A közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

és a lobbitevékenység

az Európai Unióban és Magyarországon

PhD értekezés

Készítette: Simon Zoltán

Témavezető:

Dr. Bihari Mihály egyetemi tanár

Eötvös Loránd Tudományegyetem

Állam- és Jogtudományi Kar Politikatudományi Doktori Iskola

Budapest, 2008. június

2

TARTALOM

Tartalom ............................................................................................................................2 Ábrák és táblázatok jegyzéke ...........................................................................................4 Bevezetés ............................................................................................................................7 I. fejezet Érdekek a politikatudományban és a közpolitikai

döntéshozatalban .....................................................................................14

1. Vázlat az érdekek szerepéről a politikai gondolkodás történetében és a modern politikatudományban ........................................................................14 2. A társadalmi-gazdasági érdektörekvések becsatornázása a közhatalmi

döntésekbe: a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere ...............28 II. fejezet A közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere az

Európai Unióban .....................................................................................51 1. Bevezetés: az uniós érdekérvényesítés a nemzetközi és a magyar nyelvű

politikatudományi irodalomban ............................................................................51 2. A közösségi érdekérvényesítési rendszer érdekképviseleti (1951-1986) és lobbikorszaka (1987-) .........................................................................................58 3. A közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere .....................................68

3.1. Az európai pártok ...........................................................................................71 3.2. Európai érdekszervezetek és -hálózatok ........................................................76 3.3. Az európai szociális párbeszéd és az intézményes konzultáció .....................80 3.4. Az európai érdekszerveződések szervezeti és különös nyomásgyakorlása, valamint a közvetlen demokrácia közösségi jogi eszközei ............................86 3.5. Az uniós lobbitevékenység ............................................................................89

4. Az érdekérvényesítés (lobbitevékenység) szabályozása a közösségi

intézményekben ....................................................................................................96

5. Magyar érdektörekvések a közösségi döntéshozatalban ....................................116 5.1. Magyar pozíciók a közösségi intézményekben ............................................129

3

III. fejezet A hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere ....139

1. Bevezetés: a megelőző évtizedek öröksége ..........................................................139 2. A hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere ......................145

2.1. A pártrendszer ..............................................................................................147 2.2. A szociális párbeszéd és az intézményes konzultáció .................................152 2.3. A szervezeti és a különös nyomásgyakorlás ……........................................157 2.4. A civil szféra ................................................................................................167 2.5. A közvetlen demokrácia alkotmányos intézményei .....................................171

3. Lobbivilág Magyarországon ..............................................................................175

3.1. A parlamenti lobbitevékenység az országgyűlési képviselők szemével ......195 3.2. A lobbitevékenység a kormányzati döntéshozatalban és az államigazgatásban .......................................................................................202

4. A hazai lobbitevékenység főbb problémái és szabályozási környezete ..............210

Összegzés ........................................................................................................................228 Jegyzetek ........................................................................................................................235 Felhasznált irodalom .....................................................................................................252 Mellékletek .....................................................................................................................275

I. Kérdőív lobbitanácsadók részére a lobbitevékenység hazai gyakorlatáról .......275 II. Kérdőív a Magyar Országgyűlés tagjai részére a hazai közpolitikai

döntéshozatal információközvetítési és érdekérvényesítési csatornáiról, valamint a lobbitevékenység hazai gyakorlatáról ..............................................279

4

ÁBRÁK ÉS TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE ÁBRÁK 1. ábra A politikai rendszer környezete és alrendszerei ........................................29 2. ábra A közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere ......................31 3. ábra A közösségi érdekérvényesítési rendszer

érdekképviseleti korszakának (1951-1986) főbb jellemzői .......................60 4. ábra A közösségi (uniós) érdekérvényesítési rendszer

lobbikorszakának (1987-) főbb jellemzői ..................................................63 5. ábra Az uniós érdekérvényesítés brüsszeli stratégiájának csatornái .................70 6. ábra Az uniós lobbiügynökségek száma 1957-1998 között típus szerint .........92 7. ábra Az uniós lobbiügynökségek típusai és főbb jellemzőik

az ezredfordulón ........................................................................................93 8. ábra A hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere ..........146 9. ábra A szakszervezetek taglétszáma Magyarországon 1990-2004 között ......164 10. ábra A törvényhozáson kívül végzett lobbitevékenység főbb célpontjai Magyarországon ......................................................................................182 11. ábra „Az Ön (cége) által végzett lobbitevékenység jellemzően mely közpolitikai terület(ek)re irányul?” .........................................................187 TÁBLÁZATOK 1. tábla A pluralizmus és a korporatizmus ideáltípusa ..........................................25 2. tábla A lobbitevékenység értelmezése

a nemzetközi és a hazai politikatudományi irodalomban, valamint a külföldi és a hazai szabályozásban ..........................................43

3. tábla Érdekszerveződések és lobbitanácsadók

a közösségi döntéshozatalban ....................................................................66 4. tábla Európai pártok ...........................................................................................74

5

5. tábla A legismertebb európai érdekszervezetek és -hálózatok ..........................77 6. tábla Az uniós lobbiügynökségek ügyfelei típus szerint ...................................94 7. tábla Az Európai Public Affairs Tanácsadók Szövetsége (EPACA)

Etikai Kódexe ..........................................................................................103 8. tábla A parlamenti érdekérvényesítésre vonatkozó magatartási kódex az Európai Parlament Eljárási Szabályzatában ............................................106 9. tábla Az Európai Ügyek Szakértők Társasága (SEAP) Etikai Kódexe ...........109 10. tábla Főbb magyar érdekterületek az Európai Parlament munkájában a

2004-2006. évi időszakban ......................................................................122 11. tábla A magyar uniós érdekérvényesítés főbb csatornái ..................................130 12. tábla Magyar vezető tisztviselők az Európai Bizottság apparátusában ...........131 13. tábla Fontosabb magyar tisztségek az Európai Parlamentben .........................132 14. tábla Magyar tagok és tisztségviselők a vezető európai

érdekszervezetekben és -hálózatokban ..................................................134 15. tábla A közösségi döntéshozatalban magyar érdektörekvéseket

megjelenítő állandó képviseleti irodák Brüsszelben ...............................137 16. tábla A hazai pártrendszer koncentrációja 1990-2006 .....................................151 17. tábla Az intézményes konzultáció főbb fórumai az

oktatáspolitika területén ..........................................................................157 18. tábla Vezető országos agrár, munkaadói és vállalkozói érdekszerveződések .160

19. tábla Szakszervezeti szövetségek az Országos Érdekegyeztető Tanácsban ....162 20. tábla Országos népszavazások a rendszerváltás utáni Magyarországon .........173 21. tábla Az országgyűlési képviselők körében végzett kérdőíves felmérés

válaszadói csoportjának összetétele ........................................................197 22. tábla „Az Ön parlamenti képviselőként hozott döntéseit milyen mértékben

befolyásolják az alábbi motívumok?” .....................................................198

6

23. tábla „Ön miért tartja hasznosnak az érdekcsoportokkal és a hivatásos lobbistákkal (lobbitanácsadókkal) fenntartott kapcsolatokat?” ...............199

24. tábla „Az Ön tapasztalatai szerint az alábbiak közül kik a legsikeresebb

érdekérvényesítők a Magyar Országgyűlés képviselői körében?” ..........201 25. tábla A külső szakértelem forrásai a miniszteri munkában .............................207 26. tábla Érdekérvényesítési eljárások a kormányzati döntéshozatalban ..............209 27. tábla A lobbitörvény megalkotásának kronológiája ........................................220

7

BEVEZETÉS

A magyar politikatudomány jelentős utat tett meg az elmúlt két évtizedben. Az a

körülmény, hogy az „alapító atyák” többsége valamely rokon tudományterületről

érkezett, természetesen meghatározta a kezdeti évek kutatási tevékenységét és oktatási

gyakorlatát (Lánczi, 2001: 165). Így ezt az időszakot sokan a tudományos módszerek és

megállapítások eredeti felhalmozása korszakának tekintették. Ugyanakkor a hazai

politikatudomány hamar rátalált a politika „első kérdéseire”, és igyekezett megfelelni a

Tőkés Rudolf által 1988-ban a Századvég egyik számában is megfogalmazott

követelménynek, miszerint a politikatudomány mindenekelőtt leírja és meghatározza a

modern államok alapvető hatalmi viszonyainak dinamikáját, illetve ezen belül az egyén

és a politikai rendszer, valamint a politikai közösség és az állam viszonyát, továbbá

elemzi a politikai rendszer uralkodó elitjei közti erőegyensúly változásait (Tőkés, 1988:

16). Az ennek szellemében előtérbe került kutatási témák között hamar megjelent a

társadalmi-gazdasági érdektörekvések (köz)politikai szerepe és hatásai, ami részben

összefüggött a megelőző időszak örökségével. Hiszen, amint Hülvely István írja, a hazai

politikatudományt „kialakulásának időszakában - a hetvenes és nyolcvanas években - és

körülményei között vagy ellenzéki demokrata vagy pedig „reformkommunista” szellem

hatotta át, s elemzései, társadalomkritikai indulatai a már válságossá váló helyzet

problematikájához kapcsolódtak. Kezdetei ezért egyfajta ideológiakritikához, másrészt a

szociológiai inspirációihoz köthetők. Az utóbbi esetében mindenekelőtt a társadalmi

érdektagoltság és az ezen alapuló strukturálódás foglalkoztatta, s politikai tagoltságának,

pontosabban e tagoltság hiányának kritikai felvetésével lépett túl a szociológián. A

politikum kérdése abban állott számára, hogy utat nyittasson egy alulról szerveződő

érdekképviselet számára, s ezzel a demokratikus fejleménnyel megtörténjen a rendszer

evolúciós átalakítása és pluralizálása” (Hülvely, 1994: 180).

8

A társadalom érdekstruktúrája iránti érdeklődés az átalakulás első éveiben is jellemző

maradt, így számottevő figyelem irányult a társadalmi-gazdasági érdekcsoportok és a

közhatalmi döntéshozók közti információ- és érdekáramlást biztosító közvetítő közegre: a

mezoszférára. Ezt jelezte többek között Ágh Attila két figyelemre méltó tanulmánya

(Ágh, 1991; Ágh, 1992), valamint Szabó Máté 1992-ben a magyar politikatudomány

állapotáról készített áttekintése, mely a főbb vizsgálódási áramlatok és területek között

említette a kollektív cselekvés elméletén alapuló neoinstitucionalista irányzatot, valamint

„az ágazati politikák kutatását (policy) az adott területre vonatkozó empirikus és elméleti

megközelítéseknek a „közép” megtalálására irányuló egyesítésének igényével” (Szabó,

1992: 233). A kilencvenes évek legfontosabb kutatási területe azonban a társadalmi-

gazdasági átmenet jelenségeinek és folyamatainak feltárása, a tranzitológia maradt.

Ennek eredményei hozzásegítettek ahhoz, amint azt a Magyar Tudományos Akadémia

Politikatudományi Intézete (MTA PTI) által az évtized végén közölt visszatekintő és

értékelő jelentés megállapította, hogy „a tranzitológiai irodalom fellendülésével és

folyamatosságának eredményeként sokszínűvé vált a politikatudomány tárgy- és

témaválasztása, és a kritikai funkció mellett mindinkább előtérbe került a

politikatudományok megismerő funkciója. Ma már a kritikai funkció a politikai

publicisztikában jelenik meg inkább, míg a kutatóintézeti és felsőoktatási szervezeti

egységek kutatómunkájában egyértelműen a politikatudományok megismerő szerepe a

hangsúlyos.” Egyúttal végbement az elméleti és az alkalmazott politikatudományi

megközelítés különválása, aminek nyomán „az évtized második feléig az oktatásban

túlhangsúlyos institucionalista és elméleti orientációt az évtized végére felváltották,

illetve kiegészítették a gyakorlatiasabb, angolszász irányultságú policy típusú oktatási

programok” (Balogh, 1999: 134, 138 – kiemelés az eredeti szövegben).

Ezzel párhuzamosan egy új, Magyarország európai uniós csatlakozásával és tagságával

összefüggő kutatási szempont is mindinkább előtérbe került. A sikeres tagság

követelményei ugyanis hamar nyilvánvalóvá tették, hogy az Európai Unió által kínált

lehetőségeket versengő érdektörekvések bonyolult hálózatában kell érvényesítenünk, ahol

a versenytársak többsége egyelőre nagyobb tapasztalatokkal és kiterjedtebb

kapcsolatrendszerrel rendelkezik, és ahol a magyar érdekek érvényesítése nem kizárólag

9

és nem elsősorban állami-diplomáciai feladat, hanem minden érintett gazdasági szereplő

és társadalmi-gazdasági érdekszerveződés számára létező kihívás. Ez nem csupán az

integrációs közösség működésének megismerését, de a társadalmi-gazdasági

érdektörekvések közpolitikai szerepének újragondolását is indokolta. Ráadásul a

nemzetközi kutatások rendszeresen rámutatnak arra, hogy a hazai közpolitikai

döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerének működése, illetve az érdekérvényesítési

kultúra fejlettsége minden tagállam esetében meghatározó az uniós érdekérvényesítés

eredményessége szempontjából. Így nem meglepő, hogy az e téren kibontakozó hazai

irodalom a közösségi működés érdekviszonyainak, valamint a közösségi döntéshozatal

érdekérvényesítési rendszerének bemutatásán túl ráirányította a figyelmet a hazai

mezoszférában tapasztalt problémákra és hiányosságokra.

Időközben, különösen 2002 óta, számottevő átalakulás ment végbe a hazai politikai

közéletben. A társadalmi-gazdasági átmenet nehézségeit és az euro-atlanti integrációs

folyamat kihívásait kísérő erőfeszítések helyébe a nyíltan konfrontatív politizálás lépett.

Ez ismét felhívja a figyelmet arra, hogy sem a politika, sem a demokrácia nem merül ki a

béke, a nyugalom, az egyetértés és az összefogás értékeiben, hanem a politikának

természetes sajátossága a konfliktus, a demokráciának pedig fontos funkciója a

konfliktusok kihordása (Löffler, 2006: 172). Nem mindegy azonban, hogy a szóban forgó

konfliktusok természete miként alakul. A mai magyar politikában ugyanis sokszor nem a

közpolitikai döntéshozatal fórumai kínálnak lehetőséget a társadalmi-gazdasági

érdektörekvések ütköztetésére és rangsorolására, hanem éppen ellenkezőleg: a

pártpolitikai szféra túlterjeszkedésének, a társadalom és a gazdaság „politikai

gyarmatosításának” vagyunk tanúi, ami nem csupán politikailag előformálttá teszi a

közhatalmi döntésekbe beáramló érdektörekvéseket, de felértékeli a pártpolitikai mező

belső terében összpontosuló másodlagos politikai nyilvánosság szerepét. Ez Bihari

Mihály szerint nagyban hozzájárul ahhoz, hogy a társadalom verbális átpolitizáltsága, a

magas fokú és tömegesen elterjedt politikai aktivitás nem jár együtt az érdekeket és a

politikai akaratokat integráló, artikuláló és érvényesítő politikai aktivitással (Bihari, 2005:

435-436).

10

Az értekezés témaválasztása a hazai politikai közélet és politikatudomány mindezen

jelenségeire reflektál, és több kihívásnak igyekszik egyszerre megfelelni. Elsődleges

célja, hogy bemutassa és értékelje az európai integrációs közösség érdekérvényesítési

rendszerében az Egységes Európai Okmány hatályba lépése (1987) óta végbement

változásokat, valamint a hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési

rendszerének az elmúlt két évtizedben tapasztalt alapvető átalakulását. Ehhez a

társadalmi-gazdasági érdekcsoportok és a közhatalmi döntéshozók közti információ- és

érdekáramlás csatornáinak egy olyan modelljét igyekszik felvázolni, mely lehetőséget

kínál a mezoszféra szerkezetének áttekintésére és belső viszonyainak feltárására, és

egyaránt alkalmazható a közösségi, valamint a hazai viszonyok értelmezésére és

értékelésére. Ez egyúttal lehetőséget teremt az erőforrásokra támaszkodó és hivatkozó, a

kívánt közhatalmi döntést kikényszerítő nyomásgyakorlás, valamint a döntéshozó

meggyőzésére és/vagy érdekeltté tételére törekvő, szelektív információközvetítésen

alapuló lobbitevékenység közti különbségtételre. Felhívja továbbá a figyelmet arra, hogy

ez utóbbi jelentősen túlmutat a lobbitanácsadók tevékenységén, és a közpolitikai

döntéshozatalban érintett cselekvők által széles körben alkalmazott sajátos

érdekérvényesítési módszereket és eszközöket foglal magában. A dolgozat mindezeken

túl áttekintést nyújt az európai integrációs közösség érdekérvényesítési rendszerének

nemzetközi és magyar nyelvű irodalmáról, valamint a hazai lobbitevékenység

témakörében megjelent munkákról. Újdonságot jelentő kísérletet tesz a magyar uniós

érdekérvényesítés hátterének, intézményi pozícióinak és teljesítményének értékelésére,

továbbá az e téren tapasztalható legfontosabb problémák és kihívások feltárására. A hazai

viszonyok elemzése kapcsán pedig kitér a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX.

törvény eddigi tapasztalatainak és lehetséges közpolitikai hatásainak értelmezésére és

értékelésére.

11

Mindezekhez igazodik az értekezés szerkezeti felépítése:

1. a dolgozat első fejezete az érdekek és az érdektörekvések szerepét vizsgálja a politika

elméletében és a közpolitikai döntéshozatalban. Vázlatszerű áttekintést nyújt a közjóról

és a partikuláris érdekekről való gondolkodás politikai filozófiai és politikaelméleti

hagyományairól, valamint meghatározza a közpolitikai döntéshozatalban a társadalmi-

gazdasági érdekcsoportok és a közhatalmi döntéshozók közti információ- és

érdekáramlást biztosító csatornák rendszerét, ami kijelöli a további vizsgálódások

kereteit. Ennek kapcsán kitér a lobbitevékenységre, és rögzíti annak a dolgozat által

követett értelmezését;

2. a második fejezet az Európai Unió közösségi döntéshozatalának érdekviszonyait tárja

fel. A vonatkozó nemzetközi és magyar nyelvű irodalom ismertetését követően a

közösségi érdekérvényesítés érdekképviseleti (1951-1986) és lobbikorszakának (1987-)

összevetésén keresztül bemutatja az uniós érdekérvényesítés „kettős párhuzamosságát”.

Sort kerít a közösségi érdekérvényesítési rendszer ismertetésére és értékelésére.

Bemutatja az önszabályozást és a magatartási minimumszabályokat előtérbe helyező

uniós szabályozási modellt, figyelemmel az Európai Átláthatósági Kezdeményezéshez

kötődő legújabb fejleményekre. Külön kitér a tagállami (nemzeti) érdektörekvések

szerepére a közösségi döntéshozatalban, valamint értékeli a magyar érdektörekvések

hátterét, intézményi pozícióit és teljesítményét, illetve feltárja az azokhoz kapcsolódó

legfontosabb problémákat és kihívásokat;

3. a harmadik fejezet a hazai viszonyokat értékeli. Röviden visszatekint a társadalmi-

gazdasági érdektörekvések politikai szerepére a rendszerváltást megelőző évtizedekben,

valamint ezen időszak máig ható örökségére. Bemutatja a közpolitikai érdekérvényesítési

rendszer aktuális állapotát és legfontosabb problémáit, továbbá a lobbitevékenység főbb

kapcsolódásait, illetve tapasztalatait a parlamenti és a kormányzati döntéshozatal terén.

Ehhez igénybe veszi a szerző által az országgyűlési képviselők körében végzett kérdőíves

felmérés, valamint az azt kiegészítő személyes interjúk tapasztalatait. A

lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény kapcsán pedig felelevenít néhány

12

olyan kérdést, melyek az elmúlt években uralták a lobbitevékenység körüli hazai közéleti

és politikatudományi diskurzust, és ezek révén tágabb kontextusba helyezi a jogszabályt.

Az értekezés mindezek során számos elméleti megközelítésre reflektál és módszertani

eszközt alkalmaz. A szerző által felvetett kérdések gyakran a politikatudomány és más

tudományterületek határán helyezkednek el, illetve több politikatudományi irányzathoz és

áramlathoz kapcsolódnak, melyek közül az institucionalizmus, a behaviorizmus, a

racionális választás elmélete, a közösségi választások elmélete, valamint általában véve a

közpolitikai szemlélet feltétlenül említést érdemel. A dolgozat gondolati hátterét erősítik

továbbá az ismert európai integrációs elméletek. Ugyanakkor itt érdemes jelezni, hogy az

értekezés témakörében, és különösen a lobbitevékenységgel összefüggésben végzett

kutatások számára rendszerint fokozott nehézséget jelent a bizonytalan értelmezési

környezet. Ezért a dolgozat kiemelt figyelmet fordít a fogalmi egyértelműség és

pontosság követelményeire, ami egyúttal lehetőséget teremt a magyar politikatudomány

egyre bővülő terminológiai apparátusának további gyarapítására, valamint felhívja a

figyelmet egy érdekes kapcsolódásra: a diszkurzív kutatások számára e téren megnyíló

lehetőségekre.

Az értekezés történeti, szociológiai, összehasonlító és fogalomelemző kutatási

módszereket, illetve kvantitatív, kvalitatív és komparatív eszközöket egyaránt alkalmaz.

Külön kitér a vonatkozó nemzetközi és magyar nyelvű irodalom áttekintésére és

legfontosabb eredményeinek ismertetésére. Statisztikai megállapításokat az alapvető

észrevételek és összefüggések hátterének megvilágítására, valamint egyes speciális

területek bemutatására idéz. Két esetben folyamodik saját kérdőíves felméréshez, illetve

az azokat kiegészítő személyes interjúk tapasztalataihoz: a hazai lobbivilág vezető

lobbitanácsadók, valamint a parlamenti lobbitevékenység országgyűlési képviselők általi

értékelése kapcsán. Ezek közül módszertani szempontból - a korlátozott mintavételi

lehetőségek nyomán - csupán az utóbbi tekinthető mérvadónak, ám mivel az előbbi

vezető lobbitanácsadók válaszain, illetve a velük folytatott személyes beszélgetéseken

alapul, szintén érdekes tanulságokkal szolgálhat. A dolgozat a közösségi és a hazai

szabályozási környezet bemutatása során figyelembe veszi a jogtudomány, és különösen

13

a jogpolitika értékelési szempontjait, ám anélkül, hogy a jogot tekintené a

politikatudományi vizsgálatok keretének. Felhasználja továbbá a szerzőnek a Magyar

Országgyűlésben, a hazai államigazgatásban, valamint az Európai Unió közösségi

intézményeiben, így különösen az Európai Parlamentben szerzett személyes

tapasztalatait, aminek során azonban mindenkor igyekszik a tudományosság keretein

belül maradni. Ez utóbbi követelményt különösen fontosnak tartom, hiszen az értekezés

témakörébe eső kutatásokat, azok tárgyának jellege nyomán, gyakran éri a

tudományosság követelményeitől való eltávolodás vádja. Ezért a jelen értekezés

hangsúlyozottan nem a lobbitevékenységről szóló gyakorlati útmutató.

Végül érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy mivel az értekezés elsősorban a

rendelkezésre álló nemzetközi és hazai kutatási eredményeken alapuló, ám a hazai

irodalomban mindeddig kevesebb figyelmet kapott, így érdemi újdonságot jelentő

megfigyelések rögzítésére törekszik, az e téren tett megállapítások számos további

lehetséges kutatási irányt jeleznek. Ezek körében minden bizonnyal jelentős helyet

kapnak majd a kiemelt közpolitikai területekre és döntésekre, valamint a vezető

érdekszerveződések tevékenységére irányuló részletes kutatások és esettanulmányok.

Ezen témakörök egy részét saját kutatásaim is érintették, melyek azonban terjedelmi

okokból nem kaphattak helyet a dolgozatban. A teljesség igénye nélkül, példálózó

jelleggel említhető, hogy ilyen lehet a bírói hatalmi ágban fellehető egyes rokon

jelenségek nemzetközi tapasztalatainak feltárása és értékelése, valamint a hazai

kapcsolódások mérlegelése. Az európai integrációs közösség vonatkozásában számottevő

érdeklődésre tarthat számot a közösségi működés magját alkotó közpolitikai területeken

megfigyelhető, illetve a vezető európai érdekszervezetek és -hálózatok által folytatott

érdekérvényesítési tevékenység fontosabb tapasztalatainak feltárása, különös tekintettel a

magyar érdektörekvéseket érintő összefüggésekre. A hazai viszonyokra nézve pedig

érdekes tanulságokkal szolgálhat a közhatalmi döntéshozatal és a mezoszféra további

formálódásának, illetve a lobbitörvény sorsának nyomon követése. Mindezek végső soron

hozzájárulhatnak a közpolitikai érdekérvényesítés intézményi vonatkozásokon túlmutató

gyakorlatának feltárásához és értékeléséhez.

14

I. FEJEZET

Érdekek a politikatudományban és a közpolitikai döntéshozatalban

1. Vázlat az érdekek szerepéről a politikai gondolkodás történetében és a modern

politikatudományban

Az érdekek és az azokból származó érdektörekvések mindenkor kitüntetett figyelmet

kaptak a társadalmi-politikai közösség ügyeiről, a politikáról való gondolkodásban. Az

antik görög (politikai) filozófiában a közösség fennmaradásához és működőképességéhez

szükséges külső és belső biztonság és stabilitás követelményei mindenekelőtt az

igazságosság fogalmi keretében jelentek meg. Platón számára Az állam című munkában

Thraszümakhosz által képviselt véleménnyel szemben, miszerint igazságos dolog az, ami

az erősebb érdekét szolgálja, az igazságosságot a legnagyobb mértékben az állam

valósítja meg.1 Ez indokolja az egyéni érdekek korlátozásának lehetőségét és

szükségességét. Arisztotelész szerint az ember természeténél fogva közösségi-állami

életre hivatott lény: zoón politikon, akinek kiteljesedése csupán az állami közösségben

lehetséges. Az egyenlőséget és az igazságot azonban csak a gyengébbek keresik, az

erősek nem törődnek vele. Ezért a társadalmi együttélés az anarchiát fékező politikai

formaadás: a politikum révén valósulhat meg. Így, mivel „a városállam természet szerint

előbbre való, mint az egyes ember”, az egyén részként viszonyul az állami egészhez,

melynek érdekei előnyt élveznek a családi vagy az egyéni érdekekkel szemben.2 Az antik

görög filozófia jeles képviselői ezzel megteremtették az európai politikai gondolkodás

egyik meghatározó hagyományát. Amint Balázs Zoltán írja: „a nyugati politikai

gondolkodás a kezdetektől fogva – Platón és Szophoklész óta – a közösség és egyén

viszonyának tisztázását tartotta a legsürgetőbb politikai kérdésnek, abból kiindulva, hogy

politikai értelemben az egyén konstituálja a közösséget, s nem a közösség az egyént,

függetlenül attól, hogy ebbe az alkotói pozícióba a mindenkori közösség iktatja be az

egyes egyéneket” (Balázs, 2003: 18). Mindez előtérbe helyezte a közjó gondolatát, amit

az antik római (politikai) filozófia is továbbvitt, általában szintén az igazságosság fogalmi

körébe ágyazva. Itt érdemes említeni Cicero: Az állam című munkáját, melyben

15

Carneades az önérdek és az igazságosság közti ellentét kapcsán állítja: az igazságosság

azt jelenti, hogy valaki nem öl meg mást, és általában nem nyúl a máséhoz. Mi történik

azonban akkor, ha hajótörést szenved, és egy magánál gyengébbel azonos deszkát ragad

meg? Nem fogja talán a másikat erről a deszkáról lelökni annak érdekében, hogy magát

mentse, különösen hogy a tenger közepén tanuk sincsenek? Carneades szerint, ha okos,

ezt teszi, hiszen máskülönben maga pusztulna el. Ennek kapcsán jegyzi meg Lánczi

András, hogy „ezt a dilemmát szokás az igazságosság és az okosság közti ellentétnek

nevezni, melyben föltárulkozik minden politikai cselekvés ellentmondásossága. A fenti

példa persze a szélsőséges helyzetekre vonatkozik, viszont igaz, hogy a politikában

gyakran fordul elő ilyen helyzet. Ide vezethető vissza a politikával szemben

megnyilvánuló ellenszenv is, mondván, a politikában nincs tisztesség, igazság, csak az

erősebb akarata – mintha ez a konfliktus nem bukkanna föl különféle formában a

mindennapi életben is” (Lánczi, 2001a: 183).

A középkori Európa feudális társadalmi és politikai viszonyai a közjó és az egyéni érdek

kapcsolatának kérdését háttérbe szorították a közösség ügyeinek intézésében, illetve az

azokról való gondolkodásban. Ennek egyik oka, hogy az ókor és a reneszánsz között

valódi értelemben vett politikai közösségekről alig beszélhetünk, hiszen hiányzott

magának a politikának azon fogalma, amely nélkül valódi politikai cselekvés sem

lehetséges. A politikához kapcsolódó és szükséges fogalmak ugyanis elsősorban vallási,

és nem politikai téren intézményesültek (Balázs, 2003: 179). A politika újrafelfedezése a

reneszánszhoz köthető. Az e téren legtöbbet idézett szerző Niccolò Machiavelli, akinél

feléled a közjó és az egyéni érdek gondolata. Előkerül a fejedelem és a politikai közösség

viszonyában, aminek kapcsán azonban nem feledkezhetünk meg arról, hogy a kor a

fejedelem érdekét általában az alattvalókéval megegyezőnek tartotta, és azt természetes

adottságnak, nem pedig választás eredményének tekintette. Ezért, amint azt Albert

Hirschmann is hangsúlyozza, az érdek nem csupán bővebb mozgásteret biztosított a

fejedelemnek, illetve feloldozta a cselekedetei nyomán feltámadó bűntudat alól, de új

korlátok érvényesítését is szolgálta, melyek mintegy rávezették őt arra, hogy

kötelességeit racionális és mérlegelő szellemben, az óvatosság és a mértékletesség

jegyében teljesítse (Hirschmann, 2000: 49). A Beszélgetések Titus Livius első tíz

16

könyvéről című munkában pedig Róma nagyságának és dicsőségének ecsetelése kapcsán

kiemelt helyet kap a politikai virtù, a köztársasági erény, mely a közérdeket a

magánérdek elé helyezi. A közjó és az egyéni érdek viszonya az ezt követő

évszázadokban tartósan a politikai gondolkodás előterében maradt, és meghatározó helyet

foglal el a kortárs politikai filozófiában is.3 A politika világának és az érdekek politikai

szerepének 16. századi újrafelfedezése azonban más megközelítésben is figyelmet

érdemel. A reneszánsz gondolkodók szerint ugyanis az ember romboló szenvedélyeinek

megfékezése nem lehetséges csupán vallási előírásokra, avagy a filozófiára hagyatkozva.

Ezért megjelentek és teret nyertek azon elméletek, melyek nem csupán elválasztották

egymástól az érdekek és a szenvedélyek világát, de ezeket szembeállították egymással, és

hangsúlyozták annak kedvező hatásait, ha az embereket egyéni érdekeik vezérlik

(Hirschmann, 1998: 39). Így megszületett a közjótól részben elszakított, pozitív szereppel

felruházott egyéni érdek gondolata. Igaz, ezzel párhuzamosan előtérbe kerültek az egyéni

érdekek túlzott befolyásától tartó aggályok is. Mindezek kapcsán pedig sor került a

dicsőségre törekvés szándékának átértelmezésére és átértékelésére: míg a középkori

szerzőknél a dicsőség áhítása bűnnek számított, a reneszánsz munkákban természetes

jelenségként, majd helyeslendő magatartási motívumként került elfogadásra. Ez

kezdetben morális összefüggésben jelentkezett, majd idővel egyre inkább az anyagi

szerzési ösztönnel került összekapcsolásra. Ez eredményezte a harmadik fontos változást:

az egyéni érdekek mind gyakrabban gazdasági előnyként és haszonként történő

értelmezését, ami azonban nem csökkentette az ezek politikai szerepét övező

várakozásokat. Ez utóbbiak szerint az érdekek a nemzetközi kapcsolatokban elősegítik

egy békésebb világ létrejöttét, a belső viszonyokban pedig megfékezik a kiváltságosok

erőszakos cselekedeteit, valamint megkönnyítik a kormányzást, mivel az önérdek

követése az állampolgárok részéről kiszámíthatóvá és tartósan kormányozhatóvá teszi az

országot.

A reneszánsztól a 18. század közepéig tartó gondolati átalakulás jegyében írta Alexander

Hamilton, hogy „minden kormány legmegbízhatóbb támasza az egyén érdeke. Ez az

emberi természet alapja, amely egyúttal minden igazságos politikai elmélet alapja kell,

hogy legyen” (idézi ibid: 55). Mindazonáltal, ahogy az érdekek anyagi természete

17

előtérbe került, úgy erősödtek fel az érdekek által kormányzott világ képével szembeni

ellenérzések és támadások. Ezek körében gyakran idézett Jean Jacques Rousseau

érvelése, aki politikai elveinek középpontjába állította a volonté générale gondolatát, azaz

az állam valamennyi tagjának általános akaratát, amit az egyéni érdekekkel szemben

feltétlen érvényesülést kívánó értékké tett meg. Rousseau szerint különbséget kell tenni

általános érdek és közös érdek között, hiszen amíg az előbbi új minőséget, valódi

közérdeket képvisel, utóbbi csupán az egyéni érdektörekvések összességét jelenti. Ennek

kapcsán hangsúlyozta, hogy bár szándékai szerint mindenki mindenkor a saját érdekét

igyekszik követni, ezt az érdeket mégsem vagyunk képesek helyesen felismerni, illetve a

volonté générale előmozdítása érdekében minden körülmények között meg kell

akadályozni egyes érdekcsoportok túlzott megerősödését, ami feltételezi a minden

érdekszerveződés számára egyenlő esélyek biztosítását (Rousseau, [1762] 1966: 66-67).

Az érdekek elsőbbségével szembeforduló álláspontok így két fronton nyitottak támadást:

kétségbe vonták ezek kedvező hatását a politikai közösség működésére nézve, illetve

megkérdőjelezték az egyén képességét önérdekének felismerésére és követésére. A

számunkra igazán érdekes változást azonban az érdek-paradigmán belüli fordulat

jelentette. Ez részben összefüggött azzal, hogy míg „az érdek fogalma nem sok hasznot

hajtott eredeti értelmezési területén, a fejedelem vagy az állam összefüggésében, annál

feltűnőbb sikert aratott, amikor az államon belül egyénekre vagy csoportokra

alkalmazták” (Hirschmann, 1998: 43). Ezen fordulat legismertebb alakja Adam Smith, aki

A nemzetek gazdagsága című munkájában a közjó és az egyéni érdek viszonyán túl már a

magánérdekek versengését helyezte előtérbe. Gyakran idézett példája szerint „ebédünket

nem a mészáros, a sörfőző vagy a pék jóakaratától várjuk, hanem attól, hogy ezek a saját

érdekeiket tartják szem előtt. Nem emberiességükhöz, hanem önszeretetükhöz fordulunk,

és sohasem a magunk szükségéről, hanem a rájuk váró előnyökről beszélünk nekik”

(Smith, [1776] 1959: 64). Közismert elmélete szerint a társadalmi cserekapcsolatokban

megjelenő feleket kizárólag önérdekük vezeti, és köztük egy láthatatlan kéz teremt rendet

és egyensúlyt. Az egyének így saját előnyeik megvalósítása során olyan eredményre

jutnak, ami a társadalom számára a legelőnyösebb, illetve amin keresztül az egyéni

haszon a közösségi jólét alapjává válik. A láthatatlan kéz tana értelmében tehát az

általános jólét feltétele, hogy mindenki a saját érdekeit kövesse, illetve azokról

18

gondoskodjék. Amint azt Balázs hangsúlyozza: „a láthatatlan kéz eredetileg politikai

doktrínája – amely Adam Smithnél válik egyértelműen gazdasági elméletté – nem számol

azzal, hogy a cselekvők bármilyen fogalommal rendelkeznének a köz(össég)ről. Sőt,

kifejezetten károsnak tartja, ha efféle spekulációkra adják a fejüket” (Balázs, 2003: 200).

Ezen tan politikai jelentőségét túlértékelni mégis nehezen lenne lehetséges. Smith

gondolatainak a társadalmi jelenségekre való általános kiterjesztése ugyanis nem sokat

váratott magára. Így Adam Ferguson a társadalomban meglévő érdekkonfliktusokat már a

társadalmi fejlődés legfontosabb mozgatóinak, a legmegfelelőbb törvények létrejöttét és a

szabadság megőrzését pedig a szembenálló érdekek és érdekcsoportok küzdelméből

eredő hasznos eredménynek tekintette (Paczolay és Szabó, 2001: 95).

A Smith és kortársai által elindított fordulat nyomán az érdekek gondolata minden

korábbinál jelentősebb figyelmet kapott a 19. századi liberális gondolkodók körében,

jelentős mértékben meghatározva a konzervatív gondolati és politikai áramlatokkal vívott

küzdelmet. Ez utóbbi részletes ismertetése természetesen meghaladná az értekezés

terjedelmi kereteit, ezért legyen elég csupán két ismert szerzőre hivatkoznom. Jeremy

Bentham az emberi cselekvés elemi mozgatójának és mércéjének tekintette a hasznosság

által kormányzott önérdeket, ami azonban nem szakadhat el tartósan a közjótól, mivel a

közösség érdeke nem lehet más, mint a tagok érdekeinek összessége. Ezzel Bentham a

hasznosság, az utilitás elvét a társadalmi élet intézményes szférájának mércéjévé tette, és

megteremtette a 19. századi liberális politika és politikai elmélet egyik fontos gondolati

hagyományát. John Stuart Mill munkáiban pedig nem csupán természetes adottságként

jelent meg az egyéni és a csoportos érdekek sokféleségének ténye, de megfogalmazódott

az érdekek pluralitásának és a kisebbségi érdekek védelmének fontossága. Mindezek

ugyanakkor kiváltották a konzervatív gondolkodók bírálatát, ami mindenekelőtt annak

felmutatására irányult, hogy a felvilágosodás és a liberalizmus alapvető tévedése az

érdekek versengésén alapuló kereskedői társadalom elveinek a politikai társadalomba

való átültetése. Az érdekek megújított paradigmája elleni támadásoknak azonban nem ez

volt az egyetlen színtere. Az emberek között az anyagi előnyökön alapuló kapcsolatok

kizárólagosságát tagadó áramlatok körében különösen figyelemre méltók Karl Marx

munkái, melyekben az érdekek problematikája mindenekelőtt az osztályérdek

19

vonatkozásában jelenik meg. Marx szerint az emberek és csoportjaik társadalmi

tevékenységének legfőbb mozgatóját a szükségletek és a velük szorosan összekapcsolódó

érdekek jelentik. Az érdek így valójában általános tevékenységmotívum. Az egyéni

érdekek azonban osztályérdekké fejlődnek, ami az osztályt alkotó egyénekkel szemben is

önállósul. Balázs szerint ugyanakkor „az osztályérdek fogalma tulajdonképpen csak a

záróköve egy hosszú absztrahálódási folyamatnak. Az osztályérdek a végsőkig

lecsupaszított és esszenciált érdek: tartalma az elidegenedés, a kizsákmányolás, az

elnyomás, illetve még mélyebb értelemben nem egyéb, mint maga a konfliktus, vagyis a

másik érdekkel való szembenállás vagy ütközés. A „társadalmi osztály” ugyanolyan

elvontsági fokon van, mint az „ember”, csak míg az utóbbit a szenvedélyek töltötték meg,

addig az előbbit az érdek” (Balázs, 2003: 201).

A kritikák és támadások ellenére az érdekek paradigmája megkerülhetetlenné vált a

politikai gondolkodásban. E téren érdemes kitüntetett figyelmet fordítanunk az Amerikai

Egyesült Államok megélénkülő politikai életére és politikai gondolkodására. A

tengerentúli társadalom sajátos jelenségeire már Alexis de Tocqueville felhívta a

figyelmet. Hangsúlyozta többek között, hogy az Egyesült Államok az az ország, ahol az

egész világon a leginkább élnek az egyesülés jogával és lehetőségével, és ahol ezt az

eszközt a közéletben a leghatékonyabban alkalmazzák. Az amerikai polgár ugyanis

„születésétől fogva tanulja, hogy az élet gondjai és bajai elleni harcban csak saját magára

számíthat; a társadalmi hatalmat bizalmatlanul és nyugtalanul szemléli, s csak akkor hívja

segítségül, ha nem tehet másként” (Tocqueville, [1835, 1840] (1983): 153-154).

Ugyanakkor kiemelte az egyesülési szabadság tengerentúli és európai értelmezése közti

eltéréseket: míg Európában a kormányok ellen háború eszközének tekintett egyesülések

célja nem a beszéd, hanem a tett, illetve nem a meggyőzés, hanem a harc, ami által ezek

elsősorban győzni, és nem meggyőzni akarnak, az amerikaiak inkább szónokolnak és

kérelmeket terjesztenek elő annak reményében, hogy a többség véleményét sikerül

megnyerniük. Ez a megállapítás, mint a későbbiekben látni fogjuk, valójában két

meghatározó érdekérvényesítési magatartás: a rendelkezésre álló erőforrásokra

támaszkodó és hivatkozó, a kívánt döntést kikényszerítő nyomásgyakorlás, valamint az

információátadás útján meggyőzésre, illetve érdekeltté tételre törekvő lobbitevékenység

20

megkülönböztetésének alapját hordozza magában. Tocqueville ugyanakkor felhívta a

figyelmet az egyesülési jogból eredő veszélyekre is. Amint írta: „nem hallgatható el,

hogy a korlátlan politikai egyesülés joga az összes szabadságjogok közül az utolsó,

amelyet egy nép el tud viselni. E jog nem taszítja ugyan a népet anarchiába, de minden

pillanatban annak határára sodorja” (ibid: 158-159). Néhány évtizeddel korábban James

Madison a Föderalista 10. számában szintén a pártoskodás veszélyeire figyelmeztetett.

A többség zsarnoksága kapcsán azt írta: „ha az érdekcsoport többségben van, a

demokratikus kormányzat rendszere lehetővé teszi a számára, hogy mind a köz javát,

mind pedig a mások jogait feláldozza szenvedélyei és érdekei oltárán.” A pártoskodás

ugyanis azt jelenti, hogy „bizonyos számú polgár – akár többségről, akár kisebbségről

van szó -, akiket valamilyen közös érzelem, indulat vagy érdek egyesít és ösztönöz a

cselekvésre, összefog más polgárok jogai vagy a közösség állandó és általános érdekei

ellen.” Ennek orvoslására két lehetőség kínálkozik: a pártoskodás okainak megszüntetése,

illetve a káros hatások elhárítása. Ezek közül az elsőt rögtön ki is zárta, hiszen „a

pártoskodás rejtett okai bele vannak plántálva az emberi természetbe”, így azok

„különböző intenzitással, de mindenütt működésbe jönnek, ami szükségszerűen pártokra

és (érdek)csoportokra osztja az emberi közösségeket.” Ezért a modern törvényhozás fő

feladata az egymással ütköző érdektörekvések megfelelő kezelése és szabályozása. Ez

utóbbi gyakorlati lehetőségeit illetően azonban borúlátó: „üres szólam, hogy felvilágosult

államférfiak képesek egyeztetni a szemben álló érdekeket és a köz javának szolgálatába

állítani valamennyit. A kormányrúdnál nem felvilágosult államférfiak állnak. És nem

mindenben egyeztethetők az érdekek áttételes és hosszú távú meggondolások nélkül,

amelyek azonban csak ritkán esnek nagyobb súllyal latba, mint valamely fél azonnali – a

másik érdekeit vagy a köz javait figyelmen kívül hagyó – érdekei.” Ennek ellenére nem

mondhatunk le a közjó és az egyén jogainak védelmezéséről, amire a minél nagyobb

területen megvalósuló képviseleti demokrácia kínál lehetőséget. A területi kiterjedés

növelése ugyanis bővíti az érdekcsoportok számát és versengését, és csökkenti egyes

érdekcsoportok túlzott befolyásának valószínűségét, míg a képviseleti intézmények

megszűrik a becsatornázódó érdektörekvéseket (Madison, [1787] (1998): 92-100).

21

Az érdekszerveződések politikai befolyása iránti érdeklődés tartósan az amerikai közélet

és politikai gondolkodás figyelmének előterében maradt, és elsősorban a század második

felében erősödött fel, amikor a második ipari forradalom és egyéb társadalmi-gazdasági

folyamatok hatására különösen érzékelhetővé vált a szövetségi fővárosban (Hajdu, 2002:

43). Az érdekcsoportok tevékenységére és politikai hatásaira irányuló figyelmet tovább

fokozta az amerikai szociológia és a kibontakozó amerikai politikatudomány

képviselőinek közvetlen politikai szerepvállalása. A Szenátus illetékes bizottságának

elnöke mindezek nyomán nem csupán a Washingtonban irodával rendelkező

érdekérvényesítő szervezetekről állított fel nyilvántartást (Odegard, 1928: vii), de 1913-

ben megbízta George B. Gallowayt az érdekcsoportok világának és politikai befolyásának

feltárásával (Courty, 2006: 10). Az 1885-ben doktori értekezését a kongresszusi

lobbitevékenységről és annak (káros) hatásairól készítő Woodrow Wilson pedig 1912-ben

választási kampánya részévé tette a lobbitevékenységgel szembeni fellépést, majd

elnökként szorgalmazta és támogatta azon munkálatokat, melyek az első szabályozási

koncepciók alapját képezték. Ezen évtizedek számunkra legfontosabb szerzője Arthur

Fisher Bentley. A behaviorizmus atyjának tekintett Bentley szakított a politika

hagyományos felfogásával, és a valós folyamatok valóságos eszközökkel történő

kutatására szólított fel. Elvetette a formális-intézményi megközelítést, és a politikai

folyamatok empirikus elemzését szorgalmazta, amitől többek között a politikai

tudományok elfogadottságának és elismertségének növekedését várta (Utter és Lockhart,

1993: 22). Legfontosabb munkája az 1908-ban napvilágot látott, a kortársak körében

érdemi visszhang nélkül maradt A kormányzás folyamata (The Process of Government),

melyet csupán 1945 után fedeztek fel az utódok. Bentley a politikatudomány tárgyát az

emberi cselekvés, a politikai magatartás leírásában jelölte meg. Ez szerinte mindig

érdekalapú és csoporthoz kötött. Így a politika folyamata valójában az érdekeik által

vezérelt csoportok kölcsönös nyomásgyakorlása, ahol a kormányzat szerepe nem több és

nem kevesebb, mint az ennek nyomán keletkező érdekkonfliktusok feloldása. A politikai

intézmények működése azonban csupán a politika felszínét jelenti: a döntéseket az általa

mélyebben fekvő (lower lying) csoportoknak nevezett társadalmi integrációk határozzák

meg. Így, mivel a politika lényege a társadalmi érdektörekvések kormányzat felé

22

közvetítése, a politikatudomány fő feladata ennek a folyamatnak a megfigyelése és

leírása (Paczolay és Szabó, 2001: 226).

A két világháború közti amerikai politikai gondolkodás, nem kis részben a New Deal

nyomán megnövekedett állami szerepvállalásnak, illetve az ennek következtében

felerősödő érdekszerveződési aktivitásnak köszönhetően, növekvő figyelmet szentelt az

érdekcsoportok politikai befolyásának. Ennek a hullámnak az egyik ismert képviselője

Edward Pendleton Herring, akinek 1929-ben megjelent Csoportképviselet a Kongresszus

előtt (Group Representation before Congress) című munkáját többen a modern

politikatudomány egyik első alkotásának tekintik. Egy másik kiemelkedő alkotás, Harold

Dwight Lasswell: Politika. Ki, mit, mikor és hogyan kap (Politics. Who Gets What, When

and How) című ismert kötete szerint a politika tanulmányozása valójában a befolyás és a

befolyásolás tanulmányozása. (Lasswell, [1936] 1958). Ez a megállapítás azért is

figyelemre méltó, mert sokak szerint a modern politikatudomány éppen ezzel a művel

vált önálló társadalomtudománnyá (Lánczi, 2001b: 140). Szintén az említésre érdemes

egyéniségek és tudományszervezők közé tartozik Charles Edward Merriam, aki fontos

hatást gyakorolt számos ismert tanítványa munkásságára. Közéjük tartozott Valdimer

Orlando Key Jr, aki 1942-ben megjelent Politika, pártok és nyomásgyakorló csoportok

(Politics, Parties and Pressure Groups) című munkájában az érdekszerveződések által az

amerikai közpolitikai döntéshozatalban betöltött meghatározó szerepre hívta fel a

figyelmet (Key, [1942] 1964). A tanítványok közül külön is említésre méltó David

Bickwell Truman tudományos munkássága. A második világháború után Bentley

elméletének megújítására törekvő Truman az érdekcsoportok működését és

kölcsönhatásait politikatudományi kutatásainak középpontjába állította. Legfontosabb

munkájában, A kormányzási folyamat (The Governmental Process) című kötetben is

megjelenő megközelítésének alapja, hogy az ember társas lény, aki természetes módon

hoz létre csoportokat szükségletei kielégítésére. A politikai rendszer ezeken a

csoportokon nyugszik, melyek között az egyensúlyt részben az átfedő tagság, részben a

demokratikus eljárásoknak való önkéntes alávetés teremti meg. Amennyiben egy

közpolitikai kérdés napirendre kerül, azonnal megjelenik és megkezdi tevékenységét a

képviseletét ellátó érdekszerveződés. Ennek egyik lehetséges magyarázata az ún.

23

zavarelmélet, amely szerint, ha az emberek fenyegetve érzik magukat valamely várható

változás által, azonnal és önként megszerveződnek, és fellépnek a fenyegetés ellen. Egy

érdekcsoport színre lépése azonban maga után vonja a vele ellentétes érdeket képviselő

érdekszerveződés megjelenését és ellenhatását. Ennek a jelenségnek, valamint a fokozódó

társadalmi differenciálódásnak köszönhetően érdekcsoportok hálózata uralja a

közpolitikai folyamatokat, ami biztosítja a társadalom egyensúlyi állapotát (Truman,

1951). A szintén pluralista Earl Latham szerint pedig, mivel a politikai közösség

valójában érdekszövetségek hálózata, és az állam erre építve alakítja ki és tartatja be az

általános normákat, a törvényhozás nem más, mint a versengő érdekcsoportok által

folytatott küzdelem eredményének rögzítése (Latham, 1952).

A pluralista gondolatkör kiteljesedése Robert Alan Dahl tudományos tevékenységéhez

köthető, aki egyúttal már a kritikai pluralizmus képviselője.4 Dahl több helyütt

hangsúlyozza, hogy a modernitás követelményeinek kizárólag egy politikai alkudozással,

versenyen alapuló választásokkal és pluralista politikai elittel jellemezhető rezsim felelhet

meg. A pluralista megközelítéssel szembeni kritikájának lényege - amit legismertebb

munkájában, a New Heaven város politikai életének elemzésén alapuló Ki kormányoz?

(Who governs?) című kötetben is megfogalmaz -, hogy a politika a pluralista térben

versengő csoportok uralma, melyet a többség passzivitása jellemez, aminek nyomán a

politikai hatalom a vezető elitek között oszlik meg (Dahl, 1971). Gondolatrendszerét

szokás a pluralizmus elitista elméletének is nevezni, amire az amerikai pluralizmus

mellett az európai elitista politikai gondolkodás is számottevő hatást gyakorolt.5 Itt

érdemes kitérni továbbá a pluralista gondolatkör egy másik nagy hatású tengerentúli

kritikájára, Mancur Olson: A kollektív cselekvés logikája (The Logic of Collective

Actions) című munkájára. Ennek legfontosabb megállapítása, hogy „egy nagy csoport

tagjai önként még akkor sem törekszenek közös vagy csoportérdekeik realizására, ha

mindannyian racionálisan, önös érdekeik alapján cselekszenek, s ha mindannyian jobban

járnának, amennyiben közös érdekeik vagy célkitűzéseik együttes elérésére tennének

kísérletet.” Éppen ellenkezőleg, „ha egy nagy csoport tagjai – racionálisan cselekedve –

személyes jólétük maximalizálására törekszenek, akkor nem próbálják megvalósítani

közös vagy csoportcéljaikat. Pontosabban csak akkor tesznek kísérletet erre, ha

24

kényszerítik őket, vagy ha valamilyen, a közös vagy csoportérdek realizálásától jól

megkülönböztetett, külön ösztönzőt helyeznek kilátásba számukra” (Olson, [1965] 1997:

8-9 - kiemelés az eredeti szövegben). Ez a gondolatmenet jelenti az ismert potyautas-

elmélet alapját, melynek értelmében azon nagy érdekszervezetekben, ahol az egyén

hozzájárulása nem jelent érzékelhető különbséget a csoportteljesítmény egésze

szempontjából, a részvételre csak akkor kerül sor, ha azt a már említett kényszer vagy

külső (szelektív) ösztönzők indokolják. Ez magyarázza, hogy számos látens

érdektörekvés miért nem jelenik meg a közpolitikai döntéshozatalban. Mindazonáltal

Olson is elismerte, hogy ez utóbbiak jelentős befolyást gyakorolhatnak a közhatalmi

döntésekre abban az esetben, ha a politikusok tisztában vannak az adott, potenciálisan

fellépő érdekszerveződés lehetséges befolyásával.

Az amerikai politikatudomány érdeklődése az érdekcsoportok közpolitikai szerepe iránt

hatott az európai politikai gondolkodás útkeresésére is. Az európai érdekszerveződések

politikai befolyása a szakszervezetek esetében a 19. század utolsó évtizedeiben, az egyéb

társadalmi-gazdasági szerveződések vonatkozásában a 20. század elején bontakozott ki.

Az 1920-as évekre a társadalmi, gazdasági és szakmai információk és érdektörekvések

becsatornázásának sajátos rendszere alakult ki: az erősen differenciált érdekképviseleti-

egyesületi rendszer szerveződései részben tagjaik számára biztosítottak szolgáltatásokat,

részben egymással versengtek különféle célok elérése érdekében, részben pedig a

politikai pártok környezetében elhelyezkedve, azokon keresztül formálták az állami

döntéseket. Ugyanakkor, bár a politikai pártok jelentős részben a körülöttük elhelyezkedő

érdekszerveződések követeléseivel és társadalmi-szakmai érveivel töltötték fel

programjaikat, „a drámai szembenállások a választások folyamán – és általában is a

mindennapok politikai eseményeinek értékelésében – az érdekegyesülések és egy-egy

párt szimbiózisában a pártnak juttatták a hangsúlyt” (Bihari és Pokol, 2001: 250). Ez

utóbbi megállapítás összhangban áll a két világháború közti európai politikai gyakorlat és

politikai gondolkodás korporatív megoldásokra összpontosító jellegével. Ezen időszak

gyakran idézett szerzője Carl Schmitt, aki a pluralizmust a társadalmi szétesés

elméletének és programjának tekintette, ami veszélyezteti az állam egységét, és azáltal,

hogy a különféle egyesüléseket az állammal egy szintre helyezi, megkerüli a politika

25

lényegét: a politikai egység megteremtésének problémáját (Bayer, 1985: 46). Az általa

kidolgozott gondolati alapokon a korporatizmus ideáltípusát Philippe Schmitter a

következőkben határozta meg: a résztvevő szervezetek korlátozott számúak, kötelező

tagsággal rendelkeznek, nem versengenek, hierarchikusan rendezettek és funkcionálisan

jól elhatárolhatók; a szervezetek létrehozása és működtetése az állam által, illetve

közreműködésével történik; az állam a kitüntetett érdekszervezeteket képviseleti

monopóliummal ruházza fel, és számukra közjogi státuszt biztosít; ezért cserébe az állam

részleges ellenőrzést gyakorol a szervezetek vezetőinek kiválasztása és követeléseinek

megfogalmazása felett (Kurtán és Gallai, 2003: 489).

1. tábla

A pluralizmus és a korporatizmus ideáltípusa

Definíciós jegyek Pluralizmus Korporatizmus

Az érdekszervezetek száma és helyzete

Számos, nem meghatározott, szabadon alapított, szabadon működő és versengő csoport

Korlátozott számú, funkcionálisan elhatárolódó, képviseleti

monopóliummal rendelkező szervezet

Az érdekszervezetek strukturális jegyei

Önkéntes tagság, nem hierarchikus belső koordináció

Kényszerű tagság, centralizált szervezet, hierarchikus koordináció

A kormányzat szerepvállalása és az autonómia

Állami befolyás és kontroll hiánya, autonóm akaratképzés

Államilag ellenőrzött megalakulás, államilag befolyásolt

vezetőkiválasztás és akaratképzés

Az érdekközvetítés működésének logikája

Konfliktusos: érdekek és érdekképviseletek közti szabad

verseny, felelősségükben korlátozott szervezetek

Konszenzuskereső: közhatalmi jogosítványokkal felvértezett,

felelős partnerek

1. tábla: A pluralizmus és a korporatizmus ideáltípusa Forrás: Kurtán és Gallai, 2003: 491

A korporatív politikai elméletek és gyakorlat a második világháború utáni európai

politikai életre és politikai gondolkodásra is számottevő hatást gyakorolt. Ebben az

időszakban azonban egy másik hatással: az amerikai politikatudomány növekvő

befolyásával is számolnunk kell. Az amerikai demokrácia pluralista alapvetése ugyanis az

ötvenes évek első felére a formálódó európai politikatudomány figyelmének

középpontjába került, az évtized második felében pedig az akadémiai diskurzus egyik

26

súlyponti elemévé vált. Ez egyúttal válasz volt a pártok és az érdekszerveződések

viszonyának átalakulására. Az 1950-es évek elejétől ugyanis szűkülni kezdett azon

társadalmi-gazdasági érdektörekvések köre, melyek a politikai pártok közvetítésével

jutottak a közhatalmi döntéshozókhoz. Mindezek a jelenségek az 1960-as évektől

fokozatosan közelítették az amerikai és az európai közpolitikai döntéshozatal jellemzőit,

illetve a két politikatudományi megközelítés kutatási területeit és eszközeit. Ennek

kapcsán jegyzi meg azonban Guillaume Courty, hogy amíg az 1960-as évek Európájában

a politikai döntéshozók, a politológusok és az újságírók egyaránt osztották az

érdekszerveződések kedvező közpolitikai hatásai iránti lelkesedést, az 1980-as évektől ez

már csupán az újságírókra maradt jellemző, mivel a politikusok és a politikatudomány

művelői kétkedőbbé váltak e téren (Courty, 2006: 5). Mindazonáltal, amint az

érdekcsoportokra irányuló érdeklődés a 20. század első felében meghatározó volt a

behaviorista forradalomban, és ezen keresztül a modern politikatudomány születésében,

úgy a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerének tanulmányozása a

század második felében a politikatudomány és más tudományok közti határterületek

felfedezését, valamint a politikatudomány belső differenciálódását segítette elő. Ennek

egyik fontos következménye a politics-polity-policy hármasságra épülő elemzési rendszer

megszilárdulása, valamint a közpolitikai megközelítés előtérbe kerülése. Ez utóbbi

jellemzője a mezopolitikai szemlélet, mely elsősorban a kormányzat és a politikai

szervezetek működését, a hatalom gyakorlatát, valamint az érdektörekvések érvényre

juttatását, tehát azokat a részleteket vizsgálja, melyeken a politikai stratégiák alapulnak.

Így a közpolitikai elemzések esetében „nem áll meg a tudásunk annál a tézisnél, hogy a

politikában (is) „más az elmélet és más a gyakorlat”, hiszen folytatódhat annak leírásával,

hogy milyen is ez a gyakorlat” (Vass, 2003: 515-516). Ágh azonban arra is felhívja a

figyelmet, hogy a közpolitikai megközelítés előtérbe kerülése egy másik hatást is

előidézett: új társadalmi mozgalmak szerveződtek új értékrendek mentén, melyek a

részvételi demokrácia minden eddiginél kiterjedtebb formáit követelik (Ágh, 1994: 98).

Az „új politika” egyik számunkra különösen érdekes jelensége a posztmateriális

értékekre (életminőség, környezetvédelem, nemek közti egyenjogúság stb.) összpontosító

közérdekű érdekszerveződések megjelenése és térnyerése. Harmon Zeigler és Wayne

Peak szerint ezek elsődleges megkülönböztető jegye, hogy olyan javakat igyekeznek

27

elérhetővé tenni, melyek előállítására maguk nem képesek (Zeigler és Peak, 1972), míg

más megközelítésben olyan közjavakat keresnek, melyek felhasználását nem kívánják

kisajátítani (Berry, 1977).

A közérdekű érdekszerveződések megerősödése is hozzájárult a közpolitikai

érdekérvényesítés hagyományos kereteinek fellazulásához. Ez bővítette az érdekcsoport-

kutatások értelmezési tartományát, és kiterjesztette azt a kevésbé szervezett

érdekérvényesítési magatartásokra, ami részben az intézményi vonatkozásokra irányuló

figyelem ismételt felerősödését, részben pedig a think tank típusú szervezetek, illetve

egyes sajátos tevékenységi formák (ügyvédek, lobbitanácsadók) iránti érdeklődés

felfutását eredményezte (Courty, 2006: 38). Előtérbe került az amerikai

politikatudományban Robert Salisbury által hangsúlyozott különbségtétel a who you

know (kit ismersz) és a what you know (mit tudsz) kérdések, mint a közhatalmi

döntésekhez kapcsolódó érdekérvényesítési eljárások fő kérdései terén (Salisbury, 1989).

Így az európai kutatók is mind gyakrabban jutnak arra a megállapításra, hogy a modern

kormányzás központi összetevője a szakértelem, aminek nyomán, bár a politikai elitek

megőrzik hatalmukat a döntéshozatali folyamatokban, döntéseiket egyre inkább azon

szakértők által végzett elemzésekkel igazolják, akikkel „koalíciót” alkotnak (Saurugger,

2002: 378). Az információ így fokozatosan a politika, és különösen a közpolitikai

döntéshozatal meghatározó elemévé vált. Mindezek pedig végső soron megváltoztatták a

politikai hatalomról és a közpolitikai befolyásról vallott nézeteket, az amerikai és az

európai politikatudományban egyaránt. Az egyes érdekszerveződések erejét a kutatók ma

már nem elsősorban az általuk mozgósítható parlamenti szavazatok számától, hanem a

közpolitikai döntéshozatali tér felett gyakorolt „cenzúra” hatékonyságától teszik függővé.

Ez utóbbi biztosítja ugyanis a döntéshozókhoz eljutó társadalmi, gazdasági és szakmai

ismeretek és információk tartalmának, illetve azok felhasználásának ellenőrzését.

Mindezek nyomán az érdekszerveződések legfontosabb tőkéjét ma már nem a

nyomásgyakorláshoz szükséges erőforrások, hanem a rendelkezésükre álló információk

jelentik (Hansen, 1991: 230). Ez megváltoztatja a közpolitikai döntéshozatal

érdekérvényesítési rendszerének működését, aminek nyomán több szerző a hagyományos

képviseleti rendszer átalakulását, vagy akár annak hanyatlását jövendöli (Thuot, 1998).

28

Többen közülük a neokorporatizmus felé fordulnak, és ott keresik az érdektörekvések

túlzott pluralizmusa elleni fellépés lehetséges eszközeit. Mások ezzel szemben üdvözlik a

politikai gyakorlat és a tudományos kutatás előtt megnyíló új távlatokat, és figyelmüket a

nyomásgyakorló érdekérvényesítési magatartásokkal szemben az ismeret- és

információközvetítésen alapuló lobbitevékenységre irányítják.6

2. A társadalmi-gazdasági érdektörekvések becsatornázása a közhatalmi döntésekbe: a

közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

A társadalmi-gazdasági érdektörekvések becsatornázását a közhatalmi döntésekbe a

politikai rendszer és környezete, illetve a politikai rendszer alrendszerei közti

kölcsönhatások biztosítják. A közpolitikailag releváns érdektörekvések ezek által jutnak a

döntéshozókhoz, ami megnyitja a kialakuló érdekkonfliktusok feloldásának lehetőségét.

Bihari szerint a demokratikus hatalmi rendszerek lényege éppen az érdektörekvések

nyilvános becsatornázása, illetve azok egymást pontosító és ütköztető nyilvános

rangsorolása és újrarangsorolása (Bihari és Pokol, 2002: 45) Azaz a politika feladata,

hogy a felszínre került érdektörekvések és érdekkonfliktusok kapcsán

kompromisszumokat dolgozzon ki, és közös megegyezésen alapuló döntéseket hozzon

(Bihari, 1994: 165). Ezért egyetérthetünk Vass Lászlóval abban, hogy „a politikai

rendszerek s bennük a kormányzatok stabilitásának egyik igen fontos feltétele, hogy a

társadalmi szükségleteket megfelelő időben és módon képesek legyenek felismerni és az

érdekeket „becsatornázni”. Nem magától értetődő azonban, hogy a demokratikus politikai

rendszerekben mindez automatikusan megtörténik” (Vass, 2003: 516). Az

érdektörekvések megjelenítését ugyanis a közvetítő közeg: a mezoszféra végzi, melynek

közreműködésével a magánszféra közösségei és hálózatai folyamatos kölcsönhatásba

kerülnek a közszféra döntéshozó intézményeivel.

29

1. ábra

A politikai rendszer környezete és alrendszerei

1. ábra: A politikai rendszer környezete és alrendszerei Forrás: Bihari, 2005: 438-439 nyomán

Mindezen folyamatok elemzésének fontos hátterét jelentik a természettudományokból a

társadalomtudományokba átvett, és a politikatudományban is gyakran alkalmazott

rendszerelméletek. Ezek között különösen érdekes a politikai rendszerek strukturalista-

funkcionalista felfogása, ami „a környezetével kölcsönhatásban lévő „funkciókivitelező”

mechanizmusnak tekinti a politikát” (Tóth és Török, 2003: 54). Ezen funkciók körében

rendszerint kitüntetett figyelmet kapnak a társadalmi-gazdasági érdektörekvésekkel

kapcsolatos tevékenységek, melyek a szóban forgó érdektörekvéseket döntési

alternatívákká, majd döntésekké alakítják. A politikai rendszer ezen alapvető funkcióinak

ellátását a legközvetlenebb módon a politikai rendszer és környezete, illetve a politikai

Állami szervezetek rendszere

Társadalmi

érdekegyeztetés rendszere

Politikai mozgalmak, egyesületek, közéleti civil

szerveződések

Pártrendszer

Gazdasági rendszer

Politikai nyilvánosság,

tömeg-tájékoztatás

Oktatási rendszer

Civil társadalom, mozgalmak, egyesületek

A tudományos élet rendszere

Egyházak, vallási

szervezetek, mozgalmak

Kulturális rendszer

Nemzetközi politikai rendszer

30

rendszer alrendszerei közti inputok (bemenetek) és outputok (kimenetek) biztosítják. A

közpolitikai döntéshozatalban, melynek döntéshozói pólusán az állami szervezetrendszer

található, a bemenetek a közhatalmi döntéshozókhoz áramló társadalmi, gazdasági és

szakmai ismereteket, információkat és érdektörekvéseket, míg a kimenetek a folyamat

végén megjelenő, a társadalmi-gazdasági érdekviszonyokra visszaható, és ezzel újabb

érdektörekvések keletkezését előidéző döntéseket jelentik. Előbbiek elemi kiindulópontja

az egyén, ám a tényleges becsatornázódás társadalmi érdekcsoportok formálódása által,

illetve a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerének közreműködésével

megy végbe. A kimenetek forrásai ezzel szemben a közhatalmi döntéshozó intézmények.

Ezek kapcsán érdemes hangsúlyozni, hogy a politikai akaratképzés nem egyszerűsíthető

le a politikai és közpolitikai döntésekre, azaz a döntéshozatal kimeneti oldalára. Amint

Petrétei József megállapítja: „mivel a politikai akaratképzés során született döntések

közül csak az állami döntéseknek van általánosan – pontosabban legálisan –

kikényszeríthetően kötelező ereje, ezért a társadalomban zajló politikai akaratképzés

végső célja az állami döntések tartalmának meghatározása, illetve befolyásolása. A

politikai akaratképzés így szükségszerűen magában foglalja az állami akaratképzést

(állami döntéshozatalt), de az ennek előformálását – az állami döntés tartalmának

befolyásolását – jelentő folyamatokat is. Ezért a politikai akaratképzés vizsgálatánál e

kettősségre mindenképpen tekintettel kell lenni.” Majd hozzáteszi: „a modern

alkotmányos demokráciákban a politikai döntéshozatal súlypontja az állami, kormányzati

szerveknél található. ... Ennek tényleges érvényesüléséhez azonban elengedhetetlen a

társadalomban meglévő politikai akaratokat közvetítő, fejlett és funkcionáló

mechanizmusok léte: a pártok, az érdekszervezetek, a polgári kezdeményezések, az egyéb

participációs megnyilvánulások és a nyilvánosság, mint közvetítő intézmények

működése” (Petrétei, 1998: 58, 101 – kiemelés az eredeti szövegben).7

31

2. ábra

A közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

INPUT

politikai pártok politikai képviselet a politikai hatalom megszerzésének közvetlen részvétel a szándékával közhatalmi döntéshozatalban

szociális párbeszéd intézményes érdekegyeztetés az állam, valamint a szociális partnerek képviselőinek részvételével

intézményes konzultáció az állami szervek által létesített és szervezett, rendszeres vagy ad hoc jellegű, formális keretek között folytatott párbeszéd

nyomásgyakorlás szervezeti nyomásgyakorlás a kívánt közhatalmi döntés a jelentős erőforrásokkal rendelkező kikényszerítése a rendelke- érdekszerveződések eszköze

zésre álló erőforrásokra támaszkodva és hivatkozva különös nyomásgyakorlás sajátos nyomásgyakorló érdekérvényesítési eljárások TÁRSADALMI- pl. sztrájk, demonstráció GAZDASÁGI érdekszerveződések polgári engedetlenség KÖZHATALMI ÉRDEK- a politikai hatalom DÖNTÉSEK TÖREKVÉSEK megszerzésének a közvetlen demokrácia szándéka nélkül intézményei pl. népszavazás, népi kezdeményezés saját érdektörekvés érvényesí-

lobbitevékenység tésére végzett lobbitevékenység a közhatalmi döntés

információközvetítésen harmadik személy érdekének alapuló, meggyőzés és/vagy képviseletében, jellemzően megbízás érdekeltté tétel által alapján és üzletszerűen végzett megvalósuló befolyásolása lobbitevékenység

OUTPUT

2. ábra: A közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

32

A társadalmi-gazdasági érdektörekvések két fő közvetítő csatornán keresztül jutnak el a

közhatalmi döntéshozókhoz: a politikai pártok a politikai hatalom megszerzésének,

illetve megtartásának szándékával vesznek részt a közhatalmi intézmények működésében,

míg a tág értelemben vett érdekcsoportok, illetve az általuk formált érdekszerveződések a

politikai hatalomból nem kívánnak közvetlenül részesedni, ám a közhatalmi döntésekre

gyakorolt befolyásuk sok esetben meghatározó. Így tehát, amíg a pártok a politikai

napirendképzésben és a közpolitikai döntéshozatalban való közvetlen részvételt biztosító

politikai képviselet révén formálják a közhatalmi döntéseket, addig az

érdekszerveződések direkt módon nem részesei ezeknek a döntési aktusoknak. Ezzel

szemben, céljaik elérése érdekében a döntéshozókra és azok környezetére irányuló

érdekérvényesítési tevékenységet fejtenek ki. Ennek során három alapvetően eltérő

eljárást alkalmaznak. Az egyik a nyomásgyakorlás, ami az adott érdekszerveződés

(nyomásgyakorló csoport) rendelkezésére álló anyagi, személyi, szervezeti, kapcsolati

stb. erőforrásokra támaszkodva és hivatkozva igyekszik kikényszeríteni a kívánt döntést.

Ennek fő megnyilvánulási formái: az állam és a szociális partnerek közti intézményes

érdekegyeztetés, a szociális párbeszéd; az állami szervek által létesített és szervezett,

rendszeres vagy ad hoc jellegű konzultációs fórumok; az érdekszervezetek és -hálózatok

szervezeti nyomásgyakorlása; valamint a nyomásgyakorlás különös megnyilvánulási

formái, melyek egyedi jelleggel, esetenként spontán módon kerülnek alkalmazásra

(sztrájk, demonstráció, polgári engedetlenség stb.). Az érdekcsoportok rendelkezésére

álló egy másik lehetőség a közvetlen demokrácia intézményeinek igénybe vétele, így

például népszavazás kezdeményezése, avagy népi kezdeményezés indítása. A harmadik

forma a lobbitevékenység, mely a közhatalmi döntéshozók szelektált

információközvetítés által történő meggyőzésére, illetve érdekeltté tételére törekszik.

Azaz, amíg a nyomásgyakorló csoport saját erőforrásait, a lobbitevékenységet végző

személy a döntéshozó sajátos szempontjait helyezi előtérbe. Ez éppúgy megvalósulhat

saját érdektörekvés érvényesítésére, mint egy harmadik személy érdekének megbízáson

alapuló és üzletszerűen végzett képviseletében. Mindezen közvetítő csatornákról lesz szó

a továbbiakban.

33

A politikai pártok természetének, működésének és funkcióinak, illetve a politikai

akaratképzésben és a közpolitikai döntéshozatalban betöltött szerepének átfogó

bemutatására az értekezés természetesen nem vállalkozhat.8 Ezért a következőkben

csupán néhány, a vizsgálódásaink szempontjából fontos megállapítást emelek ki. Max

Weber szerint a politikai pártok által működtetett „politikai üzem” az „érdekek üzeme”

(Weber, [1919] 2001: 37). Petrétei értelmezésében a pártok érdekintegrálást és -

szelektálást végezve, a különböző érdekeket ütköztetve olyan programokat fogalmaznak

meg, melyek reflektálnak a társadalomban meglévő valós problémákra, és döntési

alternatívákká képezve azokat a parlamenti választásokon a politikai-kormányzati

hatalom megszerzésére, illetve az abból való részesedésre törekednek (Petrétei, 1998:

116). Mivel azonban a politikai pártok nem csupán a választási aktusokhoz kötötten

végeznek érdekaggregációs és -artikulációs tevékenységet, hanem működésük minden

pillanatában, a magam részéről pontosabbnak tartom Enyedi Zsolt és Körösényi András

megállapítását, miszerint „a pártok révén az állampolgárok politikailag releváns módon

fejezhetik ki egyéni és csoportértékeiket és érdekeiket. Azonban az érdek-képviseleti

szervezetekkel ellentétben a pártok nem egy-egy speciális érdekcsoport képviselői. Éppen

ellenkezőleg: míg a különböző érdekcsoportok egymásnak homlokegyenest ellentmondó

követeléssel ... lépnek fel, addig a pártok kompromisszumot próbálnak teremteni az

ellentmondó követelések között. Hiszen ők, szemben az érdek-képviseleti szervezetekkel,

nem egy-egy érdekcsoporthoz, hanem valamennyi állampolgárhoz kívánnak szólni. ... A

pártok azáltal, hogy politikai csomagokká aggregálják a preferenciákat, kis számú

lehetőségre redukálják a politika bonyolult világát. ... Vagyis a pártok nagy erénye -

illetve bizonyos érdekek és értékek szempontjából legnagyobb gyengesége -, hogy

leegyszerűsítik a politika rendkívül bonyolult világát” (Enyedi és Körösényi, 2001: 17).

Bihari hasonlóan vélekedik, amikor azt írja: „a társadalom érdektagoltságának a

megjelenítése és artikulálása a politikai rendszerben nem kizárólag a pártok feladata,

gondoljunk csak a szakszervezetek és más érdek-képviseleti kamarák, szövetségek stb.

szerepére, de minden párt pártérdekek által meghatározott politikát folytat, amit

leginkább politikai programja, konkrét követelései és döntési javaslatai fejeznek ki. A

pártok érdekintegrációs, érdekartikulációs és -képviseleti tevékenysége a döntés-

34

előkészítési és a döntéshozatali eljárásokban, a politikai akaratképzés mechanizmusában

jelenik meg. A legfontosabb érdektörekvések alternatívák, nyilvánosságra hozott döntési

javaslatok, illetve ezek kritikája formájában válnak megismerhetővé” (Bihari, 1994: 152).

Szarvas László és Tóth Csaba pedig úgy fogalmaznak, hogy „a politikai közösség

szempontjából a pártok talán legfontosabb feladata az érdekek képviselete, a politikai

érdekek artikulálása. A pártok a társadalomban jelen lévő sokféle érdek között

szelektálva, a számukra politikai és egyéb szempontok alapján fontos társadalmi rétegek

érdekviszonyait figyelembe véve alakítják ki céljaikat, politikai és szakpolitikai

preferenciáikat. Igyekeznek az ezekhez rendelt javaslataikat, programjaikat a „politikai

piacon” megismertetni, a megvalósításukhoz támogatást nyerni, s az ehhez szükséges

képviselet és hatalmi pozíciók megszerzéséhez felhatalmazást kapni” (Szarvas és Tóth,

2003: 399). A pártok által a választók akaratának kifejezésében játszott szerep azonban

természetesen kétirányú: a választások során politikai és személyi alternatívákat kínálnak,

másrészt a választásokat követően arra törekszenek, hogy a kormányzati politikát a

választók akaratának megfelelően alakítsák. Igaz persze, hogy a választói akarat már a

választás során is befolyásolt és előformált. Végül érdemes utalni arra, hogy a politikai

pártok természetének átalakulása, a gyűjtőpártok vagy néppártok megjelenése és

térnyerése némileg háttérbe szorította a pártok érdektranszformációs szerepét, hiszen a

társadalom lehető legszélesebb rétegeinek megnyerésére kialakított politikai programok

és politikai magatartás ezek érdektelítettségének csökkenését eredményezi, aminek

nyomán érdekaggregációs és -artikulációs szempontból nagyrészt semlegessé válnak.

Ezért, amint arra Bihari is felhívja a figyelmet, a modern pártok esetében a párttagság

már nem közvetít a párt és a társadalom rétegei között. A klasszikus tömegpártokra

jellemző szervezeti tömegbázis nem jön létre, ezért a társadalom alapstruktúrája (réteg-,

osztály- és csoporttagoltsága, szerkezete) nem tükröződik egyértelműen a

pártstruktúrában (Bihari, 2005: 446). Így a pártokat ma már sokan inkább

érdekhálózatként, semmint érdekszervezetként értelmezik (Schwartz, 1994). A Richard

Katz és Peter Mair által leírt kartellpártok pedig jelentős mértékben összefonódnak az

állami intézményrendszerrel, így immár nem a társadalom és az állam közti

mezoszférában, hanem az államon belül helyezkednek el (Szarvas és Tóth, 2003: 406).

Mindezek nyomán nem meglepő, hogy az érdekszervezetek és -hálózatok közpolitikai

35

befolyásának megerősödése éppen a politikai pártok természetének említett

átalakulásával párhuzamosan tapasztalható.

A társadalmi-gazdasági érdektörekvések áramlásának másik fő csatornáját az

érdekcsoportok, illetve az általuk formált érdekszerveződések, valamint az ez utóbbiak

által alkalmazott érdekérvényesítési eljárások jelentik. Az érdekszerveződések

legfontosabb megkülönböztető jegye a pártokkal szemben, hogy míg ez utóbbiak célja a

politikai hatalom megszerzése és megtartása, ami lehetőséget teremt politikai programjuk

megvalósítására, addig az előbbiek, bár szintén a közhatalmi döntések befolyásolására

törekszenek, ehhez nem kívánnak közvetlenül részesülni a politikai hatalomból. Graham

Wilson szerint az érdekszerveződések olyan szervezetek, melyek függetlenek a

kormányoktól és a politikai pártoktól, és amelyek fő küldetése a közpolitika

befolyásolása (Wilson, 1991). Kialakulásukra, létrejöttükre számos elmélet létezik,

melyek egy részét a dolgozat már érintette. Ilyen például Truman említett zavar-elmélete,

amely szerint, ha egy adott kérdésben a társadalmi status quo-t veszély fenyegeti, azonnal

létrejön az annak védelmében fellépő érdekszerveződés. Mások azonban ennek kapcsán

szóvá teszik, hogy a tapasztalatok szerint érdekszerveződések fenyegetés hiányában, saját

kezdeményezésre is alakulnak. Így az érdekcsoport-mozgások általános eredőjének a

társadalmi status quo helyett a társadalmi egyensúly állapotának fennmaradását tartják,

ami az ún. homeosztatikus elméletek alapgondolatát jelenti. Megint mások az

érdekszerveződések létrejöttét a politikai szervezetek, és leginkább a politikai pártok által

szabadon hagyott térhez kötik. Értelmezésük szerint ezek hiánypótló jelleggel lépnek fel

a modern demokrácia képviseleti terében. Más, korporatista szemléletű elméletek az

érdekszervezetek és -hálózatok kialakulásában a politikai-közhatalmi intézményekkel

fenntartott kapcsolatoknak adnak elsőbbséget, illetve ezen intézmények támogatását

hangsúlyozzák. Mint látni fogjuk, ez a vélemény különösen népszerű és a valósághoz

közel álló az Európai Unió közösségi intézményeihez kapcsolódó európai

érdekszervezetek és -hálózatok esetében. Ez utóbbi elméletek egyúttal reflektálnak az

érdekszerveződések formálódását a közjavakhoz való hozzáféréssel, illetve az

érdekszervezetek és -hálózatok, valamint a közhatalmi intézmények közti formális és

informális csere gondolatával magyarázó megközelítésekre (exchange theories). Ez

36

utóbbiak az érdekszerveződések és a döntéshozók közti cserekapcsolatokat helyezik

előtérbe, melyek keretében az érdekcsoportok irányából információk áramolnak a

döntéshozók felé, míg ez utóbbiak kitüntetett státuszt és lehetőségeket biztosítanak a

velük együttműködő érdekszerveződések számára a közjavakhoz való hozzáférés terén.

Végül érdemes említést tenni egy napjainkban különösen népszerű elméletről, ami az

érdekszervezetek és -hálózatok vállalkozás jellegét emeli ki, és azt állítja, hogy

érdekképviseletre és érdekérvényesítésre alkalmas szerveződés abban az esetben jön

létre, ha azt egy „érdek-vállalkozó” kialakítja és működteti.

Az érdekszerveződések funkcióit illetően Joel Krieger három fő összetevőt említ: az

információközvetítést a közhatalmi döntéshozók felé, a közpolitikai döntéshozatal

befolyásolását, valamint a saját tagokkal folytatott kommunikációt, ami összegyűjti ez

utóbbiak támogatását, és felvilágosítást nyújt számukra a közpolitikai folyamatokról

(Krieger, 1993: 432). Wyn Grant egy más megközelítésben azt hangsúlyozza, hogy az

érdekszerveződések nem csupán közvetítő szerepet játszanak az egyének, illetve

csoportjaik és az állam között, de egyúttal ellensúlyt képeznek az állammal, illetve a

közhatalmi döntéshozatal kisajátítására törekvőkkel szemben (Grant, 1985: 3-42). Kurtán

és Gallai pedig arra hívja fel a figyelmet, hogy az érdekszerveződések gyakran a

közreműködésükkel kialakított közhatalmi döntések végrehajtásában is érdemi szerepet

kapnak. Szerintük részben ez különbözteti meg őket a lobbitanácsadóktól, akik egyszeri

vagy állandó megbízóik érdekeit képviselik ellenszolgáltatás fejében, ám akiket a

közhatalmi döntések végrehatásában való közreműködés felelőssége nem terhel (Kurtán

és Gallai, 2003: 479). A vonatkozó irodalom szerint így az érdekszerveződések

legfontosabb funkciói a következők:

• elősegítik a csoportos érdekek felismerését és azonosítását, a kollektív érdekidentitás

kialakulását, illetve az érdektörekvések sokaságából a közhatalmi döntéshozók számára

kezelhető alternatívákat állítanak elő;

• segítik az érdektörekvések kifejezését és a közhatalmi döntésekbe való becsatornázását;

• a politikai pártoknál és a választások eredményénél pontosabban, folyamatos jelleggel

jelenítik meg a választópolgárok és csoportjaik érdektörekvéseit;

• elősegítik az artikulált érdekek védelme, illetve érvényesítése érdekében való fellépést;

37

• társadalmi, gazdasági és szakmai ismereteket és információkat közvetítenek a

közhatalmi döntéshozók felé, és egyúttal (köz)politikai ismereteket és információkat

juttatnak el tagjaikhoz, ami által a társadalom és a közhatalmi intézmények közti

kétirányú információáramlás elsődleges közvetítő közegévé válnak;

• új közpolitikai témákat vetnek fel a politikai napirendképzésben;

• biztosítják a kormányzat számára a tartós, megbízható és kiszámítható partnerséget;

• részt vesznek a közösen kialakított közpolitikai döntések végrehajtásában, valamint

felügyelik annak hatékonyságát;

• biztosítják a kisebb erőforrásokkal rendelkező egyének és társadalmi csoportok politikai

részvételét és aktivitását;

• segítik a társadalom egyes csoportjainak politikai szocializációját.

Az érdekszerveződések hatékonyságát ezen feladatok ellátásában, illetve a közpolitikai

érdekérvényesítésben több tényező együtt határozza meg. Ezek két legfontosabb eleme: a

szervezhetőség és a konfliktusképesség. Ennek kapcsán írja Kurtán és Gallai, hogy „az

egyes társadalmi csoportok érdekérvényesítési lehetőségei a demokratikus rendszerekben

sem egyformák. A társadalmi részérdekek sikeres megjelenítésének és érvényesítésének

fontos előfeltétele az adott társadalmi igény szervezhetősége és az érintett érdekcsoport

konfliktusképessége. Politikailag csak olyan érdekek képviselhetők eredményesen,

amelyek egy jól körülhatárolható csoport specifikus szükségleteihez kapcsolódnak. Ezen

érdekek szervezhetősége attól függ, hogy vannak-e olyan személyek, akik felismerik

közös érdekeiket, érdekeltségüket e specifikus érdekek képviseletében. Ilyen személyek

hiányában ugyanis aligha mobilizálhatók azok az anyagi és szellemi erőforrások, amelyek

a modern politikai rendszerekben az érdekszervezetek intézményesüléséhez szükségesek.

