutesboacutel szaacutermazhattak632 rendelteteacutesuumlk
azonban megegyezett A tulajdon feletti rendelkezeacutesi jog azonban mindenkor korlaacutetok koumlzoumltt
eacuterveacutenyesuumllhetett Kuumlloumlnoumls jelentőseacuteget nyert e korlaacutetozaacutes a 19 szaacutezad veacutegeacuten ugyanis egyes
doumlnteacutesek csak a vaacutermegyei toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg megerősiacuteteacuteseacutet koumlvetően keruumllhettek veacutegrehajtaacutesra
eacuterveacutenyesseacuteguumlk joacutevaacutehagyaacuteshoz koumltoumltt A toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg joacutevaacutehagyaacutesi jogosultsaacutega neheziacutetette
időbeli elhuacutezoacutedaacutesa egyes esetekben gaacutetolhatta a koumlzseacuteg eacuterdekeinek eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutet az
ingatlangazdaacutelkodaacutes tereacuten ugyanakkor azonban az is megaacutellapiacutethatoacute hogy a joguumlgyletek
szabaacutelyszerűseacutegeacutenek koumlvetelmeacutenye megkiacutevaacutenta a feluumllvizsgaacutelatot
A polgaacuteri aacutellamra jellemző oumlnkormaacutenyzati igazgataacutesi struktuacutera hazaacutenkban a 19 szaacutezad
folyamaacuten alakult ki A telepuumlleacutesi igazgataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacuteban a koumlzseacutegek miacuteg a teruumlleti
igazgataacutesban a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegok a vaacutermegyeacutek eacutes a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi joguacute vaacuterosok jutottak
doumlntő szerephez Az egyes vagyongazdaacutelkodaacutessal kapcsolatos koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzati
doumlnteacutesek csak a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg joacutevaacutehagyaacutesaacutet koumlvetően eacuterveacutenyesuumllhettek amely korlaacutetozaacutes az
aacutellamberendezkedeacutes centraacutelis voltaacuteval fuumlggoumltt oumlssze
Az első koumlzseacutegi toumlrveacuteny majd a hataacutelyon kiacutevuumll helyezeacuteseacuteről rendelkező eacutes helyeacutebe leacutepő
maacutesodik koumlzseacutegi toumlrveacuteny taacutergyi hataacutelya megaacutellapiacutetaacutesaacutenaacutel a koumlzseacuteg vagyonaacutera vonatkozoacutean
akkeacutent rendelkezett hogy a koumlzseacuteg hatoacutesaacutega kiterjed a koumlzseacutegben eacutes a teruumlleteacuten leacutetező minden
632 A telepuumlleacutesek koumlzoumlsseacutege vagyonaacutenak keletkezeacuteseacutet szabadkiraacutelyi vaacuterosok vaacuterosok mezővaacuterosok eseteacuteben
roumlgziacutethetteacutek pl a kivaacuteltsaacutegleveacutel a foumlldesuacuteri rendelkezeacutes a foumlldesuacuterral koumltoumltt megaacutellapodaacutes az uacuterbeacuteri
szabaacutelyozaacutes leacutetrejoumlhetett adaacutesveacutetel vagy oumlroumlkleacutes uacutetjaacuten Ez utoacutebbira kiragadott peacuteldakeacutent emliacutethetőek a
mezővaacuterosok iacutegy Gyula mezővaacuteros is amennyiben roumlgziacuteteacutesre keruumllt hogy a vaacuteros polgaacuterai maacuter a XVI
szaacutezadban is szabadon rendelkezhettek vagyonukkal bdquoAz oumlroumlkoumls neacutelkuumll elhaltak vagyonaacutenak keacutetharmada az
egyhaacutezat eacutes a szegeacutenyeket egyharmada pedig a vaacuterost illetterdquo BAacuteCSKAI Vera A mezővaacuterosi oumlnkormaacutenyzat a
XV szaacutezadban eacutes a XVI szaacutezad elejeacuten In BOacuteNIS Gyoumlrgy ndash DEGREacute Alajos (szerk) Tanulmaacutenyok a magyar helyi
oumlnkormaacutenyzat muacuteltjaacuteboacutel Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute Budapest 1971 22
222
vagyonra A koumlzseacuteg alapvető hataacuteskoumlreineacutel keruumllt roumlgziacuteteacutesre a koumlzseacuteg vagyona feletti
rendelkezeacutesi jog valamint a gazdasaacutegi műkoumldeacutesi felteacutetelekhez szuumlkseacuteges beveacutetelek koumlreacuteben a
koumlzseacutegi adoacute kiveteacuteseacutenek eacutes behajtaacutesaacutenak joga633 A vagyonjogi rendelkezeacutesek koumlzuumll
kiemelendő hogy a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg joacutevaacutehagyaacutesa utaacuten keruumllhetett veacutegrehajtaacutesra a koumlzseacutegi adoacute
megaacutellapiacutetaacutesa kiveteacutese eacutes behajtaacutesa a koumlzseacutegi vagyon elidegeniacuteteacutese szerzeacutese valamint hat
eacuteven tuacuteli haszonbeacuterbe adaacutesa
A koumlzseacutegi oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes tekinteteacuteben toumlbb esetben is toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi
joacutevaacutehagyaacutest iacutert elő a toumlrveacuteny a joguumlgylet eacuterveacutenyesseacutegeacutenek felteacutetelekeacutent iacutegy pl a
koumllcsoumlnfelveacutetelre az uacutej hivatal rendszeresiacuteteacuteseacutere vagy a fennaacutelloacute megszuumlnteteacuteseacutere eacutes bdquoa
koumlltseacutegveteacutesben elő nem forduloacute terhes szerződeacutesek megkoumlteacuteseacutere vagy felbontaacutesaacutera eacutes
jelenteacutekeny koumlzmuumlvek emeleacuteseacutererdquo634
Az első koumlzseacutegi toumlrveacuteny kuumlloumln fejezetet szentelt bdquoA koumlzseacutegi haacuteztartaacutesrdquo szabaacutelyozaacutesaacutenak
amely kiterjedt a vagyongazdaacutelkodaacutes szinte minden elemeacutere635 A koumlzseacutegnek eacutes az uacuten
koumlzseacutegi feluumlgyelet alatt aacutelloacute inteacutezeteknek minden eacutevben leltaacuterozaacutesi feladatokat kellett
veacutegezniuumlk eacutes az ily moacutedon elkeacutesziacutetett leltaacutert a koumlzseacutegi zaacuterszaacutemadaacuteshoz kellett csatolni A
vagyon aacutellagaacutenak megőrzeacuteseacutere szigoruacute előiacuteraacutesokat rendelt betartatni a szabaacutelyozaacutes előiacuteraacutesa
szerint a bdquokoumlzseacuteg toumlrzsvagyona csonkitatlanul fentartandoacuterdquo A vagyon elidegeniacuteteacuteseacutere
leacutenyeges aacutetalakiacutetaacutesaacutera felosztaacutesaacutera csak kiveacuteteles esetben keruumllhetett sor Ennek felteacutetele volt
hogy kuumlloumln e taacutergyban keruumlljoumln testuumlleti uumlleacutes oumlsszehiacutevaacutesra legalaacutebb harminc nappal keacutesőbbi
időpontra amelyet kuumlloumln hataacuterozattal kellett kitűzni A rendelkezeacutesi jog gyakorlaacutesaacutehoz
minősiacutetett toumlbbseacutegi doumlnteacuteshozatalt iacutert elő az oumlsszes tag aacuteltalaacutenos toumlbbseacutegeacutevel neacutevszerinti
szavazaacutessal szuumllethetett doumlnteacutes Ugyanezen rendelkezeacuteseket kellett alkalmazni a koumlzseacutegi
inteacutezetek vagyonaacutera is
A vagyon beacuterbeadaacutesaacutera is hasonloacute moacutedon keruumllhetett sor Mindkeacutet esetben biztosiacutetotta a
toumlrveacuteny a bdquokoumlzseacuteg koumlteleacutekeacutebe tartozoacute baacutermely polgaacuterrdquo szaacutemaacutera hogy a doumlnteacutes ellen a
kihirdeteacutestől szaacutemiacutetott 30 nap alatt a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteghoz fordulhasson jogorvoslateacutert
Amennyiben bdquofelfolyamodaacutestrdquo azaz fellebbezeacutest nyuacutejtottak be uacutegy annak elbiacuteraacutelaacutesaacuteig a
koumlzseacuteg hataacuterozataacutenak veacutegrehajtaacutesaacutera nem keruumllhetett sor A toumlrveacutenyhatoacutesaacutegnak keacutetfeacutele
inteacutezkedeacutesi lehetőseacuteget biztosiacutetott a szabaacutelyozaacutes ha az uumlgy koumlzigazgataacutesi uacuteton elinteacutezhetőnek
minősuumllt uacutegy doumlnteacutesi joggal rendelkezett amennyiben keacuterdeacutesesseacute vaacutelt hogy az adott
vagyontaacutergy a koumlzseacuteg vagyonaacutehoz vagy szabad rendelkezeacutese alaacute tartozott-e uacutegy ezen
633 22 sect 634 24 sect 635 IX fejezet
223
keacuterdeacutesek tekinteteacuteben a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg bdquobaraacutetsaacutegos egyezseacuteg uacutetjaacutenrdquo proacutebaacutelta a jogvitaacutet
rendezni Amennyiben ez nem vezetett eredmeacutenyre uacutegy a bdquofeleket toumlrveacutenyes utrardquo utasiacutetotta
a veacutegső doumlnteacutest pedig a biacuteroacutesaacuteg hozta meg A beacuterbeadaacutes eljaacuteraacutesi moacutedozatakeacutent a nyilvaacutenos
aacutervereacutest hataacuterozta meg melynek soraacuten a kikiaacuteltaacutesi aacuterat a keacutepviselő-testuumllet aacutellapiacutetotta meg Ha
a nyilvaacutenos aacutervereacutes nem volt eredmeacutenyes uacutegy sor keruumllhetett a bdquomagaacutenuacutetoni egyezkedeacutesrerdquo
is de ehhez a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg beleegyezeacuteseacutet is be kellett szerezni
A maacutesodik koumlzseacutegi toumlrveacuteny sem a koumlzseacutegek vagyonaacutenak meghataacuterozaacutesa sem hataacuteskoumlruumlk
gyakorlaacutesaacutenak korlaacutetozaacutesa tekinteteacuteben nem hozott vaacuteltozaacutesokat Megteremtette azonban a
koumlzseacuteg szaacutemaacutera a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg doumlnteacutese elleni jogorvoslat lehetőseacutegeacutet A bdquotoumlrveacutenyhatoacutesaacuteg
hataacuterozata ellen 15 nap alatt a koumlzseacuteg a beluumlgyministerhez folyamodhatikrdquo636 valamint
aacuteltalaacuteban kiterjesztette a jogorvoslat lehetőseacutegeacutet a beluumlgyminiszterhez mindazon uumlgyekre
neacutezve ahol maacutesodfokuacute hatoacutesaacutegkeacutent a toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi bizottsaacuteg jaacutert el637
Uacutegyszinteacuten kuumlloumln fejezet szoacutelt a koumlzseacutegi haacuteztartaacutesroacutel Az eacutevenkeacutenti leltaacuterozaacutesra vonatkozoacute
koumltelezettseacuteg vaacuteltozatlanul fennmaradt a toumlrzsvagyonra vonatkozoacutean is eacutelt a tovaacutebbiakban is
az a koumlvetelmeacuteny hogy bdquocsonkitatlanul fentartandoacuterdquo638 Bőviacutetette viszont a toumlrveacuteny a meacuteg
mindig kiveacutetelesnek tartott elidegeniacuteteacutes aacutetalakiacutetaacutes felosztaacutes ingatlan vagyonnak vagy kiraacutelyi
kisebb haszonveacuteteli jognak a veacuteteleacutere vonatkozoacute szabaacutelyokat Hasonloacutekeacuteppen az 1871-es
szabaacutelyozaacuteshoz oumlssze kellett hiacutevni a keacutepviselő-testuumlletet eacutes a doumlnteacuteshez is ugyanolyan
minősiacutetett toumlbbseacutegi szavazaacutest iacutert elő (ideeacutertette a szavazati joggal rendelkező eloumlljaacuteroacutekat is)
Abban az esetben ha hataacuterozatkeacuteptelen volt az uumlleacutes uacutejabb gyűleacutest kellett oumlsszehiacutevni
ugyanezen eljaacuteraacutesi szabaacutelyok betartaacutesaacuteval Ha meacuteg ebben az esetben sem jelent meg kellő
szaacutemuacute szavazati joggal rendelkező keacutepviselő uacutegy egy 15 napra oumlsszehiacutevott uumlleacutesen maacuter a
jelenleacutevők toumlbbseacutegeacutevel is szuumllethetett doumlnteacutes Nem vaacuteltoztak a beacuterbeadaacutesra vonatkozoacute
szabaacutelyok sem E szabaacutelyozaacutes is biztosiacutetotta a koumlzseacuteg koumlteleacutekeacutebe tartozoacuteknak a
toumlrveacutenyhatoacutesaacuteghoz a jogorvoslat lehetőseacutegeacutet sőt bőviacutetette a jogosultak koumlreacutet azok is
bdquofelfolyamodhattakrdquo akik a koumlzseacutegben vagy hataacuteraacuteban vagyonnal rendelkeztek A koumlzseacuteg
doumlnteacuteseacutenek veacutegrehajtaacutesaacutera ez utoacutebbi esetben nem keruumllhetett sor a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg szaacutemaacutera
ugyanazon lehetőseacutegeket biztosiacutetotta eljaacuteraacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben a toumlrveacuteny mint koraacutebban Az
egyezseacutegre vonatkozoacute doumlnteacutest joacutevaacutehagyaacutesra fel kellett terjeszteni ha azt a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg
nem tartotta joacutevaacutehagyhatoacutenak elutasiacutetoacute doumlnteacuteseacutehez indokolaacutes koumltelezettseacuteg taacutersult639
636 24 sect 637 25 sect 638 110 sect 639 114 sect
224
Szeacutelesebb koumlrben hataacuterozta meg a koumlzseacutegi vagyon veacutedelmeacutere vonatkozoacute rendelkezeacuteseket a
jogalkotoacute hataacuteskoumlrt biztosiacutetott az alispaacuten eacutes a megyei tiszti uumlgyeacutesz szaacutemaacutera640 Tovaacutebbi
hataacuteskoumlroumlk keruumlltek megaacutellapiacutetaacutesra az alispaacuten szaacutemaacutera arra az esetre neacutezve is amennyiben a
koumlzseacuteget elmarasztaloacute iacuteteacutelet alapjaacuten a koumlzseacuteg vagyonaacutet veacutegrehajtaacutesi eljaacuteraacutes fenyegette
Megtalaacutelhatoacuteak a jelenlegi adoacutessaacutegrendezeacutesi eljaacuteraacutes előzmeacutenyeit is a toumlrveacutenyben641 A
beacuterbeadaacutesra a koumlltseacutegveteacutesre a koumlzseacutegi adoacute kiveteacuteseacutere behajtaacutesaacutera vonatkozoacute alapvető
szabaacutelyozaacutes vaacuteltozatlanul maradt
A kiragadott szabaacutelyozaacutesi rendszerbeli peacuteldaacutekboacutel laacutethatoacute hogy a 19 szaacutezad veacutege eacutes a 20
szaacutezad eleje oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutesa igen szeacuteles teret biztosiacutetott a beavatkozaacutesra a
toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg a vaacutermegye eacutes a beluumlgyi igazgataacutes teruumlleteacuten hataacuteskoumlrrel rendelkező miniszter
szaacutemaacutera
32 Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon alakulaacutesa a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően
Az oumlnkormaacutenyzatok gazdasaacutegi haacutettereacutenek megalapozaacutesa szempontjaacuteboacutel az egyik legfontosabb
leacutepeacutes az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonhoz valoacute juttataacutesa volt642 Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon a
rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően az oumlnkormaacutenyzati rendszer kifejlődeacuteseacutevel paacuterhuzamosan alakult
ki Az aacutellami tulajdon lebontaacutesaacutenak folyamataacuteban az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonhoz juttataacutesa
sajaacutetosan eacuterveacutenyesuumllt Amint arra maacuter koraacutebban utaltunk nem alkalmazhattaacutek a klasszikus
privatizaacutecioacutes eljaacuteraacutesokat a koumlzfeladatokra tekintettel de az eredeti aacutellapot helyreaacutelliacutetaacutesaacutera sem
keruumllhetett sor teljes koumlrben643 Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon tekinteteacuteben nem minden
szempontboacutel eacuterveacutenyesuumllt a magaacutentulajdon veacutedelmeacutere vonatkozoacute szigoruacute
koumlvetelmeacutenyrendszer amely az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg egyik a privatizaacutecioacute folyamataacuteval eacutes
felmeruumllő alkotmaacutenyossaacutegi probleacutemaacutekkal foglalkozoacute hataacuterozataacuteban is visszatuumlkroumlződoumltt644 E
640 A 115 sect rendelkezeacutesei alapjaacuten ha bdquoa koumlzseacutegi keacutepviselet magaacutenosok kezein levő oly ingatlanokat eacutes
javadalmakat melyeket a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg koumlzseacutegi vagyonnak tart azoktoacutel per utjaacuten visszavenni vonakodik vagy
a lakossaacuteg egyes osztaacutelyainak vagy egyes lakosoknak egyezseacuteg mellett birtokaacuteba bocsaacutet vagy veacutegre az
előljaacuteroacutesaacuteg vagy a keacutepviselő-testuumllet illető tagjai aacuteltal a koumlzseacutegnek okozott kaacuter megteacuteruumlleacutese iraacutent hellip lehető
toumlrveacutenyes leacutepeacuteseket alapos indok neacutelkuumll megtenni nem akarnaacute a toumlrveacutenyhatoacutesaacuteg eacutes suumlrgős esetben az alispaacuten a
megyei tiszti uumlgyeacuteszt megbizhatja hogy a koumlzseacutegi vagyont a keacutepviselő-testuumllet ellenkezeacutese daczaacutera is
megveacutedhesserdquo 641 bdquo117 sect Ha a koumlzseacuteg a keacutepviselő-testuumllet eacutes előljaacuteroacutesaacuteg gazdaacutelkodaacutesa vagy elemi csapaacutesok eacutes egyeacuteb balsors
folytaacuten a vagyonbukaacutes szeacuteleacutere keruumllt sajaacutet keacuterelmeacutere eacutes szuumlkseacuteg eseteacuten hivatalboacutel is az alispaacuten a tiszti uumlgyeacutesz
meghallgataacutesa utaacuten a koumlzseacutegi vagyonkezeleacutest meghataacuterozott időtartamra zaacuterlat alaacute helyezheti zaacutergondnokot
nevezhet s erről az illető biroacutesaacutegokat eacutertesitirdquo 642 A gazdasaacutegi felteacutetelek biztosiacutetaacutesaacutera toumlbb leacutepcsőben keruumllt sor a jogalkotoacute a helyi oumlnkormaacutenyzatokroacutel szoacuteloacute
toumlrveacutennyel a tulajdonhoz jutaacutes egyes keacuterdeacuteseit rendezte csupaacuten A helyi oumlnkormaacutenyzatok gazdasaacutegi haacutettereacutenek
megteremteacuteseacuteről annak kezdeti neheacutezseacutegeiről ld pl Varga Saacutendor A helyi oumlnkormaacutenyzatok gazdasaacutegi haacutettere
Magyar Koumlzigazgataacutes 1991 februaacuter XLI eacutevfolyam 2 szaacutem 137-147 643 Az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonhoz jutaacutesaacutenak uacuten bdquoharmadik utasrdquo megoldaacutesaacuteroacutel bővebb elemzeacutes SAacuteRKOumlZY
(2009) 89 644 281991 (VI 3) AB hataacuterozat
225
hataacuterozat az oumlnkormaacutenyzatok jogalanyisaacutegaacutet sajaacutetosan eacutertelmezve a tulajdonosi jogok
tekinteteacuteben korlaacutetot aacutelliacutetott fel amennyiben reacuteszveacutetelre koumltelezte az oumlnkormaacutenyzatokat az
aacutellami tulajdon lebontaacutesa soraacuten az oumlnkormaacutenyzati beacuterlakaacutesok bizonyos koumlreacutenek
eacuterteacutekesiacuteteacutesekor koumltelező volt szaacutemukra a kaacuterpoacutetlaacutesi jegy elleneacuterteacutekkeacutent valoacute elfogadaacutesa
Az oumlnkormaacutenyzati vagyon koumlreacutenek meghataacuterozaacutesaacutenaacutel az egyes vagyonelemek oumlnkormaacutenyzati
tulajdonba toumlrteacutenő aacutetadaacutesakor a gazdasaacutegi racionalitaacutesboacutel a taacutersadalmi folyamatok
elemzeacuteseacuteből kiindulva eacuterveacutenyesiacutethetett alapvető koumlvetelmeacutenyeket a jogalkotoacute Azon
vagyonelemek eseteacuteben amelyek nem egy-egy telepuumlleacutes vagy telepuumlleacutesek egyuumlttese
esetlegesen megye szaacutemaacutera biztosiacutetotta a koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacutet nyilvaacutenvaloacutean az aacutellami
tulajdonban maradaacutes volt indokolhatoacute Ha a vagyon nem az előbb emliacutetettek szuumlkseacutegleteinek a
kieleacutegiacuteteacuteseacutet szolgaacutelta uacutegy abban az esetben vagy a telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatnak keletkezhetett
tulajdona vagy a teruumlleti oumlnkormaacutenyzatnak adott koumlruumllmeacutenyek koumlzoumltt koumlzoumls tulajdon
kialakiacutetaacutesaacutera is sor keruumllhetett A gyakorlatban szaacutemos peacutelda bebizonyiacutetotta hogy ezen
kriteacuteriumoknak nem felelt meg maradeacutektalanul az aacutellami vagyon lebontaacutesaacutenak folyamata
Eacuterdemes emliacuteteacutest tenni arroacutel is hogy a kelet-koumlzeacutep euroacutepai orszaacutegokban elteacuterő volt a
gyakorlat az egyes vagyonelemek visszautasiacutethatoacutesaacutegaacutet tekintve645 Peacuteldakeacutent hozhatoacute
Lettorszaacuteg ahol a helyi oumlnkormaacutenyzatoknak lehetőseacuteguumlk nyiacutelott arra hogy bizonyos
vagyonelemeket visszautasiacutetsanak Hazaacutenkban ezzel szemben a telepuumlleacutesi szintet meghaladoacute
koumlzszolgaacuteltataacutesok ellaacutetaacutesaacutet szolgaacuteloacute vagyon az aacutellam tulajdonaacuteban maradt
Maacutes megkoumlzeliacuteteacutesben az oumlnkormaacutenyzati műkoumldeacutest alapvetően meghataacuterozzaacutek a rendelkezeacutesre
aacutelloacute beveacuteteli forraacutesok A vagyonjuttataacutesnak amellett hogy az oumlnkormaacutenyzati feladatellaacutetaacutes
alapjaacutet keacutepezte egyik fontos ceacutelkitűzeacutesekeacutent fogalmazoacutedott meg volt hogy olyan
hasznosiacutethatoacute vagyontoumlmeg aacutellhasson az oumlnkormaacutenyzatok rendelkezeacuteseacutere amelyből szaacutermazoacute
beveacutetele alkalmas lehet arra hogy forraacutesait kiegeacutesziacutethesse a mineacutel magasabb sziacutenvonaluacute
szolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesa eacuterdekeacuteben Ez a jogalkotoacutei szaacutendeacutek azonban a gyakorlatban kuumlloumlnoumlsen
a kisebb lakossaacutegszaacutemuacute meacuterseacutekelt gazdasaacutegi potenciaacutellal rendelkező telepuumlleacutesek eseteacuteben
nem realizaacuteloacutedhatott
33 A tulajdonhoz valoacute jutaacutes jogi szabaacutelyozaacutesi koumlrnyezete
Elsődlegesen annak az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba keruumllt vagyon oumlsszeteacuteteleacutenek vizsgaacutelataacutera
keruumll sor Az aacutellami vagyon lebontaacutesnak folyamataacuteban az oumlnkormaacutenyzati tulajdon
keletkezeacuteseacutenek felteacuteteleit doumlntő reacuteszben az Oumltv szabaacutelyozta Ezen tuacutelmenően toumlbb leacutepcsőben
645 From usage to ownership Transfer of Public Property to Local Governments in Central Europe Ed Gaacutebor
PEacuteTERI Local Government Reform Initiative 2003 17
226
megalkotott toumlrveacutenyi rendelkezeacutesek aacutellapiacutetottaacutek meg a teljesseacute vaacutelt oumlnkormaacutenyzati vagyon
koumlrt646 Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon keletkezeacuteseacutere vonatkozoacute rendelkezeacutesek reacuteszletes
ismerteteacuteseacutere nem teacuter ki a dolgozat csupaacuten egyes vagyonelemek tekinteteacuteben iacutegy a lakaacutesok
eacutes egyes volt aacutellami tanaacutecsi vaacutellalatok vonatkozaacutesaacuteban tartalmaz megaacutellapiacutetaacutesokat
Az aacutellami tulajdon lebontaacutesaacutera iraacutenyuloacute privatizaacutecioacute folyamataacuteban a helyi oumlnkormaacutenyzatok
helyzeteacutet egyfelől a volt tanaacutecsi vagyon oumlnkormaacutenyzati tulajdonba adaacutesaacuteroacutel rendelkező
emliacutetett toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes ellentmondaacutesossaacutega maacutesfelől pedig az Aacutellami
Vagyonuumlgynoumlkseacuteg sajaacutetos jogalkalmazoacutei gyakorlata is befolyaacutesolta647 Az oumlnkormaacutenyzatok
doumlntően ex lege vaacuteltak tulajdonossaacute az Oumltv megalkotaacutesaacuteval viszont jelentős szerepet toumlltoumlttek
be a vagyonaacutetadoacute bizottsaacutegok Szuumlkseacuteges raacutemutatni azonban arra a koumlruumllmeacutenyre is hogy
előfordultak olyan esetek amelyekben a jogalkalmazoacute nem ismerte el a jogszabaacutely erejeacuteneacutel
fogva toumlrteacutenő tulajdonszerzeacutest ezzel szemben kuumlloumln aktust kiacutevaacutent meg a tulajdonhoz jutaacutes
soraacuten648
Fontos maacuter kiinduloacutepontkeacutent leszoumlgezni hogy a tulajdonjog az autonoacutemia reacuteszekeacutent maacuter a
toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes kialakiacutetaacutesaacuteban sem tekinthető olyan abszoluacutet jognak amely
korlaacutetozaacutesoktoacutel mentesen gyakorolhatoacute a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog alanyai azaz a
telepuumlleacutes vaacutelasztoacutepolgaacuterai aacuteltal Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg keacutesőbbiekben ismertetendő egyes
doumlnteacutesei is ezt a megaacutellapiacutetaacutest taacutemasztjaacutek alaacute A korlaacutetozaacutesok (pl eacuterteacutekesiacuteteacutesi korlaacutetozaacutes
toumlrzsvagyonkeacutent toumlrteacutenő nevesiacuteteacutes miniszteri engedeacutely szuumlkseacutegesseacutege) reacuteszeacutet keacutepezik a
lakaacutesokra eacutes nem lakaacutes ceacuteljaacutera szolgaacuteloacute helyiseacutegekre a vizekre eacutes viacutezi-leacutetesiacutetmeacutenyekre a
műemleacutek ingatlanokra a kulturaacutelis javakra a veacutedett termeacuteszeti teruumlletekre vonatkozoacute toumlrveacutenyi
szabaacutelyozaacutesnak
331 Toumlrveacuteny erejeacuteneacutel fogva az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba keruumllő vagyon
Az Oumltv aacutellapiacutetotta meg azon vagyonelemek koumlreacutet amelyek ex lege keruumlltek az
oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba649 Az oumlnkormaacutenyzat koumlzigazgataacutesi teruumlleteacuten levő ingatlanok
erdők eacutes vizek toumlrveacutenyben meghataacuterozott koumlre a tanaacutecsok aacuteltal alapiacutetott eacutes a tanaacutecsok
646 Legjelentősebb elemek az Aacutellami Vagyonuumlgynoumlkseacutegről eacutes a hozzaacute tartozoacute vagyon kezeleacuteseacuteről eacutes
hasznosiacutetaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi VII toumlrveacuteny a kiskereskedelmi a vendeacuteglaacutetoacute-ipari eacutes fogyasztaacutesi szolgaacuteltatoacute
teveacutekenyseacuteget veacutegző aacutellami vaacutellalatok vagyonaacutenak privatizaacutelaacutesaacuteroacutel (eacuterteacutekesiacuteteacuteseacuteről hasznosiacutetaacutesaacuteroacutel) szoacuteloacute 1990
eacutevi LXXIV toumlrveacuteny valamint az egyes aacutellami tulajdonban leacutevő vagyontaacutergyak oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba
adaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 1991 eacutevi XXXIII toumlrveacuteny (oumlnkormaacutenyzat vagyontoumlrveacuteny) 647 WELLMANN Gyoumlrgy Az oumlnkormaacutenyzatok helyezte a privatizaacutecioacute soraacuten Magyar Jog Harminckilencedik
eacutevfolyam 1992 juacutenius 329 648 Az oumlnkormaacutenyzatok a taacutersasaacutegok alapiacutetoacute okiratait nem alapiacutetoacutekeacutent iacuterhattaacutek alaacute az AacuteVUuml gyakorlataacuteban a
Legfelsőbb Biacuteroacutesaacuteg Hungarhotels uumlgyben hozott hataacuterozata (CgtoumlrvII 3018919909 sz) szembehelyezkedett
az ex lege tulajdonszerzeacutessel amennyiben uacutegy foglalt aacutellaacutest hogy a helyi tanaacutecsok baacuter reacuteszveacutenytulajdonosokkaacute
vaacuteltak de nem alapiacutetoacutek WELLMANN (1992) 329 649 107 sect
227
feluumlgyelete alatt aacutelloacute koumlzuumlzemi ceacutelra alapiacutetott aacutellami gazdaacutelkodoacute szervezetek tovaacutebbaacute a
koumlltseacutegveteacutesi uumlzemek vagyona eacutes az e szervezetekből aacutetalakuloacute gazdasaacutegi taacutersasaacutegokban az
aacutellamot megillető vagyonreacutesz a lakossaacutegi szuumlkseacutegleteket kieleacutegiacutető koumlzművek eacutepiacutetmeacutenyei
vonalas leacutetesiacutetmeacutenyei berendezeacutesei a telepuumlleacutes belteruumlleti hataacuteraacuten beluumll az aacutellam kizaacuteroacutelagos
tulajdonaacuteba tartozoacute leacutetesiacutetmeacutenyek kiveacuteteleacutevel a tanaacutecsok kezeleacuteseacuteben illetőleg tulajdonosi
iraacutenyiacutetaacutesa alatt aacutelloacute oktataacutesi kulturaacutelis egeacuteszseacuteguumlgyi szociaacutelis sport eacutes egyeacuteb inteacutezmeacutenyek
vagyona a tanaacutecsi illetőleg a tanaacutecsi ingatlankezelő szervek kezeleacuteseacuteben levő aacutellami
beacuterlakaacutesok a koumlzeacutepuumlletek eacutes a hozzaacutejuk tartozoacute foumlldek a koumlzponti aacutellami feladatokat szolgaacuteloacute
eacutepuumlletek kiveacuteteleacutevel a tanaacutecs valamennyi peacutenzvagyona eacuterteacutekpapiacuterja eacutes maacutes vagyoni joga
tartozott ebbe a vagyoni koumlrbe A tanaacutecs eacutes szervei valamint inteacutezmeacutenyei kezeleacuteseacuteben levő
aacutellami ingatlanok erdők vizek - kiveacuteve a veacutedett termeacuteszetveacutedelmi teruumlleteket eacutes a
műemleacutekileg veacutedett eacutepuumlleteket eacutepiacutetmeacutenyeket teruumlleteket - peacutenz eacutes eacuterteacutekpapiacuterok a toumlrveacuteny
hataacutelybaleacutepeacuteseacutenek napjaacuten szinteacuten toumlrveacuteny erejeacuteneacutel fogva keruumlltek a helyi oumlnkormaacutenyzatok
tulajdonaacuteba
332 Vagyonaacutetadoacute bizottsaacuteg doumlnteacuteseacutevel az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba keruumllő vagyon
Tovaacutebbi vagyonelemek aacutetadaacutesaacutera a kormaacuteny vagyonaacutetadoacute bizottsaacutegokat hozott leacutetre Ebbe a
koumlrbe tartoztak a kuumlloumln toumlrveacutenyben meghataacuterozott aacutellami tulajdonban levő foumlldek erdők maacutes
ingatlanok vizek valamint az oumlsszes termeacuteszetveacutedelem alatt aacutelloacute teruumlletek eacutes műemleacutekileg
veacutedett eacutepuumlletek eacutepiacutetmeacutenyek teruumlletek tovaacutebbaacute a koumlzművek leacutetesiacutetmeacutenyei a szervezetek
vagyonaacutenak oumlnkormaacutenyzati tulajdonaacuteba adaacutesaacutera az oumlnkormaacutenyzatok eacutes a vaacutellalatok koumlzoumltti
megosztaacutesaacutera A fővaacuterosi eacutes megyei szinten leacutetrejoumltt bizottsaacutegok doumlntoumlttek a felsorolt vagyoni
elemek oumlnkormaacutenyzati tulajdonba adaacutesaacuteroacutel eacutes a vagyoni terhek rendezeacuteseacuteről A vagyonaacutetadoacute
bizottsaacuteg doumlnteacutesi kompetenciaacutejaacuteba tartozott az oumlnkormaacutenyzat belteruumlleteacutehez tartozoacute aacutellami