... Az adott érdekek szervezhetősége mellett azonban az eredményes

érdekérvényesítésnek ugyanennyire fontos előfeltétele az érintett társadalmi csoport

konfliktusképessége. Azok a csoportok tekinthetők konfliktusképesnek, amelyek olyan

alapvető javakkal rendelkeznek, avagy olyan kulcsfontosságú tevékenységeket végeznek,

amelyek megvonása, illetve megtagadása a társadalom nagy részének életében komoly

zavarokat eredményezne. ... Egy-egy társadalmi csoport konfliktusképessége nem

feltétlenül függ a csoport tagjainak számától: nagyon kis létszámú társadalmi csoportok is

38

lehetnek rendkívül konfliktusképesek, amennyiben teljesítménymegtagadásuk

aránytalanul súlyos következményekkel jár. ... A kis konfliktusképességű csoportok

viszont csak abban az esetben tudják hatékonyan képviselni tagjaik érdekeit, ha vagy

jelentős létszámú szavazói csoportot képviselnek (például a nyugdíjasok szervezetei),

vagy csatlakoznak valamely más, konfliktusképes csoporthoz, esetleg politikai párthoz”

(Kurtán és Gallai, 2003: 487).9

A nagy konfliktusképességű érdekszerveződések által kifejtett nyomásgyakorlás

jellemzően három fő megnyilvánulási formát ölt. Az első a szociális párbeszéd, azaz az

állam és a szociális partnerek intézményes érdekegyeztetése, valamint az állami szervek

által létesített és szervezett intézményes konzultáció. Ezek tartalma, mint a későbbiekben

látni fogjuk, az Európai Unióban és a hazai viszonyok között alapvetően eltérő. A

szociális párbeszéd lobbitevékenységtől való elhatárolásának főbb ismérveit Herczog

László az alábbiakban foglalja össze: „a lobbizás az érdekegyeztetés egy sajátos formája,

hiszen a lobbistának is az a célja, hogy a döntéseket befolyásolja, és ennek érdekében a

döntési folyamat lényeges pontjain jelen lehessen, hallathassa hangját. Ugyanakkor

lényeges különbségek is felvázolhatók. A lobbizás inkább egyéni (kétszereplős) műfaj, a

szociális párbeszéd kollektív tárgyalásokat feltételez. A szociális párbeszéd a munka

világára ... irányul; a lobbizás témája gyakorlatilag bármi lehet. Lényeges a

nyilvánossághoz való viszonyuk is. A lobbizás intim műfaj, a beszélgetéseknek

nincsenek tanúi, nem számol be róla a sajtó. A szociális párbeszéd – legalábbis országos

szinten – gyakran a média képviselőinek jelenlétében folyik; tudósítások jelennek meg, és

nem ritka az írásbeliség sem. Sőt, pl. egy kollektív szerződés értelemszerűen írásban

kötődik. Ami a felek közötti viszonyt, illetve a jogi helyzetet illeti, a lobbista semmilyen

jogi kapcsolatban nincs az általa meggyőzni kívánt féllel. Kapcsolatuk alkalmi jellegű.

Ugyanakkor egyértelmű alá-fölérendeltségi viszony mutatható ki közöttük abban az

értelemben, hogy a meggyőzni kívánt fél abszolút hatalmi helyzetben van: tőle függ,

hogy elfogadja-e, vagy milyen mértékben fogadja el a lobbista érveit; hajlandó ezért

valamit tenni vagy sem. Ezzel szemben a szociális párbeszéd jogi formát kaphat,

eredményezhet szerződést, a kapcsolat egy vagy több aspektusát a jog szabályozhatja, az

együttműködés intézményes formát ölthet, ennek érdekében szervezetek jöhetnek létre,

39

vagyis itt tartós kapcsolatról, sőt együttműködésről beszélhetünk. A felek közötti

kapcsolat jogi értelemben egyenrangú: kollektív szerződés csak az akaratok egyezősége

esetén jön létre (írják alá), a tárgyalópartnerek autonómok és függetlenek. Mindez

azonban nem jelenti az erőviszonyok egyenlőségét. A munkáltató pozíciója általában

erősebb, mint a munkavállalóké; a kormány egyfajta hatalmi pozícióban van a szociális

partnerekkel szemben” (Herczog, 2002: 253-254 – kiemelés az eredeti szövegben).

A szociális párbeszéd és a szervezeti nyomásgyakorlás közti kapcsolatot a munkaadói

érdekszervezetek, valamint a szakszervezetek hordozzák. Ezek nem csupán az

intézményes érdekegyeztetésben vesznek részt, hanem egyéb érdekérvényesítő

tevékenységet is folytatnak. Utóbbi esetben azonban, a szociális párbeszéd zárt

fórumaival szemben, versenyben állnak más érdekszervezetekkel és -hálózatokkal. Ennek

kapcsán a szervezeti és a különös nyomásgyakorlás közti különbségekre hívnám fel a

figyelmet. Amíg ugyanis a szervezeti nyomásgyakorlás a konfliktusképes

érdekszerveződések által folyamatos jelleggel végzett érdekérvényesítési tevékenység,

addig a különös nyomásgyakorlás egyedi és gyakran spontán módon fellépő

érdekérvényesítési magatartás. Bár ez utóbbi körében Magyarországon az elmúlt években

kitüntetett figyelmet kaptak a gyakran érzelmileg telített tömegrendezvények

(demonstrációk, tüntetések), ezek korántsem jelentik a különös nyomásgyakorlás

kizárólagos megnyilvánulásait. A lehetséges eszközök között éppúgy megtalálható a

polgári engedetlenség, mint a sztrájk, a munkalassítás vagy éppen a teljesítmény-

visszatartás. A különös nyomásgyakorlási magatartások elsődleges hordozói a különféle

társadalmi-politikai mozgalmak. Petrétei szerint ezek alapvető szerepe, hogy „új típusú

igényeket, célokat, értékeket megfogalmazva, meghatározott társadalmi igényeket

felvállalva, és bizonyos megoldási javaslatokat szolgáltatva jelző- és közvetítő funkciót

töltsenek be. Jellegükből adódóan elsősorban kisebbségek érdekképviseletét és

érdekérvényesítését látják el, és általában a közvetlen részvételt biztosító formák

alkalmazását preferálják.” A befolyásukat meghatározó legfontosabb tényezők: a civil

társadalom autonómiája, pluralitása és differenciálódása, az intézményes részvétel

lehetőségei, a közhatalmi szervek fogadókészsége, valamint a parlamenti politikai erők

nyitottsága (Petrétei, 1998: 125-126). Mindezek kapcsán érdemes felhívni a figyelmet

40

arra, hogy a különös nyomásgyakorlásban való részvétel nem azonos a civil szerveződés

fogalmával. Ez utóbbi ugyanis bizonyos fokú szervezettséget és állandóságot kíván,

illetve a nyomásgyakorló tevékenységnél szélesebb funkciókat gyakorol (Howard, 2006:

39).

Ami a közvetlen demokrácia intézményeit illeti, ezek a modern demokratikus politikai

rendszerekben a közhatalom gyakorlásának a képviseleti demokrácia melletti másodlagos

alapformáját jelentik. Szerepük erősítését elsősorban a radikális demokráciafelfogás hívei

szorgalmazzák, akik hangsúlyozzák az állampolgári részvétel közvetlen kifejeződése által

kínált fokozott legitimitást. Mások szerint azonban a közvetlen demokrácia intézményei a

kiszámíthatatlan hangulati elemekkel átitatott, a politikai szervezetek által előformált és

manipulált eseti döntésekkel veszélyeztetik a képviseleti demokrácia stabil és

kiegyensúlyozott működését. Mindazonáltal kétségtelen, hogy az információs társadalom

által kínált új lehetőségek eddig ismeretlen távlatokat nyithatnak meg e téren, aminek

nyomán a közvetlen demokrácia dilemmái az elmúlt években megújult erővel kerültek a

közéleti és a politikatudományi érdeklődés homlokterébe. Legismertebb formái: a

népszavazás és a népi kezdeményezés. Az előbbire vonatkozó szabályok az egyes európai

országokban is meglehetősen eltérők. Ami azonban általános, hogy az országos

népszavazás kivételesen alkalmazott eljárás. Így Svájcot leszámítva ritka az olyan európai

állam, ahol az elmúlt évtizedekben az érdemi országos népszavazások száma meghaladta

a tízévenkénti egy alkalmat. Ezek jellemzően két tárgykörre: az alapvető alkotmányos

kérdésekre, illetve az állampolgárok mindennapi életét közvetlenül és jelentősen érintő

közpolitikai döntésekre összpontosítanak. A közvetlen demokrácia intézményei által a

modern európai demokráciákban betöltött szerepet illetően Dezső Márta három fontos

megállapítást tesz: egyrészt, vannak ugyan közös vonások az egyes országokban

alkalmazott megoldások között, ezek azonban általános értékelést nem tesznek lehetővé;

a parlamentáris rendszerekben az alkotmányos népszavazás mellett a kormányzat által

kezdeményezett népszavazás dominál; a népi kezdeményezés pedig főszabályként

törvényhozási kérdésekre összpontosul, és nem kapcsolódik össze népszavazással

(Dezső, 2002: 152). A közvetlen véleménynyilvánítás eszközeire az Európai Unió

közösségi döntései és a hazai közpolitikai döntéshozatal vonatkozásában a dolgozat a

41

későbbiekben még visszatér. Ezért itt legyen elég csupán annyit megállapítani, hogy

mivel ezen eljárások általában időigényesek és költségesek, alkalmazásuk a nagy

társadalmi jelentőségű és számottevő támogatottságú közpolitikai kérdésekre

korlátozódik, ám ezek esetében hatékony eszköznek bizonyulhat. Másrészt, a közvetlen

demokrácia eszközei a politikai pártok által a hatalmi küzdelemben felhasznált fegyverré

válhatnak. Ekkor azonban már nem a társadalmi-gazdasági érdektörekvések

befogadásáról, hanem azoknak a politikai erők általi előformálásáról beszélhetünk.

A közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerében a nyomásgyakorló

érdekérvényesítés és a közvetlen demokrácia intézményei mellett az érdekszerveződések

további fő érdekérvényesítési eljárását a lobbitevékenység jelenti. Mint megállapítottuk,

ennek alapvető jellemzője a nyomásgyakorlással szemben, hogy nem a kívánt közhatalmi

döntés kikényszerítésére, hanem a rendelkezésre álló információk szelektált közvetítése

által a döntéshozó meggyőzésére és/vagy érdekeltté tételére törekszik. Így a

lobbitevékenység által megjelenített érvek interiorizálódnak, a döntéshozó belső

meggyőződésévé válnak. Ezért, amíg a nyomásgyakorlás külsőleg vezérelt, a

lobbitevékenység belső meggyőződésen alapuló döntéshozói magatartást eredményez. Ez

elősegíti a közhatalmi döntéshozóval való hosszabb távú együttműködést, illetve a

lobbitevékenység által képviselt álláspont és érvrendszer szélesebb körben való

megjelenését. A kifejezés eredetére nézve többféle hagyomány létezik. Amiben ezek

megegyeznek, hogy a fogalom az előcsarnokot jelentő angol lobby szóból származik. A

szerzők többsége születését a 19. századi Nagy-Britanniához és a brit parlamenthez köti,

ahol az érintett polgárok a Közösségek Háza folyosóin igyekeztek a képviselőket

megszólítani valamely folyamatban lévő törvényhozási tárgy megvitatása céljából.

Többen azonban a kifejezés megjelenésének e korai szakaszát az újságírók

tevékenységéhez kapcsolják. Hajdu Nóra szerint a lobbista megnevezés azon újságírókat

jelölte, akik a brit törvényhozás alsóházának előcsarnokában várakozva igyekeztek szóra

bírni a honatyákat (Hajdu, 2002: 42). A mérvadó szakirodalom ugyanakkor egyetért

abban, hogy a fogalom mai jelentése a 19. századi Egyesült Államokban alakult ki, és

onnan terjedt el világszerte. Többek szerint tengerentúli használata kezdetben arra utalt,

hogy mivel a kongresszusi képviselők nem rendelkeztek saját irodával a törvényhozás

42

épületében, a Capitolium folyosóin és a szomszédos szállodák előcsarnokában fogadták a

polgárokat, illetve azok képviselőit. Pascal Goergen egy ennél konkrétabb hagyományra

hivatkozik: eszerint a kifejezés modern értelmű használatának kezdetei az 1870-es

évekhez, Ulysses S. Grant elnöki időszakához köthetők, amikor egy a Fehér Házban

bekövetkezett tűzesetet követően az elnök egy közeli szállodába tette át a székhelyét, ahol

az előcsarnokban lépten-nyomon megállították őt a különféle ügyekben közbenjáró

polgárok (Goergen, 2006: 14). Mások ezzel szemben kifejezetten a Kongresszus

épületének előcsarnokában várakozó személyek magatartását említik, akik a

törvényhozás tagjait egy-egy jogalkotási tárgyban az általuk kívánatosnak tartott

álláspont képviseletére igyekeztek rábírni (van Schendelen, 2003: 203).

A kifejezés tartalma mára jelentősen átalakult. A lobbitevékenység körüli fogalmi

bizonytalanság azonban, ami a nemzetközi és a hazai irodalomban egyaránt

megfigyelhető, nem csupán a jelenség értékelését, de annak érdemi vizsgálatát is

megnehezíti. Ennek egyik jellemző példája a kifejezés túlzottan bő és általános

értelemben történő használata, míg egy másik gyakori pontatlanság a lobbitevékenység

parlamenti érdekérvényesítésre szűkítése. Ez utóbbi kapcsán nem csupán arra érdemes

felhívni a figyelmet, hogy a lobbitevékenység a közhatalmi rendszer egészében,

valamennyi hatalmi ágra kiterjedően megjelenik, de arra is, hogy az nem csupán a

közpolitikai döntéshozatal napirendjén már szereplő döntések tartalmának

befolyásolására irányul, de nagyban meghatározza magát a napirendképzést. A fogalmi

egyértelműség és elhatárolás problémája mindig fokozottan jelentkezik a szabályozási

törekvések esetében. Ezért is érdemes az alábbi táblázatban a nemzetközi és a hazai

politikatudományi irodalomban fellelhető értelmezések mellett röviden áttekinteni, hogy

mit tartalmaz e téren a két legismertebb hatályos lobbitörvény: az amerikai és a kanadai

szabályozás, milyen megközelítést alkalmaznak az Európai Unió közösségi intézményei,

és milyen értelmező rendelkezések találhatók a 2001-es hazai törvényjavaslatban,

valamint a Magyar Országgyűlés által 2006-ban elfogadott hatályos törvényben.

43

2. tábla A lobbitevékenység értelmezése

a nemzetközi és a hazai politikatudományi irodalomban, valamint a külföldi és a hazai szabályozásban

Forrás Értelmezés

Nemzetközi politikatudományi irodalom Bogdanor, Vernon: Politikatudományi enciklopédia (Bogdanor, 2001: 364)

„Lobbizás (lobbying): A fogalom az amerikai politikából származik, és eredetileg arra vonatkozott, ahogy a kongresszusi képviselőket a törvényhozási folyamat során igyekeztek befolyásolni. Nagy-Britanniában a XIX. századtól kezdve kifejezetten a parlament befolyásolására irányuló hatások leírására használják. Napjainkra szélesebb értelmet nyert: elsősorban az érdekcsoportok tevékenységét jelöli, amelynek során a választott képviselőkön kívül a politikai pártok, a bürokrácia és egyéb köztestületek, sőt a média révén a közvélemény támogatását igyekeznek elnyerni. E tágabb jelentés egyben tükrözi a parlament visszaszorulását, és ezzel összefüggésben a végrehajtó hatalom erejének növekedését.”

Fisichella, Domenico: A politikatudomány alapvonalai (Fisichella, 2001: 145)

„… nyomásgyakorló csoport a politikai szférában is érdekeket artikulál, főleg lobbizás révén. Ennek során a lobbisták (szó szerint a parlamenti folyosókon tevékenykedők) személyes kapcsolataikat és ismeretségüket latba vetve igyekeznek rávenni a képviselőket, hogy vegyék tekintetbe klienseik, vagyis a csoport kívánságait politikai programjuk szintjén.”

Hermet, Guy – Badie, Bertrand – Birnbaum, Pierre – Braud, Philippe: Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques (Hermet et al, 2001: 128)

„Ezen nyomásgyakorló csoportok … arra törekszenek, hogy minden legitim eszközt felhasználva meggyőzzék a döntéshozókat az általuk képviselt érdekek megalapozottságáról, illetve személyes kapcsolatfelvétel útján befolyást gyakoroljanak a kongresszusi képviselők szavazataira. A legkülönfélébb, egymással szembenálló csoportok alkalmazzák a lobbitevékenységet, mely egyfajta átmeneti egyensúlyt eredményez, meghagyva a politikai hatalom mozgásterét.”

Lampreia, Martins J.: Lóbi (Lampreia, 2005: 19)

„[A lobbitevékenység] mindazon tevékenységek összessége, melyek célja, hogy közvetett vagy közvetlen módon nyomást gyakoroljanak a (törvényhozó és végrehajtó) közhatalomra valamely vállalat, intézmény, tevékenységi szektor, régió vagy ország érdekeinek védelmében, a jogalkotással összefüggésben.”

Lowi, Theodore J. – Ginsberg, Benjamin: American Goverment (Lowi és Ginsberg, 2002: 136)

„A lobbitevékenység valamely személy vagy csoport kísérlete a jogalkotás befolyásolására a törvényhozás tagjaira kifejtett közvetlen nyomásgyakorlás által.”

McLean, Iain: The Concise Oxford Dictionary of Politics (McLean, 1996: 289)

„A lobbitevékenység kísérletet jelent valamely közpolitika formálódásának vagy megvalósításának befolyásolására. A lobbitevékenységet cselekvők sokasága alkalmazza az érdekcsoportoktól kezdve a nagyvállalatok kormányzati kapcsolatok részlegein át a külföldi nagykövetségekig.”10

Miller, Charles: Politico’s Guide to Political Lobbying (Miller, 2000: 4)

„[Lobbitevékenység] bármely, a kormányzati intézmények tevékenységének befolyásolására irányuló akció. Kiterjed a központi és a helyi kormányzat, valamint az egyéb közhatalmi szervek működésének egészére, az Egyesült Királyságban és másutt. Körébe tartozik a jogalkotás, a szabályozási és közpolitikai döntések, valamint a közszektor szerződéseire és támogatásaira irányuló tárgyalások.”

44

Peele, Gillian – Bailey, Christopher J. – Cain, Bruce – Peters, Guy B. (szerk.): Developments in American Politics (Peele et al, 1995: 98)

„A lobbitevékenység mindenekelőtt a kormányzati döntéshozók befolyásolását szolgáló hatékony eszköz, ami elsősorban a kormányzati tisztviselőkkel való kapcsolattartáson keresztül valósul meg a legkülönbözőbb eszközöket alkalmazva, a kívánt döntési tartalomra vonatkozó információk és érvek bemutatásától kezdve az adott döntési alternatívában rejlő, a politikusi vagy tisztviselői karrier előmozdítását szolgáló lehetőségek felmutatásáig.”

van Schendelen, Rinus: Machiavelli in Brussels (van Schendelen, 2003: 203)

„A lobbitevékenység a kívánt kormányzati eredmény elérésére törekvő érdekcsoportok egész sor nem-konvencionális eljárását foglalja magában.”11

Hazai politikatudományi irodalom

Bayer József: A politikatudomány alapjai (Bayer, 1999: 238)

„A lobbizás általában a parlamenti bizottságokban és a kormányzati (minisztériumi) törvény-előkészítő bizottságokban zajlik. (Átvitt értelemben a közvélemény »megdolgozását«, azaz a képviselt ügyek megfelelő tálalását és támogatók toborzását a nyilvánosság fórumain is ide sorolhatjuk.) A honatyák és kormánytisztviselők egy-egy fontosabb törvény vitájában konzultálnak az érintett érdekszervezetek képviselőivel, akik »információkkal« látják el őket a szabályozás tárgyát és várható hatásait illetően. Ahol a törvényhozás szerepe igen erőteljes a konkrét politika formálásában, ott inkább a parlamenti képviselői irodákban és bizottságokban zajlik ez a folyamat. Azonban az érdekérvényesítés esélye annál jobb, minél korábbi stádiumban kapcsolódik a törvényhozás menetébe, ezért a lobbizás súlypontja fokozatosan áttolódhat a kormány törvény-előkészítő bizottságaiba, amelyek a törvényjavaslatok fő kidolgozói. Ahol a kormány instabil és változékony, ott az érdekszervezeti lobbik igyekeznek már az igazgatási apparátusba beépülni, hogy a szakmai előterjesztések tartalmát már első fokon is befolyásolhassák.”

Bihari Mihály - Pokol Béla: Politológia (Bihari és Pokol, 2002: 52-53)

„Érdeklobbizás. Az USÁ-ból elterjedt és átvett intézményes és nyilvános érdekképviselet egy-egy konkrét készülő döntés kapcsán. Ma már professzionálisan működő és bejegyzett lobbik szakszerűen előkészítik és felmérik egy-egy érdek érvényesítésének az esélyeit. Felkészült szakértők elemzéseire támaszkodva, vállalkozásként - s nem pedig egy adott réteg- vagy csoportérdekkel azonosulva - vállalják a döntések befolyásolását. Informális érdekkijárás, érdeklobbizás. Közös érdekei által integrált szakmai, politikai területi stb. csoport befolyásos képviselőinek érdekérvényesítő akciója és tevékenysége. Befolyásos, egy adott döntés kapcsán erős hatalmi pozícióban levő személyt, vezetőt, döntés-előkészítőt, döntéshozó testületek tagjait keresik meg, kérik támogatásukat. A tárgyalások és a teljesítések nem nyilvánosak, de annál hatékonyabbak lehetnek. Gyakori az informális érdekcsoportok viszonosságon alapuló kölcsönös támogatása. Magas pozíciókban lévő, vagy ezekbe bejutott érdekképviselők gyakran alkalmazott érdekérvényesítő eszköze. Átcsaphat szakmai klikkesedésbe, nehezen ellenőrizhető, s ezért antidemokratikus.”

Kégler Ádám: A lobbizás módszertana (Kégler, 2002: 301)

„A lobbizás klasszikus értelemben nem más, mint a fennálló jogrendszerrel koegzisztens, legitim érdekérvényesítési technikák összessége.”12

Körösényi András – Tóth Csaba – Török Gábor: A magyar politikai rendszer (Körösényi et al, 2003: 335)

A lobbizás „a közhatalmi (kormány és parlament) döntéshozatal privát vagy csoportérdekek megvalósítására történő – formális és informális – befolyásolása.”

45

Lékó Zoltán: A lobbizás szabályozása az Európai Unióban (Lékó, 2006: 12)

„A lobbizás az egész világon hasonló tevékenységet jelent: a törvényhozói, jogszabályalkotói, illetve a végrehajtó hatalom képviselőinek szabályozott keretek közötti meggyőzését egy gazdasági vagy társadalmi szervezet, csoport érdekeinek érvényesítése céljából.”

Sándor Péter – Vass László: A lobbi mint jelenség (Sándor és Vass, 2002: 20-21)

„A lobbista közvetlen kapcsolatot teremt a törvényhozókkal, és az általa képviselt ügyben „rövidre zárja” az információkat, kiemeli az ügyet a társadalmi igények sokaságából, és felhívja a figyelmet azokra a sajátos körülményekre, amelyeket a törvényhozónak tudatosítania kell, mielőtt állást foglal. A lobbizás célja az amerikai viszonyok közepette a kongresszusi tagok támogatásának megszerzése volt. Ennek megfelelően a lobbizás hagyományos fogalma: „… személyek, vagy csoportok kísérlete a törvényhozás befolyásolására, a törvényhozókra gyakorolt közvetlen nyomással.” Ezt fontos hangsúlyozni, mert Európában, és nálunk, Magyarországon a lobbizás fogalma elvesztette ezt a specifikus értelmezését, és a „kijárás” általános jelentését vette fel. … A tevékenység specifikumainak meghatározásánál ma már kisebb szerepet játszik a lobbista motívumának vagy konkrét munkaviszonyának jellege, sokkal fontosabb az a mozzanat, hogy a lobbista az érdekcsoport és a döntéshozó között teremt közvetlen kapcsolatot, és tevékenysége elkülönül a korporatista érdekegyeztetéstől éppúgy, mint a politikusok parlamenti érdekkifejező és érdekrangsoroló szerepétől.”

Jogszabályok és szakmai ajánlások

Egyesült Államok Lobbying Disclosure Act of 1995

„A lobbitevékenység lobbikapcsolatokat és ezek támogatására irányuló erőfeszítéseket jelent, beleértve azok előkészítését és tervezését, illetve olyan kutatási és egyéb háttérmunkát, melyek célja kifejtésük idején, hogy lobbikapcsolatokban, illetve mások által folytatott lobbitevékenységgel összefüggésben kerüljenek felhasználásra.”

Egyesült Államok New York State Lobbying Act (1999)

„A lobbizás vagy lobbitevékenység kísérletet jelent (i) az állami törvényhozás bármely házában valamely törvényjavaslat elfogadásának vagy elvetésének, a kormányzó által valamely jogszabály elfogadásának vagy elvetésének, valamely törvényerejű szabályozás elfogadásának vagy elvetésének, avagy egy állami szerv adózással összefüggő eljárásának befolyásolására, illetve (ii) helyi jogszabály elfogadásának vagy elvetésének, önkormányzati határozat vagy szabályozás, helyi jogszabállyal azonos erejű szabályozás, továbbá adózással összefüggő önkormányzati határozat, szabályozás vagy eljárás befolyásolására.”

Európai Bizottság Draft Code of Conduct for Interest Representatives (2007)

„E kódex alkalmazásában érdekérvényesítést az európai intézmények politikaformálási és döntéshozatali folyamatainak befolyásolása céljából kifejtett tevékenység jelent.”

Európai Parlament Eljárási szabályzat (2007)

„A quaestorok legfeljebb egy évig érvényes, névre szóló belépőkártyát állítanak ki olyan személyek részére, akik a Parlament épületeit gyakran kívánják látogatni, a végett, hogy a képviselőket parlamenti megbízatásuk keretében saját érdekükben vagy harmadik felek érdekében tájékoztassák.”

Kanada Lobbyists Registration Act (1988)

„Lobbitanácsadók: Minden természetes személy, aki ellenszolgáltatás fejében valamely harmadik személyt vagy szervezetet képviselve (a) köztisztséget viselő személlyel folytatott kommunikáció keretében megkísérli befolyásolni (i) jogalkotási javaslat kidolgozását Kanada Kormánya, illetve a Szenátus vagy a Közösségek Háza valamely képviselője által, (ii) valamely törvényjavaslat vagy határozati javaslat beterjesztését a Parlament bármely házában, illetve a Parlament bármely háza előtt fekvő törvényjavaslat vagy határozati javaslat elfogadását, elvetését vagy módosítását, (iii) a Statutory Instruments Act-ben

46

meghatározott bármely szabályozás létrehozását vagy módosítását, (iv) Kanada Kormánya által meghirdetett valamely politika vagy program kidolgozását vagy módosítását, (v) bármely díj, hozzájárulás vagy pénzügyi támogatás megítélését Őfelsége által vagy nevében, (vi) bármely szerződés megítélését Őfelsége által vagy nevében, avagy (b) egy köztisztséget viselő személy és egy harmadik személy között találkozót szervez” „In-house lobbisták (vállalati): Ha egy személy egy másik személyt alkalmaz, akinek munkaköre jelentős részben köztisztséget viselő személyekkel a munkáltató - illetve amennyiben a munkáltató gazdasági társaság, annak képviselete, avagy az általa képviselt társaság - képviseletében folytatott kommunikációra irányul annak érdekében, hogy befolyásolja (megegyezik a lobbitanácsadókra vonatkozó szakasz i-v pontjaival)…” „In-house lobbisták (szervezetek): Ahol egy szervezet egy vagy több személyt alkalmaz, akiknek munkaköre bármely mértékben köztisztséget viselő személyekkel a szervezet képviseletében folytatott kommunikációra irányul annak érdekében, hogy befolyásolják (megegyezik a lobbitanácsadókra vonatkozó szakasz i-v pontjaival)…”

Magyarország 2006. évi XLIX. törvény a lobbitevékenységről

„lobbitevékenység: közhatalmi döntés befolyásolását vagy érdekérvényesítést célzó minden olyan tevékenység vagy magatartás, melyet megbízás alapján, üzletszerűen folytatnak”13

Magyarország A jogalkotás során történő érdekérvényesítésről szóló T/5213. számú törvényjavaslat (2001)

„E törvény alkalmazásában jogalkotásban történő érdekérvényesítés … valamely társadalmi vagy gazdasági érdekcsoport nevében és érdekében folytatott tevékenység, amely az e törvényben meghatározott eszközökkel, az érdekérvényesítéssel érintett szerv által alkotott jogszabályok tartalmának befolyásolására irányul.” (Miniszteri indoklás: „lobbizás alatt közelebbről azt a tevékenységet értjük, amely meghatározott érdekcsoport érdekét szem előtt tartva valamely jogszabály tartalmának befolyásolására irányul.”)

Magyarország Az Első Magyar Lobbi Szövetség ajánlása lobbisták számára

“A lobbizás komplex kommunikációs tevékenység, amely a törvényhozók és más jogalkotók, döntéshozók felé irányul, és amelynek során a lobbista információt közvetít a megbízó érdekeinek érvényesítése céljából.”

2. tábla: A lobbitevékenység értelmezése a nemzetközi és a hazai politikatudományi irodalomban, valamint külföldi és a hazai szabályozásban

A lehetséges megközelítések sokféleségére tekintettel szükségesnek látszik a jelen

dolgozat által alkalmazott értelmezés rögzítése. Ez nem csupán a szerző és az olvasó

közös gondolkodásának alapja, de kizárólag így biztosítható, hogy a lobbitevékenységnek

ne tulajdonítsunk olyan jellemzőket, melyek annak nem sajátjai, illetve ne támasszunk

vele szemben olyan elvárásokat, amelyeknek egészen bizonyosan képtelen megfelelni.

Mi tehát a lobbitevékenység? Mindenekelőtt sajátos érdekérvényesítési magatartás,

illetve az ahhoz tartozó módszerek és eszközök összessége. Elsősorban kommunikáció,

illetve annak során megvalósuló információközvetítés. Olyan tevékenység, mely

társadalmi-szakmai ismereteket és információkat továbbít a közhatalmi döntéshozókhoz.

47

A lobbitevékenység azonban természetesen nem öncélú információszolgáltatás, hanem

célvezérelt tevékenység: célja a közhatalmi döntéshozó megnyerése annak meggyőzése

és/vagy érdekeltté tétele által, és ezen keresztül a közhatalmi döntés(ek) befolyásolása.

Ennek módja a lobbitevékenységet végző személy rendelkezésére álló ismeretek és

információk szelektált közvetítése. Azaz nem várható el tőle, hogy minden

rendelkezésére álló érvet a döntéshozó elé tárjon, amivel jó esetben ez utóbbi is tisztában

van. Ugyanakkor fontos követelmény, hogy a lobbitevékenységet végző személy

kizárólag a valóságnak megfelelő információt továbbítson. Így tehát, a lobbitevékenység

végső soron a közhatalmi döntések szelektált információközvetítés által történő

befolyásolása a döntéshozó meggyőzése és/vagy érdekeltté tétele útján.

Mi következik mindezekből? Mindenekelőtt az, hogy a lobbitevékenységet végző

személy nincsen tekintettel a közjóra, és az tőle nem is várható. Ez a hamis vélekedés

mégis gyakran felbukkan. Az egyik ismert közéleti hetilap által 2004-ben a

lobbitevékenység hazai tapasztalatairól készített összeállításban például egy komoly

tapasztalatokkal rendelkező parlamenti politikus úgy nyilatkozott, hogy „a választói

érdekek képviseletében végzett lobbizást elfogadhatónak tartom, egyetlen cég,

vállalkozás érdekében azonban soha nem tenném ezt.” Ugyanebben az összeállításban

egy másik országgyűlési képviselő annak a meggyőződésének adott hangot, hogy

valójában kétféle lobbista létezik: „az egyik kizárólag a saját érdekét, a másik az egész

társadalmi rétegét nézi.” Ezért, ha egy lobbista a saját érdekét akarja érvényesíteni,

elutasítja a kérését. Ugyanis „meg kell értetni vele, egyéni pozíciójának erősítésére nem

használhatja fel a törvényalkotást. Hiszen a törvényeknek mindig a többség érdekeit kell

szolgálniuk.”14 Mi a baj ezekkel a véleményekkel? Elsősorban az, hogy nem állnak

összhangban a közpolitikai döntéshozatal elméletével és gyakorlatával. A közhatalmi

döntésekbe becsatornázódó társadalmi-gazdasági érdektörekvésektől ugyanis nem

várható el, hogy a politikai közösség egészének nehezen meghatározható közös érdekét

kövessék. Éppen ellenkezőleg: ezek kizárólagosan önérdekkövető magatartása a

döntéshozatali rendszer működésének alapja. Amennyiben ez nem így történne, akkor az

érdekszerveződések és a lobbitanácsadók a közhatalmi döntéshozók felelősségét

vállalnák magukra, mivel a politikai közösség egésze számára fontos szempontok

48

érvényesítése ez utóbbiak feladata. Ezért sem lehet követelmény a lobbitevékenységet

végző személlyel szemben, hogy az összes rendelkezésére álló társadalmi-szakmai

ismeretet és információt átadja. Ez utóbbi körülménnyel pedig, mint említettem, jó

esetben a döntéshozók is tisztában vannak, és ennek tudatában mérlegelik és rangsorolják

az érdektörekvéseket. Erre utalt az Amerikai Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága,

amikor 1954-ben a United States vs Harris ügyben kimondta, hogy „az ideális

kormányzat nem kis részben függ a képviselők azon képességétől, hogy felmérjék:

pontosan kik és milyen nyomást próbálnak rájuk gyakorolni.”15 Erre a körülményre

reflektált John Fitzgerald Kennedy amerikai elnök is, amikor úgy fogalmazott: „egy

hozzáértő lobbista meggyőzően képes érvelni álláspontja mellett. Ezért, ha meg akarod

ismerni egy vitatott kérdés pro és kontra érveit és tényeit, elég megkérned a szemben álló

lobbistákat, fejtsék ki az álláspontjukat” (Oakwood, 1998: 148). Végül ennek

szellemében hangsúlyozta Alexander Stubb európai parlamenti képviselő, az e

témakörben 2008-ban elfogadott jelentés kidolgozója, hogy „a lobbicsoportokat egy

másik értelemben is egyenlőnek tekinthetjük: egyikük sem veheti át a parlamenti

képviselők politikai felelősségét. Mi vagyunk azok, akik demokratikus mandátummal

rendelkezünk arra vonatkozóan, hogy eldöntsük, mely információk fogják befolyásolni

döntéseinket; ez a mi felelősségünk, ami nem átruházható” (Stubb, 2008: 161).

Egyúttal határozottan érvelhetünk a lobbitevékenység és a korrupció különválasztása

mellett. Hiszen amíg a korrupció a jog megkerülésére törekszik, addig a lobbitevékenység

mindig a hatályos jogszabályok keretei között marad. Továbbá, amíg a korrupció célját és

eredményét tekintve kizárja a versenyalapú vetélkedést, addig a lobbitevékenység maga

az érdektörekvések versengése. Ugyanakkor, amíg a korrupció - Márki Zoltán

kifejezésével élve - a közrossz okozója, amire a társadalom ráfizet (Márki, 2001: 34),

addig a lobbitevékenység nem csupán a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési

rendszerének természetes eleme, de azáltal, hogy lehetővé teszi a korlátozott idővel és

szakmai kompetenciával rendelkező döntéshozók számára a társadalmi-szakmai

ismeretekhez és információkhoz való hozzáférést, csökkenti a hibás döntések

gyakoriságát, és ezzel a politikai rendszer egésze számára kedvező, a közjó

érvényesülését elősegítő tevékenységet végez. Végül itt érdemes felhívni a figyelmet egy

49

a nemzetközi irodalomban fellelhető értelmezési vitára. A mérvadó szerzők megegyeznek

abban, hogy a lobbitevékenység olyan elkülönült érdekérvényesítési magatartás, amit

sajátos logika és eszközök jellemeznek, így jelentősen túlmutat a lobbiügynökségek és -

tanácsadók tevékenységén, és a közpolitikai döntéshozatalban érintett cselekvők által

széles körben alkalmazott érdekérvényesítési eljárásokat fog át. Azaz, e tekintetben a

felhasznált érdekérvényesítési módszerek, nem pedig a lobbitevékenységet végző

személye a meghatározó. Ezért a szerzők egy része az értelmezési tartományt az alanyok

vonatkozásában a lehető legtágabbra nyitja, kiterjesztve azt a választott politikai

tisztségviselőkre, valamint a közszolgálatot ellátó tisztviselőkre, akik abban az esetben,

ha ezen sajátos érdekérvényesítési magatartás eszközeit alkalmazzák, szintén

lobbitevékenységet végeznek. Azaz lobbitevékenységnek minősül, ha a polgármester az

illetékes miniszternél a lobbitevékenységre jellemző eljárással éri el az általa kívánt

döntést. Ezen megközelítés hívei általában arra hivatkoznak, hogy az ennél szűkebb

felfogás nem tükrözi a közpolitikai döntéshozatal tényleges gyakorlatát, ezért nem is

alkalmas a valós érdekviszonyok feltárására. A szerzők egy másik csoportja ezzel

szemben elutasítja a közhatalmi pozícióban található politikusok és tisztviselők által

végzett lobbitevékenység lehetőségét, arra hivatkozva, hogy ezek magatartása a politikai

képviselet, illetve a közszolgálat körébe tartozik. Azaz, az előbbi példánál maradva, a

polgármester abban az esetben sem végez lobbitevékenységet, hanem a választott

tisztségéből eredő politikai kötelezettségének tesz eleget, amennyiben az őt megválasztó

polgárok képviseletében a lobbitevékenységhez hasonló módszereket alkalmaz a kívánt

kormányzati döntés előmozdítása érdekében. Természetesen ez a megközelítés sem

hagyhatja figyelmen kívül, hogy a közpolitikai döntéshozatali rendszert koncentrikus,

közhatalmi jogosítványokkal rendelkező, illetve azokat nélkülöző rétegek alkotják. Így

problémát jelent annak meghatározása, hogy ezek közül melyek esetében megengedhető,

illetve - a politikai képviseletre vagy a közszolgálatra hivatkozva - mely esetekben kizárt

a lobbitevékenység fogalmának használata. Utóbbi felfogás képviselői ugyanakkor

hangsúlyozzák, hogy az említett elhatárolás hiányában egybemosódik a partikuláris

érdektörekvésre összpontosító lobbitevékenység, valamint a közjó szempontjai által

meghatározott politikai-közszolgálati felelősség, ami mind elméleti, mind gyakorlati

szempontból elfogadhatatlan. Végül érdemes utalni egy harmadik álláspontra, amely

50

szerint a vizsgálat jellegétől és funkciójától függően mindkét megközelítésnek

létjogosultsága lehet, illetve azok viszonya a közpolitikai döntéshozatali rendszer

szerkezete és működése szerint változik. E téren gyakori hivatkozási alapot éppen az

Európai Unió jelent, melynek döntéshozatali eljárásai és érdekérvényesítési rendszere az

integrációs közösség sui generis jellege nyomán a nemzeti politikai rendszerektől

alapvetően eltérő jegyeket mutat.

51

II. FEJEZET

A közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere az Európai Unióban

1. Bevezetés: az uniós érdekérvényesítés a nemzetközi és a magyar nyelvű

politikatudományi irodalomban

Az Európai Unió döntéshozatali eljárásai és azok érdekviszonyai több okból is

tanulmányozásra érdemesek a számunkra. A legfontosabb okot Magyarország sikeres

uniós tagságának követelményei jelentik. Az integrációs közösség ugyanis kétségtelenül

számottevő lehetőségeket tartogat a számunkra, ám ezeket versengő érdektörekvések

bonyolult hálózatában kell érvényesítenünk, ahol a versenytársak többsége egyelőre

nagyobb tapasztalatokkal és kiterjedtebb kapcsolatrendszerrel rendelkezik. Nem

feledkezhetünk meg arról sem, hogy a közösségi intézményekben születő döntések

közvetlen hatással vannak nemzeti politikai intézményeink működésére, illetve a hazai

mindennapokra. A tagállami parlamentek, így a Magyar Országgyűlés elé kerülő

jogalkotási előterjesztések mintegy fele, gazdasági területen pedig több mint

háromnegyede ma már brüsszeli eredetű (Greenwood, 2003: 9-10; Olajos, 2006: 814).

Ezért egyetérthetünk Tabajdi Csaba európai parlamenti képviselővel abban, hogy

„Magyarország EU-csatlakozásának nagy kérdése az, hogy nélkülünk vagy velünk együtt

hozzák meg a döntéseket, alakítói, szubjektumai leszünk, vagy mintegy tárgyai,

objektumai leszünk az uniós döntéseknek. A nemzeti érdekérvényesítés új szakaszát

jelenti ez, amelyben a tét, hogy helyzetteremtő vagy helyzetkövető uniós politikát

folytatunk-e, Magyarország valóban európai „policy maker” vagy passzív „policy taker”

lesz-e a közösségben?” (Tabajdi és Korányi, 2006: 836-837 – kiemelés az eredeti

szövegben)

Az uniós érdekérvényesítés irodalmának kezdetei az ötvenes évek második felébe

nyúlnak vissza. Az első komolyabb munkának Ernst Haas 1958-ban megjelent The

Uniting of Europe: Political, Economic and Social Forces 1950-1957 (Európa

egyesítése: politikai, gazdasági és társadalmi erők 1950-1957) című kötete tekinthető.

52

Haas azt vizsgálta, hogy az európai integráció miként bontakozott ki a közpolitikai

döntéshozatali és cselekvési kompetenciák európai szintre emelésében érdekelt

intézmények és érdekszerveződések együttműködéséből. Megállapítása szerint ez

utóbbiak számottevő nyomást gyakoroltak a tagállamok kormányaira annak érdekében,

hogy azok a felmerülő közpolitikai problémákra európai szinten igyekezzenek

megoldásokat találni (Haas, 1958). A közösségi szintű érdekérvényesítés formálódó

irodalma ugyanakkor kevéssé kapcsolódott a korábbi érdekcsoport-kutatásokhoz. Ennek

kapcsán Gabriel Almond 1983-ban megjelent Corporatism, pluralism, and professional

memory (Korporatizmus, pluralizmus és szakmai emlékezet) című tanulmányában

egyenesen az érdekcsoport-kutatások emlékezetvesztéséről tett említést (Almond,

1983).16 Mindezekhez egyfajta köldöknéző attitűd társult. Jelentős változást e tekintetben,

az Egységes Európai Okmány hatályba lépését követően, a plurális érdekérvényesítési

kultúra térnyerése hozott. Az eurocsoportok, azaz a kiterjedt európai érdekképviseleti

ernyőszervezetek által uralt merev érdekérvényesítési rendszer átalakulása az uniós

érdekcsoport-kutatások megnyitását, más tudományterületek eredményeinek befogadását,

valamint komparatív elemzések sorát hozta, aminek nyomán az elmúlt két évtizedben a

közösségi (uniós) érdekérvényesítés rendszerét és gyakorlatát bemutató tanulmányok

sokasága került publikálásra. Ezek kezdetben a közösségi döntéshozatalban megjelenő,

hirtelen megnövekedett számú érdekszerveződést igyekeztek számba venni. E téren az

egyik első figyelemre méltó munka Alan Butt Philip 1985-ben megjelent Pressure

Groups in the European Community (Nyomásgyakorló csoportok az Európai

Közösségben) című tanulmánya volt (Butt Philip, 1985). Az utóbbi években napvilágot

látott munkák közül az uniós érdekérvényesítési tér térképszerű áttekintését adja Justin

Greenwood 2003-ban megjelent Interest Representation in the European Union

(Érdekérvényesítés az Európai Unióban) című kötete (Greenwood, 2003).17

A nyolcvanas évek második felének, illetve a kilencvenes évek elejének kutatásai

többségükben esettanulmányokat közöltek valamely közpolitikai területre vagy

érdekérvényesítési koalícióra vonatkozóan. Mindezek nyomán az 1990-es évek közepére

egy sor empirikusan megalapozott elemzés állt rendelkezésre egyes közpolitikai

kérdéseket és szereplőket illetően. Ezek egy része a közösségi érdekcsoport-rendszer

53

szerkezetét és működését érintette (Mazey és Richardson, 1993; Wallace és Young,

1997), mások az európai érdekszervezetekre és -hálózatokra összpontosítottak (Bindi,

1994), míg megint mások a nemzeti érdekszerveződéseket helyezték előtérbe (van

Schendelen, 1993). A megjelent munkák egy további csoportját a közösségi

érdekérvényesítés módszereire irányuló útmutatók jelentették. Ezek körében nagyobb

figyelmet kapott James Gardner 1991-ben megjelent Effective Lobbying in the European

Union (Hatékony lobbitevékenység az Európai Unióban) című kiadványa (Gardner,

1991). Mindezek nyomán a kilencvenes évek közepén és második felében az uniós

érdekcsoport-kutatásokról készített áttekintéseikben Svein Andersen és Kjell Eliassen

többször is kritikával illette az empirikusan gazdag, de elméletben szegényes irodalmat

(Andersen és Eliassen, 1995; 1998). A kritika jogossága ellenére azonban nem hagyhatók

figyelmen kívül azok az elméleti megalapozásra irányuló törekvések, melyek elsősorban

a pluralizmus-korporatizmus vitához, a kollektív cselekvés elméletéhez, az európai

kormányzáshoz, illetve az érdekszerveződések europanizációjához kapcsolódtak, és

amelyek jelentősen bővítették az integrációs közösség belső szerveződéséről és

működéséről kialakított ismereteket. Lehetővé tették továbbá a közösségi döntéshozatal

és a nemzeti politikai rendszerek érdekérvényesítési mechanizmusainak összevetését,

valamint ezek egymásra gyakorolt hatásainak feltárását (Coen, 1998; Kohler-Koch és

Quittkat, 1999; Saurugger, 2003; Wilts, 2001). Mindezeken túl segítették a többszintű

közösségi döntéshozatal megértését, a szupranacionális és a tagállami döntési központok

viszonyának és kapcsolódásainak feltérképezését, illetve a neofunkcionalista, a

kormányközi és a többszintű kormányzásra épülő elméletek alkalmazását. Felkeltették

továbbá az érdeklődést azon közpolitikai hálózatok iránt, melyek meghatározó befolyást

gyakorolnak a közösségi döntéshozatalra (Kohler-Koch és Eising, 1999). A demokratikus

deficit problémájának előtérbe helyezésével pedig ráirányították a figyelmet az

érdekszerveződések sajátos szerepére a demokratikus kormányzás követelményeinek való

megfelelésben (Warleigh-Lack, 2003).18 Olson nyomán többen vizsgálták a kollektív

cselekvés akadályait az európai térben (Aspinwall és Greenwood, 1998; Greenwood,

2002). Ezen kutatások többsége arra a következtetésre jutott, hogy a hatékony kollektív

cselekvés a többszintű kormányzásra épülő közösségi döntéshozatalban még az egyéni

ösztönzők kialakítására képes szerveződések számára is nehezen kivitelezhető.19 A

54

kollektív cselekvés ezen különös akadályainak felismerése számos kutató figyelmét a

lobbitevékenység irányába terelte. A kisméretű, mozgékony érdekszerveződések és az

európai nagyvállalatok közvetlen uniós érdekérvényesítése, illetve az általuk alkotott

koalíciók így egy csapásra a nemzetközi irodalom érdeklődésének középpontjába

kerültek (Coen, 1997). A lobbitevékenység iránti érdeklődést erősítette továbbá a

korporatizmus-vita európai szintre történő kiterjesztése. Wolfgang Streeck és Philippe

Schmitter egy 1991-ben megjelent tanulmányukban ugyanis kimutatták, hogy a nemzeti

politikai rendszerekben megfigyelt korporatista elemek európai szinten kevéssé

érzékelhetők (Streeck és Schmitter, 1991). Éppen ellenkezőleg, néhány kivételt jelentő

korporatista szigettől eltekintve, mint amilyen például a korai közösségi agrárpolitika, a

közösségi érdekérvényesítést a transznacionális pluralizmus jellemzi (Greenwood et al,

1992: 5).

Az Egységes Európai Okmány hatályba lépése óta eltelt két évtizedben a közösségi

érdekérvényesítéssel, illetve az uniós lobbitevékenységgel foglalkozó nemzetközi

irodalom minden korábbinál gazdagabbá vált, így minden korábbinál figyelmesebb

válogatást kíván. Az elmúlt években megjelent munkák közül a dolgozat mindenekelőtt

Greenwood már említett Interest Representation in the European Union

(Érdekérvényesítés az Európai Unióban) című munkáját (Greenwood, 2003), a

lobbitevékenységre vonatkozóan pedig van Schendelen szintén több kiadást megért,

brüsszeli körökben közkedvelt Machiavelli in Brussels. The Art of Lobbying the EU

(Machiavelli Brüsszelben. Az uniós lobbitevékenység művészete) című kötetét (van

Schendelen, 2003) tekinti referenciának. Fontos forrást jelentenek továbbá a közösségi

intézmények által kibocsátott dokumentumok. Ezek körében kiemelt figyelmet érdemel

az Európai Bizottság által 1993-ban közzétett Open and structured dialogue between the

Commission and special interest groups (Nyitott és strukturált párbeszéd a Bizottság és a

speciális érdekcsoportok között) című nyilatkozat (Európai Bizottság, 1993), mely mind a

mai napig az intézmény és az európai érdekszerveződések közti kapcsolattartás kerete,

valamint a Siim Kallas uniós biztos által 2005 végén meghirdetett Európai Átláthatósági

Kezdeményezés dokumentumai (Európai Bizottság, 2006, 2007).20 Hasonlóan érdekesek a

közösségi döntéshozatal környezetében működő egyéb szervezetek által közzétett

55

állásfoglalások és szabályzatok. Ezek körében különösen említésre méltók az uniós

public affairs21 és lobbitevékenység terén működő fontosabb szakmai szerveződések - így

a European Centre for Public Affairs Brussels (ECPAB), a European Federation of

Lobbying and Public Affairs (EFLPA), a European Institut for Public Affairs and

Lobbying (EIPAL), a Society of European Affairs Professionals (SEAP) és az Association

of Accredited Lobbyists to the European Parliament (AALEP) -, valamint a civil

szerveződések által létrehozott Alliance for Lobbying Transparency and Ethics

Regulation (ALTER-EU) dokumentumai. Mindenképpen figyelmet érdemel továbbá a

European Public Affairs Directory rendszeresen megjelenő kiadványa, valamint a

nyomtatott hírlevelek közül a Public Affairs Newsletter. Az interneten elérhető számtalan

forrás közül kiemelésre méltó az eulobbi.net honlap, valamint az Európai Bizottság által

működtetett CONECCS (Consultation, the European Commission and Civil Society)

adatbázis.22

Az uniós érdekérvényesítés és lobbitevékenység gyakorlatát természetesen jelentős

mértékben meghatározza a működési keretét jelentő közösségi intézményrendszer. Ezért

az értekezés természetes hátterének tekinti az uniós intézmények működését, illetve az

azokban megfigyelhető döntéshozatali eljárásokat bemutató ismert kézikönyveket, mint

amilyen Simon Hix: The political system of the European Union (Az Európai Unió

politikai rendszere) (Hix, 1999) vagy Richard Corbett, Francis Jacobs és Michael

Shackleton: The European Parliament (Az Európai Parlament) című közismert munkája

(Corbett et al, 2005). Ezeken túlmenően a dolgozat széles körben merít fontos adalékokat

szolgáltató kiadványokból és tanulmányokból: így például a Pascal Goergen, a Brüsszeli

Régió uniós képviseleti irodájának egykori vezetője által összeállított Lobbying in

Brussels. A practical guide to the European Union for cities, regions, networks and

enterprises (Lobbitevékenység Brüsszelben. Gyakorlati útmutató az Európai Unióhoz

városok, régiók, hálózatok és vállalatok részére) című kötetből (Goergen, 2006),

Giancarlo Vilella rövid, ám az uniós tisztviselők működését illetően hiánypótló

munkájából (Vilella, 2006), Brigitte Reck a szakértelemnek az európai intézményekben,

és különösen az Európai Parlamentben játszott szerepét vizsgáló elemzéséből (Reck,

2003), illetve a Lauren McLaren által a közösségi identitás témakörében közzétett

56

kutatásból (McLaren, 2006). Mindezek mellett a szerző felhasználja a döntéshozatali

folyamatok szereplőinek az intézményi működés részleteire rámutató, tudományos

szempontból igényesebb elemzéseit (Morgan és Steed, 2003), vagy éppen a külső

szemlélő számára rejtett megfigyeléseket tartalmazó olvasmányosabb beszámolóit

(Newton Dunn, 2000), illetve saját személyes tapasztalatait is. Ami pedig az üzleti

lobbitevékenységet illeti, e téren mindenekelőtt Christian Lahusen elmúlt években

végzett kutatásai, illetve az azok nyomán publikált tanulmányok (Lahusen, 2002; 2003),

valamint a Claudia Jauß-szal közösen jegyzett Lobbying als Beruf. Interessengruppen in

der Europäischen Union (A lobbitevékenység mint hivatás. Érdekcsoportok az Európai

Unióban) című munkája érdemel figyelmet (Lahusen és Jauß, 2001).

A magyar érdektörekvések kapcsán természetesen előtérbe kerül a magyar nyelvű

irodalom. Ez utóbbi általános jellemzéseként írja Ágh egyik tanulmányában:

„Magyarországon a társadalomtudományok is szétforgácsolódtak a kilencvenes években,

s ez különösen megmutatkozott az EU-kutatás tekintetében. Az EU-kutatás mintegy tíz

évre teljesen marginális volt a társadalomtudományokban és a szellemi életben, mivel a

politika sem igényelt átfogó értékelést. Az EU csak igen leszűkített, gazdasági és jogi

profilban került a politika érdeklődési mezejébe, s ennek megfelelően a közgazdaságtan

és a jogtudomány bizonyos szektorai egy évtizedre monopolizálták az EU-kutatást. A

politikatudományt teljesen kiszorították belőle, bár az is igaz, hogy a politikatudomány

irányából sem jelentkezett valami erős érdeklődés. A kétezres években az EU közelképe

kapcsán az is kitűnt, hogy Nyugaton nemcsak hogy kialakult a közpolitikai intézetek

széles intézményi sávja, mint a távlati tervezés és a hatékony tagállami működés alapvető

biztosítéka, hanem az is, hogy ott az EU-kutatás interdiszciplináris erőfeszítéseit

többnyire a politikatudomány koordinálja” (Ágh, 2006: 760). A magyar nyelvű uniós

szakirodalomnak az elmúlt évtizedben ugyanakkor kialakult és megszilárdult egy magja,

melynek köteteit a jelen dolgozat szerzője is nagy haszonnal forgatta. Ezek körében ma

már alapműnek tekinthető Navracsics Tibor: Európai belpolitika című átfogó munkája

(Navracsics, 1998), a Kende Tamás és Szűcs Tamás által szerkesztett Európai közjog és

politika című kézikönyv (Kende és Szűcs, 2002), valamint Horváth Zoltán több

kiadásban napvilágot látott Kézikönyv az Európai Unióról című kötete (Horváth, 2005).

57

A közösségi jog vonatkozásában gyakori hivatkozási alapot jelent Kecskés László: EU-

jog és jogharmonizáció című terjedelmes munkája (Kecskés, 2005). Az egyes

intézmények működését bemutató kiadványok körében figyelemre méltó Horváth Az

Európai Parlament együttdöntési szerepe című monográfiája (Horváth, 2003). Fontos, a

közpolitikai megközelítésen alapuló megfigyeléseket tartalmaz Ágh Attila: Az EU

közpolitikai intézményei és folyamatai című tanulmánya (Ágh, 2001), valamint Gulyás

Gyula és Jenei György: Összehasonlító közpolitika című kötetének vonatkozó fejezete

(Gulyás és Jenei, 2002: 251-258). A közösségi döntéshozatali rendszer egyes

érdekérvényesítési csatornáira irányuló kutatások körében a közvetlen témakörén

túlmutató értékes megállapításokat közöl Arató Krisztina: Szociális párbeszéd az Európai

Unióban című munkája (Arató, 2001). A magyar uniós érdekérvényesítés hátterére,

illetve a közép- és kelet-európai „új” tagállamok mozgásterére vonatkozó alapvető

észrevételeket rögzít továbbá Ágh több tanulmánya (pl. Ágh, 1996; 2004a; 2004b; 2004c;

2006).

Az uniós érdekérvényesítés elméletére és gyakorlatára összpontosító munkák a

kilencvenes évek közepétől vannak jelen a hazai irodalomban. Az első próbálkozások

között említhetjük Nagy Péter: Lobbyzás az Európai Unióban (Nagy, 1998), illetve

Ocskó Edina: A lobbyk működése és szabályozása az Európai Unió döntéshozatalában

című tanulmányát (Ocskó, 1999). Ezekkel párhuzamosan, a csatlakozás közeledtével

megjelentek a szélesebb körű ismeretterjesztést szolgáló, valamint a gyakorlati

tevékenységet segítő útmutatók, mint például Gyévai Zoltánnak a Külügyminisztérium

által Önmagukért beszélnek avagy érdekérvényesítés a brüsszeli labirintusban címmel

közreadott füzete (Gyévai, 2001), avagy a Lovas Emese által összeállított, a Budapesti

Kereskedelmi és Iparkamara gondozásában megjelent Döntéshozatali folyamat és

lobbizás az Európai Unió intézményeiben és Brüsszelben című összefoglaló (Lovas,

2000). Az uniós érdekérvényesítést magyar szemmel vizsgáló, tudományos szempontból

igényesebb munkák sorát Lékó Zoltán: Lobbizás az Európai Unióban című tanulmánya

nyitotta (Lékó, 2002). Az ezt követő évekből figyelemre méltók a Nagy Gábor által az

Európai Tükör folyóiratban publikált Lobbyzás az Európai Unióban (Nagy 2003),

valamint a Kégler Ádám által a Politikatudományi Szemlében közölt Érdekérvényesítés az

58

Európai Unióban című elemzések (Kégler, 2004). Jelen értekezés szerzője a Köz-politika

folyóiratban Érdekek, érdekcsoportok és lobbizás az Európai Unióban, a Magyar

Közigazgatás folyóiratban pedig Lobbizás és lobbi szabályozás az Európai Unióban

címmel jelentkezett tanulmányokkal (Simon, 2003a, 2003b). Szintén az uniós

szabályozás témakörét érintette Lékó A lobbizás szabályozása az Európai Unióban

címmel 2006-ban megjelent tanulmánya (Lékó, 2006). Ami a közösségi

érdekérvényesítés egyes sajátos területeit illeti, érdemes utalni a jelen dolgozat

szerzőjének Regionális érdekérvényesítés az Európai Unióban, a magyar érdektörekvések

kapcsán pedig Magyar érdekek – uniós döntések. Magyar érdektörekvések a közösségi

döntéshozatalban című tanulmányára (Simon, 2007a; 2007b). Mindezeken túl fontos

adalékot és forrást jelentenek a magyar európai parlamenti képviselők működéséről a

Magyarország Politikai Évkönyve 2006. évi kiadásában közölt beszámolók (Olajos, 2006;

Szájer, 2006; Szent-Iványi, 2006; Tabajdi és Korányi, 2006), valamint az egy évvel

később a tevékenységükkel kapcsolatban végzett kérdőíves felmérés (Jáger, 2007). Végül

érdemes megemlíteni a Kégler Ádám által az uniós érdekérvényesítés témakörében a

közelmúltban megjelentetett, a vonatkozó magyar nyelvű munkák körében a legteljesebb

áttekintésre törekvő Érdekérvényesítés az Európai Unióban című kötetet (Kégler, 2006).

2. A közösségi érdekérvényesítési rendszer érdekképviseleti (1951-1986) és lobbikorszaka

(1987-)

A közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere alapvető változásokon ment

keresztül az integrációs folyamat kibontakozása során. Különösen igaz ez az Egységes

Európai Okmány hatályba lépése óta eltelt, reformok és bővítési fordulók egész sorát

felmutató két évtizedre. Mivel ezen változások megértése és az azokhoz való

alkalmazkodás az uniós érdekérvényesítésben érdekelt minden szereplő számára

alapkövetelmény, érdemes e folyamat legfontosabb állomásait röviden áttekinteni. Az

1951. évi Párizsi Szerződés, majd az 1957. évi Római Szerződések nyomán új, európai

szintű hatalmi és döntéshozatali központok jöttek létre, melyeket az 1965. évi Egyesítési

Szerződés konszolidált. Ezek a központok nem csupán elfogadták, de kifejezetten

igényelték, illetve számos esetben maguk kezdeményezték európai szintű

59

érdekszerveződések alakítását, valamint szorgalmazták a velük való intézményes

kapcsolattartást. A közösségi intézmények számára a külső partnerekkel fenntartott

kapcsolatok támogatást és védelmet jelentettek, hiszen a beérkező szakmai ismeretek

növelték a formálódó politikák hatékonyságát, illetve csökkentették azok elutasításának

és kudarcának valószínűségét. Ennek nyomán hamar kialakult az integráció kezdeti

évtizedeire jellemző klientalista kapcsolatrendszer, ami a közösségi intézmények és a

privilegizált eurocsoportok intézményes, kölcsönös előnyökön alapuló

együttműködésében testesült meg. A közösségi intézmények számára ennek értékét

növelte az integrációs folyamat meghatározóan gazdasági jellege, ami esetenként nyílt

összeütközésbe került a politikai kezdeményezésekkel. Így nem meglepő, hogy a

közösségi intézmények a gazdasági érdekszerveződéseket a politikai szervezetek, a

racionális gazdasági szempontokat pedig a gyakran irracionálisnak ítélt politikai

megközelítés elé helyezték. Erre ösztönözték őket az integrációs folyamat tapasztalatai is,

melyek azt sugallták, hogy az együttműködés sikerének kulcsa, hogy a kiszámítható

önérdekkövető magatartást mennyire sikerül a közösségi döntéshozatal középpontjába

állítani. Mindezek nyomán az eurocsoportok működését élénk várakozások övezték.

Jelentős hozzájárulást vártak tőlük a gazdasági együttműködés elmélyítésében, illetve

annak újabb és újabb ágazatokra történő kiterjesztésében (spillover). Sokan ezeket

egyenesen az integrációs folyamat katalizátorainak tekintették, így a szupranacionális

törekvések letéteményeseivé és egyfajta jelképeivé váltak (Navracsics, 1998: 135). Ezen

túlmenően az érdekszerveződéseknek komoly szerepet szántak az információs szakadék

áthidalásában. Ez a szakadék részben a közösségi döntéshozatali központ és a tagállami

fővárosok közti fizikai és esetenként politikai távolság, részben pedig a közösségi

intézmények és az uniós polgárok közti sokszorosan áttételes kapcsolat következménye.

Ez utóbbi probléma, a részvételi elv minél teljesebb megvalósítása a demokratikus

politikai rendszerek egyik általános kihívása, amire számos politikai megoldás

kínálkozik. Az integrációs közösség azonban sokáig nem kívánt politikai eszközöket

alkalmazni a demokratikus deficit leküzdésére. Szívesebben támaszkodott az európai

érdekszerveződésekre, melyeket alkalmasnak ítélt a hiányosságok orvoslására. Ezt

erősítette, hogy a kivételes együttműködési lehetőséget felismerő érdekcsoportok képesek

voltak rövid időn belül európai méretekben is számottevő erőforrásokkal rendelkező és

60

meghatározó befolyást képviselő szervezetekké alakulni. Így a közösségi

érdekérvényesítési rendszer érdekképviseleti korszakát (1951-1986) az integrációs

folyamat döntően gazdasági jellege, az európai szintű érdekszerveződésekkel szembeni

fokozott várakozások, a közösségi intézmények és az eurocsoportok közti erőteljes

együttműködés, ez utóbbiak uralma, valamint a nemzeti út elsőbbsége jellemezte.

3. ábra

A közösségi érdekérvényesítési rendszer érdekképviseleti korszakának (1951-1986) főbb jellemzői 1951 1957 1965 1973 1981 1986 1979 1986 Egységes Európai Okmány

ÉRDEKKÉPVISELETI KORSZAK LOBBIKORSZAK

(1951-1986) (1987-)

▪ az integráció döntően gazdasági jellege ▪ az európai szintű érdekszerveződésekkel szembeni fokozott elvárások ▪ szoros és hatékony együttműködés a Bizottság és az eurocsoportok között

▪ az eurocsoportok uralma ▪ a nemzeti út elsőbbsége

3. ábra: A közösségi érdekérvényesítési rendszer érdekképviseleti korszakának (1951-1986) főbb jellemzői

A közösségi intézmények és az eurocsoportok együttműködésében az első törés az 1960-

as évek közepén következett be. Amint Lékó írja: „a 60-as évek közepe táján fokozatosan

csökkent az évente alakuló új csoportok száma. Magyarázatul szolgálhat a piac

„telítettsége”, de valószínűleg politikai okokra vezethető vissza ez a folyamat. A római

szerződés értelmében ugyanis 1966 januárjában át kellett volna térni az egyhangú

döntéshozatalról a többségi elv alkalmazására. Ez esetenként olyan döntésekhez

vezethetett volna, amivel egy-egy tagállam nem ért egyet. Franciaország számára ez

elfogadhatatlan volt. 1965-ben, amikor a bizottság elnöke, a német Walter Hallstein a

közös agrárpolitika finanszírozásának reformjára tett javaslatot, amelynek értelmében az

61

agrárkiadásokat az EGK más saját bevételekből fedezte volna, a francia érdekek sérültek

volna. Párizs elutasította a javaslatot, és 1965 júliusát követően Franciaország képviselői

nem vettek részt a közösségi intézmények döntéshozó szerveinek ülésein. Ezt a

magatartást nevezik „üres székek politikájának”. Ebben a néhány hónapos időszakban az

érdekérvényesítő csoportok számára Brüsszel elvesztette kiemelkedő jelentőségét, és a

lobbisták a tagállamok minisztériumai mellett tűntek fel” (Lékó, 2002: 140). Az európai

érdekszervezetek és -hálózatok újbóli megerősödése a luxemburgi kompromisszum

(1966) megkötését követően ugyan ismét tapasztalható volt, aminek egyik jele az Európai

Szakszervezetek Konföderációja megalakítása 1972-ben, ám az integrációs folyamatnak

az 1973-as gazdasági válságot követő megtorpanása ezt ismét visszavetette. A hetvenes

évek végétől kibontakozó új jelenségek, melyek kiindulópontja az Európai Parlament

képviselőinek első közvetlen választása (1979) volt, így már nem csupán intézményi

reformot jelentettek, hanem az integrációról való gondolkodás új szemléletét tükrözték,

aminek nyomán az ezt követő évtizedben már nem az eurocsoportok számára és

befolyására, hanem arra a minőségi változásra volt érdemes figyelni, ami fokozatosan

előtérbe helyezte a kisméretű, mozgékony érdekszerveződéseket, valamint az általuk

alkalmazott újszerű érdekérvényesítési eljárásokat. Az 1980-as évek elejétől kibontakozó

fordulat legfontosabb mozgatórugói az Európai Parlament képviselőinek 1979 óta

közvetlen választása és az intézmény megerősödése; az Egységes Európai Okmány és az

egymást követő Szerződések hatásai, így különösen a közösségi hatáskörök kiterjesztése,

illetve az együttdöntési eljárás és a többségi döntéshozatal térnyerése; a bővítési

folyamat; valamint az integráció politikai aspektusainak előtérbe kerülése voltak.

Mindezek egy új érát: a lobbikorszakot (1987-) nyitottak meg a közösségi

érdekérvényesítésben. A nyolcvanas évek elején a gazdasági és a politikai együttműködés

szélesítésébe és mélyítésébe vetett bizalom nagyban hozzájárult ahhoz, hogy ismét az

eurocsoportok számának növekedése volt tapasztalható: míg 1970-ben közel 300 európai

érdekszervezet működött, a nyolcvanas évek elején a számukat négyszáz fölé, 1985-ben

pedig már félezer körülire, vagy akár ennél is nagyobbra becsülték (Butt Philip, 1985: 1;

Nagy, 1998: 76).

62

Az igazán jelentős fordulatot azonban az 1987-ben hatályba lépett Egységes Európai

Okmány hozta. Ez ugyanis rögzítette a tagállamok elhatározását az egységes belső piac

megteremtésére 1992. december 31-ig, ami a közösségi szabályozás és a jogharmonizáció

felfutását eredményezte, és komoly kihívások elé állította a közösségi intézményeket. A

kompetenciák bővülése ugyanis nem csupán tágabb mozgásteret biztosított a számukra,

de jelentősen megnövekedett terhelést is jelentett. Ennek nyomán egy csapásra előtérbe

kerültek a kapacitások és a szakértelem szűkösségének problémái. Így a menedzsment

deficit a közösségi intézmények mindennapi működésének részévé vált, ami egy sor

szervezeti és eljárási reformot eredményezett.23 Ezek egyik központi törekvése volt a

közösségi intézmények szakértelem iránti igényeinek kielégítése. A szén- és acéliparra

összpontosító együttműködés ugyanis az évtizedek során a közpolitikai területek széles

körét érintő integrációs közösséggé alakult. Ezzel párhuzamosan bővült a jogi és

közpolitikai eszközök köre, melyek hatékony alkalmazása rendszeresen felveti a

rendszerhatékonyság és az állampolgári részvétel követelményeinek viszonyát, azaz

technokrácia és demokrácia dilemmáját. A közösségi intézmények működése ugyanis ma

már jelentős részben az európai közvélemény számára nehezen értelmezhető közpolitikai

részletkérdéseket érint, miközben az Unió a demokratikus deficit problémájával

szembesül. Ezért az Európai Uniót gyakran éri a vád, hogy technokraták irányítják, akik

figyelmen kívül hagyják a demokrácia alapértékeit. A külső szakértelem bevonása

ugyanakkor az integrációs folyamatnak kezdetektől szerves része. Ennek nyomán hamar

kialakult az uniós zsargonban engrenage-nak nevezett, a közösségi intézmények, illetve

az európai érdekszerveződések és nagyvállalatok szimbiózisán alapuló együttműködés.

Ez egyúttal elősegítette a tagállami kormányzatoktól való függetlenedést, és védelmet

biztosított azok túlzott befolyása ellen. A nyolcvanas évek közepétől azonban két

kihívásnak már nem tudott a szükséges mértékben megfelelni. Egyrészt, a kiterjedt

európai érdekszövetségek és -hálózatok, melyek álláspontjukat a tagszervezeteik körében

lefolytatott vitát és kompromisszumos eljárásokat követően juttatják kifejezésre, sokszor

nem voltak képesek a kívánt gyorsasággal választ adni a felgyorsult ügyintézés nyomása

alá került közösségi intézmények megkereséseire. Másrészt, a politikai integráció erősödő

szempontjai mind gyakoribb ütközésbe kerültek a politikai problémákra technikai jellegű

megoldásokat kínáló, a szakértelmet a depolitizált hatalomgyakorlás középpontjába

63

helyező megközelítéssel. Így az integrációs folyamat további fejlődésének központi

kérdésévé vált, hogy miként sikerül összeegyeztetni a közösségi együttműködés erősödő

politikai jellegét és demokratikus követelményeit a szakértelem iránti fokozódó

igényekkel.

4. ábra

A közösségi (uniós) érdekérvényesítési rendszer lobbikorszakának (1987-) főbb jellemzői

1981 1986 1992 1995 1997 2001 2004 2007

1979 1986 LOBBIKORSZAK (1987-) Egységes Európai Okmány • változó intézményi környezet

• a közösségi hatáskörök kiterjesztése • menedzsment deficit

• az integrációs folyamat erősödő politikai jellege • demokratikus deficit: nyitottság és átláthatóság

▪ párhuzamosságok:

- (I) az eurocsoportok, valamint a kisméretű, mozgékony érdekszerveződések, illetve a lobbiügynökségek és -tanácsadók;

- (II) a nemzeti út és a brüsszeli stratégia együttélése

4. ábra : A közösségi (uniós) érdekérvényesítési rendszer lobbikorszakának (1987-) főbb jellemzői

Mindezek szellemében látott napvilágot a Bizottság által 1993-ban közzétett Open and

structured dialogue between the Commission and special interest groups (Nyitott és

strukturált párbeszéd a Bizottság és a speciális érdekcsoportok között) című

dokumentum, amely egy megújított együttműködési szándékot tükrözött (Európai

Bizottság, 1993). A Nyilatkozat bevezetője megerősítette, hogy az intézmény „mindig

nyitott volt a külső inputok felé. ... Ez a párbeszéd értékesnek bizonyult mind a Bizottság,

mind az érdekelt külső felek számára. A Bizottság tisztviselői elismerik az ilyen külső

input szükségességét, és üdvözlik azt.” A szöveg egyúttal helyzetképet adott a közösségi

döntéshozatal környezetében működő érdekszerveződésekről és lobbitanácsadókról: „Az

64

általános vélemény szerint jelenleg közel 3000 különböző speciális érdekcsoport található

Brüsszelben, és a lobbiszektor a becslések szerint legfeljebb 10 000 alkalmazottat

foglalkoztat. Ezek között található több mint 500 európai és nemzetközi érdekszövetség

(melyek nemzeti szövetségekhez tartozó tagjainak száma meghaladja az ötezret). Ezen túl

50 tartományi, regionális vagy helyi önkormányzati képviseleti iroda működik

Brüsszelben (melyek egy része természetesen hivatalos formában részt vesz a Közösség

működésében, így csak az ezen kívül eső tevékenységüket érinti a jelen nyilatkozat).

Több mint 200 nagyvállalat rendelkezik közvetlen képviselettel, és közel 100 tanácsadó

(menedzsment és public relations) rendelkezik brüsszeli irodával, mindazokon kívül, akik

még közösségi ügyekkel foglalkoznak. Belgiumban 100 ügyvédi iroda, a tagállamokban

és azokon kívül pedig ügyvédi irodák sokasága specializálódott a közösségi jog

területére.” A dokumentum megerősítette továbbá, hogy az Egységes Európai Okmány

hatályba lépése, mivel annak nyomán mindkét fél részéről jelentősen megnövekedett az

információk iránti igény, fokozza a közösségi érdekérvényesítés intenzitását. Ennek

következtében egyrészt gyakoribbá váltak a független tanácsadók által kötött, a közösségi

ügyek monitoringjára irányuló szerződések, illetve erősödött az ezek közreműködésével

folytatott lobbitevékenység, másrészt mindezek fontos információs csatornákká váltak a

Bizottság számára. Így két jellemző formája alakult ki az intézmény és a speciális

érdekcsoportok közti párbeszédnek: a tanácsadó bizottságok és szakértői

munkacsoportok, valamint a különféle érdekszerveződésekkel ad hoc alapon folytatott

kommunikáció. A Nyilatkozat megállapítja, hogy ez utóbbi természete és gyakorisága

igen változó. Ami azonban kétségtelen, hogy mindezen változások nem csupán

következményei, de egyúttal előidézői is a közösségi érdekérvényesítési rendszer további

átalakulásának.

A kisméretű, mozgékony érdekszerveződések előtérbe kerülése, valamint a közösségi

érdekcsoport-rendszer erősödő plurális jellege bizonyos mértékig megoldást jelentett a

menedzsment deficit problémáira, ám kevéssé orvosolta a demokratikus deficit

jelenségét. Ezért, majd egy évtizeddel a Nyilatkozat kibocsátását követően, az Európai

Kormányzás Fehér Könyve már elsősorban erre a kihívásra összpontosított, és nem

csupán nagyobb intézményes beleszólást kívánt biztosítani a partikuláris

65

érdektörekvéseknek, de csökkenteni kívánta annak kockázatát, hogy a döntéshozók egy

adott ügyben kizárólag a privilegizált hozzáféréssel rendelkező érdekszerveződés(ek)

érveire legyenek figyelemmel (Európai Bizottság, 2001a). Érdemes ugyanakkor

felfigyelni arra, hogy a Bizottság továbbra is három fő csatornáját látja a közösségi

intézményrendszer és a külvilág közti párbeszédnek: az Európai Parlamentet, a tanácsadó

testületeket, valamint „az érdekelt felek kevésbé hivatalos közvetlen kapcsolatát”

(Európai Bizottság, 2002). Egyúttal azonban rámutat a „közvetítő közeg zsarnokságából”

fakadó veszélyekre. Amennyiben ugyanis a közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési

rendszerét egyes befolyásos szereplők kisajátítják, akkor a kölcsönös várakozások nem

válhatnak valóra. Ez ugyanis a döntéshozókhoz eljutó ismeretek és információk

egyensúlyának megbomlását, és így torz közpolitikai döntéseket eredményez, másrészt

elzárja egymástól a közösségi intézményeket és az európai polgárokat. Ezért fontos, hogy

a gazdasági és a szakmai érdekszerveződések mellett a széles értelemben vett európai

civil társadalom is megerősödjék. Hiszen, amint az említett Fehér Könyv hangsúlyozza:

„a civil társadalom fontos szerepet vállal az állampolgárok véleményének

megjelenítésében és az emberek igényeinek megfelelő szolgáltatások ellátásában. ... A

civil társadalom egyre inkább megfelelő platformnak tekinti Európát a politikai

orientációk és a társadalom átformálásához. ... Ez egy valós esély arra, hogy az

állampolgárok nagyobb mértékben vegyenek részt az Unió céljainak megvalósításában és

a visszajelzés, kritika és tiltakozás strukturált csatornájának megteremtésében” (Európai

Bizottság, 2001a). Mindezek nyomán megállapíthatjuk, hogy az Egységes Európai

Okmány hatályba lépése óta eltelt két évtized legfontosabb változásai az intézményi

környezet átalakulása, a közösségi hatáskörök bővülése, valamint az integrációs folyamat

erősödő politikai jellege voltak. Ezek két, az utóbbi években különös hangsúlyt kapott

problémát: a menedzsment deficitet és a demokratikus deficitet hoztak a felszínre,

melyek szoros összefüggésben állnak a közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési

rendszerével. A menedzsment deficit a közösségi intézmények nyitottságának erősítése

irányába hat, míg a demokratikus deficit egyszerre indokolja a közösségi döntéshozatali

folyamatokba az érintettek minél szélesebb körének bevonását, illetve a részvételüket

meghatározó szabályok szigorítását. Mindezekkel összefüggésben változott a közösségi

érdekérvényesítési rendszer szerkezete és működése, ami módszertani változásokat

66

eredményezett. Az intézményrendszer bonyolultsága, az információáramlás

körülményessége, illetve a közpolitikai közösségek működésének természete ugyanis az

informális érdekérvényesítést erősíti. Mindezek nyomán a formális döntéshozatali

eljárások mellett a közpolitikai döntések gyorsítása és hatékonyságuk növelése érdekében

előtérbe kerültek a „közpolitikai trükkök” vagy „menekülési vészkijáratok”, ami mára a

közösségi döntéshozatal „második természetévé” vált (Ágh, 2001: 182). Így nem

meglepő, hogy az 1980-as évek közepe óta a public affairs menedzsmenttel, illetve az

uniós lobbitevékenységgel foglalkozó tanácsadók szűk szakmai köre jelentősen bővült.

Ennek nyomán Topolánszky szerint az Európai Unióban ma már nem csupán jelen van a

lobbitevékenység, de mivel az 1970-es évek vége óta a lobbitevékenységet folytató

szerveződések száma több mint tízszeresére nőtt, egyenesen a közösségi

érdekérvényesítési rendszer „lobbifikációjáról” beszélhetünk (Topolánszky, 2003: 88-

92).

3. tábla

Érdekszerveződések és lobbitanácsadók a közösségi döntéshozatalban

Érdekszerveződés/lobbitanácsadó Létszám Érdekszerveződés/lobbitanácsadó Létszám Nagyvállalatok 561 Formális érdekszerveződések 1450 Európai érdekszövetségek 314 Vállalatok 350 Egyéni lobbitanácsadók 302 Regionális képviseletek 171 Nemzetközi szervezetek és Nemzeti érdekszövetségek 170 nemzeti érdekszövetségek 93 Public relations ügynökségek 143 Régiók 80 Jogi/ügyvédi irodák 125 Kereskedelmi kamarák 47 Önálló szakszervezetek 21 Agytrösztök 12 Forrás: Hix, 1999: 192 Forrás: Greenwood, 2003: 9

67

Érdekszerveződés/lobbitanácsadó Szerveződések Munkatársak száma Európai és nemzeti szakmai szövetségek 1200 5000 Civil (nem-kormányzati) szervezetek 750 4000 Vállalatok 500 2000 Ügyvédi irodák 200 2300 Területi érdekképviseletek 200 1500 Európai ügyek tanácsadók 150 1300 Agytrösztök 50 300 Európai szakszervezetek 20 150

Forrás: Guéguen, 2007: 20 3. tábla: Érdekszerveződések és lobbitanácsadók a közösségi döntéshozatalban

Mindezek nyomán ma „Brüsszelben a lobbizást nemcsak elfogadott dolognak tekintik,

hanem olyasvalaminek, ami szükségszerű része az Európai Közösség közpolitikai

folyamatainak” (Gulyás és Jenei, 2002: 252). Az uniós érdekérvényesítés ugyanakkor

mára minden korábbinál fontosabbá vált, a közösségi és a nemzeti döntéshozatali szintek

pedig mind jobban összekapcsolódnak. Ennek nyomán kialakult egy kettős

párhuzamosság: egyrészt a nagy európai érdekszervezetek és -hálózatok, illetve a

kisméretű, mozgékony érdekszerveződések, valamint a lobbitanácsadók és -ügynökségek;

másrészt a nemzeti út és a brüsszeli stratégia együttélése. A hosszú egyeztetési folyamat

után a tagjaik számára a legkisebb közös nevezőt jelentő álláspontot képviselő

eurocsoportok mellett megjelentek és megerősödtek a gyors véleményalkotásra és

fellépésre képes kisebb méretű érdekszerveződések, melyek a lobbitevékenység jelenlétét

erősítik a döntéshozatalban. A nemzeti út, azaz a nemzeti kormányzat megnyerése és az

általa képviselt tagállami álláspont befolyásolása, valamint a brüsszeli stratégia, azaz a

közösségi intézményekkel folytatott közvetlen kommunikáció együttes alkalmazása pedig

ma már természetes gyakorlat. Előbbi a bejáratott út biztonságát nyújtja, és hozzáférést

kínál a Tanács döntéseihez, míg utóbbi lehetőséget biztosít a tagállami alkuk

bizonytalanságának kiküszöbölésére, és erősíti a közösségi intézmények működési

hatékonyságát. A tapasztalatok szerint az európai érdekszerveződések többsége ma már

ezeket a csatornákat és stratégiákat egyszerre, egymással párhuzamosan alkalmazza

(Greenwood és Ronit, 1994: 42-43).

68

3. A közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

Az uniós érdekérvényesítést jellemző kettős párhuzamosság egyike tehát a nemzeti út és

a brüsszeli stratégia együttélése. Az integrációs folyamat kezdeti évtizedeit a Tanács

döntési monopóliuma és az egyhangú döntéshozatal nyomán a nemzeti út uralta. Ez

elsősorban a Tanács többszintű döntéshozatali rendszerében kínál előnyöket, még ha

legtöbbször nem is olyan hatékony, mint azt sokan gondolják. Amint Greenwood

megjegyzi: a tagállamok képviselőinek mozgástere a döntéshozatali folyamat végpontján,

amikor az álláspontok kialakításra és egyeztetésre, a javasolt intézkedések pedig

többszöri felülvizsgálatra kerültek, meglehetősen szűknek mondható (Greenwood, 2003:

39). A nemzeti út alkalmazásának ugyanakkor kétségtelenül megvannak az előnyei.

Kipróbált és bejáratott útvonalat jelent, melynek csatornái, szereplői és szabályai jól

ismertek. A kisebb érdekszerveződések számára, melyek nem rendelkeznek az önálló

uniós érdekérvényesítés eszközeivel, gyakran ez jelenti az egyetlen lehetséges megoldást.

Hasonlóan előnyös azonban a spektrum másik végén található nemzeti nagyvállalatok és

a meghatározó érdekszerveződések számára is, hiszen ezek gazdasági-társadalmi súlya és

befolyása sokszor összekapcsolja az általuk képviselt partikuláris érdektörekvéseket a

tagállami közérdekkel. A nemzeti út gyakran jelenti az uniós érdekérvényesítés

nélkülözhetetlen hátterét és első lépését. Különösen igaz ez az elnökséget adó tagállam

esetében. Ennek kormánya és kormányzati intézményei ugyanis az elnöki periódusban

jelentősen megnövekedett mozgástérrel rendelkeznek a közösségi napirend és döntések

alakításában. Ez kivételes lehetőséget kínál egyes közpolitikai kérdések iránti figyelem

felkeltésére, és meghatározó a sikeres tagság szempontjából, különösen a kis- és közepes

méretű tagállamok számára. Ezzel szemben a brüsszeli stratégiát, azaz a közösségi

intézményekkel való közvetlen kapcsolattartást és kommunikációt meghatározó

tényezők: a közösségi hatáskörök és közpolitikai mozgástér bővülése, a Bizottság

döntéskezdeményezési joga, valamint az érdekérvényesítésnek a döntéshozatali folyamat

előrehaladtával szűkülő lehetőségei. A brüsszeli stratégia így mára általános gyakorlattá

vált az uniós érdekérvényesítésben. Mivel a nemzeti kormányzatok kevéssé koordinálják

a tagállami érdekérvényesítést átfogó értelemben, jelentősége elsősorban az

öngondoskodásban ragadható meg (van Schendelen, 2003: 111). Előnyei mindenekelőtt a

69

döntéselőkészítési információkhoz való korai hozzáférésben, valamint a tagállami

alkufolyamatokból és a támogatások cseréjéből eredő bizonytalanságok kiküszöbölésében

rejlenek. A közösségi intézmények túlterheltsége, illetve szakértelem és információ iránti

igénye kedvező lehetőségeket kínál e téren. Ezek nyomán ugyanis az uniós hivatalok a

nemzeti szerveknél nyitottabbak a külső információk irányában. Ez a hozzáférési pontok

bővülésében is tetten érhető. Mivel ez utóbbiakat mind többen veszik igénybe, érvényesül

a hólabda-hatás: az érdekcsoportok egyikének fellépése maga után vonja a versenytársak

brüsszeli stratégiájának kialakítását. Ez pedig lehetőséget kínál az érintett

érdekszerveződések közti viszonyok és kölcsönhatások alakítására.