tulajdonban levő foumlld aacutetadaacutesa is A toumlbb helyi oumlnkormaacutenyzat szuumlkseacutegleteacutet kieleacutegiacutető koumlzuumlzemi
eacutes kommunaacutelis vaacutellalatok a koumlzművek telepuumlleacutesek koumlzoumltti eacutepiacutetmeacutenyei vonalas leacutetesiacutetmeacutenyei
berendezeacutesei eacutes a telepuumlleacutesek koumlzoumltti helyi koumlzutak a vagyonaacutetadoacute bizottsaacuteg doumlnteacutese alapjaacuten a
megyei oumlnkormaacutenyzat tulajdonaacuteba vagy az eacuterintett telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumls
tulajdonaacuteba keruumlltek az eacuterintett telepuumlleacutesek ettől elteacuterő megaacutellapodaacutesa hiaacutenyaacuteban A
teacuterseacutegben Magyarorszaacutegon eacutes Lengyelorszaacutegban joumltt leacutetre bizottsaacutegi szervezet miacuteg
Lettorszaacutegban Szlovaacutekiaacuteban aacutellamigazgataacutesi szervek jaacutertak el vagyonaacutetadaacutesi uumlgyekben650
Az oumlnkormaacutenyzati vagyontoumlrveacuteny az Oumltv aacuteltal aacutetadni rendelt vagyon oumlsszeteacuteteleacuteben
eredmeacutenyezett vaacuteltozaacutest A koumlzuumlzemek vagyonaacutenak egy reacuteszeacutet nem kellett felteacutetlenuumll aacutetadni a
650 PEacuteTERI Gaacutebor (2003) 19
228
helyi oumlnkormaacutenyzat reacuteszeacutere A toumlrveacuteny a megszűnt tanaacutecsok aacuteltal koumlzuumlzemi ceacutelra alapiacutetott
vaacutellalatok kezeleacuteseacuteben aacutelloacute aacutellami vagyon oumlnkormaacutenyzati tulajdonaacuteroacutel rendelkezett A vagyon
aacutetadaacutesa elleneacuterteacutek neacutelkuumll toumlrteacutent A vagyoni koumlr meghataacuterozaacutesa azon alapult hogy a koraacutebbi
parlamenti doumlnteacutesek mikeacuteppen hataacuteroztaacutek meg az oumlnkormaacutenyzatok gazdasaacutegi
szerepvaacutellalaacutesaacutenak vaacutellalkozaacutesaacutenak lehetőseacutegeit A jogalkotoacute ezen vagyonaacutetadaacutesi toumlrveacuteny
alapjaacuten annak az aacutellami vagyonnak az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba adaacutesaacutet iraacutenyozta elő
amely az oumlnkormaacutenyzatokra haacuteruloacute koumlzszolgaacuteltataacutesok felteacuteteleacutet biztosiacutetotta
A tanaacutecsok kezelői voltak az aacutellami ingatlanok beacuterlakaacutesok jelentős reacuteszeacutenek Az Oumltv
hataacutelyba leacutepeacuteseacutevel egyidejűleg a toumlrveacuteny erejeacuteneacutel fogva valamint a keacutesőbbiekben a
vagyonaacutetadoacute bizottsaacutegok koumlzreműkoumldeacuteseacutevel a helyi oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba jelentős
lakaacutes- eacutes nem lakaacutes ceacuteljaacutera szolgaacuteloacute helyiseacutegvagyon keruumllt Megjegyzendő hogy a
lakaacutesgazdaacutelkodaacutessal kapcsolatos oumlnkormaacutenyzati feladatkoumlr ellaacutetaacutesa nem volt probleacutemamentes
A bdquohellip jogi szabaacutelyozaacutes a jogalkalmazaacutes eacutes a joggyakorlat oumlsszhangja nem volt zavartalan A
koumlzponti jogalkotaacutes keacuteslekedeacutese hibaacutekkal paacuterosult a legfontosabb jogszabaacutelyt az LTV-t651 az
Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg toumlbb iacutezben megvaacuteltoztatta eacutes sok esetben semmisiacutetette meg az egyedi
oumlnkormaacutenyzati rendeleti szabaacutelyozaacutest isrdquo652
A kommunaacutelis vaacutellalatok sőt az ipari kereskedelmi aacutegazatba tartozoacute ceacutegek egy reacutesze is
tanaacutecsi alapiacutetaacutesuacute vaacutellalatkeacutent műkoumldoumltt Ezen utoacutebbi koumlrben a vaacutellalatok jelentős reacutesze nem
telepuumlleacutesi hanem megyei tanaacutecsi alapiacutetaacutesuacute volt A vaacutellalatok vagyonaacutenak aacutetadaacutesa nem
eacuterveacutenyesuumllt automatizmuskeacutent A tanaacutecsi alapiacutetaacutes nem jelentette azt hogy ebben a koumlrben
aacuteltalaacutenos jogutoacuteddaacute vaacutelt volna toumlrveacutenyi rendelkezeacutes alapjaacuten a helyi oumlnkormaacutenyzat Azon joacutel
joumlvedelmező ipari kereskedelmi szolgaacuteltatoacute vaacutellalatok eseteacuteben amelyek joumlvőbeni
műkoumldteteacuteseacutere az aacutellam igeacutenyt tartott az oumlnkormaacutenyzat a belteruumlleti foumlld eacuterteacutekeacutenek a vaacutellalati
vagyonmeacuterleg egeacuteszeacutehez viszonyiacutetott araacutenyaacuteban kaphatta meg reacuteszesedeacuteseacutet peacutenzben vagy
kuumlloumln megaacutellapodaacutes alapjaacuten reacuteszveacutenyben vagy uumlzletreacuteszben653
A koumlzuumlzemi vaacutellalatok kiveacuteteleacutevel az egyeacuteb vaacutellalatok ceacutegek vagyonaacuteboacutel az oumlnkormaacutenyzatok
a belteruumlleti foumlld eacuterteacutekeacutenek araacutenyaacuteban reacuteszesedtek654 Ezen juttataacutesok kialakiacutetaacutesaacutenak
gyakorlataacutet a keletkezett ellentmondaacutesokat eacutes a feltaacutert toumlrveacutenyseacuterteacuteseket valamint az Aacutellami
Privatizaacutecioacutes eacutes Vagyonkezelő Rt e folyamatban betoumlltoumltt szerepeacutet az Aacutellami Szaacutemvevőszeacutek
651 1993 eacutevi LXXVIII tv a lakaacutesok eacutes helyiseacutegek beacuterleteacutere valamint elidegeniacuteteacutesuumlkre vonatkozoacute egyes
szabaacutelyokroacutel 652 359 Jelenteacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok lakaacutes- eacutes nem lakaacutes ceacuteljaacutet szolgaacuteloacute ingatlanvagyonaacuteval valoacute
gazdaacutelkodaacutesaacutenak ellenőrzeacutesi tapasztalatairoacutel
httpwwwaszhuASZjeltarnsf0DE42E043EEF6CF3DC1256CB100453A79OpenDocument (20120430) 653 Az időlegesen aacutellami tulajdonban levő vagyon eacuterteacutekesiacuteteacuteseacuteről hasznosiacutetaacutesaacuteroacutel eacutes veacutedelmeacuteről szoacuteloacute 1992 eacutevi
LIV toumlrveacutenyben foglaltak alapjaacuten 654 A gazdaacutelkodoacute szervezetek eacutes gazdasaacutegi taacutersasaacutegok aacutetalakulaacutesaacuteroacutel szoacuteloacute 1989 eacutevi XIII tv alapjaacuten
229
is vizsgaacutelta Az aacuteltalaacutenos megaacutellapiacutetaacutesok koumlzoumltt szerepelt toumlbbek koumlzoumltt az is hogy jogszabaacutely
a veacutegrehajtaacutes folyamataacutet nem hataacuterozta meg annak felelőseacutet sem iacutegy egy olyan aacutellami szerv
hajtotta veacutegre a vagyonjuttataacutest amely a koumlzponti koumlltseacutegveteacutesi eacuterdekeket keacutepviselve
alapvetően elleneacuterdekelt volt az oumlnkormaacutenyzatokkal szemben 655
A kiragadott peacuteldaacutekboacutel lehet keacutepet alkotni arroacutel hogy a jogbiztonsaacuteg a joghateacutekonysaacuteg
koumlvetelmeacutenyei toumlbb esetben is csorbaacutet szenvedtek656 Megaacutellapiacutethatoacute hogy az oumlnkormaacutenyzati
rendszer kialakiacutetaacutesa koumlreacuteben a vagyoni koumlr meghataacuterozaacutesaacutet a vagyonjuttataacutes folyamataacutet nem
minden tekintetben jellemezte a kieacuterlelt tervszerűseacuteg A jogalkotaacutes előkeacutesziacutetetlenseacutege nem
kellő aacutetgondoltsaacutega a vaacutelasztott megoldaacutesok alkotmaacutenyos alapjainak hiaacutenyossaacutegai toumlbb
esetben is korrekcioacutera keacutesztette a jogalkotoacutet nem kis probleacutemaacutekat okozva a vagyonaacutetadaacutes
veacutegrehajtaacutesa soraacuten
34 Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegnak az oumlnkormaacutenyzati tulajdont eacuterintő fontosabb doumlnteacutesei
Az oumlnkormaacutenyzat tulajdonaacutenak alkotmaacutenyos veacutedelmeacutevel az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg toumlbb
alkalommal is foglalkozott az elmuacutelt eacutevek soraacuten A doumlnteacutesek egyreacuteszt vonatkoztak a koraacutebbi
aacutellami tulajdonnak az oumlnkormaacutenyzatok tulajdonaacuteba valoacute aacutetadaacutesaacutera maacutesreacuteszt pedig az
oumlnkormaacutenyzati tulajdon tartalmi meghataacuterozaacutesaacutera annak alkotmaacutenyos veacutedelmeacutere vonatkozoacute
szabaacutelyokat eacutertelmezteacutek Ezen utoacutebbiak koumlzuumll keacutet olyan doumlnteacutes keruumll kiemeleacutesre amelyek a
tulajdon veacutedelmeacutevel oumlsszefuumlggeacutesben az eacutertelmezeacutes kiteljesedeacuteseacutet egyben szűkiacuteteacuteseacutet is
jelezteacutek Megaacutellapiacutethatoacute hogy az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg az oumlnkormaacutenyzati tulajdon veacutedelme
tekinteteacuteben elfogadhatoacutenak talaacutelt toumlbb olyan korlaacutetozoacute rendelkezeacutest is amely megalapozza
azt az aacutellaacutespontot hogy e speciaacutelis tulajdoni forma nem eacutelvezett olyan meacuterteacutekű veacutedelmet
mint a tulajdon aacuteltalaacuteban
A 41993 (II12) AB hataacuterozat657 az oumlnkormaacutenyzat tulajdonhoz valoacute jogaacutet alapjogkeacutent
eacutertelmezte Formai szempontboacutel nem tartotta minden esetben szuumlkseacutegesnek a tulajdon
korlaacutetozaacutesaacutera vonatkozoacutean a minősiacutetett toumlbbseacutegi doumlnteacuteshozatalt annak eldoumlnteacuteseacuteneacutel hogy a
korlaacutetozaacutes milyen formaacuteban gyakorolhatoacute Az AB a koumlvetkező megaacutellapiacutetaacutest tette bdquoA
mindenkire vonatkozoacute aacuteltalaacutenos toumlrveacutenyek szabta korlaacutetok vonatkozaacutesaacuteban fel sem meruumllhet
655 365 Jelenteacutes az oumlnkormaacutenyzatoknak az AacutePV Rt-től jaacuteroacute - a belteruumlleti foumlld eacuterteacutekeacutenek megfelelő -
vagyonreacuteszesedeacutesek aacutetadaacutesi koumlruumllmeacutenyeinek vizsgaacutelataacuteroacutel
httpwwwaszhuASZjeltarnsf0B70B47499061E054C1256CB100453561OpenDocument (20120502) 656 A helyi oumlnkormaacutenyzatok vagyonhoz jutaacutesi folyamataacuteval vagyoni reacuteszesedeacuteseacutevel kapcsolatos anomaacuteliaacutekra
mutatott raacute toumlbbek koumlzoumltt MATUacuteZ Gyoumlrgy A helyi oumlnkormaacutenyzatok privatizaacutecioacutes ingatlanuumlgyei Az aacutellam kontra
Tocsik-per tuumlkreacuteben c műveacuteben Novorg Kiadoacute Budapest 1996 657 A volt egyhaacutezi ingatlanok tulajdoni helyzeteacutenek rendezeacuteseacuteről szoacuteloacute 1992 eacutevi XXXIII toumlrveacuteny egyes
rendelkezeacuteseinek alkotmaacutenyossaacutegi vizsgaacutelataacutet veacutegezte az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg valamint az aacutellam eacutes egyhaacutez
szeacutetvaacutelasztaacutesa alkotmaacutenyos elve a vallaacutesszabadsaacuteg gyakorlaacutesaacutehoz valoacute alapjog megvaloacutesulaacutesa kapcsaacuten alakiacutetott
ki veacutelemeacutenyt
230
hogy ezeket ne tartalmazhatnaacutek egyszerű toumlrveacutenyek noha adott esetben az oumlnkormaacutenyzatok
alapjogaacutet korlaacutetozzaacutek Ezt uacutegy is ki lehet fejezni hogy az oumlnkormaacutenyzatok alapjogai eleve az
aacuteltalaacutenos toumlrveacutenyek keretei koumlzoumltt eacutertendőkrdquo Tartalmi szempontboacutel meacuteg figyelemremeacuteltoacutebb
az a megaacutellapiacutetaacutes mely szerint bdquoaz Alkotmaacuteny 44A sect-aacuteban meghataacuterozott alapjogok
valoacutejaacuteban azok a hataacuteskoumlrcsoportok amelyek az oumlnkormaacutenyzatok - elsősorban a kormaacutennyal
szembeni - oumlnaacutelloacutesaacutegaacutehoz elengedhetetlenek Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg az egyes uumlgyek
sajaacutetossaacutegai szerint doumlntoumltte el hogy az illető oumlnkormaacutenyzati alapjog szenved-e
koncepcionaacutelis seacuterelmet a kuumlloumlnfeacutele toumlrveacutenyek teacutenyleges korlaacutetozoacute hataacutesa miattrdquo
Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon alkotmaacutenyos veacutedelmeacuteben meacuterfoumlldkoumlvet jelentett a veacutedelem
megszűneacuteseacutet eredmeacutenyezte a 641993 (XII22) AB hataacuterozat amely elhataacuterolta a polgaacuteri jogi
eacutes az alkotmaacutenyjogi eacutertelemben vett tulajdonjogot eacutes foglalkozott a tulajdonjog
korlaacutetozaacutesaacutenak alkotmaacutenyossaacutegaacuteval is az oumlnkormaacutenyzati tulajdonuacute lakaacutesok elidegeniacuteteacutese
eseteacuten előiacutert veacuteteli jog kapcsaacuten Az AB a veacuteteli jog termeacuteszeteacutet illetően leszoumlgezte hogy
toumlrveacutennyel valoacute alapiacutetaacutesa rendkiacutevuumll suacutelyos terhet jelent a koumltelezett tulajdonaacutera neacutezve Az
oumlnkormaacutenyzati tulajdon koumlzjogi megterheleacutese azaz toumlrveacutennyel veacuteteli jog alapiacutetaacutesa
alapjogveacutedelmi szempontboacutel vezethet a beavatkozaacutes alkotmaacutenyellenesseacutegeacutenek
megaacutellapiacutetaacutesaacutehoz illetve a teher alkotmaacutenyossaacutegaacutenak elismereacuteseacutehez Az AB tulajdonveacutedelmi
felfogaacutesa ez utoacutebbi megkoumlzeliacuteteacutesen alapult Ez az aacutellaacutespont oumlsszhangban aacutellt az Emberi Jogok
Euroacutepai Egyezmeacutenyeacutevel eacutes az Emberi Jogok Euroacutepai Biacuteroacutesaacutegaacutenak iacuteteacutelkezeacuteseacutevel Az AB azt az
aacutellaacutespontot alakiacutetotta ki hogy a toumlrveacutenyen alapuloacute veacuteteli jog nem eleve eacutes minden
koumlruumllmeacutenyek koumlzoumltt alkotmaacutenyellenes de nem is eleve alkotmaacutenyos A lakaacutesok toumlrveacutenyen
alapuloacute veacuteteli joga eacutes tulajdonveacutedelme a lakaacutestoumlrveacutenyben a veacuteteli jog időtartamaacutenak jelentős
megroumlvidiacuteteacuteseacutevel eacutes az eacuterteacutekgarancia eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutevel alkotmaacutenyossaacute vaacutelhat A lakaacutesokra
vonatkozoacutean tehaacutet alkotmaacutenyos lehet a veacuteteli jog toumlrveacutennyel valoacute alapiacutetaacutesa abban az esetben
ha az oumlnkormaacutenyzat a veacuteteli jog folytaacuten elvesztett lakaacutesokeacutert olyan ellenszolgaacuteltataacutest illetve
kaacutertalaniacutetaacutest kap amely garantaacutelja hogy vagyonaacuteban a lakaacutesok aacuteltal keacutepviselt eacuterteacutek
megmarad Az AB felfogaacutesa szerint nem lakaacutes ceacuteluacute helyiseacutegek eseteacuteben viszont a veacuteteli jog
alapiacutetaacutesa szuumlkseacutegtelen eacutes araacutenytalan megterheleacutese lenne az oumlnkormaacutenyzati tulajdonnak
Kizaacuterta a műemleacutekeacutepuumlletekben leacutevő lakaacutesok eseteacuteben is a veacuteteli jog előiacuteraacutesaacutet az
aacutellamoumlnkormaacutenyzat műemleacutekveacutedelmi feladatainak ellaacutethatoacutesaacutega eacuterdekeacuteben Voumlroumls Imre
paacuterhuzamos indokolaacutesa figyelemre meacuteltoacute Aacutellaacutespontja szerint bdquoA tulajdonjog elvonaacutesa
lehetőseacutegeacutenek a tulajdonos ndash rendelkezeacutesi reacuteszjogosiacutetvaacutenyra vonatkozoacute akarati autonoacutemiaacuteja
kikapcsolaacutesaacuteval valoacute megteremteacutese a tulajdonjog fennaacutellaacutesaacutet (eacutes nem gyakorlaacutesaacutet eacuterintő
megterheleacuteskeacutent korlaacutetozaacuteskeacutent maacuter a tulajdonhoz valoacute jog leacutenyeges tartalmaacutet eacuterinti hiszen
231
az aacutellam az alapjogi jogosult ezen alapjogi poziacutecioacutejaacutet szuumlnteti megrdquo A veacuteteli jog eacutes a
kisajaacutetiacutetaacutes inteacutezmeacutenyeacutenek elhataacuterolaacutesaacutet tartotta elengedhetetlennek leszoumlgezve hogy bdquo[A]z a
tulajdonjog amelyre nem vonatkozik sem a tulajdonhoz valoacute jog sem a kisajaacutetiacutetaacutes garanciaacuteja
tehaacutet amelyre neacutezve a forgalmi eacutertteacutek megteacuteriacuteteacutese mellett ndash kisajaacutetiacutetaacutest megalapozoacute koumlzeacuterdek
neacutelkuumll ndash tulajdonelvonaacutes lehetseacuteges maacuter nem tulajdonjogrdquo
Ily moacutedon az alapjogi veacutedelemről ettől az időponttoacutel kezdődően az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg
gyakorlataacuteban nem eshet szoacute
Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon alkotmaacutenyos veacutedelmeacutenek tartalmaacutet meghataacuterozoacute 371994 (VI
24) AB hataacuterozatban658 az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg elvi eacutellel mondta ki hogy az aacutellam csak az
oumlnkormaacutenyzati alapjogok alkotmaacutenyos korlaacutetozhatoacutesaacutegaacutera vonatkozoacute szabaacutelyok szerint
szűkiacutetheti illetőleg a kisajaacutetiacutetaacutesra vonatkozoacute alkotmaacutenyi rendelkezeacutesek alapjaacuten vonhatja el a
tulajdont akaacuter toumlrveacutenyi uacuteton is Ki kell emelni hogy az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg oumlnkormaacutenyzati
alapjogkeacutent eacutertelmezte ebben a tekintetben az oumlnkormaacutenyzati tulajdonhoz valoacute jogot Annak
aacutellam aacuteltal toumlrteacutenő elvonaacutesa eseteacutere az azonnali eacutes felteacutetlen kaacutertalaniacutetaacutes alkalmazaacutesaacutenak
koumltelezettseacutegeacutet is kimondta ha az oumlnkormaacutenyzati tulajdon elvonaacutesaacutera toumlrveacutenyi uacuteton keruumllne
sor Az alapjogi veacutedelmet akkeacutent hataacuterozta meg hogy ez csak az aacutellammal szemben
eacutertelmezhető iacutegy az oumlnkormaacutenyzat jogainak veacutedelmeacutere jogosult az aacutellammal szemben
A hivatkozott alkotmaacutenybiacuteroacutesaacutegi hataacuterozatok azon eacutertelmezeacutest taacutemasztjaacutek alaacute amely
megerősiacuteti az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia egyik kiemelt elemeacutenek a tulajdonhoz valoacute jognak az
alapjogi veacutedelmeacutet A tulajdonjoghoz mint alapjoghoz koumltődő veacutedelem kiterjed az
oumlnkormaacutenyzat mint jogi szemeacutely tulajdonaacutenak veacutedelmeacutere is
35 Az Aacutellami Szaacutemvevőszeacutek oumlnkormaacutenyzati vagyongazdaacutelkodaacutessal oumlsszefuumlggő
megaacutellapiacutetaacutesai659
A mintegy 257 milliaacuterd nyilvaacutentartaacutesi eacuterteacutekű vagyon juttataacutesa egyik fontos ceacutelkitűzeacutese volt
hogy beveacuteteli forraacutest teremtsen az oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera feladataik ellaacutetaacutesaacutehoz
megteremtve a funkcionalitaacutes eacutes a vagyon mennyiseacutegeacutenek oumlsszhangjaacutet Az Aacutellami
Szaacutemvevőszeacutek jelenteacuteseiből nyomon koumlvethető hogy ez a tiacutepusuacute jogalkotaacutes mennyiben
vaacuteltotta be a hozzaacute fűzoumltt remeacutenyeket eredmeacutenyesnek bizonyult-e Az elmuacutelt eacutevek
infrastruktuacutera fejleszteacutesei azt is eredmeacutenyezteacutek hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok jelentős
658 Az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg a gyoacutegyszertaacuteri koumlzpontok aacutellami illetőleg oumlnkormaacutenyzati tulajdonaacuteval kapcsolatos
kuumlloumlnboumlző jogszabaacutelyok alkotmaacutenyossaacutegi vizsgaacutelata taacutergyaacuteban jaacutert el 659 Az Aacutellami Szaacutemvevőszeacutek vizsgaacutelati tapasztalatainak aacuteltalaacutenos megaacutellapiacutetaacutesaacuteroacutel keacutesziacutetett oumlsszefoglaloacute
elemzeacutest LOacuteRAacuteNT Zoltaacuten A helyi oumlnkormaacutenyzatok vagyongazdaacutelkodaacutesa (Az aacutellamhaacuteztartaacutes helyi szintjeacutenek
vagyonmeacuterlegeacuteről) c tanulmaacutenyaacuteban In Uacutej Magyar Koumlzigazgataacutes 2011 IV eacutevf no 3 2-8
232
meacuterteacutekű uumlzemelteteacutesi koumlltseacuteget ezaacuteltal forraacutesok teremteacuteseacutenek koumltelezettseacutegeacutet is magukra
vaacutellaltaacutek amelyek az eladoacutesodaacutes folyamataacuteban egyik teacutenyezőkeacutent jelentkeztek
Az Aacutellami Szaacutemvevőszeacutek az oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi helyzeteacutenek ellenőrzeacutesi tapasztalatai
koumlreacuteben maacuter a rsquo90-es eacutevek első feleacutere vonatkozoacutean roumlgziacutetette hogy a sajaacutet beveacutetelek szerepe a
finansziacuterozaacutesban nem meghataacuterozoacute 1994-ben ez mindoumlssze 168 -ot tett ki A sajaacutet
beveacutetelek kisebb reacutesze szaacutermazhatott az oumlnkormaacutenyzati vagyon hasznosiacutetaacutesaacuteboacutel Aacuteltalaacutenos
megaacutellapiacutetaacuteskeacutent eacuterteacutekelhető hogy erre elsősorban a jelentősebb vagyonnal rendelkező
nagyobb telepuumlleacutesek eseteacuteben nyiacutelt lehetőseacuteg miacuteg a kevesebb vagyonnal rendelkező
telepuumlleacutesek eseteacuteben mind a vagyonhasznosiacutetaacutes mind pedig a vagyoneacuterteacutekesiacuteteacutes lehetőseacutege
korlaacutetozott volt mivel nem vagy csak csekeacutely meacuterteacutekben aacutellt a tulajdonukban olyan ingatlan
amelyet beacuterbeadaacutes uacutetjaacuten hasznosiacutethattak volna A vagyoneacuterteacutekesiacuteteacutesből sem szaacutermazhatott
szaacutemottevő beveacutetel mivel abban az időszakban nem volt az eacuterteacutekesiacutethető vagyon iraacutent
fizetőkeacutepes kereslet660
Az Aacutellami Szaacutemvevőszeacuteknek az oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi helyzeteacuteről gazdaacutelkodaacutesaacuteroacutel
keacutesziacutetett ellenőrzeacutesi jelenteacutesei minden esetben tartalmaztak megaacutellapiacutetaacutesokat az
oumlnkormaacutenyzati vagyon csoumlkkenő meacuterteacutekeacutere a vagyon bdquofeleacuteleacuteseacutererdquo a jogi szabaacutelyozaacutes a
nyilvaacutentartaacutes hiaacutenyossaacutegaacutera vonatkozoacutean Javaslatokat fogalmaztak meg toumlbbek koumlzoumltt az
egyensuacutelyi helyzetnek a forraacuteshiaacuteny koumlvetkezteacuteben szuumlkseacutegszerű megbomlaacutesa miatt a
helyreaacutelliacutethatoacutesaacuteg eacuterdekeacuteben megteendő inteacutezkedeacutesekre Az oumlnkormaacutenyzati vagyon
szerkezeteacutenek vagyonhasznosiacutetaacutesi eacutes vagyon-nyilvaacutentartaacutesi teveacutekenyseacutegeacutenek vizsgaacutelataacuteroacutel az
AacuteSZ 1999 eacuteves ellenőrzeacutesi terveacuteben foglaltak alapjaacuten keacuteszuumllt aacutetfogoacute elemzeacutes661 Ez a Jelenteacutes
is tartalmazott adatot az oumlnkormaacutenyzatok vagyonaacutenak nagysaacutegrendjeacutere vonatkozoacutean a
megalakulaacuteskor kimutatott 257 milliaacuterd nyilvaacutentartaacutesi eacuterteacutekű vagyon a Jelenteacutes keacutesziacuteteacuteseacutenek
időpontjaacuteban meghaladta a 2000 milliaacuterd eacuterteacuteket Figyelemre meacuteltoacute ndash eacutes a jelenlegi
jogszabaacutelyi koumlrnyezet elemzeacutesekor is hangsuacutelyos ndash megaacutellapiacutetaacutes az amely szerint az
oumlnkormaacutenyzatok vagyonukat eacuterintő doumlnteacuteseiket aacuteltalaacuteban eseti jelleggel hoztaacutek meg nem
vagy csak kisebb araacutenyban vetteacutek figyelembe a koumlzeacutep- illetve hosszuacute taacutevuacute
vagyongazdaacutelkodaacutes koumlvetelmeacutenyeit Szinteacuten aacuteltalaacutenosan jellemző volt hogy nem aacutellt
rendelkezeacutesre maradeacutektalanul az oumlnkormaacutenyzati vagyonroacutel annak minden elemeacutere kiterjedő
eacuterteacutekeleacutes iacutegy a vagyonmozgaacutesok a vagyon elidegeniacuteteacutese de sok esetben meacuteg az uacutej
660 317 Jelenteacutes az oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi egyensuacutelyi helyzeteacutenek ellenőrzeacutesi tapasztalatairoacutel
httpwwwaszhuASZjeltarnsf02C7EA65E07C92E36C1256CB1004561CAOpenDocument (2012 04 30) 661 0008 Jelenteacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok vagyonszerkezeteacutenek vagyonhasznosiacutetaacutesi eacutes nyilvaacutentartaacutesi
teveacutekenyseacutegeacutenek vizsgaacutelataacuteroacutel
httpwwwaszhuASZjeltarnsf07368085F6E85E48CC1256CB100445681OpenDocument (2012 0502)
233
vagyonelemek sem keruumlltek be hiaacutenytalanul a vagyonmeacuterlegbe Az eacuterteacutekeleacutes szaacutemos esetben
nem bizonyult pontosnak iacutegy megbiacutezhatoacute adatokat sem tartalmazhatott A helyi eacutes helyi
kisebbseacutegi oumlnkormaacutenyzatok aacutetfogoacute ellenőrzeacuteseacuteről 2001 juacuteniusaacuteban keacutesziacutetett jelenteacutes is
kiemelte hogy bdquoA vagyon vaacuteltozaacutesa a vagyongazdaacutelkodaacutes eredmeacutenyesseacutege nem mutathatoacute ki
egyeacutertelműen mivel a meacuterlegekben szereplő vagyoneacuterteacutekek nem hozhatoacutek koumlzvetlen
oumlsszefuumlggeacutesbe a gazdasaacutegi doumlnteacutesekkel de az eleacutert beveacutetelekkel semrdquo662 Az oumlnkormaacutenyzatok
gazdaacutelkodaacutesi rendszereacutenek ellenőrzeacuteseacuteről az AacuteSZ megaacutellapiacutetotta hogy a helyi
oumlnkormaacutenyzatok koumlnyvviteli meacuterlegben kimutatott vagyona 2005-2008 koumlzoumltt 9861 milliaacuterd
Ft-roacutel 11 099 milliaacuterd Ft-ra nőtt663 Ez a vagyonnoumlvekmeacuteny azonban egyuumltt jaacutert a
koumltelezettseacutegek nagymeacutervű noumlvekedeacuteseacutevel is a noumlvekedeacutes uumlteme ezen időszakban keacutetszeres
tuacutelnyomoacute reacuteszben a hosszuacute taacutevuacute koumltelezettseacutegek vaacutellalaacutesaacuteboacutel elsősorban
koumltveacutenykibocsaacutetaacutesboacutel szaacutermazott
Az oumlnkormaacutenyzatok tulajdona tekinteteacuteben egy 2012 aacuteprilisi jelenteacutes is nagyon hasonloacute
megaacutellapiacutetaacutesokat tartalmaz Eszerint nem keletkeztek olyan vagyonhasznosiacutetaacutesi beveacutetelek az
oumlnkormaacutenyzati szfeacuteraacuteban amelyek a beruhaacutezaacutesok fedezeteacuteuumll szolgaacuteloacute forraacutesok visszafizeteacuteseacutet
garantaacutelnaacutek664 Noumlvekedett tehaacutet a rendelkezeacutesre aacutelloacute kuumllső forraacutesok bevonaacutesaacuteval az
oumlnkormaacutenyzati vagyon azonban az ezzel oumlsszefuumlggő koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok komoly
kockaacutezati teacutenyezőket hordoztak magukban
A tulajdonnal valoacute rendelkezeacutes koumlreacuteben az oumlnkormaacutenyzatok teljeskoumlrű autonoacutemiaacutet eacutelveztek
miacuteg a gazdaacutelkodaacutes tekinteteacuteben sem eacuterveacutenyesuumlltek olyan szabaacutelyozaacutesok amelyek eacuterdemben
elejeacutet vehetteacutek volna az oumlnkormaacutenyzatok eladoacutesodaacutesi folyamataacutenak Az időkoumlzben
bekoumlvetkezett vaacuteltozaacutesok ndash melyek koumlzuumll kiemelendő az adoacutessaacutegkorlaacutet eacutes az oumlnkormaacutenyzati
tulajdonra leacutetesiacutethető vagyonkezelői jog inteacutezmeacutenyeacutenek bevezeteacutese ndash nem eredmeacutenyeztek az
előbbiekben ismertetett folyamatban eacuterdemi moacutedosulaacutest 665
662 Jelenteacutes a helyi eacutes a helyi kisebbseacutegi oumlnkormaacutenyzatok aacutetfogoacute ellenőrzeacuteseacuteről 2001 juacutenius 31
httpwwwaszhujelentes0113jelentes-a-helyi-es-a-helyi-kisebbsegi-onkormanyzatok-atfogo-
ellenorzeserol0113j000pdf (20120502) 663 Jelenteacutes a helyi oumlnkormaacutenyzatok gazdaacutelkodaacutesi rendszereacutenek 2008 eacutevi ellenőrzeacuteseacuteről 2009 augusztus 9
httpwwwaszhujelentes0927jelentes-a-helyi-onkormanyzatok-gazdalkodasi-rendszerenek-2008-evi-
ellenorzeserol0927j000pdf (20120502) 664 A helyi oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi helyzeteacutenek eacutes gazdaacutelkodaacutesi rendszereacutenek 2011 eacutevi ellenőrzeacuteseiről 2012
aacuteprilis 18
httpwwwaszhujelentes1282osszegzes-a-helyi-onkormanyzatok-penzugyi-helyzetenek-es-gazdalkodasi-
rendszerenek-2011-evi-ellenorzeseirol1282j000pdf (20120502) 665 Az adoacutessaacutegkorlaacutetot a Magyar Koumlztaacutersasaacuteg 1996 eacutevi koumlltseacutegveteacuteseacuteről szoacuteloacute 1995 eacutevi CXXI tv vezette be
1996 januaacuter 1-jeacutetől miacuteg a vagyonkezelői jogot a helyi oumlnkormaacutenyzatokroacutel szoacuteloacute 1990 eacutevi LXV tv az
aacutellamhaacuteztartaacutesroacutel szoacuteloacute 1992 eacutevi XXXVIIII tv valamint az ingatlan-nyilvaacutentartaacutesroacutel szoacuteloacute 1997 eacutevi CXLI tv
moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel rendelkező 2005 eacutevi XCII tv iktatta be 2005 augusztus 31 napjaacutetoacutel
234
4 Az Alkotmaacuteny oumlnkormaacutenyzati tulajdonra vonatkozoacute rendelkezeacuteseacutenek tovaacutebbeacuteleacutese az
Alaptoumlrveacuteny hataacutelyba leacutepeacuteseacutevel oumlsszefuumlggő vaacuteltozaacutesok
Az Alkotmaacuteny moacutedosiacutetaacutesaacuteroacutel rendelkező 2011 eacutevi CXLVI tv 1 sect-a moacutedosiacutetotta a 12 sect (2)
bekezdeacuteseacuteben foglalt rendelkezeacutest amely alapjaacuten a helyi oumlnkormaacutenyzati tulajdonnak az aacutellam
vagy helyi oumlnkormaacutenyzat reacuteszeacutere toumlrteacutenő ingyenes aacutetadaacutesaacuteroacutel toumlrveacuteny rendelkezhet A
toumlrveacutenyhozoacutei indokolaacutes kizaacuteroacutelag a forraacuteshiaacuteny kialakulaacutesaacutera vezette vissza annak
lehetőseacutegeacutet hogy egyes oumlnkormaacutenyzati tulajdonban leacutevő vagyoni elemek maacutes oumlnkormaacutenyzat
vagy az aacutellam tulajdonaacuteba keruumllhettek666
Ezen szabaacutelyozaacutest egeacuteszen 2013 december 31-ig alkalmazni kellett