Az uniós érdekérvényesítés nemzeti útja tiszta formában csupán a Tanács működésében

és döntéshozatali eljárásaiban jelenik meg. Ezek minden szintjét (munkacsoportok,

Antici- és Mertens-csoport, COREPER I-II, miniszteri tanácsok, Európai Tanács) a

tagállamok kormányzati képviselői uralják, akik a hivatalos tagállami álláspont

képviseletében lépnek fel. Így természetes, hogy a tanácsi döntéshozatal befolyásolására

irányuló törekvések elsősorban - de nem kizárólag - a nemzeti útra összpontosítanak. E

téren a Lisszaboni Szerződés hatályba lépését követően várható változások, az Európai

Tanács üléseit vezető elnök és a külkapcsolati tanács munkáját irányító uniós

külügyminiszter tisztségének bevezetése csupán kisebb módosulást vetítenek előre. A

nemzeti út elmosódottabb formában jelentkezik más területeken, így különösen az

Európai Parlament tevékenységében, illetve a tagállami területi egységek (régiók,

megyék, nagyvárosok stb.) és közhatalmi testületek közvetlen vagy közvetett közösségi

szerepvállalásában. Ekkor a nemzeti út keveredik a brüsszeli stratégiával, és részben

feloldódik abban. Ugyanakkor általános jelenség, hogy a nemzeti érdekérvényesítés

hagyományos diplomáciai módszereit a közösségi döntéshozatal tagállami kormányzati

képviselők és külügyi tisztviselők által uralt területein is egyéb érdekérvényesítési

eljárások egészítik ki vagy váltják fel. Ezek kibontása azonban olyan új vizsgálati irányt

nyitna meg, amit az értekezés terjedelmi okokból mellőzni kénytelen. Így indokolt a

figyelmünket a következőkben a brüsszeli stratégia világára, illetve annak a dolgozat első

fejezetében megismert modell alapján történő feltárására összpontosítanunk.

70

5. ábra

Az uniós érdekérvényesítés brüsszeli stratégiájának csatornái

INPUT

európai pártok az európai pártok korlátozott, de növekvő befolyása a

közösségi döntésekre az európai pártpolitikai téren és az Európai Parlament politikai csoportjain keresztül

európai szociális párbeszéd a közösségi jog által megerősített csatorna, kevés tényleges eredménnyel nyomásgyakorlás intézményes konzultáció a közösségi döntéshozatalban főként az eurocsoportok számára nyitott

érdekérvényesítési csatorna

szervezeti nyomásgyakorlás az intézményes konzultáció keretein kívül maradó, kiterjedt nyomásgyakorló csoportokra, illetve a vezető európai nagyvállalatokra jellemző érdek- érvényesítési magatartás

különös nyomásgyakorlás (sztrájk, demonstráció stb.) a közösségi intézmények és az európai

TÁRSADALMI- polgárok közti távolság miatt szerény KÖZÖSSÉGI GAZDASÁGI érdekszerveződések mértékben használt csatorna KÖZPOLITIKAI ÉRDEK- DÖNTÉSEK TÖREKVÉSEK a közvetlen demokrácia közösségi jogi eszközei petíciós jog, az Európai Ombudszmanhoz

fordulás joga stb. lobbitevékenység

az uniós érdekérvényesítés leg- dinamikusabban fejlődő csatornája

OUTPUT

5. ábra: Az uniós érdekérvényesítés brüsszeli stratégiájának csatornái

71

3.1. Az európai pártok

Az európai szintű pártszerveződések két legfontosabb, egymás mellé rendelt, egymást

kiegészítő megjelenési formáját az európai pártok és az Európai Parlamentben működő

politikai csoportok jelentik. Az Európai Unió a Maastrichti Szerződés hatályba lépése óta

ismeri el az európai pártokat (europártokat), és részesíti őket a közösségi költségvetésből

anyagi támogatásban. Az Európai Unióról szóló Szerződés kimondja, hogy „az európai

szintű politikai pártok az Unión belüli integráció fontos tényezői. Hozzájárulnak az

európaiságtudat kialakításához és az uniós polgárok politikai akaratának

kinyilvánításához.” Az europártok működésére és finanszírozására vonatkozó részletes

szabályozást az Európai Parlament és a Tanács 2003-ban kelt rendelete tartalmazza

(Európai Parlament és Tanács, 2003).24 Ennek nyomán 2008-ban tíz pártszerveződés

tarthat igényt közösségi finanszírozásra: az EUDemokraták, az Európai Baloldal Pártja,

az Európai Demokrata Párt, az Európai Független Demokraták Szövetsége, az Európai

Liberális Demokrata és Reform Párt, az Európai Néppárt, az Európai Szabad Szövetség,

az Európai Szocialisták Pártja, az Európai Zöld Párt és a Nemzetek Európájáért

Szövetség.25 Ezek részletes bemutatása természetesen meghaladná az értekezés terjedelmi

kereteit, így a következőkben csupán az európai pártok világának rövid ismertetésére

szorítkozom.

A két nagy párt egyike az 1976-ban alapított, kereszténydemokrata és konzervatív

értékek mentén szerveződő Európai Néppárt. Jelenleg a vezető európai pártnak

tekinthető, hiszen nem csupán a legnagyobb politikai csoporttal rendelkezik az Európai

Parlamentben, de mind a Parlament, mind a Bizottság elnöke ehhez a politikai családhoz

tartozik, nemzeti tagpártjai pedig a tagállamok többségében kormánypártként működnek.

Az Európai Néppárt tagjai a hazai pártok közül a Fidesz-MPSZ és a Magyar Demokrata

Fórum. A másik vezető európai párt az Európai Szocialisták Pártja, mely a tagállamokban

és Norvégiában működő szociáldemokrata és szocialista pártokat egyesíti. Politikusai az

Európai Parlamentben a második legnagyobb politikai csoportot alkotják, az Európai

Bizottságban pedig számos fontos területet irányítanak (Kovács László adó- és

vámügyekért felelős magyar uniós biztos is közéjük tartozik). A nemzeti pártok jelentős

72

tagállamok, mint például Nagy-Britannia, Németország vagy Spanyolország

kormánypártjait adják. Magyarországi tagpártjai: a Magyar Szocialista Párt és a

Magyarországi Szociáldemokrata Párt. Végül szintén a nagyobb europártok közé kell

sorolnunk az Európai Liberális Demokrata és Reform Pártot, mely uniós tagállamok,

illetve az Unión kívüli más európai országok liberális pártjait tudhatja soraiban. A

liberálisok a harmadik legnagyobb politikai csoportot alkotják az Európai Parlamentben,

képviselőik fontos területek felelősei a Bizottságban, nemzeti pártjaik pedig több

tagállami kormányban megtalálhatók. Magyar tagszervezete a Szabad Demokraták

Szövetsége. A kisebb, de jelentős befolyással rendelkező pártok között kell említenünk az

Európai Zöld Pártot. A párt sajátossága, hogy az integrációhoz való viszony

szempontjából rendkívül széles kört fog át, hiszen soraiban elkötelezett EU-pártiak és

euroszkeptikusok egyaránt megtalálhatók. Magyar tagpártja a Zöld Demokraták.

Hasonlóan a közepes nagyságú pártok közé számít az Európai Baloldal Pártja. A pártnak,

mely a tagállamok kommunista és radikális szocialista pártjait egyesíti, az Északi Zöld

Baloldallal közösen alkotott politikai csoportja a hatodik legnagyobb az Európai

Parlamentben. Néhány tagpártjuk megtalálható a radikálisabb Európai Antikapitalista

Baloldal szervezetében is. Magyarországi tagja a Munkáspárt. Végül szintén a közepes

méretű pártok közé sorolhatjuk a Nemzetek Európájáért Szövetséget. A nacionalista és

euroszkeptikus pártokat egyesítő szerveződés a negyedik legnagyobb frakcióval

rendelkezik az Európai Parlamentben, és szintén van magyar tagja (Magyar Vidék és

Polgári Párt).

A kisebb pártok közé tartozik a centrista Európai Demokrata Párt, mely az elmúlt

években mind az Európai Néppárt, mind az Európai Szocialisták Pártja soraiból elvont

tagokat. Egyik alapítója, a 2007. évi francia elnökválasztás során nagyobb közfigyelmet

kapott François Bayrou a „se nem konzervatív, se nem szocialista emberek pártjaként”

határozta meg a szerveződést. Európai parlamenti képviselői az európai liberálisokkal

közös politikai csoportban találhatók. Magyar tagja nincs. A kisebb pártok egyike az

Európai Szabad Szövetség is. A szerveződés honlapján progresszív, nacionalista,

regionalista és autonomista pártként mutatkozik be, mely a demokratikus nacionalizmus

és regionalizmus talaján áll, és különös hangsúlyt helyez az önrendelkezés jogára. Az

73

európai zöldekkel közösen alakított európai parlamenti frakciójuk a közepes méretű és

befolyású politikai csoportok közé tartozik. Magyarországi tagjuk nincs, ugyanakkor a

szlovákiai Magyar Koalíció Pártja részese a szervezetnek. A kisebb pártok sorában

találjuk továbbá az Európai Független Demokraták Szövetségét. A 2005-ben alapított

pártszövetség működéséről egyelőre kevés információ áll rendelkezésre, de a

honlapjukon közzétett nyilatkozat szerint egy olyan „másik Európa” kialakítására

törekszenek, mely alternatívát jelenthet a század kihívásainak szerintük megfelelni

képtelen jelenlegi Unióval szemben. Magyar tagszervezete nincs. Végül, de nem utolsó

sorban, a legfiatalabb európai párt az EUDemokraták Pártja. A mérsékelt baloldali és

jobboldali pártokat, mozgalmakat és politikai szervezeteket tömörítő EU-kritikus pártot

2005 végén alapították. Elsődleges törekvése a döntéshozatali központok és az

állampolgárok közti távolság csökkentése, a régiók és a nemzeti kisebbségek szerepének

bővítése, valamint az Európai Unió demokratikus értékeinek erősítése. Magyarországi

tagjai, egyéni támogatóként, Lezsák Sándor és Püski András (mindkettő KDNP)

országgyűlési képviselők.

74

4. tábla Európai pártok

Európai párt Alapítás éve Politikai jelleg Európai parlamenti

politikai csoport Magyarországi

tag

EUDemokraták 2005 EU-kritikus Függetlenség és Demokrácia

Lezsák Sándor, Püski András (egyéni tagok)

Európai Baloldal Pártja 2004 kommunista,

szocialista

Európai Egyesült Baloldal - Északi Zöld

Baloldal Munkáspárt

Európai Demokrata Párt 2004 centrista, reformista

Liberálisok és Demokraták Szövetsége

Európáért Nincs

Európai Független Demokraták Szövetsége

2005 konzervatív, euroszkeptikus

Függetlenség és Demokrácia Nincs

Európai Liberális Demokrata és Reform Párt

1993 liberális Liberálisok és

Demokraták Szövetsége Európáért

SZDSZ

Európai Néppárt 1976 kereszténydemokrata, konzervatív

Európai Néppárt (Kereszténydemokraták) és Európai Demokraták

Fidesz-MPSZ, MDF

Európai Szabad Szövetség 1981 regionalista-

autonomista Zöldek - Európai Szabad Szövetség Nincs

Európai Szocialisták Pártja 1992 szociáldemokrata,

szocialista Európai Szocialisták MSZP, MSZDP

Európai Zöld Párt 2004 zöld Zöldek - Európai Szabad Szövetség

Zöld Demokraták

Szövetség a Nemzetek

Európájáért nacionalista,

euroszkeptikus Nemzetek Európájáért

Unió MVPP

4. tábla: Európai pártok Forrás: a pártok honlapjai

Mit mondhatunk az európai pártok által a közösségi döntéshozatalban mutatott

teljesítményről? A legfontosabb megállapítás, hogy befolyásuk a közösségi, illetve a

tagállami közpolitikai folyamatokra egyelőre igen korlátozott. Ennek egyik oka, hogy ma

még nem rajzolódnak ki egyértelműen az illeszkedési pontok ezen közpolitikai

folyamatok és az europártok működése között. Az európai pártok ugyanakkor korlátozott

szerepet játszanak az európai értékeknek és kihívásoknak az európai polgárok felé való

közvetítésében, az európaiságtudat erősítésében is, hiszen a tagállamok többségében még

az európai parlamenti választások kampányában is alig láthatók. Más oldalról, befolyásuk

kétségtelenül erősödik. Ennek oka részben az integrációs folyamat politikai elemeinek

75

előtérbe kerülése, részben pedig az európai közélet különböző szintjeinek és színtereinek

összekapcsolódása, illetve az ennek nyomán kialakuló szervezeti és személyi átfedések.

Végül, de nem utolsó sorban, az európai pártokhoz szorosabban vagy lazábban kötődő

európai parlamenti politikai csoportok számottevő beleszólást biztosítanak a közösségi

döntések széles körébe. Ez utóbbiak létrehozásához a hatályos Eljárási Szabályzat szerint

legalább húsz képviselő szükséges, akiknek minimum a tagállamok egyötödét kell

képviselniük. Egy képviselő egyszerre több csoportnak tagja nem lehet. Vannak azonban

olyan képviselők, akik egyik politikai csoportnak sem tagjai, így a függetlenek között

foglalnak helyet. A politikai csoportok fontossága a magyar európai parlamenti

képviselők beszámolóiban is megragadható. Amint Szent-Iványi István hangsúlyozza:

„Az Európai Parlament már megalakulásakor meghozta azt a stratégiai döntést, hogy

tevékenységét politikai alapon szerveződő képviselőcsoportok, és nem nemzeti

delegációk útján végzi. Ha e lépés szimbolikus üzenetét tekintjük, akkor azt

mindenképpen a mélyebb, politikai integráció melletti állásfoglalásként értékelhetjük,

amely megteremtette egy átfogó európai pártpolitikai tér kialakulásának egyik intézményi

előfeltételét” (Szent-Iványi, 2006: 828). Szájer József a magyar érdektörekvések kapcsán

szintén kiemeli, hogy „a nemzeti érdekek képviselete és elfogadtatása elsősorban a

frakción keresztül történik, hisz a kompromisszumok kialakítása az Európai

Parlamentben az egyes frakciókban zajlik” (Szájer, 2006: 819). Tabajdi Csaba ehhez

hozzáteszi: „az EP struktúrája, rendszerbeli szerepe miatt azonban nincs szigorú és

kiszámítható megosztottság a frakciók együttműködésében, illetve szembenállásában,

mint a nemzeti parlamentekben (nincs hagyományos értelemben vett kormánypárt és

ellenzék)” (Tabajdi és Korányi, 2006: 839). Így „az Európai Parlament

képviselőcsoportjainak frakciófegyelme nem hasonlítható a nemzeti parlamentekből

ismert vas- vagy vakfegyelemhez”, ugyanakkor kétségtelen, hogy „ha mindezt

figyelembe vesszük, az európai parlamenti frakciófegyelem meglepően erős” (Szent-

Iványi, 2006: 829). Mindazonáltal, amint azt Pippa Norris már az 1990-es évek közepén

hangsúlyozta, amíg az európai parlamenti választások másodlagos jelentőségűek

maradnak, addig mind az Európai Parlament, mind az európai pártok legitimitása és

autoritása megkérdőjelezhető lesz, és a demokratikus deficit szelleme továbbra is kísérti

majd az integrációs közösséget (Norris, 1997: 113-114).

76

3.2. Európai érdekszervezetek és -hálózatok

Mint korábban megállapítottuk, a kiterjedt európai érdekszervezetek és -hálózatok hosszú

ideig uralták a közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerét, és ma is

meghatározó szerepet játszanak e téren. A jelentőségüket és befolyásukat értékelő

vélemények azonban számottevő eltéréseket mutatnak. Van Schendelen szerint az

eurocsoportok a gazdasági-társadalmi érdektörekvések és a közösségi intézmények közti

legfontosabb összekötő kapcsot jelentik, és kétirányú kommunikációs funkciót látnak el:

társadalmi, gazdasági és szakmai ismereteket, információkat és érdektörekvéseket

közvetítenek a döntéshozók felé, de egyúttal a tagállamok intézményeinek,

szervezeteinek és állampolgárainak uniós szocializációját is elősegítik (van Schendelen,

2003: 290). Beate Kohler-Koch szerint az európai érdekszervezetek és -hálózatok nem

csupán a tranzakciós költségek csökkentői és a kölcsönös bizalom építői, de egyúttal az

információk és a gondolatok cseréjének letéteményesei, valamint a közösségi politikák

elméleti megalapozói (Kohler-Koch, 1997). Az eurocsoportok legfontosabb funkcióit van

Schendelen mindezek nyomán egymás ellenőrzésében és ellensúlyozásában, a

partikuláris érdektörekvések aggregációjában és artikulációjában, az érdekérvényesítési

költségek csökkentésében, valamint a közösségi döntéshozatal támogatásában és

alakításában látja (van Schendelen, 2003: 115). Ugyanakkor szerzők egész sora

hangsúlyozza az eurocsoportok hiányosságait és viszonylagos gyengeségét. Alan Butt

Philip szerint ezek töredezett, szétaprózott, elégtelen anyagi és személyi erőforrásokkal

rendelkező, és mindezek nyomán kevéssé hatékony szerveződések (Butt Philip, 1985:

84). Ennek egyik fő oka éppen az általuk megjelenített érdektörekvések sokfélesége. Így

például, amint azt Robert J. Bennett részletesen bemutatja, az Európai Szakszervezetek

Konföderációja az eltérő érdekeknek olyan széles skáláját képviseli, ami jóformán

lehetetlenné teszi érdemi közös álláspont kialakítását. Ezért a legtöbb állásfoglalás, amit

eljuttat a döntéshozókhoz, semmitmondó és kevéssé használható. (Bennett, 1997: 10).

Greenwood pedig azt hangsúlyozza, hogy az eurocsoportok többsége meglehetősen

korlátozott anyagi és személyi erőforrásokkal, azaz kevesebb mint 100 ezer eurós évi

költségvetéssel és legfeljebb öt munkatárssal rendelkezik, ezért jelentős mértékben ráutalt

77

a nemzeti tagszervezetekre. Ez csorbítja önállóságukat és a közösségi intézmények

körében élvezett befolyásukat. Így megítélése szerint az eurocsoportok a legfontosabb

közösségi döntésekben, illetve az integrációs folyamat fejlődésében ma már nem

játszanak meghatározó szerepet (Greenwood, 2003: 21, 277).

5. tábla

A legismertebb európai érdekszervezetek és -hálózatok

Érdekszerveződés Rövidítés Jellege

American Chamber of Commerce to the European Union AmCham EU üzleti (harmadik ország)

Assembly of European Regions AER regionális Association of European Chambers of Commerce and Industry EUROCHAMBRES üzleti (kereskedelmi és iparkamarák)

BusinessEurope BUSINESSEUROPE üzleti-munkaadói (ipar) Committee of Agricultural Organisations in the European Union - General Confederation of Agricultural Cooperatives in the European Union

COPA-COGECA mezőgazdasági

Council of European Municipalities and Regions CEMR regionális

Eurocities - the network of major European cities EUROCITIES nagyvárosi

European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises UEAPME üzleti (kis- és középvállalkozások)

European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interests

CEEP üzleti (közszolgáltató vállalatok)

European Citizen Action Service ECAS közérdekű (állampolgári) European Consumers' Organisation BEUC közérdekű (fogyasztóvédelem) European Environmental Bureau EEB közérdekű (környezetvédelem) European Round Table of Industrialists ERT üzleti (európai nagyvállalatok) European Trade Union Confederation ETUC munkavállalói European Women's Lobby EWL közérdekű (női egyenjogúság) European Youth Forum EYF közérdekű (ifjúság) Platform of European Social NGOs közérdekű (szociális)

5. tábla: A legismertebb európai érdekszervezetek és -hálózatok

78

Az európai érdekszervezetek és -hálózatok katalógusának részletes ismertetésétől a

dolgozat terjedelmi okokból eltekint. Az egyes érdekszerveződések profilja az uniós

érdekérvényesítéssel foglalkozó munkák egész sorából, valamint az érintett szervezetek

honlapjairól részletesen megismerhető. Ezek csoportosítása ugyanakkor több szempont

szerint is lehetséges. Greenwood mérvadó megközelítése szerint a legfontosabb típusok:

az üzleti érdekszervezetek, a szakmai érdekszerveződések, a szakszervezetek, a

közérdekű érdekszerveződések, valamint a regionális-területi érdekszervezetek

(Greenwood, 2003). Az üzleti érdekszervezetek túlsúlyát indokolják az integráció

gazdasági gyökerei, valamint a globális versenyképesség növelésének a Lisszaboni

Stratégia által is hangsúlyozott prioritása. Ehhez Kégler hozzáteszi: az üzleti hátterű

érdekérvényesítés túlsúlyát persze az állandó brüsszeli jelenlét fenntartásának magas

költségei is okozzák. Az anyagi természetű nehézségeket számos érdekszerveződés

esetében csupán közösségi forrásokból sikerül áthidalni. Ez is magyarázza, hogy az uniós

közérdekű érdekszervezetek közel 65 százaléka részesül közösségi támogatásban (Kégler,

2006: 26). Mindazonáltal, az üzleti érdekszervezetek világa maga is igen sokszínű. A

legjellemzőbb típust a nemzeti érdekszövetségek ernyőszervezeteként felépülő nyitott

szerveződések, azaz a szűkebb értelemben vett eurocsoportok, így például a

BusinessEurope, a CEEP (European Centre of Enterprises with Public Participation and

of Enterprises of General Economic Interests), vagy az EUROCHAMBRES (Association

of European Chambers of Commerce and Industry) jelentik. Ezek mellett azonban

megtaláljuk a részben intézményesített zárt társaságokat, mint azt ERT (European Round

Table of Industrialists), az informális hálózatokat (pl. Bildenberg Klub), valamint a

harmadik országok érdekeit képviselő ügynökségeket, melyek legismertebbje az

AmCham EU (American Chamber of Commerce to the European Union). Az

eurocsoportok ugyanakkor általában jelentősen különböznek a tagállami üzleti

érdekszervezetektől. Működésüket rendszerint alacsony fokú specializálódás, nagyszámú

és heterogén tagság, valamint csekély anyagi erőforrások és autonómia jellemzi

(Greenwood, 2003: 76). Részben ez az oka annak, hogy a meghatározó európai

nagyvállalatok a legritkább esetben hagyatkoznak kizárólag az ezek által kínált

érdekérvényesítési lehetőségekre, és azokkal párhuzamosan önálló lobbitevékenységet

végeznek. Igaz, az sem jellemző, hogy valamely nagyvállalat csupán ez utóbbi eljárást

79

venné igénybe, és figyelmen kívül hagyná a tevékenységi köre szerinti eurocsoportot.

Ezek közül a legismertebb a korábban UNICE (Union of Industrial and Employers’

Confederations of Europe), ma BusinessEurope néven működő szerveződés. A nevét

2007 januárjában megújító társaság több évtizedes múltra tekinthet vissza, és

legfontosabb feladatának az európai vállalkozások érdekképviseletét, illetve a globálisan

versenyképes európai gazdasági környezet kialakítását tekinti. A közösségi intézmények

által elismert szociális partner, így az európai szociális párbeszéd állandó résztvevője.

Egyik fontos partnere az európai üzleti érdekhálózatok legismertebbje: az Európai

Gyáriparosok Kerekasztala (ERT). Az ERT az ipar és a technológiai szektor területén

működő európai nagyvállalatok elsőszámú vezetőit egyesíti. Mivel új tagok felvétele csak

meghívás alapján lehetséges, amint azt a szervezet honlapja megállapítja: „a tagság

inkább személyes, semmint társasági természetű.” Befolyását jelentős részben tagjai

személyes kapcsolatrendszerén keresztül érvényesíti. Magyar tagja Hernádi Zsolt, a MOL

Rt elnök-vezérigazgatója.

Szintén a gazdasági szférához kötődik, ám annak csupán az egyik, az Európai Unió

egésze számára meghatározó területére: a mezőgazdaságra összpontosít a termelőket, a

feldolgozókat és a mezőgazdasági szövetkezeteket képviselő COPA-COGECA

(Committee of Agricultural Organisations in the European Union - General

Confederation of Agricultural Cooperatives in the European Union). Az európai

agrárium érdekképviseletét lényegében monopolizáló érdekszerveződés az egyik

legbefolyásosabb érdekérvényesítő a közösségi döntéshozatalban. A munkavállalók

érdekképviseletét szintén egységes szervezet: az Európai Szakszervezetek

Konföderációja (ETUC, European Trade Union Confederation) látja el. Az ETUC

legfontosabb feladatainak az európai szociális modell (szociális Európa) megerősítését,

ennek érdekében az európai szociális párbeszédben való hatékony részvételt, a közösségi

döntéshozatal érdemi befolyásolását, valamint az európai szakszervezetek

tevékenységének támogatását tartja. A közérdekű érdekszerveződések tarka világa ezzel

szemben a legkülönfélébb érdekszerveződések nehezen áttekinthető hálózata. A két

legbefolyásosabb csoportot a környezetvédelmi és a fogyasztóvédelmi szervezetek

alkotják. Előbbi téren a vezető szerepet betöltő Európai Környezetvédelmi Iroda (EEB,

80

European Environmental Bureau) mellett elsősorban a világszerte ismert hálózatok, így

különösen a Birdlife International, a Greenpeace, a Friends of Earth, valamint a World

Wide Fund for Nature (WWF) európai irodái játszanak meghatározó szerepet. A

fogyasztóvédelem területén pedig mindenekelőtt az Európai Fogyasztók Szervezete

(BEUC, European Consumers' Organisation) érdemel említést. Természetesen az

európai közérdekű érdekszerveződések tevékenysége számos egyéb területre is kiterjed.

Így említésre méltók a szociális ügyek, az egészségügy, az emberi jogok, a

fejlesztéspolitika, a nemek közti egyenjogúság, valamint a kultúra terén aktív

szerveződések. Ezeket fogja össze a Civil Társadalom Kontaktcsoport (CSCG, Civil

Society Contact Group), illetve annak hét ernyőszervezete.26 Az egyes

érdekszerveződések között éppúgy találunk az uniós polgárokat az őket megillető

közösségi jogok érvényesítésében segítő (ECAS, European Citizen Action Service), mint

ifjúsági (EYF, European Youth Forum), avagy a nemek közti egyenjogúságért küzdő

(EWL, European Women's Lobby) szerveződéseket. Végül az európai érdekszervezetek

és -hálózatok egy további fontos csoportját jelentik a regionális és területi

érdekszerveződések. E téren a két vezető szervezet az Európai Régiók Gyűlése (AER,

Assembly of European Regions), valamint az Európai Települések és Régiók Tanácsa

(CEMR, Council of European Municipalities and Regions).

3.3. Az európai szociális párbeszéd és az intézményes konzultáció

Az európai érdekszervezetek és -hálózatok által a közösségi döntéshozatalban használt

érdekérvényesítési eljárások természetesen az adott szerveződés rendelkezésére álló

erőforrásoktól, de a döntéshozatali folyamat tárgyától és kereteitől is nagymértékben

függenek. E tekintetben az egyik fontos csatorna az európai szociális párbeszéd. Mivel az

integrációs folyamat kezdetben szektorális keretek között kibontakozó gazdasági

együttműködésre korlátozódott - bár a szociális elkötelezettség az Európai Közösségek

alapító Szerződéseiben is rögzítésre került, amit az Európai Szociális Alap létrehozása

(1957) megerősített -, az európai szintű szociálpolitika és szociális párbeszéd iránti

igények csak az 1960-as évek végének társadalmi mozgásai, illetve az 1970-es évek

elejének gazdasági válságjelenségei nyomán kerültek előtérbe. E folyamatban szerepet

81

kapott az integrációs folyamat belső dinamikája is, aminek nyomán megszületett az első

Szociális Akcióprogram (1974), mely célul tűzte ki a széleskörű párbeszéd megteremtését

(Arató, 2001: 78). Az európai szociális párbeszéd formálódásában Ladó Mária négy

szakaszt különböztet meg (Ladó, 2000: 325). A néhány ágazatban, illetve a

munkavállalással kapcsolatos szabályok terén általános jelleggel folytatott plurális elvű

konzultációt az 1970-es években felváltotta a közös politikaformálás és megvalósítás, ami

a célok és a prioritások közös kijelölését, illetve a módszerek és az intézkedések együttes

kidolgozását jelentette. Ennek jegyében az 1972-es párizsi csúcson az állam- és

kormányfők döntöttek a szociális partnerek bevonásának megerősítéséről. Ennek keretét

az 1974 és 1978 között hat alkalommal megrendezett Tripartit Konferencia jelentette,

mely a Tanács, a Bizottság és a szociális partnerek részvételével átfogó szociálpolitikai és

foglalkozatási kérdések egész sorát vitatta meg. Az egyeztetés azonban 1978-ban

megszakadt, mivel az Európai Szakszervezetek Konföderációja a munkaadói oldal

együttműködési készségének hiányára hivatkozva visszalépett a további tárgyalásoktól,

ami az európai szociális párbeszéd átmeneti háttérbe szorulását eredményezte.

Az újabb fordulat az 1980-as évek második felében a Jacques Delors vezette Európai

Bizottság kezdeményező fellépéséhez köthető (Greenwood, 2003: 68). A brit kormány

ellenállásán elbukott politikai kezdeményezések kudarca nyomán a Bizottság olyan

eszközöket keresett, melyek közvetett módon segíthették az integrációs folyamat

előmozdítását. Az egyik ilyen eszköz az európai szociális párbeszéd volt. Ezért is

hangsúlyozta a Bizottság frissen megválasztott elnöke 1985-ben az Európai Parlament

előtt tartott meghallgatása során az európai szociális párbeszédhez és az európai kollektív

megállapodás eszközéhez való ragaszkodását (de Boer et al, 2005: 52). Az egy évvel

később aláírt Egységes Európai Okmány pedig ennek nyomán erősítette meg, hogy „a

Bizottság a szociális partnerek közötti európai szintű párbeszéd fejlesztésére törekszik,

amely - ha azt a két fél kívánatosnak tartja - megállapodáson alapuló kapcsolatokhoz

vezethet.” Ennek eredménye volt továbbá a Val Duchesse-i folyamat, majd az 1987-től

rendszeresen megtartott Szociális Párbeszéd Csúcstalálkozók (Social Dialogue Summit),

melyek egyik kézzelfogható vívmánya az 1989-ben elfogadott Alapvető Szociális Jogok

Közösségi Chartája (Community Charter of Fundamental Social Rights), vagyis röviden

82

a Szociális Charta. A Val Duchesse-i párbeszéd ugyan jogilag kötelező eredményt

keveset hozott, azonban lehetővé tette a szociális partnerek részvételét a Maastrichti

Szerződés tartalmának kidolgozásában. Ennek is volt köszönhető, hogy a Szerződés

számottevően bővítette a közösségi hatásköröket a foglalkoztatáspolitika és a

szociálpolitika terén. Számunkra különösen érdekes a Szerződéshez csatolt

Szociálpolitikai Megállapodás, mely kimondta, hogy „a Bizottság feladata elősegíteni a

szociális partnerek közösségi szintű konzultációját, és megtenni minden szükséges

intézkedést, hogy megkönnyítse a felek közötti párbeszédet a számukra nyújtott

kiegyensúlyozott támogatás biztosításával.” Egyúttal pedig megerősítette, hogy „a

Bizottság a szociálpolitika területére vonatkozó javaslatok benyújtása előtt konzultál a

szociális partnerekkel a közösségi fellépés lehetséges irányáról.” A szociális partnerek

ezen konzultáció keretében véleményt vagy ajánlást juttatnak el a Bizottsághoz. Mi több,

tájékoztathatják a Bizottságot arról, hogy a „4. cikkben említett eljárás” megindítását

igénylik. A Megállapodás 4. cikke ugyanis kimondja, hogy „a szociális partnerek közti

közösségi szintű párbeszéd, amennyiben a felek úgy kívánják, szerződéses

kapcsolatokhoz, így megállapodásokhoz vezethet. A közösségi szinten megkötött

megállapodásokat a szociális partnerek és a tagállamok sajátos eljárásainak és

gyakorlatának megfelelően, vagy pedig egyes sajátos kérdésekben az aláíró felek együttes

kérelmére a Tanács által a Bizottság javaslata alapján hozott határozattal kell

végrehajtani.”

A Szerződés rendelkezései tehát két lehetőséget kínálnak a szociális partnerek számára: a

jogszabályi és a megegyezéses eljárást. Ezek között ők maguk választhatnak. A

jogszabályi út a közösségi döntéshozatal általános eljárását jelenti azzal a megkötéssel,

hogy a Bizottság által kidolgozott javaslatok előterjesztését megelőzi a szociális

partnerek véleményének, illetve ajánlásának megkérése. A megegyezés ezzel szemben a

szociális partnerek által kialakított megállapodáson alapul, amit vagy a tagállamok belső

joggyakorlatához illeszkedő végrehajtás követ, vagy annak kiterjesztése végett felkérik a

Bizottságot a formális döntéshozatali eljárásokba történő beterjesztésre. Ezzel, miként a

szociális kérdések nemzeti szinten is általában kétféle módon szabályozottak: egyrészt

jogalkotás útján, másrészt kollektív szerződések keretében, hasonló kettős szabályozásra

83

nyílt lehetőség közösségi szinten is (Ladó, 2000: 353). Mindez Arató Krisztina szerint a

közösségi szociális párbeszédet a neokorporatista modell felé közelítette (Arató, 2001:

101). Hasonló véleményen van Kurtán és Gallai is, akik szerint „a Maastrichti Szerződés

olyan új csatornákat nyitott az európai szociálpolitika kialakításában, amelyeknek a jogi

keretei és a mindennapi gyakorlata több szempontból is felidézi Schmitter klasszikus

korporatizmus definícióját. A kiemelt szervezetek felelős partnerként vesznek részt az

európai szociálpolitika kialakításában és végrehajtásában. A szociális partnerek elvileg az

európai szociálpolitika bármely területére befolyással lehetnek, beleértve olyan

kérdésköröket is, amelyek szabályozására a kollektív megállapodások nem igazán tűnnek

alkalmasnak” (Kurtán és Gallai, 2003: 492). Az eddigi gyakorlat ugyanakkor azt mutatja,

hogy a közösségi intézmények a szociális partnerek által kötött megállapodásokat

elfogadják és tiszteletben tartják, szövegüket pedig változtatás nélkül beemelik a

közösségi joganyagba. Ilyen módon az érintett szervezetek közvetett döntéshozói

szerepbe kerülnek. Kurtán és Gallai szerint azonban az intézményes érdekegyeztetésnek

ez a formája egyelőre csak eljárási és politikaelméleti szempontból lényeges, valódi

közpolitikai hatása erősen korlátozott. A munkaadók és a munkavállalók érdekei közti

ellentétek miatt ugyanis a szociális partnereknek eddig csupán néhány alacsonyabb

szintű, minimumkövetelményeket felállító, tartalmukat tekintve meglehetősen általános

megállapodást sikerült kötniük (ibid, 2003: 493). Ugyanakkor az európai szociális

párbeszéd által a közösségi érdekérvényesítési rendszerben betöltött szerepet hiba lenne

alábecsülni. Már csak azért is, mert a Lisszaboni Szerződés szerint „az Unió az egyes

nemzeti rendszerek különbözőségeinek figyelembevételével elismeri és támogatja a

szociális partnerek uniós szintű szerepvállalását; önállóságuk tiszteletben tartása mellett

elősegíti a szociális partnerek közötti párbeszédet. A növekedésről és foglalkoztatásról

szóló háromoldalú csúcs hozzájárul a szociális párbeszéd folytatásához.”

Továbbra is kérdés azonban, hogy az európai szociális párbeszéd gyakorlata alapján

miként értékelhetjük annak az elmúlt másfél évtizedben nyújtott és a belátható jövőben

várható teljesítményét. Kétségtelen ugyanis, hogy a Szerződés által kínált lehetőségeket

kihasználva több fontos - így például a szülői szabadságról (1996), a részmunkaidőről

(1997), a határozott időre szóló munkavégzésről (1999), a távolsági munkavégzésről

84

(2002), vagy a munkavégzéssel kapcsolatos stresszről (2004) szóló - keretmegállapodás

született. Észre kell azonban vennünk azt is, hogy ezek sem tartalmukat, sem

következményeiket tekintve nem hasonlítanak a tagállami kollektív megállapodásokra:

sokkal szűkebb területre összpontosítanak, nem érintik a béreket, és tényleges hatásuk

igen korlátozott. Ennek gyakori oka, hogy a bennük rögzített követelmények sokszor

elmaradnak a fejlettebb tagállamokban már korábban is érvényesített előírásoktól. Ezért

több szerző azon a véleményen van, hogy amennyiben a munkavállalók, a munkaadók és

a kormányok stratégiai választásait és kollektív cselekvését tekintjük, amit a kölcsönös

konfliktus, együttműködés és hatalmi helyzet jellemez, és ami meghatározza a

munkaügyi kapcsolatok tartalmát és szabályozási környezetét, akkor valódi európai

szociális párbeszédről egyelőre aligha beszélhetünk (Visser, 1996: 2). Ennek

legfontosabb okai a nemzeti rendszerek jelentős különbözőségeiben, ennek nyomán a

nemzeti munkaadói és munkavállalói szervezetek eltérő magatartásában, és

mindenekelőtt a Bizottság korlátozott mozgásterében keresendők, mivel ez utóbbi nem

rendelkezik a tagállami kormányokhoz hasonló eszközökkel a másik két fél

vonatkozásában. Így az európai szociális párbeszéd napirendje jóval szegényesebb, a

foglalkoztatásügy és a szociálpolitika legfontosabb kérdései pedig tagállami szinten

maradnak. Ezért aztán az érintett érdekszerveződések is inkább ez utóbbi színtérre és az

uniós érdekérvényesítés nemzeti útjára összpontosítanak. Az Amszterdami Egyetem és a

holland Szociális és Gazdasági Tanács kutatói mindezek nyomán arra a megállapításra

jutottak, hogy az európai szociális párbeszéd valójában másodlagos funkciót szolgál: a

szociális partnerek számára az uniós érdekérvényesítés egyik csatornáját jelenti. Ezért a

munkaadók és a munkavállalók sokkal inkább a közösségi politikákat kívánják

befolyásolni, semmint autonóm megállapodásokat szeretnének elérni szociális

kérdésekben (de Boer et al, 2005: 64). Az elmúlt évek gyakorlata pedig megerősítette,

hogy az európai szociális párbeszéd fejlődésének iránya nem az európai szintű kötelező

megállapodások, sokkal inkább a puha egyezségek felé mutat. Ezért a holland kutatók

előrejelzése szerint valódi európai szociális párbeszéd kialakulása a tagállami szinten

megszokott tartalommal a közeli jövőben sem várható. Mindazonáltal, a létező

mechanizmusok távolról sem haszontalanok. Ezek valódi értéke azonban sokkal inkább a

szociális partnerek közös érdekeinek a közösségi döntéshozatalba való becsatornázása

85

terén keresendő. Így az európai szociális párbeszéd nem kiemelkedik, hanem sokkal

inkább beleolvad az uniós érdekérvényesítés plurális rendszerébe.

Végül itt érdemes felhívni a figyelmet a közösségi intézmények és az európai

érdekszervezetek közti intézményes kapcsolattartás másik ágára: az uniós hivatalok által

létesített és szervezett konzultációs fórumokra. Ezeket természetesen rendkívüli

sokféleség jellemzi, ezért az alábbiakban csupán példaként hivatkozom néhány ismert

megoldásra. Ezen fórumok működése lehet rendszeres vagy ad hoc jellegű, funkciójuk

pedig a konzultációtól a döntéshozatalban való érdemi közreműködésig terjed. Az

Európai Bizottságban az intézményes konzultáció talán legismertebb formáját a

komitológiai bizottságok jelentik. Ezek a Bizottság és a tagállami kormányzatok

képviselőinek egy adott közpolitikai területre vagy kérdésre irányuló tanácskozó és

döntéshozó fórumai. Jellegük szerint lehetnek tanácsadó bizottságok (advisory

committee), irányító bizottságok (management committee), szabályozási bizottságok

(regulatory committee vagy regulatory committee with scrutiny), avagy végintézkedési

bizottságok (safeguard committee). A Bizottság ugyanakkor széles körben támaszkodik a

jellemzően a végrehajtó ügynökségek keretében működő tudományos bizottságokkal

(scientific committee) fenntartott együttműködésre, illetve ez utóbbiak szakértelmére, ami

a szakmai információk becsatornázásának egyik útját jelenti. Mindezeken túl az

intézmény az egyes szabályozási előterjesztések kidolgozása során rendszeres és

széleskörű egyeztetéseket (public consultation) szervez, melyek a külső ismeretek,

információk és érdektörekvések megismerésének és beszámításának fontos eszközét

jelentik. Hasonló szerepet töltenek be a tanácsadó csoportok (advisory group), melyek az

uniós tisztviselők és az adott közpolitikai terület szakértői és (érdek)szerveződései közti

véleménycsere állandó vagy ad hoc jellegű fórumai. Az Európai Parlament a különféle

jogalkotási előterjesztések kapcsán szintén rendszeresen szervez meghallgatásokat

(hearing), melyek lehetőséget biztosítanak az európai polgárok és (érdek)szerveződéseik

véleményének megismerésére, illetve az európai parlamenti képviselőkkel folytatott

érdemi párbeszédre. Hasonló célt szolgálnak a frakcióközi csoportok (intergroup),

melyek egy adott közpolitikai terület vagy kérdés iránt érdeklődő parlamenti képviselők

és az érintett külső szereplők rendszeres véleménycseréjének fórumai. Ez utóbbiak ugyan

86

hivatalos státuszt nem élveznek, azonban számos esetben alapvető befolyást gyakorolnak

az intézmény működésére és döntéseire.

3.4. Az európai érdekszerveződések szervezeti és különös nyomásgyakorlása, valamint a

közvetlen demokrácia közösségi jogi eszközei

Mindazon érdekszerveződések, melyek nem kapnak helyet a közösségi tárgyalóasztalnál

az európai szociális párbeszéd vagy az intézményes konzultáció keretében, avagy azokat

elégtelennek tartják, a szervezeti és a különös nyomásgyakorlás eszközeivel élhetnek.

Mivel azonban ezek európai méretekben is számottevő erőforrásokat és/vagy

támogatottságot igényelnek, alkalmazásuk igen ritka. Ráadásul a közösségi intézmények

és döntéshozatali eljárások nyitottsága lényegében minden számottevő érdekszerveződés

és vezető gazdasági szereplő számára biztosítja a beleszólás lehetőségét, ami tovább

csökkenti ezen érdekérvényesítési eljárások gyakoriságát. A különös nyomásgyakorlás

alkalmazása tehát kevéssé elterjedt, de nem példa nélküli. Greenwood szerint „a

szélesebb grassroots állampolgári mozgósítás szinte teljesen hiányzik az EU-politikából,

részben az EU hatalmi rendszerének fragmentáltsága és a célpontok hiánya (a legtöbb

EU-vonatkozású demonstráció a tagállamokban történik szűk érdekkörnyezetben),

részben pedig a transznacionális mozgósítás logisztikai nehézségei miatt. Ezen a téren

nincsenek felfedezésre váró új dimenziók. Az EU-politika intézményi politika, ahol kevés

lehetőség nyílik a grassroots mozgósításon alapuló „társadalmi mozgalom-elemzések”

számára” (Greenwood, 2003: 13). Mégis, talán érdemes ennél árnyaltabb megközelítést

alkalmazni. Nem csupán azért, mert a döntéshozók fejében ott él ezeknek a

véleménynyilvánítási formáknak a lehetősége, de azért is, mert ezek a jelenségek ma már

a mindennapok valóságához tartoznak, amint azt egy magyar példa is bizonyítja. Olajos

Péter európai parlamenti képviselő beszámolója szerint „az ún. mézügyben európai

szinten is jól és hatékonyan léptünk fel, komoly esélyt teremtve a hazai termelők, sőt, az

európai termelők és fogyasztók megvédésére. Méhészeink a méz eredetének és

keverésének jelenlegi szabályozatlansága miatti visszaélések ellen tiltakoztak, egyben

kérték, hogy az unió élelmiszerkönyvének a mézre vonatkozó szabályozásához

magyarázó mellékletet csatoljanak, amely többek között pontosítja az eredet

87

feltüntetésének kötelezettségét. ... 2005. április 6-án sikerrel zárult a magyar méhészek

hathetes brüsszeli tiltakozása, egyben az első sikeres magyar tüntetést is beírva az uniós

emlékkönyvbe. Tényleges eredmény, hogy az első fél évben az unió soros elnökségét

ellátó Luxemburg mezőgazdasági miniszterével, Fernand Bodennel eszmecserét

folytathattak gondjaikról, aki a tanács soron következő – 2005. április végén tartott –

ülésén megismertette a méhészek gondjaival a többi tagország képviselőit is” (Olajos,

2006: 810).27

Szintén változó gyakorisággal és hatékonysággal kerülnek alkalmazásra a közvetlen

demokrácia közösségi jogi eszközei. Az uniós polgároknak joguk van az Európai

Ombudszmanhoz panasszal, illetve az Európai Parlamenthez petícióval fordulni. Az

Ombudszman fő feladata, hogy „élő valósággá tegye a polgárokat és lakosokat az EU jog

szerint megillető jogokat” (Európai Ombudszman, 2006: 6). Külön figyelmet érdemel

ugyanakkor a külső szereplőkkel folytatott konzultáció felügyeletében játszott szerepe.

Ennek kapcsán írja jellemző esetként a 2006. évi jelentés: „az Európai Állampolgárok

Egyesületének (ECAS) panasza nyomán az Ombudszman megállapította, hogy a

strukturális alapok jövőjéről az érdekelt felekkel folytatandó konzultációra vonatkozó

bizottsági minimumszabályok kellően világosak, és – a szóban forgó esetben – a

Bizottság be is tartotta őket. Nem zárta ki ugyanakkor azt, hogy a minimumszabályokat

világosabban is meg lehetne fogalmazni, illetve hogy a konzultációval szemben egyes

esetekben talán az összes ágazatra kiterjedő, holisztikusabb hozzáállás lenne helyénvaló,

és tájékoztatta az ECAS-t arról a lehetőségről, hogy tegyen ilyen irányú javaslatokat a

Bizottságnak (948/2004/OV)” (ibid: 11). A jelentés azt is tartalmazza, hogy eredményes

munkakapcsolat alakult ki az Ombudszman és az Európai Parlament Petíciós Bizottsága

között, mely a közvetlen demokrácia közösségi jog által biztosított másik fő fórumát

jelenti. Megemlíti továbbá, hogy az Ombudszman azoknak a panaszosoknak, akik

változást szeretnének elérni az európai jogszabályokban vagy politikákban, azt tanácsolja,

hogy forduljanak petícióval a Parlamenthez (ibid: 16). A petíciós jog alapja a Szerződés

194. cikke, melynek értelmében az Európai Unió bármely polgára vagy lakosa akár a

saját nevében, akár másokkal együtt petíciót nyújthat be a Parlamenthez az Európai Unió

tevékenységi körébe tartozó, őt közvetlenül érintő tárgyban. Bármely társaság, szervezet

88

vagy egyesület szintén élhet ezzel a lehetőséggel. A petíció kifejezhet egyéni kérelmet,

panaszt vagy a közösségi jog alkalmazásával kapcsolatos megfigyelést, illetve felkérést

arra vonatkozóan, hogy az intézmény milyen álláspontot foglaljon el bizonyos

kérdésekben. Ezeket az észrevételeket az Európai Parlament a Petíciós Bizottság

közreműködésével vizsgálja meg, mely bizottság jelentéseket dolgoz ki,

meghallgatásokat tart, konkrét eseteket értékel, avagy továbbítja a beadványt a

Bizottsághoz vagy valamely tagállamhoz annak intézkedését kérve. A 2000

decemberében kibocsátott Alapjogi Charta megerősítette az uniós polgárokat megillető

mindezen jogokat. Ezen túl rögzítette, hogy mindenkinek joga van a békés célú

gyülekezés szabadságához, valamint a másokkal való bármilyen szintű, különösen

politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez, ami magában foglalja mindenkinek

a jogát ahhoz, hogy érdekei védelmére szakszervezetet alapítson vagy ahhoz

csatlakozzon. Bár az Alapjogi Charta sokáig nem volt kötelező erejű közösségi jogforrás,

jelentős hatást gyakorolt az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatára. Végül itt érdemes

utalni a Lisszaboni Szerződésre, amely azon túl, hogy a Szerződésekkel azonos jogi

szintre emeli az Alapjogi Chartát, és kinyilvánítja, hogy „az intézmények a megfelelő

eszközökkel biztosítják, hogy a polgárok és az érdekképviseleti szervezetek az Unió

bármely tevékenységéről véleményt nyilváníthassanak, és azokat nyilvánosan

megvitathassák.” Ennek érdekében „az intézmények az érdekképviseleti szervekkel és a

civil társadalommal nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tartanak fenn.” Ami

azonban az igazi újdonságot jelenti, hogy a szerződésszöveg szerint „legalább egymillió

uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai,

kezdeményezheti, hogy a Bizottság - hatáskörén belül - terjesszen elő megfelelő

javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződés

végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség.”

89

3.5. Az uniós lobbitevékenység

A lobbitevékenység ma már nem csupán elfogadott és bevett, de alapvető és meghatározó

érdekérvényesítési magatartás a közösségi döntéshozatalban. Ennek hátterében az európai

pártok, az európai szociális párbeszéd és a közvetlen demokrácia közösségi jogi

eszközeinek viszonylagos fejletlensége, illetve a közösségi döntéshozatal átalakulása

nyomán a nyomásgyakorló érdekérvényesítés térvesztése áll. Mindezek nyomán szokás

Brüsszelt - Washington után - a lobbitevékenység világszerte második legfontosabb

központjaként emlegetni (Goergen, 2006: 22; Marziali, 2006: 3), illetve az

„eurolobbizmus Mekkájának” nevezni (Lékó, 2002: 139). Az uniós lobbitevékenység

felfutása mindazonáltal az elmúlt két évtized újdonsága. Előtérbe kerülése

összefüggésben áll az integrációs folyamat politikai jellegének erősödése nyomán

hangsúlyossá váló demokratikus deficit, valamint a közösségi hatáskörök bővülése

nyomán kialakult menedzsment deficit jelenségével. Utóbbi a szakértelem iránti igényt és

a külső szakértői források felé való nyitottságot, míg előbbi a részvételi elvet helyezi

előtérbe. Ezek azonban nem csupán a társadalmi-szakmai információkhoz való

hozzáférést biztosítják a közösségi intézmények számára, de egyúttal jelentős nyomás alá

is helyezik őket. Így nem meglepő, hogy az uniós érdekérvényesítés szabályozásának

kérdése immár másfél évtizede állandó vitatéma.

Az uniós lobbitevékenység természetesen a legkülönfélébb összefüggésekben és

formákban nyilvánul meg. Egyik megjelenése az európai nagyvállalatok

érdekérvényesítése. Ez utóbbiak az integrációs folyamat kezdeti évtizedeiben a közösségi

érdekérvényesítés hagyományos csatornáit, azaz a nemzeti utat részesítették előnyben.

Magatartásukat a fenyegető változásokra való védekező reagálás jellemezte, aminek

jellemző eszköze volt a nemzeti kormányzat megnyerése, és a Tanácsban a tagállami vétó

érvényesítése. Így aztán fellépésük alapvetően reaktív és negatív természetű volt, és

kevéssé támogatta az integrációs folyamat sikerét. E téren némi változás az 1970-es évek

végétől volt megfigyelhető, amikor is az európai nagyvállalatok egy figyelemre méltó

köre felfedezte a közösségi arénában rejlő lehetőségeket. Amint Wayne Sandholtz és John

Zysman közös tanulmányukban megállapították: az 1970-es évek végén és az 1980-as

90

évek elején az európai nagyvállalatok jelentős politikai autonómiára tettek szert mind

tagállami szinten a dereguláció, mind közösségi szinten az egységes piac kialakítása terén

(Sandholtz és Zysman, 1989). Ennek egyik érzékelhető jele volt az ERT befolyásának

növekedése (Cowles, 1995: 503-509). Amint David Coen hangsúlyozza: az érintett

nagyvállalatok mozgásterét jelentősen növelte, hogy az erőviszonyok ekkor még nekik

kedveztek, hiszen az európai piaci környezetből való kilépéssel fenyegetés számottevő

zsarolási potenciált biztosított a számukra (Coen, 1997: 94). Az Egységes Európai

Okmány azonban e téren is fordulatot hozott, hiszen az egységes belső piactól való

távolmaradás már nem jelentett valós alternatívát egyetlen nagyvállalat számára sem, ami

az integrációs folyamathoz való viszonyukat és a közösségi döntéshozatalban alkalmazott

érdekérvényesítési eljárásaikat egyaránt megváltoztatta. Az eurocsoportok befolyásának

gyengülése egyúttal az önálló fellépésre és a közösségi intézményekkel folytatott

közvetlen kommunikációra ösztönzött. A többségi döntéshozatal előtérbe kerülése és a

tagállami vétó visszaszorulása pedig azt jelentette, hogy a megnövekedett költségek

ellenére, a nem kívánt döntések kockázatának csökkentése érdekében, az európai

nagyvállalatok mindinkább proaktívvá váltak a közösségi térben. Ez azonban

megkövetelte, hogy egyfajta közpolitikai hitelességre tegyenek szert a közösségi

intézmények körében, ami részben közpolitikai tudatosságuk erősítése irányába hatott,

részben pedig a közérdekű érdekszerveződésekkel fenntartott kapcsolataik erősítésére

késztette őket. A Maastrichti Szerződés hatályba lépését követő évekre az európai

nagyvállalatok a közösségi döntéshozatal szerves részévé váltak. A Bizottsággal

kialakított együttműködésük esetenként olyan határozott körvonalat nyert, hogy annak

kapcsán megjelentek az uniós érdekérvényesítés fordított rendszeréről szóló elméletek.

Így például az Európai Vegyipari Tanács egy 2000-ben közzétett jelentése egy olyan

„inverz hierarchiát” vetített előre, ahol nem a nemzeti érdekszerveződések irányából

érkező hatások gyakorolnak meghatározó befolyást a közösségi döntésekre, hanem az

európai nagyvállalatok európai érdekszervezetekre és -hálózatokra irányuló növekvő

befolyása határozza meg, ez utóbbiak közvetítésével, a tagállami gazdasági folyamatokat

és szabályozást (ibid: 97). Bár ez a gondolat a tényleges gyakorlat tükrében túlzónak

mondható, kétségtelen, hogy az európai, és esetenként az Európán kívüli nagyvállalatok

mára a közösségi döntéshozatal fontos szereplőivé váltak. Ezt jelzi, hogy a közösségi

91

intézményekkel fenntartott együttműködésük intenzitását a tapasztalatok szerint immár

nem befolyásolja érdemben a közösségi döntéshozatal hullámzása: az a csendesebb

időszakokban is viszonylag állandónak mondható.

Az uniós üzleti lobbitevékenység főszereplői a lobbitanácsadók és -ügynökségek.

Számuk és befolyásuk az elmúlt két évtizedben számottevően megnőtt, módszereik és

eszközeik pedig átalakultak. Noha ezek a megállapítások a nemzetközi irodalomban ma

már közhelynek számítanak, amint arra Christian Lahusen is felhívja a figyelmet: e téren

bizonyító erejű kutatás kevés áll rendelkezésre (Lahusen, 2002: 695). Szerepüket a

mérvadó szerzők a jól ismert transzmissziós szíj megközelítés alapján értelmezik, mely

szerint összekötő kapcsot jelentenek a közösségi intézmények, a tagállami kormányzatok

és a társadalmi-gazdasági érdekszerveződések között. Nem valamely társadalmi vagy

gazdasági szféra érdekeit szolgálják, illetve nem nemzeti vagy területi érdekeket

képviselnek, hanem közreműködnek a különböző tagállamokból, vagy akár Európán

kívüli országokból származó érdektörekvések megjelenítésében, becsatornázásában és

érvényesítésében. Mindezek kapcsán három körülményt érdemes hangsúlyozni. Egyrészt,

a létszámukat illetően az 1980-as évek második felében, illetve az 1990-es évek elején

bekövetkezett robbanás után ma már inkább szerény és kiegyensúlyozott növekedésről

beszélhetünk. Másrészt, az integrációs folyamat újdonságai tevékenységük

professzionalizációja irányába hatnak. Végül az ennek nyomán kialakuló független

szakmaiság által képesek az általuk kínált szolgáltatások piacának szervezésére és

ellenőrzésére, ami elősegíti a közösségi intézményekkel való hatékony együttműködést.

92

6. ábra

Az uniós lobbiügynökségek száma 1957-1998 között típus szerint

0

50

100

150

200

250

1957 1963 1972 1979 1986 1992 1998

public relationsügynökségek

gazdasági ésmenedzsment tanácsadóügynökségek

politikai tanácsadóügynökségek

ügyvédi irodák

6. ábra: Az uniós lobbiügynökségek száma 1957-1998 között típus szerint Forrás: Lahusen, 2002: 700

Az uniós lobbitanácsadók és -ügynökségek száma a Római Szerződések aláírását követő

évtizedekben folyamatosan növekedett. Két dinamikus időszakot, az 1970-es és az 1980-

as évek elejét követően az igazi felfutás 1986 és 1993 között volt tapasztalható (Lahusen,

2003: 197). Azóta évente 8-10 új ügynökség alapítására kerül sor, ami mellett

természetesen előfordul már működő irodák felszámolása is. Ezen ügynökségek többsége

vagy valamely ismert nemzetközi tanácsadói hálózat tagjaként jön létre, vagy maga

igyekszik minél hamarabb kapcsolatot létesíteni és együttműködést kialakítani a

tagállamokban működő hasonló társaságokkal. Többségük idővel tagállami képviseletek

kialakítására törekszik. Mint a fenti ábra és az alábbi táblázat is mutatja, az uniós

lobbitevékenység világát a közösségi jogra (is) specializálódott ügyvédi irodák, valamint

a politikai tanácsadó ügynökségek uralják. Eredményességük hátterében a közösségi

közpolitikai folyamatok jogias jellege áll, ami felértékeli a közösségi jogban való

jártasságot, illetve a közösségi jogi és igazgatási nyelv pontos ismeretét és helyes

alkalmazását. E követelményeknek a tapasztalatok szerint leginkább az ügyvédi irodák és

93

a politikai tanácsadó ügynökségek tudnak megfelelni. Ezzel szemben a gazdasági és

menedzsment tanácsadó irodák lehetőségei a közösségi finanszírozási források növekvő

jelentőségében, illetve az ezekhez kapcsolódó adminisztratív, menedzsment és

elszámolási eljárások sajátos szabályaiban rejlenek, míg az utóbbi időben ismét előtérbe

került public relations ügynökségek tevékenysége a felértékelődő stratégiai

kommunikációhoz és az imázs-építéshez kapcsolódik.

7. ábra

Az uniós lobbiügynökségek típusai és főbb jellemzőik az ezredfordulón

53%

12%

30%

5%

ügyvédi irodák

politikai tanácsadóügynökségekgazdasági és menedzsmenttanácsadó ügynökségekpublis relationsügynökségek

(1998) Éves bevétel Munkatársak létszáma Irodák száma ezer euró % összes % összes % Ügyvédi irodák 312 000 47,1 2 672 46,2 151 53,0 Politikai tanácsadó ügynökségek 113 000 17,0 849 14,7 86 30,2

Gazdasági és menedzsment tanácsadó ügynökségek

216 000 32,6 2 002 34,7 35 12,3

Public relations ügynökségek 22 000 3,3 254 4,4 13 4,5 7. ábra: Az uniós lobbiügynökségek típusai és főbb jellemzőik az ezredfordulón Forrás: Lahusen, 2002: 701-702

94

A különböző típusú ügynökségek között ugyanakkor jelentős különbségek figyelhetők

meg a szervezetüket és működésüket illetően. Ezekről nyújt áttekintést a fenti ábra és

táblázat, melyekhez azonban érdemes megjegyezni, hogy a Lahusen által készített

felmérés a bevételre és a munkatársak létszámára vonatkozóan a lobbitevékenységtől

eltérő üzleti tevékenységeket is tartalmazza. Ami pedig a megbízókat illeti, egy 2003-ban

közzétett újabb kutatás érdekes megállapítása, hogy míg a lobbiügynökségek többsége

rendelkezik Nagy-Britanniából és az Európai Unió nagyobb déli tagállamaiból

megbízókkal (55,1%), amit Belgium és Hollandia követ (36,6%), addig a németajkú

közép-európai régió csak kisebb (22%), a skandináv térség pedig elhanyagolható

mértékben (6,8%) van jelen megrendelőként a piacon. Ezzel szemben a válaszadó

lobbiügynökségek 47,8%-a rendelkezik Európán kívüli kliensekkel (Lahusen, 2003: 204).

Végül a megbízók profiljára vonatkozó felmérések azt mutatják, hogy a legfontosabb

megrendelői csoportot a nagyvállalatok jelentik, melyekkel szinte minden ügynökség

számolhat. Két szintén meghatározó csoport: a tagállami kormányzati intézmények,

valamint a szakszervezetek. Előbbiek az uniós források kezelésével összefüggő pénzügyi

és menedzsment feladatokban igényelnek közreműködést, míg utóbbiak elsősorban

politikai és jogi tanácsadásra tartanak igényt. A negyedik legfontosabb csoportot a civil

(nem-kormányzati) szervezetek jelentik, melyek körében az uniós támogatásokkal

kapcsolatos teendők mellett különös figyelmet kap a kommunikáció, és így a public

relations és kommunikációs ügynökségekkel való együttműködés (Lahusen, 2002).

6. tábla

Az uniós lobbiügynökségek ügyfelei típus szerint

Nagyvállalat Kormányzati intézmény Szakszervezet NGO

Ügyvédi iroda 99,1% 56,9% 52,6% 18,1% Politikai tanácsadó ügynökség 92,8% 58% 63,8% 24,6% Gazdasági és menedzsment tanácsadó ügynökség

100% 73,3% 23,3% 40%

PR ügynökség 100% 50% 40% 30% A táblázat adatai kérdőíves felmérésen alapulnak és a válaszadó lobbiügynökségek azon százalékát jelölik, akik beszámoltak a megjelölt típust képviselő ügyfelekről. 6. tábla: Az uniós lobbiügynökségek ügyfelei típus szerint Forrás: Lahusen, 2002: 708

95

Összességében megállapítható tehát, hogy a lobbiügynökségek mára a közösségi

döntéshozatal és az uniós érdekérvényesítés állandó és elfogadott szereplőivé váltak. A

nemzetközi irodalom általános véleménye szerint a közösségi hatáskörök bővülésének és

a döntéshozatali rendszer átalakulásának fő nyertesei közé tartoznak. Megbízásaik

mindenekelőtt két forrásból: a közösségi ügyek iránti megnövekedett érdeklődésből,

illetve az azok által igényelt különleges szakértelemből származnak. Ez ugyanis a

komolyabb gazdasági társaságokat és társadalmi szerveződéseket arra készteti, hogy

szakmai támogatást, és mindenekelőtt monitoring jellegű közreműködést keressenek az

uniós lobbiügynökségek körében. Így ez utóbbiak nem versengő, hanem egymást

kiegészítő viszonyba kerülnek a közösségi érdekérvényesítési rendszer más szereplőivel,

aminek során a közösségi ügyek monitoringjával nyert információkat a lobbitevékenység

klasszikus módszereinek alkalmazásával hasznosítják. Kiterjedt tevékenységük

ugyanakkor növeli az érdekérvényesítési rendszer fragmentáltságát és versengő jellegét,

és többek szerint növekvő redundanciát okoz, aláásva az ésszerű munkamegosztáson

alapuló együttműködés lehetőségét (Grant, 1995: 118-119). A tapasztalatok mindenesetre

azt mutatják, hogy az uniós lobbiügynökségek által kínált, az információs monitoring

tevékenységen túlmutató szolgáltatások jelentősége növekszik, és ezek volumene már

elérte azt a mértéket, amikor ezek nem csupán reagálnak a változó viszonyokra, és

kihasználják az azokban rejlő lehetőségeket, de maguk is alakítják környezetüket. Ennek

során tovább finomítják a gyakran az amerikai közpolitikából vett, ám az európai

viszonyokhoz igazított érdekérvényesítési módszereket, aminek egyik következménye az

uniós érdekérvényesítés amerikanizálódása, azaz a konszenzusos jelleg helyett az

érdekkonfliktusok és a versengés előtérbe kerülése. Ez a jelenség azonban egyúttal a

lobbitevékenység globalizálódásának is következménye, hiszen az uniós

lobbitevékenység ma már nem korlátozódik egy szűk brüsszeli szakmai közösségre,

hanem annak kapcsolódásai Európa- és világszerte megtalálhatók. Ennek is köszönhető,

hogy az elmúlt egy-másfél évtizedben megjelent egy olyan fiatal lobbitanácsadói réteg a

közösségi döntéshozatalban, akik tevékenységük szakszerűségére mind a képzettség,

mind az információk és ismeretek rendszerezése, mind pedig az alkalmazott eljárások

tekintetében különös figyelmet fordítanak.

96

4. Az érdekérvényesítés (lobbitevékenység) szabályozása a közösségi intézményekben

Az uniós érdekérvényesítés gyakorlatát a közösségi intézményrendszeren és

döntéshozatali eljárásokon, az érdekérvényesítési kultúrán, illetve a közösségi

érdekérvényesítési rendszer belső dinamikáján túl természetesen nagyban meghatározza

annak szabályozási környezete. A közösségi érdekérvényesítés szabályozásának

gondolata először az 1980-as évek második felében fogalmazódott meg. Az Egységes

Európai Okmány nyomán kibontakozó változások ugyanis felkészületlenül érték a

közösségi intézményeket, ami esetenként komoly zavarokat okozott. A hirtelen

felduzzadt információtömeg ugyan segítette a tájékozódást, azonban csökkentette a

működés hatékonyságát, és mindennapi gondok forrásává vált. Ráadásul mind az

intézmények, mind az európai érdekszerveződések körében aggályokat váltott ki az

érdekcsoport-rendszer aszimmetrikus szerkezete: az üzleti érdekszervezetek fölénye. Ez

utóbbiak az általános vélekedés szerint olyan jelentős erőforrásokkal és kiterjedt

kapcsolatrendszerrel rendelkeztek tagállami és európai szinten egyaránt, ami szinte

magától értetődő módon biztosította számukra a sikert a munkavállalói és a közérdekű

szerveződésekkel folytatott versengésben, ami sokszor egyoldalúan befolyásolta a

közösségi döntéshozatalt. Ennek felismerése tovább erősítette az érdekérvényesítési

tevékenység szabályozására irányuló igényeket, amit a közösségi intézmények a

demokratikus deficit enyhítésére is fel kívántak használni. Az első lépést az Európai

Parlament tette meg. A Parlamentben ugyanis növekvő ellenérzéseket váltott ki a

különféle érdekszerveződések megjelenése a képviselői tevékenység, illetve a parlamenti

asszisztensek működésének finanszírozásában. Erősödő fenntartások és aggályok övezték

továbbá egyes intergroup-ok működését, melyek közül néhány kétségtelenül alkalmassá

vált a parlamenti munka manipulálására. Visszaélések történtek az intézmény hivatalos

szimbólumaival, illetve egyre gyakoribbá váltak az európai érdekszerveződések és

nagyvállalatok által kidolgozott, ezek fejléces papírján beterjesztett módosító indítványok

körüli botrányok. A parlamenti lobbitevékenység visszásságaira mindezek nyomán egy

holland szocialista képviselő, Alman Metten írásbeli kérdése hívta fel a figyelmet 1989-

ben, alig két évvel az Egységes Európai Okmány hatályba lépését követően. Metten

97

hangsúlyosan utalt a rendezetlen viszonyokra: a vállalati fejléces papíron benyújtott

módosító indítványokra, a képviselők részére juttatott ajándékokra, lobbitanácsadók

szakértőként való bejegyzésére, ellopott és/vagy pénzért árusított parlamenti

dokumentumokra, illetve a meg nem engedett befolyásolás egyéb eseteire (Greenwood,

1998: 588-589). Mindezek kapcsán egy magánkiadványt is közreadott Brüsszel szellemei

(The Ghosts of Brussels) címmel, melyben többek között beszámolt arról, hogy a

megelőző három hónapban mintegy 150 írásbeli kapcsolatfelvételnek és egyéb

megkeresésnek volt a címzettje, melyek 90 százaléka nagyvállalatoktól, illetve üzleti

érdekszerveződésektől érkezett (van Schendelen, 2003: 268).

Amíg a Bizottságnak a hirtelen felduzzadt információtömeg kezelése és feldolgozása

jelentette a legnagyobb kihívást, addig az Európai Parlament képviselői elsősorban az

érdekérvényesítők növekvő szorítása miatt panaszkodtak. Miután ez már a mindennapi

munkavégzést nehezítette, 1991 májusában az Ügyrendi, Mandátumvizsgáló és Mentelmi

Bizottság felkérte Marc Galle belga szocialista képviselőt, hogy készítsen jelentést az

európai képviselők és az érdekszerveződések kapcsolatairól, valamint tegyen javaslatot

egy nyilvántartási rendszer és egy magatartási kódex kialakítására. A kezdeményezés

nyomán 1992 januárjában megtartották az első nyilvános meghallgatást e témakörben az

Európai Parlamentben. A Galle által 1992 októberére kidolgozott jelentés pedig a

szabályozás irányába tett első érdemi lépést jelentette. Kimondta, hogy a parlamenti

lobbitevékenység szabályozása a döntéshozatali rendszer működőképességének

fenntartását és hatékonyságának növelését, az érdekérvényesítési csatornák

nyitottságának és az érdekszerveződések egyenlő hozzáférésének biztosítását, valamint a

közösségi intézmények működésébe vetett bizalom helyreállítását és erősítését szolgálja.

Ezért olyan magatartási kódex létrehozására tett javaslatot, amely csupán a

lobbitevékenység legtágabb kereteit határozta volna meg, és csak a legnyilvánvalóbb

visszaélésekre, mint például az Európai Parlamenttől kapott dokumentumok pénzért való

értékesítésére tartalmazott volna szankciókat, ám egyúttal biztosítani kívánta a

Parlamenten belül a lobbitevékenységet végző személyek számára tiltott területek

kijelölését, a képviselői irodák környezetének fokozott védelmét, valamint egy nyilvános

regiszter felállítását. Ez utóbbi keretében az önkéntes nyilvántartásba bejelentkezők

98

magukra kötelezőnek ismerték volna el a magatartási szabályzat előírásait. Galle egyúttal

javasolta az európai érdekszerveződések és az intergroup-ok kapcsolatainak

felülvizsgálatát, valamint a képviselők és munkatársaik kötelezését egy az üzleti

kapcsolataikra és érdekeltségeikre vonatkozó éves beszámoló készítésére. A Galle-

jelentés végül soha nem került az Európai Parlament plénuma elé. Ennek magyarázatát

csupán részben jelentették a testületen belüli viták, illetve az 1994-ben megtartott

parlamenti választások. A legnagyobb nehézséget ugyanis, a képviselők és munkatársaik

üzleti érdekeltségeinek feltárásán túl, a lobbitevékenység és a lobbitevékenységet végző

személy fogalmi meghatározásai jelentették. Galle tervezete mindazokat lobbistának

tekintette, akik egy harmadik fél megbízása alapján e harmadik fél érdekeinek

képviseletében lépnek fel az Európai Parlamentben vagy más közösségi intézményben.

Ez a meghatározás azonban sem az európai érdekszerveződések, sem a lobbitanácsadók

számára nem volt elfogadható, leginkább azért, mert a tagszervezeteik képviseletében

eljáró eurocsoportokat, illetve a saját érdekeiket érvényesítő nagyvállalatokat nem

érintette volna. Ugyanakkor kétségtelen eredménynek tekinthető, hogy a jelentés nyomán

az Európai Parlament illetékes bizottsága 1992 októberében megfogalmazta javaslatait a

Kibővített Büronak a parlamenti érdekérvényesítés szabályozására, ami tartalmazta egy

nyilvántartás és egy magatartási kódex kialakítását, a nyilvántartásba vételhez kapcsolódó

többlet jogosultságokat, valamint a szabályok betartását szavatoló garanciális elemeket.

Ez utóbbiak körében a bizottság nem csupán szankciók bevezetését javasolta, de felkérte

volna a lobbitanácsadókat arra, hogy alakítsanak egy vagy több olyan szakmai

szervezetet, melyek vezetői kapcsolattartóként működtek volna a Parlament irányában.

Ami pedig a többlet jogosultságokat illeti, ezek körében az épületek nagyközönség

számára nyitott részeibe való belépést biztosító, egy évig érvényes, az éves beszámolási

kötelezettség teljesítését követően megújítható igazolványt; a nyilvános bizottsági ülések

látogatásának lehetőségét; a parlamenti könyvtár igénybe vételének előzetes engedélyhez

kötött jogosultságát; valamint az Európai Parlament által kibocsátott dokumentumokhoz

előállítási költségen vagy kötött áron való hozzáférést említette. Mindehhez csatlakoztak

volna a parlamenti képviselőkre és asszisztenseikre, valamint a parlamenti tisztviselőkre

vonatkozó belső szabályok.

99

A Galle-jelentés bukását követően az Európai Parlament sokáig nem élt újabb

kezdeményezéssel. A következő érdemi lépést a Bizottság tette meg. Az 1993-ban

közzétett, a korábbiakban már idézett Nyitott és strukturált párbeszéd a Bizottság és a

speciális érdekcsoportok között (Open and structured dialogue between the Commission

and special interest groups) című dokumentumban jelentős figyelmet szentelt a

lobbitevékenység szabályozását szolgáló nemzetközi példáknak, valamint a Bizottság

által követett megközelítésnek (Európai Bizottság, 1993). A fennálló állapotokat rögzítve

kimondta, hogy az intézményben kifejezetten az érdekszerveződések képviselőivel

fenntartott kapcsolatokra vonatkozó akkreditációs, regisztrációs és magatartási szabályok

nincsenek. Egyúttal kinyilvánította, hogy a Bizottság továbbra is különös óvatossággal

kíván eljárni e téren, és nem szándékozik belépési lehetőséget vagy információs

elsőbbséget biztosítani egyetlen érdekszerveződés számára sem. Ennek oka, hogy az

intézmény mindig is a lehető legnyitottabb külső párbeszédre törekedett, akkreditációs

rendszer életbe léptetése nélkül. A Nyilatkozat megerősítette továbbá, hogy ezen

párbeszédet illetően általános problémák nem merültek fel, azonban voltak esetek,

amikor az erőszakos lobbitevékenység visszaélésekhez vezetett, például a hivatalos

dokumentumokat vagy azok tervezeteit pénzért árusító, önmagukat a nagyközönség előtt

a Bizottság szimbólumainak használatával megtévesztő módon feltüntető, illetve

újságírói belépőkártyát birtokló, így a sajtókonferenciákhoz és a közleményekhez

közvetlen hozzáféréssel rendelkező tanácsadók részéről. Mindezek nyomán bizalmi

problémák alakultak ki. A dokumentum egyúttal megállapította, hogy a tagállamok

túlnyomó többségében nem létezik a lobbitevékenységre irányuló elkülönült szabályozás.

Ahol ezek megtalálhatók, ott is a parlamenti érdekérvényesítésre korlátozódnak. A

figyelemre méltó példák között Németország, az Amerikai Egyesült Államok, Kanada és

az ENSZ szabályozását, illetve a formálódó brit kezdeményezést említette, a közös

elemeket pedig az akkreditációs szabályokban, a regisztrációban, a nyilvántartásban, a

magatartási kódexben, valamint az ezek érvényesítését szolgáló eszközökben jelölte meg.

Mindezek nyomán öt alapelvet határozott meg:

• a Bizottság és az érdekszerveződések közti nyitott kapcsolatok fenntartása (nyitott

kapcsolat elve);

100

• az érdekszerveződések számára az egyenlő hozzáférés és bánásmód biztosítása (egyenlő

bánásmód elve);

• a döntéshozatalba bekapcsolódó érdekszerveződések és az általuk képviselt

érdektörekvések azonosíthatósága (átláthatóság elve);

• a közösségi intézmények együttműködése az uniós érdekérvényesítés szabályozása

terén (közösségi együttműködés elve);

• törekvés a humán, adminisztratív és anyagi erőforrások lehető legkisebb mértékű

terhelésére (takarékosság elve).

Ezek az alapelvek jelentős hatást gyakoroltak az uniós érdekérvényesítés szabályozására,

ám egyúttal azon túlmutató, általános érvényű szabályozási követelményeket rögzítettek.

A nyitott kapcsolat és az egyenlő bánásmód elve ugyanis mindenki számára azonos

mértékben biztosítja az információkhoz való hozzáférés és az információk közlésének

szabadságát, az átláthatóság elve azonosíthatóvá teszi a döntéshozatali folyamatban

megjelenő érdektörekvéseket és érdekérvényesítési eljárásokat, a közösségi

együttműködés és a takarékosság elve pedig egyszerre jelent védelmet a döntéshozatali

rendszer túlterhelése, illetve az információközvetítési és érdekérvényesítési csatornák

túlszabályozása ellen. Mindezen alapelvek gyakorlati megvalósítása érdekében a

Nyilatkozat egy sor intézkedést javasolt, melyek három csomópont körül szerveződtek.

Az első egy nyilvántartás kialakítása. A dokumentum megállapította, hogy az

intézménnyel kapcsolatban álló érdekszerveződésekre vonatkozó információk szétszórtan

állnak rendelkezésre, ami megnehezíti ezek áttekintését és kezelését. Ezért javasolta egy

egységes, az érintett szerveződések megnevezését, elérhetőségét, alapítási évét, jogi

státuszát és szervezetét, a vezető tisztségviselők nevét, a tagszervezetek számát, valamint

a tevékenység fő célját tartalmazó nyilvántartás kialakítását. Megerősítette továbbá, hogy

ez nem jelenthet hivatalos elismerést a Bizottság részéről, mint ahogy nem járhat

előjogok biztosításával sem az információkhoz való hozzáférés, az épületekbe való

belépés, illetve a tisztviselőkkel való kapcsolatfelvétel terén. Ami pedig a profitorientált

érdekérvényesítő szervezeteket, így elsősorban a lobbiügynökségeket illeti, a Nyilatkozat

elismerte, hogy a Bizottság számára nehézséget jelent annak meghatározása, hogy mely

személyek és szervezetek nyilvántartásba vétele indokolt. Ezért arra ösztönözte a

101

lobbiszektort, hogy az maga hozza létre saját, az összes releváns információt tartalmazó

nyilvántartását. Ehhez kapcsolódott a magatartási kódexre vonatkozó második

csomópont. A Nyilatkozat ugyanis azokra a magatartási alapelvekre hivatkozva, melyeket

a felek a megelőző években kölcsönösen tiszteletben tartottak, azt javasolta, hogy a non-

profit és a profitorientált szféra maga alakítsa ki önszabályozó magatartási kódexét,

mondván, hogy meg kell adni a lehetőséget, hogy önmagukat szabadon, a közszféra

beavatkozásától mentesen szervezzék meg. Ráadásul ezen szerveződések több

tapasztalattal rendelkeznek egy hasonló szabályzat kidolgozásához és érvényesítéséhez.

Mindehhez persze a Nyilatkozat hozzátette, hogy a Bizottság fenntartja magának a jogot

álláspontja felülvizsgálatára, és szükség esetén a beavatakozásra. Ezt a megállapítást

követte a harmadik, itt részleteiben nem ismertetett csomópont: az intézmény saját

tisztviselőire vonatkozó előírások.

Annál érdekesebb számunkra a Nyilatkozathoz csatolt 2. számú melléklet, ami az említett

magatartási kódex(ek) minimumkövetelményeit fogalmazta meg. Ennek bevezetője

megerősítette, hogy az intézmény mindig is nyitott volt a speciális érdekcsoportok

irányában, ami mindkét fél számára előnyösnek bizonyult. Megismételte továbbá, hogy

az uniós lobbitevékenység hatékony szabályozásának letéteményesei maguk az érintett

érdekszerveződések. Ezért a Bizottság csupán minimumkövetelményeket fogalmazott

meg, melyek a következők voltak:

• a speciális érdekcsoportok nem kelthetnek hamis látszatot valamely cím, logó,

szimbólum vagy kifejezés használatával, és nem tanúsíthatnak megtévesztő magatartást

státuszukat illetően sem az ügyfelek, sem a tisztviselők irányában;

• a speciális érdekcsoportok mindenkor a legmagasabb szakmai követelményeknek

megfelelően kell, hogy végezzék tevékenységüket, aminek körében különös fontosságot

kap az őszinteség és a szakmai kompetencia;

• a speciális érdekcsoportoknak távol kell tartaniuk magukat az olyan helyzetektől,

melyek elkerülhetetlen vagy valószínű érdekütközésekhez vezetnek;

• az érdekérvényesítőnek minden esetben nyilatkoznia kell az általa képviselt ügyfél

személyéről a Bizottsággal való kapcsolatfelvétel során;

102

• minden egyes szóbeli vagy írásbeli kapcsolatfelvétel esetén nyilatkoznia kell továbbá

valamennyi korábbi kapcsolatfelvételről a Bizottság bármely tisztviselőjével, amennyiben

az ugyanabban az ügyben történt;

• a speciális érdekcsoportoknak tartózkodniuk kell attól, hogy a Bizottság tisztviselőit

alkalmazzák, illetve számukra munkát vagy bármilyen előnyt kínáljanak információ vagy

különleges bánásmód ellenében;

• a speciális érdekcsoportoknak tartózkodniuk kell attól, hogy hamis információkat

terjesszenek;

• a speciális érdekcsoportok nem szerezhetnek információkat helyteleníthető módon;

• a speciális érdekcsoportok nem kereskedhetnek a Bizottságtól kapott

dokumentumokkal.

Mindezeken túl a melléklet megerősítette, hogy a Bizottság örömmel üdvözölné egy vagy

több szakmai szervezet létrehozását, melyek biztosítanák az intézmény és a speciális

érdekcsoportok közti folyamatos kapcsolattartást és kommunikációt.

A Nyilatkozat kibocsátását követően az abban foglalt elképzelések megvalósítása

késedelem nélkül megindult. A Bizottság a nagyobb eurocsoportokkal, valamint a vezető

lobbiügynökségekkel konferenciák és egyeztetések sorát bonyolította le. Mikor azonban

világossá vált, hogy ezen erőfeszítések kevés kézzelfogható eredményre vezetnek, az

intézmény jelezte az érintettek számára, hogy amennyiben nem tudnak megfelelni a

közös szándékoknak, akkor kénytelen lesz maga megalkotni a szóban forgó magatartási

kódexet. A figyelmeztetés nem volt hatástalan: az érdekszerveződések és a

lobbitanácsadók egy szűkebb csoportja 1994 szeptemberére elkészítette és előterjesztette

javaslatát. Ennek tartalma szorosan követte a minimumkövetelményeket, és a mai napig

az uniós önszabályozás alapját jelenti.

103

7. tábla

Az Európai Public Affairs Tanácsadók Szövetsége (EPACA) Etikai Kódexe

Az EU intézményekkel fenntartott kapcsolataikban a public affairs szakértők • név és társaság szerint meghatározzák magukat; • nyilatkoznak az általuk képviselt érdektörekvésről; • tartózkodnak attól, hogy szándékosan megtévesztő módon tüntessék fel státuszukat vagy megbízásukat az EU intézmények felé, és nem keltenek hamis benyomást ezekkel kapcsolatban; • tartózkodnak attól, hogy akár közvetlen, akár közvetett módon hamis színben tüntessék fel az EU intézményekkel kialakított kapcsolataikat; • megőrzik a tudomásukra jutott bizalmas információt; • kerülik hamis vagy félrevezető információk akár szándékosan, akár elővigyázatlanul történő terjesztését, és mindent megtesznek ennek kiküszöbölése érdekében; • nem értékesítik hasznoszerzési célból harmadik fél részére az EU intézményektől kapott dokumentumokat; • csalárd módon nem szereznek információt az EU intézményektől; • kerülik a szakmai érdekkonfliktusokat; • nem nyújtanak vagy ajánlanak sem közvetlen, sem közvetett módon anyagi juttatást sem EU tisztviselőnek, sem európai parlamenti képviselőnek, sem ez utóbbiak munkatársainak, • illetve tartózkodnak minden olyan cselekménytől, mely tisztességtelen befolyást gyakorolna rájuk; • kizárólag olyan uniós állampolgárokat alkalmaznak, akik megfelelnek az EU intézmények által meghatározott szabályoknak és bizalmi követelményeknek.