41 Oumlnkormaacutenyzati tulajdon aacutellami tulajdonba keruumlleacutese ndash toumlrveacuteny rendelkezeacutese alapjaacuten
Az előzőekben hivatkozott alkotmaacutenyi rendelkezeacutes gyakorlati eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere alkotott
toumlrveacutenyt az Orszaacuteggyűleacutes a megyei oumlnkormaacutenyzatok konszolidaacutecioacutejaacuteroacutel a megyei
oumlnkormaacutenyzati inteacutezmeacutenyek eacutes a Fővaacuterosi Oumlnkormaacutenyzat egyes egeacuteszseacuteguumlgyi inteacutezmeacutenyeinek
aacutetveacuteteleacuteről667 Tovaacutebbi peacutelda az oumlnkormaacutenyzati vagyon aacutellami szervekre toumlrteacutenő aacutetszaacutellaacutesaacutera
egy Esztergom vaacuterosaacutet eacuterintő inteacutezkedeacutes-sorozat reacuteszekeacutent megalkotott toumlrveacuteny668 a eacutes a
leguacutejabb inteacutezkedeacutes valamint a telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok fekvőbeteg-szakellaacutetoacute
inteacutezmeacutenyeinek aacutetveacutetele669
Az oumlnkormaacutenyzati tulajdon eacutes a funkcionalitaacutes viszonyaacuteban az előzőekben emliacutetetteken kiacutevuumll
maacutes elteacuterő rendezeacutes is tapasztalhatoacute volt a jaacuteraacutesok kialakiacutetaacutesa eacutes a koumlzneveleacutesi inteacutezmeacutenyek
aacutellami fenntartaacutesba veacutetele tereacuten Az aacutellamigazgataacutesi hatoacutesaacutegi feladatokat ellaacutetoacute
szervezetrendszer aacutetalakiacutetaacutesi folyamataacuteban a jaacuteraacutesok kialakiacutetaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben a
jogalkotoacute nem tulajdonjogot biztosiacutet az aacutellam szaacutemaacutera hanem ingyenes hasznaacutelatot a
feladatok ellaacutetaacutesaacutenak időtartamaacutera670 Koumlzneveleacutesi feladat ellaacutetaacutesa eseteacuteben az oumlnkormaacutenyzat
fenntartoacutei eacutes műkoumldtetői minőseacutegbe is keruumllhet előbbi eset aacutell fenn ha koumlzneveleacutesi szerződeacutes
666 bdquoA 2002-2010 koumlzoumltti időszak kormaacutenyai folyamatosan csoumlkkentetteacutek a helyi oumlnkormaacutenyzatok taacutemogataacutesaacutet
miacuteg koumltelezően ellaacutetandoacute feladataik szaacutemaacutet nem vaacuteltoztattaacutek eacutes nem nyuacutejtottak tovaacutebbi taacutemogataacutest a fakultatiacutevan
vaacutellalt feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz sem A helyi oumlnkormaacutenyzatok a koraacutebbi feladat-ellaacutetaacutesi sziacutenvonaluk fenntartaacutesa
ceacuteljaacuteboacutel jelentős hitelfelveacutetelre keacutenyszeruumlltek amelynek oumlsszege 2010-re meghaladta az ezermilliaacuterd forintot Ez
az adoacutessaacutegaacutellomaacuteny nemcsak az egyes oumlnkormaacutenyzatok hanem az egeacutesz orszaacuteg szaacutemaacutera elviselhetetlen terhet
jelent amely a gazdasaacutegi felemelkedeacutes egyik korlaacutetja A toumlrveacuteny megteremti annak a lehetőseacutegeacutet hogy az egyes
oumlnkormaacutenyzatok vagyonelemeket aacutetadjanak az aacutellam vagy maacutes oumlnkormaacutenyzat reacuteszeacutererdquo 667 2011 eacutevi CLIV tv 668 2011 eacutevi CLXXXVI tv 669 2012 eacutevi XXXVIII tv 670 2012 eacutevi XCIII tv 2 sect (1) A telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzatok mindazon vagyona eacutes vagyoni eacuterteacutekű joga leltaacuter
szerint amelyek a jogszabaacutely aacuteltal meghataacuterozott aacutetveacutetelre keruumllő aacutellamigazgataacutesi feladatok ellaacutetaacutesaacutet biztosiacutetjaacutek
2013 januaacuter 1-jeacuten a feladat ellaacutetaacutesaacutenak időtartamaacutera a Magyar Aacutellam ingyenes hasznaacutelataacuteba keruumll Az
aacutellamigazgataacutesi feladat ellaacutetaacutesaacutet biztosiacutetoacute vagyon alatt az aacutetvett aacutellamigazgataacutesi feladathoz kapcsoloacutedoacute
valamennyi jogot eacutes koumltelezettseacuteget valamint ingoacute- eacutes ingatlan-vagyont is eacuterteni kell
235
alapjaacuten laacutet el inteacutezmeacutenyfenntartoacutei feladatot utoacutebbi esetben pedig az aacutellam aacuteltal ellaacutetott
koumlzneveleacutesi feladathoz kapcsoloacutedoacutean biztosiacutetja az ingatlan eacutes ingoacute vagyont azzal a
koumltelezettseacuteggel hogy e feladatellaacutetaacuteshoz kapcsoloacutedoacutean az uumlzemelteteacutesi feladatokat is el kell
laacutetnia671
42 Az Alaptoumlrveacuteny rendelkezeacutesei
A 2012 januaacuter 1 napjaacuten hataacutelyba leacutepett Alaptoumlrveacuteny a tulajdonjog gyakorlaacutesaacuteval
oumlsszefuumlggeacutesben roumlgziacutetette hogy a helyi oumlnkormaacutenyzat a helyi koumlzuumlgyek inteacutezeacutese koumlreacuteben
toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt gyakorolja az oumlnkormaacutenyzati tulajdon tekinteteacuteben a tulajdonost
megillető jogokat672 Meghataacuterozta az oumlnkormaacutenyzati tulajdon jellegeacutet koumlztulajdonnak
minősiacuteti melynek kizaacuteroacutelagos funkcioacuteja az oumlnkormaacutenyzati feladatok ellaacutetaacutesa673 Az
oumlnkormaacutenyzati vagyont a nemzeti vagyon reacuteszeacutenek minősiacuteti megőrzeacuteseacutenek veacutedelmeacutenek eacutes a
nemzeti vagyonnal valoacute felelős gazdaacutelkodaacutesnak a koumlvetelmeacutenyeit sarkalatos toumlrveacuteny
hataacuterozza meg674 Az oumlnkormaacutenyzati tulajdonra mint a nemzeti vagyon reacuteszeacutere is vonatkozik
az az alaptoumlrveacutenyi rendelkezeacutes hogy azt csak toumlrveacutenyben meghataacuterozott ceacutelboacutel lehet
aacutetruhaacutezni aacuteltalaacuteban az eacuterteacutekaraacutenyossaacuteg koumlvetelmeacutenyeacutenek figyelembeveacutetele mellett Ezen
koumlvetelmeacuteny aloacutel csak toumlrveacuteny biztosiacutethat kiveacutetelt Fontos tovaacutebbaacute azon szervezeti koumlr
meghataacuterozaacutesa is amelyekkel az oumlnkormaacutenyzati vagyon aacutetruhaacutezaacutesaacutera vagy hasznosiacutetaacutesaacutera
vonatkozoacute szerződeacutes koumlthető Az Alaptoumlrveacuteny ebben a tekintetben a transzparenciaacutet aacutelliacutetja
koumlzeacuteppontba a szervezet tulajdonosi szerkezeteacutenek feleacutepiacuteteacuteseacutenek valamint az aacutetruhaacutezott
vagy hasznosiacutetaacutesra aacutetengedett nemzeti vagyon kezeleacuteseacutere vonatkozoacute teveacutekenyseacutegeacutenek
aacutetlaacutethatoacutenak kell lennie
43 A nemzeti vagyontoumlrveacuteny koumlzjogi korlaacutetozoacute rendelkezeacutesei
A nemzeti vagyon megőrzeacuteseacuteről veacutedelmeacuteről a vagyonnal valoacute gazdaacutelkodaacutes koumlvetelmeacutenyeiről
kuumlloumln toumlrveacuteny rendelkezik675 E toumlrveacutenyi szabaacutelyozaacutes mellett az Moumltv is tartalmaz
szabaacutelyozaacutest az oumlnkormaacutenyzati vagyonra mely rendelkezeacutesek 2012 januaacuter 1-jeacuten leacuteptek
hataacutelyba Az Moumltv reacuteszletezi az oumlnkormaacutenyzat beveacuteteli forraacutesait roumlgziacuteti a tulajdonhoz valoacute
jog gyakorlaacutesaacutenak rendjeacutet a vagyonkezelői jog inteacutezmeacutenyeacutet a vagyon nyilvaacutentartaacutesaacutera
vonatkozoacute alapvető szabaacutelyokat Tovaacutebbaacute ndash az aacutellami vagyon aacutetadaacutesaacutenak koumlzigazgataacutesi uacuteton
671 2011 eacutevi CXC tv 4 sect 18 műkoumldtető az a telepuumlleacutesi oumlnkormaacutenyzat amely a sajaacutet tulajdonaacutet keacutepező
ingatlanban folyoacute aacutellami koumlzneveleacutesi feladatellaacutetaacuteshoz kapcsoloacutedoacute ingoacute eacutes ingatlan vagyont uumlzemelteti 672 Alaptoumlrveacuteny 32 cikk (1) bekezdeacutes e) pont 673 Alaptoumlrveacuteny 32 cikk (6) bekezdeacutese 674 Alaptoumlrveacuteny 38 cikk 675 2011 eacutevi CXCVI tv a nemzeti vagyonroacutel
236
toumlrteacutenő uacutetjaacutet lezaacuterva ndash azt is rendezi hogy az oumlnkormaacutenyzatok aacutellammal szemben taacutemasztott
tulajdoni igeacutenye csak biacuteroacutesaacutegi uacuteton eacuterveacutenyesiacutethető676
A nemzeti vagyon a koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacutet szolgaacutelja Ennek koumlvetkezteacuteben az aacutellam eacutes az
oumlnkormaacutenyzat mint a koumlzszolgaacuteltataacutes nyuacutejtaacutesaacutenak alanyai koumlzoumltt a nemzeti vagyont
megosztaacutesra keruumllt A nemzeti vagyonra vonatkozoacute uacutej szabaacutelyozaacutes elfogadaacutesaacuteval a jogalkotoacute
ceacutelja egyeacutertelmű bdquoA nemzeti vagyon megőrzeacutese eacutes veacutedelme eacuterdekeacuteben a toumlrveacuteny alapelvi
szinten kiacutevaacutenja lezaacuterni az inteacutezmeacutenyesiacutetett vagyonfeleacuteleacutes eddigi gyakorlataacutet eacutes a koumlz
eacuterdekeacuteben hosszuacute taacutevuacute aacuteltalaacutenos veacutedelmet kiacutevaacuten biztosiacutetani a nemzeti vagyonra
vonatkozoacuteanrdquo677
A nemzeti vagyon koumlreacuten beluumll is toumlbb kategoacuteria keruumllt kialakiacutetaacutesra ez a specifikaacutecioacute eacuterintette
az oumlnkormaacutenyzati tulajdont is A forgalomkeacuteptelen kizaacuteroacutelagos oumlnkormaacutenyzati tulajdon
taacutergyait toumlrveacuteny hataacuterozza meg A nemzetgazdasaacutegi szempontboacutel kiemelt jelentőseacutegű nemzeti
vagyon sem idegeniacutethető el nem terhelhető meg azonban vagyonkezeleacutes beacuterlet taacutergya lehet
ezen vagyonelemek koumlre melyet az oumlnkormaacutenyzat sajaacutet rendeleteacuteben bőviacutethet A
korlaacutetozottan forgalomkeacutepes kategoacuteriaacuteba tartozoacute vagyonelemek ndash a koraacutebbiakhoz hasonloacutean -
oumlnkormaacutenyzati rendeletben meghataacuterozott felteacutetelek szerint idegeniacutethetők el illetve
hasznosiacutethatoacuteak Bevezette a nemzeti vagyontoumlrveacuteny az uumlzleti vagyon kategoacuteriaacutejaacutet is
amellyel mint forgalomkeacutepes vagyonaacuteval az oumlnkormaacutenyzat rendelkezik
A nemzeti vagyontoumlrveacuteny hataacutelyba leacutepeacutese a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera koumltelezettseacuteget
aacutellapiacutetott meg a koraacutebbi szabaacutelyozaacutesi rendszer aacutettekinteacuteseacutere eacutes uacutej elemek megjeleniacuteteacuteseacutere Az
oumlnkormaacutenyzat vagyongazdaacutelkodaacutesi rendelete meghozatala soraacuten koumlteles figyelembe venni a
nemzeti vagyonnak a forgalomkeacuteptelen toumlrzsvagyonra eacutes uumlzleti vagyonra iraacutenyadoacute
rendelkezeacuteseit Koumltelezettseacutege keletkezett arra neacutezve hogy a koraacutebban oumlnkormaacutenyzati
rendeletben forgalomkeacuteptelennek minősiacutetett vagyonaacuteboacutel megjeloumllje azokat a tulajdonaacuteban aacutelloacute
vagyonelemeket amelyek nemzetgazdasaacutegi szempontboacutel kiemelt jelentőseacutegű nemzeti
vagyonkeacutent forgalomkeacuteptelen toumlrzsvagyonnak minősuumllnek A toumlrveacuteny toumlbb helyen
felhatalmazaacutest ad a helyi oumlnkormaacutenyzatnak egyes vagyontaacutergyak rendeletben toumlrteacutenő
aacutetsorolaacutesaacutera iacutegy pl rendeletben nemzetgazdasaacutegi szempontboacutel kiemelt jelentőseacutegű nemzeti
vagyonnak (iacutegy forgalomkeacuteptelen toumlrzsvagyonnak) minősiacutethet vagyontaacutergyakat Az
aacutetminősiacuteteacutesre azonban csak toumlrveacutenyi felhatalmazaacutes alapjaacuten a toumlrveacuteny keretei koumlzoumltt van
lehetőseacuteg
676 2011 eacutevi CLXXXIX tv VI fejezet 677 Indokolaacutes a 2011 eacutevi CXCVI toumlrveacutenyhez
237
Fennaacutelloacute szerződeacuteseit taacutersasaacutegban megleacutevő eacuterdekeltseacutegeit abboacutel a szempontboacutel kellett az
oumlnkormaacutenyzatoknak aacutettekinteniuumlk hogy a szerződő feacutel illetve maga a gazdasaacutegi taacutersasaacuteg
megfelelt-e az aacutetlaacutethatoacute szervezetre vonatkozoacute a toumlrveacuteny aacuteltal meghataacuterozott előiacuteraacutesoknak
Koumlzeacutep- eacutes hosszuacute taacutevuacute vagyongazdaacutelkodaacutesi tervet kellett keacutesziacuteteni amely azt a ceacutelt szolgaacutelja
hogy az oumlnkormaacutenyzat vagyongazdaacutelkodaacutesa az aacuteltala ellaacutetott koumlzfeladatokhoz igazodjon
eleget tegyen az egyseacuteges elveken nyugvoacute aacutetlaacutethatoacute hateacutekony eacutes koumlltseacutegtakareacutekos
műkoumldteteacutes koumlvetelmeacutenyeinek
A 2012-ben hataacutelyba leacutepett uacutej szabaacutelyozaacutes szaacutemos olyan rendelkezeacutest vezetett be amely az
oumlnkormaacutenyzati tulajdon veacutedelmeacutet szolgaacutelja ugyanakkor erősiacuteti a tulajdonjog jogosultjaacutenak a
vagyonnal kapcsolatos koumltelezettseacutegeit Fontos rendelkezeacutes a hosszabb taacutevuacute tervezeacutes immaacuter
toumlrveacutenyi szintű koumltelezettseacutegkeacutent valoacute megjeleniacuteteacutese annak eacuterdekeacuteben hogy az oumlnkormaacutenyzati
vagyongazdaacutelkodaacutes meglapozottsaacutega biztosiacutethatoacute legyen elkeruumllhetőveacute vaacuteljanak a koraacutebbi
eacutevek tapasztalataacuteboacutel ismert ad hoc jellegű doumlnteacutesek Az eredmeacutenyesseacuteg hateacutekonysaacuteg
koumlvetelmeacutenyeacutenek alapelve aacutethatja a vagyongazdaacutelkodaacutest amelynek fő rendelteteacutese a
koumlzfeladatok infrastrukturaacutelis haacutettereacutenek biztosiacutetaacutesa Annak megiacuteteacuteleacuteseacutere hogy az uacutej
joginteacutezmeacutenyek mennyiben vaacutelhatnak alkalmas eszkoumlzeiveacute az oumlnkormaacutenyzati
vagyongazdaacutelkodaacutes eacutesszerűsiacuteteacuteseacutenek jelenleg meacuteg nem aacutell rendelkezeacutesre elegendő
informaacutecioacute Mindenesetre szaacutemos olyan rendelkezeacutest tartalmaz a toumlrveacuteny amely garantaacutelhatja
azt hogy a vagyongazdaacutelkodaacutes szervesen illeszkedjen a tudatos telepuumlleacutesfejleszteacutes
folyamataacuteba eacutes hateacutekonyabban szolgaacutelja a koumlzoumlsseacutegi szuumlkseacutegletek kieleacutegiacuteteacuteseacutet
5 Az oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes
51 A helyi oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes leacutenyegi sajaacutetossaacutegai a rendszervaacuteltozaacutest koumlvető
időszakban
A helyi oumlnkormaacutenyzatok gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemiaacutejaacuteval oumlsszefuumlggő legfontosabb tendenciaacutek
bemutataacutesaacutera ehelyuumltt a rendszervaacuteltozaacutest koumlvető időszak jellemzőinek oumlsszefoglalaacutesaacuteval
keruumll sor A 19 szaacutezad szabaacutelyozaacutesi koumlrnyezet bemutataacutesaacutera a tanaacutecsrendszer korszakaacutenak