7. tábla: Az Európai Public Affairs Tanácsadók Szövetsége (EPACA) Etikai Kódexe Forrás: www.epaca.org

Az Európai Bizottság a tervezetet hamarosan jóváhagyta, és azt saját hivatalaiban

alkalmazásra elfogadta. Mindezek felkeltették az Európai Parlament figyelmét. A

magatartási kódexet így hamarosan a Quaestorok Kollégiuma tanulmányozta, és azt az

intézményben bevezetésre javasolta. Ezzel párhuzamosan, az 1994. évi választásokat

követően a Parlament újabb erőfeszítésre szánta el magát. Az illetékes bizottság 1994

augusztusában javaslatot tett két párhuzamos jelentés elkészítésére az Európai

Parlamentben folytatott érdekérvényesítés, illetve a képviselők vagyonbevallása

tárgyában. Előbbire Glyn Ford brit munkáspárti képviselő, utóbbira pedig Jean-Thomas

Nordmann francia liberális képviselő kapott megbízást. Ford tevékenységét egy a

Parlament kutatószolgálatához intézett felkéréssel kezdte, melyben a lobbitevékenység

európai szabályozásáról szóló áttekintés elkészítését kezdeményezte. Ennek tartalma

megerősítette a Bizottság két évvel korábbi vizsgálódását: mindössze Nagy-Britanniában

és Németországban mutatott ki értékelhető és mintaként felhasználható szabályozási

elemeket (Európai Parlament, 2003b). Ford szándéka egy egyszerű, a valós igények

104

ismeretében és a későbbi tapasztalatok birtokában bővíthető szabályozás létrehozására

irányult, aminek egyik oldalán a regisztrációs és nyilatkozattételi kötelezettség, másik

oldalán pedig a parlamenti helyiségekbe szabad belépést biztosító igazolvány, valamint

az intézmény által kibocsátott hivatalos dokumentumok meghatározott köréhez való

szabad hozzáférés állt. Már a munkálatok kezdetén elvetette az önszabályozás gondolatát,

és okulva a korábbi kudarcból, kerülte a definíciós vitákat. Arra az álláspontra

helyezkedett, hogy mindenkit lobbistának kell tekinteni, aki rendszeresen látogatni

kívánja az Európai Parlament épületeit abból a célból, hogy a mandátumukkal

összefüggésben álló információkat szolgáltasson a képviselők részére. Jelentése azonban

hamar politikai felhangot kapott, és politikai viták kereszttüzébe került. A legélesebb

támadások éppen saját politikai csoportjából érkeztek: néhány politikus szerint a tervezett

szabályozás homályos és elnagyolt tartalma tovább növelte volna az üzleti

érdektörekvések befolyását és erőfölényét (Greenwood, 1998: 595). A kialakult

feszültségek nyomán az illetékes parlamenti bizottság 1995 májusában szokatlan módon

zárt ülésen tárgyalta meg a Ford-jelentést, és arra az álláspontra jutott, hogy azt

átdolgozásra visszaadja a jelentéstevőnek, illetve összekapcsolja a képviselők és

munkatársaik tevékenységére irányuló Nordmann-jelentéssel. Így néhány hónap múlva a

plenáris ülés elé már egy jelentősen átdolgozott szöveg került. Ez tartalmazta többek

között a nyilatkozattételi eljárás rendjét, a bevallási kötelezettséggel járó ajándékok

értékét, az igazolványokra vonatkozó részletes előírásokat, az igazolvánnyal rendelkezők

mozgására vonatkozó korlátozásokat, a regisztráció évenkénti megújításának

kötelezettségét és díját, az asszisztensek regisztrációjának szabályait, a bejelentett

érdekek képviseletén túlmutató fellépés tilalmát, valamint a szabályok érvényesítéséhez

szükséges eszközöket. Az 1996. január 17-én megtartott plenáris vita már egy csomagban

kezelte a jelentéseket, és azokat újbóli megvitatásra visszautalta az illetékes parlamenti

bizottsághoz. A legtöbb kifogás az ajándékokat és egyéb juttatásokat érintő előírásokhoz

kapcsolódott.28 Az elhúzódó vita rendezése érdekében az Elnökök Értekezlete végül egy

munkacsoportot jelölt ki, mely Jean-Pierre Cot francia szocialista képviselő vezetésével

áttekintette a vitatott pontokat, és igyekezett azokra kompromisszumos megoldásokat

találni. Miután a csoport befejezte munkáját, átadta a jelentés átdolgozott szövegét az

illetékes parlamenti bizottságnak. Az újbóli bizottsági vitát követően a javaslat az 1996.

105

július 12-én megtartott plenáris ülés elé került, mely a Nordmann-jelentéssel együtt

megtárgyalta és elfogadta annak szövegét (Európai Parlament, 1996a, 1996b). Ahogyan a

jelentéstevő értékelt: „ezzel sikerült egy óvatos, de fontos lépést tenni a parlamenti

képviselők és a lobbisták közti kapcsolatok feltárása terén.”29

A jelentés elfogadásának közvetlen eredménye az Európai Parlament Eljárási

Szabályzatának kiegészítése lett. A Szabályzat 9. cikke egy 2. bekezdéssel (ma már 4.

bekezdés) bővült, mely kimondja, hogy

„A quaestorok legfeljebb egy évig érvényes, névre szóló belépőkártyát állítanak ki olyan

személyek részére, akik a Parlament épületeit gyakran kívánják látogatni, a végett, hogy a

képviselőket parlamenti megbízatásuk keretében saját érdekükben vagy harmadik felek

érdekében tájékoztassák.

Ennek fejében e személyek kötelesek:

- tiszteletben tartani az eljárási szabályzat mellékleteként megjelent magatartási kódexet;

- beírni a nevüket a quaestorok által vezetett nyilvántartásba.

Ezt a nyilvántartást kérésre a Parlament valamennyi munkahelyén, illetve a quaestorok

által megállapított formában a tagállamok információs hivatalaiban hozzáférhetővé kell

tenni.

E bekezdés alkalmazását szabályozó rendelkezéseket az eljárási szabályzat mellékletében

állapítják meg” (Európai Parlament, 2007).

Mindezek nyomán vált az Eljárási Szabályzat részévé a parlamenti érdekérvényesítés

részletes szabályait tartalmazó IX. számú melléklet, melynek ma is hatályos kibővített

szövege egy évvel később, 1997-ben szintén Ford előterjesztése nyomán került a

Szabályzatba (Európai Parlament, 1997; 2007).

106

8. tábla A parlamenti érdekérvényesítésre vonatkozó magatartási kódex

az Európai Parlament Eljárási Szabályzatában

Az Európai Parlament Eljárási Szabályzata A 9. cikk (4) bekezdésének alkalmazását szabályozó rendelkezések

Érdekérvényesítés a Parlamentben 1. cikk Belépőkártyák 1. A belépőkártya a birtokosa fényképével ellátott, annak családi nevét, utóneveit, valamint az őt alkalmazó cég, szervezet vagy személy nevét feltüntető műanyag kártya. A belépőkártya birtokosa köteles a kártyát a Parlament épületeiben állandóan, jól látható módon viselni. Ennek elmulasztása a belépőkártya visszavonásához vezethet. A belépőkártya alakjában és színében különbözik az alkalmi látogatóknak kiadott belépőkártyától. 2. A belépőkártya érvényességét csak abban az esetben hosszabbítják meg, amennyiben a kártya birtokosa eleget tett a 9. cikk (4) bekezdésben említett kötelezettségeknek. Az érdekképviselő vagy érdekszerveződés tevékenységét érintő parlamenti képviselői kifogást a quaestorokhoz utalják, akik megvizsgálják az ügyet, és határoznak az érintett kártya további fenntartásáról vagy visszavonásáról. 3. A belépőkártya semmilyen körülmények között sem jogosítja a kártya birtokosát arra, hogy részt vegyen a Parlament vagy szervei ülésein - kivéve a nagyközönség számára nyilvános üléseket -, és nem jogosít fel az Unió többi állampolgárára vonatkozó belépési szabályoktól való eltérésre. ... 3. cikk Magatartási kódex 1. A Parlamenttel fennálló kapcsolataik során a 9. cikk (4) bekezdés alapján nyilvántartásban szereplő személyekre a következő kötelezettségek hárulnak: (a) betartják a 9. cikk és e melléklet rendelkezéseit; (b) nyilatkoznak arról, hogy milyen érdeket vagy érdekeket képviselnek a parlamenti képviselőkkel, a képviselők alkalmazottaival vagy a Parlament tisztviselőivel fenntartott kapcsolatuk során; (c) tartózkodnak a tisztességtelen információszerzésre irányuló tevékenységtől; (d) harmadik féllel fenntartott való kapcsolataikban nem hivatkoznak a Parlamenttel fennálló formális kapcsolatra; (e) nem adják át anyagi haszon fejében harmadik fél részére a Parlamenttől szerzett dokumentumok másolatait; (f) szigorúan betartják az I. melléklet 2. cikke második bekezdésének rendelkezéseit; (g) meggyőződnek arról, hogy az I. melléklet 2. cikke rendelkezései szerint nyújtott segítség a megfelelő nyilvántartásban bejegyzésre kerül; (h) az intézmény volt tisztviselőinek alkalmazása során betartják a személyzeti szabályzat rendelkezéseit; (i) betartják az egykori képviselők jogairól és kötelezettségeiről szóló, a Parlament által megállapított szabályokat; (j) az esetleges érdekellentétek elkerülése érdekében megszerzik az érintett képviselő vagy képviselők előzetes hozzájárulását a parlamenti képviselő asszisztensének szerződéses munkavégzése vagy alkalmazása esetén, és megbizonyosodnak arról, hogy e hozzájárulás a 9. cikk (4) bekezdése szerinti nyilvántartásban bejegyzésre kerül. 2. E magatartási kódex bármely módon történő megsértése az érintett személyeknek - adott esetben társaságuknak - kiadott belépőkártya visszavonásához vezethet.

8. tábla: A parlamenti érdekérvényesítésre vonatkozó magatartási kódex az Európai Parlament Eljárási Szabályzatában Forrás: Európai Parlament, 2007

107

Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatának kiegészítésével, valamint néhány további

kisebb módosítással az uniós érdekérvényesítés szabályozásának kérdése egy időre

nyugvópontra jutott. A Parlament által évente kibocsátott mintegy három és fél ezer

belépő nem adott okot újabb aggodalmakra (Greenwood, 2003: 71). A Bizottság figyelme

pedig mindinkább a civil szervezetekkel fenntartott kapcsolatok és konzultáció irányába

fordult, aminek nyomán megszületett, majd az interneten is elérhetővé vált az

érdekszerveződések széles körét átfogó CONECCS (Consultation, the European

Commission and Civil Society) adatbázis. A nyilvántartásba vétel ez esetben is önkéntes,

és továbbra sem biztosít hivatalos elismerést vagy többlet jogosultságokat. Nem terjed ki

továbbá a gazdasági társaságokra, illetve a lobbitanácsadókra és -ügynökségekre.

Mindezen erőfeszítések ellenére az európai érdekszerveződések, lobbitanácsadók és

lobbiügynökségek működésével kapcsolatos aggályok továbbra is jelen vannak a

közösségi döntéshozatalban. A kritikák szerint sem a Bizottság, sem az Európai

Parlament nem képes ellenállni az üzleti érdektörekvések és a hivatásos lobbitanácsadók

nyomásának, ezért a szabályozási rendszer nem hogy csökkentette volna a demokratikus

deficitet, hanem intézményesítette azt. Visszatérő vád a jelenlegi szabályozással

szemben, hogy az nem képes elősegíteni a különböző erőforrásokkal rendelkező

érdekszerveződések közti esélyegyenlőséget, és ellehetetleníti az egyéni fellépést. Ezért a

kilencvenes évek végén újabb parlamenti kérdések és egyéb kezdeményezések születtek,

melyek a közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerének visszásságaira hívták

fel a figyelmet, illetve a szabályozás bővítését és finomítását szorgalmazták. Ennek egyik

lehetséges irányát jelezte Ford 1999-ben benyújtott parlamenti írásbeli kérdése, melyben

arról érdeklődött, hogy tervezi-e a Bizottság, hogy az amerikai szabályozáshoz hasonlóan

az Európai Unióban bejegyzett gazdasági társaságok számára kötelezővé teszi az éves

beszámolókban a lobbitevékenységre fordított összegek és a megkeresett célszemélyek

feltüntetését (Európai Parlament, 1999). A Bizottság részéről Jacques Santer a felvetést

nem csupán elutasította, de egyúttal megerősítette: a tengerentúli szabályozás azért sem

összeegyeztethető a Bizottság megközelítésével, mert az intézmény továbbra is az

egyenlő hozzáférés és az azonos bánásmód elvét, valamint az önszabályozást helyezi

előtérbe (Európai Bizottság, 1999).

108

Az ezredforduló éveiben azonban újabb fejlemények láttak napvilágot. Ezek között kell

említeni a Bizottságot 1998-1999-ben megrázó botránysorozatot, amely végül a Santer-

bizottság lemondásához vezetett, valamint a Bölcsek Tanácsának javaslatait, melyek

többek között az uniós érdekérvényesítés szabályainak szigorítását is szorgalmazták.

Figyelmet érdemelnek továbbá a demokratikus deficit csökkentésére irányuló

kezdeményezések, melyek erősíteni kívánták a közösségi intézmények és a külső

szervezetek közti együttműködést. Ezek körében utalhatunk a konzultációs

minimumkövetelményekre, melyek szerint mindazoknak, akik a konzultáció során hozzá

kívánnak szólni valamely bizottsági előterjesztéshez, késznek kell lenniük arra, hogy

megosszák az intézménnyel és a szélesebb nyilvánossággal, hogy mely érdekeket és

milyen módon képviselnek (Európai Bizottság, 2002). Az erre vonatkozó információk a

CONECCS adatbázis útján vagy egyéb tájékoztatóban kerülnek közzétételre. Ennek

hiányában a hozzászólás egyéni véleményközlésnek minősül, és lényegesen

kedvezőtlenebb elbírálásban részesül. További fontos körülmény volt néhány különösen

lobbiérzékeny jogalkotási előterjesztés elhúzódó tárgyalása. Ezek körében két javaslat: a

belső piaci szolgáltatásokról szóló Bolkestein-irányelv, valamint a vegyi anyagok

felhasználására irányuló REACH rendelet kapott fokozott figyelmet.30 Itt érdemes szólni

az amerikai Abramoff-botrány európai hatásairól.31 Ezek váratlan erősségét jelzi, hogy

2006 januárjában a Financial Times napilapban Siim Kallas, a Bizottság adminisztratív

ügyekért felelős alelnöke maga vont párhuzamot az amerikai eset és az európai állapotok

között: „ha időben cselekszünk, Európa talán elkerülheti azt, ami most Washingtonban

történik.”32 Azonban nem csupán ő reagált érzékenyen a tengerentúlon történtekre: annak

kapcsán több szakmai szervezet is sürgetni kezdte az uniós lobbiszabályozás

felülvizsgálatát. Az ALTER-EU részéről olyan javaslat is megfogalmazódott, miszerint a

kötelező regisztrációt és a részletes beszámolók készítését megkövetelő szabályokon túl

hasznos lenne egy független európai hatóság felállítása, amely az uniós érdekérvényesítés

átláthatóságának és magatartási-etikai szabályainak őre lenne, akár az Európai

Ombudszman hivatalának keretében. Ezt a követelést a lobbitanácsadók és szervezeteik

túlnyomó többsége határozottan elutasította. A viták azonban több új kezdeményezésnek

is teret adtak. Ezek egyik eredménye volt újabb magatartási kódex javaslatok

109

megjelenése, illetve a már létező szabályzatok megújítása. Ez utóbbi körbe tartozik az

Európai Ügyek Szakértők Társasága (SEAP, Society of European Affairs Professionals)

etikai kódexe, mely szintén gyakori hivatkozási alapot jelent.

9. tábla

Az Európai Ügyek Szakértők Társasága (SEAP) Etikai Kódexe

Az EU intézményekkel fenntartott kapcsolataikban az európai ügyek szakértők 1. cikk – Alapelvek (1) mindenkor becsületesen és feddhetetlenül cselekednek, tevékenységüket tisztességes és professzionális módon végzik. Másokat – beleértve a kollegákat és a versenytársakat éppúgy, mint az EU intézmények tagjait, tisztviselőit és munkatársait – tisztelettel és udvariasan kezelnek. (2) Az európai ügyek szakértők nem gyakorolnak tisztességtelen befolyást az EU intézmények tagjaira, tisztviselőire és munkatársaira. 2. cikk – Átláthatóság és nyitottság (1) a legmagasabb szakmai színvonalon végzik munkájukat az EU intézményekkel fenntartott kapcsolataikban. Amikor ezen intézményekkel kapcsolatot létesítenek, nyitott és átlátható módon közlik nevüket, szervezetüket vagy társaságukat, illetve azt az érdeket, melyet képviselnek (az üzleti titoktartás követelményeire is tekintettel); (2) nem tüntetik fel szándékosan megtévesztő módon státuszukat vagy megbízásukat az EU intézmények előtt, és nem keltenek hamis benyomást ezekkel kapcsolatban; (3) mindent megtesznek annak érdekében, hogy szavatolják az EU intézmények számára átadott információk valódiságát és pontosságát; (4) nem terjesztenek hamis vagy megtévesztő információt sem tudatosan, sem figyelmetlenül, és mindent megtesznek annak érdekében, hogy erre elővigyázatlan módon se kerüljön sor. 3. cikk – Bizalmasság (1) megtartják a bizalmas információt, és minden esetben alávetik magukat az EU dokumentumok birtoklásához, terjesztéséhez és közléséhez kapcsolódó szabályoknak és megállapodásoknak; (2) nem értékesítik haszonszerzési célból az EU intézményektől kapott dokumentumokat. 4. cikk – Érdekkonfliktus (1) megelőzik a szakmai érdekkonfliktusokat. Amennyiben érdekkonfliktus alakul ki, a SEAP tagnak gyors intézkedést kell tennie annak megoldása érdekében. 5. cikk – EU alkalmazottak foglalkoztatása (1) amennyiben EU intézmény egykori tagját, tisztviselőjét vagy munkatársát alkalmazzák, mindent megtesznek annak érdekében, hogy ezt az EU intézmények által meghatározott szabályokkal összhangban tegyék, különös tekintettel a bizalmi követelményekre. 6. cikk – Anyagi ajánlatok (1) nem tesznek – sem közvetlenül, sem közvetve – anyagi ajánlatot az EU intézmények egyetlen tagjának, tisztviselőjének vagy munkatársának sem, kivéve a szokásos üzleti vendéglátást.

9. tábla: Az Európai Ügyek Szakértők Társasága (SEAP) Etikai Kódexe Forrás: www.seap.eu.org

110

A legfontosabb újdonság azonban a Kallas bizottsági alelnök által 2005 novemberében

meghirdetett Európai Átláthatósági Kezdeményezés. A Bizottság becslése szerint

manapság mintegy 15 ezer brüsszeli érdekérvényesítő igyekszik befolyásolni az Európai

Bizottság és a Parlament tevékenységét, akik 60 és 90 millió euró közti éves bevételt

könyvelhetnek el.33 A közösségi intézmények működése terén szerzett tapasztalatok

nyomán az Európai Átláthatósági Kezdeményezés három fő területre összpontosít: a

közösségi források felhasználására és pénzügyi elszámolására, a közösségi intézmények

integritásának és függetlenségének erősítésére, valamint az uniós érdekérvényesítés

fokozott ellenőrzésére. A program kedvező fogadtatása nyomán került sor 2006

májusában az Európai Átláthatósági Kezdeményezésről szóló Zöld Könyv kibocsátására

(Európai Bizottság, 2006). A Zöld Könyv középpontjában „az érdekképviseletek

(lobbizók) tevékenységét szabályozó strukturáltabb keret” áll. A Bizottság ennek kapcsán

immár nem csupán a részvételi elv kiteljesítését hangsúlyozza, hanem a nagyfokú

átláthatóság követelményét is annak érdekében, hogy az Unió a tevékenységét illetően

elszámoltatható legyen. Lobbitevékenységnek nyilvánít minden olyan magatartást,

melynek célja a közösségi intézmények politikaformálási és döntéshozatali

tevékenységének befolyásolása, ami a legkülönfélébb szervezeti keretek között valósulhat

meg. Megerősíti, hogy a lobbitevékenység a demokratikus politikai rendszerek

működésének legitim része, függetlenül attól, hogy azt magánszemélyek vagy gazdasági

társaságok, civil szervezetek vagy egyéb érdekszerveződések, esetleg harmadik fél

megbízása alapján eljáró lobbitanácsadók fejtik ki. Ugyanakkor figyelmeztet arra, hogy a

nemkívánatos lobbitevékenység káros hatást gyakorolhat a közösségi intézmények

működésére, melyeknek joguk van a külső befolyástól mentes működéshez. E téren a

legfontosabb problémának a jogos érdekképviseleten túlnyúló érdekérvényesítést tekinti.

A visszásságok körében mindenekelőtt a pontatlan információszolgáltatást, a korszerű

kommunikációs technológiákkal (internet, e-mail) szervezett tömeges kampányokat, az

Európai Unió vagy a tagállami kormányzatok által támogatásban részesített szervezetek

érdekérvényesítését, illetve a lobbitanácsadókkal és -ügynökségekkel kapcsolatos

információhiányt említi. Mindezen problémák orvoslását szolgálják a javasolt

intézkedések. A Bizottság politikája e téren két pillérre épül: a külső ellenőrzésre az

intézmény és az érdekérvényesítők közti kapcsolatok nyilvánossága által, illetve a helyes

111

magatartás szabályaira. Ezek a demokratikus döntéshozatali követelmények, valamint a

megalapozott döntéshozatalhoz nélkülözhetetlen hatékony információ- és érdekáramlás

összeegyeztethetőségét szolgálják.

A fennálló európai gyakorlatot illetően a Zöld Könyv megerősíti, hogy a tagállamok

közül egyedül a német szövetségi parlament fogadott el a lobbisták regisztrációjára

irányuló szabályokat, míg néhány „új” tagállamban éppen folyt az erről szóló vita (a

hazai lobbitörvény azóta elfogadásra került). A közösségi intézmények működése

kapcsán pedig megjegyzi, hogy a Bizottság a CONECCS adatbázis mellett a vele

kapcsolatban álló egyéb szervezetek számára nem tart fenn akkreditációs rendszert, és

nem vezet róluk kötelező nyilvántartást. Ezzel szemben az Európai Parlament a honlapján

rendszeresen közzéteszi az általa akkreditált érdekérvényesítők listáját. Mindezek

nyomán a Zöld Könyv az érdekérvényesítési tevékenység ellenőrzésének megerősítését, a

konzultációra vonatkozó szabályok következetes alkalmazását, valamint a döntéshozatali

folyamatok résztvevőire irányuló részletes információk összegyűjtését és nyilvánossá

tételét javasolja. Ennek szellemében kezdeményezi egy a Bizottság által felállítandó

önkéntes internetes regiszter kialakítását, melyet „az EU-kezdeményezésekkel

kapcsolatban véleményt nyilvánítani szándékozó összes érdekszerveződés és lobbista

használna”, és amiért cserébe ez utóbbiak előzetes értesítést kapnának az őket érintő

közpolitikai területekkel és kérdésekkel kapcsolatos konzultációkról. A nyilvántartásba

vétel feltétele a magatartási kódex elfogadása lenne. A Zöld Könyv hangsúlyozza, hogy a

hagyományos európai felfogás a köztisztviselők etikai normáira helyezi a hangsúlyt az

érdekérvényesítési tevékenységet korlátozó szabályokkal szemben. Így van ez a

közösségi intézményekben is. A dokumentum ugyanakkor üdvözli, hogy az európai

ügyekkel foglalkozó tanácsadók szakmai szervezetei önszabályozó etikai kódexeket

fogadtak el. Megállapítja továbbá, hogy ezek a Bizottság által javasolt

minimumelőírásokon alapulnak, hangvételüket és tartalmukat tekintve pedig egymáshoz

igen hasonlók. Örömmel nyugtázza továbbá, hogy az érintett szervezetek belső

szankcionálási mechanizmusokkal egészítették ki kódexeiket, ami a megrovástól az

ideiglenes vagy végleges kizárásig terjed. Mindazonáltal jelzi, hogy vétség bejelentésére

mindeddig nem került sor. A jövőre vonatkozóan pedig javasolja, hogy „célszerűnek

112

tűnik a jelenlegi kódexek egységesítése, illetve minden érintett által megbízhatónak

tartott, egységes végrehajtási és szankcionálási rendszer bevezetése. Ez magában

foglalhatná az összes lobbistára egységesen érvényes etikai kódexet, amelyet egy

speciális ernyőszervezet ellenőrizne, és esetlegesen bizottsági regisztrációs rendszer

egészítene ki. Az a javaslat is megfogalmazódott, hogy az EU-intézmények hozzanak

formális szankciókat az etikai kódexet megsértő lobbistákkal szemben.” A dokumentum

megerősíti továbbá, hogy a Bizottság nem a kötelező nyilvántartási rendszert, hanem a

szigorú önszabályozást tartja kívánatos megoldásnak. Ehhez azonban hozzáteszi:

„bizonyos idő után ... felül kell vizsgálni, hogy működőképes-e az önszabályozási

rendszer. Amennyiben nem az, fontolóra lehet venni a kötelező intézkedésekből álló

rendszert, azaz a kötelező etikai kódex és a kötelező nyilvántartás kombinációját.”

A Zöld Könyvet övező vita részletes ismertetésétől a dolgozat terjedelmi okokból

eltekint. Annak keretében ugyanis több mint 160 érdekszerveződés és európai polgár

nyilvánított véleményt,34 egy sor tagállamban konzultációs fórumokra került sor, illetve

2006 júniusában a Gazdasági és Szociális Bizottság meghallgatást szervezett mintegy

hatvan érintett szervezet részvételével.35 Ezért az alábbiakban csupán a lobbitanácsadók

legfontosabb európai szerveződései és az ALTER-EU által kibocsátott vélemények rövid

ismertetésére szorítkozom. Ez utóbbi, nem meglepő módon, messzemenő támogatásáról

biztosította a kezdeményezést, és kampányt indított annak sikere érdekében. A szervezet

által előterjesztett kiegészítő javaslatok közé tartozik a kötelező nyilvántartás és a

beszámolási kötelezettség bevezetése, egy keresési lehetőséggel rendelkező nyilvános, a

világhálón hozzáférhető regiszter felállítása, valamint a magatartási szabályok szigorítása

mind a lobbitanácsadókra, mind a hivatalukból távozó uniós biztosokra és tisztviselőkre

vonatkozóan. Az EPACA szerint szükséges lenne egy minden, az uniós

érdekérvényesítésben érdekelt szerveződésre és személyre kiterjedő egységes magatartási

kódex, valamint egy az önkéntes alapon vállalt etikai szabályok betartását ellenőrző

független testület létrehozása. Az egyéni lobbitanácsadók nevében felszólaló SEAP ezzel

szemben feleslegesnek tartja az ügyfelekre és a bevételekre vonatkozó részletes

nyilvántartást, részben saját, megerősített magatartási kódexére hivatkozva, melyet

elégségesnek ítél a rendezett működés biztosításához. Végül érdemes megemlíteni, hogy

113

Daniel Guéguen, ismert uniós lobbiszakértő, akinek gyakorlati kézikönyve magyar

nyelven is hozzáférhető (Guéguen, 2003), támogatja ugyan a kezdeményezést, azonban

úgy véli, hogy annak bátrabb lépéseket kellene tartalmaznia. Egyúttal elengedhetetlennek

tartja egy szakmai ernyőszervezet létrehozását, mivel megítélése szerint a brüsszeli

lobbitanácsadók egyre több kifogásolható eszközt alkalmaznak.

A konzultáció eredményeit a Bizottság által a vitaszakasz végén kibocsátott újabb

közlemény foglalja össze.36 Ez ismét hangsúlyozza az érdekérvényesítési tevékenység

legitim és hasznos szerepét a demokratikus döntéshozatalban. A beérkezett észrevételek

nyomán elismeri, hogy a Zöld Könyvben javasolt, az önkéntes nyilvántartásba vételt

elősegítő ösztönzők nem elégségesek, ezért ezek újragondolása szükséges. Egyúttal a

CONECCS adatbázis teljes átalakítására, azaz lényegében annak megszüntetésére és egy

új nyilvántartás: az Érdekérvényesítők Nyilvántartása kialakítására tesz javaslatot. Ennek

kapcsán erőteljesen támogatja az egyablakos megoldást, azaz szorgalmazza az Európai

Parlamenttel, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal, valamint a Régiók Bizottságával

való egyeztetést és együttműködést, illetve megerősíteni javasolja az átláthatósághoz

kapcsolódó nyilvánossági követelményeket. A megújított internetes konzultáció

keretében minden hozzászóló számára kötelezővé tenné a képviselt érdekeket, valamint

az érdekérvényesítési tevékenység finanszírozási hátterét feltáró nyilatkozattételt. Ez

utóbbi téren azonban differenciált megközelítést ajánl. A Közlemény talán legfontosabb,

figyelemre méltó fordulatot tartalmazó része a magatartási kódexre vonatkozó fejezet.

Ebben a Bizottság elismeri, hogy a kézhez kapott vélemények tükrében szinte

reménytelen a különféle érdekszerveződések és lobbitanácsadók megegyezésén alapuló

önszabályozó kódex kidolgozása, különös tekintettel az üzleti érdekérvényesítők és a

civil (nem-kormányzati) szervezetek közti jelentős nézetkülönbségekre. Ezért

kinyilvánítja, hogy „nehezen lenne elképzelhető, hogy a Bizottság egy etikai kódex

meghatározását és ellenőrzését külső testületekre bízza.” Felülvizsgálni javasolja továbbá

az 1992-ben meghatározott minimumkövetelményeket, részben az Európai Parlament

szabályozásával és gyakorlatával összhangban. Végül a munkálatok ütemezését is

meghatározza, aminek nyomán 2007-ben megkezdődtek az etikai kódex megalkotását

114

szolgáló egyeztetések, 2008-ban megszületik az Érdekérvényesítők Nyilvántartása, 2009-

ben pedig átfogó vizsgálatra kerül sor az elért eredményeket illetően.

Mindezekre figyelemmel a Bizottság 2007 decemberében közzétette az általa kidolgozott

magatartási kódex tervezetét, és annak megvitatására 2008. február közepéig adott

lehetőséget.37 A tervezet meghatározza az érdekérvényesítés fogalmát, amit a közösségi

intézmények politikaformálási és döntéshozatali folyamatai befolyásolására irányuló

tevékenységként értelmez. Az alapelvek körében a nyitottság, az átláthatóság, az

őszinteség és a tisztesség követelményeit rögzíti. A javasolt szabályok jelentős

hasonlóságot mutatnak az Európai Parlament Eljárási Szabályzatában foglalt

rendelkezésekkel. Ezek értelmében az érdekérvényesítést végző személy köteles

azonosítani magát neve és szervezete szerint; feltárni a képviselt ügyfelek és érdekek

körét; biztosítani, hogy a közösségi intézmények részére átadott információk pontosak,

teljesek és naprakészek legyenek; tartózkodni a tisztességtelen információszerzéstől,

valamint attól, hogy uniós tisztviselőt a rá vonatkozó hivatali szabályok megszegésére

igyekezzék rábírni; illetve egykori uniós tisztviselő alkalmazása esetén tiszteletben tartani

a vonatkozó előírásokat és bizalmi követelményeket. Az etikai kódex elfogadása nyitná

meg a lehetőséget a regisztrációra, aminek előnyeire azonban a tervezet nem tér ki külön.

Ezzel szemben említi, hogy a szabályok megszegése a nyilvántartásból való törlést

vonhat maga után. Végül, a korábbi viták tapasztalataira is figyelemmel, a Bizottság

megfogalmaz egy további követelményt: a tanácsadó és ügyvédi irodák esetében előírná a

közösségi intézményekben végzett érdekérvényesítéshez kapcsolódó bevételek, illetve a

meghatározó ügyfelek relatív részesedésének nyilvánossá tételét, míg az egyéb

érdekszerveződésektől és a szakszervezetektől a közösségi intézményekre irányuló

közvetlen érdekérvényesítés becsült költségeire, a civil szervezetek és az agytrösztök

esetében pedig az éves költségvetésre és annak fő forrásaira irányuló nyilatkozattételt

kívánna.

115

A Bizottság elképzeléseire nem csupán az érintett szakmai szerveződések, de az Európai

Parlament is reagált. Az Alexander Stubb finn néppárti képviselő által jegyzett, 2008

májusában elfogadott jelentés üdvözli a társintézmény kezdeményezését, ám néhány

kérdésben fenntartásokat fogalmaz meg. A jelentéstevő, az Alkotmányügyi Bizottság

2007. októberi meghallgatásának tapasztalataira is hivatkozva, hat súlyponti kérdést

azonosít. Az érdekérvényesítési tevékenység értelmezése kapcsán hangsúlyozza, hogy

minden érintett cselekvő azonos megítélést érdemel, függetlenül attól, hogy munkaadói,

környezetvédelmi, fogyasztóvédelmi stb. érdekszerveződésről, avagy ügyvédi irodáról

van szó. A nyilatkozattételi kötelezettség esetében felhívja a figyelmet arra, hogy az

üzleti működés pénzügyi adatai nem mindig jelentenek alkalmas mutatót az

érdekérvényesítési tevékenység jellemzésére. Támogatja az egyablakos megoldást, ám az

Európai Parlament és a Bizottság által közösen használt nyilvántartás kialakítását

adminisztratív jellegű kérdésnek tartja. Az önkéntes vagy kötelező nyilvántartásról szóló

vitát akadémikusnak ítéli, arra hivatkozva, hogy a Parlament által működtetett rendszer

ma is de facto kötelező jellegű, hiszen az eredményes parlamenti érdekérvényesítés az

épületbe való bejutást kíván, amihez megfelelő igazolvány szükséges, ami kizárólag

regisztráció ellenében hozzáférhető. A szankciók körében a nyilvántartásból törlés

szerinte önmagában is komoly hátrány, az ennél súlyosabb intézkedések pedig további

jogalkotást kívánnának. Végül hangsúlyozza, hogy az átláthatóság kétirányú

követelmény, amely téren a Parlamentet is feladatok terhelik. Javasolja például a

jelentésekhez egy „jogalkotási lábnyom” illesztését, mely tartalmazná, hogy milyen

konzultációkra került sor az előkészítés során. Igaz, e téren lényegesen megengedőbb,

hiszen hangsúlyozza: mivel a képviselők által igénybe vett információk gyakran bizalmas

természetűek, és a képviselői függetlenség védelmet kíván, a „jogalkotási lábnyom”

tartalmát érdemes mindig a jelentéstevő legjobb belátására bízni (Európai Parlament,

2008). Az Európai Átláthatósági Kezdeményezés és Stubb jelentése tehát alapvetően a

közösségi intézmények által eddig is követett megközelítést erősíti, bár némi elmozdulást

jelez. Amint azt a parlamenti jelentéstevő egy a Europe's World folyóiratban megjelent

írásában kifejezetten hangsúlyozza: fontos elkerülni azt a hamis látszatot, hogy a pénz

egyenlő a befolyással, hiszen a legtöbb politikus számára egy adott érv ereje, nem pedig

az annak bemutatására elköltött összeg a meghatározó. Ezért „el kívánjuk kerülni az

116

amerikai rendszert. Ez a Bizottság szándéka is. Az Egyesült Államokban a

lobbitevékenység az anyagi támogatás által közvetlenül kötődik a politikai

döntéshozatalhoz. Európában nincs ilyen kapcsolat. Az európai lobbitevékenység nem

azonos az amerikai lobbitevékenységgel” (Stubb, 2008: 158-159). Mindezek nyomán a

két intézmény erőfeszítéseit van Schendelen így értékeli: „Siim Kallas biztos és

Alexander Stubb, az Európai Parlament jelentéstevője jelenlegi javaslatai Madison

szellemét követik. ... Kallas és Stubb a lobbicsoportokat nyilvánvalóan a demokratikus

közélet tényének tekintik, és nem annyira a nyitottságra, mint inkább az átláthatóságra

összpontosítanak. Új jogszabályok bevezetése helyett mindketten a versenytársak és a

minden kontroll szülőanyjának tekintett tömegtájékoztatás általi társadalmi ellenőrzést

helyezik előtérbe. Választott eszközeik a nyilvántartás és az etikai kódex, mely

megközelítést erősen támogatom. A szigorúbb szabályozás a bennfenteseket védő, az

újonnan érkezőket távol tartó küszöbként működne, amint azt már a lobbitevékenység

témakörében 1992-ben megtartott első európai parlamenti meghallgatáson is kifejtettem”

(van Schendelen, 2008: 159).

5. Magyar érdektörekvések a közösségi döntéshozatalban

Mindezek áttekintését követően érdemes visszautalni arra, hogy az uniós

érdekérvényesítés tanulmányozásának legfontosabb okát Magyarország sikeres uniós

tagságának követelményei jelentik a számunkra. Ennek nyomán az értekezés a

következőkben a tagállami (nemzeti) érdekek szerepét, illetve a magyar érdektörekvések

helyét és lehetőségeit vizsgálja a közösségi döntéshozatalban. A nemzeti érdekek ugyanis

ma is meghatározó szereplők: elsőbbségük számos közpolitikai területen közvetlenül

tetten érhető, mindenekelőtt a legfontosabb döntések, illetve az azok megakadályozására

irányuló erőfeszítések esetén. Így az Európai Unió többszintű kormányzási rendszere

valójában egy olyan alkutér, mely hosszú kompromisszumos eljárások eredményeként

biztosítja a nemzeti érdekek összehangolását, és ahol a tagállamok elsődleges törekvése

nemzeti érdekeik védelme és érvényesítése. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy ez

nem fenyegetés a közösségi ügyekre nézve, hanem az integrációs folyamat jelenlegi

szakaszának egyik jellemzője. Érdemes továbbá előrebocsátani, hogy a nemzeti érdek

117

nem azonos a tagállami kormányzati tisztviselők által hivatalosan képviselt állami

érdekekkel, hiszen azoknál szélesebb körben és több szinten elhelyezkedő

érdektörekvéseket fog át. A nemzeti érdek így valójában több szinten elhelyezkedő

érdekek sajátos hálózata. Első szintjén az említett állami érdekek, azaz a kormányzat által

hivatalosan képviselt tagállami álláspont; második szintjén a félállami érdekek, többek

között regionális és helyi érdektörekvések; harmadik szintjén a tagállami szempontból

jelentős partikuláris érdekek, így például valamely nemzeti nagyvállalat érdekei;

negyedik szintjén pedig egyéb, a tagállamhoz kötődő partikuláris érdekek jelennek meg.

Ezek az érdektörekvések, a Lauren McLaren által is használt terminológiát alkalmazva,

forrásorientált és identitásorientált érdekeket egyaránt hordoznak (McLaren, 2006). Ez

utóbbira Magyarország esetében markáns példa a határon túli magyar közösségek

védelme és támogatása. Az identitásorientált érdektörekvéseknek az „új” tagállamok

többségében betöltött fontos szerepe egyúttal tanúsítja, hogy ezen országok hosszú távú

uniós érdekei messzebbre mutatnak a közvetlen felzárkózási támogatásokhoz való

hozzáférésnél (Ágh, 2004b: 27). Természetesen amennyiben azt állítjuk, hogy a nemzeti

érdektörekvések meghatározzák a közösségi döntéshozatalt, akkor erőteljes befolyásukat

legalább a három legfontosabb intézményben: a Tanácsban, az Európai Parlamentben és a

Bizottságban indokolnunk kell. A nemzeti érdekek elsőbbsége a Tanácsban magától

értetődő. Az üléseken részt vevő kormányzati tisztviselők általában határozott

mandátummal rendelkeznek a tagállami álláspontra vonatkozóan. Az Állandó

Képviseletek diplomatái szintén az országuk külügyminisztériuma, illetve

szakminisztériumai által meghatározott nemzeti álláspontra összpontosítanak. A

miniszteri szintű tanácskozásokon megjelenő miniszterek, államtitkárok,

szakállamtitkárok és egyéb vezető tisztviselők pedig kifejezetten tagállamuk nevében

szólnak hozzá a vitához. Így nem meglepő, hogy a Tanácshoz való hozzáférés fő útja a

nemzeti út. A tagállami kormányok ráadásul, amint arra van Schendelen is felhívja a

figyelmet, előnyös helyzetben vannak más cselekvőkkel szemben, aminek hátterét a

kiterjedt apparátus, a költségvetési források, valamint a formális hatalomgyakorlás

jelenti. Mindezek ellenére a nemzeti kormányok gyakran meglepően esetlenül mozognak

a közösségi döntéshozatalban (van Schendelen, 2003: 274-275).

118

Az Európai Parlament esetében összetettebb a kép. A hagyományos megközelítés szerint

a Parlament az uniós polgárok szószólója. Ennek nyomán feltételezhetjük, hogy az

intézmény és a tagállami kormányzatok képviselőiből álló Tanács, valamint a közösségi

érdekeket előtérbe helyező Bizottság közti kapcsolatok legalábbis ellentmondásosak. Ez a

feltételezés a valóságban is megállja a helyét. Ezen intézmények között ugyanis a

mindennapi működésben nem csupán az együttműködés, de az információáramlás is

akadozó. Kapcsolatukat sajátos rivalizáció és kölcsönös bizalmatlanság jellemzi, ami

különösen a Tanács és az Európai Parlament viszonyában szembetűnő. A nemzeti

érdekek ugyanakkor kétségtelenül központi szerepet kapnak az Európai Parlament

munkájában. Ennek egyik oka, hogy a közvetlen választások tagállami politikai keretek

között zajlanak, ahol nemzeti pártok versengenek egymással az európai pártcsaládok

egyelőre igen korlátozott részvétele mellett, és ahol a választási kampányok továbbra is

elsősorban a hazai problémákra összpontosítanak. Ezért az európai képviselőknek

folyamatosan jelen kell lenniük a hazai politikai színtéren, ahol értéküket nemzeti pártjuk

hazai politikai napirendet követő vezetői, illetve szűkebb politikai környezetük (tagállam,

régió, választókerület, település) szavazói számára kell bizonyítaniuk, akik általában a

nemzeti, regionális és helyi érdekek brüsszeli képviseletét kérik számon rajtuk. Így nem

meglepő, hogy az európai képviselők, és különösen az „új” tagállamok képviselői

számára az elsődleges viszonyítási pontot Brüsszelben is nemzeti pártdelegációjuk

jelenti. Ráadásul a 2004. és 2007. évi bővítési fordulók a nemzeti érdekek parlamenti

szerepét tovább erősítették, és megteremtettek egy többé-kevésbé hasonló

érdektörekvésekkel rendelkező EU-10 csoportot (ami sokáig inkább a közép- és kelet-

európai „új” tagállamok EU-8 csoportjaként működött, Bulgária és Románia

csatlakozásával azonban valóban tíztagúvá vált), valamint felértékelik az olyan

együttműködések szerepét, mint a Visegrádi Csoport vagy a balti országok közös

fellépése egyes közpolitikai kérdésekben. A nemzeti érdekek fontossága a magyar

európai parlamenti képviselők által 2006 elején működésük első másfél évének

tapasztalatairól készített beszámolókban is tetten érhető. Ahogy Szent-Iványi István

fogalmazott: „Budapest-Brüsszel viszonylatban azt várja el tőlünk a közvélemény, hogy a

honatyák és honanyák minél hatékonyabban érvényesítsék a sajátosan magyar politikai

szempontokat, prioritásokat és érdekeket az uniós döntéshozatali folyamatokban” (Szent-

119

Iványi, 2006: 827). Ez azonban nem csupán az „új” tagállamokra jellemző sajátosság. Így

például Bill Newton Dunn brit európai parlamenti képviselő is azt írta az ezredfordulón,

tehát jóval a Big Bang előtt megjelent EP-regényében, hogy „a Csoport [értsd: a

szocialista politikai csoport] számos választóvonal mentén megosztott: a legmélyebb

megosztottság a nemzetiség és a nyelvek szerinti” (Newton Dunn, 2000: 123). A nemzeti

érdekek befolyása megfigyelhető az Európai Parlament szervezetében is, és különösen

szembetűnő a vezető politikai tisztségek, illetve az egyes közpolitikai területeken

meghatározó pozíciók elosztásakor. Ezen eljárások a Parlament egészében és a politikai

csoportokon belül egy sajátos pontrendszeren alapulnak, mely biztosítja a politikai

csoportok, illetve a politikai csoportokon belül a nemzeti pártdelegációk közti egyensúlyt.

A vezető tisztségek elosztásakor mindenkinek a rendelkezésére álló lehetőségekkel kell

gazdálkodnia. Ebben a helyzetben az egyes pozíciók értékét gyakran a nemzeti érdek

mércéje határozza meg. Ez a versengés ugyanakkor a parlamenti apparátus körében is

megfigyelhető. Az egyes nemzeti (párt)delegációk igyekeznek a befolyásukat egy-egy

számukra fontos vezető tisztviselői hely betöltése esetén is érvényesíteni, a Parlament

politikailag semleges főtitkárságán és a politikai csoportok szakértői titkárságain

egyaránt. Így nem meglepő, hogy gyakran szoros informális együttműködés alakul ki az

azonos nemzethez tartozó képviselők és parlamenti munkatársak között.

A Bizottság rendkívül összetett szervezettel és kifinomult belső működéssel rendelkezik,

és szintén számottevő figyelmet szentel a nemzeti érdektörekvéseknek, még akkor is, ha

azok befolyása a Tanácsban és az Európai Parlamentben tapasztaltakhoz képest

szerényebbnek mondható. A nemzeti érdektörekvések elsődleges pártfogói a Bizottságon

belül maguk az uniós biztosok. Ahogy Greenwood írja: „Bár a biztosok hivataluk

elfoglalásával maguk mögött hagyják nemzeti kötődéseiket, tagállamuk jelölési és

újrajelölési joga árnyalja ezt, és a gyakorlatban diszkrét befolyási csatornát kínál a hazai

érdekeknek. Más részről, a biztosoknak lehetőségük van aláásni tagállami kormányzatuk

törekvéseit, különösen ha az adott biztos nem az őt jelölő tagállam kormánypártjából

érkezik, vagy ha korábbi eredetű elszámolnivalója van bizonyos partnerekkel a

kormányzaton belül vagy azon kívül. ... Ezek az elemek nehezítik a biztosok és a

tagállami politika közti kapcsolatok megítélését. Amint az elnök esetében is, a befolyás

120

mértéke a biztos személyétől, a közpolitikai területtől, illetve a biztos érdeklődésétől és

szakértelmétől függően nagyban változhat” (Greenwood, 2003: 49). A nemzeti érdekek

ugyanakkor a Bizottság főigazgatóságaiban is jelen vannak. Ez indokolja a tagállamok

erőfeszítéseit egy-egy számukra fontos közpolitikai terület vezető tisztviselői

pozíciójának megszerzésére. Természetesen az egyes tisztségek értéke jelentősen eltérő a

különböző tagállamok számára: így például a halászati politikával foglalkozó szervezeti

egység vezetőjének személye meghatározó lehet Portugáliának vagy Svédországnak, míg

viszonylag mellékes Csehországnak vagy Magyarországnak. Ugyanakkor nem csupán a

tisztség, hanem az európai tisztségviselők és tisztviselők tapasztalatai, döntéselőkészítési

információkhoz való hozzáférése és személyes kapcsolati hálója is fontos tényező. Egy

2003-ban finn kormányzati tisztviselőkkel folytatott beszélgetés során fogalmazták meg

beszélgetőpartnereink, hogy Finnország hibát követett el a tagság első éveiben azzal,

hogy olyan tisztviselőket küldött a számára fenntartott helyekre Brüsszelbe, akik közül

sokan néhány év után visszatértek az anyaországba. Mivel ezen tisztségek ezt követően

minden tagállam számára nyitott versenyben kerültek betöltésre, a finn befolyás több,

számukra kulcsfontosságú közpolitikai területen meggyengült. Ez a tapasztalat nekünk is

fontos lehet, hiszen „a tagállamok számára felbecsülhetetlen érdekérvényesítési

lehetőséget jelentenek az uniós intézményekben állandó jelleggel dolgozó tisztviselők. ...

Bár az uniós tisztviselők európai érdekek szerint járnak el, természetes, hogy egy magyar

tisztviselő munkája során jobban szem előtt tartja a magyar sajátosságokat, problémákat,

érdekeket. Éppen ezért Magyarország stratégiai érdeke, hogy minél több magyar

állampolgár jusson törvény- és politikai döntés-előkészítési szerephez” (Tabajdi és

Korányi, 2006: 848).38

Egy másik alapkérdés, hogy miként lehetséges a nemzeti érdek tartalmának

meghatározása. Létezik-e egyáltalán valódi értelemben vett nemzeti érdek az Európai

Unióban? Az erre a kérdésre adott válasz nem magától értetődő, és jelentős mértékben az

integrációs folyamatról alkotott általános vélemény függvénye. A nemzeti érdek

tartalmára és közösségi szerepére vonatkozó álláspontok ugyanis jelentős eltéréseket

mutatnak, és heves viták alapjául szolgálnak. Vannak, akik a nemzeti érdekeket a

közösségi döntéshozatali folyamatok kulcsszereplőinek tartják; mások elismerik a

121

fontosságukat, azonban csupán a versengő érdektörekvések egyikeként tekintenek rájuk;

megint mások a nemzeti érdek fogalmát meghaladottnak ítélik, arra való hivatkozással,

hogy ezek mára feloldódtak egyéb érdekek sokaságában, illetve a közösségi és a

tagállami közpolitikai döntésekben. Ugyanakkor, amennyiben elfogadjuk a nemzeti érdek

létjogosultságát az uniós térben, akkor ismét megállapíthatjuk, hogy az több szinten

elhelyezkedő érdektörekvések sajátos hálózata, melyben forrásorientált érdekek mellett

identitásorientált érdekek is megjelennek. Hiszen, amint McLaren rámutat: az általános

megközelítés szerint „egy csoport tagjai azért ellenségesek egy másik csoport tagjaival

szemben, mert az első csoport tagjai úgy érzik, hogy a második csoport olyan

erőforrásokat vesz igénybe, melyek az első csoportot „illetik”. Ez a magyarázat részben a

gazdasági önérdek fogalmán - avagy az utilitarianizmuson - alapul, mely szerint a csoport

erőforrásai iránti aggodalom az egyéni erőforrások iránti aggodalomból ered. Holott van

egy másik, az önérdekhez kevéssé kötődő aspektusa ennek a megközelítésnek, mely

szerint a csoportkonfliktusok identitás- és csoportvédelmen alapulnak” (McLaren, 2006:

19). Ez utóbbi különbségtételt is szem előtt tartva érdemes röviden áttekintenünk a

magyar európai parlamenti képviselők már idézett beszámolóiban, illetve a Jáger

Krisztina által készített kérdőíves felmérés keretében adott válaszaikban említett, a folyó

európai parlamenti ciklus első felében érdemi figyelmet kapott főbb magyar

érdektörekvések alábbi összefoglaló táblázatát. Ez azért is érdekes lehet, mert amint

Szájer megjegyzi írásában: „a magyar érdek csak az egyes konkrét területet,

kérdéscsoportot illetően azonosítható, és ennek megfelelően azt mindig a konkrét

területre, kérdésre tekintettel kell képviselni” (Szájer, 2006: 816). Másrészt érdemes

felfigyelnünk arra a szintén gyakorlati tapasztalatokon alapuló megállapítására, miszerint

a mennyiségi dilemma kapcsán „egy Magyarország méretű ország ... szembe kell nézzen

azzal a problémával, hogy fizikailag és intellektuálisan sem képes minden témában

elmélyedni, nem tudja azokat szakszerűen feldolgozni” (Olajos, 2006: 802).

122

10. tábla

Főbb magyar érdekterületek az Európai Parlament munkájában a 2004-2006. évi időszakban

Érdekterület Forrásorientált érdektörekvések Identitásorientált érdektörekvések

Alkotmányos Szerződés az intézményi és egyéb uniós reformok elősegítése

Bővítéspolitika Bulgária és Románia csatlakozásának támogatása, a sajátos magyar szempontok érvényesítése

Demokrácia az autoriter rezsimek elítélése, az emberi és kisebbségi jogok

védelme Diszkrimináció az „új” tagállamokkal szemben fellépés ezen diszkrimináció minden formája ellen

Finnugor népek az Orosz Föderáció területén élő finnugor népek védelme

Fogyasztóvédelem méhészeti szabályozás stb.

Gazdasági és pénzügyi szabályozás

cukoripari szabályozás, jövedéki adótermékek liberalizációja,

a pénzügyi szolgáltatások szabályozása,

REACH, szolgáltatási irányelv stb.

Költségvetési és adópolitika

adópolitika, az EU 2007-2013. évi költségvetésének elfogadása,

a túlzott deficit eljárás elkerülése, a magyar konvergenciaprogram

elfogadása

Környezetvédelem

a bányászati tevékenységből eredő természetkárosodások megelőzése,

a felszín alatti vizek védelme, az árvízvédelmi irányelv elfogadása

Mezőgazdaság a Közös Agrárpolitika reformja, közvetlen kifizetések

Nemzeti identitás megemlékezés az 1956-os forradalomról

Regionális politika regionális támogatások,

az interregionális együttműködés elősegítése

Roma népesség az európai roma népesség helyzetének javítása Személyek szabad

mozgása a Schengeni Övezet bővítése,

a munkaerő szabad áramlása, a vállalkozás szabadsága

Szomszédságpolitika az EU-Szerbia és az EU-Ukrajna kapcsolatok fejlesztése

a határon túli magyarok támogatása, a vízumdíjak mérséklése

Terrorizmus elleni küzdelem

a terrorizmus elleni küzdelem támogatása,

a CIA-vizsgálóbizottság munkájának nyomon követése

10. tábla: Főbb magyar érdekterületek az Európai Parlamentben a 2004-2006. évi időszakban Forrás: Olajos, 2006; Szájer, 2006; Szent-Iványi, 2006; Tabajdi és Korányi; 2006, Jáger, 2007

123

Ez az összeállítás természetesen szubjektív beszámolókon alapul, és csupán az Európai

Parlament tevékenységére reflektál. Mindazonáltal jó áttekintést nyújt a közösségi

döntéshozatalban uniós tagságunk első két és fél évében megjelent magyar

érdektörekvések szerkezetéről. Bár a konkrét témák természetesen változnak, e szerkezet

alapvető módosulása az előttünk álló években sem várható. Így összességében

megállapítható, hogy a magyar érdektörekvések jelen vannak és becsatornázódnak a

közösségi döntéshozatalba, mind a forrásorientált, mind az identitásorientált érdekek

terén. Ezek az érdektörekvések reflektálnak a valós problémákra, és tükrözik

Magyarország helyét az uniós térben. Ugyanakkor az identitásorientált érdektörekvések

súlya, különösen a „régi” tagállamokkal való összevetésben, viszonylag jelentősnek

mondható, ezért a jövőben a forrásorientált érdektörekvések előtérbe kerülése várható.

Érdektörekvéseink egy része sikert ér el, míg mások kudarcot vallanak, ami természetes

jelenség a többszintű alkudozásra épülő közösségi döntéshozatalban, ám egyúttal felhívja

a figyelmet arra, hogy a közösségi intézmények alaposabb ismeretével, a

kapcsolatrendszer bővítésével, valamint a döntéshozatali eljárások formális és informális

szabályainak pontosabb megértésével és hatékonyabb alkalmazásával további sikereket

érhetünk el. Ebben döntő szerepet kap annak felismerése, hogy Magyarország

legfontosabb eszköze a közösségi döntések befolyásolására a más tagállamokkal

kialakított együttműködés, illetve a támogatások cseréje. Egy tagállam

érdektörekvéseinek a közösségi döntéshozatalban érvényesülő befolyását meghatározni,

vagy akár csak megbecsülni is, igen kockázatos vállalkozás. Ezért sem meglepő, hogy az

uniós érdekérvényesítéssel foglalkozó tanulmányok többsége arra törekszik, hogy

meghatározza a közösségi döntések befolyásolására lehetőséggel rendelkezők körét, ám

csak elvétve találkozunk az érdekérvényesítés tényleges hatékonyságának elemzésével

(Woll, 2006: 460). Még ennél is bizonytalanabb eredménnyel járhat egy egész tagállam

nemzeti érdekérvényesítési teljesítményének értékelése, hiszen a nemzeti befolyás

változó időben (például az elnökséget adó tagállam jelentősen megnövekedett ráhatással

bír a közösségi ügyekre), közpolitikai területek szerint (a földrajzi és geopolitikai

adottságoktól, a gazdaság szerkezetétől stb. függően), illetve akár egyes közpolitikai

kérdésekben is (például a kormányzati intézmények, üzleti érdekszerveződések, szakmai

124

kamarák, nagyvállalatok, szakszervezetek, civil szervezetek stb. aktivitásának

függvényében). Mindezek kapcsán érdemes röviden kitérni Magyarország lehetőségeire a

közösségi döntéshozatalban, ami meghatározza a magyar érdektörekvések mozgásterét,

és aminek meghatározó elemei: az ország földrajzi és geopolitikai adottságai, gazdasági

teljesítménye, kulturális hagyományai, uniós kapcsolatainak minősége, valamint a

közösségi intézményekben elfoglalt magyar pozíciók.

Ami a földrajzi és a geopolitikai adottságokat illeti, Magyarország sokak

meggyőződésével ellentétben nem kisméretű, hanem közepes méretű tagállam az Európai

Unióban. Területe alapján a tizenkettedik, népessége szerint a tizenharmadik helyet

foglalja el a huszonhetek mezőnyében. Márpedig, amint azt Ágh megjegyzi egyik

tanulmányában: a közepes tagállamok, különösen koalíciókötés esetén, jelentős

mozgástérrel rendelkeznek a közösségi döntéshozatalban (Ágh, 2004c: 23-24). Ráadásul

Magyarország geopolitikai helyzete, mivel az Unió külső határát jelenti olyan

stratégiailag fontos országok, mint a tagjelölt Horvátország, illetve az európai

szomszédságpolitika kulcsországai: Szerbia és Ukrajna felé, sajátos értéket hordoz. Ez

utóbbi adottság indokolta mindazon erőfeszítéseket, melyeket a magyar kormány a végül

Varsónak ítélt Európai Határőrizeti Ügynökség székhelyének Budapesten történő

kialakítása érdekében tett. Egy másik fontos geopolitikai tényező, hogy Magyarország

észak-déli és kelet-nyugati közlekedési és szállítási folyosók metszéspontjában fekszik.

Ez áll a hátterében a közösségi közlekedéspolitika terén tett, esetenként szintén

ellentmondásos hazai kezdeményezéseknek, valamint egyes kiemelt nemzetközi

energiaipari beruházásokban való magyar részvételnek. Hasonlóan fontos földrajzi elem,

hogy az ország területét több nemzetközi folyó (Duna, Tisza, Dráva, Ipoly stb.) érinti,

ami meghatározza számos környezetvédelmi érdektörekvésünket. A földrajzi dimenzió

kapcsán ugyanakkor érdemes megemlíteni egy másik adottságot: a Budapest és Brüsszel

közti távolságot is. Az ország fővárosa és az uniós központ közti viszonylag nagy

távolság egyértelmű hátrányt jelent mindazon hazai érdekszerveződések számára, melyek

rendszeresen részt kívánnak venni a közösségi döntéshozatalban (ami egyébként minden

„új” tagállamra igaz). A távolsági probléma, különösen azon érdekszerveződésekkel és

gazdasági szereplőkkel való összevetésben, melyek a Brüsszellel nagy sebességű vasúti

125

összeköttetésben álló városokban (Amszterdam, Bonn, Hága, Köln, London, Párizs stb.)

működnek, az uniós érdekérvényesítést különösen költséges és időigényes tevékenységgé

teszi. Ezt a hátrányt tanúsítja az európai szintű érdekszerveződések székhelyének

földrajzi elhelyezkedése. Az ugyan nem meglepő, hogy ezek 59%-a Belgiumban

található, az azonban már figyelemre méltó, hogy 85%-uk Brüsszeltől két és félórányi

vonatút távolságon belül helyezkedik el (Greenwood, 2003: 14).

Fontos tényező Magyarország gazdasági teljesítménye. Ez ugyanis nem csupán az adott

tagállam álláspontjának súlyát befolyásolja a közösségi döntéshozatalban, de kijelöli

természetes szövetségesei körét. Így például Lengyelország hiába tartozik az Európai

Unió legnagyobb területű és népességű országai közé, a lengyel érdekek gyakran

megegyeznek a kis- vagy közepes méretű tagállamokéval, míg a finn, ír vagy éppen svéd

érdektörekvések sokszor találkoznak az Unió vezető tagállamainak szándékaival. A

magyar gazdaság teljesítménye igazolja az ország uniós középmezőnyben elfoglalt

helyét, bár romló pozíciót tükröz. A hazai gazdasági szféra mára teljesen beilleszkedett az

Európai Unió vérkeringésébe: az export 75%-a a tagállamokba (65%-a „régi”

tagállamokba) irányul, az import 68%-a szintén onnan érkezik hazánkba, és a

rendszerváltás óta beáramlott mintegy 50 milliárd euró értékű közvetlen külföldi

tőkebefektetés 80%-a is közösségi eredetű. Amint azt az Európai Bizottság által 2007

júniusában közzétett, a huszonhét tagállam, illetve a 268 régió gazdasági-társadalmi

helyzetét elemző kohéziós jelentés rögzítette: az 1995 és 2005 közti időszakban a

növekedési pályán a magyar gazdaságot az „új” tagállamok közül csupán a mélyről indult

balti államok előzték meg, míg összes többi riválisát maga mögé utasította. Ennek

köszönhetően az egy főre jutó hazai össztermék ezen időszak alatt 60%-kal növekedett.

Ugyanakkor a magyar gazdaság továbbra is csupán szerény mértékben járul hozzá az

Európai Unió összesített gazdasági teljesítményéhez. A hazai mutatók 2007 első

negyedévében az infláció (8,5% - EU27: 2,1%), a munkanélküliség (8,2% - EU27: 7,1%),

a munkaerőköltség-növekedés (9% - EU27: 3,7%), az államháztartási hiány (9,2% -

EU27: 1,7%), valamint a GDP-arányos államadósság (66% - EU27: 61,7%) tekintetében

egyaránt alulmúlták a közösségi átlagot. Nincsen magyar vállalat az európai üzleti élet

közvetlen élmezőnyében. Az egy főre jutó GDP csupán a közép-magyarországi régióban

126

éri el az uniós átlagot, míg a többi régióban annak háromnegyede, illetve nem egy

esetben fele alatt marad. Mindezek nyomán a Bizottság előrejelzése szerint Magyarország

gazdasági teljesítménye az előttünk álló évtizedben tartósan az uniós mezőny 75-90

százalékos sávjában marad.39

A harmadik dimenzió a kulturális elem, beleértve a politikai kultúrát. Ennek jelentőségét

sokan hajlamosak alábecsülni, illetve az Európai Unió kulturális egyneműségét magától

értetődő tényként kezelni, holott ez ma már korántsem egyértelmű. A kulturális

vonatkozások, amint azt az elbukott Alkotmányos Szerződés körüli viták is bizonyították,

a közösségi viszonyokban lényegesen fontosabbak, mint azt a nemzetközi szervezetek

esetében megszokhattuk. Van Schendelen szerint az Unióban tapasztalható sokféleségek

közül talán a kulturális sokféleség a legfontosabb, ám mindenképpen a legkevésbé

dokumentált (van Schendelen, 2003: 22). A kulturális különbözőségek a 2004. és 2007.

évi bővítési fordulókat követően a korábbinál is erőteljesebbé váltak, és nagyobb

figyelmet kapnak. Márpedig „a nemzeti kultúra védelme egy multikulturális Európában

ismét felnyitja a kisebb és nagyobb tagállamok közti kapcsolatok kérdését, mivel csupán

a kisebb tagállamok együttműködése nyújthat védelmet a kisebb nemzeti kultúrák és

nyelvek számára a nagyobb tagállamok egyoldalú kulturális és nyelvi dominanciájával

szemben” (Ágh, 2004b: 30). E téren Magyarország viszonylag kedvező adottságokat

élvez. A magyar kultúra gyökerei a nyugat-európai kulturális hagyományhoz kötődnek.

Ennek meghatározó elemei: a nyugati egyházak és a latinbetűs írás (Koncz, 2004: 196).

Kedvezőtlenebb a kép a politikai kultúra vonatkozásában. A tagállami politikai kultúra

meghatározó szerepére a közösségi érdekérvényesítés vonatkozásában több tanulmány is

felhívja a figyelmet. Ezért különösen sajnálatos, hogy az átmenet évtizedében

Magyarországon a gazdasági deficit társadalmi, politikai és demokratikus deficitbe

fordult, és mind a képviseleti konszolidáció, mind a társadalmi részvételi konszolidáció

elmaradt az alkotmányos konszolidáció mögött (Ágh, 2004a: 252-253). Ez persze nem

magyar sajátosság, hanem a régió minden országára jellemző, amint arra Marc Morjé

Howard közelmúltban megjelent, a posztkommunista országok civil társadalmának

állapotáról szóló áttekintése is rámutat (Howard, 2005).

127

A negyedik meghatározó tényező Magyarország tág értelemben vett uniós kapcsolatainak

minősége. Az a tény, hogy Magyarország egyike az „új” tagállamoknak, nyilvánvaló

hátrányt jelent a közösségi döntéshozatalban, ahol a versenytársak többsége egyelőre

nagyobb tapasztalatokkal és kiterjedtebb kapcsolatrendszerrel rendelkezik. Az „új”

tagállamok hátránya, illetve esetenként a velük szemben alkalmazott hátrányos

megkülönböztetés az uniós működés mindennapi valóságának része. A magyar

érdektörekvések mozgásterét tekintve szintén kedvezőtlen körülmény az ország nettó

kedvezményezett közösségi költségvetési státusza. Ugyanakkor kedvező, hogy az uniós

tagság támogatottsága az elmúlt évtizedben sokáig tartósan felülmúlta a többi „új”

tagállam adatait (McLaren, 2006: 156-188). Így talán a közösségi identitás és az EU-

tudatosság is erősebb, mint más „új” tagállamokban, bár az EU-fásultság jelei

kétségtelenül tetten érhetők (Ágh, 2004a: 233). Ugyanakkor érdemes megjegyezni, hogy

a tagság viszonylag határozott lakossági támogatásának egyik oka éppen az ország nettó

kedvezményezett költségvetési helyzete, amit a mindenkori kormányok folyamatosan és

sikeresen kommunikáltak. Az euró bevezetése és az ezzel kapcsolatos követelményekhez

való igazodás kényszere így erre is hatással lehet. Szintén az uniós kapcsolatok körében

kell szólni a kormányzat által követett Európa-politikáról, illetve általában a politikai elit

hiányos közösségi kapcsolatairól és uniós ügyek iránti csekély fogékonyságáról. A

tapasztalatok szerint az Európa-politika mind a kormányzati tevékenységben, mind a

politikai közéletben folyamatosan háttérbe szorul a befelé forduló pártpolitikai

konfliktusok mögött. Ennek egyik következménye, hogy mind a politikai osztály és az

uniós szakértők, mind a kormányzat és a mezoszféra között kommunikációs szakadék

alakult ki e téren, többek között azért is, mert a területi és szektorális érdekszerveződések

kevéssé vettek részt a csatlakozási folyamat érdemi tárgyalásaiban, és alig vannak jelen a

tagállami működés legfontosabb területein. Mi több, 2006 óta, a belpolitikai

folyamatokkal összefüggésben, az aktív Európa-politika terén némi megtorpanást

tapasztalhatunk. Új lendületet e téren elsősorban a 2011. évi magyar uniós elnökség

előkészületi munkálatai adhatnak, elméleti és gyakorlati téren egyaránt.

128

Az egyes tagállamok érdekérvényesítési teljesítményének értékelése kapcsán hasonló

tényezőket említ Kégler is Érdekérvényesítés az Európai Unióban című kötetében. Ezek

nyomán a tagállamok körében három kategóriát állít fel: a domináns, a befolyásos és az

alkalmazkodó országok csoportjait. Mint írja: „az első csoport tagjai önállóan is komoly

és megkerülhetetlen tényezői az Európai Unió döntéshozatalának, míg a második

csoportba tartozó országok komoly alkupozícióban vannak. A kompromisszumokra épülő

döntéshozatali rendszerben gyakran valódi befolyási erejüknél jobban érvényesül az

álláspontjuk. ... A harmadik csoportba tartozó országok általában nem tartoznak a

befolyással rendelkező tagállamok közé, önállóan nem képesek komolyabban beleszólni

a döntéshozatalba. A harmadik csoport legnagyobb „fegyvere” az alkukötés és a

koalíciókban történő fellépés” (Kégler, 2006: 105-115; 123). Így tehát fontos kérdés,

hogy Magyarország, mint az alkalmazkodó országok egyike, milyen szövetségesekre

számíthat. Amennyiben ezt a kérdést reális megközelítésben vizsgáljuk, el kell

ismernünk, hogy a domináns országok körében hazánk egyetlen természetes támogatója

Németország. A két ország közti kapcsolatok jelentős hagyományokra tekintenek vissza,

és tovább erősödtek az 1980-as évek végén, a német egyesítési folyamat kezdetén. Más

részről azonban fel kell ismernünk, hogy ezt a viszonyt manapság beárnyékolják egyéb

szempontok, mindenekelőtt Németország más „új” tagállamokkal, így különösen

Csehországgal és Lengyelországgal fenntartott kapcsolatai vonatkozásában. A második

csoport, a befolyásos országok körében szintén viszonylag szűk mozgástérrel

rendelkezünk. Legígéretesebb partnerünk a szintén a közép-európai térséghez tartozó

Ausztria, még akkor is, ha a két ország kapcsolatát az elmúlt években több, éppen az

európai uniós csatlakozásból és tagságból fakadó súrlódás terhelte. Mindezek felértékelik

a harmadik csoportot: az alkalmazkodó országokat. E vonatkozásban a Visegrádi

Együttműködés, illetve annak kibővített kerete: a Visegrád Plusz, kitüntetett jelentőséggel

bír Magyarország számára. Ennek kapcsán írja Tabajdi az Európai Parlamentben

megszervezett informális egyeztető fórumra utalva: „az állandó Visegrád Plusz

egyeztetőfórum megteremtésének célja az érdekegyeztetésen és információcserén túl az új

tagállamokat érő diszkrimináció kezelése is. Ausztria és Szlovénia bevételét geopolitikai

érdekek, a közép-európai dimenzióban rejlő lehetőségek kihasználása mellett az is

motiválta, hogy Ausztria, mint régi tagállam, képviselői segíteni tudnak az újakat érő

129

diszkrimináció kezelésében, illetve leküzdésében” (Tabajdi és Korányi, 2006: 845 –

kiemelés az eredeti szövegben). Ugyanakkor a magyar politikának természetesen más

kapcsolatok ápolására is figyelmet kell fordítania. Így például a magyar kormánynak

érdemes erősítenie együttműködését az azonos politikai családhoz tartozó európai

kormányokkal, különösen a domináns tagállamok körében, míg a parlamenti ellenzéknek

szintén javítania kellene az európai testvérpártokkal kialakított kapcsolatait. Az üzleti,

munkaadói és szakmai érdekszövetségek, nagyvállalatok, szakszervezetek, közérdekű

érdekszerveződések, civil szervezetek stb. részéről pedig nagyobb figyelmet érdemelnek

az adott közpolitikai területen működő közösségi intézmények, illetve az európai

érdekszervezetek és -hálózatok, valamint néhány esetben a közvetlen uniós

érdekérvényesítés lehetősége. Hiszen, amint arról már szó esett, az uniós

érdekérvényesítés ma már nem elsősorban a kormányzati szervek feladata, hanem az

érintett társadalmi szerveződések és gazdasági szereplők előtt álló fontos kihívás.

5.1. Magyar pozíciók a közösségi intézményekben

A közösségi döntéshozatalban megjelenő magyar érdektörekvések eredményességére

nézve meghatározók a közösségi intézményekben, illetve azok környezetében elfoglalt

magyar pozíciók. Ezek körében kitüntetett figyelmet érdemelnek a döntéshozatali térben

elhelyezkedő európai parlamenti képviselők és uniós tiszt(ség)viselők (insider insider),

az annak közvetlen környezetében működő, az intézményes konzultációba bevont európai

érdekszervezetek és -hálózatok (insider outsider), valamint a közösségi intézmények által

reprezentatív partnerként elfogadott, de intézményes beleszólással nem rendelkező

érdekszerveződések és képviseletek (outsider insider). Említésre méltók továbbá azok a

nagyvállalatok, civil szervezetek, lobbitanácsadók stb. (outsider outsider), akik - állandó

brüsszeli képviselettel vagy anélkül - gyakran meglepő sikereket érnek el a közösségi

döntéshozatalban.

130

11. tábla

A magyar uniós érdekérvényesítés főbb csatornái

Insider Outsider

Insider

Insider - insider

• Tanács: a magyar kormányzat képviselői

• Európai Parlament: magyar EP képviselők • Bizottság: magyar uniós biztos

• magyar uniós tisztviselők a közösségi intézményekben

• Állandó Képviselet

Insider - outsider

• európai érdekszervezetek és -hálózatok

(a magyar tagokkal rendelkező főbb európai érdekszervezeteket és -hálózatokat lásd:14. tábla)

Outsider

Outsider - insider

• magyar regionális és egyéb állandó

képviseleti irodák Brüsszelben (a magyar állandó képviseleti irodákat lásd:

15. tábla)

Outsider – outsider • hazai társadalmi érdekszerveződések és

gazdasági társaságok önálló uniós lobbitevékenysége

11. tábla: A magyar uniós érdekérvényesítés főbb csatornái

(Insider insider)

A magyar pozíciók a közösségi döntéshozatal insider insider részében, különösen az „új”

tagállamokkal való összevetésben, viszonylag kedvezőnek mondhatók. Kovács László

adó- és vámpolitikáért felelős uniós biztos helyzetét kezdetben talán megnehezítették

kinevezésének körülményei, azonban nem tartósan és nem meghatározó mértékben.

Személyéhez az elmúlt években számos érdekes kezdeményezés kötődött, és fontos

támogatást nyújtott több magyar érdektörekvés érvényesítéséhez. Az eredetileg neki szánt

közpolitikai terület (energiapolitika) irányításának elvesztése ugyanakkor az újabb

fejlemények tükrében, figyelemmel a közösségi energiapolitika középpontba kerülésére,

illetve Magyarország részvételére néhány kiemelt nemzetközi energiaipari beruházásban,

érzékeny veszteség. Ami a Bizottság apparátusát illeti, az intézmény kialakította a 2004-

2010. évekre vonatkozó hétéves humánpolitikai programját, ami meghatározza az „új”

tagállamokból érkező munkatársak felvételét, illetve országonkénti megoszlását. A 2008.

áprilisi beszámoló szerint a Bizottság ekkorra 3619 munkatársat vett fel az EU10+2

országokból. A magyarok számottevően sikeresnek bizonyultak e téren: 2008 áprilisában

131

524 (2,2%), ezen belül 301 (2,5%) AD (adminisztrátor, azaz érdemi ügyintéző) és 223

(1,9%) AST (asszisztens-titkár(nő)) kategóriájú magyar munkatárs dolgozott a Bizottság

apparátusában, és mindössze két belső szolgálat: a Belső Ellenőrzési Szolgálat (IAS,

Internal Audit Service), valamint az Egyéni Jogosultságok Kezelési és Elszámolási

Hivatala (PMO, Office for Administration and Payment for Individual Entitlements),

illetve a Bizottság elnökének közvetlen felügyelete alá tartozó, szűk létszámú Európai

Szakpolitikai Tanácsadó Iroda (BEPA, Bureau of European Policy Advisers) maradt

magyar közreműködő nélkül. Mindez azt is jelenti, hogy a magyarok az „új” tagállamok

körében a lengyelek mögött a második legnagyobb létszámú munkatársi csoportot

alkotják az intézményben.40 Külön értékes a két magyar főigazgató-helyettesi, valamint a

hét igazgatói és főtanácsadói pozíció.

12. tábla

Magyar vezető tisztviselők az Európai Bizottság apparátusában

Főigazgató-helyettesek Balás Péter Kereskedelmi Főigazgatóság Kazatsay Zoltán Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság Igazgatók és főtanácsadók Basch Péter, főtanácsadó Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság Csiszár, Paul, igazgató Versenypolitikai Főigazgatóság / Ipar, fogyasztási cikkek Herman János, főtanácsadó Külkapcsolati Főigazgatóság / Európai

szomszédságpolitika, regionális együttműködés Siegler András, igazgató Kutatási Főigazgatóság / Közlekedés Szűcs Tamás, igazgató Kommunikációs Főigazgatóság / Stratégiaalkotás Terták Elemér, igazgató Belső Piaci és Szolgáltatási Főigazgatóság / Pénzügyi

szervezetek Zupkó Gábor, igazgató Infrastrukturális és Logisztikai Hivatal (Brüsszel)

12. tábla: Magyar vezető tisztviselők az Európai Bizottság apparátusában, 2008. május Forrás: http://intracomm.ec.europa.eu-admin.net

Az Európai Parlamentben a magyar képviselők szintén a delegációk létszámarányát

meghaladó mértékben jutottak értékes tisztségekhez. Különösen figyelemre méltó, hogy

mindhárom legnagyobb politikai csoport (EPP-DE, PSE, ALDE) vezető testületeiben van

magyar képviselő. Fazakas Szabolcs quaestori megbízatásán41 és a bizottsági pozíciókon

túl értékesek a szomszédos országokkal, illetve a Balkán országaival kapcsolatot tartó

132

parlamenti vegyes-, illetve együttműködési bizottságokban betöltött magyar tisztségek.

Szintén kedvező fejlemény, hogy európai parlamenti képviselőink aktív szerepet

játszottak számos informális egyeztető fórum életre hívásában. Ilyen például az „új”

kohéziós tagállamok képviselőinek Harangozó Gábor kezdeményezése nyomán alakult

kerekasztala, illetve több parlamenti intergroup: így a Tabajdi Csaba és Gál Kinga

nevével fémjelzett Történelmi Nemzeti Kisebbségek, Alkotmányos Régiók és Regionális

Nyelvek vagy a Herczog Edit nevéhez kötődő Kis- és középvállalkozások munkacsoport.

A magyar képviselők munkájának elismerését jelenti továbbá, hogy a The Parliament

Magazine 2006. évi szavazásán Járóka Líviát az igazságügyi politika és alapjogok, míg

Őry Csabát a foglalkoztatáspolitika terén az év európai parlamenti képviselőjének

választották, 2007-ben pedig Gurmai Zita részesült hasonló elismerésben az év legjobb

politikai kampánya kategóriában.

13. tábla

Fontosabb magyar tisztségek az Európai Parlamentben

Képviselő Parlamenti tisztség

Fazakas Szabolcs (MSZP) az Európai Parlament quaestora Gál Kinga (Fidesz-MPSZ) az Állampolgári, Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság alelnöke Gurmai Zita (MSZP) a Nőjogi és Esélyegyenlőségi Bizottság alelnöke

Hegyi Gyula (MSZP) az EU-Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság Parlamenti Vegyes Bizottságba delegált küldöttség alelnöke

Kósáné Kovács Magda (MSZP) a Szocialista Képviselőcsoport kincstárnoka

Schmitt Pál (Fidesz-MPSZ)

a Kulturális és Oktatási Bizottság alelnöke, az EU-Horvátország Parlamenti Vegyes Bizottságba delegált küldöttség elnöke, az Európai Néppárt (Kereszténydemokraták) és az Európai Demokraták Képviselőcsoport Hivatalának tagja, a magyar néppárti delegáció vezetője

Surján László (Fidesz-MPSZ) az Európai Néppárt (Kereszténydemokraták) és az Európai Demokraták Képviselőcsoport Hivatalának tagja

Szájer József (Fidesz-MPSZ) az Európai Néppárt (Kereszténydemokraták) és az Európai Demokraták Képviselőcsoport alelnöke

Szent-Iványi István (SZDSZ) a Liberálisok és Demokraták Szövetsége Európáért Képviselőcsoport Hivatalának tagja, a magyar liberális delegáció vezetője

Tabajdi Csaba (MSZP) a magyar szocialista delegáció vezetője 13. tábla: Fontosabb magyar tisztségek az Európai Parlamentben, 2008. május Forrás: www.europarl.europa.eu

133

Ami az Európai Parlament apparátusát illeti, több mint nyolcvan magyar munkatárs

dolgozik az intézményben, míg a Tanács apparátusában mintegy félszáz magyarral

találkozunk.42 Végül, de nem utolsó sorban, a tágabb hivatali környezetben feltétlenül

említést érdemel legalább két további magyar vezető tisztségviselő: Jakab Ferencné

Zsuzsanna, a stockholmi székhelyű Európai Betegségmegelőzési és Ellenőrzési Központ

(ECDC, European Centre for Disease Prevention and Control) igazgatója, valamint

Györgyi Kálmán egykori legfőbb ügyész, az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF,

European Anti-Fraud Office) felügyelőbizottságának tagja. A közösségi intézményekben

elfoglalt magyar pozíciók mindezek alapján összességében kedvezőnek mondhatók. Ezért

különösen szembetűnők azok a hiányosságok, melyek az ebben rejlő lehetőségek

kihasználását akadályozzák. Ezek körében is elsősorban a brüsszeli magyarok közti

kapcsolati háló kezdetlegessége és esetlegessége, valamint a köztük és az anyaországi

intézmények és szervezetek közti rendszeres kommunikáció hiánya, amiről európai

parlamenti képviselőink is említést tesznek (Olajos, 2006: 808, 814; Szájer, 2006: 822;

Szent-Iványi, 2006: 830; Tabajdi és Korányi, 2006: 839-840, 849-850).

(Insider outsider)

Az insider outsider csoportot mindenekelőtt a közösségi intézmények által szervezett

intézményes konzultációba bevont európai érdekszervezetek és -hálózatok alkotják. Az

alábbi táblázat alapján megállapítható, hogy a magyar regionális és területi

önkormányzatok, nagyvállalatok, érdekszerveződések és civil szervezetek jelen vannak a

vezető eurocsoportokban. Ugyanakkor az is érzékelhető, hogy a magyar tagok, mivel a

vezető testületekben csak elvétve találunk magyar tisztségviselőket, általában korlátozott

befolyással rendelkeznek ezek tevékenységére és állásfoglalásaira. Mindazonáltal,

néhány aktív magyar tagnak sikerült saját szervezete irányítói közé kerülnie. Így például

Kassai Róbert az UEAPME alelnöke, Szabó Zoltán a COGECA alelnöke, míg Szabó

Gábor Tamás az EUROCADRES Végrehajtó Bizottságának, Barabás Miklós pedig az

ECAS Igazgatói Tanácsának tagja. Mindezek mellett figyelemre méltó Hernádi Zsolt

MOL Rt. elnök-vezérigazgató meghívása az ERT exkluzív zárt körébe. Végül magyar

tagok jelen vannak az olyan informális társaságokban is, mint a Bildenberg Klub vagy a

Háromoldalú Bizottság (Trilateral Commission).

134

14. tábla

Magyar tagok és tisztségviselők a vezető európai érdekszervezetekben és -hálózatokban

Eurocsoport43 Magyar tag Magyar részvétel az irányító/ végrehajtó

testületekben Üzleti érdekek BusinessEurope Munkaadók és Gyáriparosok Országos

Szövetsége (MGYOSZ) [brüsszeli iroda]

Elnökök Tanácsa: Széles Gábor, MGYOSZ Végrehajtó Büro: - Végrehajtó Bizottság: Wimmer István, MGYOSZ Szakmai bizottsági elnök: -

CEEP Stratégiai és Közszolgáltató Társaságok Országos Szövetsége (STRATOSZ)

Elnökség: - Szakmai bizottsági elnök: -

ERT Hernádi Zsolt, MOL Rt. elnök-vezérigazgató

Irányító Bizottság: - Munkacsoport elnök: -

EUROCHAMBRES Magyar Kereskedelmi és Iparkamara (MKIK) [brüsszeli iroda]

Elnökség: - Igazgatók Tanácsa: Parragh László, MKIK

UEAPME Ipartestületek Országos Szövetsége (IPOSZ), Kereskedők és Vendéglátók Országos Érdekképviseleti Szövetsége (KISOSZ), Magyar Iparszövetség (OKISZ)

Alelnök: Kassai Róbert, IPOSZ Szakmai bizottsági elnök: -

Szakmai érdekek CEC Menedzserek Országos Szövetsége

[megfigyelő] Végrehajtó Bizottság: -

COPA-COGECA COPA: Magyar Agrárkamara, Magyar Gazdakörök és Gazdaszövetkezetek Szövetsége (MAGOSZ), Mezőgazdasági Szövetkezők és Termelők Országos Szövetsége (MOSZ) COGECA: Magyar Gazdakörök és Gazdaszövetkezetek Szövetsége (MAGOSZ), Magyar Termelői Értékesítő és Szolgáltató Szervezetek/Szövetkezetek Együttműködése (HANGYA)

COPA Elnökség: - COGECA Elnökség: -

EUROCADRES Értelmiségi Szakszervezeti Tömörülés (ÉSZT)

Elnökség: - Végrehajtó Bizottság: Szabó Gábor Tamás, ÉSZT

135

Munkavállalói érdekek ETUC Autonóm Szakszervezetek Szövetsége

(ASZSZ), Értelmiségi Szakszervezeti Tömörülés (ÉSZT), LIGA Szakszervezetek, Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége (MSZOSZ), Munkástanácsok Országos Szövetsége (MOSZ), Szakszervezetek Együttműködési Fóruma (SZEF)

Végrehajtó Bizottság: n.a. Irányító Bizottság: n.a.

Közérdekű érdektörekvések BEUC Országos Fogyasztóvédelmi Egyesület

(OFE) Végrehajtó Bizottság: -

ECAS ECHO Innovációs Műhely [pártoló]

Igazgatótanács: Barabás Miklós, Budapesti Európa Ház

EEB Hulladék Munkaszövetség (HUMUSZ), Környezettudományi Központ, Közép- és Kelet-Európai Munkacsoport a Biodiverzitás Megőrzéséért (CEEWEB), Levegő Munkacsoport, Magyar Természetvédők Szövetsége (MTVSZ), Ökológiai Intézet a Fenntartható Fejlődésért (ÖIFF), Védegylet Egyesület

Végrehajtó Bizottság: Krolopp András, CEEWEB

EWL Magyar Női Érdekérvényesítő Szövetség (Női érdek)

Végrehajtó Bizottság: - Ügyvivő Tanács: Milankovics Kinga, Női Érdek

YFJ Nemzeti Ifjúsági Koordinációs Iroda (GYIK-NIKI)

Büro: -

Területi érdekek AER Bács-Kiskun, Baranya, Békés, Borsod-

Abaúj-Zemplén, Fejér, Győr-Moson-Sopron, Hajdú-Bihar, Heves, Jász-Nagykun-Szolnok, Komárom-Esztergom, Nógrád, Pest, Somogy, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Tolna és Veszprém megyék

Elnökség: - Büro: Fejér Andor (Jász-Nagykun-Szolnok), Horváth Zoltán (Baranya), Szűcs Lajos (Pest)

CEMR Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ), Kisvárosi Önkormányzatok Országos Érdekszövetsége (KÖOSZ)

Elnökség: - Politikai Bizottság: - Végrehajtó Büro: - Szakmai bizottsági elnök: -

EUROCITIES Budapest Főváros [brüsszeli iroda]

Végrehajtó Bizottság: - Szakmai bizottsági elnök: -

A táblázat a tagállami érdekszövetségek számára közvetlen tagságot kínáló és magyar tagokkal rendelkező főbb európai érdekszervezeteket és -hálózatokat tartalmazza. 14. tábla: Magyar tagok és tisztségviselők a vezető európai érdekszervezetekben és –hálózatokban, 2008. május Forrás: az érintett érdekszervezetek honlapjai

136

(Outsider)

Az outsider insider csoportba mindenekelőtt a közösségi intézmények által a

döntéshozatal során érdemi és reprezentatív partnerként kezelt, de az intézményes

konzultáción kívül maradó brüsszeli képviseleti irodák tartoznak. Ezek spektruma igen

széles: a hivatalos állami képviseletektől (pl. kulturális intézet), a regionális és a szakmai

képviseleteken át a civil (nem-kormányzati) szervezetek által fenntartott irodákig terjed.

A magyar képviseleti irodák száma Brüsszelben ma még alacsony, ám enyhe gyarapodást

és bizonyos fokú állandósulást mutat. Végül a legnehezebben jellemezhető az outsider

outsider csoport, részben tevékenységük diszkrét jellege miatt. Velük kapcsolatban

természetesen nem feledkezhetünk meg arról, hogy a magyar érdekszerveződések,

nagyvállalatok és civil szervezetek európai léptékkel mérve általában nem érik el azt a

mérethatárt, melynek esetén a hatékony közösségi érdekérvényesítés lehetősége

megnyílik. Ez a fő oka annak, hogy a magyarországi gazdasági szereplők kevéssé

jelennek meg a közösségi döntéshozatalban, bár néhányuk - így például a brüsszeli

képviselővel rendelkező MOL Rt. - folyamatosan jelen van a közösségi intézmények

környezetében, figyelemmel követi azok működését, és közvetlen kapcsolatokat épített ki

a döntéshozatali folyamatok legfontosabb szereplőivel. Néhány magyar lobbitanácsadó

szintén megtalálható Brüsszelben, akik magyarországi nagyvállalatoktól és

érdekszerveződésektől is kapnak megbízásokat, azonban tevékenységük olyannyira

szerteágazó, hogy arról általános jellemzést adni nem lehetséges.

137

15. tábla

A közösségi döntéshozatalban magyar érdektörekvéseket megjelenítő

állandó képviseleti irodák Brüsszelben

Hivatalos állami képviseletek Magyar Köztársaság Állandó Képviselete Brüsszeli Magyar Kulturális Intézet Állami intézmények és szervezetek képviseleti irodái Magyar Országgyűlés Hivatalának Brüsszeli Állandó Irodája Magyar Fejlesztési Bank Rt. Brüsszeli Képviselete Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht (ITDH) Brüsszeli Irodája Magyar Turizmus Rt. Brüsszeli Képviselete Regionális képviseleti irodák Budapest Főváros Képviseleti Irodája Dél-Alföldi Régió Brüsszeli Képviselete Nyugat-Dunántúli Régió Brüsszeli Képviselete Magyarországi Régiók Brüsszeli Képviselete Észak-Alföldi Régió Brüsszeli Képviselete Dél-Dunántúli Régió Brüsszeli Képviselete Gazdasági képviseleti irodák Magyar Kereskedelmi és Iparkamara Brüsszeli Képviselete Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége Brüsszeli Képviselete Vágóállat és Hús Terméktanács, Baromfi Terméktanács Brüsszeli Képviselete Szakmai és tudományos képviseleti irodák Magyar Tudományos Akadémia EU Kapcsolati Irodája Magyar Országos Közjegyzői Kamara Brüsszeli Képviselete

15. tábla: A közösségi döntéshozatalban magyar érdektörekvéseket megjelenítő állandó képviseleti irodák Brüsszelben, 2008. május

A magyar érdektörekvések tehát jelen vannak a közösségi döntéshozatalban, és a

tagállamok összességét, de különösen az „új” tagállamokat tekintve viszonylag kedvező

háttérrel és pozíciókkal rendelkeznek. Ezek a feltételek lehetőséget kínálnak a

koalícióépítésben, a más tagállamokkal, és mindenekelőtt a közép- és kelet-európai térség

országaival való együttműködésben, a közösségi alkufolyamatokban, illetve a

támogatások cseréjében való kezdeményező részvételre, és ezen keresztül a magyar

érdektörekvések érvényesítésére. Ennek ellenére a tapasztalatok szerint a közösségi

döntéshozatal akadályait egyelőre nem tudjuk a szükséges mértékben leküzdeni,

lehetőségeit pedig nem tudjuk a megfelelő mértékben kihasználni. Ennek legfontosabb

okai: a közösségi intézményrendszer és döntéshozatali eljárások hiányos ismerete, az

uniós érdekérvényesítési kultúra idegensége, az európai érdekszervezetek tevékenységére

138

és döntéseire gyakorolt korlátozott befolyás, a brüsszeli magyarok közti informális

kapcsolati háló kezdetlegessége és esetlegessége, valamint a brüsszeli magyarok és a

hazai intézmények és érdekszerveződések közti rendszeres kommunikáció hiánya. Így a

magyar érdektörekvések sikerének elősegítése érdekében feltétlenül szükséges az uniós

ügyek hazai intézményeinek további fejlesztése, a hazai közpolitikai döntéshozatal

érdekérvényesítési rendszerének megerősítése, a plurális érdekérvényesítési kultúra

befogadása, a közösségi intézményi pozíciók további erősítése, az európai

érdekszervezetek és -hálózatok tevékenységében való kezdeményező részvétel, valamint

a brüsszeli magyarok informális hálózatának, illetve az általuk a magyarországi

intézményekkel és szervezetekkel fenntartott kapcsolatok megszervezése. Mindezen

feladatok teljesítésében a hazai politikai osztálynak, a köztisztviselői elitnek, a gazdasági

és a civil szférának, illetve a brüsszeli magyar politikusoknak és uniós tisztviselőknek

egyaránt dolguk és felelősségük van.

139

III. FEJEZET

A hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

1. Bevezetés: a megelőző évtizedek öröksége

Az uniós érdekérvényesítés kapcsán megállapítottuk, hogy a tagság által kínált lehetséges

előnyök érvényesítését jelentős mértékben meghatározza a hazai közpolitikai

döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere és kultúrája. Ezért, amint azt Tabajdi is

hangsúlyozza: a sikeres uniós tagsághoz „mindenekelőtt radikálisan új magatartásra,

együttműködési és érdekérvényesítési kultúrára, mentalitásra van szükség, több

tekintetben is” (Tabajdi és Korányi, 2006: 849). Ágh szerint e téren a többszintű

kormányzás, a decentralizáció és a policentrikus fejlődés valójában a közpolitikai

hangsúlynak a makropolitikai szintről a mezopolitikára való áthelyeződését jelenti, ami

egyben az Unión belüli hatékonyság és versenyképesség, de egyúttal a demokratizálódás

alapkérdése is. Így „ezt az új helyzetet, a demokrácia és a hatékonyság új ötvözetét

„Lisszabon utáni” demokráciának is nevezhetjük, ami megköveteli az új, részvételi-

partnerségi demokrácia hazai és nemzetközi intézményrendszerét” (Ágh, 2006: 773). A

hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere azonban az uniós

szempontokon túlmutató figyelmet érdemel. Átalakulása a rendszerváltás utáni magyar

politika egyik sajátos jelensége, melynek gyökerei a Kádár-rendszer kései évtizedeibe

nyúlnak vissza. Mivel ezen örökség részletes feltárása meghaladná az értekezés kereteit, a

következőkben csupán a legfontosabb összefüggésekre térek ki külön. A partikuláris

érdekek felszínre kerülése az 1960-as évek második feléhez és az új gazdasági

mechanizmushoz köthető. A reformmunkálatok kapcsán módosuló döntéshozatali

rendszerben az érdemi döntések már nem kizárólag a politikai vezetésben és a pártállami

apparátusban születtek, hiszen a közreműködő szakértői bizottságok tagjai elsősorban

szakemberként léptek fel, és ezzel elősegítették a társadalmi-gazdasági érdektörekvések

becsatornázását. A tervlebontásos rendszer megszüntetésével a vállalatok nagyobb

önállóságot kaptak, amihez egyfajta anyagi érdekeltségi elv kapcsolódott. Mindezek

nyomán kialakult az államgazdaság különféle szektorainak vezetőiből álló, a politikai

140

vezetőkkel alkudozó, de velük egyúttal összefonódó gazdasági nyomásgyakorló elit.

Rainer M. János éppen ennek nyomán állapítja meg, hogy bukása ellenére a reform

mérlege nem volt teljesen kedvezőtlen, hiszen a politikai rendszerben kialakult és

továbbélt egy a különféle érdekeket elismerő és beszámító alkumechanizmus, ami a

központi diktatúrával szemben a paternalista pragmatizmus térnyerését eredményezte.

Mindezek nyomán a Kádár-korszak záró modelljét a pártbürokrácia hatalmát meg nem

kérdőjelező, de azt korlátozó érdekcsoportok és -szervezetek hatalmi ellensúlyozó

szerepe jellemezte (Rainer, 1994: 360). Ezek a mechanizmusok ugyanakkor kizárták a

valódi értelemben vett érdekegyeztetést, és torzították a szakszervezeti működést. A

szakszervezetek így valójában az államszocializmus represszív alrendszereként: az állami

akarat közvetítőjeként működtek (Thoma, 1998: 26). Ezért fokozatosan elmélyült a velük

szembeni bizalmatlanság, ami leginkább a szervezettség csökkenésében fejeződött ki.

A rendszerváltást megelőző évtizedek politikai-társadalmi berendezkedése, illetve az

érdekképviseleti és egyéb társadalmi szerveződések hitelvesztése az egyéni cselekvési

stratégiákat is meghatározta. Amint azt A magyar politikai rendszer kötet szerzői

megállapítják: „a kommunista rendszer Magyarországon ... nem pusztán a politikai

hatalmat monopolizálta, hanem szétzúzta a társadalmi autonómia szinte valamennyi

intézményét: az egyesületeket, érdek-képviseleti szerveket, ifjúsági és vallásos-

hitbuzgalmi szervezeteket, államosította az egyházi iskolákat, a magángazdaság és a

polgári szövetkezés intézményeit s a gazdaság magántulajdonra épülő szervezeteit.

Minden, még fennmaradó szervezet és a közélet egésze a kommunista párt és az állam

szigorú politikai-ideológiai ellenőrzése alá került. Az emberek, akik nem hittek a

kommunista eszmékben, vagy nem kívántak a kommunista pártba és/vagy annak

szatellitszervezeteibe belépni - bár azok száma sem volt kevés, akik ezt megtették -,

visszahúzódtak a magánélet sáncai mögé. A család maradt szinte az egyetlen közösség,

amely többé-kevésbé autonóm maradt. A közösségek szétestek, a társadalom

individualizálódott és atomizálódott. ... Magyarországon az 1970-1980-as évek

fordulójára Európa egyik legindividualizáltabb társadalma jött létre. Az individualizáció

és az atomizáció hatásai a rendszerváltás után is éreztették hatásukat” (Körösényi et al,

2003: 30). Thoma László egy más megközelítésben szintén úgy véli, hogy a kádárizmus

141

talán legsúlyosabb öröksége a társadalom atomizáltsága. Az egyén ugyanis határvonalat

húzott a közélet és a magánélet közé, és eltérő viselkedési mintákat alakított ki a két

szférában. Ez leértékelte az érdekszerveződéseket, és előtérbe helyezte az egyéni

érdekhálózatokat (Thoma, 1998: 13), amit Howard továbbra is a posztkommunista

társadalmak egyik legfontosabb sajátosságának tart (Howard, 2005: 26).

Mindezek együtt eredményezték a Hankiss Elemér által leírt kettős társadalmat. A

második társadalom és gazdaság normarendszere, fogalomrendszere, viselkedési

szabályai és érintkezési viszonyai jelentősen eltértek a hivatalostól, aminek nyomán egy

második politikai kultúra jött létre. Ehhez társult a nyolcvanas években a magyar

társadalom fokozódó érdektagoltságának felszínre kerülése, ami a társadalmi-gazdasági

érdekcsoportok szélesedő köre számára nyitotta meg a közpolitikai döntéshozatalhoz való

hozzáférést. Az érdekbeszámítás mechanizmusa bizonyos mértékben hatékonyabbá tette

a politikai rendszer működését, ám az érdekek ütköztetését és rangsorolását, az

érdekkülönbségek feloldását, valamint a közjó tartalmának meghatározását pártállami

monopóliumként hagyta meg. Ennek alapját azonban immár a tényleges társadalmi-

gazdasági érdekviszonyok jelentették, így a döntéshozók nagyobb pontossággal tudták

megbecsülni az egyes döntések várható hatásait, illetve a végrehajtás során esetlegesen

felmerülő ellenállást és nehézségeket. Más oldalról azonban, amint arra Szalai Erzsébet

rámutat, a magyar gazdaságirányítás hosszabb távon képtelen volt integrálni a

megsokszorozódó érdektörekvéseket, és különösen a szocialista nagyvállalatok erősödő

partikuláris érdekeit, ami az egész társadalmi-gazdasági rendszer felbomlásának

strukturális alapját jelentette (Szalai, 1991). Az érdektelítődés ugyanis kétféleképpen

ment végbe: „az államszocializmusban az érdekintegrációt egyrészt az úgynevezett latens

(rejtett) vagy apparátusi pluralizmus biztosította, amely fölülről lefelé épült ki, és a

politikai igazgatási rendszer tagoltságát vetítette rá a társadalomra. Az egyes

szakapparátusok a nehézipartól a mezőgazdaságig felelősek voltak az általuk irányított

területért, s azok érdekei rajtuk keresztül felszívódtak a központi állami szférába, s ott az

egyes apparátusok ütközésén keresztül csaptak össze. A szocialista állami korporatizmus

ezt kiegészítő, de ellenkező irányú mechanizmus volt. Az állam által létrehozott

mesterséges képviseleti formák ugyanis idővel önállósultak, és alulról felfelé elkezdtek

142

érdekeket közvetíteni és a kormányzatra nyomást gyakorolni. Mégpedig jórészt az állami

vállalatok vezetésével összekapcsolódva, így az érdekképviselet elve eltorzult, mert az

érdekérvényesítés képességét a vállalatok nagysága és politikai fontossága határozta

meg” (Ágh, 1994: 119-120). A politikai, gazdasági és társadalmi szféra megkettőzött

működése ugyanakkor nagymértékben kedvezett az informális alkufolyamatoknak.

Ahogy Thoma fogalmaz: „a nómenklatúra különböző csoportjai, lobbistái informálisan

alkudoztak a források megszerzéséért. Nem megnevezett szereplők alkudoztak

intézményesített és áttekinthető fórumon, hanem a politikai befolyások alkudoztak

politikai befolyásokért, informális kapcsolatrendszerben, a szereplők és szerepek között

nem volt éles cezúra” (Thoma, 1998: 55).

A Kádár-korszak kései évei ugyanakkor mindezeken jelentősen túlmutató hatást

gyakoroltak a rendszerváltás utáni magyar politikai kultúrára, ami a közpolitikai

döntéshozatalhoz kapcsolódó elvárások terén is messzemenő következményekkel jár. A

nyolcvanas években ugyanis, bár az állampolgároknak csupán egy csekély része vélte

úgy, hogy képes beleszólni az állami döntésekbe, és kevesen bíztak abban, hogy a

döntéshozókkal szemben meg tudják jeleníteni és védeni érdekeiket, széles körben

elterjedt vélemény volt, hogy a döntéshozók a lakosság érdekeire (is) figyelemmel

alakítják a társadalmi-gazdasági folyamatokat (Hankiss, 1989: 83). Mindezek nyomán a

magyar társadalom egy jelentős része az államot ma is sokkal inkább hatalmi

intézménynek és hatóságnak, semmint a népszuverenitás eszközének tekinti (Körösényi

et al, 2003: 31). Többek között ez magyarázza az állam egészétől, így a közpolitikai

döntéshozataltól, illetve az ahhoz kapcsolódó érdekérvényesítési rendszer szereplőitől

való idegenkedést és elfordulást. A Sárközy Tamás által a kilencvenes évek közepén leírt

társadalmi-gazdasági átalakulási válság (Sárközy, 1996: 70), valamint a demokrácia jóléti

felfogásának kudarca nyomán kialakult politikaellenes közhangulat pedig előtérbe

helyezi és értékként fogalmazza meg a közpolitikai döntéshozatal depolitizált

technokrata-szakértői jellegét, ami a közjót elszakítja a politikai közösség egyes

(érdek)csoportjainak akaratától. Ez a hangulat ma olyannyira erős, hogy a közjó

depolitizált felfogását maguk a politikusok is hangoztatják, amikor a közérdek nevében

politikai szempontokat nélkülöző szakmai-szakértői magatartást sürgetnek. Ami pedig az

143

érdekszerveződéseket illeti, ezek kétszeresen is vesztessé válnak: egyrészt kisugárzik

rájuk az említett politikaellenes közhangulat, másrészt a társadalom partikuláris

érdekekkel szembeni gyanakvása kelt ellenérzéseket velük szemben. Mindez

összekapcsolódik a társadalmi individualizáció és atomizálódás jelenségével. Howard

szerint azonban hiba lenne a posztkommunista társadalmakat elveszett egyének

összességének tekinteni. Éppen ellenkezőleg, a korábbi évtizedekben kialakított

személyes kapcsolati hálózatok, melyek alternatív vagy kiegészítő csatornát jelentenek az

érdekszerveződésekkel szemben, továbbra is meghatározók (Howard, 2005: 153).

A mikroszintű hálózatok kiterjedt működése mellett a makropolitika túlsúlya is

érvényesül. Persze részben ez is az örökség része. Ahogy azt Ágh már a kilencvenes évek

elején megfogalmazta: „a közép-európai társadalmakban hagyományosan jelentkezik az

állam – s vele az egész makropolitika – túlsúlyos szerepe a társadalommal, nevezetesen a

politikai középszinttel szemben (egyesületek és önkormányzatok). A magyar társadalmi

szerkezet hagyományos betegsége a „hiányzó közép”, azaz a középszintű intézmények és

közvetítő mechanizmusok hiánya vagy gyengesége. Ez mint az egész politikai rendszer

„ízületi betegsége” jelentkezik, a civil társadalomban kialakuló érdekek nem

formálódhatnak szervezett érdekképviseletté a tekintélyuralmi rendszerekben, s így nem

közvetíthetik a szervezett érdekcsoportok révén a társadalom követeléseit a nagypolitika

felé. ... Az államszocialista társadalmak csak megerősítették Közép-Európában a politikai

rendszer hagyományos strukturális gyengeségét, a politikai közép, a mezoszféra hiányát.

A korábban létrejött szervezett érdekcsoportokat, illetve azok intézményrendszerét

(szakszervezetek és kamarák) államosították, s az újakat is az állami központi akaratnak

való alárendelés szellemében hozták létre, mint az állami döntések „transzmissziós

szíját”, közvetítőjét a társadalom felé” (Ágh, 1994: 118-119). A demokratikus

intézményrendszer működésében ezért a rendszerváltás után másfél évtizeddel is jelentős

aszimmetriát tapasztalunk. Ennek lényege, hogy míg a makropolitikai intézmények

konszolidációja végbement, a mezo- és mikroszféra szerveződései viszonylagos

fejletlenséget mutatnak. Ez számos következménnyel jár. Az egyik a „részvételi

forradalom” elmaradása (Ágh, 2004b: 241). Az ebből fakadó demobilizáció tovább

növeli a politikai pártok és más politikai szerveződések súlyát, ami a társadalom és a

144

gazdaság túlpolitizált működése, politikai gyarmatosítása irányába hat. A részvételi

deficit így a pártpolitikai szempontok túlsúlyával együtt váltja ki az Ágh által képviseleti

krízisnek nevezett jelenségegyüttest (ibid: 242). Mindezek végső soron a demokratikus

politikai rendszer egészének működését torzítják, illetve a politikai kultúra megújulását

akadályozzák, aminek nyomán „Magyarországon még most is jobbára a politika elavult,

múlt századi fogalma van használatban, amely a politika szféráját az állami-intézményi

szintre, a kormányzat-parlament-pártok makropolitikai szintjére korlátozza” (Ágh, 1994:

188). Bár e téren az elmúlt másfél évtizedben némi elmozdulás volt tapasztalható,

közpolitikai áttörésről továbbra sem beszélhetünk.

Milyen következtetésre juthatunk mindezen megállapításokból? Mindenekelőtt arra, hogy

a magyar politikai rendszer egyik legfontosabb aktuális kihívása és feladata egy olyan

közpolitikai érdekérvényesítési rendszer kialakítása, mely a társadalmi-gazdasági

érdektörekvéseket hatékony módon továbbítja a közhatalmi döntéshozókhoz.

Természetesen nem feledkezhetünk meg arról, hogy e téren meghatározó befolyást

gyakorol az elmúlt évtizedek öröksége: az érdekszerveződések és általában a társadalmi

szervezetek iránti bizalmatlanság, valamint a személyes kapcsolati hálózatok továbbélése.

Ez az oka annak, hogy az elmúlt másfél évtizedben Magyarországon a „privát hamburger

társadalom” kiépítése sokkal sikeresebbnek bizonyult, mint a civil társadalomé (Howard,

2005: xii). Így a feladat nem más, mint a képviseleti és részvételi deficit feloldása, illetve

a társadalmi mobilizáció előmozdítása. Ezt segítheti a politikai generációváltás, a további

társadalmi és gazdasági átalakulás, az állam nagyobb nyitottsága és markánsabb

támogatása a civil társadalom irányában, illetve általában a közpolitikai döntéshozatal

érdekérvényesítési rendszerének megerősítése. Ez utóbbi jegyében indokolt a mezoszféra,

és ezáltal a közpolitikai szemléletű gondolkodás erősítése, ami nem csupán a közhatalmi

döntéshozatal hatékonyságát, demokratizmusát és kiegyensúlyozott működését, de annak

konfliktuskezelő képességét is javítja.

145

2. A hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

A magyar politikai rendszer és politikai kultúra mindezen általános jellemzői a

társadalmi-gazdasági érdekcsoportok és a közhatalmi döntéshozók közti információ- és

érdekáramlás terén a közpolitikai döntéshozatal információközvetítési és

érdekérvényesítési csatornáinak működésében konkretizálódnak. Ezek a csatornák végzik

a társadalmi-gazdasági érdektörekvések becsatornázását a közhatalmi döntésekbe. Ennek

minősége azért is fontos, hogy a mindenkori kormányzás és politikai diskurzus a valódi

közpolitikai feladatokat helyezze előtérbe, és azokat ne a szimbolikus politika gyakran

mesterségesen kreált, és nem egyszer zsákutcába vezető problémái uralják. Ez ugyanis a

társadalom és a politikai osztály egymástól való eltávolodását, így rövidtávon a

közpolitikai döntések torzulását, hosszú távon pedig a demokratikus intézményrendszer

működésébe vetett bizalom megingását eredményezi.

146

8. ábra A hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

INPUT

politikai pártok

a pártpolitikai szempontok közpolitikai túlterjeszkedése ellenére, illetve részben ennek nyomán, a politikai pártok képtelenek megfelelő módon betölteni érdektranszformá- ciós funkciójukat, mivel a társadalmi törésvonalak nem váltak meghatározóvá a pártrendszer szerkezetében, az érdektörekvések ütköztetése és rangsorolása pedig elsősorban a koncentrált pártrendszer pártjainak belső terében megy végbe

szociális párbeszéd az intézményi keretek többszöri átalakítása, az egymást követő kormányok változó mértékű elkötelezettsége a rendezett tárgyalási feltételek biztosítására, illetve az érintett érdekszervezetek reprezentativitási és legitimitási problémái számottevően gyengítették az intézményes érdekegyeztetést intézményes konzultáció a társadalmi vita intézményének eltörlését követően az államigazgatásban széles körben, azonban egyenet- nyomás- lenül kiépült hivatalos konzultációs fórumok változó gyakorlás hatékonysággal látják el feladatukat szervezeti nyomásgyakorlás az aszimmetrikus demokrácia, a politikai részvételi és képviseleti kultúra hiányosságai, az alacsony

állampolgári mobilizáció, valamint a közérdekű érdekszerveződések viszonylagos fejletlensége háttérbe szorítja a szervezeti nyomásgyakorlást

különös nyomásgyakorlás (sztrájk,

demonstráció, polgári engedetlenség stb.) a pártpolitika túlterjeszkedése nyomán a különös

nyomásgyakorlás eszközei és kultúrája kevéssé ismert és alkalmazott az állampolgárok és az érdekszerveződések körében

TÁRSADALMI- GAZDASÁGI érdekszerveződések KÖZHATALMI ÉRDEK- a közvetlen demokrácia DÖNTÉSEK TÖREKVÉSEK alkotmányos intézményei a pártpolitika által uralt, a társadalmi- gazdasági érdektörekvések érvényesítésére

csekély mértékben használt csatorna lobbitevékenység a hazai lobbitevékenység a pártpolitikai szempontok túlsúlya, a politikai elit zártsága, az érdekérvényesítési kultúra hiányosságai, valamint a bizonytalan jogszabályi környezet nyomán képtelen betölteni közpolitikai funkcióját

OUTPUT

8. ábra: A hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere

147

2.1. A pártrendszer

A hazai pártrendszer kapcsán érdemes néhány általános észrevételt tenni a társadalmi

törésvonalak és a politikai pártok viszonyát illetően.44 A törésvonalak a társadalom

politikailag releváns csoporttagolódását jelenítik meg, és kijelölik azon társadalmi érték-

és érdekkülönbségeket, melyek politikai jelentőséget nyernek. Fricz Tamás szerint a

rendszerváltás során a hazai politikai tagoltság nem alulról, hanem felülről: a politikai és

a kulturális elit konfliktusai nyomán jött létre (Fricz, 2006: 100). Az

államszocializmusból érkezett, Gombár Csaba kifejezésével „politikailag névtelen”

társadalomban természetes módon nem alakultak ki politikailag értelmezhető

törésvonalak, így az ellenzéki szerveződések saját belső megosztottságaik mentén

alakították ki a pártokat. Ez megnehezítette a pártok és választóik egymásra találását, és

létrejött a lebegő pártrendszer, amit a párttagok fluktuációja, a stabil szavazói magatartás

hiánya, valamint a pártok nagyfokú belső heterogenitása jellemez (Bihari, 1994: 161-

162). Bihari szerint a magyar társadalom politikai tagoltságát meghatározó legfontosabb

törésvonalakat a történelmi értékelés dimenziója, a rendszerváltás kapcsán a társadalmi

berendezkedéshez és a modernizáció típusához való viszony, a demokráciához való

viszony, a magyar nemzethez való viszony, a vallásossághoz való viszony, a nagy

ideológiákhoz és a baloldali/jobboldali elkötelezettséghez való viszony, a pártválasztás és

a politikai ideológiákhoz való viszony, a magyarsághoz és a zsidósághoz fűződő értékelő

viszony, a hazai nemzeti és etnikai kisebbségekhez való viszony, illetve azoknak a

magyar többséghez való viszonya, valamint a határon túli magyarokhoz való viszony

jelenti (Bihari, 2005: 474-479). A mérvadó szerzők közül ugyanakkor többen

hangsúlyozzák, hogy ezek a törésvonalak nem hoztak létre elkülönült szubkultúrákat,

azaz csupán a pártrendszer értelmezését kiegészítő, de nem azt meghatározó elemekké

váltak. Vannak ugyan politikai minőséget hordozó, csoportszerűen megjelenő jegyeik,

azonban ezek nem determinálják a választók pártkötődéseit. Csizmadia szerint, mivel „a

magyar pártosodás nem nagy társadalmi törésvonalak mentén jött létre ... a pártok

elsősorban az informális mobilizáció eszközeivel kénytelenek élni” (Csizmadia, 2003:

269). Sárközy Tamás pedig egyenesen úgy fogalmaz, hogy „a gyűlöletokádó

148

konfliktuspolitika mögött nincsenek meg a valós társadalmi törésvonalak, a

konfliktusdemokráciának némileg műbalhé jellege van” (Sárközy, 2005: 104 – kiemelés

az eredeti szövegben). Mindazonáltal, a legutóbbi években a hazai pártpolitikai térben is

kirajzolódni látszanak a tartósabb képletet alkotó politikai táborok körvonalai. Fricz

szerint e téren az igazi áttörést a 2002-es választások, illetve az azóta történt elmozdulás

jelentette, aminek nyomán a politikai távolságtartást megőrző, a választók mintegy felét

kitevő réteg mellett létrejött két politikailag aktív, számottevő kiterjedésű választói

csoport, melyek a két vezető párt stabil támogatói bázisává alakultak (Fricz, 2006: 100).

A magyar többpártrendszer politológiai és szociológiai értelemben 1988-1989-ben

kezdett kiépülni. A laza értelmiségi szerveződések formálisan is párttá alakultak. A

Kádár-rendszer kései éveiben formálódó ellenzék ugyanis nem egységes társadalmi

mozgalomként jelentkezett, hanem a kezdetektől fogva eltérő politikai nézetek mentén

tagolódott. Így a plurálisan szerveződő ellenzéki mozgalom talaján szinte természetes

volt a sokpárti politikai berendezkedés kibontakozása, amit 1988 és 1990 között több

mint hatvan párt megalakulása és bejegyzése jelzett (Bihari, 1994: 159). Ezek közül

1990-ben, a rendszerváltás első demokratikus választásain tizenkét párt teljesítette az

induláshoz, hat párt pedig a parlamentbe kerüléshez szükséges feltételeket. Így a politikai

átalakulás kezdeti éveiben a hazai pártrendszert egyrészt a hárompólusú (keresztény-

konzervatív, liberális, szociáldemokrata) szerkezet, a versengő jelleg, a sokpártiság, a

viszonylagos stabilitás, valamint a divergencia, másrészt a pártpreferenciák ingatagsága,

a szavazatok magas illékonysági indexe, valamint a nagymértékű szavazatingadozás

jellemezte (ibid: 160-163; Körösényi et al, 2003: 134). A parlamenten kívül rekedt pártok

túlnyomó része idővel lemorzsolódott, illetve tartósan marginális szerepre kényszerült.

Ugyanakkor, mivel a politikai változások a lakosság nagyobb részének passzív és

tartózkodó magatartása mellett mentek végbe, ami a politikai pártok és a pártpolitikusok

előtérbe kerülését eredményezte, egyes vélemények szerint Magyarországon az

angolszász politikatudomány terminusával party government, azaz pártkormányzat, az

olasz politológia fogalmával pedig pártokrácia, azaz párturalom alakult ki (Körösényi et

al, 2003: 163). Ezért a pártokra jelentős szerep hárul a társadalmi-gazdasági

érdektörekvések közpolitikai döntéshozatalba való becsatornázásában. Ez utóbbi szerep

149

torzulása is hozzájárul a pártokkal és a pártrendszer egészével szembeni negatív

társadalmi megítéléshez. Ezzel pedig szoros összefüggésben áll a pártok és a választók

egy jelentős, választási szempontból meghatározó csoportja közti gyenge kötődés, illetve

a pártok tartósan gyenge tömegmobilizációs képessége.

A parlamenti pártok taglétszámára vonatkozó adatok számottevő növekedést régóta nem

mutatnak, sőt inkább csökkenő tendenciát jeleznek. Bár a választói elkötelezettség az

elmúlt évtizedben, de különösen 2002 óta erősödni látszik, az aktív választók 30-40%-a

továbbra is ingatag pártpreferenciával rendelkezik. Így Bihari a hazai pártrendszert valódi

versengő (kompetitív, többközpontú), mérsékelten pluralista, relatíve stabil, divergáló

mérsékelt többpártrendszerként jellemzi, ám továbbra is hangsúlyozza annak lebegő

jellegét. Mint írja, mivel a gyors pártosodás és a felülről kibontakozó pártszerveződés

következtében a pártok stabil támogatói háttere és szavazótábora csak a pártosodást

követően kezdett kialakulni, tartósan magas maradt a választásoktól rendszeresen távol

maradók száma, illetve a bizonytalan és a vándorszavazók aránya, míg a protestáló vagy

büntető szavazók relatíve nagy száma szintén a szavazói tömbök megszilárdulása ellen

hatott. Így, bár a felülről kiépített többpártrendszer tömbösödése, a pártok

szavazótáborainak stabilizálódása az elmúlt választásokon erősödött, a pártok társadalmi

beágyazódásához, a tartós tagság és választói tábor kialakulásához a négy választás és a

másfél évtizedes többpártrendszer egyelőre kevésnek bizonyult. Ráadásul, mivel a

modern politikában a társadalom alapstruktúrája helyett a programok, a vállalt értékek, a

politizáló személyiségek, a biztonság és a nyugalom értékei kerülnek előtérbe, és ezek

egyre fontosabb bázisteremtő szerepet játszanak, a magyar pártrendszer sajátos lebegése

várhatóan tartós marad (Bihari, 2005: 445-446). Ehhez járul, hogy „az egyes pártok

politikai és ideológiai arculata is jelentősen változott az elmúlt három választáson, és a

társadalom tagjainak az igénye, rokon- és ellenszenve az egyes pártokkal kapcsolatban

ugyancsak látványos változáson ment keresztül” (ibid: 469). Mindezek a jelenségek

együtt eredményezik azt a látszólagos ellentmondást, miszerint a pártok ugyan képesek

magukhoz vonzani és időről-időre mozgósítani a választópolgárok egy jelentős részét,

azonban a pártokkal szembeni elégedetlenség markáns, a pártkötődések pedig

150

törékenyek, mert nem érték- vagy érdekazonosságon, hanem gyorsan változó

preferenciákon, illetve ellenségképen alapulnak.

A hazai pártrendszer alacsony szintű érdektranszformációs teljesítményének másik fő oka

a pártrendszer koncentrált szerkezete és a pártpolitikai szempontok túlterjeszkedése. A

plurális pártrendszer a nyolcvanas-kilencvenes évek fordulóján jött létre és

konszolidálódott Magyarországon. 1990 őszére a legfontosabb pártok esetében

megtörtént a funkcionális kiteljesedés, illetve megjelentek a pártpolitizálás

professzionalizálódásának első jelei. Az első fordulópontot az 1990-es választások

jelentették, melyek nem csupán meghatározták a parlamenti pártok körét, de a

kormánypárti-ellenzéki választóvonal mentén intézményesítették az antikommunista

póluson belüli kulturális-ideológiai megosztottságot. A következő fordulópont 1992-

1993-ban következett, amikor egyrészt a kulturális-ideológiai dimenzió uralkodóvá vált,

másrészt a Magyar Szocialista Párt megerősödött, aminek nyomán hárompólusú

pártrendszer alakult ki. A három pólus azonban csupán egy rövid, átmeneti időszakra volt

ténylegesen jellemző, mert 1994 után az SZDSZ meggyengülésével a politikai mező

fokozatosan kétosztatúvá vált. 1998-ig nem történt újabb jelentős változás a pártpolitikai

tér szerkezetében. Az ekkor bekövetkezett újabb fordulat lényege, hogy míg „1990 és

1994 között a magyar pártrendszer közepesen fragmentált, hárompólusú rendszer volt,

addig 1998-tól erősen koncentrált kétpolúsú, kvázi-kétpárti struktúrává alakult” (Szarvas-

Tóth, 2003: 431). Ezért gyakori vélemény, hogy „ha nem szakaszokra kívánjuk bontani a

magyar pártrendszer alakulását, hanem az elmúlt tizenkét év változásának fő irányát

próbáljuk felvázolni, arra jutunk, hogy a magyar pártrendszer változása leginkább a

koncentráció kifejezéssel jellemezhető. A pártrendszer koncentrációja azt jelenti, hogy

egyre kevesebb párt osztozik egyre több szavazaton; vagyis a pártrendszerből egyre

inkább kiemelkednek azok a pártok, amelyek az állampolgárok döntő többségének

voksára számíthatnak. Magyarországon a koncentráció folyamata igen erőteljes volt; a

magyar pártrendszer tizenkét év alatt eljutott a mérsékelt sokpártrendszerből egy igen

erősen koncentrált kétpolusú, már-már kétpárti berendezkedésig. ... Mindezt

legplasztikusabban az effektív pártok számának változása fejezi ki; míg 1990-ben még

6,7 volt az effektív pártok száma - ami a skandináv vagy a benelux államok mérsékelt

151

sokpártrendszereire jellemző értékhez közelít -, addig ez az index 2002-ben már csupán

2,8 volt. E 2,8-as érték nagyobb koncentrációt jelez, mint például a brit pártrendszeré”

(Körösényi et al, 2003: 153 - kiemelés az eredeti szövegben). Mindehhez hozzátehetjük,

hogy az effektív pártok mutatója a 2006. évi választásokat követően tovább csökkent

(2,34).45

16. tábla

A hazai pártrendszer koncentrációja 1990-2006

Első párt szavazataránya*

Első két párt szavazataránya*

Első három párt szavazataránya*

Effektív pártok száma

Parlamenti pártok száma

1990 24,73 % 46,12 % 57,85 % 6,7 6 1994 32,99 % 52,73 % 64,47 % 5,47 6 1998 32,92 % 62,40 % 75,55 % 4,46 5 2002 42,05 % 83,12 %** 88,69 % 2,84 4 2006 43,21 % 85,24 %*** 91,74 % 2,3646 5

16. tábla: A magyar pártrendszer koncentrációja 1990-2006 * Az első választási fordulóban megszerzett területi listás szavazatok aránya az összes szavazathoz képest ** A Fidesz-MPP és az MDF közös területi listát állított *** A Fidesz-MPSZ és a KDNP közös területi listát állított Forrás: www.valasztas.hu; Tóth, 2001: 89; Szarvas-Tóth, 2003: 431; Körösényi et al, 2003: 154 nyomán

Miért jelent ez problémát a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerét

illetően? Elsősorban azért, mert a becsatornázódó érdektörekvések ütköztetése és

rangsorolása egyre kevésbé a nyilvánosság előtt, sokkal inkább a pártok belső terében

megy végbe, ami csökkenti a közhatalmi döntéshozatal átláthatóságát és

ellenőrizhetőségét, illetve a döntéshozatali folyamatok torzulását eredményezi. A pártok

belső döntéshozatali eljárásaiban ugyanis még a politikailag aktív lakosságnak is csupán

egy töredéke vesz részt. Ráadásul a hazai politikában a társadalmi-gazdasági

érdekcsoportok és a politikai pártok közti kétirányú kommunikáció egyensúlya

felbomlott. A politika rátelepedése a társadalomra és a gazdaságra, ez utóbbiak politikai

gyarmatosítása nyomán nem elsősorban a társadalmi-gazdasági érdektörekvések

csatornázódnak be a közpolitikai döntéshozatalba és válnak valódi közpolitikai

alternatívákká és döntésekké, hanem a politika hatalmi viszonyai osztják „jókra” és

152

„rosszakra” a társadalmi és a gazdasági élet szereplőit. Ez kisugárzik a pártokhoz kötődő

szatellitszervezetekre is, melyek az elmúlt másfél évtizedben ugyan megjelentek

Magyarországon, azonban a pártokkal fenntartott kapcsolataik sokkal inkább a személyes

hálózatokon keresztül, semmint intézményes módon érvényesülnek. Így ezen szervezetek

valójában a pártok egyirányú kommunikációs csatornáit jelentik meghatározott

társadalmi-gazdasági (érdek)csoportok irányában, és csekély szerepet játszanak a valódi

társadalmi problémák feltárásában, illetve a politikával szembeni elvárások

kifejezésében.

2.2. A szociális párbeszéd és az intézményes konzultáció

A szociális párbeszéd keretei már a rendszerváltás előtt megjelentek Magyarországon.47

Alapintézményét az 1988 decemberében létrehozott Országos Érdekegyeztető Tanács

(OÉT) jelentette, melyben a munkavállalókat a Szakszervezetek Országos Tanácsa

(SZOT), míg a munkaadókat több szervezet együtt képviselte. Az OÉT történelmi

jelentőségét a vonatkozó irodalom elsősorban abban látja, hogy véget vetett a megelőző

évtizedek monolit szerveződésének, lehetővé tette a szociális partnerek identitásának

felépítését, megkérdőjelezte a kormány kizárólagos döntéshozatali jogosultságát,

nyilvánossá és átláthatóvá tette az alkufolyamatot, valamint megkezdte a szabad béralku

meghonosítását és a központi bérszabályozás lebontását. Az OÉT mozgástere ugyanakkor

csak a munka világával közvetlenül összefüggő kérdésekre terjedt ki, gazdaságpolitikai

kérdésekkel nem foglalkozott. Igaz, jogosítványt kapott az országos minimálbér

meghatározására, aminek nyomán az alakulástól a rendszerváltásig tartott nyolc ülésén

elsősorban a béreket érintő kérdésekkel foglalkozott. A rendszerváltás után, 1990

augusztusában az OÉT Érdekegyeztető Tanács (ÉT) néven újjáalakult, és kibővült az

újonnan létrehozott munkaadói és munkavállalói érdekszervezetekkel. Az ÉT célja a

folyamatos konzultáció biztosítása volt a három pólus: a kormány, a munkaadók és a

munkavállalók között. Ennek érdekében feltárta és egyeztette a munkaadók és a

munkavállalók érdektörekvéseit, ezzel hozzájárult az érdekkonfliktusok megelőzéséhez,

valamint elősegítette az információcserét és a kompromisszumos megállapodások

kialakítását (Herczog, 2005: 465). Jellegzetesen neokorporatív intézmény volt, ám a

153

szokásos konzultatív jogköröknél erősebb jogosítványokkal. A testület politikai súlya az

1990-es taxisblokád megszüntetésében játszott szerepe nyomán nőtt meg, amikor a

közreműködésével született döntés a benzin árának csökkentéséről. 1992-től kvázi-

közhatalmi intézménnyé vált: döntései korporatív módon becsatornázódtak a közpolitikai

döntéshozatalba. Szerepét tovább erősítette és végső soron konszolidálta az 1992-ben

meghirdetett bányászsztrájk megelőzésében játszott szerepe, valamint a Bokros-csomag

körüli tárgyalások 1995-ben, amikor abban, hogy a romló közhangulat nem vezetett nyílt,

országos méretű konfliktusokhoz, meghatározó szerepe volt a szociális partnerek

folyamatos tárgyalásainak és egyeztetéseinek (Ungvárszki, 2004: 93).

Az 1998-as kormányváltás új helyzetet teremtett, és újabb fordulatot hozott. A kormány a

korábban az ÉT feladatkörébe tartozó munkaügyet és gazdasági konzultációt két külön

fórumra bízta (Országos Munkaügyi Tanács, Gazdasági Tanács), melyek mellett három

funkcionálisan tagolt egyeztető testületet hozott létre (Szociális Tanács, Európai

Integrációs Tanács, Nemzeti ILO Tanács). Az Országos Munkaügyi Tanács a

foglalkoztatásügy területén az ÉT valamennyi korábbi jogosítványát megörökölte, ám a

gazdasági jellegű témák, így különösen az adók, a járulékok és a költségvetés kérdései,

kikerültek a tárgyalási köréből. Az új intézményrendszerben a résztvevők számának

növekedésével együtt csökkent a korábban meghatározó érdekszervezetek befolyása. A

politikailag leginkább releváns változás azonban nem a szociális párbeszéd intézményi

szerkezetét, hanem a minimálbér megállapítására vonatkozó szabályozást érintette. Ennek

értelmében ugyanis állandó határidőt állapítottak meg a következő évi minimálbérről

szóló megállapodás megkötéséhez, aminek hiányában a kormány felhatalmazást kapott

arra, hogy saját javaslatát terjessze az Országgyűlés elé. Ezzel megszűnt a szociális

partnerek vétójoga a legfontosabb bérkérdést illetően. A 2002-es kormányváltás aztán

újabb átalakulást hozott. Medgyessy Péter kormánya a választásokat követően azonnal

megállapodott a szociális partnerekkel a szociális párbeszéd régi-új rendszeréről. Az

ismét Országos Érdekegyeztetési Tanács névre keresztelt fő fórum visszakapta a

legfontosabb gazdasági kérdésekről és jogszabályokról való konzultáció, illetve az

érdemi bértárgyalások lefolytatásának jogosultságát. Újdonságot jelentett azonban, hogy

az OÉT munkájába a munkaadói és a munkavállalói érdekszervezetek mellett a

154

nemzetközi vállalatok képviselőit is bevonták. A Gazdasági Tanács helyébe a Gazdasági

és Szociális Tanács lépett, melynek feladata az átfogó nemzeti stratégiai célokról és

programokról folytatott egyeztetés. A funkcionális testületek tovább működnek, és

létrejött két új fórum: a költségvetési szféra átfogó konzultatív testülete, a Közszolgálati

Érdekegyeztető Tanács, valamint az autonóm társadalmi párbeszédet és az ágazati

egyeztető bizottságok megalakulását elősegítő Ágazati Tanács. Az OÉT visszakapta a

minimálbérről való megállapodás jogosítványát.

Mindezek nyomán megállapítható, hogy az OÉT, mint a hazai szociális párbeszéd

központi intézménye, ma nemzetközi összehasonlításban is erős jogosítványokkal

rendelkezik. Több meghatározó kérdésben jogszabály által rögzített és szavatolt

egyetértési joga van. A kialakult gyakorlat szerint a kormány olyan ügyekben is

megállapodásra törekszik a testülettel, amelyekben azt egyébként csak konzultációs jog

illeti meg. Ez mindenekelőtt a munka világával kapcsolatos kérdésekre igaz: többek

között a Munka Törvénykönyvének módosítására, a következő évre ajánlott átlagos

béremelés mértékére, de többször született megállapodás az állami költségvetésről és az

adótörvényekről is (ibid: 95). Herczog László mindezek ellenére hangsúlyozza, hogy a

hazai szociális párbeszéd szerkezete, bár többszöri átalakuláson ment keresztül, továbbra

is lényegében az annak kialakításakor kialkudott kompromisszumokat hordozza

magában. Így ahhoz, hogy ne csupán a szociális párbeszéd formai kellékei

érvényesüljenek, elengedhetetlen, hogy az érdekegyeztetés gyakorlata igazodjon az

Európai Unió által megfogalmazott követelményekhez. E téren két lehetséges fejlődési

irányt említ: egyrészt a hazai sajátosságok messzemenő figyelembe vétele mellett a

fokozatos alkalmazkodást a közösségi irányelvek és gyakorlat által kijelölt differenciált

struktúrákhoz, másrészt a szociális párbeszéd tartalmi elemeinek erősítését, hiszen

hatékony szociális párbeszéd csak ott lehetséges, ahol valós a párbeszéd iránti

kormányzati elkötelezettség, és érvényesül a partnerek közti bizalom (Herczog, 2004:

86). Ez utóbbi megállapítás nyomán talán jobban érthető a hazai szociális párbeszéd

ingadozó teljesítménye. Ennek legfontosabb oka ugyanis, hogy az intézményi keretek

többszöri átalakítása, illetve az egymást követő kormányok változó mértékű

elkötelezettsége a rendezett tárgyalási feltételek biztosítása iránt számottevően

155

gyengítette az érdekegyeztetés kereteit, és torzította annak gyakorlatát. Ehhez

csatlakoznak a ma is megoldatlan problémák. A hazai szociális párbeszédet ugyanis

továbbra sem szabályozza átfogó jogszabály, így annak működése a résztvevők

megállapodásán: az alapszabályon múlik. Márpedig, amint Herczog megállapítja: „amíg

tehát nem lehet pontos választ adni arra, hogy egy fórumnak mekkora a támogatottsága,

illetve milyen feltételek teljesítése esetén lehet valaki annak tagja, addig e fórumok –

minden szándék ellenére – érdemben nem haladhatják meg a konzultációs hatáskört”

(Herczog, 2005: 477). Egy további fontos kihívás a három tárgyalási szint közti feltűnő

aszimmetria: míg a makroszintű fórumok az elmúlt másfél évtizedben jelentős társadalmi

és gazdaságpolitikai szerepet töltöttek be, és erősödik a helyi szintű kollektív

szerveződések súlya is, a középszintű szociális párbeszéd terén mind a hazai

viszonyokhoz és igényekhez, mind a fejlett piacgazdaságok gyakorlatához képest

számottevő az elmaradás. Mi több, sokak szerint e téren a rendszerváltás óta érdemi

fejlődés egyáltalán nem tapasztalható (Ungvárszki, 2004: 95). Mindehhez persze érdemes

hozzátenni, hogy a hazai szociális párbeszéd hiányosságai részben az annak résztvevői

körében tapasztalható problémák következményei. Az érintett érdekszervezetek többsége

ugyanis szembesülni kénytelen a társadalmi bizalmatlanság, a csekély részvételi és

mobilizációs hajlandóság, valamint a bizonytalan reprezentativitás és legitimitás

kihívásaival, illetve esetenként a vezetői kör belső feszültségei nyomán kialakuló vezetési

válságokkal.

Végül itt érdemes kitérni az állam és a társadalmi-szakmai érdekszerveződések közti

párbeszéd másik hivatalos-formális ágára, az intézményes konzultációra. A társadalmi

vita intézményének eltörlése egyúttal a társadalmi szervezetek és az érdekképviseleti

szervek közhatalmi döntéshozatalban való részvételének számos hiányosságára felhívta a

figyelmet. Ezek orvoslására a hatályos jogalkotási törvényben előírt konzultációs

kötelezettség következetes érvényesítése kínál lehetőséget. Ennek gyakorlata azonban az

államigazgatás különböző szféráiban jelentősen eltérő. Mégis érdemes felhívni a

figyelmet arra, hogy a rendszerváltás óta eltelt két évtizedben kiépült és - az egyes

közpolitikai területeken meglehetősen egyenetlen módon - konszolidálódott az

államigazgatás állandó egyeztető fórumainak hálózata. Ennek átfogó értékelése

156

természetesen meghaladná az értekezés terjedelmi kereteit. Ezért az alábbi táblázat

csupán egyetlen közpolitikai terület, az oktatáspolitika fontosabb konzultatív testületeit

mutatja be. Ezek közös jellemzője, hogy törvényi előírás vagy a miniszter döntése hozta

létre őket, munkájukban a minisztérium képviselői és a külső szereplők együtt vesznek

részt, illetve működésük közvetlenül kapcsolódik a kormányzati munkához és

döntéshozatalhoz. Tevékenységük az adott közpolitikai területet érintő munkaügyi és

szociális kérdésekre (ágazati párbeszéd), valamely nagyobb szakmai terület megoldandó

feladataira (felsőoktatás, közoktatás), avagy sajátos kérdésekre (a nemzeti és etnikai

nevelés és oktatás kérdései, diákjogok, szülői jogok stb.) összpontosít. Felhatalmazásuk

általában javaslattételi, döntéselőkészítési, konzultációs és véleményezési

jogosultságokra terjed ki. Ezen testületek rendszerét egészítik ki azok a szervezetek,

melyek ugyan szintén törvényi rendelkezés alapján jönnek létre, ám nagyobb önállóságot

élveznek, így a szaktárcához egyéb módon kapcsolódnak. Az oktatáspolitika területén

ilyen például a Magyar Rektori Konferencia, a Doktoranduszok Országos Szövetsége

vagy a Hallgatói Önkormányzatok Országos Konferenciája.

157

17. tábla

Az intézményes konzultáció főbb fórumai az oktatáspolitika területén

Testület megnevezése Működésének célja Működésének alapja

Felsőoktatási Érdekegyeztető Tanács

A felsőoktatást érintő munkaügyi és szociális kérdések egyeztető fóruma

A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX.

törvény

Felsőoktatási és Tudományos Tanács

A felsőoktatást érintő fejlesztési, finanszírozási és kutatás-fejlesztési

kérdésekben a miniszter javaslattevő, döntéselőkészítő és véleményező

szakértői testülete

A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX.

törvény

Felsőoktatási Kerekasztal A miniszter szakmai javaslattevő, konzultatív és véleményező testülete

A miniszter egyedi döntése

Közoktatási Érdekegyeztető Tanács

A közoktatás területét érintő munkaügyi és szociális kérdések egyeztető fóruma

A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII.

törvény

Közoktatás-politikai Tanács

A miniszter közoktatás-politikai javaslattevő, döntéselőkészítő és

véleményező testülete

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX.

törvény

Országos Diákjogi Tanács

A tanulói jogokat érintő miniszteri döntések javaslattevő, konzultatív és

véleményező testülete

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX.

törvény

Országos Kisebbségi Bizottság

A nemzeti és etnikai kisebbségi nevelés és oktatás kérdéseinek javaslattevő,

döntéselőkészítő és véleményező testülete

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX.

törvény

Országos Köznevelési Tanács

A közoktatást érintő döntések országos javaslattevő, döntéselőkészítő és véleményező szakértői testülete

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX.

törvény

Országos Szülői Érdekképviseleti Tanács

A szülői jogokat érintő miniszteri döntések javaslattevő, konzultatív és véleményező

testülete

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX.

törvény 17. tábla: Az intézményes konzultáció főbb fórumai az oktatáspolitika területén Forrás: az Oktatási és Kulturális Minisztérium, valamint az érintett szervezetek honlapjai

2.3. A szervezeti és a különös nyomásgyakorlás

A szervezeti nyomásgyakorlást alkalmazó hazai érdekszerveződések világát a maga

teljességében áttekinteni természetesen lehetetlen. Ezért a következőkben csupán a két

legfontosabb csoport: az üzleti-munkaadói érdekszövetségek, valamint a szakszervezetek

rövid jellemzésére térek ki külön, míg a civil szféra szerveződéseiről külön esik szó.

Ehhez érdemes felidézni annak a magyar társadalomban és gazdaságban példátlan méretű

átalakulásnak néhány meghatározó elemét, mely - Bihari szavaival - az ideokratikusan

158

meghatározott szocialista modernizációs kényszerpályáról a kapitalista-piacgazdasági

mintát követő, felgyorsított modernizációs útra való áttérést biztosította. Ennek során

alapvetően átalakult a tulajdoni szerkezet (a termelési eszközök 90%-ának társadalmi

tulajdona helyett 90%-os magántulajdon), és jelentősen megnövekedett a gazdasági

társaságok és a piaci szereplők száma (8-10 ezer állami és szövetkezeti gazdaság,

valamint közel 100 ezer, a második gazdaságban működő vállalkozó helyett közel 800

ezer gazdasági társaság és egyéni vállalkozó). Ezzel párhuzamosan több mint egymillió

munkahely szűnt meg az országban, és a 3,8 millió munkavállaló mintegy fele váltott

állást, illetve foglalkozást az elmúlt másfél évtizedben. Mindezek példátlan méretű

társadalmi mozgást idéztek elő, ami együtt járt a több százezres tartós munkanélküliség

kialakulásával, a leggazdagabb és a legszegényebb felső és alsó tíz százalék

átlagjövedelme közti különbség 12-13-szorosra növekedésével, valamint a gazdasági

életet szervező joganyag szinte teljes megújulásával (Bihari, 2005: 432). A tulajdonosi és

menedzsment réteg erős pozíciókat szerzett, a munkavállalók gazdaságilag alárendelt

szerepbe kerültek, az érdekképviseleti szerveződések pedig tartósan háttérbe szorultak

(ibid: 417).

Az üzleti érdekszerveződések megjelenését az egyesülési jogról szóló 1989. évi II.

törvény hatályba lépése tette lehetővé, aminek nyomán a korábban állami irányítás és

felügyelet alatt álló, formálisan gazdasági jellegű érdekképviseletet ellátó társadalmi

szerveződések az államtól és a politikai pártoktól független, önkéntes tagsággal

rendelkező egyesületekké alakultak. A munkaadói szervezetek létrejötte és megerősödése

ugyanakkor számottevő kormányzati támogatást kívánt (Cox et al, 2007: 215), és azok

konszolidációját az OÉT, majd annak utódaként az ÉT biztosította. Ezek jelentőségét mi

sem bizonyítja jobban, mint hogy egyetlen kivétellel mind a mai napig az első egyeztető

fórumra meghívott országos szervezetek alkotják az OÉT munkaadói oldalát. Az üzleti

érdekszerveződések azonban számos kihívással szembesültek. Több területen megszűnt a

korábbi kényszertagság, ami a taglétszám csökkenéséhez vezetett. Jelentős változásokat

idézett elő a tulajdoni szerkezet és a gazdasági szabályozás átalakulása, illetve a

privatizáció, valamint ezek nyomán egy sor nagyvállalat megszűnése vagy felbomlása.

Az állami támogatás elapadása következtében pedig az érdekszerveződéseknek is

159

önfenntartóvá kellett válniuk. Ez ugyan súlyos csapásként érte őket, azonban egyúttal

kényszerítő erőt jelentett tevékenységük átalakítására és fejlesztésére, mely téren ugyan

változó mértékben bizonyultak sikeresnek, ám mindezen kihívások összességükben a

szakszervezetektől eltérő pályára állították a fejlődésüket.48 Mindezek mellett korábban

ismeretlen nemzetközi, és természetesen mind erőteljesebb európai távlatok nyíltak meg

előttük. Az egykori UNICE (ma BusinessEurope) a szervezethez való csatlakozás

feltételéül szabta az érintett üzleti érdekszervezetek egységes fellépését, ami serkentette a

hazai együttműködést. Ez hozzájárult ahhoz, hogy a kis- és középvállalkozások

létrehozták közös ernyőszervezetüket: a Kis- és Középvállalkozások Érdekképviseleti

Szövetségét (KÉSZ); a nagyobb vállalkozásokat képviselő Magyar Gyáriparosok

Országos Szövetsége, valamint a korábbi Magyar Gazdasági Kamarából létrehozott és

többszöri névváltoztatás után 1994-ben konszolidált Magyar Munkaadói Szövetség pedig

szervezeti egyesülésük révén megteremtették a mai vezető magyarországi munkaadói

érdekszerveződést: a Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetségét (MGYOSZ). Az

OÉT munkaadói oldalát alkotó szervezetek 1998-ban megalakították a Magyar

Munkaadói Szervezetek Nemzetközi Együttműködési Szövetségét (CEHIC), ami a

BusinessEurope legfontosabb hazai partnerévé vált. Mindezekkel párhuzamosan létrejött

a Magyarországon működő multinacionális és transznacionális nagyvállalatok

érdekképviselete: a Nemzetközi Vállalatok Szövetsége (NVSZ).

160

18. tábla

Vezető országos agrár, munkaadói és vállalkozói érdekszerveződések

Agrárium Agrár Munkaadói Szövetség (AMSZ) * Gazdakörök Országos Szövetsége Magyar Agrárkamara Magyar Gazdakörök és Gazdaszövetkezetek Szövetsége (MAGOSZ) Magyar Termelői Értékesítő és Szolgáltató Szervezetek/Szövetkezetek Együttműködése (HANGYA) Mezőgazdasági Szövetkezők és Termelők Országos Szövetsége (MOSZ) * Mezőgazdasági Termelők Érdekvédelmi Szövetsége (METÉSZ) Parasztszövetség Szövetkezetek Általános Fogyasztási Szövetkezetek Országos Szövetsége (ÁFEOSZ) * Ipar, kereskedelem és szolgáltatások Ipartestületek Országos Szövetsége (IPOSZ) * Kereskedők és Vendéglátók Országos Érdekképviseleti Szövetsége (KISOSZ) * Kis- és Középvállalkozói Érdekképviseleti Szövetség (KÉSZ)** Magyar Iparszövetség (OKISZ) * Magyar Kereskedelmi és Iparkamara (MKIK) Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége (MGYOSZ)* Nemzetközi Vállalatok Szövetsége (NVSZ) Stratégiai és Közszolgáltató Társaságok Országos Szövetsége (STRATOSZ) * Vállalkozások Országos Szövetsége (VOSZ) *

*-gal jelölve az Országos Érdekegyeztetési Tanács tagszervezetei **-gal jelölve az ÁFEOSZ, IPOSZ, KISOSZ és az OKISZ által létrehozott közös érdekszerveződés 18. tábla: Vezető országos agrár, munkaadói és vállalkozói érdekszövetségek

A hazai üzleti érdekszerveződések tevékenysége az elmúlt másfél évtizedben

mindenekelőtt a privatizációs folyamat tudatosságának növelésére, a hazai befektetők

szerepének erősítésére, az állami vagyon privatizálásából származó bevételek

felhasználásának befolyásolására, a külföldi tőkebefektetések kedvező hatásainak

érvényesítésére, illetve az abból fakadó káros gazdasági és társadalmi következmények

kivédésére, az állam gazdasági szerepének átalakítására, az államháztartás reformjának

előmozdítására, egy költségtakarékosabb és EU-konform közigazgatási szerkezet

kialakítására, a növekedés és az egyensúly helyes viszonyának meghatározására, a

vállalkozások közterheinek csökkentésére, valamint az országos szintű bérpolitikai

tárgyalásokban való részvételre irányult. Mindezek kapcsán Ungvárszki Ágnes

megállapítja, hogy „ha röviden akarjuk jellemezni a munkáltatói szervezetek elmúlt

161

tizennégy évi eredményességét, összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy javaslataik

többségét az első alkalommal nem fogadták el, de hónapokig, esetenként évekig tartó,

már-már csökönyösségnek tűnő megismétlésük végül eredményre vezetett. Az ok

egyszerű: a munkáltatók javaslatainak nagy része a gazdaság alapvető folyamatait érinti,

amit sokkal nehezebben fogad be a kormányzat, mint egy munkaügyi intézkedést.

Emellett nem hagyható figyelmen kívül, hogy rövidtávon a munkáltatók érdekérvényesítő

képessége gyengébb, mint a kormányoké vagy a szakszervezeteké. A kormányé a döntés

joga, a szakszervezetek sztrájkot, tüntetést szervezhetnek. A munkáltatók igazát a

gazdasági folyamatok alakulása bizonyítja, aminek észleléséhez idő kell” (Ungvárszki,

2004: 96-110). Az üzleti érdekszerveződések teljesítménye a gazdasági átmenetben

ugyanakkor kétségtelenül jelentősnek mondható. Az erőforrások összpontosítása lehetővé

tette számukra, hogy a mindenkori kormánnyal szemben megfelelő súllyal lépjenek fel,

valamint biztosította a nemzetközi, így különösen az uniós közegbe való kilépés

feltételeit. Mindezek mellett sikeresen integrálták a Magyarországra érkezett külföldi

nagyvállalatokat, és hatékonyan alkalmazták az újonnan megjelent érdekérvényesítési

eljárásokat. Ami pedig a további fejlődési lehetőségeket és kihívásokat illeti: e téren

Ungvárszki szerint „mind a munkaadói szervezetek, mind a tripartizmus jövőbeni

fejlődésére várhatóan jelentős hatásokkal jár az ország csatlakozása az Európai Unióhoz.

Egyfelől uniós követelmény a szociális párbeszéd fenntartása a kormány, a munkaadók és

a szakszervezetek között, ami stabilizálólag hat az országos érdekegyeztetés helyzetére,

lehetséges szerepére. Másrészt tovább növeli a munkaadói szervezetekkel szembeni

követelményeket, hiszen nemzetközi szinten is megmérettetnek. Akárhonnan is

közelítünk, az eredmény ugyanaz: ahhoz, hogy a munkaadói szervezetek továbbra is

hatással lehessenek az ország gazdasági-politikai történéseire, mindent meg kell tenniük

saját fejlődésük, erősödésük érdekében” (ibid: 112).

A hazai szakszervezetek az üzleti érdekszerveződésektől alapvetően eltérő fejlődési utat

jártak be az elmúlt másfél évtizedben.49 Thoma a helyzetüket egy évtizeddel a

rendszerváltás után így jellemezte: „Az extrém pluralizmus és a kiürült korporatizmus

kettőssége a magyar szakszervezeti átalakulás 1988-as kezdetében rejlik. Ez a kezdet a

szakszervezetek politikai (és nem szektorális) megosztottsága volt, ami azzal is járt, hogy

162

különböző pályákat futottak be az intézményes bomlástól az intézményesülésig, vagy a

civil szervezetként való megjelenéstől a szakszervezeti szerepkörig, és némelykor

mintegy „meg is ragadtak” az átmenet valamely fázisában. A magyar pártstruktúra

kialakulása, illetve a hatalmi ágak szétválása után a politikai intézményrendszer

koherenssé vált és intézményesült, ezzel szemben a szakszervezetek jelentős része

megrekedt az intézményesülés meglehetősen alacsony fokán. Némelyik valójában nem is

vált szakszervezetté, noha a politikai életben mint szakszervezet van jelen” (Thoma,

1998: 13). A szakszervezetek a rendszerváltás pillanatában persze eleve hátrányos

helyzetből indultak. A szakszervezeti bürokráciáról kialakult kép nyomán a közvélemény

az állami és pártbürokráciával összefonódott, reformellenes szerveződésnek tekintette

őket. Ennek következtében a szakszervezet, mint érdekképviseleti és érdekvédelmi

szerveződés presztízse tartósan alacsony maradt. Így a szakszervezeti apparátusnak a

tagság közönyével és egyre mélyülő bizalmi válsággal kellett szembesülnie. A

rendszerváltás, majd a gazdasági-társadalmi átalakulás évei aztán alapvetően

megváltoztatták a szakszervezetek mozgásterét és működési feltételeit. Közhatalmi

státuszuk megszűnt, és a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerének

meggyengült, védekező helyzetbe kényszerült szereplőivé váltak. A SZOT helyébe négy

nagyobb konföderáció, az egyes szakszervezetek örökébe pedig 19 ágazati szakszervezet

és 59 ágazati szakmai szerveződés lépett (Körösényi et al, 2003: 316). Az

utódszervezetek megőrizték az egykori pártállami szakszervezetek mintegy négymilliós

tagságát, valamint teljes vagyonát.

19. tábla

Szakszervezeti szövetségek az Országos Érdekegyeztető Tanácsban

SZOT utódszervezetek A rendszerváltás után alakult új szerveződések Autonóm Szakszervezetek Országos Szövetsége (ASZSZ)

Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája (LIGA)

Értelmiségi Szakszervezeti Tömörülés (ÉSZT) Munkástanácsok Országos Szövetsége (MOSZ) Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége (MSZOSZ)

Szakszervezetek Együttműködési Fóruma (SZEF)

19. tábla: Szakszervezeti szövetségek az Országos Érdekegyeztető Tanácsban

163

Az átalakuló szakszervezetek több súlyos kihívással szembesültek. Ezek között voltak

olyan makrogazdasági jellegű folyamatok, melyek alakítására az adott körülmények

között a munkavállalói érdekszerveződéseknek reális esélyük nem lehetett. Ez utóbbi

körben különösen figyelemre méltó a foglalkoztatottság általános csökkenése, a magas

szervezettségű ágazatok hanyatlása, az állami vállalatok privatizációja, valamint a

vállalati szféra szerkezetváltozása és szétaprózódása. A külső tényezőket súlyosbították a

szakszervezetek társadalmi elfogadottságához, legitimitásához, szervezettségéhez,

vezetéséhez, és nem utolsó sorban vagyonához kapcsolódó viták. Mindezek leginkább a

szakszervezeti taglétszám drámai csökkenésében váltak érzékelhetővé. Amíg ugyanis az

1980-as évek közepének közel 70 százalékos szervezettsége európai összehasonlításban

is kiemelkedően magas volt, addig ez a szint az 1990-es évek közepére alig 30 százalékra

csökkent (Körösényi et al, 2003: 317, Bihari, 2004: 164). Úgy tűnik, hogy ez a folyamat

éppen napjainkban ér nyugvópontra. Közel három és fél millió tag elvesztését követően

ugyanis a szakszervezetek 2005-ben, ha kis mértékben is, de a rendszerváltás óta először

tudták bővíteni bázisukat, ami jelenleg közel 570 ezer főre tehető. Mindez azonban azt

jelenti, hogy a 4,2 millió fős gazdaságilag aktív népességnek csupán 14 százaléka

szakszervezeti tag. A kilépések terén a mélypontot az 1993-1994-es időszak jelentette,

amikor a tagság két év alatt 2,4 millióról 1 millió főre zuhant. Így a szervezettség mértéke

ma már az e tekintetben vezető ágazatokban: a postánál, a villamosenergia iparban, a

távközlésben, a bányászatban, az oktatásban és az egészségügyben sem haladja meg a 35

százalékot. A szakszervezetek szinte minden befolyásukat elvesztették az építőiparban, a

vendéglátóiparban, valamint a kereskedelmi és a pénzügyi szektorban.50

164

9. ábra

A szakszervezetek taglétszáma Magyarországon 1990-2004 között

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

ezer fő 3998 2676 1320 899 804 700 574 564

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

9. ábra: A szakszervezetek taglétszáma Magyarországon 1990-2004 között Forrás: Heti Világgazdaság, 2006. november 25. 135.p

Időközben átalakult a szakszervezeti szféra belső tagolódása is. Az újonnan alakult

szerveződéseknek az első parlamenti ciklus számukra kedvező hatalmi feltételei, illetve

az egykori SZOT-vagyon egyharmadának megszerzése ellenére sem sikerült megtörniük

az utódszervezetek erőfölényét. Ez utóbbiak csoportján belül azonban némi átrendeződés

történt: az MSZOSZ helyett ma már a Szakszervezetek Együttműködési Fóruma számít a

legerősebb munkavállalói érdekszerveződésnek. Magyarországon ugyanakkor ma

egyetlen országos csúcsszerv nélküli plurális szakszervezeti rendszer működik. Ez a

magyar szakszervezeti mozgalmat a leginkább megosztottá teszi az Európai Unióban.

Ennek keretébe illeszkedik az az ideológiai-világnézeti alapú érdekképviseleti

magatartás, mely alapot szolgáltat a szakszervezetek és a politikai pártok

együttműködésére, de egyúttal a pártpolitikai küzdelemnek a szakszervezeti szférába való

kiterjesztésére is. Ez utóbbi jelenséggel összefügg a hazai szakszervezetek jövőjét illető

talán legsúlyosabb kihívás: a társadalomban a szakszervezetekkel szemben tapasztalható

tartós bizalmi válság. Husz Dóra bizalom- és presztízsvizsgálatai szerint ugyanis a

szakszervezetek társadalmi presztízse 1989 és 1998 között 61 pontról 32 pontra, azaz

165

közel a felére esett (Bőhm, 2003: 233). Tóth András szerint a hazai szakszervezetek

korlátozott erejét és befolyását hat politikai-szociológiai tényező magyarázza. Először is,

minden szakszervezeti konföderáció fejlődésében voltak olyan időszakok, amikor tagjai

mozgósításával vagy a vele szövetséges politikai párton keresztül érdemi befolyást

gyakorolt a közpolitikai döntéshozatalra. Ugyanakkor egyetlen konföderáció esetében

sem fordult elő, hogy a tagjai mozgósításán alapuló nyomásgyakorló ereje akkor lett

volna igazán jelentős, amikor politikai befolyása is az volt. Ráadásul a rendszerváltás

utáni évtizedet a szakszervezetek politikai motívumok által is meghatározott küzdelme

jellemezte. Az ennek nyomán kialakuló konfliktusok pedig megakadályozták, hogy tartós

együttműködés vagy szövetség alakuljon ki a szakszervezetek, illetve azok nagyobb

csoportjai között. A munkavállalói passzivitás következtében a szakszervezeti elitek

figyelme jelentős mértékben arra irányult, hogy közvetlen politikai részvétel útján

szerezzenek előnyt a rivális szerveződésekkel szemben. A politikai szövetségek azonban

olyan pártokhoz kapcsolták őket, melyek csekély mértékben elégítették ki a

munkavállalói követeléseket. Ez is hozzájárult ahhoz, hogy legitimációs bázisuk tartósan

ingatag maradt, ami hátráltatja az intézményépítést és a szervezetfejlesztést. Mindezt

súlyosbítja, hogy a szakszervezetekkel szemben erőfölénybe került munkaadók

időközben helyi környezetükben is sikerrel marginalizálták a munkavállalói

érdekszerveződéseket (Tóth, 2000: 176-181). Így összességében nem meglepő, hogy a

szakszervezetek az elmúlt másfél évtizedben a hazai közpolitikai döntéshozatal

érdekérvényesítési rendszerének páriájává váltak.

Az érdekszerveződések nyomásgyakorló típusú érdekérvényesítésének egy másik

formáját a különös nyomásgyakorlási magatartások (sztrájk, demonstráció, polgári

engedetlenség stb.) jelentik. Ezek szélsőséges megnyilvánulásai az elmúlt időszakban

kiterjedt közfigyelmet kaptak, és gyakran szerepeltek a híradások élén. Amint azt Szabó

2005-ben megjelent tanulmányában megállapította: ugyan az intézményes politikai

részvétel tendenciaszerű csökkenése nem járt együtt a nem intézményesített politikai

részvétel felfutásával, ám a tiltakozás politikája mint érdekérvényesítési stratégia kiterjedt

1989 óta a társadalmi csoportok és témakörök széles körére, aminek nyomán a

tiltakozások témái és formái ma igen sokfélék (Szabó, 2005: 316, 320). Más szerzők

166

szintén úgy látják, hogy a különös nyomásgyakorlási magatartások - így például a

sztrájkok, a tüntetések, az útelzárások, az éhségsztrájk, illetve a polgári engedetlenség

változatos formái - a rendszerváltás utáni Magyarországon bevett véleménykifejezési és

érdekérvényesítési eszközzé, politikai viselkedésmóddá váltak (Körösényi et al, 2003:

336-337). Kétségtelen azonban, hogy a rendszerváltás és az átalakulás egyes jelenségeit:

néhány nagyobb 1989-1990-es megmozdulást, az 1990. őszi taxisblokádot, a

Demokratikus Charta rendezvényeit, valamint néhány agrártiltakozást leszámítva nem

nagyon találunk olyan különös nyomásgyakorlási kezdeményezést, ami számottevő

közpolitikai hatást váltott volna ki. Ennek egyik oka éppen az új közpolitikai témák, így a

környezetvédelem, a nemek közti egyenjogúság stb. mentén formálódó hazai

érdekszerveződések feltűnő fejletlensége.

Szabó szerint a rendszerváltást követően „a hazai tiltakozási kultúra szinte a semmiből,

régi hagyományokból (emlékező tiltakozások, mint március 15., nyugati alternatív

mozgalmak és keleti Szolidaritás, ellenzéki mozgalmak), nemzetközi hatásokból,

szituatív elemekből (mint a taxisblokád), és az új aktorok, a pártok, a szakszervezetek és

a civil szervezetek stratégiáiból teremtődött meg” (Szabó, 2006: 289). Ennek során a

szimbolikus politikai demonstrációk kerültek előtérbe, mint amilyen az 1988. decemberi

erdélyi tüntetés, illetve Nagy Imre 1989. júniusi újratemetése volt, ami hosszú távon

hatást gyakorolt a hazai tiltakozási kultúrára. Ez kifejeződött abban is, hogy a kilencvenes

évek elejének legnagyobb hatású tiltakozó akciója, a taxisblokád a társadalom széles

rétegeinek érdektörekvéseit kevéssé képviselte, ám társadalomlélektani szempontból

jelentős hatást váltott ki. Másrészt, a pártpolitikai szempontok előtérbe kerülésével a

megvalósult demonstrációk kevéssé kapcsolódtak a valódi társadalmi-gazdasági

érdektörekvésekhez. Ennek kapcsán érdemes különbséget tenni befogadó és terjeszkedő

jellegű parlamenten kívüli politikaformálás között. A befogadó jellegű folyamatok során

ugyanis az intézményes közpolitikai döntéshozatalból kiszorított vagy azon kívül rekedt

csoportok és szerveződések igyekeznek felhívni a figyelmet valamely általuk fontosnak

tartott közpolitikai problémára, követelésre vagy álláspontra azzal a céllal, hogy azt a

hivatalos közpolitikai döntéshozatal részévé tegyék. Azaz, a kommunikáció iránya a

társadalmi-gazdasági érdekcsoportok irányából a közhatalmi döntéshozók felé mutat. A

167

terjeszkedő jellegű utcai politizálás esetében ezzel szemben a politikai pártok vetítik ki a

pártpolitikai mező hatalmi feszültségeit és konfliktusait a társadalom egyéb szféráira. Így

a kommunikáció a politikai pártok felől a társadalom és a gazdasági élet felé irányul, ami

megerősíti azok említett politikai gyarmatosítását. Mivel Magyarországon az elmúlt

időszakban ez utóbbi forma került előtérbe, manapság a két nagy pártpolitikai tömb közti

feszültségek és konfrontáció uralja a parlamenten kívüli politikaformálás

megnyilvánulásait. Mindez három területen is káros következményekkel jár. Egyrészt,

mivel a társadalmi mozgalmak és tiltakozások nem szándékolt hatásként sokszor olyan

társadalmi-politikai folyamatokat, diskurzusokat és konfliktusokat váltanak ki, melyek a

társadalmi-politikai intézményes környezet állandó elemeivé válnak (Szabó, 2005: 326),

az elmúlt hónapokban tapasztalt erőszakos megnyilvánulások állandósulásának veszélye

nem elhanyagolható. Másrészt, a politikai pártok terjeszkedése a parlamenten kívüli

politikaformálás terén, illetve az ez utóbbi körben tapasztalt erőszakos magatartási

elemek mára lényegében kiszorították a valódi társadalmi támogatottsággal rendelkező

érdekszerveződéseket és az érdemi közpolitikai kezdeményezéseket ebből a szférából.

Végül a pártpolitika említett terjeszkedése nagymértékben hozzájárul ahhoz, hogy a

magyar társadalom láthatóan nem tud mit kezdeni sem a különös nyomásgyakorlás, sem a

közvetlen demokrácia alkotmányos eszközei által biztosított érdekérvényesítési

eljárásokkal, mivel egyelőre nincsen tisztában az ezekben rejlő lehetőségekkel, de nem

ismeri ezek kultúráját sem. Így a különös nyomásgyakorlás eszközeit átengedi a politikai

pártoknak, illetve egyes szélsőséges csoportoknak, a közvetlen demokrácia alkotmányos

intézményeit pedig nagyfokú bizalmatlansággal szemléli.

2.4. A civil szféra

A szervezeti és a különös nyomásgyakorlás kapcsán érdemes szólni a hazai civil szféra

állapotáról. A civil társadalom meghatározó szerepére való utalás a demokrácia

működésének minőségét illetően ma már közhelyes megállapítás a nemzetközi és a hazai

politikatudományi irodalomban. Fontosságát a demokratikus átmenetben, illetve a közép-

és kelet-európai fiatal demokráciák konszolidációjában a kapcsolódó munkák általában

külön is hangsúlyozzák.51 Howard szerint a civil társadalom szerepe a demokratizálódás

168

folyamatában sem eltérő a fejlett demokráciáktól: fő feladatai a társadalmi önszerveződés

által kifejezett csoportérdekek összekapcsolása a közérdekkel (transzmisszió), az egyének

részvételének elősegítése a közösségi cselekvésekben (integráció), valamint az állammal

és a piaccal szembeni ellensúly megjelenítése (Howard, 2005). A civil szféra fejlődése

terén ugyanakkor Európa nyugati és keleti fele között kétségtelenül számottevő,

történelmi hátterű eltérés tapasztalható. Amint arra Szabó több tanulmányában is felhívja

a figyelmet: míg a civil társadalom fejlődését nyugaton a stabil, hosszú távú és

folyamatos akkumuláció folyamatai jellemezték, melyek elsősorban a társadalmi-

gazdasági szférában mentek végbe, addig keleten a folytonos megszakítottság, illetve a

változékonyság következtében a rugalmas alkalmazkodás és a rendszeres megújulás volt

a meghatározó. Ennek következménye nyugaton az intézményi stabilitás és hatékonyság,

keleten pedig a folytonos intézményi és eljárási innováció (Szabó, 2006: 284). Mindezek,

és különösen 1968 nyugati örökségének hiánya, jelentősen meghatározzák a hazai civil

társadalom mai állapotát, korlátozott presztízsét és mozgásterét, valamint hozzájárulnak

ahhoz, hogy a hazai civil szféra jelentős részben a politikai pártok befolyása alá kerül.

Mivel a civil szerveződéseket több egymást követő rezsim is kisajátította és torzította,

annak szervezetei az autonómia lehetőségeit illetően kevés tapasztalattal rendelkeznek.

Ez ad teret a politikai pártok terjeszkedésének a civil szféra rovására. Ráadásul, amint azt

Szabó hangsúlyozza: „mivel a kommunista rendszerek kimaradtak a nyugati típusú 1968-

ból és abból, ami utána következett, az újbaloldal, a zöldek, a feminizmus és a nagy

békemozgalmak mobilizációjából, itt nincsenek meg az olyan nyugat-európai új típusú

civil társadalmi pártok, mint a zöldek vagy a globalizációt kritizáló, környezettudatos, a

nemi szerepek emancipációját és sajátosságaik intézményesítését célzó politikai

csoportok széles hálózatainak hagyományai. ... A civil társadalom csoportjai Keleten így

változó módon, de ha egyáltalán, akkor a Nyugaton hagyományosnak számító

pártpolitikai szereplők keretében jelennek meg, többnyire a szociálliberális avagy a

harmadikutas szociáldemokrata pártok táboraiban az [Európai Unióhoz] újonnan

csatlakozott országokban. Ezeken belül sincsen azonban jelentős alkuerejük, integráló

szerepük” (Szabó, 2005: 318-320). Ugyanakkor érdemes megjegyezni, hogy a pártok

társadalmi támogatottságának gyengülésével a hazai civil szerveződések határozottan

aktívabbá váltak a politikai közéletben. Amint Bőhm Antal megállapítja: „sok civil

169

szervezet kifejezetten kokettál a direkt politikai élettel, esetenként pedig a politikai

pártokból különböző okok miatt kivonult személyek – nemegyszer exhibicionisták –

próbálják saját céljaikat, ambícióikat a civil szervezeteken keresztül érvényre juttatni”

(Bőhm, 2003: 242). Különösen szembeötlő a civil szervezetek politikai szerepvállalása a

helyi politikában, amint arra Harsányi László is felhívja a figyelmet: „rendkívül sok

településen, ahol nincs pártosodás, jelentős arányt képviselnek a különböző egyesületek,

alapítványok által a testületekbe delegáltak. Kiugróan erős a helyi politikában való

közvetlen jelenlét a kis- és közepes városi környezetben, amely településtípus esetében

egyébként is legerősebbek a különböző civil szervezetek” (Harsányi, 2004: 135). Ezen

kétirányú, egymást erősítő hatások eredményeként pedig, amint azt Bőhm másutt kifejti,

a pártoktól való elfordulás és a politikából való kiábrándulás, a politikai apály éveiben a

civil szerveződések felértékelődnek, és számos esetben kriptopártokként működnek. Így a

pártpolitikai és a civil szerepek gyakran felcserélődnek, vagy legalábbis keverednek,

aminek nyomán az átpolitizált civil szervezetek éppen lényegüket: civil karakterüket

vesztik el (Bőhm, 2002: 68).

Többek szerint a hazai civil társadalom fejlődését gátolják a gazdasági és a civil szféra

határán működő nonprofit szervezetek. Ezek kapcsán írja Sárközy Tamás egyik

tanulmányában, hogy „Magyarországon a félállami-félcivil szervezetek intézményi

formáinak kialakítására 1993-ban torz módon a polgári törvénykönyv módosításával

került sor, létrejött a köztestület, a közalapítvány és a közhasznú társaság. Ezek a

szervezetek azonban inkább a XIX. század végi német-francia félfeudális közjogi jogi

személyekre emlékeztetnek, mint modern mezoszférára. Mint az Állami Számvevőszék

vizsgálatai egyértelműen igazolják: egyfelől az állami szférát deformálják

(államháztartási törvény kijátszása, pazarló gazdálkodás politikai hívek jutalmazása

érdekében, illegális háttérintézményi feladatok ellátása), másfelől eltorzítják a valódi civil

szférát – míg több tízezer ténylegesen civil egyesület-alapítvány filléres gondokkal

küzdve nyomorog, addig néhány száz félállami-félcivil szervezet évente több százmilliós

költségvetési támogatásban részesül, használ fel, illetve oszt tovább. Az elmúlt tíz évben

főleg a „humán” területek minisztériumai-központi hivatalai kezdtek köztestület-

közalapítvány-kht-alapítási mozgalomba, e szervezetek mértéktelen létrehozásával

170

devalválva ezeket a szerveket ... Korlátozásuk nélkül valós civil szféra aligha építhető ki”

(Sárközy, 2005: 106-107 – kiemelés az eredeti szövegben). Az alapítványok és az

egyesületek körében egyéb problémákat tapasztalunk. Utóbbiak a demokratikus átmenet

éveiben, és különösen az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény hatályba lépését

követően jelentek meg ismét nagy számban Magyarországon. Az 1990-es évek elején

valóságos robbanás következett be e téren. Az egyesületek száma néhány év alatt elérte,

majd jelentősen meghaladta a háború előtti szintet: 1996-ban már közel 30 ezer

bejegyzett egyesület működött Magyarországon. Az alapítványok létrehozását a Polgári

Törvénykönyvet módosító 1987. évi 11. tvr. tette lehetővé, aminek nyomán a

rendszerváltás éveiben e téren is kitört az alapítási láz: az 1990-es évek közepén már több

mint 15 ezer alapítvány szerepelt a nyilvántartásokban (Körösényi et al, 2003: 314-315).