legjellemzőbb vonaacutesaira a koraacutebbiakban maacuter toumlrteacutent utalaacutes a rendszervaacuteltozaacutest koumlvető időszak
tendenciaacuteinak elemzeacuteseacutehez kiinduloacutepontkeacutent a helyi oumlnkormaacutenyzatok leacutetrejoumltteacutenek időszaka
szolgaacutel Az oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes kereteinek kialakiacutetaacutesaacutera a centralizaacutelt mechanizmus
felszaacutemolaacutesaacutera a piacgazdasaacuteg kialakiacutetaacutesaacuteval a tulajdonviszonyok aacutetalakulaacutesaacuteval
paacuterhuzamosan keruumllt sor
238
A gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemia keacuterdeacuteseit vizsgaacutelva elsődlegesen le kell szoumlgezni hogy az 1980-as
eacutevekben kidolgozaacutesra keruumllt a tanaacutecsrendszer egeacuteszeacutenek meguacutejiacutetaacutesaacutet ceacutelzoacute kiacuteseacuterletek
eacuterintetteacutek a tanaacutecsi gazdaacutelkodaacutes reformjaacutet is Az aacutellam szerepeacutenek visszaszoriacutetaacutesaacutera iraacutenyuloacute
toumlrekveacutesek a megyei tanaacutecsok dominanciaacutejaacuteval szemben a helyi oumlnaacutelloacutesaacuteg megteremteacutese
jelentette a gazdaacutelkodaacutesi koumlrnyezet megvaacuteltoztataacutesaacutenak summaacutezataacutet Az 1989-1990-es
politikai vaacuteltozaacutesokat koumlvetően a helyi koumlzoumlsseacutegek koumlreacuteben megindult oumlnaacutelloacutesodaacutesi folyamat
az aacutellami vagyon lebontaacutesaacuten tuacutel alapvetően eacuterintette a gazdaacutelkodaacutes meguacutejiacutetaacutesi igeacutenyeacutenek
felsziacutenre toumlreacuteseacutet Az 1990-es helyi oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő toumlrveacutenyi rendezeacutes szeacuteles
felelősseacutegi koumlroumln alapult a helyi koumlzszolgaacuteltataacutesi funkcioacutekat illetően ehhez szorosan
illeszkedő peacutenzuumlgyi-gazdaacutelkodaacutesi szabaacutelyozaacutesi koumlrnyezet kialakiacutetaacutesa vaacutelt szuumlkseacutegesseacute A
peacutenzuumlgyi szabaacutelyozaacutesnak alapvetően igazodnia kellett az oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal ellaacutetott
feladatokhoz az ellaacutetaacutesukhoz szuumlkseacuteges forraacutesokat biztosiacutetani kellett Ugyanakkor annak
felteacuteteleit is megteremtette a jogalkotoacute hogy az oumlnkormaacutenyzatok a helyben keacutepződő
beveacutetelek alapul veacuteteleacutevel sajaacutet beveacutetelekre is megfelelő nagysaacutegrendben jogosulttaacute
vaacutelhassanak A helyi oumlnkormaacutenyzatok eseteacuteben a koraacutebban a tanaacutecsi rendszert koraacutebban
jellemző kiadaacutes-orientaacutelt sziszteacutema helyeacutebe a forraacutesorientaacutelt gazdaacutelkodaacutesi rendszer leacutepett
amely alapvetően a gazdaacutelkodaacutesi autonoacutemiaacutera eacutepiacutetett678 A gazdaacutelkodaacutesi koumlrnyezet
kialakiacutetaacutesaacutenak főbb motiacutevumai a koumlvetkezők szerint foglalhatoacuteak oumlssze Az oumlnkormaacutenyzatok
gazdaacutelkodaacutesaacutera vonatkozoacute alapvető szabaacutelyokat toumlrveacutenyi szinten kellett rendezni az
oumlnaacutelloacutesaacuteg a kiszaacutemiacutethatoacutesaacuteg elveinek alapul veacuteteleacutevel A beveacuteteli lehetőseacutegek kihasznaacutelaacutesaacutera
megfelelő oumlsztoumlnzeacutes beveacuteteli eacuterdekeltseacuteg kialakiacutetaacutesa vaacutelt szuumlkseacutegesseacute azzal egyuumltt hogy a
koumlzponti koumlltseacutegveteacutes kiegyenliacutető funkcioacutet is betoumlltoumltt a szűkoumlsebb gazdasaacutegi potenciaacutellal
rendelkező helyi oumlnkormaacutenyzatok reacuteszeacutere A kiemelt oumlnkormaacutenyzati fejleszteacutesekhez forraacutest az
aacutellami koumlltseacutegveteacutes a ciacutemzett-eacutes ceacuteltaacutemogataacutesi rendszer műkoumldteteacuteseacutevel biztosiacutetott
Oumlsszesseacutegeacuteben azonban az oumlnkormaacutenyzati szfeacutera szaacutemaacutera toumlbbletforraacutes a koumlzponti
koumlltseacutegveteacutesből nem aacutellt rendelkezeacutesre az helyi koumlzszolgaacuteltataacutesi feladatrendszer eacutes az aacutetadott
forraacutesok nem felteacutetlenuumll mutattak egyensuacutelyi helyzetet Emellett azt is meg kell emliacuteteni hogy
az aacutetadott eszkoumlzoumlk araacutenya eacutevről-eacutevre csoumlkkenő tendenciaacutet mutatott
678 A forraacutesorientaacutelt modell forraacuteselemei a sajaacutet beveacutetelek a megosztott beveacutetelek a koumlltseacutegveteacutesi taacutemogataacutesok a
taacutersadalombiztosiacutetaacutesi finansziacuterozaacutes eacutes a hitelfelveacutetel A forraacutesorientaacutelt gazdaacutelkodaacutesi szabaacutelyozaacutesi koumlrnyezetben is
toumlbbfeacutele moacutedszer kialakiacutetaacutesaacutera nyiacutelhat moacuted az 1990-es eacutevek elejeacuten preferenciaacutet eacutelvezett a piacorientaacutelt modell
amely arra alapozott hogy a helyi oumlnkormaacutenyzatok fő beveacuteteli forraacutesai a helyi gazdasaacutegi potenciaacutel
felhasznaacutelaacutesaacuteval keletkezhetnek Ez a tiacutepusuacute koumlzponti koumlltseacutegveteacutestől valoacute fuumlggetlenseacuteg jelenthette volna a
teacutenyleges autonoacutemiaacutet e neacutezet hiacutevei szerint PITTI Zoltaacuten ndash VARGA Saacutendor Az oumlnkormaacutenyzatok vagyonosodaacutesi
folyamata Koumlzgazdasaacutegi eacutes Jogi Koumlnyvkiadoacute Budapest 1996 34-36
239
Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia egyik alapvető garanciaacuteja az oumlnaacutelloacute beveacutetelszerzeacutesi lehetőseacuteg
amelynek kiemelkedik eleme a helyi adoacuteztataacutes A helyi adoacuteztataacutest az AB eredeti nem
szaacutermazeacutekos alapjognak tekintette egy 1991-es doumlnteacuteseacuteben kiemelte azt hogy az adoacuteztataacutes
jogaacutet maga az Alkotmaacuteny osztotta meg az Orszaacuteggyűleacutes eacutes az oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt679 A
forraacutesorientaacutelt modell egyes kiindulaacutesi sajaacutetossaacutegait tekintve leszoumlgezhető hogy a sajaacutet
beveacuteteli forraacutesok viszonylag csekeacutely kiegeacutesziacutető szerepet toumlltoumlttek be kiemelkedő
jelentőseacuteggel ebben a koumlrben a helyi adoacutek rendelkeztek bdquoNem valoacutesult meg ugyanis az az
elgondolaacutes hogy a koumlzponti adoacutek haacutetteacuterbe szorulaacutesa aacuteraacuten is kell noumlvelni e forraacutes szerepeacutetrdquo680
A helyi adoacutekroacutel szoacuteloacute toumlrveacutenyi rendelkezeacutes681 a vagyoni tiacutepusuacute adoacutek a kommunaacutelis jellegű
adoacutek az idegenforgalmi adoacute eacutes a helyi iparűzeacutesi adoacute kiveteacuteseacutenek lehetőseacutegeacutet teremtette meg
A helyi adoacutek kiveteacuteseacutenek lehetőseacutegeacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok kezdetben kellő oacutevatossaacuteggal
meacuterlegelteacutek Az első neacutehaacuteny eacutev adataiboacutel az is kideruumllt hogy a helyi adoacutebeveacutetelek toumlbb mint
fele a fővaacuterosban eacutes Pest megyeacuteben keletkezett682 A helyi adoacuteztataacutes ugyanakkor
egyenlőtlenseacuteget eredmeacutenyezhet az oumlnkormaacutenyzatok koumlzoumltt hiszen taacutevolroacutel sem azonos
gazdasaacutegi haacutetteacuterrel rendelkeznek az egyes telepuumlleacutesek Az egyenlőtlenseacutegek kikuumlszoumlboumlleacuteseacutere
maacuter kezdettől fogva az aacutellam kompenzaacutecioacutes mechanizmusokat műkoumldtetett Az ellenteacutetelezeacutes
azonban nem vezethet a differenciaacutek teljes eltuumlnteteacuteseacutere mivel az akaacuter a fejlődeacutes gaacutetjaacutevaacute is
vaacutelhat
Az oumlnkormaacutenyzati sajaacutet beveacutetel a gazdasaacutegi oumlnaacutelloacutesaacuteg fokaacutet jellemzi amennyiben a sajaacutet
forraacutesok csoumlkkennek uacutegy az oumlnkormaacutenyzatok feletti aacutellami befolyaacutes lehetőseacutege
noumlvekedhet683
A helyi oumlnkormaacutenyzatok koumlltseacutegveteacuteseacuteben leacutenyegi szereppel a magaacutenszemeacutelyek
joumlvedelemadoacuteja rendelkezett amely az elmuacutelt időszakban a normatiacutev finansziacuterozaacutesi rendszer
műkoumldteteacuteseacutenek időszakaacuteban kuumlloumlnboumlző meacuterteacutekben illette meg az oumlnkormaacutenyzatokat Az első
haacuterom eacutevben 100 -ban oumlnkormaacutenyzati beveacuteteli forraacutest keacutepezett majd a normatiacutev
finansziacuterozaacutesi rendszer egyes oumlsszetevőinek vaacuteltozaacutesaacuteval oumlsszefuumlggeacutesben csoumlkkent a
reacuteszesedeacutes meacuterteacuteke A feladatfinansziacuterozaacutes bevezeteacuteseacutet megelőző utolsoacute eacutevben 2011-ben a
reacuteszesedeacutes meacuterteacuteke 40 volt684
679 671991 (XII21) AB hataacuterozat 680 PITTI ndash VARGA (1996) 36-37 681 1990 eacutevi C tv a helyi adoacutekroacutel kihirdetve 1990 december 30 682 1994 januaacuter 1-jei adat szerint a 3136 oumlnkormaacutenyzat koumlzuumll 1578 vezetett be helyi adoacutet PITTI-VARGA (1996)
39 683 KECSŐ Gaacutebor Az oumlnkormaacutenyzati beveacutetelhez valoacute alapjog tartalma In Tanulmaacutenyok Nagy Tibor tiszteleteacutere
(szerk Simon Istvaacuten) Szent Istvaacuten Taacutersulat Apostoli Szentszeacutek Koumlnyvkiadoacuteja Budapest 2009 105 684 A Magyar Koumlztaacutersasaacuteg 2011 eacutevi koumlltseacutegveteacuteseacuteről szoacuteloacute 2010 eacutevi CLXIX tv 38 sect (1) bekezdeacutes
240
Az aacutetengedett beveacutetlek koumlreacuteben eacuterdemi szereppel a geacutepjaacuterműadoacute jellemezhető amely
kezdetben szinteacuten 100 -os meacuterteacutekben keacutepezte a helyi oumlnkormaacutenyzatok beveacuteteleacutet 1992-től
keruumllt sor a geacutepjaacuterműadoacute meguacutejiacutetaacutesaacutera ezzel egyuumltt maacuter csak fele reacuteszben keacutepezett
oumlnkormaacutenyzati beveacutetelt Sajaacutetos reacuteszt keacutepviseltek az illeteacutekek amelyek nem keacutepviseltek
komoly nagysaacutegrendet az oumlnkormaacutenyzatok koumlltseacutegveteacuteseacuteben kiveacuteve a megyei
oumlnkormaacutenyzatokat amelyek műkoumldteteacutese a normatiacutev taacutemogataacutesokon tuacutelmenően az
illeteacutekbeveacutetelekből toumlrteacutent
A forraacutesorientaacutecioacutera eacutepuumllő rendszer legleacutenyegesebb elemeacutet a normatiacutev aacutellami hozzaacutejaacuterulaacutesok
keacutepezteacutek a helyi oumlnkormaacutenyzatok beveacutetelei koumlzuumll meghataacuterozoacute reacuteszt keacutepviseltek A normatiacutev
alap az egyes oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera aacutetlaacutethatoacutesaacutegot jelentett garanciaacutet az azonos meacuterteacutekű
taacutemogataacutesra az eseacutelyegyenlőseacuteg eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutere A taacutemogataacutes alanyi jogon megillette az
oumlnkormaacutenyzatokat a jogciacutemeket eacutes a taacutemogataacutesok meacuterteacutekeacutet a mindenkori koumlltseacutegveteacutesi
toumlrveacuteny tartalmazta Az aacutellami normatiacutev finansziacuterozaacutes előre kiszaacutemiacutethatoacute beveacuteteli forraacutest
keacutepezett az oumlnkormaacutenyzat műkoumldeacuteseacuteben amelyet a telepuumlleacutesek lakossaacutegszaacutemaacuteval egyes
korcsoportokkal inteacutezmeacutenyi ellaacutetottakkal araacutenyosan aacutellapiacutetott meg a telepuumlleacutesi eacutes teruumlleti
oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera az Orszaacuteggyűleacutes Leacutenyeges kiemelni hogy a normatiacutev aacutellami
taacutemogataacutesok eseteacuteben nem eacuterveacutenyesuumllt felhasznaacutelaacutesi koumltoumlttseacuteg ez a taacutemogataacutesi forma egyfajta
redisztribuacutecioacute eredmeacutenye volt685
Megaacutellapiacutethatoacute azonban hogy maacuter az 1990-es eacutevek koumlzepeacutere kiuumltkoumlztek az egyes aacutellaacutespontok
szerint tuacutelzott decentralizaacutecioacuteboacutel fakadoacute negatiacutev hataacutesok A rendszerben egyszerre voltak
jelen a feladatok ellaacutetaacutesaacutehoz szuumlkseacuteges forraacutesok eleacutegtelenseacutege eacutes a kihasznaacutelatlan kapacitaacutesok
Mindez paacuterosult a helyi oumlnkormaacutenyzatok szaacutemaacutera jelentős oumlnaacutelloacutesaacutegot biztosiacutetoacute gazdaacutelkodaacutesi
szabaacutelyozoacuterendszerrel amely az eladoacutesodaacutesi folyamatnak sem tudott gaacutetat vetni
52 A gazdaacutelkodaacutes specifikumai 2010 utaacuten
A 2010-et koumlvető markaacutens vaacuteltozaacutesok elsődleges kivaacuteltoacute oka a helyi oumlnkormaacutenyzati
funkcioacutekat eacuterintően az oumlnkormaacutenyzatok eladoacutesodaacutesa kuumlloumlnoumlsen a megyei oumlnkormaacutenyzatokat
eacuterintően Az eladoacutesodaacutesi folyamat nem csupaacuten a 2007-2009 koumlzoumltti gazdasaacutegi vaacutelsaacuteg
eredmeacutenyekeacutent jelentkezett hanem leginkaacutebb a megyei joguacute vaacuterosi eacutes megye
oumlnkormaacutenyzatok aacuteltal eszkoumlzoumllt koumltveacutenykibocsaacutetaacutesok koumlvetkezmeacutenye A helyi
oumlnkormaacutenyzatoknak kiegeacutesziacutető forraacutesok vaacuteltak elengedhetetlenneacute koumltelező feladataik
ellaacutetaacutesaacutehoz ugyanuacutegy szuumlkseacuteges fejleszteacuteseik fedezeteacutere de oumlnkeacutent vaacutellalt feladatok
685 bdquohellipa keacutepződő koumlzponti adoacuteknak csak korlaacutetozott meacuterteacutekű helyben hagyaacutesa lehetseacuteges annak eacuterdekeacuteben hogy
a szeacuteles felelősseacutegű eacutes nagy szaacutemuacute oumlnkormaacutenyzatok mindegyike szaacutemaacutera garantaacutelni lehessen a
koumlzszolgaacuteltataacutesaihoz a megfelelő joumlvedelmi viszonyokatrdquo PITTI-VARGA (1996) 43
241
ellaacutetaacutesaacutehoz is alkalmaztaacutek a fedezet előteremteacuteseacutere ezt a peacutenzuumlgy eszkoumlzt Az uacutej szabaacutelyozaacutes
ezen tendencia megakadaacutelyozaacutesaacutera szaacutemos uacutej rendelkezeacutest vezetett be amelyek koumlzuumll a
legfontosabbak a differenciaacutelt hataacuteskoumlr-telepiacuteteacutes elve a koumltelezően ellaacutetandoacute koumlzfeladatok
eseteacuten a koumltelező taacutersulaacutes előiacuteraacutesaacutenak lehetőseacutege a feladatfinansziacuterozaacutesi rendszer
A helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer aacutetalakiacutetaacutesa ebben az időszakban egy decentralizaacutelt sziszteacutema