A mennyiségi növekedés azonban nem járt együtt ezen szerveződések megerősödésével,

különösen a politikai intézményekkel és szervezetekkel szemben. Ennek okát sokan a

civil szféra szerencsétlen szerkezetében: a sport-, szabadidős és önkéntes tűzoltói

szerveződések túlsúlyában, valamint a bejegyzett és a ténylegesen működő szervezetek

száma közti jelentős eltérésben látják. Bőhm becslése szerint a bejegyzett alapítványok

közel harmada egyáltalán nem működik, egy másik harmada csupán vegetál, és csak a

maradék egyharmad működése érdemi (Bőhm, 2003: 240). Ezen állapotok jellemzésére

használja Miszlivetz Ferenc a statisztikailag erős civil társadalom megjelölést (Miszlivetz,

1999).52 Ez persze szoros kapcsolatban áll a civil szerveződések már részben érintett

sarkalatos problémájával: a rendelkezésére álló erőforrások szűkösségével, aminek

kapcsán nem csupán az anyagi erőforrások hiányára érdemes utalni, hanem a társadalmi-

gazdasági átmenet kihívásai nyomán lecsökkent lakossági szabadidő szűkösségére is

(Szabó, 2002: 211).

Mindezek nyomán nem meglepő, hogy a vonatkozó irodalomban általában a hazai civil

szféra viszonylagos fejletlenségéről és hiányosságairól olvashatunk. Sárközy nem csupán

azt hangsúlyozza, hogy a fejlett polgári társadalom a magántulajdonú gazdaság és az

autonóm nonprofit civil szféra, valamint az ezeket kiegészítő állam szerves, egyenrangú

felek közti együttműködésére épül, de azt is, hogy ez egyelőre hiányzik Magyarországon

(Sárközy, 2006: 106). Bőhm ezzel egybehangzóan állítja, hogy „sajnálatos módon a

171

példátlanul nyugodt, békés, civilizált rendszerváltást nem követte a civil szféra erőteljes

fejlődése” (Bőhm, 2002: 67). Kuti Éva és társai kutatásai pedig a nyugati mintához képest

az állami támogatások szerény mértékét; a kulturális, sport és tudományos szektor

túlsúlyát; a kormányzat által megszabott vagy biztosított keretfeltételek

változékonyságát; az erőteljes politikai befolyásolást; valamint a magánadományok és -

támogatás hiányát emelik ki (Szabó, 2002: 224) Kégler szerint mindezek nyomán a hazai

civil szféra nem képes kialakítani és megerősíteni azokat az intézményeket, melyek a

társadalom önvédelmét biztosítanák, illetve amelyek megfelelő segítséget jelentenének a

demokratikus deficitek leküzdésében (Kégler, 2002: 278). Más megközelítésben: a civil

társadalom a mai magyar politikai közéletben és közpolitikai döntéshozatalban sem a

központi hatalom képviselőivel, sem a helyi hatalommal nem tud egyenrangú partnerként

fellépni, ami nem csupán a civil szerveződéseket, de a központi és a helyi

hatalomgyakorlást is gyengíti (Bőhm, 2002: 69). Howard szerint ezek a hiányosságok

tartósak maradnak, és e téren elsősorban a társadalmi generációváltás, illetve a

megnövekedett mértékű, ám megújult szemléletű állami szerepvállalás hozhat kedvező

változást (Howard, 2005: 146, 163). Ugyanakkor Szabó szerint ma Magyarország nem

csupán és nem elsősorban a civil szerveződések magas statisztikai mutatói miatt érdekes

az Európai Unió „új” tagállamai körében, hanem a civil társadalom intézményes

környezete megteremtésének innovatív-progresszív hagyományai és tendenciái miatt

(Szabó, 2005: 319). Ez nyilvánvalóvá teszi, hogy a hazai civil társadalom előtt álló

kihívások nem elsősorban mennyiségi, sokkal inkább minőségi jellegűek. A legfontosabb

problémák feloldása azonban olyan fordulatot kíván, melyet a civil szféra önmagában

képtelen végrehajtani: ahhoz a közhatalmi intézmények és a politikai szervezetek

együttműködése és támogatása szükséges.

2.5. A közvetlen demokrácia alkotmányos intézményei

A közvetlen demokrácia alkotmányos intézményei, amint arról a dolgozat első

fejezetében szó esett, a modern demokrácia fontos, a képviseleti elvet kiegészítő eljárásai.

Így van ez Magyarországon is. Az Alkotmány kimondja, hogy „a Magyar

Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői

172

útján, valamint közvetlenül gyakorolja” [2. § (2)]. Az Alkotmánybíróság azonban már a

rendszerváltást követő években több határozatában nyilvánvalóvá tette, hogy téves az a

nézet, miszerint a népszuverenitásnak két azonos rangú formája lenne, hiszen „a Magyar

Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája

a képviselet.”53 Ezt erősítette meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről

szóló 1998. évi III. törvény, melynek preambuluma szerint „alkotmányos alapelv, hogy a

hatalom birtokosa a nép. Hatalmát az Alkotmány keretei között, elsősorban választott

képviselői útján gyakorolja.” Az Országgyűlés a népszavazással kapcsolatos alapvető

szabályokat 1997-ben az Alkotmány részévé tette.54 Az alaptörvény értelmében ma

Magyarországon országos népszavazást kizárólag a törvényhozás rendelhet el, és annak

tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet [28/B. (1) §].55 Ezek köréből

azonban kiemeli a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi

adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről

szóló törvények tartalmát; a hatályos nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségeket,

illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvényeket; az Alkotmány népszavazásról és

népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseit; az Országgyűlés hatáskörébe tartozó

személyi és szervezetalakítási (-átalakítási és megszüntetési) kérdéseket; az Országgyűlés

feloszlatását; a kormány programját; a hadiállapot kinyilvánítását, a rendkívüli állapot és

a szükségállapot kihirdetését; a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli

alkalmazását; a helyi önkormányzati képviselőtestület feloszlatását; valamint a

közkegyelem gyakorlását [28/C. §]. Az Alkotmány előírásainak értelmében

népszavazásra két esetben kerülhet sor. Legalább 200 ezer választópolgár

kezdeményezésére az Országgyűlésnek kötelező népszavazást elrendelnie (kötelező

népszavazás). Az ilyen népszavazás mindig ügydöntő, azaz eredménye az Országgyűlésre

nézve kötelező [28/C. § (2)-(3)]. Ezzel szemben a köztársasági elnök, a kormány, az

országgyűlési képviselők egyharmada, vagy legalább 100 ezer, de 200 ezernél kevesebb

állampolgár kezdeményezésére az Országgyűlés népszavazást mérlegelés alapján rendel

el (fakultatív népszavazás) [28/C. § (4)]. A fakultatív népszavazás véleménynyilvánító és

ügydöntő egyaránt lehet.56 Az ügydöntő népszavazás abban az esetben eredményes, ha az

érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár

egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ ad [28/C. § (6)].

173

20. tábla

Országos népszavazások a rendszerváltás utáni Magyarországon

Időpont Kérdés Kezdeményező Részvétel Eredmény

Igen Nem Csak az országgyűlési választások után kerüljön-e sor a köztársasági elnök megválasztására?

50,07% 49,93%

Kivonuljanak-e a pártszervek a munkahelyekről? 95,14% 4,86%

Elszámoljon-e az MSZMP a tulajdonában, vagy a kezelésében levő vagyonról?

95,37% 4,63%

1989. november 26. (négyigenes népszavazás)

Feloszlassák-e a Munkásőrséget?

Fidesz, SZDSZ 58,04%

94,93% 5,07%

1990. július 29.

Kívánja-e Ön, hogy a köztársasági elnököt közvetlenül válasszák meg? MSZP 13,98% * 85,90% 14,10%

1997. november 16.

Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság a NATO-hoz csatlakozva biztosítsa az ország védettségét?

Kormány 49,24% 85,32% 14,68%

2003. április 12.

Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?

Kormány 45,62% 83,75% 16,25%

Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi szolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban, ezért az Országgyűlés semmisítse meg az ezzel ellentétes törvényt?

Munkáspárt

65,01% **

34,99%

2004. december 5.

Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. §-a szerinti »Magyar Igazolvánnyal« vagy a megalkotandó törvényben meghatározandó egyéb módon igazolja?

MVSZ

37,49%

51,56% **

48,44%

2008. március 9.

Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért, fogászati ellátásért és a járóbeteg-szakellátásért a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen vizitdíjat fizetni?

Fidesz-MPSZ, KDNP 50,51% 82,42% 17,58%

174

Egyetért-e Ön azzal, hogy a fekvőbeteg-gyógyintézeti ellátásért a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen kórházi napidíjat fizetni?

84,08% 15,92%

Egyetért-e Ön azzal, hogy az államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak ne kelljen képzési hozzájárulást fizetniük?

82,22% 17,78%

*-gal jelölve az alacsony részvétel miatt érvénytelen népszavazás **-gal jelölve az eredménytelen népszavazások (az azonos válaszok száma nem érte el az összes választópolgár egynegyedét) 20. tábla: Országos népszavazások a rendszerváltás utáni Magyarországon Forrás: www.valasztas.hu; www.vokscentrum.hu

A hazai népszavazási gyakorlatot illetően elmondható, hogy a lebonyolított

népszavazások száma lényegében hasonlóan alakult a nyugat-európai mintákhoz.

Ugyanakkor kétségtelen, hogy a sikertelen népszavazási kezdeményezések igen

gyakoriak voltak (Dezső, 2002: 157). Összességében pedig jogosnak tűnik az a

megállapítás, miszerint az Alkotmány és a népszavazási törvény ugyan európai

összehasonlításban is jelentős mozgásteret biztosít a népszavazás intézményének, amely

azonban a közjogi-közpolitikai gyakorlatban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket,

és nagyrészt kiüresedett az elmúlt másfél évtizedben (Körösényi et al, 2003: 77, 79).

Ráadásul a hazai politikai közélet aktuális jelenségei, melyek a pártpolitikai szempontok

kiterjesztésére törekszenek a népszavazás intézményének rovására, tovább csökkentik

annak presztízsét, illetve gyengítik a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési

rendszerében betöltött funkcióját. Végül itt érdemes utalni a népi kezdeményezésre,

melynek alapvető szabályait szintén az Alkotmány rögzíti. Az alaptörvény kimondja,

hogy országos népi kezdeményezést legalább 50 ezer állampolgár nyújthat be. Az

országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy valamely az Országgyűlés

hatáskörébe tartozó kérdést a törvényhozó testület napirendjére tűzzön. Az országos népi

kezdeményezésben megfogalmazott javaslatot ez esetben az Országgyűlés köteles

megtárgyalni [28/D. §] Amint azonban Petrétei is megjegyzi: „a magyar szabályozás e

kérdésben nem teljesen egyértelmű. Az alkotmány 25. § (1) bekezdése konkrétan

meghatározza, hogy ki jogosult törvénykezdeményezésre, és itt nem szerepel a népi

iniciatíva. Az alkotmány 28/D. §-a pedig úgy rendelkezik, hogy az országos népi

175

kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést a

parlament tűzze napirendjére, és a kezdeményezésben megfogalmazott kérdést

kötelezően tárgyalja meg. Mivel törvényhozási kérdések kifejezetten az Országgyűlés

hatáskörébe tartoznak, ezért törvénykezdeményezésre irányulóan alkotmányi

lehetőségként fennáll a népi iniciatíva. Mégis, az ilyen népi kezdeményezés csak a

parlament elfogadó döntése után indítja meg a törvényhozási eljárást, bár ekkor nem

világos, hogy ki tekinthető az alkotmányi szabályozás szerinti törvénykezdeményezés

alanyának” (Petrétei, 1998: 251). A népi kezdeményezés hazai gyakorlata azonban,

legalábbis országos szinten, ennél súlyosabb hiányosságokat mutat. Ezt jelzi, hogy az

elmúlt másfél évtized közel két tucat népi kezdeményezése közül egy sem vezetett

eredményre. A talán legismertebb közülük a Szabad Demokraták Szövetsége által 2000-

ben indított aláírásgyűjtés a katonai sorkötelezettség eltörlése tárgyában. A két hónap

alatt összegyűjtött 204 ezer aláírásból az Országos Választási Bizottság közel 150 ezret

talált hitelesnek, így az Országgyűlés a javaslatot napirendre tűzte. Más kérdés, hogy a

2000 júniusában megtartott szavazáson elvetette azt.

3. Lobbivilág Magyarországon

A hazai közpolitikai döntéshozatalnak a kilencvenes években a mezoszféra

gyengeségével és a hiányzó közép által okozott „társadalmi ízületi betegséggel”

jellemzett állapota tehát tartósnak bizonyul. Ezért joggal állítható, hogy a dolgozat első

fejezetében megismert értelemben vett lobbitevékenység számottevő mozgástérrel

rendelkezik e téren. A formális és az informális elemek ugyanis mindig együtt, egymást

kiegészítve határozzák meg a közhatalmi döntéseket. Amint arra Csizmadia Ervin is

felhívja a figyelmet, az informalitás nem a formális intézményi rend aláásója, hanem

annak kiegészítője: a politika komplexitásának egyik eleme (Csizmadia, 2003: 278).57 A

lobbitevékenység, mint az informalitást előtérbe helyező sajátos érdekérvényesítési

eljárások és eszközök összessége, jelen van a hazai közpolitikai döntéshozatalban. Ahogy

A magyar politikai rendszer kötet szerzői megállapítják: „a lobbizás, azaz a közhatalmi

(kormány és parlament) döntéshozatal privát vagy csoportérdekek megvalósítására

történő – formális és informális – befolyásolása a magyar politikában is jelen van, annak

176

elismert, legitim csatornája, érvényesüléséről azonban – a dolog természeténél fogva –

kevesebbet tudunk, mint az érdekérvényesítés egyéb csatornáiról, eszközeiről (Körösényi

et al, 2003: 335 – kiemelés az eredeti szövegben). A közhatalmi döntéshozók körében a

lobbitevékenység jelenléte elsősorban az országgyűlési képviselők körében érzékelhető.

Ennek okai a parlamentek által a modern demokratikus politikai rendszerekben betöltött

központi szerep, a törvényi szabályozás terjeszkedése, a parlamenti munka fokozott

nyilvánossága, valamint a közép- és kelet európai országokban, és köztük

Magyarországon az elmúlt két évtized erőteljes törvényalkotási tevékenysége. A

Kathleen Montgomery által 1993-ban elvégzett kutatás már a rendszerváltás utáni első

években kimutatta, hogy a hazai parlamenti politikusok nem csupán meg- és elismerték

az érdekszerveződések jelentőségét a közpolitikai döntéshozatalban (80%-uk tartotta

ezeket fontos vagy nagyon fontos szereplőknek), de egyúttal rendszeres kapcsolatban

álltak velük. Mi több, a különböző érdekszerveződésekkel kialakított párbeszédet a

válaszadók 72%-a valamelyest vagy kifejezetten fontosnak minősítette, és az is kiderült,

hogy a törvényhozói tevékenység során felhasznált információk mintegy fele részben

vagy akár ezt meghaladó mértékben tőlük származtak. Így az említett együttműködés

nem csupán intenzívnek, de a képviselők megítélése szerint kifejezetten hasznosnak volt

mondható (Montgomery, 1996: 434, 444-446). Montgomery megfigyeléseit később

Ilonszki Gabriella és Kurtán Sándor kutatásai is megerősítették. Ezek szintén kimutatták

a parlamenti politikusok körében az érdekszerveződésekkel fenntartott kapcsolatok

fontosságát és értékét, igaz, egyúttal azt is jelezték, hogy ez utóbbiak tényleges befolyása

a törvényhozási döntésekre korlátozottnak mondható (Ilonszki, 1993, 1996; Ilonszki és

Kurtán, 2001).

A lobbitevékenység azonban nem csupán a háttérben, de esetenként a nyilvánosság előtt

is megjelent a Tisztelt Ház munkájában, különösen egyes lobbiérzékeny

törvényjavaslatok esetében. Ezek körében jelentősebb közfigyelmet kaptak és máig

gyakori hivatkozási alapot jelentenek a hírközlésről szóló törvényjavaslat 2001. március

9-iki részletes vitájában elhangzottak. Mivel az említett vita nagymértékben ráirányította

a közfigyelmet a parlamenti lobbitevékenység visszásságaira és hozzájárult a

szabályozási igények felerősödéséhez, érdemes felidézni a legfontosabb hozzászólásokat:

177

„A Magyar Országgyűlés tavaszi ülésszakának 22. ülésnapja 2001. május 9-én, szerdán: PODOLÁK GYÖRGY (MSZP): Köszönöm a szót, elnök úr. Nem kívánom a Postával kapcsolatos észrevételeket elmondani, terveztem, hogy ebben a szakaszban erre sort kerítek, de inkább egy érdekes, tanulságos dolgot szeretnék elmondani a tisztelt képviselőtársaimnak. Az e törvény által érintett cégek ma Magyarországon 800-1000 milliárd forintos éves árbevételt fednek le, ebből eredően érthető, hogy elég rendes, erőteljes nyomulások voltak érzékelhetőek.

Egy jelentős kigyűjtést végeztünk, és ennek az összegzéséről kívánok most számot adni ebben a szakaszban. Az egyes távközlési szolgáltatók a törvényjavaslat általános vitájának megkezdése előtt, illetve annak során fejléces papíron elküldték kívánságlistájukat egyes bizottságoknak és képviselőtársaimnak. Ezek a kívánságlisták gyakran szövegmódosítás-formátumot vagy gyakran módosítójavaslat-formátumot is tartalmaztak. Ezek a kívánságlisták egészen érdekes módon módosító javaslatként benyújtásra kerültek az Országgyűléshez. A részletes vita során szakaszonként kívánom ismertetni, hogy mely módosító javaslatok melyik vállalat, illetve érdekcsoport fejléces papírján érkeztek a Képviselői Irodaházba. Mindez tanulságul szolgálhat a lobbitörvény várható megalkotása előtt is minden egyes képviselő részére.

Elöljáróban egy rövid statisztikát mutatnék be képviselőtársaimnak. Például Kiss Andor képviselőtársam tizennégy módosító javaslatot nyújtott be összesen, amely kivétel nélkül a PanTel Rt fejlécével érkezett az Országgyűléshez, és amelynek mind a normaszövege, mind pedig az indoklása szó szerint megegyezik a vállalati anyaggal. Bánk Attila képviselőtársam hat olyan módosító javaslatot nyújtott be, amely szó szerint megegyezik a Pannon GSM Rt által az Országgyűléshez megküldött módosító javaslatokkal. Gémesi György képviselőtársam módosító javaslatai közül tizennyolc szó szerint azonos a Vivendi által megfogalmazott szövegjavaslatokkal. SZDSZ-es képviselőtársaim szintén benyújtották a Vivendi által szorgalmazott csomagot, általában ugyanazokat az elemeket, amelyeket a Vivendi Gémesi György képviselőtársammal is benyújtatott.

Márton Attila, Szabó István és Szalai Annamária képviselőtársaim már egy kicsit eklektikusabb csomagot állítottak össze; az ő javaslataik között megtalálható három PanTel-, két Pannon GSM-javaslat, ugyanakkor a javukra írandó, hogy sok egyéb módosító javaslatot is készítettek, amelyeket a fejléces céges papírok nem tartalmaztak. Ugyanez mondható el Rogán Antal képviselőtársamról is, aki szintén nagy számú módosító javaslatot nyújtott be, és ezek között mindössze hat Vivendi által készített módosító javaslat található szó szerint.

Összesítésben a Vivendi tekinthető a leginkább agilis és leghatékonyabb távközlési szolgáltatónak, mivel e cég három párt képviselőinél összesen negyven darab módosító javaslat benyújtását tudta elintézni. Ugyanakkor kissé kellemetlen helyzetbe is hozta, mondjuk, az MDF képviselőjét, aki a bizottsági ajánlásban számos ponton találkozott az azonos szövegű javaslatot benyújtó SZDSZ-es képviselőkkel, mivel ugyanazokat a csomagokat adta be a cég.

A továbbiakban a vita minden szakaszában ismertetni kívánom a fejléces módosító javaslatokat, csak tanulságképpen.

... Én csupán felvezetésként arra szerettem volna felhívni az első szakasznál a figyelmet,

hogy nagy piac ez, amiről ma itt tárgyalunk, jelentős érdekek jelennek meg, és egyáltalán nem mindegy, hogy képviselőtársaim a piac mely szegmensét képviselő vállalat ajánlatait fogadják el. Ez már csak azért is érdekes, hiszen amikor a miniszteri expozénál

178

felvezették ezt a dolgot, arról szólt a történet, hogy a fogyasztók érdekeit kell az első helyre tenni, és ami módosítók ez idáig beadásra kerültek, nem egészen ezt dokumentálják.

... SZALAI ANNAMÁRIA (Fidesz): Tisztelt Képviselőtársaim! Tiszteletre méltó ez a kigyűjtés, bár a statisztika akkor lenne teljes, ha tartalmazta volna a Szocialista Párt által beadott módosító indítványok hátterét is. Ezt én hiányoltam az összeállításból, mert felfedezhettük volna egyéb cégek érdekeltségeit, mint Matáv, Deutsche Telekom, UPC, és sorolhatnánk hosszasabban tovább a beadott indítványok hátterét. Dicséretnek is vehetném a ránk vonatkozó részét, ami a Fideszt illeti, hiszen mi valóban az általános vita elején elmondtuk, hogy nagyon lobbiérzékeny ez a törvény, és szeretnénk elkerülni azt, hogy ebben a stádiumban kerüljenek be olyan érdekek, amelyek hosszú távon a fogyasztókat sértik, illetve saját alapelveinkkel ellentétesek. Adtunk be még számos egyéb módosítást, személy szerint én például hatóságnak is nyújtottam segédkezet azzal, hogy jobbítsuk a törvényt, úgyhogy még ez is hiányzott az ön statisztikájából. Kérem, munkatársait kérje meg arra, alaposabb elemzést készítsenek erről, hogy konkrétabban tárgyalhassunk. Félretéve a viccet, azt gondolom, valóban számos olyan módosító indítvány jelentkezett a törvény kapcsán, ahol egészen erősen kilóg a lóláb, de ezért vagyunk mi, és ezért van az informatikai bizottság és utána a parlament, hogy ezeket kiszűrje, kirostálja, és csak azok váljanak a törvény részévé, amelyek a törvény alapvető céljait szolgálják. ... KISS ANDOR (MIÉP): Köszönöm a szót, elnök úr. Nagy örömmel hallgattam én is Podolák György képviselőtársam gyönyörű statisztikáját. Engedje meg, először is, hogy a magam nevében csak annyit mondjak, hogy természetesen felvállalom azokat a módosító indítványokat, amelyeket felvállaltam, a továbbiakban is felvállalom, teljesen mindegy, hogy melyik cégnek adtam oda a fejléces papíromat, hogy megcsinálja helyettem a módosító indítványokat. De abban mindenképpen Szalai Annamáriához kell kapcsolódnom, hogy ez egy ötpárti felsorolás volt, és egy hatodik párt nagyon kimaradt belőle. ...

Mint ahogy ez más törvényeknél is előfordul, jómagam egy évvel ezelőtt a hulladéktörvénnyel foglalkoztam elég nagy mértékben. Bizony a műanyaglobbitól kaptunk bőségesen olyan papírokat, amiben például a PVC-t környezetbarát anyagnak merészelte valaki nevezni bizonyos cégektől. Szerencsére, annak azért nem dőltünk be. ... PODOLÁK GYÖRGY (MSZP): Köszönöm, elnök úr. Úgy gondolom, semmi negatív él nem volt abban, hogy én ezt felsoroltam, hanem csak tájékoztattam a képviselőtársaimat, hogy kellőképpen képben legyenek ebben a dologban. Szeretném megnyugtatni a képviselőtársaimat, hogy itt nem öt pártról, hanem mind a hat pártról van szó. Az első menetben még nem soroltam fel mindenkit. De szeretném önöket tájékoztatni, hogy az a 110, illetve még plusz 70 módosító javaslat, amelyeket mi jegyzünk az MSZP részéről, mind, szinte kivétel nélkül a fogyasztókkal foglalkoznak. ...

Teljesen természetes, hogy ezt a listát, amiben nagyon nagy munka van, át fogjuk adni tanulságképpen. Ez egyáltalán nem negatív, teljesen természetes, hogy ezek a vállalatok mozognak. A bajt inkább abban kell látni, hogy teljes egészében, száz százalékban azonos szövegtartalommal kerültek benyújtásra. Itt nem másról szól a történet, hanem erről, ha valami negatív éle van az általam elmondottaknak, csak és kizárólag annyi, hogy szolgai módon, szó szerint átvételre kerültek. Mert ha ebből csak egy-kettő került volna átvételre, az teljesen természetes és normális, de 65 került

179

átvételre, és ez kicsit soknak tűnik, úgy gondolom, hogy erőteljesebben jelentek meg ezek az érdekképviseletek.

Még annyit szeretnék mondani, hogy ezek a cégek az én felfogásom szerint teljesen normálisak, és tisztában vannak azzal, hogy nem az ellenzéknél kell lobbizni, hanem a kormányzatnál kell lobbizni, hiszen a döntés, a több mint 50 százalék szavazat ott van, tehát ha elküldik, akkor mindkettő számára elküldik.

... MÉCS IMRE (SZDSZ): Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Ház! Nehéz a probléma, és Podolák képviselő úr tulajdonképpen egy elvi kérdést vetett fel, ezért kétpercessel kell rendbe tenni ezt. Rendkívül erőteljes szakmai kérdésről van szó, amely mellett jelentős társadalmi érdekek vannak. Tehát furcsa módon a társadalmi érdekek mellett nem általános politikai szövegekkel lehet érvelni, hanem rendkívül speciális, a rézhúrokra meg egyebekre vonatkozó érvekkel. Valóban, a különböző szolgáltatók és érdekeltek elküldték a javaslataikat, vagy nem küldték el a javaslataikat, de a különböző szakértők, akik segítenek a képviselőknek a munkában, valahova kötődnek, valahova bejárnak, valahonnan ismerik az információkat. Ez rányomja a bélyegét arra, hogy némely módosító indítvány valóban lehetett ilyen. De én úgy gondolom, hogy ez nem baj. A lényeg az, hogy feltáródjanak a különböző lehetőségek – lehetőleg szakszerűen -, és ezek között utána választani kell. Tehát amit Podolák képviselő úr felismert, azt tulajdonképpen valamennyiünknek fel kell ismerni, tudnunk kell, hogy itt vannak a feltárt variációk, kombinációk, lehetőségek. Azért mindegyik elfogadása mellett a fogyasztói érdekek állnak, hiszen egy komoly versenyhelyzetet kellene létrehozni, ami roppant nehéz, hiszen az egyik szolgáltató annyira túlsúlyos, hogy ha abszolút fair szabályokkal indítjuk versenybe, akkor is a féllábúak meg a kézenjárók nem tudják utolérni a versenyparipát. Ezt is látnunk kell. Tehát a módosító indítványok mögött rejlő szándékok erre utalnak, hogy valamiféle versenyhelyzetet kell teremteni. Lehet, hogy ez adott esetben nem mindig sikerül szerencsésen, azért vagyunk, hogy ezeket kiszűrjük. ... DR. LOTZ KÁROLY (SZDSZ): Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársak! Podolák képviselő úr említette ezeket a kérdéseket. Valóban, ha a lobbitörvényhez való adalékokat tudunk szerezni, akkor ez nagyon jó egyébként. Mert valóban őrült lobbimunka van a háttérben, és ezt én teljesen természetesnek tartom. Éppen tegnap járt nálam valaki a MÁV-tól és kérdezte, hogy kell Brüsszelben a MÁV-ért lobbizni. Történetesen két hete találkoztam a brüsszeli MÁV-lobbicsoport főnökével, és hosszasan beszéltünk arról, hogy igazából a vasút érdekében hogy kell. Tehát ez egyáltalán nem baj, jártak nálunk is, mi is jártunk... Valóban ön kihagyta a Matávot ebben az esetben, pedig az egyik fő lobbista kétségkívül. Teljesen jogos – Rogán képviselő úrral az előbb beszélgettem a folyosón, és ő mondta -, hogy igen, igen erős, talán kicsit túl erős volt az úgynevezett domináns szolgáltató lobbija. Ennek a nyomai láthatók a jelenlegi törvényben. Tehát tulajdonképpen azt kell végiggondolni, hogy ezt a lobbirendszert hogy tudjuk, és hogy tudtuk beleépíteni ebbe az egészbe. Jártunk – mielőtt kidolgoztuk a módosító indítványunkat – a Matávnál, megkeresett valamennyi úgynevezett alternatív szolgáltató. Azt tudni kell, hogy ez a törvény igazából a domináns szolgáltató és az alternatív szolgáltatók igazi küzdelme a verseny érdekében. Nekünk pillanatnyilag azt kell szolgálnunk, hogy egy olyan verseny jöjjön ki ebből, a lobbiérdekeket a képviselők is úgy szűrjék meg, hogy ez végül is a fogyasztóknak legyen jó, és olyan árcsökkentési lehetőség induljon meg, amely benne van, vagy benne kellene hogy legyen ebben a törvényjavaslatban. Én ezt teljesen normálisnak tartom, és elsősorban ezeket a szempontokat kell érvényesíteni, amikor benyújtjuk ezeket a módosító indítványokat.

180

... DR. SZANYI TIBOR (MSZP): Köszönöm szépen, elnök úr. Az eddigi vita során több képviselőtársam szájából elhangzott az, hogy igen, ez a lobbizás, nincs ezzel semmi baj, ez teljesen természetes, és ugye ez azért van, mert Magyarországon még nincsen meg rendesen a lobbizás törvényi és egyáltalán kulturális háttere. Én azt gondolom, tisztelt elnök úr, tisztelt Ház, hogy itt bizony nagyon nagy baj van. Azért bátorkodom azt mondani, hogy nagyon nagy baj van, mert hallgatva ezeket a felszólalásokat, bennem felmerült ilyen kérdés, köztük az, hogy ebben az országban ki alkot törvényt: az Országgyűlés, vagy a piac szereplői? Én ezt nem tartom egy százhuszonhetedleges kérdésnek, és úgy gondolom, hogy az itteni vita továbbvitele még meg fog történni. A másik dolog, amit szintén nem értek – és kérem mindenféle rossz szándék nélkül vegyék -, hogy egészen precíz szakmai kérdésekben ezek a bizonyos szolgáltatók miért is nem a törvényt előkészítő kormányzati hivataloknál lobbiznak, és miért a képviselőknél, hiszen az Országgyűlés – természeténél fogva – összességében laikus testület. Szeretnék mindenkit emlékeztetni arra, hogy ha már a kormány több hete fütyül a megfigyelésünkre, amely szerint 17 olyan EU-direktívához kívánja harmonizálni a magyar törvényt, amelyből 16 ez év végén hatályát veszti, egy ilyen érvet elereszt a füle mellett, akkor mitől olyan borzalmasan készséges, szó szerint, még akár a nyelvtani hibákkal együtt is átvenni a szolgáltató cégek javaslatait. Elnök Úr! Én ezt nem tartom olyannak, aminek ne lennének kellő tanulságai. Csak megjegyzésképpen mondom, hogy az Európai Unió jogalkotási gyakorlata alapvetően a következőképpen néz ki. A törvényjavaslatokat, direktívajavaslatokat javaslati formában az interneten jó előre közzéteszik, hogy ahhoz mindenki hozzá tudjon szólni. Mindenki hozzászólását követően pedig az előterjesztő ezeket a szakmai szempontokat megvizsgálja. ... Amíg ezt a gyakorlatot nem vesszük át, addig ez meg fog történni Magyarországon, ami itt van.”

Hasonlóan érdekes tanulságokkal szolgál az Első Magyar Lobbi Szövetség és a

Magyar Országgyűlés Civil Irodája által 2004 végén elvégzett kérdőíves felmérés,

melynek értékelésére a 2005. május 31-én megtartott A parlamenti lobbilista

gyakorlata című konferencia keretében került sor.58 A kutatás keretében valamennyi,

az Országgyűlés által a Házszabály 141. §-a szerint nyilvántartásba vett

érdekképviseleti és társadalmi szervezet kézhez kapta az ún. parlamenti lobbilista

gyakorlati tapasztalataihoz kapcsolódó kérdőívet.59 Közülük 192 szervezet küldött

értékelhető választ, ami megfelelő alapot jelentett az érdemi értékeléshez. A

válaszadó szervezetek közel kétharmada (63%) nyilatkozott úgy, hogy járt már az

Országgyűlés Kossuth téri épületében és/vagy a Képviselői Irodaházban. Igaz,

feltételezhetjük, hogy elsősorban azok juttatták el válaszaikat a kutatókhoz, akik

egyébként is aktívak a parlamenti érdekérvényesítés terén. A lobbitevékenység

gyakoriságára vonatkozó kérdésre ugyanakkor a válaszadó szerveződéseknek csupán

181

3%-a jelölt meg folyamatos, 17%-a viszonylag gyakori, míg 40%-a ritka aktivitást.

Ami pedig a közpolitikai döntések szempontjából meghatározó bizottsági üléseket

illeti, ezeken a válaszadó szerveződések több mint fele (56%) vett már részt

működése során, ám itt is igaz, hogy csak 3%-uk jár rendszeresen, 15%-uk pedig

viszonylag gyakran bizottsági ülésekre, míg 37%-uk esetében ez kifejezetten ritkán

történik meg. Érdekes továbbá, hogy a többség (64%) nem saját kezdeményezésre,

hanem meghívás nyomán vett részt parlamenti bizottság ülésén, ám mindössze 33%-

uk szólt hozzá a vitához. Figyelemre méltó ugyanakkor, hogy a válaszadó szervezetek

39%-a jelezte, hogy tevékenysége kapcsán képviselői indítvány, interpelláció vagy

kérdés született az Országgyűlésben. A felmérés megállapítása szerint a képviselők

által az érdekszerveződések kezdeményezése nyomán benyújtott indítványok,

módosító javaslatok, interpellációk és kérdések száma az elmúlt években, de

különösen 2001 óta növekedett számottevő mértékben. Ami pedig a parlamenti

érdekérvényesítés eredményességét illeti, a válaszadó szervezetek csupán 15%-a

vélekedett úgy, hogy az nem különösebben hatékony módszer. Végül a felmérés

megállapította, hogy az érdekszerveződések túlnyomó többsége (94%) a parlamenten

kívül is folytat, illetve elsősorban ott folytat érdekérvényesítési tevékenységet: 83%-

uk minisztériumokkal, 57%-uk szakhatóságokkal, 38%-uk önkormányzatokkal, 31%-

uk pártokkal, 25%-uk pedig egyéb intézményekkel és szervezetekkel is kapcsolatban

áll.

182

10. ábra

A törvényhozáson kívül végzett lobbitevékenység főbb célpontjai Magyarországon

25

31

38

57

83

0 20 40 60 80 100

A válaszadó szervezetek százaléka

MinisztériumokSzakhatóságokÖnkormányzatokPártokEgyéb

10. ábra: A törvényhozáson kívül végzett lobbitevékenység főbb célpontjai Magyarországon Forrás: Kérdőíves felmérés a parlamenti lobbilista gyakorlatáról. Budapest: Első Magyar Lobbi

Szövetség – Az Országgyűlés Civil Irodája, 2005. Összefoglaló. 11.p.

Ez utóbbi adatok is felhívják a figyelmet arra, hogy bár kétségtelenül a parlamenti

lobbitevékenység a nyilvánosság számára leginkább érzékelhető informális

érdekérvényesítési magatartás, az államigazgatás körében végzett lobbitevékenység

volumene azt mindenképpen felülmúlja. Lékó szerint ez nem meglepő, hiszen még egy

törvényjavaslat esetében is hatékonyabb az érdekérvényesítés, ha az előkészítés

szakaszában történik. Ennek bizonyítására a törvényhozási statisztikát idézi: a 2002-

2006-os parlamenti ciklusban a kormány részéről 520, a képviselők részéről 425, az

Országgyűlés bizottságai által pedig 23 törvényjavaslat került benyújtásra. A kormány

által benyújtott előterjesztések közül 470-et (90%), a bizottságok kezdeményezései közül

17-et (74%), míg a képviselők által jegyzett önálló indítványok közül csupán 86-ot (20%)

fogadott el a törvényhozás (Lékó, 2006: 17). Ezek az adatok is bizonyítják a kormány

meggyőző befolyását a parlamenti döntésekre. Így nem meglepő, hogy tanulmányában

Szűcs Ervin szintén arra a megállapításra jut, hogy „Magyarországon a lobbizás

elsődleges terepe az államigazgatás” (Szűcs, 2002: 199).

183

[Lobbitevékenység az üzleti szférában]

A lobbitevékenység jelen van a hazai üzleti életben. Megjelenésében nagy szerepet

játszottak az elmúlt másfél évtizedben Magyarországra érkezett külföldi nagyvállalatok,

melyek magukkal hozták a másutt megszokott és sikerrel alkalmazott érdekérvényesítési

eljárásokat, és igényt formáltak azok itthoni használatára. Jelentős részben ennek nyomán

kaptak helyet és nyertek létjogosultságot a lobbitevékenység alapvető módszerei és

eszközei a hazai üzleti szférában. Így ma már nem csupán a nagyvállalatok egyre

szélesebb köre által foglalkoztatott public affairs vagy kormányzati kapcsolatok

szakemberek köre bővül, de a lobbitanácsadók és -ügynökségek száma, valamint ezek

megbízásai is gyarapodnak. Egy az M&H Communications ügynökség által 2001-ben

elvégzett felmérés szerint a megkérdezett, főként nagyvállalati cégvezetők 91,6%-a

vélekedett úgy, hogy lobbitevékenység nélkül nem tudná elérni üzleti céljait, és 69%-uk

szerint ezek a ráfordítások teljes egészükben, 27%-uk szerint pedig legalább részben

megtérülnek.60 Bár ezek az arányok az üzleti szféra egészére nehezen lennének

kivetíthetők, jelzik a változások alapvető irányát.61 Szűcs tapasztalatai szerint ugyanakkor

az egyes üzleti területeken jelentős eltérések tapasztalhatók a lobbitevékenység

intenzitását, professzionalitását és sikerességét illetően. Amiben nincsen számottevő

különbség, az a tevékenység alapvetően ad hoc jellege. Európa nyugati felében a

lobbitevékenység a vállalati üzleti stratégia eleme, ami hozzájárul a megfelelő döntések

kimunkálásához, az állami szabályozás tartalmának alakításához, az adott vállalat

számára fontos közéleti és gazdasági témák feltárásához és kezeléséhez, valamint a

társaság pozícionálásához. Magyarországon ezzel szemben akkor kerül előtérbe, ha

válság mutatkozik, vagy „ha a vállalatvezető szükségét érzi, hogy egy felső szintű állami

vezetővel találkozzon.” Ezért a hazai lobbitevékenység általában védekező jellegű,

szemben a külföldi mintákkal, ahol kezdeményező szerepet kap. Célja legtöbbször

csupán az, hogy a szereplők „az adott politikai-gazdasági keretek között a

legoptimálisabban, a legjobb tudásuk szerint játsszák a játékot.” Kevesen tudják azonban

kihasználni a lobbitevékenység igazi erősségét: a játékszabályok alakításának lehetőségét.

Így a hazai üzleti élet szereplői gyakran felcserélik a célokat és az eszközöket: elsődleges

törekvésként határozzák meg, hogy találkozzanak az illetékes miniszterrel, de nem veszik

184

figyelembe, hogy ez csupán eszköz a hosszabb távú érdekérvényesítési folyamatban

(ibid: 208-209).

A lobbicélok körében a hazai vállalatok többsége az üzleti tevékenység támogatását

tekinti elsődlegesnek. Ennek érdekében gyakran saját public affairs vagy kormányzati

kapcsolatok részleget, illetve esetenként, a szabályozásérzékeny ágazatokban

szabályozási ügyek csoportot hoznak létre. A Budapesti Közgazdaságtudományi és

Államigazgatási Egyetem (ma már Budapesti Corvinus Egyetem) posztgraduális

érdekérvényesítő (lobbi) szak hallgatói körében 2002-ben elvégzett felmérés ugyanakkor

kimutatta, hogy a lobbitevékenységet általában a társaság első számú vezetője végzi,

szinte kizárólag ad hoc módon, elsősorban személyes kapcsolataira támaszkodva és

hagyatkozva. Az ilyen esetekben a lobbitevékenység nem játszik meghatározó szerepet a

társaság működésében és teljesítményében, így általában nem fordítanak különösebb

figyelmet annak értékelésére sem. Az is kiderült azonban, hogy amennyiben működik

önálló lobbirészleg, az is többnyire elkülönítve, közvetlenül a társaság felső vezetéséhez

kapcsoltan kerül kialakításra (ibid: 211). Ennek egyik oka, amint azt Kégler is

hangsúlyozza, hogy mivel Magyarországon egyelőre kevéssé honosodott meg a

lobbitevékenység kultúrája, az egyik politikai táborban megfelelő kapcsolatrendszerrel

rendelkező személy gyakran nem szalonképes a másik politikai tábor képviselői számára,

aminek nyomán a vállalatok és a lobbiügynökségek általában olyan embereket

alkalmaznak érdekérvényesítési feladatokra, akik az éppen hatalmon lévő kormány és

kormánypártok köreiben értékes kapcsolatokkal rendelkeznek (Kégler, 2002: 270). Ez a

fajta alkalmazkodási kényszer azonban jelentősen hátráltatja a professzionális

lobbitevékenység kibontakozását.

A megbízás alapján, üzletszerűen végzett lobbitevékenység terén működő tanácsadók és

ügynökségek körében Magyarországon jellemzően három típus van jelen: a kizárólag

lobbitevékenységet végző, többnyire egyszemélyes társaságok (a „kijáró emberek”), a

lobbitevékenységre szakosodott néhány fős ügynökségek, valamint a többek között

lobbitevékenységgel is foglalkozó, azonban fő profiljukat tekintve elsősorban

kommunikációs, public relations vagy reklámügynökségek (Szűcs, 2006: 212). E

185

területen az elmúlt másfél évtizedben a kormányváltások körül sűrűsödő piaci

átalakulások voltak jellemzők, melyek általában elsodorták vagy háttérbe szorították az

éppen ellenzékbe került politikai oldalhoz kötődő érdekérvényesítőket. Az elmúlt néhány

év fejleményei azonban azt mutatják, hogy e téren némi változás tapasztalható. A hazai

üzleti szféra ugyanis kezdi felismerni a közpolitikai érdekérvényesítés formális csatornáit

kiegészítő informális eljárások jelentőségét. Ez pedig biztosítja néhány olyan ügynökség

talpon maradását, melyek vagy nemzetközi tanácsadó hálózatok magyarországi tagjai,

akiknek elemi érdekük, hogy egy-egy kormányváltás után is folytatni tudják

tevékenységüket, vagy olyan magyar hátterű társaságok, melyek a nélkülözhetetlen

személyes kapcsolatrendszer mellett tevékenységüket az alapos szakmai ismeretekre, a

professzionális gondolkodásmódra és a magasszintű szolgáltatásokra építik. A hazai

lobbitanácsadók és -ügynökségek működéséről tevékenységük bizalmas természeténél

fogva általában kevés információval rendelkezünk. Ezért is tartom fontosnak egy általam

a hazai lobbitanácsadók körében elvégzett kérdőíves felmérés, illetve az azt kiegészítő

személyes interjúk tapasztalatainak rövid összegzését (a kutatási kérdőívet lásd: I. számú

melléklet). A kérdőívek kitöltésére és a személyes beszélgetésekre 2004 szeptembere és

2005 szeptembere között került sor, így azok eredményei már utalnak az európai uniós

csatlakozás nyomán megváltozott körülményekre és követelményekre is. A válaszadó

lobbitanácsadók száma (16) ugyan nem teszi lehetővé, hogy általános megállapításokat

rögzítsünk, azonban mivel a közreműködők köre a hazai lobbivilág ismert szakembereit,

illetve a Budapesti Corvinus Egyetem posztgraduális lobbiszakértő képzésének azon

hallgatóit foglalta magában, akik tanulmányaik mellett rendszeres lobbitevékenységet

folytattak, a tapasztalatok mindenképpen figyelemre méltók.

A kérdőíves felmérés és a személyes beszélgetések egyik fontos tanulsága, hogy a hazai

lobbitanácsadók szerepfelfogása alapvetően megegyezik az amerikai és a nyugat-európai

mintával: feladatuk a közpolitikai döntéshozatalban a partikuláris érdekek képviselete és

érvényre juttatása. Ugyanakkor többségük fontosnak tartja, hogy olyan érdektörekvéseket

érvényesítsen, melyek nem állnak ellentétben a társadalom közösségi érdekeivel, a

közjóval. Megoszlott a válaszadók véleménye a magyarországi lobbiszektor méretére

vonatkozóan. Bár túlnyomó többségük 100 és 1000 fő közé becsülte az érintett

186

szakemberek létszámát, azt illetően, hogy a tényleges érték ennek a tartománynak az első

(33%) vagy a második (39%) felében található, már erősen megoszlottak a vélemények.

Ehhez persze érdemes hozzátenni, hogy ez a becslés minden válaszadó esetében a

lobbitevékenység egyéni értelmezésének is a függvénye. A lobbitevékenység szervezeti

kereteire vonatkozó válaszok igen vegyes képet mutattak. Ezek alapján a leggyakoribb a

vállalati vezetőként vagy munkatársként, illetve üzleti vagy szakmai érdekszerveződés

vagy kamara vezetőjeként vagy munkatársaként végzett lobbitevékenység. Ezt követi a

kommunikációs, public relations vagy reklámügynökség vezetőjeként vagy

munkatársaként, valamint a hivatásos lobbitanácsadóként, illetve lobbiügynökség

vezetőjeként vagy munkatársaként kifejtett lobbitevékenység. A szakszervezeti

vezetőként vagy munkatársként, illetve közérdekű vagy egyéb társadalmi

érdekszerveződés vezetőjeként, munkatársaként vagy tagjaként végzett lobbitevékenység

kifejezetten ritkának mondható. Érdemes ugyanakkor megfigyelni, hogy a hazai

lobbitevékenység elsősorban mely szakpolitikai területekre irányul. Figyelmének

középpontjában Magyarországon is a gazdasági és a költségvetési politika területei

találhatók. Az egészségügyi politikára irányuló viszonylag jelentős figyelem részben az

egészségügyi szféra átalakítására irányuló tervekkel is magyarázható. A területfejlesztés

gyakori említése szoros összefüggésben áll az uniós támogatási források megnyílásával.

Az informatika középmezőnyben elfoglalt helye egy dinamikusan fejlődő ágazat

térnyerését bizonyítja, míg a mezőgazdaság hasonló pozíciója részben az agrárium

továbbra is meghatározó társadalmi-gazdasági szerepét, részben pedig az uniós tagsággal

ismét előtérbe került problémáinak súlyát tükrözi. A honvédelemre irányuló figyelem a

nemzetközi mutatóknál alacsonyabb, ami részben a magyar hadiipar szerény

teljesítményének tulajdonítható. Ez utóbbi megállapítás kapcsán ugyanakkor érdemes

megjegyezni, hogy az állami honvédelmi beszerzések általában olyan felszereléseket

érintenek, illetve olyan jelentős anyagi eszközöket mozgatnak meg, melyek esetében a

diszkréció követelménye fokozottan érvényesül, illetve amely tranzakciókban való

részvételhez a hazai lobbitanácsadók és -ügynökségek többsége nem rendelkezik

megfelelő feltételekkel. A környezetvédelem ritka említése a közérdekű

érdekszerveződések már említett viszonylagos fejletlensége okán sem meglepő. Az

európai uniós ügyek szerény pozíciója pedig a hazai lobbitanácsadók és az uniós

187

érdekérvényesítési szakértők csoportjainak szétválását jelzi, aminek nyomán a hazai

lobbiügynökségek nem végeznek számottevő uniós érdekérvényesítést.

11. ábra

„Az Ön (cége) által végzett lobbitevékenység jellemzően mely közpolitikai terület(ek)re irányul?”

9

76

5

3 32 2 2

1 1 1

0

2

4

6

8

10

említések száma

Gazdaságpolitika Költségvetés Egészségügy

Területfejlesztés Informatika, távközlés Mezőgazdaság

Honvédelem Környezetvédelem Kultúra, oktatás, sport

Civil társadalom Európai integrációs ügyek Fogalkoztatás és munkaügy

11. ábra: „Az Ön (cége) által végzett lobbitevékenység jellemzően mely közpolitikai terület(ek)re irányul?”

Hasonlóan érdekes az ügyfelek összetétele. A kérdőív ezen kérdésére, amint az

előzetesen várható volt, csupán a válaszadók egy része volt hajlandó nyilatkozni. A

személyes beszélgetések megerősítették, hogy ennek fő oka ezen információk bizalmas

jellege. A rendelkezésre álló válaszokból azonban kirajzolódnak a megbízók főbb

csoportjai. Ezek főként gazdasági társaságok, és mindenekelőtt közép- és nagyvállalatok.

Őket követik az üzleti érdekszerveződések, illetve a szakmai kamarák. Ezen két csoport

után jelentős törés következik. Rajtuk kívül ugyanis számottevő megbízások az állami

szervektől és a költségvetési intézményektől várhatók. A magánszemélyek, a

szakszervezetek, a közérdekű érdekszerveződések, az egyéb társadalmi szerveződések és

az egyházak ezen a piacon megrendelőként ma még szinte egyáltalán nincsenek jelen. Ez

188

egyúttal jelzi a hazai lobbiszektor előtt álló bővülési lehetőségeket, aminek nyomán a

válaszadók között senki nem volt, aki annak szűkülésére vagy stagnálására számítana.

Éppen ellenkezőleg, a többség (67%) szerint a következő tíz évben a hazai

lobbitanácsadók és lobbiügynökségek megbízásaik és tevékenységük gyors és jelentős

mértékű bővülésére számíthatnak.

[A lobbitevékenység a közbeszédben]

A lobbitevékenység az elmúlt másfél évtizedben folyamatosan jelen volt a hazai

közbeszédben. Igaz, általában bizonytalan jelentéstartalommal, félreértésekkel terhelten,

és különféle közéleti botrányok árnyékában, a korrupció szinonimájaként. Említési

kontextusa ugyanakkor figyelemre méltó változáson ment keresztül. A kifejezés már a

rendszerváltás előtt megjelent Magyarországon. Az 1970-es és 1980-as években

különösen az agrárlobbi, a nehézipari lobbi, illetve a szocialista nagyvállalati lobbi került

gyakori említésre. Az 1980-as években formálódó környezetvédő csoportok, és

különösen a tervezett bős-nagymarosi vízlépcső megépítése ellen tiltakozó szerveződések

pedig nem csupán a kormányzattal, de az arra nagy nyomást gyakorló vízügyi lobbival is

szembekerültek (Körösényi et al, 2003: 335). A rendszerváltást követően, a kilencvenes

évek első felében aztán a múlthoz való viszony: a Kádár-rendszer kései éveinek, politikai

osztályának és nómenklatúrájának megítélése, illetve a már említett személyes kapcsolati

hálózatok továbbélése; a hatalomátmentés kérdésköre; a társadalmi, politikai és gazdasági

átmenet egyes jelenségei, így különösen a magánosítás; valamint a demokrácia élménye,

és ennek körében az érdekszerveződések megváltozott szerepe jelentették a kifejezés

leggyakoribb említési környezetét. Később, a kilencvenes évek második felétől a

lobbitevékenység a politikai elit morális megítélésének hanyatlásával, korrupciós és

egyéb közéleti botrányokkal, privatizációs ügyletekkel és nagy állami beszerzésekkel, a

törvényi szabályozás megteremtésének sürgetésével, illetve az európai uniós

csatlakozással és az uniós tagság által kínált előnyök érvényesítésével összefüggésben

került említésre.

189

Mivel a korrupcióval való fogalmi együttjárás kiugróan gyakorinak volt mondható,

érdemes röviden felidézni az ennek hátterében álló, jelentősebb közfigyelmet kiváltott

ügyeket. Ezek sorát egy ismert szocialista parlamenti képviselő esete nyitotta 1998-ban.

A honatya a Magyar Országgyűlés elnökénél bejelentette, hogy havi ötvenezer forint

jövedelemmel járó szerződést kötött a Magyar Országos Horgászszövetséggel azért, hogy

törvényhozói munkája során a hazai horgásztársadalom érdekeit figyelemmel kövesse.

Az egyik ismert gazdasági napilap ennek kapcsán megerősítette, hogy „Magyarországon

ezt jelenleg törvény nem tiltja, de a szerződést több szakember is etikátlannak tartja.”62 A

támadások nyomán a képviselő azzal védekezett, hogy időben bejelentette a házelnöknél

a Parlament főtitkára által vezetett lobbilistán is szereplő horgászszövetséggel kötött

megállapodást, így a szerződés eltitkoltnak semmiképpen nem minősíthető.63 Az eset

kapcsán aztán hamar figyelem került a parlamenti padsorokban helyet foglaló, de egyúttal

valamely társadalmi érdekszerveződésben is vezető tisztséget betöltő honatyák kényes

helyzetére. Az 1998-2002 közti törvényhozásban ez utóbbiak között említhetők például a

Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége, a Magyar Nyugdíjasok Egyesületeinek

Országos Szövetsége, a Magyar Iparszövetség vagy éppen az Országos Magyar Vadászati

Védegylet egyes vezetői. Nagyobb visszhangot váltott ki egy évvel később az ún.

Lockheed-ügy. A Miniszterelnöki Hivatal három államtitkára és harmincegy

kormánypárti parlamenti képviselő szenátorként aláírt levélben kérte amerikai

kollégáitól: támogassák a Lockheed Martin cég budapesti képviselőjének nagyköveti

kinevezését. Hamarosan kiderült azonban, hogy a felhívást kezdeményező államtitkár

élettársa a levélben támogatott személy beosztottja. A botrány végül két államtitkár

állásába került. Szintén az akkori vezető kormánypárthoz kötődött az egyik országgyűlési

képviselő 2002 tavaszán napvilágra került esete. A Vértesi Erőmű Rt-vel még 1998

közepén kötött szerződésben ugyanis a honatya, aki az Országgyűlés energetikai

albizottságának alelnöke, valamint a Komárom-Esztergom Megyei Közgyűlés elnöke

volt, azt vállalta, hogy havi 120 ezer forint térítés ellenében folyamatosan tájékoztatja a

társaság vezetőit az országos energiaipari koncepció változásairól, figyelemmel kíséri a

társaságot érintő törvények módosításait, továbbá közreműködik a társaság

üzletpolitikájának társadalmi elfogadtatásában.64 A szerződés nyilvánosságra kerülését

végül az okozta, hogy vagyonnyilatkozatában nem tüntette fel az említett bevételt. A

190

honatya azzal védekezett, hogy a megbízás elfogadását megelőzően jogászokkal

konzultált, akik szerint a szerződés nem volt összeférhetetlen országgyűlési képviselői

mandátumával, illetve közgyűlési elnöki megbízatásával.65

A későbbi esetek közül figyelemre méltó a 2002-ben a parlamenti választási kampány

részévé vált Gresham-ügy. Medgyessy Péter miniszterelnök-jelölt cége 1998-ban a

fővárosi Gresham-palota szállodává alakítása kapcsán 30 millió forintos díjazás ellenében

nem csupán tanácsadást ígért, de vállalta, hogy „kapcsolatot teremt a jóváhagyási

procedúrában és a szerződésben foglalt feladatok végrehajtásában részt vevő, a Magyar

Szocialista Párt tagjainak sorába tartozó képviselőkkel, közreműködik abban, hogy ezek a

képviselők megismerjék és elfogadják a szerződés jelentőségét, előnyeit és annak

tartalmát, és ezen képviselők támogatásával a Módosított Szindikátusi Szerződés aláírása

megtörténjék legkésőbb 1998. december 31-ig.”66 Az egyik közéleti hetilap

főszerkesztőjének feljelentése nyomán a közfigyelem középpontjába került ügyben a

politikus azzal érvelt, hogy az éveken keresztül előkészített megállapodást mindvégig és

pártállástól függetlenül támogatták az érintett kerületi önkormányzat képviselői, ezért

lobbitevékenységre egyáltalán nem volt szükség, így a megbízás lényege a tanácsadás

volt. Az eset politikai jelentősége azonban meghaladta annak jogi relevanciáját. Ezt

mutatja, hogy amikor az egyik ismert gazdasági hetilap neves egyetemi oktatókat és

ügyvédeket kért fel a jogi értékelésre, azok elzárkóztak nevük közlésétől, pedig amint a

cikk szerzője megjegyzi: „három éve, két hónapja, de akárcsak két hete is ugyanaz volt

szakmailag az álláspontjuk, mint most, ám mégsem kockáztatják, hogy a közvélemény

Medgyessy Péter elleni támadásnak avagy épp mellette szóló hűségnyilatkozatnak

minősítse szakvéleményüket.”67 Megszólalt ellenben a Nemzetközi Lobbisták

Szövetsége, és a médiában zajló vita, illetve annak hangvétele nyomán visszautasította,

hogy az üzleti érdekérvényesítés a társadalomra és a gazdaságra káros tevékenységként

jelenjen meg a nyilvánosság előtt.68 Szintén az egykori miniszterelnök személyéhez

kötődik egy másik jelentős figyelmet kapott eset. Az egyik politikai napilap 2004

májusában számolt be arról, hogy a kormányfő és a Nemzeti Fejlesztési Hivatalt

felügyelő politikai államtitkár fiainak közös vállalkozása külföldi cégek mellett

magyarországi nagyvállalatok megbízásából is uniós lobbitevékenységet folytat, és ennek

191

érdekében brüsszeli irodát nyitott. Az ellenzéki pártok kérdésfelvetése elsősorban a

családi kapcsolatokból fakadó összeférhetetlenség lehetőségét feszegette. Az érintettek

arra hivatkoztak, hogy a tanácsadói működés a Magyarországnak járó uniós

támogatásokat nem érinti, hazai pályázatokon való részvételre nem terjed ki, állami

tulajdonú cégek pedig nem szerepelnek a megbízók között. Megerősítették továbbá, hogy

az iroda elsősorban összetett szabályozási ügyekben képviseli az ügyfelek érdekeit

Brüsszelben. Végül a legutóbbi, nagyobb közfigyelmet kiváltó hazai lobbibotrány 2007

júniusában robbant ki egy a svéd televízióban bemutatott dokumentumfilm nyomán, mely

a Saab társaság és egyik kisebbségi tulajdonosa által a Gripen vadászgépek csehországi

és magyarországi értékesítése során alkalmazott tiltott érdekérvényesítési eljárásokat

igyekezett leleplezni. Az eset középpontjában álló Alfons Mensdorff-Pouilly gróf a

médiában mint Közép-Európában széles körben ismert lobbitanácsadó került

bemutatásra, akinek fő szakterülete a honvédelem és a katonai beszerzések. Az ügy hazai

vonatkozású részletei a dolgozat véglegesítésének idején még korántsem tisztázottak.

[A lobbitevékenység a felsőoktatásban és a politikatudományban]

A lobbitevékenység témaköre az elmúlt években megjelent a hazai felsőoktatásban és

politikatudományi kutatásokban is. Az immár rendszeresen meghirdetésre kerülő

egyetemi és főiskolai kurzusok, a számos diplomamunka, valamint a készülő doktori

értekezések mellett speciális képzési programok is hozzáférhetők az érdeklődők számára.

Az első önálló képzés a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem

(ma már Budapesti Corvinus Egyetem) által 2001-ben alapított posztgraduális

érdekérvényesítési (lobbi) szak volt. A 2000 tavaszán indult kezdeményezés első lépéseit

Sándor Péter, Vass László és Vidos Tibor tették meg, akik kidolgoztak egy részletes

szakképzési tematikát. Az ezt követően megalakult szakbizottság69 által elkészített

akkreditációs javaslat a képzés célját a következőkben határozta meg: „a lobbiszakértő-

képzés olyan ismereteket nyújt gazdasági szakemberek és közéleti szerepvállalók

számára, amelyek birtokában eligazodnak a politika világában, a kormányzat és a

közigazgatás intézményi és döntéshozatali rendszerében, és ezen ismeretek birtokában

képesek lesznek közvetíteni szervezeteik és a kormányzat között, aktívan és hatékonyan

192

részt tudnak venni az érdekérvényesítés folyamatában. A szak elsősorban azoknak a

gazdasági szakembereknek kínál új ismereteket, akik napi munkájuk során kapcsolatban

állnak az államigazgatás, illetve a politika különböző intézményeivel, döntéshozóival;

feladatkörükbe, illetve felügyeletük alá tartozik vállalatuk, intézményük

érdekképviselete. A szak átfogó tudást biztosít azok számára, akik gazdasági vagy civil

szervezetnél hivatásszerűen gyakorolják a lobbizást. Ugyanakkor hasznos lehet a

közigazgatás és a politika azon szereplői számára is, akik munkakörükből adódóan

rendszeresen kapcsolatban állnak a gazdasági élet és a civil szféra lobbistáival” (Sándor

és Vass, 2002: 344, 346).70 A közép- és kelet európai térségben úttörő jellegű képzés így

elsősorban alapvető közpolitikai ismeretek átadására, esettanulmányok bemutatására,

valamint a korszerű lobbitevékenység módszereinek és eszközeinek megismertetésére

törekszik. A Budapesti Corvinus Egyetem szervezésében zajló kurzus mellett ugyanakkor

ma már több hasonló tanulmányi program is elérhető. A Pázmány Péter Katolikus

Egyetem és a Zsigmond Király Főiskola szintén kialakította négy féléves posztgraduális

képzését. Aki pedig ennél gyorsabban szeretne ismereteket és végzettséget szerezni, az

elsősorban a Közép-Európai Egyetem (CEU) üzleti iskolája szervezésében működő OKJ-

s tanfolyam iránt érdeklődhet. Ami a jelentkezési feltételeket illeti: a Zsigmond Király

Főiskolára műszaki, társadalomtudományi vagy agrárvégzettségű, valamint legalább

kétéves szakmai gyakorlattal rendelkező hallgatókat várnak. A többi képzési helyen ilyen

megkötések nincsenek. A Budapesti Corvinus Egyetemen a közgazdász

alapvégzettséggel rendelkező hallgatók érdekérvényesítő szakközgazdász, míg a többiek

érdekérvényesítő (lobbi) szakértő diplomát szerezhetnek.

A lobbitevékenység természetesen az oktatási vonatkozásokon túlmutató érdekességeket

is kínál a magyar politikatudomány számára. Egyik tanulmányozásra érdemes elemét

jelenti ugyanis annak az összetett jelenségegyüttesnek, mely a hazai többpártrendszer

kialakulását és konszolidációját, a piacgazdaság kibontakozását, a nyilvánosság

szerepének megújulását és felértékelődését, valamint a közpolitikai döntéshozatal

átalakulását kísérte. A lobbitevékenység fogalmát és témakörét Timoránszky Péter 1991-

ben a Magyar Közigazgatás folyóiratban közölt, illetve az Államtudományi Kutató

Központ kiadásában önálló füzet formájában is napvilágot látott A lobby című

193

tanulmánya vezette be a hazai politikatudományba (Timoránszky, 1991). Timoránszky

írása, bár általános hivatkozási alapot jelentett, jelentősebb visszhangra nem talált.

Szintén a korai munkák közé tartozik Tóth István János 1993-ban publikált, a gazdasági

érdekszerveződések tevékenységét és érdekérvényesítési módszereit a gazdasági átmenet

kezdeti éveiben elemző tanulmánya (Tóth, 1993). Az ezt követő esztendőkben inkább

folyóiratcikkek, publicisztikák és interjúk születtek e téren, illetve olyan rövid esszék,

mint amilyen a Molnár Tamás: A lobbyk kora jön című írása (Molnár, 1996). Említésre

méltók ugyanakkor az egyes állami szervek kapcsolódó gyakorlatát vizsgáló dolgozatok,

így például Kovács Gyulának a parlamenti működést elemző tanulmányai

(Érdekképviseleti szervezetek és a törvényhozás, Az érdekképviseleti szervezetek

részvétele a törvényhozásban és a bizottságok munkájában) (Kovács, 1994a; 1994b).

Jelentősebb érdeklődés a lobbitevékenység iránt a kilencvenes évek végétől tapasztalható.

Ezt mutatta két 1998-ban megjelent tanulmány: Pap András László: Lobbi – alkotmányos

jog vagy törvénytelen káosz című hosszabb dolgozata (Pap, 1998), valamint Szalai Ákos:

A lobby-tevékenység politikai, közgazdaságtani elemzésének lehetőségei című rövidebb

vázlata (Szalai, 1998). Pap írása annyiban is újdonságot jelentett, hogy immár nem

csupán általánosságban, illetve külföldi példák alapján szólt a lobbitevékenységről,

hanem értékelte a hazai állapotokat és szabályozási környezetet. A lobbitevékenységről

szóló hazai irodalomban fordulópontot jelentett a Lékó Zoltán, Hajdu Nóra, Kégler

Ádám, Sándor Péter és Vass László által szerkesztett, 2002-ben a Demokrácia Kutatások

Magyar Központja Közhasznú Alapítvány kiadásában megjelent Lobbikézikönyv (Lékó,

2002). A tanulmánykötetben a lobbitevékenység általános értelmezése, a tengerentúli

(amerikai és kanadai), a nyugat-európai, valamint a közép- és kelet-európai példák

bemutatása mellett több, kifejezetten a hazai lobbitevékenységgel, illetve annak

környezetével foglalkozó tanulmány is helyet kapott. Nem sokkal ezt követően látott

napvilágot Topolánszky Ádám: Lobbizás – érdekek az előtérben című kötete, mely a

szerző amerikai és hazai tapasztalataira támaszkodva tárgyalja a lobbitevékenység

nemzetközi és magyarországi gyakorlatát (Topolánszky, 2003). A kötetnek figyelemre és

említésre méltó fejezete Jóri András: A lobbitörvény előkészítése című tanulmánya, mely

első ízben elemezte a rendszeresség igényével és alaposságával a hazai lobbitevékenység

szabályozási környezetét (Jóri, 2003). Az újabb publikációk közül a jelenségnek a hazai

194

közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerében való elhelyezésére és

értelmezésére törekedett a jelen értekezés szerzőjének 2005-ben megjelent Lobbivilág

Magyarországon című tanulmánya (Simon, 2005). Külön említést érdemel továbbá a

hazai lobbitörvény kidolgozásában az Igazságügyi Minisztérium munkatársaként

meghatározó szerepet kapott Lékó Zoltán 2006-ban napvilágot látott A lobbitörvény

kézikönyve című munkája, mely részben a jogszabály gyakorlati alkalmazását segíti,

részben pedig összefoglalja az elmúlt másfél évtized vonatkozó hazai irodalmát (Lékó,

2006).

Végül érdemes megemlíteni, hogy az elmúlt években több hazai konferencia is

foglalkozott a lobbitevékenység témakörével, illetve annak nemzetközi és hazai

tapasztalataival. Ezek közül, a teljesség igénye nélkül, említésre érdemes a 2001

februárjában Molnár Gyula országgyűlési képviselő kezdeményezésére ismert

szakemberek részvételével megtartott „Lobbitörvény = szabályozott érdekérvényesítés”

tanácskozás, mely a főbb szabályozási modellek áttekintésére törekedett. Szintén a

szabályozási kérdésekre összpontosított a Budapesti Közgazdaságtudományi és

Államigazgatási Egyetem említett szakbizottsága által 2001. március 23-án szervezett,

neves szakértőket és a parlamenti pártok képviselőit felvonultató „Lobbizás és lobbi-

törvény Magyarországon” konferencia, mely hasznos lehetőséget kínált a lobbitörvény

formálódó tervezetének értékelésére, valamint a parlamenti pártok véleményének

megismerésére.71 2002 októberében került sor a Transparency International Magyar

Tagozata és a Charity Aid Foundation Tanácsadó és Fejlesztési Ügynökség által közösen

meghirdetett „A lobbizás szabályozása Közép- és Kelet-Európában” nemzetközi

konferenciára, melynek kifejezett célja volt a hazai szabályozási kezdeményezések

felélesztése. A Kanadából, az Egyesült Királyságból, a balti és a visegrádi országokból,

valamint Dél-Kelet Európából érkezett szakértők áttekintést nyújtottak az ismert

szabályozási megoldásokról, a hazai szakértők közreműködésével pedig lehetőség nyílt

azoknak a magyarországi közpolitikai döntéshozatal kontextusában történő vizsgálatára.

2002 decemberében a Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány

szervezésében a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetemen került

sor a Lobbikézikönyv bemutatójára és az ahhoz kapcsolódó szakmai konferenciára. Ez

195

első alkalommal teremtett fórumot a témakörrel foglalkozó hazai kutatók és egyetemi

oktatók közös bemutatkozására és eszmecseréjére. Érdemes továbbá megemlíteni a 2004

decemberében tartott I. Magyar Lobbi Konferenciát, mely „Lobbizás: egy kihasználatlan

törvényes lehetőség az érdekérvényesítésben” címmel ismert hazai politikusok és

lobbitanácsadók közreműködésével az önkormányzatok, a nagyvállalatok, valamint a

civil szervezetek vezetői és szakértői részére kínált lehetőséget a lobbitevékenység

alaposabb megismerésére. Az Első Magyar Lobbiszövetség és a Magyar Országgyűlés

Civil Irodája által 2005 májusában szervezett „A parlamenti lobbilista gyakorlata”

tanácskozás középpontjában a közösen készített kérdőíves felmérés eredményeinek

értékelése, valamint a készülő lobbitörvény kapcsán a legfontosabb szabályozási

kérdések álltak. A konferencia plenáris ülése, valamint az egyes szekcióülések során

elhangzottak később visszhangra találtak a lobbitörvény szövegében, valamint az arról

folytatott parlamenti vitában. Végül a legutóbbi említésre érdemes hazai konferenciák

szintén az Első Magyar Lobbiszövetség és a Magyar Országgyűlés Civil Irodája

együttműködésében kerültek megrendezésre. A 2007 márciusában megtartott „A

lobbitörvény alkalmazásának tapasztalatai” és a 2007. októberi „Hogyan szabályozza a

lobbitörvény a lobbizást?” tanácskozások elsősorban a hazai jogszabály első évének

tanulságait értékelték.

3.1. A parlamenti lobbitevékenység az országgyűlési képviselők szemével

Mindezek nyomán érdemes külön is kitérni a parlamenti lobbitevékenység hazai

tapasztalataira, illetve az országgyűlési képviselők véleményére. Ez utóbbit tárja fel az

általam a Magyar Országgyűlés képviselői körében végzett kérdőíves felmérés, illetve az

ahhoz kapcsolódó, annak eredményeit pontosító személyes interjúk (a kutatási kérdőívet

lásd: II. számú melléklet). Ezek részben a parlamenti érdekérvényesítés hazai

gyakorlatára vonatkozó ismeretek bővítését, részben pedig a parlamenti képviselők

lobbitevékenységgel szembeni attitűdjének megismerését szolgálják. A kutatásra 2004

szeptembere és 2005 szeptembere között került sor, mely időszak a parlamenti cikluson

belül arra a leginkább alkalmasnak bizonyult. Az említett hónapok ugyanis a

törvényhozási mandátum második felére estek, ami valószínűsítette, hogy ekkorra már az

196

első alkalommal megválasztott képviselők is megismerték és elsajátították a parlamenti

működés legfontosabb formális és informális szabályait. Ugyanakkor nem érintettek a

szakpolitikai munkát háttérbe szorító kampányidőszakot, hiszen a kutatás megkezdésére a

2004. évi európai parlamenti választásokat követően, lezárására azonban még a 2006. évi

országgyűlési választási kampányt megelőzően került sor. A felmérés során 86

parlamenti képviselő adott értékelhető válaszokat, ami ugyan alatta marad az Ilonszki

Gabriella által ismétlődő jelleggel elvégzett kutatások bázisának, azonban

nagyságrendileg összemérhető azzal.72 A válaszadó képviselők csoportjának összetétele

szerencsésen alakult. A szóban forgó 86 parlamenti politikus között ugyanis mandátum

szerint többségében egyéni (38) és területi listás (38) képviselőket találunk, míg az

országos listán mandátumot szerzett képviselőktől kevesebb válasz érkezett (10). Ez nem

csupán a mandátumtípusok általános arányait tükrözi,73 de azért is kedvező, mert az

egyéni választókerületben, illetve területi listán mandátumot szerzett képviselők

közvetlenebb módon kötődnek a közpolitikai döntésekbe becsatornázódó társadalmi-

gazdasági érdektörekvésekhez, így általában jelentősebb tapasztalatokkal rendelkeznek a

parlamenti lobbitevékenységet illetően. Szintén szerencsésen alakult a válaszadók

képviselőcsoportok szerinti megoszlása, hiszen a kormánypárti politikusok (56)

gyakoribb célpontját jelentik a parlamenti érdekérvényesítésnek, mint ellenzéki társaik

(30).74 Végül kedvezőnek mondható a válaszadók szakpolitikai tevékenység szerinti

összetétele is, hiszen a közreműködő képviselők többsége elsősorban gazdaságpolitikai

kérdésekkel foglalkozik (44), míg számottevő a társadalompolitikai kérdésekkel (16),

önkormányzati és rendészeti kérdésekkel (12), valamint egészségügyi-szociálpolitikai

kérdésekkel foglalkozó válaszadók száma (10). Feltűnő ugyanakkor egyes közpolitikai

területek teljes hiánya, így különösen a hovédelmi-nemzetbiztonsági kérdésekkel

foglalkozó képviselők tartózkodása, ami nem a lobbitevékenység hiányára, sokkal inkább

annak sajátos jellegére és már említett fokozott diszkréciójára utal.

197

21. tábla

Az országgyűlési képviselők körében végzett kérdőíves felmérés

válaszadói csoportjának összetétele Válaszadók Magyar Országgyűlés

száma százalék száma százalék

egyéni 38 44% 176 46% területi listás 38 44% 152 39% A mandátum

típusa szerint országos listás 10 12% 58 15%

Összesen 86 100% 386 100%

kormánypárti 56 65% 198 51% Képviselőcsoport szerint ellenzéki 30 35% 188 49%

Összesen 86 100% 386 100% A táblázat a Magyar Országgyűlés összetételére vonatkozó adatokat a kutatási időszakra vonatkozóan, a százalékos adatokat pedig egészre kerekített értékekben tartalmazza. 21. tábla: Az országgyűlési képviselők körében végzett kérdőíves felmérés válaszadói csoportjának összetétele

A kérdőív második része a képviselői döntéshozatal főbb motívumait, illetve a parlamenti

érdekérvényesítés hazai gyakorlatának általános jellemzőit vizsgálta. A kérdések nem

terjedtek ki a képviselői szerepfelfogásra, amire vonatkozóan Ilonszki és Kurtán 2001-es

kutatása részletes megállapításokat tartalmaz (Ilonszki és Kurtán, 2001: 238-241). Az

általam végzett felmérés ezzel szemben érdeklődött arról, hogy a Magyar

Országgyűlésben a döntések előkészítése során a parlamenti politikusok számára milyen

mértékben jelent nehézséget a társadalmi-szakmai ismeretekhez és információkhoz való

hozzáférés. E téren meglehetősen vegyes kép bontakozik ki. A válaszadó képviselők

többsége szerint ugyanis ez egyáltalán nem jelent nehézséget (53%), 42%-uk azonban azt

állította, hogy a szakértelemhez és a szakmai érvekhez való hozzáférés gyakori problémát

jelent a törvényhozói munkában, négy képviselő szerint pedig egyenesen ez a legnagyobb

kihívás. Az egyes információforrások befolyásának értékelésére irányuló válaszok

egyúttal rámutatnak a képviselői döntési motívumok hierarchiájának szerveződésére. Bár

a kérdőív ezen részében alkalmazott kategóriák csupán részben fedik az Ilonszki és

Kurtán által felhasznált elemeket (ibid: 241-242, 247-250), a két felmérés eredményei

összevethetők, és érdemi hasonlóságot mutatnak. Az általam végzett kutatás is

megerősíti, hogy az Országgyűlés tagjai mindenekelőtt képviselőcsoportjuk és pártjuk

198

vezetésének álláspontját, illetve a választópolgárok vélt vagy ismert véleményét

igyekeznek követni. Ennél szerényebb mértékben érvényesül a saját párt tagjainak

feltételezett vagy ismert véleménye, illetve a képviselőtársak, a személyes munkatársak, a

barátok és egykori kollegák, valamint a támogatók befolyása. Ezek mögött a válaszadók

állítása szerint kifejezetten elhanyagolható a családtagok, az érdekszerveződések, és

különösen a lobbitanácsadók hatása.

22. tábla

„Az Ön parlamenti képviselőként hozott döntéseit

milyen mértékben befolyásolják az alábbi motívumok?”

A képviselőcsoport/párt vezetésének álláspontja 4,14 A választópolgárok feltételezett vagy ismert véleménye 3,91 A párttagok feltételezett vagy ismert véleménye 3,37 A parlamenti képviselőtársak véleménye 3,24 A személyes munkatársak véleménye 3,14 Barátok és egykori kollegák véleménye 2,93 Támogatók véleménye és elvárásai 2,83 Családtagok véleménye és elvárásai 2,51 Érdekszerveződések véleménye 2,45 A lobbitanácsadók által közölt ismeretek és vélemények 2,43

A válaszadók ötfokozatú skálán értékelték az egyes motívumok fontosságát. 22. tábla: „Az Ön parlamenti képviselőként hozott döntéseit milyen mértékben befolyásolják az alábbi motívumok?”

Szintén az érdekszerveződések és a lobbitanácsadók által közvetített ismeretek és

információk korlátozott befolyását mutatja, hogy a válaszadó parlamenti képviselők

túlnyomó része saját állítása szerint ritkán támaszkodik ezekre országgyűlési munkájában

(70%). Kisebb részük azonban gyakran alapul veszi azokat (21%), és mindössze hat

olyan képviselő akadt, aki állítása szerint soha nem mérlegeli az ilyen értesüléseket. Igaz,

a modern parlamenti működés gyakorlatának ismeretében még ez utóbbi arány is

meglepően magasnak mondható. Az érdekszerveződésekkel és a lobbitanácsadókkal

szembeni bizalmatlanságot tükrözik a lobbikapcsolatok létesítésére vonatkozó válaszok

is. A megkérdezett parlamenti politikusok többsége ugyanis azt állította, hogy maga

ritkán kezdeményez kapcsolatfelvételt érdekszerveződésekkel (58%), és csupán 15%-uk

fordul hozzájuk rendszeres jelleggel, elsősorban szakmai ismeretek és érvek reményében.

199

Igaz, csupán két olyan képviselő akadt, aki állítása szerint még soha nem kezdeményezett

hasonló együttműködést, ezzel szemben a válaszadók figyelemre méltó hányada

nyilatkozott úgy, hogy a szakpolitikai területét érintő minden fontosabb döntés esetében

konzultál az érintett érdekszervezetekkel (9%). Ennél kiegyensúlyozottabb az

érdekszerveződések képviselői és a lobbitanácsadók által kezdeményezett

kapcsolatfelvételek mérlege, hiszen ugyan a relatív többség e téren is ritka, elsősorban a

szakpolitikai területéhez kötődő speciális kérdésekben történő megkeresésekről tett

említést (44%), ám nem elhanyagolható azok aránya, akik heti gyakoriságú

lobbikapcsolatokról számoltak be (26%). Az ezek hasznosságát értékelő válaszok

túlnyomó részben pozitívak voltak: 88%-uk minősítette azokat hasznosnak, és csupán

12% nyilatkozott úgy, hogy nem hordoznak különösebb értéket. Ami pedig az ezekből

származó lehetséges előnyöket illeti: azok mindenekelőtt a parlamenti munkát segítő

ismeretekben és információkban, valamint az adott közpolitikai terület szakmai

közösségével kialakított párbeszéd erősítésében érhetők tetten. A válaszadók szerint

mindezek elősegítik a helyes döntések kialakítását. A hazai parlamenti politikusok

ugyanakkor meglepően kevéssé tekintik fontosnak az érdekszerveződésekkel és a

lobbitanácsadókkal fenntartott kapcsolatokat szakpolitikusi karrierjük előmozdításában,

illetve kifejezetten elhanyagolhatónak minősítik azokat a kampánytámogatás, valamint a

parlamenti képviselői működés hátterének megteremtése terén.

23. tábla

„Ön miért tartja hasznosnak az érdekcsoportokkal és

a hivatásos lobbistákkal (lobbitanácsadókkal) fenntartott kapcsolatokat?”

Az általuk közvetített ismeretek és információk segítik a politikusi munkát 3,78 Segítik a szakpolitikai terület szakmai közösségével való kapcsolattartást 3,70 Segítenek a helyes döntések kialakításában 3,22 Elősegítik a szakpolitikusi karrierépítést 2,31 Kampánytámogatást nyújtanak 1,39 Egyéb anyagi támogatást biztosítanak 1,25

A válaszadók ötfokozatú skálán értékelték az egyes szempontok fontosságát. 23. tábla: „Ön miért tartja hasznosnak az érdekcsoportokkal és a hivatásos lobbistákkal (lobbitanácsadókkal) fenntartott kapcsolatokat?”

200

Ami a parlamenti lobbitevékenység jellemző céljait illeti, ezek körében a válaszadók

mindenekelőtt a tárgyalás alatt álló irományokhoz kapcsolódó módosító javaslatok

benyújtását (3,81), valamint a képviselőcsoport, illetve a képviselőtársak véleményének

befolyásolását említették (3,73).75 Ez ismét felhívja a figyelmet a véleményformáló

képviselők jelentőségére a célszemélyek körében. A gyakori érdekérvényesítési célok

között kerültek említésre az egyedi támogatási kérések (állásszerzés, segítségnyújtás

személyes ügyben, pályázat kedvező elbírálásának támogatása, anyagi támogatás stb.),

ami egyúttal jelzi az országgyűlési képviselők tényleges lehetőségeit illető társadalmi

tájékozatlanságot. A válaszokból ugyanakkor az is kiderül, hogy parlamenti interpelláció

vagy kérdés benyújtását ritkábban (3,26), míg a képviselők egyéni szavazási

magatartásának közvetlen befolyásolását (3,02), illetve parlamenti döntéshozatal

kezdeményezését kifejezetten ritkán szolgálják ezen eljárások (3,00). Az alkalmazott

érdekérvényesítési módszerek körében a válaszadó képviselők az írásos tájékoztatókat

értékelték a leggyakrabban alkalmazott eszköznek (4,17).76 Ezek eljuttatása a

döntéshozókhoz ma már alapkövetelmény. Meglepően sokan számoltak be a szakmai

bemutatókra és konferenciákra szóló meghívások gyakoriságáról (3,60), ami lényegében

a személyes találkozókkal és megbeszélésekkel azonos mértékben alkalmazott eszköz

(3,58). Szintén gyakorinak mondható a társasági eseményre történő meghívás (3,30).

Ezzel szemben ritka a kampánytámogatás útján (2,53), illetve a családtagok, barátok és

egyéb ismerősök bevonásával történő érdekérvényesítés (2,27), valamint a többnapos

hazai vendéglátás (2,02). Ezeknél is ritkább a képviselői válaszok szerint a közvetlen

vagy közvetett anyagi támogatás (1,92), valamint a többnapos, vendéglátással

egybekötött külföldi rendezvényre szóló meghívás (1,39). Mindezen módszereket a

képviselők megítélése szerint a Magyar Országgyűlésben az üzleti érdekszerveződések,

valamint a nagyvállalatok alkalmazzák a legnagyobb sikerrel. A viszonylag sikeresnek

értékelt parlamenti érdekérvényesítők közé tartoznak az egyházak és a szakmai kamarák.

Náluk rosszabbul teljesítenek a szakszervezetek, a közérdekű érdekszerveződések,

valamint a lobbitanácsadók. A parlamenti politikusok véleménye szerint az

Országgyűlésben a leggyengébb érdekérvényesítési teljesítményt a civil szerveződések

nyújtják.

201

24. tábla

„Az Ön tapasztalatai szerint az alábbiak közül kik a legsikeresebb érdekérvényesítők

a Magyar Országgyűlés képviselői körében?”

Üzleti hátterű érdekszerveződések 3,81 Nagyvállalatok 3,58 Egyházak 3,16 Szakmai kamarák 3,05 Szakszervezetek 2,88 Közérdekű érdekszerveződések 2,64 Lobbitanácsadók 2,56 Egyéb civil szervezetek 2,33

A válaszadók ötfokozatú skálán értékelték az egyes szereplők érdekérvényesítési hatékonyságát. 24. tábla: „Az Ön tapasztalatai szerint az alábbiak közül kik a legsikeresebb érdekérvényesítők a Magyar Országgyűlés képviselői körében?”

Végül kifejezetten a hazai parlamenti lobbitevékenység értékelésére irányult a kérdőív

harmadik része. A válaszadók többsége ugyan alapvetően helyesen értelmezte a

lobbitevékenység szerepét a közpolitikai döntéshozatalban, ugyanakkor a fogalomtársítás

körében visszatérően megjelentek az ügyes, dörzsölt, gátlástalan, erőszakos, kijárás,

mutyizás, nyomulás, protekció és korrupció kifejezések. Akadt olyan válaszadó, aki a

lobbitevékenységet végző személyekre három jellemző kategóriát említett:

„munkanélküli szakember ötven felett; több külföldi egyetemre járt, helyét nem találó

pályakezdő titán; lepusztult vidéki szoci káder.” Más vélemények szerint különbséget kell

tenni igazi és hamis lobbista között: „igazi: aki kulturáltan átadható módon hoz össze

kapcsolatokat; hamis: aki össze-vissza beszél, ködöl, ígérget, pénzre kacsintgat.” Megint

más úgy fogalmazott: a lobbitevékenység „megvalósítható cél érdekében folytatott, rövid

ideig tartó, eszközökben nem válogató verbális tevékenység”, a lobbitanácsadó pedig

„saját vagy mások érdekét szolgáló szakzsoldos.” Végül volt, aki kifejtette: „a lobbista

legálisan, szabályozott keretek közt, vállalkozási formában anyagi ellenszolgáltatásért

végzi egy pontosan meghatározott érdek érvényesítése érdekében a tevékenységét.

Szerintem ma Magyarországon ebben az értelemben még nem működik.” A

lobbitevékenység és a közjó kapcsolatát illetően a válaszadók döntő többsége elismerte,

hogy a lobbitanácsadók elsősorban partikuláris érdekek képviseletében lépnek fel,

azonban jelentős részük szerint elvárható, hogy csak olyan érdektörekvéseket juttassanak

202

érvényre, melyek nem állnak ellentétben a társadalom közösségi érdekeivel (77%). Ezzel

szemben mindössze 16%-uk vélte úgy, hogy mivel a lobbitanácsadók kizárólag

partikuláris érdekeket érvényesítenek, nem várható tőlük a közjó szempontjainak

figyelembe vétele. 70% szerint a lobbitevékenység inkább pozitív, míg 30% szerint

inkább negatív hatást gyakorol a közpolitikai döntésekre. Ugyanakkor a válaszadó

parlamenti politikusok többsége „inkább pozitív” személyes tapasztalatokról számolt be e

téren, míg a többiek is elsősorban „inkább negatív” benyomásokról tettek említést. Igaz,

határozottan pozitív tapasztalatokat senki nem említett. Végül érdemes jelezni, hogy a

képviselők túlnyomó többsége kifejezetten támogatta a lobbitevékenység önálló törvényi

szabályozását (70%), míg egy másik részük helyeselte ugyan a szabályozási törekvéseket,

azt azonban nem törvényi úton, hanem más eszközökkel tartotta hatékony módon

megvalósíthatónak (19%).

3.2. A lobbitevékenység a kormányzati döntéshozatalban és az államigazgatásban

A parlamenti lobbitevékenység a legnagyobb nyilvánosság előtt zajló, így a

megfigyelésre leginkább alkalmas érdekérvényesítési magatartás. Ugyanakkor nem

feledkezhetünk meg arról, hogy a kormányzat és az államigazgatás körében folytatott

lobbitevékenység volumene - egyes szerzők véleménye szerint jelentős mértékben -

felülmúlja azt. Ennek általános oka, amint arra Pesti Sándor is felhívja a figyelmet, hogy

az 1945 utáni modern államélet egyik legfontosabb fejleménye a kormányok szerepének

növekedése és dominánssá válása a politika életben, aminek nyomán a jogszabályalkotás

mind nagyobb része a kormány kompetenciájába kerül, a törvények pedig legtöbb

esetben a kormányzati akaratot tükrözik (Pesti, 2001: 241). Petrétei ennek kapcsán utal a

formális és a tényleges törvényalkotó közti különbségre. Mint írja, „az alkotmányjog

normatív rendelkezései és a valóságos politikai folyamatok - a demokratikus politikai

akaratképzés - a törvényhozás során olyan különbséget mutatnak fel, amelyek a

parlament törvényhozói minőségét alapvetően átértékelik, és a parlamenti döntést

nagymértékben formálissá teszik: a parlament törvényhozói döntése nem egyéb, mint

alkotmányjogilag szükséges, de tartalmilag nem lényeges aktus, amely csak „jóváhagyja”

és számottevően nem módosítja az elé kerülő, már korábban, a parlamenten kívül

203

előformált és kialakított érdemi döntést” (Petrétei, 1998: 72). Tóth szintén hangsúlyozza,

hogy bár a demokratikus rendszerek kialakulásakor a legfontosabb politikai intézmény a

parlament volt, szerepe a politikaformálásban mára jelentősen lecsökkent. Ez a legtöbb

politikai rendszerben a kormány mozgásterének növekedésével járt együtt, aminek

nyomán ez utóbbi került a közpolitikai döntéshozatal középpontjába. Ennek nyomán a

legtöbb politikai és közpolitikai jelenséget ma már a választók is sokkal inkább a

kormánnyal, semmint a törvényhozó testülettel kapcsolják össze. Mi több, a kormány a

legtöbb parlamentáris demokráciában egyre inkább a kormányfő kormányává válik,

hiszen a politika növekvő perszonalizálódása nyomán a kormányfő szerepe szintén

erősödik (Tóth, 2003: 293-294). Vass mindezt a hazai közpolitikai jelenségekre is

jellemzőnek tartja. Megítélése szerint a mai magyar közpolitikai folyamatok szinte teljes

egészében azonosak a kormányzati tevékenységgel. Ezért a közpolitikai napirendképzés

döntő mértékben a kormány programján és munkatervén alapul, ami meghatározza a

törvényhozási napirendet is. Összességében pedig elmondható, hogy a hazai kormányzati

rendszerben a közpolitikai döntések a kormányzat legfelsőbb, politikai szintjén születnek

(Vass, 2003: 521).

A kormány meghatározó szerepe a rendszerváltást követően hamar kialakult. Amint

Bihari megállapítja: „a politikai élet centrumába a kormány került, a rendszerátalakító

döntések meghozatalának kényszere és a társadalmi válságkezelés feladata

következtében.” Így a kormányzat már az átalakulás kezdeti éveiben lényegileg önállósult

a kormánykoalíciót alkotó pártoktól (Bihari, 2005: 459). Pesti szerint a külső partnerekkel

való kapcsolattartás ma is jellemző mechanizmusai a Horn-kormány idején

kristályosodtak ki és váltak rendszeressé: „a különböző szervezetekkel történő formális

egyeztetések általában a döntéselőkészítés minisztériumi szakaszában történtek, a

legkülönbözőbb formában: írásos véleményezés, személyes egyeztetés, állandó vagy ad

hoc jellegű minisztériumi bizottságokban való részvétel, kodifikációs bizottsági tagság,

stb. Ritkán olyan is előfordult (ilyen volt pl. az állatvédelmi törvény), hogy a civil

szervezet készítette, kodifikálta az első tervezetet, és azt véleményezte azután a

minisztérium. Később, a parlamenti szakban aztán még újból szerephez jutnak az

érdekszervezetek, a törvényjavaslatokat tárgyaló szakbizottságokba rendre meghívást

204

kapnak, ahol elmondhatják véleményüket a beérkezett módosító indítványokról. A

kormányzati szakban azonban, legkésőbb az államtitkári értekezletig befejeződik a

tevékenységük. Persze az nem akadályozható meg, hogy informálisan akár még a

kormányülés reggelén is megpróbáljanak lobbizni az illetékes miniszternél, MEH-

államtitkárnál, nota bene a miniszterelnöknél (és erre gyakran van is példa)” (Pesti, 2001:

265). E körben mindenekelőtt a miniszterelnök és környezete, a Miniszterelnöki Hivatalt

vezető miniszter és apparátusa, valamint a pénzügyminiszter és a földművelésügyi és

vidékfejlesztési miniszter, illetve tárcájuk felsővezetői kapnak kitüntetett figyelmet.

Amint Körösényi írja: „a magyar miniszterelnök pozícióját a parlamentarizmus

tradicionális felállásához képest már a rendszerváltás nyomán teremtett alkotmányos

alapszerkezet kiemelte. … A német mintára kiemelt alkotmányjogi státus miatt írtak

kezdettől fogva kancellári kormányzásról. Ez az alkotmányjogilag kiemelt státus

legitimációs alapot teremtett a későbbi kormányfők számára pozíciójuk alkotmányon túli

- intézményi, személyzeti és más politikai - eszközökkel történő további erősítéséhez, a

kormányzaton belüli döntéshozatal centralizációjához. Ennek egyik eszköze a

Miniszterelnöki Hivatal, amely az 1990-es évek első felében a német kancellári

hivatalhoz még nem fogható, de sok európai kormányfő (pl. dán) szerény apparátusát

messze meghaladó méretű intézmény volt, s amely a kormányfő legfontosabb, az

összkormányzati koordinációt szolgáló eszközévé vált (pl. referatúrák). Minden további

kormányfő igyekezett a Miniszterelnöki Hivatalt tovább erősíteni” (Körösényi, 2006: 44-

45). Az említett két szaktárca kiemelt szerepét pedig, a kormányzati intézményrendszer

szerkezeti sajátosságain túl, eltérő okok magyarázzák. A pénzügyminisztérium esetében

utalhatunk arra, hogy Magyarországon a megtermelt javak és szolgáltatások egészének

nemzetközi összehasonlításban is jelentős, 40 százalék körüli mértéke az államháztartás

közvetítésével kerül felhasználására, amihez kapcsolódó döntéshozatal természetes

módon válik az érdektörekvések küzdelmének színterévé, hiszen érdemi jövedelem-

újraelosztást valósít meg a piacon megszerezhető jövedelmi viszonyokhoz képest (Pete,

2003: 181). Az agrártárca esetében pedig nem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a

rendszerváltás és az átalakulás során a mezőgazdaság jelentős részben az új politikai

elitcsoportok politikai bosszúhadjáratának terepévé vált, aminek következtében

állandósult az agrárszféra válsága, és versenyképtelen birtokszerkezet jött létre (Bihari,

205

2005: 421). Az ennek nyomán felhalmozódott problémák súlyossága aztán különösen az

európai uniós csatlakozást követően vált nyilvánvalóvá.

Petrétei mindezek kapcsán külön hangsúlyozza a köztisztviselők szerepét. Mint írja, „a

minisztériumi szakapparátust kötik ugyan a törvényhozási igényhez kapcsolódó politikai

szempontok és megfontolások, amelyeket a kormány - a szabályozás fő kérdései kapcsán

- előzetes állásfoglalásban határoz meg, de ezek gyakran csak általánosan kerülnek

körülírásra, illetve csak egy-egy szűk problématerületet részleteznek. Ilyen esetekben a

szakapparátus dönt arról, hogy adott problématerületből mit válasszon ki, mire helyezze

a hangsúlyt, és milyen alternatívákat ajánljon a megoldásra vonatkozóan, azaz

előfordulhat, hogy magát a politikai koncepciót is a szakapparátus dolgozza ki. Ezt

különösen azért teheti meg, mivel az adott szakterülettel kapcsolatban olyan - a

felhalmozott ismeretekből, végrehajtási-igazgatási tapasztalatokból következő -

többletinformációval rendelkezik, amelyek birtoklása a tervezetek kidolgozásakor

jelentős információs előnyt biztosít számára” (Petrétei, 1998: 176 – kiemelés az eredeti

szövegben). Természetesen nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy a kormányzati

szervek a parlamenti szakaszban is mindvégig aktívan követik és támogatják az általuk

benyújtott jogalkotási javaslatokat, illetve meghatározó szerepet játszanak a parlamenti

döntések végrehajtásában. Ezért hangsúlyozza Vass, hogy „jellemző a magyar

közpolitikai folyamatokra, hogy az érdekérvényesítési nyomásgyakorlások a végrehajtás

szakaszában talán még erősebbek, mint a döntéshozatali folyamatban. Ennek egyik oka a

döntések olyan megfogalmazása, amely gyakran viszonylag tág teret hagy az utólagos

értelmezéseknek. További, esetenként súlyosabb következményekkel járó ok az is, hogy a

végrehajtási folyamatokban a kormányzati bürokrácia és a közigazgatást vezető

politikusok egyaránt védelmezik a kormányzati apparátusok működésének titkosságát.

Márpedig ennek leple alatt az esetleges érdekérvényesítési akciók is rejtve maradhatnak;

kudarcukról vagy sikerességükről a közvélemény nem tud” (Vass, 2003: 522).

206

A kormányzat és az államigazgatás körében zajló érdekérvényesítés ezért külön figyelmet

érdemel. Az e téren Terry Cox, Ilonszki Gabriella és Vass László által 2007-ben publikált

kutatás (State and organized interests in post-communist Hungarian politics) több

felmérés együttes értékelésén alapul (Cox et al, 2007). Hátterét a Cox és Vass által 1994-

ben, 1998-ban és 2001-ben vezető hazai munkaadói szervezetek, szakszervezetek és más

érdekszerveződések, valamint az aarhusi egyetem által koordinált DEMSTAR program

keretében Ilonszki, Lars Johannesen és Kas Kinga által harmincöt, különböző politikai

pártot képviselő és a rendszerváltás óta különböző kormányokban szolgált egykori

miniszter részvételével végzett felmérések jelentik. Ez utóbbi során a megkérdezett

miniszterek szintén a hazai kormányzati működés meghatározó átalakulási irányaként

jelölték meg a miniszterelnök és a Miniszterelnöki Hivatal folyamatos erősödését, illetve

a kancellár-típusú demokrácia térnyerését, ami a kormányzati döntéshozatal

központosítását eredményezi. Ugyanakkor a válaszadók a jelenleginél erőteljesebb

állampolgári részvétel és a külső információforrások intenzívebb bevonása mellett

foglaltak állást. Kisebb részük (21,2%) ugyan helyesnek tartotta a választópolgárok

politikai szerepét a választásokra korlátozni, ám többségük szerint az állampolgároknak

két voksolás között is szükséges kifejezniük közpolitikai preferenciáikat. A

megkérdezettek túlnyomó többsége (72,7%) kifejezetten igényelné az állampolgárok

nagyobb mértékű részvételét a különféle érdekszerveződésekben. A felmérés szerint a

külső információforrások és az érdekszerveződésekkel fenntartott kapcsolatok érdemi

szerepet játszanak a miniszteri döntéshozatalban: a válaszadók többsége (62,5%) a

szakértőkkel folytatott rendszeres vagy legalábbis gyakori konzultációról számolt be. A

fő partnerekről az alább táblázat nyújt áttekintést. Ezen túlmenően az egykori miniszterek

túlnyomó része (81,8%) említette, hogy hivatali időszakában az irányítása alá tartozó

köztisztviselők a vezető érdekszerveződésekkel szoros együttműködésben végezték

munkájukat. Ennek keretét leggyakrabban (89,3%) a minisztérium által kialakított

állandó intézményes fórumok jelentették, melyeket kiegészítettek az ad hoc egyeztetések

(7,1%) és az informális megbeszélések (3,6%). Mindezek kapcsán úgy ítélték meg, hogy

az érdekszerveződések meghallgatása és bevonása a közpolitikai döntések minőségét

határozottan javítja. Ugyanakkor a kormányzat és az érdekszerveződések közti

kommunikáció kétirányú jellegét mutatja, hogy az egykori miniszterek beszámolója

207

szerint működésük idején gyakran (31,4%) vagy legalábbis rendszeres jelleggel (48,6%)

külső szereplők nyomása alá kerültek. Alig 15%-uk nyilatkozott úgy, hogy erre ritkán

vagy soha nem került sor. Itt érdemes ugyanakkor megjegyezni, hogy sokan tettek

említést nemzetközi szervezetek és külföldi kormányok részéről megnyilvánuló

érdekérvényesítési aktivitásról. Mindezek mellett jelentős részük továbbra is érdemi

fenntartásokat fogalmazott meg a lobbitevékenységgel kapcsolatban. Bár többségük

(60%) annak közpolitikai hatásait kedvezőnek ítélte, nem elhanyagolható részük (40%)

károsnak tartotta. A lobbitevékenység lehetséges kedvező hatásai körében mindenekelőtt

az információáramlás közpolitikai döntések minőségére gyakorolt kedvező eredményét,

illetve az érintett érdekcsoportok támogatását jelölték meg.

25. tábla

A külső szakértelem forrásai a miniszteri munkában

Amikor szakértelemre volt szüksége, kire támaszkodott?

Akadémiai szféra

szakértői

Politikai tanácsadók

Civil szervezetek

szakértői

Politikai pártok Egyéb

Támaszkodott rá 27 9 16 17 13

Nem támaszkodott rá 7 24 17 17 19

Összesen (válaszok száma) 34 33 33 34 32

25. tábla: A külső szakértelem forrásai a miniszteri munkában Forrás: Cox et al, 2007: 220

A kutatás tapasztalatai nyomán tehát megállapítható, hogy az egykori kormánytagok

messzemenően támogatták az érdekszerveződésekkel széleskörű és intenzív párbeszédet

és együttműködést fenntartó kormányzati működést, a gyakorlatban pedig többnyire

rendszeresen igénybe vettek külső szakértői forrásokat, kapcsolatban álltak a

meghatározó társadalmi-gazdasági érdekszerveződésekkel, és viszonylag gyakran

tapasztaltak ez utóbbiak részéről feléjük irányuló nyomásgyakorlást. A Cox és Vass által

végzett felmérés ezen kapcsolatrendszer másik oldalát tárta fel. Mindhárom időpontban

(1994, 1998, 2001) nagy intenzitású érdekérvényesítési aktivitást tapasztaltak, ami

lehetőséget adott az érdemi megfigyelésre. A válaszadó érdekszerveződések több mint

208

kétharmada állította magáról, hogy a teljes kutatási időszakban aktív érdekérvényesítési

tevékenységet folytatott. Érdekes tendencia, hogy a magukat nagyon aktívnak minősítő

szerveződések aránya folyamatosan nőtt (1994: 26,4%; 1998: 41,7%; 2001: 44,4%). Igaz

azonban, hogy ez elsősorban a nagyon aktív csoport bővülését jelentette a valamelyest

aktív csoport rovására, míg a passzív szerveződések aránya a 2001-es felmérésben a

három évvel korábbi kutatáshoz képest számottevően emelkedett (nem nagyon aktív -

1994: 21,8%; 1998: 13,9%; 2001: 22,2%; szinte soha nem aktív – 1994: 9,1%; 1998:

2,7%; 2001: 7,5%). Ez felhívja a figyelmet a kormányzati attitűd és magatartás

meghatározó szerepére az érdekszerveződésekkel való együttműködés, illetve a külső

szakértelem és információforrások közpolitikai befogadása terén. Ez utóbbi állítást

erősíti, hogy míg 1994-ben és 1998-ban az érintett érdekszerveződéseknek még a fele

állította, hogy a megelőző időszakhoz képest gyakrabban kapott lehetőséget a

kormányzattal folytatott konzultációra, 2001-ben csupán 7,1%-uk volt ezen a

véleményen. Ezzel párhuzamosan a korábbi kifejezetten alacsony értékekről (1994:

13,6%; 1998: 5,6%) 60% százalék fölé emelkedett azok aránya, akik a kormányzattal

fenntartott kapcsolataik hanyatlásáról számoltak be. Hasonló hullámzásról tanúskodott a

kormányzat által kezdeményezett kapcsolatfelvételek gyakorisága. Az ilyen esetekről

beszámolók aránya az új évezred elejére lényegében a rendszerváltás utáni évek szintjére

esett vissza (1994: 20,9%; 1998: 41,7%; 2001: 21,4%). Ugyanakkor, amíg a

kormányzattal fenntartott együttműködés intenzitása időben változott, ennek minősége

folyamatosan romlott: 1994-ben még a válaszadók 28,7%-a állította, hogy megkeresésére

komoly válasz várható a kormányzat részéről, ám 1998-ban már csupán 17%, 2001-ben

pedig mindössze 11,8% vélekedett így. Végül, ami az érdekszerveződések által

alkalmazott eljárásokat és eszközöket illeti, amint azt az alábbi táblázat is tanúsítja, az

informális megbeszélések kivételével minden főbb érdekérvényesítési magatartás

alkalmazási gyakorisága növekedett. Ezek körében, amint az idézett tanulmány szerzői

megállapítják, a konfrontatív módszerekkel szemben továbbra is elsőbbséget élveznek a

konszenzuskereső megoldások.

209

26. tábla

Érdekérvényesítési eljárások a kormányzati döntéshozatalban

Milyen gyakran alkalmazza az Ön érdekszerveződése

az alábbi eljárásokat? 1994 (%) 1998 (%) 2001 (%)

Formális találkozó a kormányzat képviselőivel Gyakran 30,8 33,3 42,9 Esetenként 33,6 38,9 21,4 Ritkán 25,2 27,8 21,4 Soha 10,3 0,0 14,3

Informális találkozó a kormányzat képviselőivel Gyakran 23,8 22,2 21,4 Esetenként 27,6 25,0 21,4 Ritkán 33,3 50,0 28,6 Soha 15,2 2,8 28,6

Az együttműködés megtagadása Gyakran 9,3 2,9 16,0 Esetenként 18,6 20,0 3,0 Ritkán 36,1 45,7 33,0 Soha 36,1 31,4 48,0

Sztrájkok és demonstrációk Gyakran 2,8 8,3 21,4 Esetenként 18,7 13,9 28,6 Ritkán 38,3 38,9 35,7 Soha 40,2 38,9 14,3

26. tábla: Érdekérvényesítési eljárások a kormányzati döntéshozatalban Forrás: Cox et al, 2007: 223

Mindezek nyomán a szerzők a kutatás egyik alapvető tanulságaként fogalmazzák meg,

hogy bárhogyan is alakultak a hazai érdekszerveződések kapcsolatai a mindenkori

kormánnyal, mindvégig aktívak maradtak, és a rendelkezésükre álló érdekérvényesítési

csatornák és eljárások széles körét igénybe vették az általuk képviselt érdektörekvések

érvényre juttatása végett. Ez természetesen soha nem jelentett garanciát erőfeszítéseik

eredményességét illetően. Itt érdemes ugyanakkor felhívni a figyelmet egy a szerzők által

különösen meglepőnek minősített jelenségre, miszerint a legfontosabb közpolitikai

kérdésekben a válaszadók jelentős többsége az általa kifejtett érdekérvényesítési

tevékenység eredményességéről számolt be. E téren még a kedvezőtlennek minősített

2001-es feltételek sem okoztak számottevő törést, hiszen amíg 1994-ben 21,7% ítélte

nagyon sikeresnek, 49,1% pedig valamelyest sikeresnek erőfeszítéseit, 2001-ben 19,2%

számolt be nagyon sikeres, 46,2% pedig valamelyest sikeres érdekérvényesítési

aktivitásról. Mindezek nyomán a szerzők hangsúlyozzák, hogy ugyan az általuk végzett

210

kutatás nem nyújt minden részletre kiterjedő átfogó képet, de alkalmas más kutatási

eredmények árnyalására. Megállapítják, hogy a hazai kormányzati rendszer hullámzásai

nem zárják ki a kormányzati szervek és a társadalmi-gazdasági érdekszerveződések közti

párbeszédet, illetve nem lehetetlenítik el a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési

rendszerét. Amint azt az egykori miniszterek válaszai is tanúsítják, a kormányzati

cselekvők általában számottevő (köz)politikai értéket látnak az érdekszerveződésekkel

fenntartott párbeszédben és együttműködésben, ami az egyre nagyobb fokú

intézményesedés jeleit mutatja. Ezért amellett érvelnek, hogy a kormányzat és az

érdekszerveződések közti kétirányú információáramlás sokkal rendszeresebb és nagyobb

intenzitású, mint azt más kutatások állítják. Nagyobb problémának tartják az

érdekszerveződések működésében a vezetők és a tagság közti gyakran jelentős

távolságot, aminek nyomán nem egy gyenge és cselekvőképtelen, hanem egy viszonylag

aktív, de alapvetően elitista civil szféra képe bontakozik ki. Végül hangsúlyozzák, hogy

érdemes lenne további részletes vizsgálatokkal feltárni a kormányzati szereplők és az

érdekszerveződések közti kapcsolatok valódi természetét annak érdekében, hogy a

közpolitikai döntéshozatal főszereplőinek viszonyáról valós képet alkothassunk.

4. A hazai lobbitevékenység főbb problémái és szabályozási környezete

A lobbitevékenység tehát a megfelelő feltételek teljesülése esetén összességében kedvező

hatást gyakorol a társadalmi-gazdasági érdekcsoportok és a közhatalmi döntéshozók közti

információ- és érdekáramlásra. Ez azonban a hazai közpolitikai döntéshozatalban

egyelőre kevéssé tapasztalható. Ennek egyik oka a politikai osztály zárt természete, ami

különösen a rendszerváltás utáni első évtizedben volt jellemző. A megkérdezett

lobbitanácsadók a személyes beszélgetések során többször említettek olyan

tapasztalatokat, miszerint az átmenet első éveiben az országgyűlési képviselők még a

szembenálló politikai oldal parlamenti politikusait is előnyben részesítették az

ismeretszerzés és az érdekbeszámítás terén az érdekérvényesítőkkel, illetve általában a

külső információforrásokkal szemben. E téren a beszámolók szerint az elmúlt években

némi változás volt megfigyelhető, részben a politikai pártok viszonyának kiéleződése,

részben pedig a demokratikus döntéshozatal formális és informális szabályainak

211

fokozatos elsajátítása nyomán. Ugyanakkor kétségtelenül igaz, hogy a döntéshozók egy

része ma is érzékelhető fenntartásokkal fogadja a feléje irányuló lobbitevékenységet. Ez

több okra is visszavezethető, melyek között az egyik legfontosabb a lobbitevékenységet

övező értelmezési bizonytalanság, ami részben a hazai politikai kultúra hiányosságaiból,

részben a politika- és politikusellenes közhangulatból, részben pedig a lobbiszféra

vitatható szakmai teljesítményéből ered. A plurális érdekérvényesítési kultúra

fejletlensége nyomán mind a döntéshozók, mind a potenciális ügyfelek sok esetben

veszélyesnek minősítik a lobbitanácsadók közreműködését, az érdekszerveződések pedig

a lobbitevékenység eszközeinek alkalmazását. Ezen aggodalmakat az említett

lobbibotrányok tovább erősítették. Mindezek a közvéleményben és a közbeszédben

pejoratív értelművé rontják és a korrupció szinonimájává teszik a kifejezést, illetve

ellehetetlenítik a közhatalmi döntéshozók és a lobbitevékenységet végző személyek közti

partneri viszonyt és együttműködést. Ráadásul a politikaellenes közhangulat kisugárzik a

politikai közélet tágabb környezetére, így a társadalmi-gazdasági érdekszerveződésekre,

valamint a lobbiügynökségekre és -tanácsadókra. Más oldalról, a lobbitevékenység

alacsony szintű professzionalizációja részben a politikai rendszerváltás és a társadalmi-

gazdasági átalakulás kezdeti éveit uraló kijáró típusú érdekérvényesítés öröksége, részben

a lobbitevékenység alacsony presztízsének következménye, részben pedig az elutasító

döntéshozói és tartózkodó megbízói magatartás eredménye, ami tovább szűkíti a

lobbitevékenység mozgásterét, és torzítja annak gyakorlatát. A közérdekű

érdekszerveződések viszonylagos fejletlensége pedig megbontja a közpolitikai

döntéshozatalba becsatornázódó érdektörekvések egyensúlyát, és csökkenti azok

hatékonyságát. Ennek orvoslása a mezoszféra általános megerősödését kívánja. Ezt

akadályozza a pártpolitikai szempontok túlterjeszkedése: a társadalom és a gazdaság

politikai gyarmatosítása. Ez részben a politikai pártok által előformálttá teszi a

társadalmi-gazdasági érdektörekvéseket, részben kialakítja azt a politikai besorolási

kényszert, ami a lobbitanácsadókat és -ügynökségeket sem kíméli. A politikai címkézés

pedig sok esetben meghiúsítja a politikailag semleges érdektörekvések sikeres

képviseletét, valamint az említett tanácsadók és ügynökségek hosszú távon eredményes

működését. Végül mindezeket a kihívásokat felerősíti a továbbra is több tekintetben

bizonytalan jogi környezet.

212

Melyek lehetnek mindezen kedvezőtlen jelenségek kezelésének legfontosabb elemei?

Mindenekelőtt érdemes rögzíteni, hogy a lobbitevékenység, mint sajátos

érdekérvényesítési módszerek és eszközök összessége, jelentős részben az Egyesült

Államok közpolitikai rendszeréhez és politikai kultúrájához kötődik, és csupán az elmúlt

évtizedekben jelent meg Európában, ott is elsősorban az európai integrációs közösség

nemzetek feletti döntéshozatali terében, és alig másfél évtizede van jelen Közép- és

Kelet-Európa országaiban. Így megítélése a döntéshozók körében és a közvéleményben

csupán a hazai politikai kultúrának az európai uniós tagság által is befolyásolt hosszabb

távú formálódása nyomán változhat érdemben. Ennek egyik fontos összetevője a politikai

osztály bezárkózó természetének, illetve a közhatalmi döntéshozatal zárt eljárásainak

megnyitása. Mivel az előbbi terén számottevő változás elsősorban egyéb folyamatok

járulékos hatásaként várható, érdemes a figyelmet a döntéshozatali folyamatok

átláthatóságának és hozzáférhetőségének növelésére összpontosítani. Ez két fő

követelményt hordoz magában: a döntéselőkészítési információkhoz való hozzáférés,

valamint a döntések előkészítésében és azok formálásában való érdemi részvétel

következetes biztosítását az érintett érdekszerveződések számára. Előbbit nem csupán a

vonatkozó jogszabályok és az államigazgatási gyakorlat alakítása, de az elektronikus

kormányzat eszközei is segíthetik. Utóbbi esetében pedig a kormányzati szervek

konzultációs kötelezettségeinek és felelősségének következetes érvényesítése, valamint a

döntéshozatali eljárások hozzáférhetőségének jogi eszközökkel is megerősített

szavatolása hozhat eredményt. Hasonlóan lényeges a társadalom és a gazdaság politikai

gyarmatosításának visszaszorítása, a politikai és más társadalmi alrendszerek közti

egyensúly helyreállítása, valamint a döntéshozók és az érdekszerveződések közti érdemi

párbeszéd és együttműködés megerősítése. Ez ösztönözheti a nem politikailag motivált

társadalmi (civil) önszerveződést és mobilizációt, amit a maga eszközeivel a mindenkori

kormányzatnak is - politikai megkülönböztetés nélkül - támogatnia kell. Az

érdekszerveződések működésének megszilárdulása és érdekérvényesítési képességük

megerősödése egyúttal elősegítheti új közpolitikai témakörök és szempontok - így

különösen a környezetvédelem, a környezettudatosság, a fogyasztóvédelem, a nemek

közti egyenjogúság stb. - határozottabb megjelenését a hazai közéleti diskurzusban és

213

közhatalmi döntéshozatalban. Ami pedig a lobbitevékenységet illeti, támogatandó

minden olyan törekvés, ami segíthet megteremteni az iránta való politikai és közbizalmat.

Ehhez nélkülözhetetlen a lobbitevékenység és a korrupció határozott különválasztása,

illetve a lobbitevékenység értelmezési és szabályozási kereteinek tisztázása. Az e téren

fontos lépést jelentő hazai lobbitörvény erősítheti a döntéshozók és a lobbitanácsadók

biztonságérzetét az egymással fenntartott kapcsolatokban, aminek nyomán néhány

év(tized) múlva talán már csupán szellemes megjegyzésként emlékszünk majd a

közismert bon mot-ra:

„- Mi a különbség a lobbitevékenység és a korrupció között?

- Tulajdonképpen semmi: aki benne van, annak lobbitevékenység, aki nincs, annak

korrupció.”

A lobbitevékenység közpolitikai hasznosságát biztosító feltételek kialakítása ugyanakkor,

amint arról már szó esett, jelentős részben a jogalkotó felelőssége. Ezt ismerte fel a

Magyar Országgyűlés a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény

megalkotásakor. Mi jellemezte az ezt megelőző állapotokat? Mindenekelőtt a szabályozás

töredezettsége, a vonatkozó normák érvényesülésére irányuló garanciák hiánya, valamint

a szomszédos tiltó és szankcionáló szabályok bizonytalan határvonalai. A legfontosabb

hivatkozási pontokat az alkotmányjog, a versenyjog,77 valamint a büntetőjog területén

találjuk. Ezek ismertetésére a dolgozat csupán az indokolt részletességgel és

terjedelemben tér ki, és nem törekszik a vonatkozó rendelkezések átfogó bemutatására és

elemzésére.78 A lobbitevékenységhez kapcsolódó alapjogokat, így elsősorban a

véleménynyilvánítás szabadságát, a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez

való jogot, valamint a petíciós jogot az Alkotmány szavatolja. Az ezekre való utalás azért

is fontos, mert a tengerentúli hagyományok nyomán az európai lobbitanácsadók is

gyakran hivatkoznak az alkotmányos alapjogokra a tevékenységüket érő támadások

esetén. Így érdemes kiemelni az Alkotmány azon rendelkezéseit, melyek szerint „a

Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá

arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze” [61. § (1)], valamint

„mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet

vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé” [64. §]. Az alaptörvény megteremti

214

továbbá az érdekképviseleti és érdekvédelmi célú egyesülések, így a szakszervezetek és

más érdekszerveződések működésének alapjait. Kimondja ugyanis, hogy „mindenkinek

joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal

együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon” [70/C. § (1)], illetve külön

megerősíti, hogy „a szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a

munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit” [4. §]. Egyúttal rögzíti,

hogy „feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi

szervezetekkel” [36. §]. Bár ez utóbbi rendelkezést az Alkotmánybíróság módszerbeli

ajánlásnak minősítette,79 és annak gyakorlati érvényesülése a hazai közhatalmi

döntéshozatalban meglehetősen esetleges, az Alkotmányban foglaltak jelentőségét

alábecsülni e tekintetben is hiba lenne. Mindezt megerősíti, hogy a lobbitörvény

közvetlenül hivatkozik az alaptörvényre, amikor kimondja: „e törvény nem érinti az

Alkotmány 64. §-ában rögzített jogot, mely alapján mindenkinek joga van arra, hogy

egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes

állami szerv elé” [1. § (4)]. Ezen túl pedig alapelvként rögzíti, hogy „e törvény

alkalmazása során biztosítani kell az egyenlő bánásmód követelményének

érvényesülését” [2. §], „a lobbistákról vezetett nyilvántartási rendszer nem

akadályozhatja a közhatalmat gyakorló szervek szabad és nyílt elérhetőségét” [3. §],

valamint hogy „ez a törvény nem érinti más jogszabályoknak az érdekérvényesítésre,

illetve érdekképviseletre vonatkozó szabályait” [4. §].

A közhatalmi döntésekhez kapcsolódó érdekérvényesítés körében a leggyakoribb

hivatkozási alapot a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény egyes bekezdései jelentik.

Ezek kapcsán érdemes megemlíteni, hogy az Országgyűlés 1990-ben eltörölte a

társadalmi vita intézményét,80 melyet korábban a lakosság széles körét érintő

törvényjavaslatok esetében a tervezet, valamint a szabályozási elvek és alternatívák

megvitatása céljából a jogszabály kezdeményezője, illetve az érdekelt társadalmi vagy

érdekképviseleti szervezetek kezdeményezhettek. Igaz, ahogy az Alkotmánybíróság

megállapította: „a társadalmi vita eredménye azonban semelyik jogalkotót sem kötötte,

sőt a vita eredményének teljes megismeréséhez a vita alanyainak sem lehetősége, sem

jogszabályban biztosított joga nem volt.” Azaz, a törvény egyszerű tájékoztatási

215

kötelezettségről rendelkezett. A társadalmi vita ténylegesen nem volt kikényszeríthető, és

az általa érintett jogszabály-tervezetek köre sem volt pontosan meghatározott. Ezért a

„társadalmi vita nem a közvetlen demokrácia intézményeként, hanem annak pótlékaként

értelmezhető. E jogintézmény az állampárti hatalmi mechanizmus részeként kapott

értelmet, kiiktatása a parlamentarizmus és a jogállamiság kiépítésének folyamatával

összhangban történt.”81 A hatályos jogalkotási törvény szerint „az állampolgárok -

közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködnek az életviszonyaikat

érintő jogszabályok tervezetének előkészítésében és megalkotásában” [19. §], ezért „a

jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be

kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt

és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik” [20. §]. A törvény

garanciális jelleggel rögzíti, hogy a kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetekről

többek között véleményt nyilvánítanak az érdekelt társadalmi szervezetek és

érdekképviseleti szervek [27. § c)].82 Ez utóbbi kötelezettség értelmezése és gyakorlati

érvényesülése azonban az elmúlt másfél évtizedben meglehetősen bizonytalan maradt.

Ehhez hozzájárult, hogy az Alkotmánybíróság már 1990-ben kimondta, hogy

„önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett

szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi

alkotmányellenessé”,83 mely álláspont több későbbi határozatban is megerősítést nyert.84

Ezek körében a testület megállapította, hogy „a jogszabályok előkészítésére vonatkozó

törvényi előírások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai

felelősségét alapozhatja meg. A jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül

hagyása csak abban az esetben eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének

megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezésébe is

ütközik.”85 Így „a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi,

érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének

nem feltétele.”86

216

A parlamenti lobbitevékenység fontos hivatkozási alapja és alapvető kerete a Magyar

Országgyűlés Házszabályának 141. §-a, melynek értelmében „az Országgyűlés főtitkára

jegyzéket vezet azokról a bejegyzett országos érdekképviseleti és társadalmi

szervezetekről, amelyek kérik jegyzékbe vételüket” [141. § (1)], és „az Országgyűlés

elnöke a jegyzékbe vett érdekképviseleti és társadalmi szervezetek listáját évente a

hivatalos lapban közzéteszi” [141. § (3)]. Ezzel összefüggésben a Házszabály kimondja,

hogy „a képviselők számára lehetőséget kell biztosítani az adott ügyben érintett, az

Országgyűlés főtitkára által vezetett jegyzékben szereplő bejegyzett, országos

érdekképviseleti és társadalmi szervezetek véleményének a megismerésére” [81. § (2)].87

Pap András László szerint ezen bekezdések legfontosabb vívmánya, hogy „az egymással

versengő (legitimitású és reprezentativitású) szakszervezetek és érdekképviseletek közül

már nem a Ház vagy bizottságának esetleg diszkriminatívnak minősíthető választása

alapján kerülnek kiválasztásra a vitában meghallgatandó szervezetek” (Pap, 1998: 156).

A tapasztalatok ismeretében azonban ez utóbbi megállapítás megkérdőjelezhető, és

kétségtelen, hogy az említett rendelkezések több fontos érdekérvényesítési cselekvőt és

jelenséget teljes mértékben figyelmen kívül hagynak, illetve az Országgyűlés által

nyilvántartásba vett szervezeteknek semmiféle, a gyakorlatban érvényesíthető többlet

jogosultságot nem biztosítanak.88

Végül a talán legérzékenyebb terület a lobbitevékenység és a büntetőjog kapcsolata, ahol

mindenekelőtt a hivatali visszaélés, a vesztegetés, valamint a befolyással üzérkedés

bűncselekményei érdemelnek figyelmet.89 A Büntető Törvénykönyv a hivatali

visszaélésre vonatkozóan kimondja, hogy „az a hivatalos személy, aki azért, hogy

jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan előnyt szerezzen, hivatali kötelességét megszegi,

hatáskörét túllépi, vagy hivatali helyzetével egyébként visszaél, bűntettet követ el, és

három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő” [225. §]. A közélet tisztasága elleni

bűncselekmények körében tartalmazza továbbá, hogy „az a hivatalos személy, aki a

működésével kapcsolatban jogtalan előnyt kér, avagy a jogtalan előnyt vagy ennek

ígéretét elfogadja, illetőleg a jogtalan előny kérőjével vagy elfogadójával egyetért,

bűntettet követ el, és egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő” [250. §

(1)]. A törvény súlyosabb büntetéssel fenyegeti az elkövetőt, ha a bűncselekményt vezető

217

beosztású vagy fontosabb ügyekben intézkedésre hivatott hivatalos személy, avagy más

hivatalos személy fontosabb ügyben eljárva követi el, valamint ha a kötelességszegés, a

hatáskör túllépése, a hivatali helyzettel való visszaélés ténylegesen megvalósul, illetve a

cselekményt bűnszövetségben vagy üzletszerűen követik el [250. § (2)-(3)]. A törvény

büntetni rendeli az aktív vesztegetési magatartásokat is. Így kimondja, hogy „aki

hivatalos személy működésével kapcsolatban, neki vagy reá tekintettel másnak jogtalan

előnyt ad vagy ígér, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel

büntetendő” [253. § (1)]. Súlyosabban minősül a cselekmény, ha az kifejezetten hivatali

kötelességszegés, hatáskör-túllépés, illetve a hivatali helyzettel való visszaélés körébe

tartozó magatartás kiváltására irányul [253. § (2)]. Büntetendő továbbá a gazdálkodó

szervezet vezetője, illetve ellenőrzésre vagy felügyeletre feljogosított tagja vagy

dolgozója, ha a törvényi tényállás szerinti cselekményt a szervezet tagja vagy dolgozója a

szervezet érdekében hajtotta végre, és azt a felügyeleti vagy ellenőrzési kötelezettségek

teljesítése megakadályozhatta volna [253. § (3)-(4)].90 Ezek a büntető törvénykönyvi

rendelkezések már csak azért is fontosak a lobbitevékenység szempontjából, mert „a

közélet tisztaságának védelmét szolgáló büntetőjogi tényállások kiegészítik a

lobbitevékenységről szóló törvény szankciórendszerét, több olyan rendelkezés is található

ugyanis a Törvényben, melyek megsértése nemcsak a Törvényben foglalt

jogkövetkezmények alkalmazását idézi elő, hanem büntetőeljárás megindítását is” (Lékó,

2006: 36). Ez utóbbi megállapítás ismét felhívja a figyelmet a lobbitevékenység és a

korrupció elhatárolására, ami különösen nehéz a befolyással üzérkedés esetében. A Btk.

ugyanis kimondja, hogy „aki arra való hivatkozással, hogy hivatalos személyt befolyásol,

a maga vagy más részére jogtalan előnyt kér vagy elfogad, bűntettet követ el, és egy évtől

öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő” [256. § (1)]. A befolyásolás a hivatalos

személyre történő tudatos ráhatásként értelmezendő. Ráadásul a törvény szigorúbban

rendeli büntetni a cselekményt abban az esetben, ha az elkövetés üzletszerűen történik,

ami tovább közelíti a szóban forgó magatartást a hivatásos lobbitevékenységhez. Az

elhatárolás nehézségeit Lékó is hangsúlyozza: szerinte „a lobbista ugyanis arra

hivatkozással, hogy hivatalos személyt befolyásol, a maga vagy más (lobbiszervezet)

részére előnyt kér és elfogad. Az egyetlen különbség, hogy a lobbizásnál nem jogtalan az

előny, amit kér, hanem jogszerű, szerződésből fakadó kötelezettsége a lobbista

218

megbízójának. A sok hasonlóság miatt a lobbizást szokták tréfásan „befolyással

ügyeskedésnek” is nevezni” (ibid: 35).

Mindezek alapján indokoltnak tűnnek azok a vélemények, melyek az elmúlt években a

hazai lobbitevékenység jogi környezetének rendezését sürgették. Ezt az igényt igyekezett

kielégíteni a Magyar Országgyűlés által 2006. február 13-án elfogadott a

lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény. A jogszabály 2006. szeptember

elsején lépett hatályba, és rendelkezéseit azon közhatalmi döntésekkel összefüggésben

kell alkalmazni, melyek előkészítése a törvény hatályba lépését követően kezdődött meg.

A törvény leíró ismertetésétől az értekezés természetesen eltekint.91 Igyekszem ellenben

annak kapcsán néhány olyan kérdést feleleveníteni, melyek az elmúlt években uralták a

lobbitevékenység körüli hazai közéleti és politikatudományi diskurzust, illetve ezek révén

tágabb kontextusba helyezni az új jogszabályt. Ehhez olyan jogpolitikai követelményeket

helyezek előtérbe, melyek a parlamentek törvénygyárrá válásának korában bármely

jogszabály esetében alapvető jelentőségűek, és amelyek a lobbitörvény kapcsán is

megkülönböztetett figyelmet érdemelnek. A jogrendszer egésze szempontjából fontos

ugyanis, hogy a törvények ténylegesen létező társadalmi jelenségre irányuljanak, valódi

társadalmi probléma kezelését segítsék elő, hasznos társadalmi célt szolgáljanak, a

megfelelő jogforrási szinten szabályozzanak, valamint érvényesíthetők legyenek. Ami az

elsőként említett követelményt illeti, azt a dolgozat a korábbiakban már részletesen

érintette. Ennek kapcsán ugyanakkor érdemes rögzíteni, hogy a törvény értelmében

lobbitevékenység a „közhatalmi döntés befolyásolását vagy érdekérvényesítést célzó

minden olyan tevékenység vagy magatartás, melyet megbízás alapján, üzletszerűen

folytatnak” [5. § c)].92 A második alapkérdés, hogy a lobbitörvény valódi társadalmi

probléma kezelését szolgálja-e? Meggyőződésem szerint igen, hiszen a hazai közpolitikai

döntéshozatal, és tágabban a hazai politikai közélet egyik sarkalatos problémáját éppen a

mezoszféra hiányosságai és működési zavarai jelentik. Ezek felértékelik a

lobbitevékenység szerepét a társadalmi-szakmai ismeretek és információk, valamint a

társadalmi-gazdasági érdektörekvések közpolitikai megjelenítésében. Ennek azonban

nélkülözhetetlen feltétele a felek biztonságérzete és a köztük fennálló bizalom, aminek

hiányában a kommunikációs kapcsolat létre sem jöhet. Ezt ássa alá a bizonytalan jogi

219

környezet, aminek nyomán a döntéshozó elhárítja a lobbitevékenységet végző személy

közeledését, nehogy korrupciós botrányba keveredjen, az érintett érdekcsoportok pedig a

lobbitevékenység helyett rejtett informális csatornákat vesznek igénybe. Ezért a törvény

preambuluma nem csupán a lobbitevékenység szabályainak meghatározását, valamint a

közhatalmi döntések kapcsán megjelenített érdekek nyilvánosságának biztosítását, de a

döntéshozó szervek tevékenységébe vetett bizalom erősítését is jogalkotói szándékként

hangsúlyozza.

Gyakori kérdés azonban, hogy amennyiben az Európai Unió tagállamainak túlnyomó

többsége, illetve a közösségi intézmények megelégszenek egy minimális szabályozással,

és az önszabályozásra helyezik a hangsúlyt, akkor miért volt szükséges Magyarországon

önálló lobbitörvényt alkotni? Nos, egyáltalán nem volt szükséges. A törvény létrejötte a

hazai politikai osztály szándékának az eredménye. Ez utóbbi elsősorban saját

hitelvesztésének ellensúlyozását szolgáló látványos lépésnek szánta az új jogszabályt,

míg a kezdeményezést túlnyomó részben támogató lobbiszféra egyrészt bevett

foglalkozássá kívánta tenni a hivatásos lobbitevékenységet, másrészt abban bízott, hogy a

kiszámíthatóbb jogi környezet bővülő megbízásokat és így további üzleti hasznot

eredményez. Az első javaslatok egyes érintett politikusok visszaemlékezései szerint már a

rendszerváltást követő években megfogalmazódtak. Komolyabb munkálatokra azonban

csupán 1996-tól került sor, amikor egy kormánypárti munkacsoport Csiha Judit és

Kóródi Mária vezetésével két éven át dolgozott egy törvénytervezet előkészítésén,

amiből azonban törvényjavaslat végül nem született. A következő parlamenti ciklusban

megerősítést nyert a lobbitörvény megalkotására irányuló politikai szándék. 2001-ben a

kormány a korrupcióellenes intézkedési csomag részeként feladatul szabta a lobbitörvény

kidolgozását. Az akkori érvelés szerint erre azért volt szükség, „mivel elengedhetetlen,

hogy a jogalkotás folyamatában világossá váljon az, hogy milyen érdekek és ellenérdekek

artikulálódnak a folyamatban és melyek befolyásolják (és milyen irányban) a jogalkotást”

(Hende, 2001: 45). Ez ugyan felvetette a jogszabály létrejöttének reális lehetőségét,

azonban egyúttal minden korábbinál szorosabb fogalmi kapcsolatot teremtett a

lobbitevékenység és a korrupció között. Mindezeket követően, 2001 őszén került a

törvényhozás elé a jogalkotás során történő érdekérvényesítésről szóló törvényjavaslat,

220

amit az Országgyűlés tárgysorozatba vett, azonban napirendre nem tűzött. Az újabb

kormányváltást követően, 2002-ben az új igazságügyi miniszter, Bárándy Péter

megerősítette, hogy továbbra is támogatottságot élvez a lobbitörvény megalkotása,

azonban a korábbiaktól eltérő koncepcióval.93 Az ismét hosszúra nyúlt előkészítő

munkálatokat követően a törvénytervezet Országgyűlés elé terjesztésére 2005

októberében már egy másik kormány és egy másik miniszter: Petrétei József által került

sor.94 A törvényjavaslat eleinte számottevő érdeklődést váltott ki a parlamenti képviselők

körében, ám a kezdeti lelkesedés annak felismerésével, hogy az új jogszabály érdemi

kötelezettségeket ró az Országgyűlés tagjaira, ugyanakkor a reméltnél kisebb

médiaérdeklődést vált ki, érzékelhetően mérséklődött. Így a Parlament csupán a

törvényhozási ciklus utolsó üléseinek egyikén, 2006. február 13-án fogadta el a

jogszabályt, a kétharmados többséget igénylő szakasz elvetésével.95

27. tábla A lobbitörvény megalkotásának kronológiája

1990-es évek első fele – a lobbitörvény megalkotására irányuló első javaslatok 1996-1998 – egy kormánypárti munkacsoport Csiha Judit és Kóródi Mária vezetésével törvényelőkészítő munkálatokat folytat 2001. február 20. – a kormány elfogadja a korrupcióellenes intézkedési csomagot, mely feladatként jelöli meg a lobbitörvény megalkotását 2001. március 23. – konferencia Lobbizás és lobbi-szabályozás Magyarországon címmel a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetemen a parlamenti pártok képviselőinek részvételével 2001. október 6. – a kormány beterjeszti az Országgyűlés elé a jogalkotás során történő érdekérvényesítésről szóló törvénytervezetet, melyet a Parlament tárgysorozatba vesz (T/5213), de napirendre nem tűz

2002 nyara – a kormány kinyilvánítja szándékát a lobbitörvény megalkotására 2002. október 24. – nemzetközi konferencia A lobbizás szabályozása Közép- és Kelet-Európában címmel a Charities Aid Foundation és a Transparency International Magyar Tagozata szervezésében Budapesten 2005 első fele – a kormány több fordulóban tárgyalja a lobbitevékenység szabályozásáról szóló előterjesztéseket 2005. október 7. – a kormány beterjeszti az Országgyűlés elé a lobbitevékenységről szóló törvénytervezetet 2005. október - 2006. február – az Országgyűlés megtárgyalja a lobbitevékenységről szóló T/17795 számú törvényjavaslatot 2006. február 13. – az Országgyűlés 179 igen, 160 nem szavazattal, 2 tartózkodás mellett elfogadja a lobbitevékenységről szóló törvényjavaslatot, de 182 igen szavazattal, 157 nem szavazat mellett elveti annak kétharmados többséget igénylő szakaszát

2006. március 1. – kihirdetésre kerül a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény 2006. szeptember 1. – hatályba lép a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény

27. tábla: A lobbitörvény megalkotásának kronológiája

221

Ezzel elérkeztünk utolsó, minden bizonnyal legfontosabb kérdésünkhöz: vajon

megvalósítható-e a törvény által kitűzött szabályozási cél? A törvényszöveg szerint a

jogszabály célja, hogy „biztosítsa a lobbitevékenység nyilvánosságát, meghatározza a

döntéshozó személyek és a lobbisták kapcsolattartásának szabályait és megállapítsa e

tevékenység alapvető előírásait” [1. § (2)], amihez a preambulum hozzáteszi a

döntéshozó szervek tevékenységébe vetett bizalom erősítésére irányuló jogalkotói

szándékot. Ezek kapcsán megállapítható, hogy a hazai lobbitörvény szabályozási elemei

igazodnak a világszerte ismert megoldásokhoz, és egyesítik az ismert modellek

meghatározó jegyeit: amerikai mintára általános regisztrációs kötelezettséget

tartalmaznak [6. §],96 de az uniós mintát követve egyúttal jelentős figyelmet fordítanak

magatartási minimumszabályok megfogalmazására [21-29. §]. Ezt a párhuzamos hatást

mutatja a törvény miniszteri indoklása is, mely több alkalommal együtt hivatkozik az

amerikai és az uniós mintákra. Így például a regisztrációs kötelezettség kapcsán

hangsúlyozza, hogy a törvény “az Amerikai Egyesült Államok, valamint Kanada

lobbitörvényéhez és az Európai Parlament Házszabályának érdekérvényesítőkre

vonatkozó rendelkezéseihez hasonló regisztrációs rendszer alkalmazását írja elő annak

érdekében, hogy nyilvánosságra kerüljenek az egy-egy közhatalmi döntés mögött álló

érdekek, ezért lobbitevékenységet csak az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi

személyiséggel nem rendelkező szervezet folytathat, aki vagy amely szerepel a

nyilvántartásban.” Ehhez a kettősséghez igazodnak a törvényben foglalt szankciók is,

hiszen a jogszabály egyszerre tartalmazza a regisztrált lobbisták és lobbiszervezetek

nyilvántartásból való törlését, valamint a regisztráció nélkül végzett lobbitevékenység

esetén kivetett bírságot [16. §; 33. §]. A törvény szerencsés újdonsága ugyanakkor, hogy

a jogalkotó a korábbi tervezetekkel szemben végül a bővebb tárgyi hatály mellett döntött.

Ezzel tágította a 2001-es törvényjavaslatban a jogalkotás során történő

érdekérvényesítésre korlátozott tevékenységi kört, és kiterjesztette azt egyéb közhatalmi

döntésekre [5.§ f)]. Ezt azonban egyúttal szűkítette a személyi hatály által, mely

lényegében kizárja a társadalmi érdekszerveződéseket a törvény alkalmazásából, ami

számos kritikát vált ki.97 Ez a megoldás ugyan kétségtelenül tisztább viszonyokat teremt,

azonban szűkíti a törvény által biztosított többlet jogosultságok igénybe vételének

222

lehetőségét a társadalmi érdekszerveződések nem megbízás alapján és nem üzletszerűen

folytatott érdekérvényesítése során. Ez a szempont jelentős figyelmet kapott a

törvényjavaslat parlamenti vitájában is. Így Répássy Róbert, a Fidesz-MPSZ

vezérszónoka az általános vitában külön kitért egy az Országgyűlés tagjaihoz intézett

nyílt levélre:

„Egy minden országgyűlési képviselőhöz eljuttatott levelet szeretnék röviden ismertetni: nyílt levél a Magyar Köztársaság kormányához, mely szerint nem támogatják az alábbi aláíró civil szervezetek ezt a törvényjavaslatot. ... 22 szervezet írta alá, és még számos társadalmi szervezet tiltakozik ez ellen a javaslat ellen. Hogy mennyiben jogos vagy sem az ő kifogásuk, azt nem tudom, de valószínűleg igazuk lehet abban, hogy ez a törvényjavaslat az üzletszerűen végzett érdekérvényesítést előnyben részesíti, az üzletszerűen érdekkijárással foglalkozó lobbiszervezeteknek többletjogokat ad a civil szervezetekhez képest. A javaslat kimondja, hogy ez a törvény nem érinti az érdek-képviseleti szerveknek és más érdekérvényesítő szervezeteknek a jogait. Ez igaz, de a lobbiszervezeteknek többletjogokat ad. Igaz, hogy ezáltal nem vesznek el jogokat a civil szervezetektől, viszont a pénzért lobbizókat előnyben részesíti. … Tehát összefoglalva, a civil szervezetek szerintem joggal tiltakoznak ez ellen a törvény ellen. Szögezzük le, hogy ha már a lobbitevékenységről van szó, akkor a civil szervezeteknek és más érdek-képviseleti szervezeteknek a véleményét azért érdemes figyelembe venni, mert a lobbizás is ugyanilyen tevékenység. Az a különbség a kettő között, hogy az egyik szervezet önként, a saját akaratából, a saját tagjainak érdekében teszi ezt, a másik szervezet, a lobbiszervezet pedig pénzért teszi ezt, üzletszerűen. Ha ilyen különbségtétel van, akkor valóban igaza van Salamon Lászlónak, hogy ez a törvényjavaslat a pénz hatalmáról szól, arról szól, hogy akinek pénze van, az több információt fog tudni eljuttatni a döntéshozókhoz, akinek meg nincs pénze, az sokkal kevesebb eszközzel rendelkezik. Tisztelt miniszter úr, nyilván önnek ellentétes véleménye van, hiszen kifejtette az expozéban, de azért ezt a javaslatot széles körben ismerik, és a civil szervezetek így ítélik meg.”

Dávid Ibolya, az MDF vezérszónoka felszólalásában szintén említette a társadalmi

szerveződések érdekérvényesítésének problémáját:

„A mostani törvényjavaslatnak éppen ez a legsúlyosabb hiányossága, amire egyébként még szeretnék visszatérni, hiszen teljességgel kizárja a civileket ebből a körből, így pont azokról feledkezik meg, akik számára a lobbizás a leginkább hasznos és leginkább fontos. Olyan ez, mintha egy ruhát készítenénk, amelyiknek bevarrjuk az ujját. … Kifogásoljuk azt, hogy ez a tervezet nem foglalkozik a társadalmi, érdek-képviseleti és civil szervezetek ilyen irányú érdekérvényesítő tevékenységével, kifogásoljuk azt, hogy kizárólag üzletszerű lobbitevékenységre terjed ki az előterjesztés, kifogásoljuk, hogy a civil szféra kimarad, kifogásoljuk azt, hogy a köztestületek is kimaradnak, és nem sorolom föl annak a 22 szervezetnek a nevét, amelyek érveikkel alátámasztott tiltakozásukat már elküldték, és több száz civil szervezet, aki nem ért egyet ezzel az előterjesztéssel.”

223

Ezek a felszólalások a törvényjavaslat legvitatottabb pontjára mutattak rá, amire még

visszatérek. A jogszabály legfontosabb politikai célja ugyanakkor a politikai osztály

bizalomvesztésének ellensúlyozása volt. Erre azonban a törvény, a korábbi tervezetekkel

szemben, nem köldöknéző módon törekszik. A lobbisták kötelezettségei mellett ugyanis

figyelmet fordít azokra a többlet jogosultságokra, melyek elősegítik a törvényi előírások

érvényesülését. Ezek körében a lobbitevékenységet végző személy kezdeményezheti a

közhatalmi döntést hozó szervnél, hogy az Országgyűlés döntésével kapcsolatos

lobbitevékenység során az Országgyűlés kijelölt bizottsága előtt a bizottság által

meghatározott időkeretben; a kormány, illetőleg a kormánytagok döntésével kapcsolatos

lobbitevékenység során a hatáskörrel rendelkező miniszter által kijelölt vezető előtt, a

vezető által meghatározott időkeretben; a helyi önkormányzat döntésével kapcsolatos

lobbitevékenység során pedig az önkormányzat illetékes bizottsága előtt, ennek

hiányában a képviselőtestület (a közgyűlés) ülésén a bizottság vagy a képviselőtestület (a

közgyűlés) által meghatározott időkeretben legalább egy alkalommal személyesen

kifejthesse álláspontját. A kezdeményezés elfogadásáról az adott szerv, illetve személy

dönt. Ugyanakkor lehetőség szerint biztosítani kell, hogy az érdekérvényesítő valóban

részesüljön ebben a lehetőségben, ha a jogszabály előkészítése során konkrét, érdemi

javaslatait írásban eljuttatta a közhatalmi döntés előkészítőjéhez. A lobbitevékenységet

végző személy mindezeken túlmenően bármely országgyűlési képviselőnél, az illetékes

miniszter által kijelölt vezetőnél, illetve bármely önkormányzati képviselőnél írásban

személyes megbeszélést kezdeményezhet. A kezdeményezés elfogadásáról ez esetben is a

megkeresett személy dönt [25. § (1)-(4)]. A lobbikapcsolatban megjelenő felek közti

egyensúly fontosságát a törvény általános indoklása is kiemeli, amikor hangsúlyozza,

hogy „áttekintve a nemzetközi gyakorlatot megállapítható, hogy egy igazán hatékony

szabályozáshoz nem elegend csak a lobbistákra kötelezettségeket megállapítani, a

célszemélyekre, a döntéshozókra is ki kell terjedniük a szabályoknak. Az átlátható,

nyitott jogalkotás megvalósítását egy olyan jogszabály megteremtése, mely kizárólag a

lobbistákra vonatkozóan határoz meg el írásokat, nyilvánvalóan nem biztosítja.’’ Ehhez a

részletes indoklás hozzáteszi, hogy „az eszközrendszer szabályozása kapcsán fontos

szempont, hogy a Javaslat egyenl esélyeket biztosít valamennyi lobbista számára,

ugyanakkor megteremti azokat a garanciákat is, amelyek a befolyásolni kívánt

224

szervezetek, vagyis a „célszervezetek’’ fogadókészségét is garantálják. Ha ugyanis nincs

valódi esély a párbeszéd kialakulására, a lobbistáknak nem lesz érdekük, hogy nyíltan

felvállalják az általuk képviselt célkit zéseket.’’98

Más oldalról, a törvényjavaslat parlamenti tárgyalása során több képviselő is hevesen

támadta az előterjesztés azon rendelkezéseit, melyek az Országgyűlés tagjai számára

többlet kötelezettségeket teremtettek volna. Ezek körében különösen éles kritikát kapott

egy az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény kétharmados többséget

igénylő módosításaként végül elvetett, az Európai Parlament házszabályának mintájára

javasolt előírás. Eszerint az országgy lési képvisel köteles lett volna felszólalása el tt

közölni „amennyiben a felszólalásának tárgya vagy a vita, melynek során fel kíván

szólalni, közvetlenül érinti a vagyonnyilatkozatában, illetve a vele közös háztartásban él

házas- vagy élettársának, valamint gyermekének a melléklet szerinti nyilatkozatában

foglalt vagyoni, jövedelmi vagy gazdasági érdekeit.’’ A kétharmados rendelkezés

elutasításában nem csupán a megszokott parlamenti vitarend megőrzésének szándéka, de

a parlamenti pártok politikai konfliktusai és a választási kampány közelsége is

közrejátszott, ami mindvégig érzékelhető volt a törvényjavaslat bizottsági és plenáris

tárgyalása során, és a felek közti kompromisszumok ellen hatott. Érdemes továbbá

megemlíteni, hogy a törvény egyrészt széles körben szabályoz - így tartalmaz alapvető

összeférhetetlenségi szabályokat, illetve magában foglalja a lobbitevékenység során

nyújtható előnyökre vonatkozó részletes előírásokat -, másrészt szoros előírásokat

fogalmaz meg, például a nyilvántartásba vétel feltételeit, a magatartási szabályokat vagy

az érintett felek kötelezettségeit illetően. Ami pedig a szabályozás egyik erénye lehet: a

rendelkezések alkalmazásának ellenőrzését és szankcionálását állami feladattá teszi. A

176/2006. (VIII. 14.) kormányrendelet a lobbistákról és a lobbiszervezetekről felállított

nyilvántartások vezetésére az Igazságügyi Hivatal központi, országos illetékességű

szervezeti egységét: a Központi Igazságügyi Hivatalt (KIH) jelölte ki. A KIH

megvizsgálja, hogy a hozzá benyújtott nyilvántartásba vételi kérelem megfelel-e a

törvény előírásainak, elbírálja azt, kiállítja a lobbiigazolványt, valamint ellátja a törvény

által a nyilvántartást vezető szerv hatáskörébe utalt egyéb feladatokat. Ennek keretében

elvégzi a törvényi rendelkezések érvényesülését szolgáló ellenőrzéseket. Így a lobbista

225

tájékoztatójának beérkezését követő 30 napon belül összeveti azt a lobbitevékenység által

érintett közhatalmi szerv beszámolójával, és amennyiben azok eltérő adatokat vagy

állításokat tartalmaznak, tisztázza a tényállást [5. § (1)-(2)]. Amennyiben ezen vizsgálat,

illetve egyéb bejelentés vagy értesülés nyomán bebizonyosodik, hogy valamely

természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet úgy

végzett lobbitevékenységet, hogy nem szerepelt a nyilvántartásban, kiszabja a megfelelő

bírságot. Ennek meghatározásához a törvényben foglaltak szerinti alapbírságot, valamint

az azt módosító tényezőkhöz hozzárendelt, a rendeletben rögzített szorzószámot veszi

figyelembe [6. § (1)-(2)]. A KIH gondoskodik továbbá a lobbiigazolványok indokolt

esetben történő bevonásáról [13. § c)], valamint a lobbisták és a lobbiszervezetek általa

kezelt adatainak a nyilvántartásból való törlés időpontjától számított tíz évig történő

megőrzéséről, azt követően pedig azok törléséről [16. §].

Mindezek áttekintése végül lehetőséget nyújt a hazai lobbitörvény rövid értékelésére. A

lehetséges kedvező hatások mellett két lényeges hiányosságot szükséges kiemelni. Az

egyik a társadalmi érdekszerveződések által folytatott érdekérvényesítés már említett

problémája. A törvény a megbízáson alapuló üzletszerűség követelményének rögzítésével

kizárja a jogszabály alkalmazási köréből a saját érdek érvényesítésére végzett

lobbitevékenységet, amit a társadalmi érdekszerveződések széles köre alkalmaz. A

jogalkotó ennek kapcsán a törvényjavaslat parlamenti vitájában is hangsúlyozta, hogy a

törvény elfogadása semmiben nem szűkíti ez utóbbiak érdekérvényesítési lehetőségeit. Ez

kétségtelenül igaz. Ugyanakkor érdemes figyelembe venni, hogy Magyarországon ma

érdekérvényesítési tevékenység három főbb jogi keretben folytatható. Az egyik az

Alkotmányon, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényen, valamint az intézményes

érdekegyeztetést meghatározó egyéb jogszabályokon alapul, és mindenekelőtt a szociális

partnerek viszonyát érinti. A második a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX.

törvény, ami azonban csupán a közhatalmi döntés befolyásolását vagy érdekérvényesítést

szolgáló, megbízás alapján és üzletszerűen folytatott tevékenységre terjed ki. Végül a

harmadik, a társadalmi érdekszerveződések számára nyitott keret a Magyar Országgyűlés

Házszabályának 141. §-ában említett, a bejelentkező országos érdekképviseleti szervekről

és társadalmi szervezetekről vezetett nyilvántartás. Ez azonban csupán a törvényhozást

226

érinti és semmilyen többlet jogosultságot nem biztosít az érintett szervezetek részére. Így,

bár kétségtelenül igaz, hogy mivel a társadalmi érdekszerveződések nem esnek a

lobbitörvény hatálya alá, az abban megfogalmazott megkötések sem vonatkoznak rájuk,

egyúttal elesnek mindazon többlet jogosultságoktól, melyeket a törvény rendelkezései

által érintett személyek és szervezetek élveznek.

A másik, a törvény hatályba lépése óta eltelt hónapok tapasztalatai által megerősített

problémát maguk a lobbistákról és lobbiszervezetekről vezetett nyilvántartások jelentik.

Az azokban szereplő személyek és szervezetek köre ugyanis korántsem tükrözi a hazai

lobbiszféra kiterjedését és szerkezetét. Ennek legfontosabb oka, hogy a vezető tanácsadók

és ügynökségek egy része egyelőre nem vállalja a nyilvántartásba vétellel járó

tájékoztatásadási kötelezettséget. Néhány vezető lobbitanácsadóval folytatott beszélgetés

alapján megállapítható, hogy e mögött jelentős részben az ügyfelek aggályai állnak. A

törvény hatályba lépését követően kiderült, hogy bár a gazdasági társaságok és az üzleti

érdekszerveződések ma már elfogadják a lobbitevékenység hasznosságát tevékenységük

eredményességét illetően, azt azonban továbbra is elsősorban a kijáró típusú

érdekérvényesítés kiegészítőjének tekintik. Ezért ugyan igénybe veszik a lobbitanácsadók

közreműködését, ám az üzleti stratégiájukra és terveikre utaló információk közzétételét a

rendszeres tájékoztatókban már nem vállalják. Ennek nyomán a lobbitanácsadók és -

ügynökségek kettős szorításba kerülnek: egyik oldalon a törvényi követelményekkel,

másik oldalon a megbízók elvárásaival szembesülnek. Ebben a helyzetben, a lobbipiaci

versenyre is tekintettel, sok esetben inkább az ügyfél kéréseit igyekeznek kielégíteni.

Azaz, igyekeznek megtalálni azokat az eljárásokat, melyek nem ütköznek a törvényi

előírásokba, de mentesítik őket a tájékoztatásadási kötelezettség alól.99 Mindezen

problémák és hiányosságok ellenére a törvény kedvező hatásai középtávon korántsem

zárhatók ki, még akkor sem, ha rövidtávon alapvető változások nyilván nem várhatók.

Közép- és hosszú távon ellenben a közhatalmi döntéshozók biztonságérzetét növelve

nyitottabbá teheti őket a lobbitevékenység által közvetített társadalmi, gazdasági és

szakmai ismeretek, információk és érdektörekvések befogadására; előmozdíthatja a

hivatásos lobbitanácsadók szakmai önszerveződését és önszabályozását; megerősítheti a

szakmai képzések presztízsét és színvonalát; elősegítheti a lobbitevékenység

227

professzionalizációját; valamint lehetőséget teremthet a lobbitevékenység és a korrupció

elhatárolására. Mindezeken keresztül pedig pozitív hatást gyakorolhat a lobbitevékenység

központi elemére: a felek közti bizalomra, ami valamelyest megnyithatja a közhatalmi

döntések zárt eljárásait. Ez utóbbi körülmény pedig hozzájárulhat a közpolitikai

döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerében tapasztalt hiányosságok orvoslásához, a

pártpolitikai és a közpolitikai szempontok közti egyensúly helyreállításához, a közhatalmi

döntéshozók iránti társadalmi bizalmatlanság enyhítéséhez, valamint mindezeken

keresztül a politikai közélet egészséges működésének erősítéséhez.

228

ÖSSZEGZÉS

A közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerének teljesítménye meghatározó

a közhatalmi döntések minőségére és a politikai rendszer működésének egészére nézve.

Ezért a társadalmi-gazdasági érdekcsoportok és a közhatalmi döntéshozók közti

információ- és érdekáramlást biztosító csatornák, cselekvők és eljárások méltán figyelmet

érdemelnek. Ezek szerveződését, működését és hatásait ma már nem vizsgálhatjuk

csupán a hazai közpolitikai folyamatok kontextusában, hiszen az országgyűlési és a

kormányzati döntések jelentős részben az Európai Unió közösségi intézményeinek

döntései által meghatározottak. Az integrációs folyamat sajátosságai nyomán a

közpolitikai megközelítés kiemelt figyelmet kap a közösségi működésben. Ez a nemzeti

politikai rendszerekben gyakran előtérbe kerülő pártpolitikai szempontokkal szemben

felértékeli a szakértelem szerepét. Az uniós intézmények külső szakértelem iránti igénye

mindenekelőtt két forrásból: az intézményrendszer szűkös kapacitásaiból, valamint a

közösségi döntéshozatal által érintett közpolitikai területek és kérdések sokféleségéből

fakad.100 Ennek kapcsán érdemes utalni arra, hogy az Európai Unió intézményrendszere

és döntéshozatali eljárásai nem vizsgálhatók a hagyományos értelmezési keretek között,

hiszen azok felépítése és működése jelentősen eltér a nemzeti politikai rendszerek által

kínált mintáktól. Így többek között az Európai Parlament nem a legfőbb jogalkotó,

nincsen parlamenti többségen alapuló uniós kormány, és a döntéselőkészítési,

végrehajtási és ellenőrzési funkciók is eltérő módon teljesülnek. Amint azt Vilella

szellemesen megjegyzi, az Európai Unió egyelőre szinte minden lényeges vonását

tekintve egy „majdnem szerveződés”: a Bizottság majdnem egy európai kormány, az

Európai Parlament majdnem egy valódi törvényhozó testület, az európai pártok majdnem

igazi politikai pártok, az európai gazdaság majdnem nemzetek felett szervezett, a

polgárok majdnem rendelkeznek európai állampolgársággal, az uniós demokrácia pedig

majdnem egy valódi demokrácia (Vilella, 2006: 34-35). Mindezek felismerése azért is

fontos, mert az integrációs folyamat és annak intézményi vonatkozásai az uniós

érdekérvényesítés természetes környezetét jelentik. A meghatározó integrációs elméletek,

és különösen a többszintű kormányzás (multi-level governance) elmélete szerint nem

229

csupán döntéshozatali szintek egész hálózata és hierarchiája alakult ki a közösségi térben,

de létrejöttek az azokhoz kapcsolódó partnerségi háromszögek a közösségi, a tagállami és

a szubnemzeti intézmények; a tagállami tripartit tárgyalások szereplői (állam,

munkaadók, munkavállalók); valamint a regionális kormányzatok, illetve a regionális

politikai és szociális partnerek között (Ágh, 2004a: 5). Mindezek előtérbe helyezik a

közpolitikai közösségek (policy community), azaz a döntéshozók, a szakértők és az

érintett érdekszerveződések által alkotott tartós együttműködési formák szerepét. Ez

utóbbiak rendszerét ma már szervesen kiegészítik a lazább közpolitikai hálózatok (policy

network), illetve az egyedi ügyek hálózatai (issue network), melyek bővítik a közösségi

döntéshozatalba bekapcsolódó cselekvők, valamint az általuk alkalmazott

érdekérvényesítési eljárások körét. Ezért Ágh nem csupán azt hangsúlyozza, hogy

„manapság az egész EKR-rel kapcsolatos szakirodalom a közpolitikai közösségeket

tekinti a mindennapos politikacsinálás főszereplőinek”, de azt is, hogy „a döntéshozatal

az EU-ban nagyrészt informális alkufolyamatokon alapul, és ezek adják legsajátosabb

terepét” (Ágh, 2001: 179).101

Ez utóbbi megállapítás szoros összefüggésben áll a közösségi intézmények szakértelem

iránti fokozott igényével, valamint a közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési

rendszerének az elmúlt két évtizedben tapasztalt alapvető átalakulásával. Ennek

következménye egy „kettős párhuzamosság” megjelenése: egyrészt a kiterjedt európai

érdekszervezetek és -hálózatok, illetve a kisméretű, mozgékony érdekszerveződések,

valamint a lobbitanácsadók és -ügynökségek; másrészt a nemzeti út és a brüsszeli

stratégia együttélése. A hosszú egyeztetési folyamat végén a tagjaik számára a legkisebb

közös nevezőt jelentő álláspontot képviselő eurocsoportok mellett megjelentek és

megerősödtek a gyors véleményalkotásra és reagálásra képes kisebb érdekszerveződések,

melyek tevékenysége az intézményes információ- és érdekközvetítési csatornákat

kiegészítő, azokkal szemben alternatív vagy párhuzamos lehetőségeket kínáló informális

érdekérvényesítési eljárások, így mindenekelőtt a lobbitevékenység jelenlétét és

befolyását erősíti. A nemzeti út, tehát a tagállami kormányzat megnyerése és az annak

képviselői által megjelenített hivatalos nemzeti álláspont befolyásolása, valamint a

közösségi intézményekkel folytatott közvetlen párbeszéd (brüsszeli stratégia) párhuzamos

230

alkalmazása pedig ma már természetes gyakorlat. Mindezek kapcsán végül érdemes

utalni arra, hogy a bemutatott átalakulás ma sem jutott nyugvópontra. Az egyik fontos

kérdés e téren, hogy a legutóbbi bővítési fordulók milyen hatást gyakorolnak majd a

közösségi érdekérvényesítési rendszer szerkezetére és működésére. A korábbi bővítések

jellemzően az érdekszerveződések közti verseny kiéleződését és az érdekérvényesítési

módszerek professzionalizációját eredményezték (van Schendelen, 2003: 89). Ma

azonban még nem látható, hogy az eltérő politikai hagyományokkal rendelkező közép- és

kelet-európai „új” tagállamok érdekszerveződései mennyire lesznek képesek hatékonyan

bekapcsolódni a közösségi döntéshozatalba, illetve az uniós érdekérvényesítési kultúra és

ezen országok politikai kultúrája milyen hatást gyakorol majd egymásra. Kétségtelen

ugyanis, hogy az EU10+2 tagállamok csatlakozása új törés- és erővonalakat teremtett

(Ágh, 2004c: 19-20), ám a kilencvenes évek nagy expanzióját követően az uniós

érdekérvényesítés újabb robbanásszerű növekedése, illetve jelentős átalakulása manapság

nem tapasztalható és rövidtávon nem is várható (Európai Parlament, 2003b).

Ugyanakkor érdemes hangsúlyozni, hogy mivel az integrációs folyamat nem egymást

kizáró, hanem egymást kiegészítő, mi több, egymást feltételező viszonyban áll a

tagállamok szuverenitásával és az európai nemzetek sokszínűségével, a közösségi

testületek és intézmények nem veszik át a tagállamok felelősségét azok sorsának

alakításában. A sikeres uniós tagság alapvető feltétele ezért a közösségi együttműködés

által kínált előnyökhöz való minél szélesebb körű hozzáférés, valamint az azok

érvényesítéséhez és hasznosításához szükséges feltételek kialakítása. Előbbi kapcsán

érdemes kitartóan hangsúlyozni, hogy az uniós tagság által kínált előnyök megszerzése

versengő érdektörekvések bonyolult hálózatában történik, ahol a versenytársak többsége

egyelőre nagyobb tapasztalatokkal és kiterjedtebb kapcsolatrendszerrel rendelkezik, és

ahol a hatékony érdekérvényesítés már nem kizárólag és nem elsősorban állami-

kormányzati feladat, hanem minden érintett gazdasági szereplő és társadalmi

érdekszerveződés számára létező kihívás. Más részről fontos megállapítás, hogy „az

uniós érdekérvényesítés az informáltságok, a kreatív kezdeményezések és a

szervezettségek versenye” (Tabajdi és Korányi, 2006: 849), melyben - különösen a kis-

és közepes méretű tagállamok esetében - a kormányzati szervek és a társadalmi-gazdasági

231

érdekszerveződések hatékony együttműködése nélkülözhetetlen. Mindezeken túl, “az

uniós érdekérvényesítés nagy feladata, hogy miként lehet a magyar érdekeket európai

keretben, “Európa nevében” érvényre juttatni. Az európai uniós érdekérvényesítés

legfőbb sajátossága, hogy a nemzeti érdek önmagában, közvetlenül soha nem

érvényesíthető, csak koalícióképzéssel, szövetségek segítségével” (ibid, 2006: 837 –

kiemelés az eredeti szövegben). Itt érdemes megjegyezni, hogy a 2011. évi magyar

elnökség, illetve az ennek kapcsán megnyíló tágabb közpolitikai mozgástér e téren is

egyedülálló lehetőségeket tartogat.

A tagállami érdektörekvések sikerét a közösségi döntéshozatalban számos tényező

befolyásolja. Magyarország közepes méretű tagállam az Unióban: területe alapján a

tizenkettedik, népessége szerint a tizenharmadik helyet foglalja el a huszonhetek

mezőnyében. Földrajzi és geopolitikai adottságaink természetes módon kijelölnek néhány

fontos magyar érdektörekvést, és felértékelik szerepünket a közösségi együttműködés

egyes területein. A hazai gazdaság teljesítménye az elmúlt másfél évtizedben az „új”

tagállamok élmezőnyébe tartozott, mely téren az utóbbi években némi visszaesés

tapasztalható. A magyar kultúra gyökerei a nyugat-európai kulturális hagyományokhoz

kötődnek, ezzel szemben a politikai kultúra hiányosságai a hatékony uniós

érdekérvényesítést is akadályozzák. Ezt csupán részben ellensúlyozza az uniós tagság

tartós támogatottsága. Végül, a magyar pozíciók a közösségi intézményekben viszonylag

kedvezőnek mondhatók. Mindezek a feltételek összességében érdemi lehetőséget

kínálnak a szövetségkötésben és a koalícióépítésben, illetve a más tagállamokkal, így

különösen a közép- és kelet-európai térség országaival való együttműködésben, a

közösségi alkufolyamatokban, valamint a támogatások cseréjében való kezdeményező

részvételre. Ez utóbbi megállapítás tükrében sajnálatos, hogy a tapasztalatok szerint a

közösségi döntéshozatal akadályait egyelőre nem tudjuk a szükséges mértékben

leküzdeni, lehetőségeit pedig a megfelelő mértékben kihasználni. Ennek legfontosabb

okai a közösségi intézményrendszer és döntéshozatali eljárások hiányos ismerete, az

uniós érdekérvényesítési kultúra idegensége, az európai érdekszervezetek és -hálózatok

tevékenységére és döntéseire gyakorolt korlátozott befolyás, a brüsszeli magyarok közti

kapcsolati háló kezdetlegessége és esetlegessége, valamint a köztük és a hazai

232

intézmények és érdekszerveződések közti kommunikáció hiánya. Ezért a magyar

érdektörekvések sikerének elősegítése érdekében egyaránt szükséges az uniós ügyek

hazai intézményeinek fejlesztése, a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési

rendszerének megerősítése, a plurális érdekérvényesítési kultúra befogadása, a közösségi

intézményi pozíciók további erősítése, az európai érdekszervezetek és -hálózatok

tevékenységében való aktív részvétel, valamint a közösségi intézményekben és azok

környezetében található magyarok informális hálózatának, illetve a hazai intézményekkel

és szervezetekkel fenntartott kapcsolataik megszervezése. Ezen feladatok teljesítésében a

hazai politikai osztálynak, a köztisztviselői elitnek, a gazdasági és civil szférának,

valamint a brüsszeli magyar politikusoknak és uniós tisztviselőknek egyaránt dolguk és

felelősségük van.

Mindezekhez szervesen kapcsolódik a hazai közpolitikai döntéshozatal

érdekérvényesítési rendszerének az elmúlt két évtizedben végbement alapvető

átalakulása. E téren továbbra is súlyos zavarok és hiányosságok tapasztalhatók. Ennek

nyomán, amint azt Bihari is hangsúlyozza, Magyarországon „a modern politikai

rendszerek állami és pártrendszere mellett az érdekegyeztetés harmadik alrendszere nem

tudott stabilizálódni, láthatóan ennek megszervezésében voltak a legnagyobb ellentétek

az egymást követő kormányzati elképzelések között” (Bihari, 2005: 431). Ezért az állami

szervezetrendszer és a pártrendszer mellett az érdekszerveződések alrendszere deficites

maradt, ami a pártpolitikai küzdelem és a vertikális érdekérvényesítés túlsúlyát

eredményezi a horizontális kapcsolódások hátrányára. A politikai pártok a pártpolitikai

szempontok túlterjeszkedése, a társadalom és a gazdaság politikai gyarmatosítása

ellenére, illetve jelentős részben éppen ennek nyomán, képtelenek a társadalmi-gazdasági

érdekcsoportok és a közhatalmi döntéshozók közti információ- és érdekáramlásban rájuk

háruló szerep betöltésére. Ennek oka többek között, hogy a társadalmi törésvonalak nem

váltak meghatározóvá a pártrendszer szerkezetében, illetve a koncentrált pártrendszerben

a társadalmi-gazdasági érdektörekvések ütköztetése és rangsorolása nagyrészt a pártok

belső terében megy végbe. A szociális párbeszéd vonatkozásában az intézményi keretek

többszöri átalakítása, az egymást követő kormányok változó mértékű elkötelezettsége a

rendezett tárgyalási feltételek biztosítására, illetve az érintett érdekszerveződések

233

reprezentativitási és legitimitási problémái számottevően gyengítették az intézményes

érdekegyeztetést. Az aszimmetrikus demokrácia, a részvételi és az érdekérvényesítési

kultúra hiányosságai, az alacsony szintű állampolgári önszerveződés, valamint a civil

szféra és a közérdekű érdekszerveződések viszonylagos fejletlensége akadályozza a

hatékony szervezeti nyomásgyakorlást, a pártpolitika túlterjeszkedése pedig hátráltatja a

különös nyomásgyakorlás (sztrájk, demonstráció, polgári engedetlenség stb.)

kultúrájának megismerését, illetve eljárásainak alkalmazását. A közvetlen demokrácia

alkotmányos eszközei az elmúlt években szintén a pártpolitikai küzdelem befolyása alá

kerültek, és kevéssé szolgálják a társadalmi-gazdasági érdekcsoportok és a közhatalmi

döntéshozók közti érdemi párbeszédet. A lobbitevékenység pedig a pártpolitikai

szempontok túlsúlya, a politikai osztály zárt működése, a plurális érdekérvényesítési

kultúra hiányosságai, valamint a bizonytalan szabályozási környezet nyomán kevéssé

képes betölteni funkcióját. Mindezek nyomán a valódi közpolitikai kihívások gyakran

háttérbe szorulnak a hatalmi küzdelem és a szimbolikus politizálás sokszor mesterségesen

kreált, és nem egyszer zsákutcába vezető problémáival szemben. Ezért is fontos a

mezoszféra megerősítése, illetve a közpolitikai szemlélet és a plurális érdekérvényesítési

kultúra befogadásának elősegítése, ami nem csupán a közhatalmi döntéshozatal

egyensúlyát, demokratizmusát és hatékonyságát, de annak konfliktuskezelő képességét is

javíthatja.