keretei koumlzoumltt megvaloacutesult helyi koumlzfeladat-centralizaacutecioacutes folyamatkeacutent eacutertelmezhető A
vaacuteltozaacutesok legfontosabb elemei nyomon koumlvethetőek a helyi oumlnkormaacutenyzatok gazdaacutelkodaacutesaacutera
vonatkozoacute eacutes a szakaacutegazati jogalkotaacutesban is Az uacutej a koumlzfeladatok ellaacutetaacutesaacuteban nagyfokuacute
centralizaacutecioacutet eredmeacutenyező szabaacutelyozaacutesi rendszer szorosan oumlsszefuumlgg a helyi
oumlnkormaacutenyzatok peacutenzuumlgyi konszolidaacutecioacutes folyamataacuteval is A peacutenzuumlgyi eacutes koumlltseacutegveteacutesi
poziacutecioacutek vaacuteltozaacutesaacuteval kapcsolatos szakeacutertői tanulmaacutenyok686 alaacutetaacutemasztjaacutek hogy az
aacutellamosiacutetott szolgaacuteltataacutesok eseteacuteben a helyi oumlnkormaacutenyzatok keveacutesbeacute keacutepesek befolyaacutesolni a
koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutet A jogalkotoacute az aacutegazat jogszabaacutelyokban ugyan szabaacutelyozza a
befolyaacutesolaacutes lehetseacuteges eszkoumlzeit azonban keacutetseacuteges hogy a szolgaacuteltataacutesok sziacutenvonalaacutera
mennyibe keacutepesek hatni a helyi testuumlletek Ilyen eszkoumlzoumlk lehetnek a javaslatteacuteteli lehetőseacuteg
a hozzaacutejaacuterulaacutes megkoumlveteleacutese az előzetes taacutejeacutekoztataacutes a meghataacuterozott időnkeacutent aktuaacutelis
jelenteacutesi koumltelezettseacuteg eacutes a koumllcsoumlnoumls egyuumlttműkoumldeacutes
A koraacutebb Alkotmaacutennyal szemben az Alaptoumlrveacuteny uacutej koumlltseacutegveteacutesi eacutes peacutenzuumlgyi előiacuteraacutesokat is
tartalmaz Az uacutej gazdasaacutegi alkotmaacuteny explicite meghataacuterozza a koumlltseacutegveteacutesi gazdaacutelkodaacutes
alapelveit ugyanakkor jelentős korlaacutetozaacutesi lehetőseacuteget biztosiacutet a helyi oumlnkormaacutenyzatok
koumltelezettseacuteget keletkeztető joguumlgyleteire neacutezve amennyiben az a Kormaacuteny joacutevaacutehagyaacutesaacutehoz
koumlthető Az Alapveteacutes c fejezet N) cikke koumltelezi az oumlnkormaacutenyzatokat a kiegyensuacutelyozott
aacutetlaacutethatoacute eacutes fenntarthatoacute koumlltseacutegveteacutesi gazdaacutelkodaacutes elveacutenek betartaacutesaacutera Az aacutellam c fejezet 34
cikk (5) bekezdeacuteseacuteben foglaltak szerint toumlrveacuteny a koumlltseacutegveteacutesi egyensuacutely megőrzeacutese
eacuterdekeacuteben a helyi oumlnkormaacutenyzat toumlrveacutenyben meghataacuterozott meacuterteacutekű koumllcsoumlnfelveacuteteleacutet vagy
maacutes koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesaacutet felteacutetelhez illetve a Kormaacuteny hozzaacutejaacuterulaacutesaacutehoz koumltheti A 2011
eacutevi CXCVI toumlrveacuteny Magyarorszaacuteg gazdasaacutegi stabilitaacutesaacuteroacutel tartalmazza a koumllcsoumlnfelveacutetelre
vonatkozoacute reacuteszletes szabaacutelyokat
A peacutenzuumlgyi-gazdaacutelkodaacutesi sziszteacutema kapcsaacuten a funkcionalitaacutes is elemzeacutesre szorul Az uacutej
oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozoacute rendszer a helyi koumlzuumlgyek szabaacutelyozaacutesi sziszteacutemaacutejaacutet illetően
konzisztens a koraacutebbiakkal a helyi oumlnkormaacutenyzatok feladatrendszereacutet illetően azonban
leacutenyegi elteacutereacutesek mutathatoacuteak ki a teacutenyleges koumlzszolgaacuteltataacutesi feladatok ellaacutetaacutesi
686 SZAMEL (2012) 28
242
koumltelezettseacutegeacuteben A koumltelező eacutes az oumlnkeacutent vaacutellalt feladatok ndash hasonloacutean a koraacutebbiakhoz -
szeacutetvaacutelasztaacutesra keruumlltek egymaacutestoacutel687 A generaacutelis klauzula az aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlr elve
tovaacutebbra is meghataacuterozoacute a helyi oumlnkormaacutenyzatok funkcionalitaacutesaacuteban A koumltelező feladatok
toumlrveacutenyi szinten keruumllnek meghataacuterozaacutesra az Moumltv a koumltelező koumlzszolgaacuteltataacutesok koumlreacuteben
ellaacutetandoacute feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlket peacuteldaacuteloacutezoacute jelleggel sorolja fel Az oumlnkormaacutenyzatok
jogaacutellaacutesaacutet feladat- eacutes hataacuteskoumlreacutet meghataacuterozoacute toumlrveacuteny keretjellegű rendelkezeacuteseit tartalommal
az aacutegazati jogszabaacutelyok toumlltik ki uacutegymint a nemzeti koumlzneveleacutesről szoacuteloacute toumlrveacuteny a szociaacutelis
igazgataacutesroacutel szoacuteloacute toumlrveacuteny a kuumlloumlnboumlző helyi koumlzszolgaacuteltataacutesokroacutel rendelkező jogszabaacutelyok
A koumlzneveleacutes-koumlzoktataacutes alapvető feladatai az oacutevodai neveleacutes kiveacuteteleacutetel kikeruumlltek a helyi
koumlzuumlgyek koumlreacuteből Vaacuteltozaacutesok koumlvetkeztek be a kulturaacutelis-koumlzművelődeacutesi szolgaacuteltataacutesok
tereacuten a muacutezeumok fenntartaacutesa a megyeacutek hataacuteskoumlreacuteből a telepuumlleacutesek hataacuteskoumlreacutebe keruumllt
Hasonloacute folyamat jaacutetszoacutedott le a koumlzkoumlnyvtaacuterak eseteacuteben is Szinteacuten alapvető moacutedosulaacutes
koumlvetkezett be a humaacuten-koumlzszolgaacuteltataacutesok szociaacutelis eacutes az egeacuteszseacuteguumlgyi inteacutezmeacutenyeit illetően
a szociaacutelis eacutes egeacuteszseacuteguumlgyi alapellaacutetaacutes kiveacuteteleacutevel valamennyi feladat az aacutellam felelősseacutegi
koumlreacutet keacutepezi Koraacutebban a megyei oumlnkormaacutenyzatok tartottaacutek fenn a koumlzeacutepiskolaacutekat a
szakkoumlzeacutepiskolaacutekat a kolleacutegiumokat muacutezeumokat koumlnyvtaacuterakat eacutes leveacuteltaacuterakat az
egeacuteszseacuteguumlgyi szakellaacutetaacutest nyuacutejtoacute inteacutezmeacutenyeket idősek bennlakaacutesos otthonait Az aacutellam
elvonta a megyeacutektől ezen fenntartoacutei jogokat eacutes a megyei oumlnkormaacutenyzati inteacutezmeacutenyek
feladatellaacutetaacutesaacutet szolgaacuteloacute vagyonaacutet aacutellamosiacutetotta A koumlzoktataacutes teljes rendszere aacutellamosiacutetaacutesra
keruumllt Vaacuteltozaacutesok koumlvetkeztek be a koumlzszolgaacuteltataacutesok teruumlleteacuten kuumlloumlnoumlsen a szolgaacuteltatoacutek
tulajdonosi szerkezeteacutet eacutes a szolgaacuteltataacutesi diacutej megaacutellapiacutetaacutesaacutet illetően A koumlzszolgaacuteltataacutesok
nyuacutejtaacutesa koumltelező feladat de toumlrveacuteny koumlvetelmeacutenyeket hataacuterozhat meg azokkal az aacutellami
oumlnkormaacutenyzati toumlbbseacutegi tulajdonban aacutelloacute taacutersasaacutegokkal szemben amelyek koumlzszolgaacuteltataacutest
nyuacutejtanak Ez a helyzet pl az egeacuteszseacuteges ivoacuteviacutezellaacutetaacutes a szennyviacutezelvezeteacutes hulladeacutek
aacutertalmatlaniacutetaacutes teruumlleteacuten Meacuteg egy alapvető vaacuteltozaacutesroacutel eacuterdemes emliacuteteacutest tenni a helyi
oumlnkormaacutenyzatok a koumlzoumlsseacutegi kommunaacutelis szolgaacuteltataacutesok teruumlleteacuten nem rendelkeznek
aacutermegaacutellapiacutetaacutesi hataacuteskoumlrrel annak elleneacutere hogy az ellaacutetaacutesi felelősseacutegi telepuumlleacutes hataacuteskoumlrben
van A szolgaacuteltataacutesok fenntarthatoacutesaacutegaacutet az ellaacutetaacutes sziacutenvonalaacutet alapvetően befolyaacutesoljaacutek a
szolgaacuteltataacutesboacutel szaacutermazoacute diacutejbeveacutetelek Az aacuterhatoacutesaacutegi jogkoumlr aacutellami centralizaacutelaacutesa toumlbb
koumlzszolgaacuteltataacutes tereacuten is komoly neheacutezseacutegeket okozott a koumlzelmuacuteltban
Ami az oumlnkeacutent vaacutellalt feladatokat illeti az Moumltv korlaacutetot hataacuteroz meg hiszen az oumlnkeacutent
vaacutellalt feladatok ellaacutetaacutesa nem veszeacutelyeztetheti a koumltelező feladatok ellaacutetaacutesaacutet Ezaacuteltal
687 A helyi oumlnkormaacutenyzati feladat-eacutes hataacuteskoumlroumlkről bővebb elemzeacutes olvashatoacute HOFFMANN Istvaacuten (2013) 7-8
10-18
243
nyilvaacutenvaloacutean szűkebb teret biztosiacutet a helyi eacuterdekű olyan koumlzuumlgyek igazgataacutesaacutenak amelyek
nem minősuumllnek koumltelező feladatnak Ezzel paacuterhuzamosan peacutenzuumlgyi szempontboacutel is
korlaacutetozott az oumlnkeacutent vaacutellalt feladatok ellaacutetaacutesa felteacutetel ugyanis hogy a helyi oumlnkormaacutenyzat
csak abban az esetben vaacutellalhat fel oumlnkeacutent feladatot ha sajaacutet forraacutes illetve kuumlloumln erre a
feladatra ceacutelzottan rendelkezeacutesre aacutelloacute koumlzponti forraacutes a finansziacuterozaacutes alapja A sajaacutet forraacutesnak
azeacutert van kuumlloumlnoumls jelentőseacutege mert a helyi oumlnkormaacutenyzat a koumltelező feladatait a
feladatfinansziacuterozaacutes kereteacuteben felhasznaacutelaacutesi koumltelezettseacuteggel juttatott aacutellami taacutemogataacutesboacutel
fedezheti legfőkeacuteppen mivel 2013-toacutel a szabad felhasznaacutelaacutesuacute aacutellami taacutemogataacutesok
megszuumlnteteacutesre keruumlltek Fontos kiemelni a koumllcsoumlnfelveacutetel korlaacutetozaacutesaacutenak bevezeteacuteseacutet is A
peacutenzuumlgyi reformok legfőbb kivaacuteltoacute oka a helyi oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes szabaacutelyainak
szigoriacutetaacutesa a koumlltseacutegtakareacutekos szemleacutelet erősiacuteteacutese volt
53 Peacutenzuumlgyi eacutes koumlltseacutegveteacutesi felteacutetelek
Az oumlnkormaacutenyzati gazdaacutelkodaacutes tekinteteacuteben is fokozottabb aacutellami beavatkozaacutest
eredmeacutenyezett az oumlnkormaacutenyzati koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesok koumllcsoumlnfelveacutetelek eseteacuteben a
Kormaacuteny aacuteltal gyakorolt előzetes engedeacutelyezeacutesi hataacuteskoumlr amelyre szaacutemos peacuteldaacutet talaacutelhatunk a
Nyugat-euroacutepai orszaacutegok gyakorlataacuteban
Az Alaptoumlrveacuteny Alapveteacuteseacutenek N) cikke aacuteltalaacutenos koumlvetelmeacutenyt fogalmaz meg a
kiegyensuacutelyozott aacutetlaacutethatoacute eacutes fenntarthatoacute koumlltseacutegveteacutesi gazdaacutelkodaacutes elveacutenek eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutere
vonatkozoacutean amely uacutej elem az alkotmaacutenyos szabaacutelyozaacutes tereacuten A helyi oumlnkormaacutenyzatok
koumltelezettseacutege ezen aacuteltalaacutenos elv eacuterveacutenyesiacuteteacutese melyet a helyi oumlnkormaacutenyzatok feladataik
ellaacutetaacutesa soraacuten koumltelesek tiszteletben tartani Az Alaptoumlrveacuteny peacutenzuumlgyi szabaacutelyozaacutesi koumlreacutebe
tartozoacute a 34 cikk (5) bekezdeacuteseacuteben roumlgziacutetett rendelkezeacutes amely toumlrveacuteny alkotaacutesaacutera biztosiacutet
lehetőseacuteget a jogalkotoacute szaacutemaacutera az oumlnkormaacutenyzat koumllcsoumlnfelveacutetele koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesa
felteacuteteleinek meghataacuterozaacutesaacutehoz a koumlvetkezők szerint bdquo(5) Toumlrveacuteny a koumlltseacutegveteacutesi egyensuacutely
megőrzeacutese eacuterdekeacuteben a helyi oumlnkormaacutenyzat toumlrveacutenyben meghataacuterozott meacuterteacutekű
koumllcsoumlnfelveacuteteleacutet vagy maacutes koumltelezettseacutegvaacutellalaacutesaacutet felteacutetelhez illetve a Kormaacuteny
hozzaacutejaacuterulaacutesaacutehoz koumlthetirdquo
A helyi oumlnkormaacutenyzati peacutenzuumlgyi reform nem keacutepezte az Alaptoumlrveacuteny szabaacutelyozaacutesaacutenak
taacutergyaacutet az erre vonatkozoacute leacutenyegi rendelkezeacuteseket az Moumltv a stabilitaacutesi toumlrveacuteny valamint az
aacutellamhaacuteztartaacutesi toumlrveacuteny tartalmazza reacuteszleteiben miacuteg az adoacutessaacutegkonszolidaacutecioacutes folyamatot
pedig az eacuteves koumlltseacutegveteacutesi toumlrveacutenyek rendezteacutek Fontos megjegyezni hogy az
adoacutessaacutegkonszolidaacutecioacutes folyamat toumlbb leacutepeacutesben zajlott le a helyi oumlnkormaacutenyzati rendszerben
Első leacutepeacuteskeacutent a megyei oumlnkormaacutenyzatok konszolidaacutelaacutesaacutera keruumllt sor majd ezt koumlvette a
244
telepuumlleacutesek konszolidaacutecioacuteja amellyel paacuterhuzamosan a helyi oumlnkormaacutenyzatoktoacutel az aacutellam a
feladatellaacutetaacutes felelősseacutegeacutet is aacutetvette Az adoacutessaacutegkonszolidaacutecioacute a magyar oumlnkormaacutenyzatok
keacutetharmadaacutet eacuterintette megkoumlzeliacutetőleg keacutetezer helyi oumlnkormaacutenyzatot Az adoacutessaacutegok
teljesiacuteteacuteseacutet az aacutellam vaacutellalta aacutet
Oumlsszegezve az a koumlvetkezteteacutes vonhatoacute le hogy a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute alapjog teljes
egeacuteszeacuteben nem volt biztosiacutetott az elmuacutelt toumlbb mint huszonoumlt eacutevben elsősorban a tulajdon nem
volt keacutepes hateacutekonyan biztosiacutetani a magas szintű koumlzszolgaacuteltataacutesok nyuacutejtaacutesaacutet A koumlltseacutegveteacutes
eacutevről-eacutevre megaacutellapiacutethatoacutean megszoriacutetaacutesokat tartalmazott reaacuteleacuterteacutekben ez utoacutebbi
koumlruumllmeacutenyek vezettek az eladoacutesodaacutesi folyamat megindulaacutesaacutehoz A helyi adoacutek eacutes maacutes egyeacuteb
beveacuteteli forraacutesok noumlveleacutese nem biztosiacutetottak megfelelő megoldaacutest a peacutenzuumlgyi helyzet
romlaacutesaacutenak megakadaacutelyozaacutesaacutehoz A helyi oumlnkormaacutenyzatok helyzete meacuteg nehezebbeacute vaacutelt a
devizalapuacute koumllcsoumlnoumlk igeacutenybe veacuteteleacutevel
245
8 fejezet
Zaacuteroacute gondolatok
A zaacuteroacute gondolatok koumlreacuteben oumlsszegzem a vizsgaacutelt teacutemakoumlroumlket illetően megfogalmazott
legfontosabb koumlvetkezteteacuteseket amelyek alapul szolgaacutelhatnak a veacutegső koumlvetkezteteacutesek
levonaacutesaacutehoz
A dolgozat foacutekuszaacuteban a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően a koumlzjogi reform egyik fontos
inteacutezmeacutenyekeacutent kialakiacutetott helyi oumlnkormaacutenyzati rendszer egyes keacuterdeacuteseinek elemzeacutese aacutellt
kardinaacutelis kutataacutesi keacuterdeacuteskeacutent az Alaptoumlrveacuteny hataacutelyba leacutepeacuteseacutevel paacuterhuzamosan majd azt
koumlvetően toumlbb időpontban hataacutelyba leacutepett uacutej oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutesi rendszer vizsgaacutelata
jelent meg Az elemzeacutes azokat a teacutemakoumlroumlket dilemmaacutekat eacuterintette amelyek a helyi
oumlnkormaacutenyzatok koumlzigazgataacutesi autonoacutemiaacutejaacutenak leacutenyegi elemeit keacutepezik eacutes vaacutelaszt adhatnak
azokra a keacuterdeacutesekre amelyek az aacuteltalaacutenos hataacuteskoumlrű szeacuteleskoumlrű felelősseacuteggel felruhaacutezott
decentralizaacutelt oumlnkormaacutenyzati rendszerben bekoumlvetkeztek
A kutataacutes hipoteacutezisekeacutent megfogalmazott felteacutetelezeacutes mely szerint egy erőteljes
centralizaacutecioacutes folyamat indult be a koraacutebban helyi koumlzuumlgynek minősuumllő oumlnkormaacutenyzati
koumlzszolgaacuteltataacutesok ellaacutetaacutesaacuteban azoknak a keacuterdeacuteseknek a vizsgaacutelataacuteval vaacutelaszolhatoacutek meg
amelyeket a dolgozat eacuterintett a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog az oumlnkormaacutenyzatok
műkoumldeacuteseacutenek eacutes doumlnteacuteseinek aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelete az oumlnkormaacutenyzati jogok veacutedelme
valamint a tulajdonhoz valoacute jog gyakorlaacutesa eacutes a gazdaacutelkodaacutes oumlnaacutelloacutesaacutega
A helyi-teruumlleti oumlnkormaacutenyzati rendszer 1990-től kialakult formaacuteja majd a 2012 eacutevtől
bekoumlvetkezett vaacuteltozaacutesok tanulmaacutenyozaacutesaacutenak egyfajta kiinduloacutepontja az oumlnkormaacutenyzati
autonoacutemia toumlrteacuteneti vonalaacutenak felvaacutezolaacutesa A toumlrteacuteneti muacutelt ismereteacutenek az egyes
joginteacutezmeacutenyek oumlsszehasonliacutetaacutesaacutenak lehet leacutetjogosultsaacutega amennyiben azonban paacuterhuzamot
kiacutevaacutenunk vonni uacutegy rendkiacutevuumll koumlruumlltekintően szuumlkseacuteges eljaacuterni A dolgozaton ugyanakkor
zsinoacutermeacuterteacutekkeacutent vonulnak veacutegig a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutenak a helyi
demokraacuteciaacuteval oumlsszefuumlggő alapelvei eacutes alapeacuterteacutekei amelyek viszonyiacutetaacutesi pontkeacutent szolgaacutelnak
a hazai oumlnkormaacutenyzati rendszer eacuterteacutekeleacutese soraacuten Le kell szoumlgeznuumlnk azonban azt hogy a
Charta nemzetkoumlzi szerződeacuteskeacutent funkcionaacutel keretjellege az alapeacuterteacutekek menteacuten rendkiacutevuumll
vaacuteltozatos megoldaacutesoknak biztosiacutet teret
246
1 Oumlsszegezeacutes
11 A toumlrteacuteneti hagyomaacutenyok
A helyi oumlnkormaacutenyzatisaacuteg csiacuteraacuteja majd egyes fejlődeacutesi faacutezisai toumlrteacuteneti kontextusban
vizsgaacutelva elsődlegesen a vaacutermegyei autonoacutemia kialakulaacutesaacutenak folyamatakeacutent iacuterhatoacute le
tekintettel arra hogy a telepuumlleacutesi autonoacutemia egeacuteszen a Kiegyezeacutest koumlvető rendezeacutesig
magaacutenjogi autonoacutemiakeacutent volt eacutertelmezhető A koumlzjogi jogaacutellaacutes megszuumlleteacutese az 1848-as
toumlrveacutenyhozaacuteshoz majd igazaacuten az első toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi illetőleg a koumlzseacutegi toumlrveacutenyhez koumltődik
A vaacutermegyei autonoacutemia fokozatos fejlődeacutes eredmeacutenyekeacutent a kiraacutelyi vaacutermegyeacutek kialakiacutetaacutesaacutetoacutel
a nemesi vaacutermegyeacutek teacuternyereacuteseacutenek erőteljesseacute vaacutelaacutesaacuten keresztuumll jutott el az alkotmaacutenyossaacuteg
veacutedőbaacutestyaacutejaacutenak szerepkoumlreacutehez
A magyar oumlnkormaacutenyzatisaacuteg e szűk koumlrű toumlrteacuteneti feldolgozaacutesa arra a teacutenyre mutat raacute hogy a
rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően kialakult oumlnkormaacutenyzati rendszer alapvetően maacutes politikai
filozoacutefiaacutera eacutepiacutetett mint a 19 szaacutezad veacutegi oumlnkormaacutenyzati jogaacutellaacutest rendezően leacutetrehozott
oumlnkormaacutenyzati struktuacutera Ebből eredően a polgaacuteri kor oumlnkormaacutenyzatisaacutega toumlrteacuteneti
hagyomaacutenyainak folytonossaacutega tovaacutebbeacuteleacutese csekeacutely meacuterteacutekben egyes szűk teruumlleteken
taacutemaszthatoacute alaacute
A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően keacutetszintű oumlnkormaacutenyzati rendszer alakult ki ugyan azonban a
toumlrteacuteneti hagyomaacutenyokkal szemben ndash eacuteppen a szovjet tiacutepusuacute ugyan keacutetszintű de az
oumlnkormaacutenyzatisaacutegot neacutelkuumlloumlző tanaacutecsrendszerrel valoacute szakiacutetaacutes eredmeacutenyekeacutent ndash a megyeacutek
szerepe eliminaacuteloacutedott koraacutebbi aacutellamigazgataacutesi funkcioacutejukat elvesztetteacutek koordinatiacutev-
integratiacutev szerepkoumlrt nem toumllthettek be a teruumlletfejleszteacutes teruumlleteacuten meghataacuterozoacute funkcioacutejuk is
csak időlegesen eacuterveacutenyesuumllhetett A 2011 eacutevben elfogadott uacutej oumlnkormaacutenyzati szabaacutelyozaacutes
hozhatott volna vaacuteltozaacutest ezen a teruumlleten hiszen az Moumltv alapjaacuten a megyei oumlnkormaacutenyzat a
fő leteacutetemeacutenyese teruumlleti szinten mind a teruumlletfejleszteacutesnek a teruumlletrendezeacutesnek a
videacutekfejleszteacutesnek mind a teruumlleti koordinaacutecioacutenak ndash egyelőre azonban a centralizaacutelt
forraacutesfelhasznaacutelaacutes jellemző iacutegy a szuumlkseacuteges peacutenzuumlgyi forraacutesok hiaacutenya gaacutetolja ennek a
szerepkoumlrnek a betoumllteacuteseacutet A szigoruacutean centralizaacutelt feluumlgyeleti rendszer sem keruumllt aacutetveacutetelre
amely a Kiegyezeacutest koumlvető kuumlloumlnoumlsen a maacutesodik toumlrveacutenyhatoacutesaacutegi toumlrveacuteny szabaacutelyozaacutesi
struktuacuteraacuteja szerint kiteljesedett sziszteacutemaacutet jellemezte Az előzetes engedeacutelyezeacutes utoacutelagos
joacutevaacutehagyaacutes inteacutezmeacutenyrendszere rendkiacutevuumll szűk koumlrben eacuterveacutenyesuumll a jelenlegi oumlnkormaacutenyzati
rendszerben a toumlrveacutenyesseacutegi ellenőrzeacutest felvaacuteltoacute toumlrveacutenyesseacutegi feluumlgyelet sem viseli azokat a
sajaacutetos jegyeket amelyek a 19 szaacutezad veacutegeacutetől eacuterveacutenyesuumlltek
247
12 A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően kialakult oumlnkormaacutenyzati struktuacutera
A rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően a neacutepszuverenitaacutes elveacuten aacutelloacute liberaacutelis alapokon nyugvoacute
oumlnkormaacutenyzati struktuacutera alakult ki amely az aacuteltalaacutenos felhatalmazaacutes elveacuten nyugodott A helyi
oumlnkormaacutenyzaacutes termeacuteszetjogi megkoumlzeliacuteteacutese kollektiacutev alapjogi eacutertelmezeacutese eacuterveacutenyesuumllt a
helyi koumlzoumlsseacuteg aacuteltal vaacutelasztott keacutepviselő-testuumllet gyakorolta a helyi oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute
jogot Az oumlnkormaacutenyzati autonoacutemia eacuterveacutenyesuumllt ndash inter alia ndash a helyi koumlzuumlgyek szabaacutelyozaacutesa
eacutes igazgataacutesa a gazdaacutelkodaacutes a taacutersulaacutesok tovaacutebbaacute a szervezetalakiacutetaacutesi szabadsaacuteg teruumlleteacuten
Kiemelkedő a szabaacutelyozaacutesban hogy valamennyi telepuumlleacutes oumlnaacutelloacutean vaacutelt a helyi
oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog alanyaacutevaacute minden egyes telepuumlleacutes azonos jogokat eacutelvezett eacutes
azonos funkcioacutekat gyakorolt a feladat-eacutes hataacuteskoumlr meghataacuterozaacutesaacuteban a telepuumlleacutes
lakossaacutegszaacutema koumlzigazgataacutesi teruumllete gazdasaacutegi teljesiacutetőkeacutepesseacutege alapjaacuten semminemű
differenciaacutelaacutesra nem keruumllt sor holott ennek toumlrveacutenyi haacutettere adott volt Ez a koumlruumllmeacuteny a
forraacutesok eleacutegtelen voltaacutera tekintettel termeacuteszetszerűleg vezetett az oumlnkormaacutenyzati rendszerben
megjelenő feszuumlltseacutegekhez majd az aacutellamhaacuteztartaacutes alrendszerekeacutent az oumlnkormaacutenyzati szfeacutera
eladoacutesodaacutesaacutehoz a rendszer fenntarthatoacutesaacutegaacutenak megkeacuterdőjeleződeacuteseacutehez
Az oumlnkormaacutenyzatokra vonatkozoacute jogalkotaacutes a rendszervaacuteltozaacutest koumlvetően az euroacutepai
alapeacuterteacutekek eacuterveacutenyesiacuteteacuteseacutere toumlrekedett Ugyan hazaacutenk csak 1990-ben vaacutelt az Euroacutepa Tanaacutecs
tagjaacutevaacute a Helyi Oumlnkormaacutenyzatok Euroacutepai Chartaacutejaacutenak a hazai jogrendbe toumlrteacutenő aacutetuumllteteacuteseacutere
1997-ben keruumllt sor az autonoacutemia alapeacuterteacutekei a decentralizaacutecioacute eacutes a szubszidiaritaacutes elve maacuter
az oumlnkormaacutenyzati rendszerre vonatkozoacute normaanyag előkeacutesziacuteteacutese soraacuten megjelentek A helyi
demokraacutecia princiacutepiuma meghataacuterozoacute szerepet jaacutetszott a rendszervaacuteltaacutest koumlvetően a magyar
taacutersadalomban
Az oumlnkormaacutenyzaacuteshoz valoacute jog eacutertelmezeacuteseacutet a Charta koumlvetelmeacutenyrendszereacutebe aacutegyazva
veacutegeztem el majd a joggyakorlat elemzeacutese soraacuten az Alkotmaacutenybiacuteroacutesaacuteg doumlnteacuteseit vettem
alapul rendes biacuteroacutesaacutegi gyakorlat hiaacutenyaacuteban Az egyes esetek tanulmaacutenyozaacutesaacutenak
eredmeacutenyekeacuteppen megaacutellapiacutethatoacutevaacute vaacutelt hogy a joggyakorlatra a Charta nem rendelkezett eacutes
napjainkban sem rendelkezik meghataacuterozoacute befolyaacutessal Ez az aacutelliacutetaacutes alaacutetaacutemaszthatoacute egyreacuteszről
azzal hogy nem vaacutelt gyakorlattaacute a Chartaacutera valoacute hivatkozaacutes maacutesreacuteszről pedig a Chartaacuteban
foglalt alapeacuterteacutekek sem keruumlltek eacutertelmezeacutesre az egyes doumlnteacutesek indokolaacutesaacutenak megalapozaacutesa
soraacuten A helyi demokraacutecia aacutellapota hazaacutenkban az Euroacutepa Tanaacutecs Kongresszusa
neacutezőpontjaacuteboacutel annak eacuterteacutekeleacutese alapjaacuten keruumllt bemutataacutesra
248
13 Nemzetkoumlzi kitekinteacutes uralkodoacute tendenciaacutek
A nemzetkoumlzi kitekinteacutes soraacuten a decentralizaacutecioacute elmeacuteleti megalapozaacutesa eacutes a gyakorlati
tapasztalatok sajaacutetossaacutegai keruumllhettek bemutataacutesra Az elemzeacutes nem teacuter ki a centralizaacutecioacute
aacutellamszervezeacutesi elve eacuterveacutenyesuumlleacuteseacutenek vaacutezolaacutesaacutera valamint neacutelkuumlloumlzi az Euroacutepaacuten kiacutevuumlli
aacutellamokban hatoacute decentralizaacutecioacutes toumlrekveacutesek elemzeacuteseacutet mindoumlssze felvillant neacutehaacuteny jellemző
peacuteldaacutet Az Euroacutepai Unioacute koheacutezioacutes politikaacutejaacutenak eredmeacutenyekeacutent a decentralizaacutecioacute a
szubszidiaritaacutes koumlvetelmeacutenyeacutenek eacuterveacutenyesuumlleacutese eacutes az oumlnkormaacutenyzatok euroacutepaizaacutecioacutes
folyamata eacutelesen nem vaacutelaszthatoacute kuumlloumln ezeacutert toumlrekedtem arra hogy raacutevilaacutegiacutetsak az
oumlnkormaacutenyzatok e folyamatban betoumlltoumltt szerepeacutere
A Nyugat-euroacutepai aacutellamokban a II vilaacuteghaacuteboruacutet koumlvetően az oumlnkormaacutenyzatokat eacuterintő
reformok tereacuten egyreacuteszről azonosiacutethatoacute a decentralizaacutecioacutes toumlrekveacutes maacutesreacuteszről pedig
megjelentek a New Public Management iraacutenyzat aacuteltal indukaacutelt aacutetalakiacutetaacutesi folyamatok E keacutet
tendencia időben eacutes moacutedszereiben vilaacutegosan nyomon koumlvethető eacuteppen ezeacutert neacutehaacuteny
jellegzetes mintaacutet vaacutezoltam fel ennek bizonyiacutetaacutesaacutera uacutegymint az Egyesuumllt Kiraacutelysaacuteg a Neacutemet
Szoumlvetseacutegi Koumlztaacutersasaacuteg Franciaorszaacuteg eacutes Sveacutedorszaacuteg reformfolyamatai A II vilaacuteghaacuteboruacutet
koumlvető euroacutepai tendenciaacutek a hazai oumlnkormaacutenyzati rendszerre termeacuteszetszerűleg nem
vetiacutethetők ki baacuter tartalmilag hasonloacute folyamatokroacutel tanuacutebizonysaacutegot szerezhettuumlnk A
napjainkban zajloacute centralizaacutecioacutes folyamatok azonban keveacutesseacute illeszkednek Euroacutepa neacutehaacuteny
aacutellamaacuteban nyomon koumlvethető tendenciaacutekhoz maacutes oldalroacutel pedig a hazaihoz hasonloacute erőteljes
recentralizaacutecioacutes folyamatok maacutes aacutellamokban nem mutathatoacutek ki
14 Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet
A helyi oumlnkormaacutenyzatok műkoumldeacuteseacuteben megnyilvaacutenuloacute aacutellami ellenőrzeacutes kuumlloumlnboumlző formaacuteiba
nyuacutejtott betekinteacutest a fejezet A kormaacutenyzati ellenőrzeacutesnek keacutet elv szab gaacutetat egyreacuteszről az
oumlnkormaacutenyzatisaacuteg elve maacutesreacuteszről pedig a feluumlgyeleti elv Az aacutellamigazgataacutesi feluumlgyelet
gyakorlaacutesa soraacuten kuumlloumlnfeacutele modellek vaacutezolhatoacutek fel uacutegymint a francia rendszer a neacutemet
teoacuteria az angolszaacutesz valamint a decentralizaacutelt minta A kuumlloumlnboumlző feluumlgyeleti modellek
vaacutezlataacutenak alapjaacutet az Euroacutepa Tanaacutecs Miniszteri Bizottsaacutegaacutenak Ajaacutenlaacutesa valamint a Helyi eacutes
Regionaacutelis Demokraacutecia Bizottsaacutegaacutenak Jelenteacutese keacutepezte
A fejezet kiteacutert az oumlnkormaacutenyzatok feletti feluumlgyelet euroacutepai integraacutecioacuteval oumlsszefuumlggő
vaacuteltozaacutesaacutera amelynek kapcsaacuten az Euroacutepai Unioacute Biacuteroacutesaacutegaacutenak esetjogaacuteboacutel is bemutattam
neacutehaacuteny jellegzetes uumlgyet Raacutemutatott e reacutesz arra is hogy az oumlnkormaacutenyzatok valamint a helyi
eacutes regionaacutelis hatoacutesaacutegok esetleges jogseacutertő teveacutekenyseacutegeacuteeacutert doumlnteacuteseieacutert jogalkotaacutesaacuteeacutert
koumlzvetlenuumll az aacutellam felel Eacuterzeacutekelteteacutesre keruumllt tovaacutebbaacute az a koumlruumllmeacuteny is hogy a hazai