Ebben szerepe lehet a lobbitevékenységnek, mint a plurális érdekérvényesítési kultúra

részét képező, a döntéshozóval folytatott kommunikáció keretében megvalósuló

információközvetítés által történő meggyőzésen és/vagy érdekeltté tételen alapuló sajátos

érdekérvényesítési magatartásnak. Ez utóbbi kedvező közpolitikai hatásai azonban csak

meghatározott feltételek mellett érvényesülnek, melyek megteremtése jelentős részben a

jogalkotó feladata és felelőssége. Ennek felismerése eredményezte a lobbitevékenységről

szóló 2006. évi XLIX. törvény megalkotását. A lobbitörvény vélhetően valamelyest

kedvező hatást gyakorol majd a közhatalmi döntéshozók és a lobbitevékenységet végző

személyek közti kapcsolatokra, azonban több olyan problémát is felvet, melyeket a

jogalkotónak orvosolnia kell. A nemzetközi tapasztalatok érdekes tanulságokkal

szolgálnak e téren. Felhívják a figyelmet arra, hogy a szabályozási környezet rendezése

234

nem oldható meg egyetlen törvény vagy egyéb jogszabály megalkotásával: azt tartósan

csupán jogi normák együttese biztosíthatja, aminek legfontosabb elemei az

érdekütközésekre és az azok nyomán fellépő érdekérvényesítési tevékenységre vonatkozó

információk nyilvánossá és átláthatóvá tétele, valamint a kampányfinanszírozási

szabályok, illetve tágabban a politikai pártok és szervezetek finanszírozási szabályainak

rendezése. Egyúttal nyilvánvalóvá teszik, hogy nem létezik egyetlen célravezető

megoldás, ezért a szabályozásnak mindig a helyi sajátosságok gondos mérlegelésén kell

alapulnia. Így a hazai viszonyok között sem lehet sikeres az amerikai vagy más minta egy

az egyben történő átvétele. Az amerikai lobbitörvény alkalmazásának fontos tapasztalata,

hogy a nyilvántartásba vételi kötelezettség megfogalmazása korántsem jelenti a

regisztráció tényleges megvalósulását. Ezért előfordulhat, hogy a létrejövő nyilvántartás

sem volumenét, sem összetételét tekintve nem tükrözi a közhatalmi döntésekre irányuló

lobbitevékenység valódi jellemzőit. Tanulságként fogalmazható meg továbbá, hogy

bármennyire is átfogó és elméletileg hatékony a lobbiszabályozás egy adott országban,

abból nem következik annak gyakorlati érvényesülése. Ez rámutat arra, hogy önmagában

egy lobbitörvény, vagy akár a lobbitevékenységre irányuló átfogó szabályozási rendszer

megalkotása nem szünteti meg egy csapásra az érdekérvényesítési eljárásokkal

kapcsolatos visszásságokat, hogy a korrupcióról ne is beszéljünk. Végül érdemes

megjegyezni, hogy a nemzetközi tapasztalatok szerint a lobbitevékenységről és annak

szabályozásáról folytatott közéleti vita nem zárul le a törvény elfogadásával. Ez a

diskurzus a hazai viszonyok között továbbra is kitüntetett figyelmet érdemel, hiszen

annak keretében a közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszerének súlyponti

problémáiról és a magyar politikai rendszer jövőjét meghatározó kihívásokról esik szó.

235

Jegyzetek

1 Plat. Az állam I. 339a 2 Arist. Politika I. 1253a 3 E tekintetben különös figyelmet érdemel az a kiterjedt és jól ismert igazságosság-vita, melynek ismertetésére a dolgozat természetesen nem vállalkozhat (Balogh, 2006; Kimlicka, 2003; Tanyi, 2000). 4 Amint azt A pluralista demokrácia dilemmái (Dilemmas of Pluralist Democracy: Autonomy vs. Control) című írásában megjegyzi: „a szervezetekre éppúgy igaz, mint az egyénekre, hogy a függetlenség vagy autonómia ... károkozásra is lehetőséget kínál. A szervezetek arra használhatják ezt a lehetőséget, hogy ne enyhítsék, hanem éppen ellenkezőleg: fokozzák vagy fenntartsák az igazságtalanságot, hogy megerősítsék tagjaikban a szűkkeblű önzést a szélesebb körű közérdek ellenében, sőt arra is, hogy gyengítsék vagy egyenesen romba döntsék magát a demokráciát. Az egyénekhez hasonlóan a szervezeteknek is kell egyfelől bizonyos autonómiát bírniuk, másfelől kontroll alatt maradniuk. Nyers megfogalmazásban ez a pluralista demokrácia alapproblémája” (Dahl, 1996: 9). 5 E téren Dahlnál határozottabb bírálatot fogalmaztak meg más, a pluralizmussal szintén szembeforduló, ám a hagyományos elitelméletek gondolati vonalát szorosabban követő tengerentúli szerzők, mint például Charles Wright Mills. Mills Az uralkodó elit (The Power Elite) című ismert munkájában azt állította, hogy az amerikai társadalomban a hatalom három szintje figyelhető meg, melyek körében az uralkodó elit hozza a legfontosabb politikai döntéseket. A pluralista elméletek által központi szereplőként kezelt érdekszerveződések ezzel szemben csupán a hatalom középső szintjén találhatók, így a legfontosabb döntésekre gyakorolt befolyásuk csekélynek mondható (Mills, 1972). 6 Az érdekek és érdektörekvések (köz)politikai szerepét általános jelleggel tárgyaló hazai irodalomra a dolgozat nem tér ki külön. A rendszerváltás előtti másfél évtized munkái közül azonban felhívja a figyelmet Pozsgay Imre 1973-ban Demokrácia, érdek és közélet a szocializmusban (Pozsgay, 1973), Bihari Mihály 1982-ben A gazdasági alap és a politikai felépítmény kapcsolata (Bihari, 1982), valamint Tölgyessy Péter 1988-ban Gazdasági érdekképviseletek Magyarországon címmel megjelent tanulmányaira (Tölgyessy, 1988), valamint Bayer József és Hardi Péter 1985-ben napvilágot látott Pluralizmus – Viták a polgári politikai pluralizmus-koncepciókról című kötetére (Bayer és Hardi, 1985). Az elmúlt másfél évtized hazai politikatudományi irodalmának megközelítései megismerhetők az általánosan használt, a továbbiakban többször hivatkozott kézikönyvekből. A lobbitevékenységre, mint sajátos érdekérvényesítési magatartásra összpontosító magyar nyelvű irodalom részletes ismertetésére a dolgozat harmadik fejezetében kerül sor. 7 A hatékony közvetítő rendszer fontosságát Petrétei szerint három párhuzamos jelenség erősíti napjainkban: a pluralista társadalom kibontakozása, azaz a társadalmi és gazdasági szerkezet növekvő érdektagoltsággal és -differenciálódással járó átalakulása; a politikai akaratképzés demokratizálódása, ami szélesíti a közhatalmi döntéshozatalban való részvétel lehetőségét és felértékeli a nyilvánosság szerepét; valamint az állam szociálpolitikai aktivitásának erősödése, ami az állami szolgáltató és újraelosztó szerep előtérbe kerülését eredményezi (Petrétei, 1998: 114).

236

8 Bihari értelmezésében „a modern pártok olyan nem állami szervezetek, amelyek közvetlenül nem rendelkeznek állami-közhatalmi jogosítványokkal, önkéntes alapon szerveződött és nyilvántartott tagságuk van, tevékenységük jogilag nem szabályozott (csak létrejöttük és tevékenységük legtágabb keretei), saját programjuk, ideológiájuk és elfogadott értékrendjük van. A modern pártok szavazatszerző szervezetek, amit a választásokon jelöltek állításával és a politikai közvélemény befolyásolásán keresztül érnek el. Hierarchikus és belsőleg strukturált szervezetek, amelyekben meglehetősen határozottan különül el egymástól a pártvezetés, a párt apparátusa, a szakértők és a tanácsadók köre, továbbá a párttagság. A modern pártok legfőbb célja az eredményes és nyilvános versengés a hatalomért a demokratikus szabályok betartásával. Mindezek mellett a modern pártok ma már több funkciót ellátó szervezetek, s ezek a következők: nyilvános és szabályozott versengés a hatalomért; politikai vezetők és hivatásos politikusok toborzása, kiképzése, intézményes felkészítése; érdekek integrálása és határozott képviselete; közvetítés a társadalom rétegei és a politikai rendszer között; felkészülés a kormányzati feladatok ellátására, illetve a kormányzati hatalom birtokában az ország kormányzására; döntési alternatívák kidolgozása; a választási rendszer meghatározása és részvétel a választásokon; a politikai közvélemény befolyásolása, kiegészítő, korrigáló vagy éppen ellentétes tartalmú információk közvetítése; a politikai kultúra intézményes átadásában való részvétel, a politikai szocializációs folyamatok meghatározása; bekapcsolódás a nemzetközi politikai életbe és pártszervezetekbe (Bihari, 2005: 442). 9 Az érdekszerveződések érdekérvényesítési képességét illetően Petrétei a következő követelményeket hangsúlyozza: a szerveződésre való igény és képesség, a konfliktusvállalás képessége, a konfliktusra való hajlandóság és a tűrőképesség, valamint az érdekérvényesítési potenciál, ami az anyagi háttér, a tagok és a támogatók száma és aktivitása, a szervezettségi fok, illetve a rendelkezésre álló szakértelem függvénye (Petrétei, 1998: 118). Ágh egy más megközelítésben a saját bázistól vagy az államtól kapott erőforrások, az állam által meghatározott képviseleti státusz, a belső szervezeti struktúra és működés, valamint a döntéshozatali rendszerben elfoglalt pozíció jelentőségét emeli ki (Ágh, 2001b: 159). 10 McLean kitér a lobbista fogalmának értelmezésére is: „A lobbista hivatásos alapon foglalkoztatott személy, aki az ügyfél érdekében lobbitevékenységet fejt ki, avagy tanácsot ad az ügyfélnek, hogy az milyen módon végezzen lobbitevékenységet saját érdekében … A hivatásos közvetítőként működő lobbistákat, mint amilyenek a politikai tanácsadó ügynökségek vagy a politikai tanácsadásra szakosodott ügyvédek, esetenként szerződéses lobbistának is nevezik, megkülönböztetve őket a vállalatok vagy érdekcsoportok által alkalmazott „belső” lobbistáktól” (McLean, 1996: 289-290). 11 Van Schendelen mindezek kapcsán hangsúlyozza, hogy a lobbitevékenység önmagában soha nem azonos a döntésre gyakorolt tényleges befolyással. A lobbitevékenység ugyanis nem szavatolja a kívánt döntési tartalmat, míg a befolyásolás lehetséges lobbitevékenység hiányában is. Másrészt kiemeli, hogy a lobbitevékenység kétirányú információáramlás, de méginkább kétirányú információáramlást biztosító kommunikációs kapcsolatok hálózata. Megjegyzi továbbá, hogy a lobbitevékenységet Európában és világszerte növekvő professzionalizálódás jellemzi. Ezt azonban, mivel a lobbitanácsadók többsége egyéb (ügyvédi, tanácsadói, szakértői, kommunikációs stb.)

237

tevékenységéhez kapcsoltan végzi munkáját, nem annak szervezeti keretei, hanem minősége határozza meg (van Schendelen, 2003: 205). 12 Kégler Ádám szerint „a lobbizás feladata gyakorlatilag az, hogy két pont között a lehető legrövidebb utat találja meg, kiszűrve a bürokrácia esetlegesen folyamatlassító mechanizmusait, közvetlenül a döntéshozókhoz juttatva el az információkat” (Kégler, 2002: 302). 13 A törvény értelmében „közhatalmi döntés: az Országgyűlés, a kormány, a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai és tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntés”, illetve „megbízás: lobbitevékenységre vonatkozó megbízási vagy munkaszerződés megkötése.” 14 Déri Zsófia – Pitrolffy Tamara – Szabó Aranka: Profi lobbi. In: 168 Óra. 2004. március 18. pp.20-23 15 United States vs. Harris, Supreme Court of the United States, 1954, 347 U.S. 612, 74 S.Ct 808, 98 L.Ed. 2d 989 16 A korábbi irodalomhoz való viszony alapján Cornelia Woll az uniós érdekérvényesítés irodalmát az érdekcsoport-kutatások negyedik hullámaként írja le (Woll, 2006: 457). Az első hullám képviselői, köztük E. Pendleton Herring és Elmer E. Schattschneider, az amerikai közpolitikában megjelent érdekcsoportokat és -koalíciókat vizsgálták, és megalapozták az ismert érdekcsoport-elméleteket. Ezek körében említendők Truman munkái, valamint a kritikai válaszok között az Olson által kidolgozott kollektív cselekvés logikája. Az érdekcsoport-kutatások második hulláma már más országokat is bevont a kutatásokba. Ezen vizsgálatok, bár általában egyetlen nemzeti politikai rendszerre összpontosítottak, összességükben komparatív jelleget nyertek. A fontosabb szerzők között említhetjük Henry Ehrmannt és Samuel Finert (Ehrmann, 1958; Finer, 1958). Az érdekcsoport-kutatások harmadik hulláma - így többek között Suzanne Berger, Jeremy Richardson és Philippe Schmitter munkái - pedig elsősorban az egyes országokban kialakított neokorporatista modelleket, illetve az azokhoz kapcsolódó korporatív érdekcsoport-rendszereket vizsgálta (Berger, 1981; Richardson, 1993; Schmitter és Lehmbruch, 1979). 17 Ezen kötet közvetlen előzményének tekinthető Greenwood 1997-ben Representing Interests in the European Union (Érdekek képviselete az Európai Unióban) címmel napvilágot látott munkája (Greenwood, 1997). 18 A demokratikus deficit vagy demokráciadeficit fogalma arra utal, hogy az uniós intézményekben és a közösségi döntéshozatalban az európai polgárok képviselete, beleszólása és ellenőrzése többszörösen közvetett módon valósul meg, és a közösségi intézmények tisztviselői kezében a nemzeti politikai rendszerekhez képest szokatlanul nagy közpolitikai befolyás összpontosul. 19 Itt érdemes megjegyezni, hogy Greenwood szerint a kollektív cselekvés problémája csupán a háttérben létezik az európai érdekszövetségek és -hálózatok túlnyomó többsége számára. Ezek ugyanis, eltérően a nemzeti érdekszerveződésektől, a közpolitikai döntéshozatali térben már eleve aktív szereplőkből épülnek fel, akik kifejezetten keresik a közösségi döntésekbe való beleszólás lehetőségét. Ezért esetükben kevés értelmet kap a távolmaradás vagy a kilépés stratégiája (Greenwood, 2003: 78).

238

20 Mindezek mellett külön figyelmet érdemelnek a Bizottság által közzétett Európai Kormányzás Fehér Könyve (Európai Bizottság, 2001a), a 2005-2009. évi stratégiai célkitűzések (Európai Bizottság, 2005), valamint az Európai Parlament által 2003-ban publikált Lobbying in the European Union: Current rules and practices (Lobbitevékenység az Európai Unióban: A jelenlegi szabályok és gyakorlat) című tanulmány. 21 A public affairs tevékenység az adott szervezet működését és környezetét befolyásoló politikai és társadalmi cselekvőkkel való kapcsolattartást és kommunikációt jelent. Feladata, hogy kölcsönös előnyökön alapuló együttműködést teremtsen és tartson fenn az adott szervezet, illetve az érintett politikai és társadalmi szereplők között. A public affairs elsősorban az alábbi részterületeket foglalja magában: kormányzati kapcsolatok, önkormányzati kapcsolatok, civil és nem-kormányzati (NGO) kapcsolatok, érdekképviseleti kapcsolatok, kisebbségi kapcsolatok, public interest. Bővebben lásd: A Magyar Public Relations Szövetség Szakmafejlesztő Bizottságának I. számú Útmutató Állásfoglalása a public relations tevékenység struktúrájával kapcsolatos szakmai kifejezések tartalmáról (Internet) 22 Az Európai Átláthatósági Kezdeményezés konzultációját követően közzétett bizottsági állásfoglalás értelmében az CONECCS adatbázist 2008-ban felváltja egy új regiszter: az Érdekérvényesítők Nyilvántartása (Európai Bizottság, 2007). 23 A menedzsment deficit fogalma arra mutat rá, hogy a közösségi hatáskörök és feladatok kiterjesztése nem járt együtt a közösségi intézményrendszer megfelelő mértékű bővítésével, aminek nyomán az intézmények mind a munkaterhelés, mind az elvárható szakértelem terén a szűkös kapacitások problémájával kénytelenek szembesülni. Ennek egyik következménye a külső ismeret- és információs források fokozott igénybevétele, ami a döntéshozatali folyamatok megnyitását, és egyúttal az érdekérvényesítési tevékenység mozgásterének növekedését eredményezi. 24 A rendelet alapján 2007-ben a közösségi költségvetés 10,436 millió eurót juttatott európai politikai pártok finanszírozására. Itt érdemes továbbá megemlíteni, hogy 2008-tól megváltoznak az európai pártok működésére és gazdálkodására vonatkozó szabályok: az Európai Parlament és a Tanács döntése nyomán a rendelkezésre álló források az európai parlamenti választási kampányban is felhasználhatók lesznek, lehetőség nyílik az adott évben el nem költött bevételeknek a következő esztendőre való átvitelére, és megteremtődnek az európai politikai alapítványok létrehozásának közösségi jogi feltételei. 25 Ezeken kívül találunk további, európai párt hivatalos státusszal nem rendelkező európai pártszerveződéseket: ilyen az Európai Demokrata Unió (a Nemzetközi Demokrata Unió európai tagozata), az Európai Néppárttal szakító Európai Demokraták, az európai párttá alakuláshoz elégtelen számú tagállamot tömörítő Északi Zöld Baloldali Szövetség, továbbá az Európai Antikapitalista Baloldal, az Európai Keresztény Politikai Mozgalom, a konzervatív és az atlanti kapcsolatokat hangsúlyozó euroszkeptikus Európai Reform Mozgalom, a szélsőjobboldali Európai Nemzeti Front, valamint a három európai parlamenti képviselő által alapított Platform az Átláthatóságért. Léteznek továbbá egyéb, magukat pártként definiáló páneurópai szerveződések, így például az eszperantó nyelv hivatalos közösségi nyelvvé nyilvánítását szorgalmazó Európa-Demokrácia-Eszperantó, a

239

közösségi intézmények reformját sürgető Newropeans, illetve a nemrégiben alapított föderalista szellemiségű Egyesült Európa. 26 A Civil Society Contact Group szervezetei a Green 10 (környezetvédelem), az Európai Közegészségügyi Szövetség (EPHA, European Public Health Alliance, egészségügy), az Európai Szociális Nem-kormányzati Szervezetek Platformja (Platform of European Social NGOs, szociális ügyek), a Helyreállítási és Fejlesztési Konföderáció (CONCORD, Confederation for Relief and Development, fejlesztéspolitika), az Emberi Jogok és Demokrácia Hálózat (HRDN, Human Rights and Democracy Network, emberi jogok és demokrácia), az Európai Nők Lobbija (EWL, European Women's Lobby, nemek közti egyenjogúság), valamint a Művészetek és Kulturális Örökség Európai Fóruma (EFAH, European Forum of the Arts and Heritage, kulturális), melyek összesen több mint 400 közérdekű érdekszerveződést egyesítenek. 27 A magyar méhészek példája persze nem egyedülálló. A nagyobb közfigyelmet kapott tiltakozások sorába tartoztak például az Európai Parlament 2006. februári ülése során történt események, melyek számottevő visszhangot kaptak az európai médiában. A kikötői szolgáltatások liberalizációjáról szóló előterjesztés kapcsán ugyanis Európa számos országából többezer kikötői munkás gyűlt össze Strasbourgban. Erőszakos elemeket sem nélkülöző fellépésük nagyban hozzájárult ahhoz, hogy a Parlament végül elvetette a Bizottság és a Tanács által támogatott eredeti javaslatot. Több hasonló, egyes vonatkozásokban eredményes akcióra került sor többek között a Bolkestein-irányelv, valamint a REACH-szabályozás parlamenti tárgyalása kapcsán is. 28 Turkey’s „gifts to MEPs” Under Fire. In: Financial Times. 1996. január 19. 29 MEPs Tackle Influence on Lobbyists. In: The Guardian. 1996. július 18. 30 Mindezek kapcsán érdemes idézni egy 2003-ban készült, Az európai ipari szövetségek szerepe az uniós politikák meghatározásában (Report on the role of European industrial associations in the determination of the Union’s policies) címet viselő európai parlamenti jelentést (Európai Parlament, 2003b). A Hans-Peter Martin osztrák független képviselő által kidolgozott szöveg megerősítette, hogy a közösségi intézmények számára hasznosak a különféle érdekszerveződésektől és a lobbitanácsadóktól kapott információk, és hangsúlyozta, hogy ezek az ipar területén jelentős befolyást gyakorolnak a közösségi döntésekre. Megállapította ugyanakkor, hogy a kis- és középvállalkozások továbbra is szerény hozzáféréssel rendelkeznek az intézményi információkhoz, és korlátozott lehetőségek állnak rendelkezésükre a döntések tartalmának alakítására. Egyúttal felrótta a Bizottságnak, hogy egyre növekvő figyelemben részesíti a nagyvállalatok érdekeit képviselő lobbitanácsadókat. Egyúttal annak a meggyőződésének adott hangot, hogy a közösségi döntéshozatalba becsatornázódó érdektörekvések nyilvánossága tovább erősíti majd a közösségi intézményekbe vetett közbizalmat. Hangsúlyozta, hogy a parlamenti képviselőknek a lehető legteljesebb, pártatlan információkkal kell rendelkezniük feladataik ellátása során, amit elősegít, hogy az Európai Parlament immár rendszeresen közzéteszi honlapján az akkreditált érdekérvényesítők nyilvántartását. Végül felhívta ez utóbbiakat a rájuk vonatkozó magatartási szabályok megtartására, a Bizottságot az információhoz való hozzáférés és a konzultációban való részvétel gyakorlatának felülvizsgálatára, valamint a közösségi intézmények és a magánszféra közti átjárás szabályainak szigorítására.

240

31 A Jack Abramoff, ismert washingtoni lobbitanácsadó személye körül 2005 végén kirobbant botrány tengerentúli politikusokat és kormányzati tisztviselőket is érintő jogellenes érdekérvényesítési tevékenységre derített fényt. Az eset kapcsán Abramoffot, aki több pontban elismerte bűnösségét és vádalkut kötött a szövetségi ügyészekkel, 2006 márciusában a bíróság öt év és tíz hónap börtönbüntetésre ítélte. A botrány árnyékot vetett az amerikai politikai közélet számos ismert szereplőjére, köztük Tom De Lay-re, a Képviselőház republikánus frakciójának akkori vezetőjére. Az Abramoff-ügy egy a The New York Times által kiszivárogtatott kongresszusi jelentéstervezet nyomán a 2006. novemberi kongresszusi választásokat megelőző kampányban is szerepet kapott. A napilap ugyanis hat héttel a voksolás előtt közzétette a jelentés azon megállapításait, miszerint Abramoff nem csupán a Kongresszusban, de kormányzati körökben és a Fehér Házzal fenntartott kapcsolataiban is törvénytelen érdekérvényesítési módszereket alkalmazott. 32 www.euractiv.com/en/pa/abramoff-scandal-reignites-brussels-lobbying-debate/article-151717 33 www.euractiv.com/en/pa/transparency-initiative/article-140650 34 A Zöld Könyvet érintő véleményeket lásd: http://ec.europa.eu/transparency/eti/contributions.htm 35 Ennek kapcsán érdemes megjegyezni, hogy mind a Gazdasági és Szociális Bizottság (CESE 1373/2006), mind a Régiók Bizottsága (CoR 235/2006) hivatalos véleményt bocsátott ki a Zöld Könyv tartalmáról. 36 Follow-up to the Green Paper ‘European Transparency Initiative’ (Az Európai Átláthatósági Kezdeményezésről szóló Zöld Könyv utánkövetése). Lásd: http://ec.europa.eu/commission_barroso/ kallas/doc/eti_communication_20070321_en.pdf 37 Lásd: http://ec.europa.eu/transparency/consultation_code/index_en.htm 38 Itt érdemes röviden utalni a közösségi tisztségviselőkkel és tisztviselőkkel szembeni elvárásokra, illetve működésük gyakorlati tapasztalataira. A Szerződés szerint az uniós biztosok közösségi tisztségviselők, akik nem a tagállamukat képviselik, így attól utasításokat sem fogadhatnak el. A gyakorlatban azonban a biztosok kollégiuma „nem tudja függetleníteni magát a nemzeti befolyásoktól, sőt a biztosok esetenként a nemzeti érdekkijárás extrém formáira is rákényszerülnek” (Jeney, Kende és Lövenberg, 2005: 33). Amint Kégler megjegyzi: „a tagállamok legfontosabb belső [in-house] lobbistája saját biztosuk. Ez nem azt jelenti, hogy mondjuk a holland biztos folyamatosan hazája érdekében ügyködik, tekintve, hogy ezt a Bizottság belső szabályzata kifejezetten tiltja, sokszor inkább azt, hogy informális utakon tájékoztatja hazája kormányát a készülő előterjesztésekről. A Biztosi Kollégiumokon felszólaló biztosok sem tesznek egyértelmű célzást hazájukra, sokkal inkább azzal a szófordulattal élnek, miszerint „The country I know the best”. Ezért a brüsszeli szakzsargonban a biztosokat hazájuk „Privy Councillor”-jaként is emlegetik” (Kégler, 2006: 46). Ez az észrevétel összecseng a Kovács László uniós biztos által egy interjúban mondottakkal, miszerint „míg az EP-képviselők nyíltan képviselhetik országuk érdekeit, a biztos csak a közösségi érdekekért léphet fel. A bizottságban a biztosok sosem mondják azt, hogy „az én hazám”, hanem csak azt, hogy „az ország, amelyet a legjobban ismerek.” A másik fontos elemet a közösségi intézmények tisztviselőivel szembeni követelmények jelentik. Ezek minden

241

uniós tisztviselőre érvényesek, bár kétségtelenül a Bizottságban és a végrehajtó ügynökségekben jelennek meg a legmarkánsabban, és szorosan kapcsolódnak a közösségi közérdek fogalmához, mely lépésről lépésre alakult ki és nyert létjogosultságot. Vilella szerint a közösségi közérdek gondolata az uniós térben kettős feladatot tölt be: klasszikus ellenőrző szerepet, valamint jogi és intézményi legitimációs funkciót gyakorol (Vilella, 2006: 22). Ebben a kontextusban jelennek meg a közösségi tisztviselők függetlenségével kapcsolatos elvárások. A közösségi közérdek követésére hivatott tisztviselők ugyanis az uniós polgárok összessége érdekében fejtik ki tevékenységüket. Erre kötelezik őket az Alapvető Jogok Európai Chartája által az európai polgárok részére biztosított jogok, az intézményi szabályzatok, valamint A helyes hivatali magatartás európai kódexe (Európai Ombudszman, 2005). A Roy Perry brit konzervatív európai parlamenti képviselő által kezdeményezett, majd az Európai Ombudszman által kidolgozott kódexet az Európai Parlament 2001 szeptemberében hivatalos határozatban megerősítette, és azt a közösségi intézményekben és szervekben alkalmazandónak minősítette. A Kódex értelmében a nyilvánossággal fenntartott kapcsolataikban az uniós tisztviselők kötelesek tiszteletben tartani a dokumentumban rögzített magatartási szabályokat. Ezek a diszkrimináció tilalma körében rögzítik, hogy a nyilvánosságtól érkező kérelmek kezelése és a hivatali döntések kialakítása során a tisztviselő köteles érvényesíteni az egyenlő bánásmód elvét. Az arányosság elve jegyében kimondják, hogy „a határozatok meghozatala során a tisztviselő tiszteletben tartja a magánszemélyek érdekei és az általános közérdek közötti egyensúlyt.” A hatalommal való visszaélés tilalma nyomán pedig hangsúlyozzák, hogy a hatásköröket kizárólag abból a célból gyakorolhatja, melyekre a vonatkozó rendelkezések felhatalmazást adnak. Így különösen köteles tartózkodni attól, hogy e hatásköröket olyan célokra használja, melyeknek nincs jogalapjuk, illetve amelyek nem állnak összhangban a közösségi közérdekkel. Az uniós tisztviselőkre mindezeken túl vonatkoznak a pártatlanság, a függetlenség, az objektivitás és a tisztességes eljárás követelményei. Ezek körében a Kódex kifejezetten kimondja, hogy „a tisztviselő magatartását nem irányíthatja személyes, családi vagy nemzeti érdek illetve politikai nyomás”. Az uniós tisztviselők persze mindezen szabályok tiszteletben tartása mellett sem válnak ügyintéző gépekké. Erre azonban a közösségi intézmények nem is törekszenek. Ahogy Vilella írja: „az Unió multikulturális karakterét fenn kell tartani, mivel gazdagságot jelent: ez éppúgy igaz a politikai, mint az adminisztratív szinteken. Az európai tisztviselői kar e tekintetben a legfontosabb – konkrét és valós – tapasztalatot jelenti, ahol a különbözőségek közös kulturális alapot képeznek. Ennek a tapasztalatnak az elvesztése a lehető legnagyobb hiba lenne” (Vilella, 2006: 93). 39 Forrás: Eurostat; www.gkm.gov.hu; Farkas Zoltán: Aszinkronúszás. Magyar gazdaság az Európai Unióban. In: Heti Világgazdaság. 2007. június 23. pp.94-98; Central and Eastern Europe: Shadows at Europe’s hearth. In: The Economist. 2006. október 14. pp.30-34 40 A Bizottság munkatársainak létszámára és nemzetek szerint megoszlására vonatkozó, rendszeresen frissített adatok megtalálhatók: http://ec.europa.eu/civil_service/about/figures/index_en.htm

242

41 Fazakas Szabolcs a 2004-2009. évi parlamenti ciklus első felében a Költségvetési Ellenőrző Bizottság elnöke volt, majd 2007 januárjában az Európai Parlament quaestornak választotta. Mindeddig ez a Parlamentben magyar képviselő által betöltött legmagasabb tisztség. A képviselők közül választott hat quaestor az intézmény vezető tisztségviselői közé számít, és az Elnökség irányelvei alapján a képviselőket közvetlenül érintő ügyviteli és pénzügyi kérdésekért felel. A quaestorok az Elnökségben tanácsadói szavazattal rendelkeznek. 42 2008. első félévi nem hivatalos adatok, melyek nem tartalmazzák a tolmácsokat, a fordító munkatársakat, valamint a magyar európai parlamenti képviselők asszisztenseit. 43 A táblázat az eurocsoportok megnevezésének uniós körökben ismert és szokásosan használt rövidítéseit tünteti fel. A táblázatban az alábbi érdekszervezetek és -hálózatok szerepelnek: BusinessEurope; European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest (CEEP); European Round Table of Industrialists (ERT); Association of European Chambers of Commerce and Industry (EUROCHAMBRES); European Association of Craft, Small and Medium-Sized Enterprises (UEAPME); European Confederation of Executives and Managerial Staff (CEC); Committee of Professional Agricultural Organizations in the European Union – General Confederation of Agricultural Co-operatives in the European Union (COPA-COGECA); Council of European Professional and Managerial Staff (EUROCADRES); European Trade Union Confederation (ETUC); European Consumers' Organization (BEUC); European Citizen Action Service (ECAS); European Environmental Bureau (EEB); European Women's Lobby (EWL); European Youth Forum (YFJ); Assembly of European Regions (AER); Council of European Municipalities and Regions (CEMR); Eurocities - the network of major European cities (EUROCITIES). 44 A társadalmi és politikai törésvonalak kategóriáját, illetve az azok mentén kialakuló tagoltságok és konfliktusok vizsgálatát Stein Rokkan vezette be a modern politikatudományba. A törésvonalak Bihari szerint azok a makroszociológiai tényezők, amelyek mentén tartós csoportmegosztottságok jönnek létre, és amelyek alapján egymástól elkülönült, közel azonos társadalmi-szociológiai helyzetű, értékrendű, hasonló politikai kultúrával, társadalmi attitűdökkel, rokon- és ellenszenvekkel rendelkező, makroszociológiai szinten lazább, mikroszociológiai szinten erősebben integrált csoportok jönnek létre. Politikai nézeteiket, attitűdjeiket, intellektuális és érzelmi beállítódásaikat, politikai érték- és szimbólumrendszerüket, politikai viselkedésüket a törésvonalak mentén elfoglalt helyük determinálja, de legalábbis kondicionálja (Bihari, 2005: 473). 45 Az effektív pártok száma (avagy másként: a pártok hatékony száma) az a szám, amennyi elméletileg egyenlő nagyságú párt lenne az adott pártrendszerben oly módon, hogy ezek pontosan akkora hatással bírjanak a pártrendszer fragmentációjára, mint a ténylegesen létező, nem egyenlő nagyságú pártok. Ha két párt osztozna egyenlő arányban a szavazatokon, az effektív pártok száma 2 lenne; ha azonban az egyik erősebb, az koncentráltabb rendszert jelent, így az effektív pártok mutatója 2 alatt helyezkedik el; míg ha több párt van a rendszerben, az effektív pártok indexe meghaladja a 2 értéket. A mutató képlete: 1/∑P(i)², ahol a P az i párt által elnyert parlamenti helyek aránya. Bővebben lásd: Gulyás és Jenei, 2002: 52-53; Enyedi és Körösényi, 2001: 143-144.

243

46 A 2006. évi parlamenti választásokra vonatkozó adatok körében a parlamenti pártok számába (5) mind a Fidesz-MPSZ-t, mind a KDNP-t beszámítottam. Az effektív pártok száma (2,36) esetében ugyanakkor a két párt eredményét, a hivatalos választási eredményeknek megfelelően, együttesen vettem figyelembe. A Somogyért Egyesület által megszerzett képviselői helyet ez utóbbi mutató megállapításakor figyelmen kívül hagytam, mivel az aránytalanul torzította volna a számítást, illetve az abból a tényleges politikai viszonyokra vonatkozóan levonható következtetéseket. 47 Itt érdemes említeni, hogy az érdekegyeztetés fogalma 1988 végén, az Országos Érdekegyeztető Tanács létrehozása kapcsán vált a hazai közéleti diskurzus részévé. Bár a fogalmi bizonytalanság a későbbiekben is jellemző maradt, a kifejezés hamar elterjedtté és elfogadottá vált. 1999-ben az Orbán-kormány átalakította a szociális párbeszéd intézményrendszerét, és bevezette a társadalmi párbeszéd elnevezést, amivel egy azóta is félreértésekre okot adó fogalmi párhuzamosságot teremtett. Ehhez csatlakozott később, jelentős részben az uniós terminológia hatására, a szociális párbeszéd kifejezés, ami alatt azt értjük, „amikor a szakszervezeteken, illetve a munkáltatókon vagy munkáltatói érdekképviseleteken kívül más érdekképviselet nem vesz részt a tárgyalásokon, kivéve a kormány képviselőit. Ennek megfelelően beszélünk kétoldalú (munkáltató és szakszervezetek közötti), vagy háromoldalú (szakszervezetek- munkáltatók – kormány közötti) szociális párbeszédről” (Herczog, 2002: 252-253). Ettől eltér a civil párbeszéd, amikor a civil szervezetek is részesei a tárgyalásoknak. Az értekezés a szociális párbeszéd kifejezést részesíti előnyben, és azt a makroszintű érdekegyeztetéssel megegyező fogalomként használja. Ezzel egyúttal kifejezésre juttatja a tripartit párbeszéd és a munkáltatói vagy munkavállalói érdekszerveződések egyéb nyomásgyakorlási tevékenysége közti különbségeket. 48 Tóth István János egy 1993-ben közölt tanulmányában úgy fogalmazott: a gazdasági érdekszerveződések “mindegyike kereste a helyét a hazai gazdasági-politikai mezőben. Mindegyiknek szembe kellett néznie az átmenetből természetszerűleg fakadó nagyfokú bizonytalansággal, ami e szervezetek gazdasági alapjait, taglétszámát, tagsági összetételét, szervezeti felépítését egyaránt érintette, csakúgy, mint társadalmi vagy politikai kapcsolatrendszerüket. Ez a bizonytalansági faktor különböző mértékben befolyásolta az egyes szervezeteket. Három tényezőt célszerű kiemelni, amelyek – részben egymásra épülve – magyarázzák az érdekvédelmi szövetségek helyzetét és befolyásolják érdekvédelmi tevékenységüket. Ezek: a) a gazdaság tulajdonosi szerkezetében történt generális változások; b) az érdekvédelmi szervezet öndefiníciójának és taglétszámának ellentmondása; c) a változásokhoz való szervezeti és ideológiai alkalmazkodás kényszere” (Tóth, 1993: 42 – kiemelés az eredeti szövegben). 49 A hazai szakszervezetek által a rendszerváltást követő évtizedben megtett útról kiváló áttekintést ad Tóth András 2000-ben megjelent A magyar szakszervezetek a politika és a gazdaság viharában című tanulmánya (Tóth, 2000). 50 Lásd még: Szervezett dolgozók: csak minden hetedik. In: Heti Világgazdaság. 2006. november 25. 135.p 51 A civil szféra által a társadalmi-gazdasági átmenetben játszott szerep értékelését illetően ugyanakkor jelentősen megoszlanak a vélemények. A pesszimista megközelítés szerint a civil szféra viszonylagos fejletlensége és az alacsony állampolgári részvétel a közép- és kelet-európai új demokráciák demokratikus jellegének kiüresedését és azok

244

formális-procedurális jellegét bizonyítják. Az optimista megközelítés szerint a fejlett civil társadalom korántsem előfeltétele a politikai rendszer demokratikus működésének, és mivel az állampolgári részvétel az egész világon csökkenő tendenciát mutat, az új demokráciák csupán átugrották az aktív társadalmi részvétel szakaszát, és belesimulnak a világszerte megfigyelhető társadalmi-politikai folyamatokba. Egy harmadik megközelítés ezzel szemben kifejezetten veszélyesnek ítéli az erős és befolyásos civil társadalmat az új demokráciák működésére, és annak hiányát a politikai stabilitás egyik feltételének tekinti. 52 Nárai Márta mindezek kapcsán a hazai civil szféra szerkezeti hiányosságaira hívja fel a figyelmet. Amin írja: ”egyértelmű a sport- és szabadidős tevékenységek túlsúlya (a szervezetek közel harmada e területen tevékenykedik), ami az államszocialista időszak örökségének tekinthető, amikor is társadalmi szerveződések csak a politikai hatalom által megtűrt vagy éppenséggel preferált, politikailag semleges területen működhettek, így a hagyományos tűzoltó-egyesületek mellett a szervezetek kizárólag sport-, hobbi-, illetve szabadidős (esetleg kulturális) tevékenységekre jöhettek létre. E területeken ma is elsősorban egyesületek, illetve egyéb társas nonprofitok (klubok, körök) tevékenykednek. Ma már jelentős a fő tevékenységként oktatással-képzéssel foglalkozó szerveződések jelenléte is, e területen kimagasló az alapítványok részt vállalása. Az EU tagállamainak jelentős részében legdominánsabbnak bizonyuló szociális ellátás területén (a szervezetek közel harmadának fő tevékenységi területe) ... a magyar szervezeteknek ma még csak jóval kisebb hányada munkálkodik (8,9%)” (Nárai, 2002: 431). 53 2/1993 (I. 22.) AB határozat 54 A Magyar Köztársaság alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi LIX. és XCVIII. törvények 55 Itt érdemes megjegyezni, hogy a magyar közjog lehetőséget ad helyi népszavazások és népi kezdeményezések lebonyolítására. Az értekezés azonban csupán az országos népszavazások és népi kezdeményezések szabályaira és közpolitikai hatásaira tér ki külön. 56 Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény rögzíti, hogy az eredményes ügydöntő népszavazás az Országgyűlésre nézve kötelező, míg a véleménynyilvánító népszavazás az állampolgárok közreműködését biztosítja az Országgyűlés döntéseinek meghozatalában, de nem kötelezi az Országgyűlést meghatározott tartalmú döntésre. A törvény megerősíti továbbá, hogy a kötelező népszavazás csak ügydöntő, a mérlegelés alapján elrendelt népszavazás ügydöntő és véleménynyilvánító lehet. Kimondja azonban azt is, hogy az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás minden esetben ügydöntő [8. § (1)-(4)]. 57 Ezt a komplexitást erősítették a társadalmi-gazdasági átmenet egyes jelenségei. A Kádár-korszak kései éveinek egyik legfontosabb jellemzője ugyanis éppen a formális és az informális politika összefonódása és erőteljes kölcsönhatása volt. Mivel a hivatalos állami és pártpolitika az 1980-as évek második felében egyre fogyatkozó formális-intézményi erőforrással rendelkezett, jelentősen felértékelődtek az intézményi pozíciókkal nem rendelkező, de számottevő informális tőkét felhalmozó elitek. Az ekkor keletkezett informális hálózatok pedig tartósak maradtak. Csizmadia ezért is hangsúlyozza, hogy az informális politika előtérbe kerülése egyenesen következett magából az átmenet természetéből, hiszen a politikai verseny nem csupán a megszokott

245

intézményes keretek között, hanem az informális szférák erőteljes mobilizációja mellett ment végbe. (Csizmadia, 2003: 269). Ugyanakkor, miként a formális politika intézményei torzulhatnak, ez a veszély fennáll az informális politika esetében is. Ezért figyelmeztet Thoma az elitcsoportok informális struktúrákon keresztül érvényesülő érdekmonopóliumának veszélyeire (Thoma, 1998: 109), Sárközy pedig az államapparátus működésében az informális elemek túlsúlyossá válásának fenyegetésére (Sárközy, 1996). Mindazonáltal egyetérthetünk Csizmadiával abban, hogy „a túlzott félelmeknél jóval fontosabb, ha igyekszünk meghatározni az informalitás helyét és szerepét a politikát konstituáló tényezők sorában” (Csizmadia, 2003: 279 – kiemelés az eredeti szövegben). 58 Bővebben lásd: Kérdőíves felmérés a parlamenti lobbilista gyakorlatáról. Budapest: Első Magyar Lobbi Szövetség – Az Országgyűlés Civil Irodája, 2005. 59 2004 decemberében 597 érdekképviseleti és társadalmi szervezet szerepelt a nyilvántartásban. 60 Lásd: Ferencz Gábor: Úri huncutság az érdekkijárás? Többnyire megtérül a lobbizásra fordított pénz. In: Népszabadság. 2000. november 13. pp.1,15; Kriston László: Ellentmondásos küldetés. Készülő jogszabály a lobbizásról. In: Piac és Profit. 2001. 6. pp.4-8; Peredi Ágnes: Szívességekre épülő magyar lobbizás. In: Népszabadság. 2001. július 31. 15.p. 61 Említésre érdemes érdekességet jelent a lobbitevékenység megjelenése az apróhirdetések körében. Az egyik első ilyen hirdetés 2004 januárjában tűnt fel az egyik vezető hazai gazdasági hetilapban. A felhívás szerint „reprezentatív ügyfélkörrel, magasan képzett szakemberekkel és ambiciózus üzleti célokkal rendelkező informatikai vállalkozás” keresett „kifejezetten jó és használható kapcsolati tőkével rendelkező lobbistákat” a kormányzati (önkormányzati), non-profit és üzleti szektorból (Heti Világgazdaság. 2004. január 10. 42.p.). Érdekes apróhirdetést közölt ugyanazon hetilap egy későbbi száma: „Kormányzati kapcsolatokkal rendelkező, lobbizásban jártas csoport (egy minisztérium parlamenti kapcsolati osztály egyetemi végzettségű csapata) leépítés miatt közösen elhelyezkedne.” (Heti Világgazdaság, 2006. július 29. 42.p.) Ezen hirdetések sajátos tartalma egyúttal tükrözi a hazai érdekérvényesítési kultúra hiányosságait. 62 Sz.Sz. – T.E.: Nincs igazi lobbylista. Hiányzik az érdekkijárást szabályozó törvény. In: Világgazdaság. 1998. augusztus 5. 3.p. 63 Juhász Gábor: Kijárási tilalmak. Parlamenti lobbyszabályok. In: Heti Világgazdaság. 1998. augusztus 15. 87.p. 64 Lázár Mózes lobbipénze a Vértesi Erőműtől. In: Népszabadság. 2002. március 26. 1.p. 65 Pusztay Máté: Lázár Mózes „csak” feledékeny. In: Népszava. 2002. március 27. 2.p. 66 Rádi Antónia: Tanácsköztársaság. Medgyessy Péter lobbiügye. In: Heti Világgazdaság. 2001. november 24. pp.91-94 67 Cseke Hajnalka: Antik jogszabály. A Medgyessy-ügyirat. In: Figyelő. 2001. december 20. 22.p. 68 T.B.: A lobbiszakma visszautasítja a vádakat. In: Népszabadság. 2001. december 13. 3.p.

246

69 Az alapító szakbizottság tagjai voltak: Vass László egyetemi docens, Sándor Péter egyetemi adjunktus, Ágh Attila egyetemi tanár, Herczog László helyettes államtitkár, Jenei György egyetemi tanár, Mészáros Tamás egyetemi tanár, Szalai Erzsébet egyetemi tanár, valamint Vidos Tibor szakértő. Utóbbi helyébe 2001 januárjában Pető György lépett. 70 Említésre érdemes problémát jelentett a képzés megfelelő elnevezésének kialakítása. A lobbi kifejezést ugyanis a Magyar Akkreditációs Bizottság elutasította, ezért a Magyar Tudományos Akadémia által egyébként helyesnek minősített megjelölés helyett végül az érdekérvényesítés kifejezés került alkalmazásra, és a végzettség a 2001. évi törvényjavaslat szóhasználatával egyező módon az érdekérvényesítési (lobbi) szakértő megnevezést kapta. 71 A parlamenti politikusok közül a Fidesz-MPP képviseletében Répássy Róbert, az FKGP részéről Kurucsai Csaba, az MDF képviseletében Hende Csaba, a MIÉP részéről Balczó Zoltán, az MSZP képviseletében Molnár Gyula, az SZDSZ részéről pedig Kóródi Mária vett részt a konferencián. 72 Az Ilonszki által 1992-ben végzett kutatás 119, az 1995-ben végzett 132, a 2000-ben Kurtán Sándorral közösen készített felmérés pedig 97 képviselői válaszon alapult (Ilonszki, 1993; Ilonszki, 1996; Ilonszki és Kurtán, 2001). 73 A Magyar Országgyűlés tagjai közül 176 parlamenti képviselőt egyéni választókerületben a többségi elv alapján, 152-t pedig a leadott szavazatok arányában a fővárosi és megyei (területi) választókerületekben listán választanak. Az egyéni és területi választókerületekben mandátumot el nem ért, országosan összesített szavazatok alapján a pártok országos listáiról további 58 kompenzációs mandátum kerül kiosztásra. 74 Független képviselőtől értékelhető válasz nem érkezett. 75 A válaszadók ötfokozatú skálán értékelték az egyes célok általuk tapasztalt gyakoriságát. 76 A válaszadók ötfokozatú skálán értékelték az egyes érdekérvényesítési eszközök alkalmazásának általuk tapasztalt gyakoriságát. 77 A versenyjog terén a lobbitevékenység elsősorban a tisztességtelen piaci magatartásról és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény egyes rendelkezéseit érinti. A törvény általános jelleggel kimondja, hogy „tilos a gazdasági tevékenységet tisztességtelenül - különösen a versenytársak, a fogyasztók törvényes érdekeit sértő vagy veszélyeztető módon vagy az üzleti tisztesség követelményeibe ütközően - folytatni” [2. §]. Ezen túl rögzíti, hogy „tilos valótlan tény állításával vagy híresztelésével, valamint valós tény hamis színben való feltüntetésével, úgyszintén egyéb magatartással a versenytárs jó hírnevét vagy hitelképességét sérteni, illetőleg veszélyeztetni” [3. §], valamint „tilos a versenyeztetés - így különösen a versenytárgyalás, a pályáztatás -, az árverés, a tőzsdei ügylet tisztaságát bármilyen módon megsérteni” [7. §]. 78 A lobbitevékenység hazai szabályozási környezetének a jelen dolgozatban foglaltaknál bővebb és alaposabb elemzését adják Lékó Zoltán: A lobbitörvény kézikönyve című kötetének vonatkozó fejezetei (Lékó, 2006), valamint Jóri András: A lobbitörvény előkészítése című tanulmánya (Jóri, 2003). 79 30/1991. (VI. 5.) AB határozat 80 A jogalkotásról szóló törvény módosításáról szóló 1990. XXXI. törvény 81 28/1990. (XI. 22.) AB határozat

247

82 A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szerint jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelezettségek rendezése, illetve az érdekütközések feloldása azt szükségessé teszi [17. §]. A törvény kimondja, hogy „a jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelezettségek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit” [18. § (1)]. A miniszteri rendeletek tervezetét szintén meg kell küldeni véleményezésre az érintett társadalmi szervezeteknek és érdekképviseleti szerveknek [29. §]. Ugyanakkor itt érdemes megemlíteni, hogy a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény szerint a törvényben meghatározott szervek feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezéstől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését az említett időszakban az azt kezelő szerv vezetője engedélyezi [19/A. (1) §]. Az erre irányuló igény a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét, vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntéselőkészítés során történő szabad kifejtését veszélyeztetné [19/A. (2) §]. 83 30/1991 (VI.5.) AB határozat 84 A dolgozatban idézett alkotmánybírósági határozatokon kívül lásd még: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat; 54/1996 (XI. 30.) AB határozat; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat 85 14/1992. (III. 3.) AB határozat 86 39/1999. (XII. 21.) AB határozat. Itt érdemes felidézni, hogy az Alkotmánybíróság egy 1993-ben hozott határozatában elvi éllel rámutatott: mind a hatályon kívül helyezett társadalmi vita intézménye, mind a szakszervezetek jogalkotási folyamatba való intézményes beillesztése a korábbi, alapvetően államigazgatási típusú jogalkotás dominanciáját volt hivatva ellensúlyozni, társadalompolitikai tényezők bekapcsolásával. A hatalmi ágak megosztására épülő államszervezetben azonban szükséges az állami és az érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotás, mint közhatalmi tevékenység, nem tehető függővé - többek között - a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek állásfoglalásaitól sem (7/1993 (II.15.) AB határozat). A testület egy későbbi határozatában megerősítette, hogy „a véleményező szerv „közhatalmi jellege” irányadó arra vonatkozóan, hogy a jogszabály-előkészítés során a jogalkotóval szemben a Jat. által támasztott általános jellegű egyeztetési, együttműködési elvárás alapján megállapítható-e az adott szerv véleményének beszerzésére vonatkozó speciális jogalkotói kötelezettség. Ha ugyanis a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettségnek minden egyes társadalmi érdek-képviseleti szervvel szemben való megtartása a jogalkotásra vonatkozó formai alkotmányossági kritérium lenne, akkor a Kormány gyakorlatilag semmilyen rendeletet nem alkothatna, törvényjavaslatot nem készíthetne, hiszen mindig akadhatna újabb, magát érdek-képviseletiként meghatározó szervezet, amelynek véleményét ki kellene kérnie. A 16/1998. (V. 8.) AB határozatában az Alkotmánybíróság „közhatalmi elemet tartalmazó közfeladatnak minősíti az államigazgatási eljárásban gyakorolt egyetértési jogot, a tanácsadói közreműködést, a

248

közigazgatási feladatok ellátását és a normaalkotást.” (ABH 1998. 140, 145.) Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek” (30/2000. (X. 11.) AB határozat). 87 A Házszabály mindezeken túl a parlamenti bizottságokra vonatkozóan tartalmazza, hogy „a bizottság elnöke a bizottság ülésére szakértőt hívhat meg, aki az ülésen tanácskozási joggal vesz részt. Szakértő meghívására – a szakértő személyének megjelölésével vagy anélkül – a bizottság tagjai is tehetnek javaslatot, melyről a bizottság dönt” [73.§ (1)]. 88 A parlamenti lobbitevékenység kapcsán érdemes megemlíteni a képviselők által elfogadható ajándékokra vonatkozó alapvető előírásokat, melyeket az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény tartalmaz. Eszerint „az országgyűlési képviselő képviselői megbízatásával összefüggésben egy-egy alkalommal nem fogadhat el olyan ajándékot vagy más ingyenes juttatást, amely a mindenkori képviselői alapdíj kéthavi összegét meghaladja. Az ez összegnél alacsonyabb értékű ajándékokról és ingyenes juttatásokról a képviselő - az e törvény melléklete szerinti vagyon-, jövedelem- és gazdasági érdekeltségi nyilatkozatának részeként - kimutatást köteles vezetni. Az ingyenesen használatba kapott dolgok a megbízatás megszűnését követően nem kerülhetnek ingyenesen a képviselő vagy közeli hozzátartozója tulajdonába vagy további használatába” [16. § (1)]. 89 A lobbitevékenység és a büntetőjog kapcsolatára lásd még: Kis, 2003 90 Szintén büntetni rendeli a törvény, ha valaki azért, hogy más a bírósági vagy a hatósági eljárásban a jogait ne gyakorolja, vagy a kötelezettségeit ne teljesítse, neki vagy rá tekintettel másnak jogtalan előnyt ad, illetve e célból jogtalan előnyt elfogad [255. § (1)-(2)]. Érdemes továbbá megemlíteni, hogy a Btk. mentesíti a büntethetőség alól mindazon elkövetőket, akik az említett rendelkezések körébe tartozó cselekményt, mielőtt az a hatóság tudomására jutna, a hatóságnak bejelentik, a kapott jogtalan vagyoni előnyt vagy annak ellenértékét átadják, az elkövetés körülményeit pedig feltárják [255/A. §]. Ezzel szemben szankcionálja, ha hivatalos személy e minőségében hitelt érdemlő tudomást szerez arról, hogy még le nem leplezett vesztegetést követtek el, és erről a hatóságnak, mihelyt teheti, nem tesz feljelentést [255/B. §]. 91 A törvény részletes ismertetésére és az alkalmazását elősegítő magyarázatokra lásd: Lékó, 2006: 37-127 92 A törvény szerint közhatalmi döntés „az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai vagy tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntés”, míg megbízás a „lobbitevékenységre vonatkozó megbízási vagy munkaszerződés megkötése” [5.§ f); h)]. 93 Lásd: Stépán Balázs: Lobbitörvény nincs, de lesz. In: Üzleti7. 2002. június 24. pp.1,4. 94 A közigazgatási államtitkári értekezlet, majd a kormányülés első ízben 2005 áprilisában tárgyalta az átalakított lobbitörvény tervezetét. Az államigazgatási egyeztetés, valamint a kormányülések során lefolytatott vita érdemi jellegét jelzi, hogy az előterjesztés az ezt követő hónapokban négy különböző címmel is szerepelt a napirenden:

249

„Az üzletszerű érdekérvényesítésről”, „A hivatásszerű érdekérvényesítésről”, „A megbízás alapján folytatott érdekérvényesítésről”, „A lobbitevékenységről”. 95 A törvényjavaslat kétharmados többséget igénylő 34. §-a az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvényt egészítette volna ki egy új bekezdéssel: „19/A. § Az országgyűlési képviselő köteles az országgyűlési felszólalása előtt közölni, amennyiben a felszólalásának tárgya vagy a vita, melynek során fel kíván szólalni, közvetlenül érinti a vagyonnyilatkozatában, illetve a vele közös háztartásban élő házas- vagy élettársának, valamint gyermekének a melléklet szerinti nyilatkozatában foglalt vagyoni, jövedelmi vagy gazdasági érdekeit.” Ezt a javaslatot a képviselők 182 igen szavazattal, 157 ellenében elvetették. 96 A törvény két nyilvántartás vezetését írja elő: külön nyilvántartásban szerepelnek a lobbisták, vagyis azok a lobbitevékenységet végző természetes személyek, akik cselekvőképesek, büntetlen előéletűek, egyetemi végzettséggel rendelkeznek, és nem állnak a nyilvántartásból való törlés hatálya alatt, míg a második nyilvántartás a lobbitevékenységgel foglalkozó jogi személyeket, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteket, azaz a lobbiszervezeteket tartalmazza [7. §]. 97 A 2001. évi törvényjavaslat szerint „jogalkotásban történő érdekérvényesítés: valamely társadalmi vagy gazdasági érdekcsoport nevében folytatott tevékenység, amely az e törvényben meghatározott eszközökkel, az érdekérvényesítéssel érintett szerv által alkotott jogszabályok tartalmának befolyásolására irányul”, míg „érdekérvényesítő: az érdekérvényesítés végzésével megbízott személy”, illetve „érdekérvényesítő szervezet: az e törvény szerint nyilvántartásba vett, érdekérvényesítést folytató társadalmi szervezet, érdekképviseleti szerv, köztestület vagy gazdálkodó szervezet” (T/5213 számú törvényjavaslat, 2001). Ezzel szemben a 2006. évi XLIX. törvény értelmében a „lobbitevékenység: közhatalmi döntés befolyásolását vagy érdekérvényesítést célzó minden olyan tevékenység vagy magatartás, melyet megbízás alapján, üzletszerűen folytatnak” [5 .§ c)], míg „lobbista: az a természetes személy, akit e törvény előírásai szerinti nyilvántartásba felvesznek, és lobbitevékenységet folytat” [5 .§ a)], illetve “lobbiszervezet: az a jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, amelyet e törvény előírásai szerinti nyilvántartásba felvesznek, és lobbitevékenységet folytat” [5 .§ b)]. A hatályba lépő törvényi szabályozás azonban kimondja, hogy „1.§ (3) E törvény rendelkezései nem vonatkoznak azokra: a) a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetekre, melyek tagságuk érdekeit képviselik a közhatalmi döntéseket hozó szerveknél, b) az érdekegyeztetési mechanizmusokra, amelyekre az egyeztetés, a véleménykérés, a tájékoztatás, a konzultáció vagy a közhatalmi döntés befolyásolására vonatkozó egyéb tevékenység lehetőségét a közhatalmi döntést hozó szerv vagy jogszabály teremtette meg a gazdasági, társadalmi vagy egyéb érdekek megismerése céljából”, illetve „4.§ Ez a törvény nem érinti más jogszabályoknak az érdekérvényesítésre, illetve érdekképviseletre vonatkozó szabályait.” A törvény részletes indoklása megerősíti, hogy a jogszabály „a tárgyi hatály meghatározásához kapcsolódóan elkülöníti a lobbitevékenység folytatását a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek (pl. munkavállalói, munkaadói érdekképviseletek, köztestületek) tevékenységétől, melyek tagságuk érdekeit képviselik a közhatalmi döntéseket hozó szerveknél, és nem vonatkoznak azokra az érdekegyeztetési

250

mechanizmusokra sem, melyeket a közhatalmi döntéseket hozó szervek hoztak létre a gazdasági, társadalmi érdekek megismerése céljából (pl. az Országos Érdekegyeztető Tanács tevékenysége). Ezeknek a szervezeteknek a jogait, a velük történő egyeztetés szabályait többnyire jogszabályban vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközében rögzítik. Természetesen abban az esetben nem kell alkalmazni a lobbitevékenységre vonatkozó előírásokat, ha az egyeztetés, véleménykérés, tájékoztatás, konzultáció vagy a közhatalmi döntés befolyásolására vonatkozó egyéb tevékenység lehetőségét a közhatalmi döntést hozó szerv vagy jogszabály teremtette meg a gazdasági, társadalmi vagy egyéb érdekek megismerése céljából.” 98 Az említett szándékot tükrözi továbbá a törvényben annak kimondása, hogy „a lobbista – az adott szervnél folytatott lobbitevékenység során vagy annak körén kívül – nem adhat, nem ajánlhat fel és nem közvetíthet a közhatalmi döntést hozó szerv vagy annak tagja, munkatársa részére semmilyen előnyt”, azonban nem minősül ilyen előnynek „a lobbista által a közhatalmi döntést hozó szerv számára egy megbízáshoz kapcsolódóan egy alkalommal nyújtott, a kötelező legkisebb munkabér egytizedét meg nem haladó összegű, a személyi jövedelemadóról szóló törvényben meghatározott reprezentáció” [24. § (1)-(2)]. Hasonló céllal tartalmazza a jogszabály azt a rendelkezést, miszerint a lobbitevékenység céljával összefüggő tárgykörben a lobbista szakmai tanácskozáson való részvételre hívhatja meg a közhatalmi döntést hozó szerv tagját, képviselőjét, a tanácskozáson való részvétellel összefüggő költségeket azonban nem térítheti meg az érintett részére [27. §]. 99 Itt érdemes megjegyezni, hogy ez a probléma nem csupán a magyar szabályozás esetében tapasztalható. Amint azt a European Voice hetilap által 2007 júniusában közölt összeállítás is tanúsítja, hasonló jelenségek nehezítik az uniós szabályozást. Az Európai Átláthatósági Kezdeményezés nyomán előtérbe került, az egyes megbízók által fizetett díjak összegének részletes nyilvánosságra hozatalát szorgalmazó javaslatok ugyanis igen kedvezőtlen fogadtatásban részesültek a lobbitanácsadók részéről. José Lalloum, az EPACA elnöke 2007 májusában levélben fordult Kallas uniós biztoshoz, tájékoztatva őt arról, hogy jogi szakértőik a megbízók bizalmas adatainak védelme érdekében a regisztráció és az azzal járó kötelezettségek elutasítását javasolják a szervezet tagjainak. Catherine Stewart, a SEAP alelnöke pedig úgy nyilatkozott, hogy személy szerint támogatja az Európai Átláthatósági Kezdeményezést, azonban az elképzelések érvényesülése nagyrészt az ügyfelek álláspontján és belátásán múlik majd. Véleménye szerint ezért mindenképpen meg kell akadályozni az „üzleti leselkedés” lehetőségét, és el kell hárítani annak veszélyét, hogy bizalmas üzleti információk illetéktelen kezekbe kerüljenek. Az ALTER-EU ezzel szemben a finanszírozás átláthatóságát a szabályozás sarokpontjának tartja, aminek hiányában vagy felpuhulása esetén az egész kezdeményezés értelmét veszti. Kallas mindezekre reagálva nemes egyszerűséggel megállapította, hogy „természetesen az átláthatósági kezdeményezés kihívást jelent a bizalmaskodás számára.” Lásd még: Simon Taylor: Kallas faces battle of wills with lobbyists. In: European Voice. 2007. június 21. 13.p. 100 A közösségi intézményrendszer szűkös kapacitásai kapcsán gyakran idézett megállapítás, hogy az uniós hivatalok jelentősen kevesebb tisztviselőt foglalkoztatnak, mint a tagállami adminisztrációk, és a Bizottság apparátusának létszáma nem haladja meg néhány nagyobb regionális vagy nagyvárosi igazgatás méretét. Az ennek igazolására

251

sokszor említett összevetés szerint az új évezred első éveiben a közösségi intézmények 0,8 tisztviselőt foglalkoztattak tízezer uniós polgárra vetítve, míg a tagállamokban átlagosan 322 köztisztviselő jutott tízezer lakosra (Greenwood, 2003: 46). Bár ezek az adatok a legutóbbi bővítési fordulók előtti évekre vonatkoztak, nagyságrendileg azóta sem változtak. Ugyanakkor nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy a közösségi intézmények jelentős részben komplementer szereplők a tagállami kormányzati, regionális és helyi szervek mellett az uniós döntések előkészítésében, kialakításában és végrehajtásában, illetve működésükből ez utóbbiak tevékenységének hangsúlyos elemei, így az állampolgárok mindennapi életét meghatározó alapellátáshoz kapcsolódó fontos feladatok hiányoznak. 101 Értsd: Európai Közpolitikai Rendszer (EKR)

252

FELHASZNÁLT IRODALOM

Bevezető Ágh Attila (1992): A politika és a társadalom párbeszéde: mezo- és makro-politika kapcsolódása Nyugat-Európában és Magyarországon. Budapest Papers on Democratic Transition. Műhelytanulmányok és adatközlések. 15. Budapest: Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem Politikatudományi Tanszék. Ágh Attila (1991): Az érdekképviseletek nyomorúsága és a közpolitika anarchiája Magyarországon. Budapest Papers on Democratic Transition. Műhelytanulmányok és adatközlések. 9. Budapest: Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem Politikatudományi Tanszék. Balogh István (1999): A politikatudomány Magyarországon az 1990-es években. Az MTA Politikatudományi Bizottságának jelentése a tudományág helyzetéről. In: Politikatudományi Szemle. 1999. 2. pp.131-142 Bihari Mihály (2005): Magyar politika 1944-2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Budapest: Osiris. Hülvely István (1994): A magyar politikatudomány nyomában. In: Politikatudományi Szemle. 1994. 1. pp.174-183 Lánczi András (2001): A politikatudomány helyzetéről és állapotáról. In: Lánczi András: A politika reneszánsza. Válogatott írások 1990-2000. Budapest: Pallas Stúdió - Attraktor. pp.146-175 Löffler Tibor (2006): A politika és a politológia 21. századi Magyarországon betöltött szerepéről. In: Politikatudományi Szemle. 2006. 1. pp.171-177 Szabó Máté (1992): A politikatudomány helyzete 1991-ben: rendszerváltás a tudományban - tudomány a rendszerváltásban. In: Kurtán Sándor - Sándor Péter - Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja. pp.232-238 Tőkés Rudolf (1988): Politikatudomány Magyarországon az 1980-as években: eszmék, ellentmondások. In: Századvég. A Bibó István Szakkolégium folyóirata. 1988. 6-7. pp.16-36

253

I. fejezet Érdekek a politikatudományban és a közpolitikai döntéshozatalban Ágh Attila (2001a): Az amerikai közpolitika. In: Pesti Sándor (szerk.): Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Budapest: Rejtjel. pp.117-140 Ágh Attila (2001b): Az európai közpolitika. In: Pesti Sándor (szerk.): Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Budapest: Rejtjel. pp.141-161 Ágh Attila (1994): Közpolitika. In: Gyurgyák János (szerk): Mi a politika? Bevezetés a politika világába. Budapest: Századvég. pp.81-122 Arisztotelész (1984): Politika. Budapest: Gondolat. Balázs Zoltán (2003): A politikai közösség. Budapest: Osiris. Balogh István (2006): Az igazságosság és a politika. Budapest: L'Harmattan. Bayer József (1999): A politikatudomány alapjai. Budapest: Napvilág. Bayer József (1985): Neopluralizmus az NSZK-ban. In: Bayer József – Hardi Péter: Pluralizmus. Viták a polgári politikai pluralizmus-koncepciókról. Budapest: Kossuth. pp.15-79 Bayer József – Hardi Péter (1985): Pluralizmus. Viták a polgári politikai pluralizmus-koncepciókról. Budapest: Kossuth. Berry, Jeffrey M. (1977): Lobbying for the People. The Political Behavior of Public Interest Groups. Princeton: University Press. Bihari Mihály (2005): Magyar politika 1944-2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Budapest: Osiris. Bihari Mihály (1994): Politikai pártok és szakszervezetek. In: Gyurgyák János (szerk.): Mi a politika? Bevezetés a politika világába. Budapest: Századvég. pp.146-165 Bihari Mihály (1982): A gazdasági alap és a politikai felépítmény kapcsolata. In: Bihari Mihály (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Gondolat. pp.223-352. Bihari Mihály - Pokol Béla (2002): Politológia. Budapest: Nemzeti Tankönyvkiadó. Bogdanor, Vernon (szerk.) (2001): Politikatudományi enciklopédia. Budapest: Osiris. Courty, Guillaume (2006): Les groupes d’intérêts. Paris: La Découverte.

254

Dahl, Robert Alan (1996): A pluralista demokrácia dilemmái. Budapest: Osiris. Dahl, Robert Alan (1971): Qui gouverne? Paris: Armand Colin. Dezső Márta (2002): Népszavazás és népi kezdeményezés. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. Budapest: Osiris. pp.146-168 Enyedi Zsolt - Körösényi András (2001): Pártok és pártrendszerek. Budapest: Osiris. Fisichella, Domenico (2001): A politikatudomány alapvonalai. Fogalmak, problémák, elméletek. Budapest: Osiris. Gallai Sándor (2003): Magyarország politikai intézményrendszere. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.347-394 Goergen, Pascal (2006): Lobbying in Brussels. A practical guide to the European Union for cities, regions, networks and enterprises. Brussels: Goergen. Grant, Wyn (1985): The Political Economy of Corporatism. London: Macmillan. Gulyás Gyula – Jenei György (2002): Összehasonlító közpolitika. Budapest: Aula. Hajdu Nóra (2002): Lobbizás az Egyesült Államokban. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. pp.39-71 Hansen, John Mark (1991): Gaining Access. Congress and the Farm Lobby 1919-1981. Chicago: University Press. Herczog László (2002): Érdekegyeztetés és lobbizás. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. pp.252-263 Hermet, Guy – Badie, Bertrand – Birnbaum, Pierre – Braud, Philippe (2001): Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques. Paris: Armand Colin. Hirschmann, Albert O. (2000): Versengő nézetek a piaci társadalomról és egyéb újkeletű írások. Budapest: Jószöveg. Hirschmann, Albert O. (1998): Az érdekek és a szenvedélyek. Politikai érvek a kapitalizmus győzelme mellett annak győzelme előtt. Budapest: Jószöveg. Howard, Marc Morjé (2005): The Weakness of Civil Society in Post-Communist Europe. Cambridge: University Press.

255

Janda, Kenneth – Berry, Jeffrey M. – Goldman, Jerry (1996): Az amerikai demokrácia. Budapest: Osiris. Key, Valdimer Orlando Jr. [1942] (1964): Politics, Parties and Pressure Groups. New York: Thomas Y. Crowell. Kégler Ádám (2002): A lobbizás módszertana. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. pp.301-311 Kimlicka, Will (2003): Les théories de la Justice. Une introduction. Paris: La Découverte. Krieger, Joel (1993): The Oxford Companion to Politics of the World. Oxford - New York: University Press. Kurtán Sándor – Gallai Sándor (2003): Intézményes érdekegyeztetés. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.479-503 Lampreia, Martins J. (2005): Lóbi. Ética, Técnica e Aplicação. Lisszabon: Texto Editores. Lánczi András (2001a): A politika fogalma. In: Lánczi András: A politika reneszánsza. Válogatott írások 1990-2000. Budapest: Pallas Stúdió – Attraktor. pp.176-189 Lánczi András (2001b): A politika mint tradíció. In: Lánczi András: A politika reneszánsza. Válogatott írások 1990-2000. Budapest: Pallas Stúdió – Attraktor. pp.130-145 Lasswell, Harold [1936] (1958): Politics. Who gets What, When, and How. Cleveland: World Publishing. Latham, Earl (1952): The Group Basis of Politics. Ithaca, New York: Cornell University Press. Lékó Zoltán (2006): A lobbitörvény kézikönyve. Budapest: HVG-ORAC, 2006. Lowi, Theodore J. – Ginsberg, Benjamin (2002): American Government. New York – London: W. W. Norton & Company. Machiavelli, Niccolò [1513] (2002): A fejedelem. Budapest: Kossuth. Madison, James [1787] (1998): A Föderalista, 10. sz: Madison. In: Hamilton, Alexander – Madison, James – Jay, John: A Föderalista. Értekezések az amerikai alkotmányról. Budapest: Európa. pp.91-100

256

Márki Zoltán (2001): Válasz a korrupciós kihívásokra. In: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Korrupció Magyarországon. Pécs: Pécs-Baranyai Értelmiségi Egyesület – Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara. pp.33-41 McLean, Iain (szerk.) (1996): The Concise Oxford Dictionary of Politics. Oxford – New York: University Press. Miller, Charles (2000): Polico’s Guide to Political Lobbying. London: Politico’s. Mills, Wright C. (1972): Az uralkodó elit. Budapest: Gondolat. Nownes, Anthony J. (2001): Pressure and Power: Organized Interests in American Politics. Boston – New York: Houghton Mifflin. Oakwood, Alexander (1998): Gondolatbank. Budapest: Bagolyvár. Odegard, Peter H. (1928): Pressure Politics: The Story of Anti-Saloon League. New York: Columbia University Press. Olson, Mancur [1965] (1997): A kollektív cselekvés logikája. Közjavak és csoportelmélet. Budapest: Osiris. Paczolay Péter – Szabó Máté (2001): A politikatudomány kialakulása. A politikaelmélet története az ókortól a huszadik századig. Budapest: Korona. Peele, Gillian – Bailey, Christopher J. – Cain, Bruce – Peters, Guy B. (szerk.) (1995): Developments in American Politics. Catham, New Jersey: Catham House Publishers. Petrétei József (1998): A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Budapest: Osiris. Platón (1989): Az állam. Budapest: Gondolat. Pozsgay Imre (1973): Demokrácia, érdek és közélet a szocializmusban. Budapest: Hazafias Népfront Országos Tanácsa. Rousseau, Jean-Jacques [1762] (1966): Du contrat social. Paris: Garnier Flammarion. Salisbury, Robert H. (1989): Who you know versus what you know: the uses of government experience for Washington lobbyists. In: American Journal of Political Science. 1989. 1. pp.175-195 Sándor Péter – Vass László (2002): A lobbi mint jelenség. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. pp.17-36

257

Saurugger, Sabine (2002): L’expertise: une forme de participation des groupes d’intérêt au processus décisionnel communautaire. In: Revue française de science politique. 2002. 4. pp.375-401 Schattschneider, Elmar E. (1960): The Semi-Sovereign People. New York: Holt, Rinehart & Winston. Schwartz, Milfred (1994): Party organisation as a network of relations: the Republican Party of Illinois. In: Lawson, Kay (szerk.): How political parties work. Perspectives from within. Westport: Praeger. Smith, Adam [1776] (1959): A nemzetek gazdagsága. Budapest: Akadémiai. Stubb, Alexander: Regulating Brussels’ legion of lobbyists. In: Europe’s World. 2008. 8. pp.156-161 Szarvas László – Tóth Csaba (2003): Pártok és pártrendszerek. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.397-432 Tanyi Attila (2000): Piac és igazságosság? A piaci társadalom erkölcsi követelményei. Budapest: Napvilág. Thuot, Jean-François (1998): La fin de la représentation et les formes contemporaines de la démocratie. Québec: Nota bene. Tocqueville, Alexis de [1835, 1840] (1983): A demokrácia Amerikában. Budapest: Gondolat. Tóth Csaba (2003): Politikai intézmények. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.261-295 Tóth Csaba – Török Gábor (2003): Elméletek a politikatudományban. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.45-70 Tölgyessy Péter (1988): Gazdasági érdekképviseletek Magyarországon. Budapest: MSZMP KB Társadalomtudományi Intézet. Truman, David B. (1951): The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. New York: Alfred A. Knopf. Utter, Glenn H. – Lockhard, Charles (szerk.) (1993): American Political Scientists. A dictionary. Westport, Cunnecticut – London: Greenwood Press.

258

van Schendelen, Rinus (2003): Machiavelli in Brussels. The Art of Lobbying the EU. Amsterdam: University Press. Vass László (2003): Közpolitika és kormányzati döntéshozatal. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.507-523 Vass László (2001): A közpolitika és magyarországi környezete. In: Pesti Sándor (szerk.): Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Budapest: Rejtjel. pp.191-205 Weber, Max [1919] (2001): A politika mint hivatás. In: Pesti Sándor (szerk.): Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Budapest: Rejtjel. pp.25-62 Wilson, Graham K. (1991): Interest Groups. Oxford: Basil Blackwell. Zeigler, Harmon L. – Peak, G. Wayne (1972): Interest Groups in American Society. Englewood Cliffs: Prentice Hall.

259

II. fejezet A közösségi döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere az Európai Unióban Ágh Attila (2006): Intézményi reformok és EU stratégiák 2005-ben Magyarországon. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.759-777 Ágh Attila (2004a): Post-Accession Meso-Politics in East Central Europe: From the Accession Deficit to the Partnership Principle. Budapest: Hungarian Centre for Democracy Studies. Ágh Attila (2004b): The Adolescence of East Central European Democracies: Europeanization as an Opportunity for Further Democratization. In: Ágh Attila (szerk.): Europeanization and Regionalization: Hungary’s Preparation for EU-accession. Budapest: Hungarian Centre for Democracy Studies. pp.231-253 Ágh Attila (2004c): The Hungarian Accession to the EU in a Central European Context. In: Ágh Attila (szerk.): Europeanization and Regionalization: Hungary’s Preparation for EU-accession. Budapest: Hungarian Centre for Democracy Studies. pp.7-42 Ágh Attila (2001): Az EU közpolitikai intézményei és folyamatai. In: Pesti Sándor (szerk.): Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Budapest: Rejtjel. pp.163-189. Ágh Attila (1996): The Europeanization of the ECE Business Interest Associations. The models in Western Europe and the European Union. In: Ágh Attila – Ilonszki Gabriella (szerk.): Parliaments and Organized Interests: The Second Steps. Budapest: Hungarian Centre for Democracy Studies. pp.79-91 Almond, Gabriel (1983): Corporatism, pluralism, and professional memory. In: World Politics. 1983. 2. pp.245-260 Andersen, Svein S. – Eliassen, Kjell A. (1998): EU lobbying – towards political segmentation in the European Union? In: Claeys, Paul et al (szerk.): Lobbyisme, pluralisme et integration européenne. Bruxelles: Presses interuniversitaires européennes. pp.167-182 Andersen, Svein S. – Eliassen, Kjell A. (1995): EU lobbying: the new research agenda. In: European Journal of Political Research. 1995. 4. pp.427-441 Arató Krisztina (2001): Szociális párbeszéd az Európai Unióban. Budapest: Rejtjel. Bennett, Robert J. (1997): Trade Associations: new challenges, new logic? In: Bennett, Robert J. (szerk.): Trade Associations in Britain and Germany. London: Anglo-German Foundation. pp.1-11

260

Berger, Suzanne (szerk.) (1981): Organized Interests in Western Europe: Pluralism, Corporatism, and the Transformation of Politics. New York: Cambridge University Press. Bindi, Federiga M. (1994): The role of Eurogroups in the EU decision-making process. (PhD értekezés) Firenze: European University Institute. Butt Philip, Alan (1985): Pressure Groups in the European Community. Working Paper No. 2. London: University Association of Contemporary European Studies. (internet) Coen, David (1998): The European Business Interests and the Nation State: Large-Firm Lobbying in the European Union and Member States. In: Journal of Public Policy. 1998. 1. pp.75-100 Coen, David (1997): The evolution of the large firm as a political actor in the European Union. In: Journal of European Public Policy. 1997. 1. pp.91-108 Corbett, Richard – Jacobs, Francis – Shackleton, Michael (2005): The European Parliament. London: John Harper. Cowles, Maria Green (1995): Setting the agenda for a new Europe: the ERT and EC 1992. In: Journal of Common Market Studies. 1995. 4. pp.501-526 de Boer, Rob – Benedictus, Hester – van der Meer, Marc (2005): Broadening without Intensification: The Added Value of the European Social and Sectoral Dialogue. In: European Journal of Industrial Relations. 2005. 1. pp.51-70 Ehrmann, Henry W. (1958): Interest Groups on Four Continents. Pittsburgh: University Press. Falkner, Gerda (1998): EU Social Policy in the 1990’s. Towards a Corporatist Policy Community. London – New York: Routledge. Finer, Samuel E. (1958): Anonymous Europe. A Study of the Lobby in Great Britain. London: Pall Mall Press. Goergen, Pascal (2006): Lobbying in Brussels. A practical guide to the European Union for cities, regions, networks and enterprises. Brussels: Goergen. Gardner, James (1991): Effective Lobbying in the European Community. Deventer: Kluwer Law. Grant, Wyn (1995): Pressure Groups, Politics and Democracy in Britain. Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf.

261

Greenwood, Justin (2003): Interest Representation in the European Union. Basingstoke – New York: Palgrave Macmillan. Greenwood, Justin (2002): EU interest groups and their members: when is membership a „collective action problem”? In: Balme, Richard – Chabanet, Didier – Wright, Vincent (szerk.): L’action collective en Europe. Paris: Presses de Sciences Po. pp.227-254 Greenwood, Justin (1998): Regulating Lobbying in the European Union. In: Parliamentary Affairs. 1998. 4. pp.587-599 Greenwoood, Justin (1997): Representing Interests in the European Union. Basingstoke - London: Macmillan. Greenwood, Justin - Aspinwall, Mark (szerk.) (1998): Collective Action in the European Union: Interests and the New Politics of Associability. London: Routledge. Greenwood, Justin – Grote, Jürgen – Ronit, Karsten (szerk.) (1992): Organized Interests and the European Community. London: Sage. Greenwood, Justin – Ronit, Karsten (1994): Interest Groups in the European Community: Newly Emerging Dynamics and Forms. In: West European Politics. 1994. 1. pp.31-52 Guéguen, Daniel (2007): Lobbying européen. Bruxelles: Europolitique – Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. Guéguen, Daniel (2003): Gyakorlati útmutató az EU-labirintushoz. Budapest: Századvég – Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. Gulyás Gyula – Jenei György (2002): Összehasonlító közpolitika. Budapest: Aula. Gyévai Zoltán (2001): Önmagukért beszélnek avagy érdekérvényesítés a brüsszeli labirintusban. Budapest: Külügyminisztérium. Haas, Ernst B. (1958): The Uniting of Europe: Political, Economic and Social Forces 1950-1957. Stanford: University Press. Hix, Simon (1999): The Political System of the European Union. London: Macmillan. Horváth Zoltán (2005): Kézikönyv az Európai Unióról. Budapest: Magyar Országgyűlés. Horváth Zoltán (2003): Az Európai Parlament együttdöntési szerepe. Budapest: Magyar Országgyűlés. Howard, Marc Morjé (2005): The Weakness of Civil Society in Post-Communist Europe. Cambridge: University Press.

262

Jáger Krisztina (2007): Magyar képviselők tevékenysége az Európai Parlamentben. In: Sándor Péter - Vass László - Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2006-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.885-907 Jeney Petra – Kende Tamás – Lövenberg Viktória (2005): Európai közösségi jog. Budapest: Novissima, 2005. Kecskés László (2005): EU-jog és jogharmonizáció. Budapest: HVG-ORAC. Kégler Ádám (2006): Érdekérvényesítés az Európai Unióban. Budapest: MTA PTI. Kégler Ádám (2004): Lobbizás az Európai Unióban. In: Politikatudományi Szemle. 2004. 1-2. pp.181-279 Kende Tamás – Szűcs Tamás (2002): Európai közjog és politika. Budapest: Osiris. Kohler-Koch, Beate (1997): Organized Interests in European Integration: The Evolution of a New Type of Governance. In: Wallace, Helen – Young, Alasdair (szerk.): Participation and Policy-making in the European Union. Oxford: Clarendon Press. pp.42-68 Kohler-Koch, Beate – Eising, Rainer (szerk.) (1999): The Transformation of Governance in the European Union. London: Routledge. Kohler-Koch, Beate – Quittkat, Christine (1999): Intermediation of Interests in the European Union. Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung Working Paper No. 9. (internet) Koncz Gábor (2004): Mit kínál Magyarország az Európai Uniónak? In: Ágh Attila (szerk.): Magyar hozomány. Magyarország az EU-csatlakozás küszöbén. Budapest: BM Kiadó. pp.195-217 Kurtán Sándor – Gallai Sándor (2003): Intézményes érdekegyeztetés. In: Gallai Sándor - Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.479-503 Ladó Mária (2000): Európai szociális párbeszéd. In: Gyulavári Tamás (szerk.): Az Európai Unió szociális dimenziója. Budapest: Szociális és Családügyi Minisztérium. pp.319-362 Lahusen, Christian (2003): Moving into the European Orbit. In: European Union Politics. 2003. 2. pp.191-218

263

Lahusen, Christian (2002): Commercial consultancies in the European Union: the shape and structure of professional interest intermediation. In: Journal of European Public Policy. 2002. 5. pp.695-714 Lahusen, Christian – Jauß, Claudia (2001): Lobbying als Beruf. Interessengruppen in der Europäischen Union. Baden-Baden: Nomos. Lékó Zoltán (2006): A lobbizás szabályozása az Európai Unióban. In: Európai Tükör. 2006. 6. pp.3-21 Lékó Zoltán (2002): Lobbizás az Európai Unióban. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.137-195 Lovas Emese (2000): Döntéshozatali folyamat és lobbizás az Európai Unió intézményeiben és Brüsszelben. Budapest: Kereskedelmi és Iparkamara. Marziali, Valeria (2006): Lobbying in Brussels. Interest Representation and Need for Information. Discussion Paper. Bonn: Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität, Zentrum für Europäische Integrationsforschung. (internet) Mazey, Sonia – Richardson, Jeremy (1993): Lobbying in the European Comunity. Oxford: University Press. McLaren, Lauren (2006): Identity, Interests and Attitudes to European Integration. Basingstoke – New York: Palgrave Macmillan. Milward, Alan (1992): The European Rescue of the Nation State. Berkeley – Los Angeles: University of California Press. Moravcsik, Andrew (1995): Liberal Intergovernmentalism and Integration: A Rejoiner. In: Journal of Common Market Studies. 1995. 4. pp.611-628 Moravcsik, Andrew (1993): Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach. In: Journal of Common Market Studies. 1993. 4. pp.473-524 Morgan, Roger – Steed, Michael (2003): Choice and Representation in the European Union. London: The Federal Trust for Education and Research. Nagy Gábor (2003): Lobbizás és döntéshozatal az Európai Unióban. In: Európai Tükör. 2003. 2. pp.88-117 Nagy Péter (1998): Lobbyzás az Európai Unióban. In: Európai Szemle. 1998. 2. pp.75-100

264

Navracsics Tibor (1998): Európai belpolitika. Budapest: Korona. Newton Dunn, William F. (2000): The Devil Knew Not. London: Allendale. Norris, Pippa (1997): Second-Order Elections Revisited. In: European Journal of Political Research. 1997. 1-2. pp.109-114 Ocskó Edina (1999): A lobbyk működése és szabályozása az Európai Unió döntéshozatalában. In: Papp Lívia (szerk.): Parlamenti gyakorlatok. Budapest: Parlamenti Módszertani Iroda. pp.39-53 Olajos Péter (2006): Uniós tagországként való működésünk az Európai Parlamentből nézve. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.800-814 Putnam, Robert D. (1988): Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. In: International Organisation. 1988. 3. pp.427-460 Reck, Brigitte (2003): Between Democracy and Technocracy. The Role of Expertise for the European Parliament. Stuttgart: ibidem. Richardson, Jeremy J. (1993): Pressure Groups. Oxford: University Press. Sandholz, Wayne - Zysman, John (1989): Recasting the European bargain. In: World Politics. 1989. 42. pp.95-128 Saurugger, Sabine (2003): Européaniser les intérêts? Les groupes d’intérêts économiques et l’élargissement de l’Union européenne. Paris: L’Harmattan. Schmitter, Philippe C. - Lehmbruch, Gerhard (szerk.) (1979): Trends toward Corporatist Intermediation. Beverly Hills - London: Sage. Simon Zoltán (2007a): Magyar érdekek – uniós döntések. Magyar érdektörekvések a közösségi döntéshozatalban. In: Sándor Péter - Vass László - Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2006-ról. Kormányzat, közpolitika, közélet. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2007. pp.850-871 Simon Zoltán (2007b): Regionális érdekérvényesítés az Európai Unióban. In: Kaiser Tamás - Ágh Attila - Kis Varga Judit (szerk.): A régiók Magyarországa II. Hálózatok és labirintusok. Budapest: Magyar Tudományos Akadémia Szociológiai Kutatóintézet, 2007. pp.141-173 Simon Zoltán (2003a): Érdekek, érdekcsoportok és lobbizás az Európai Unióban. In: Köz-politika. 2003. június. pp.43-60

265

Simon Zoltán (2003b): Lobbizás és lobbi szabályozás az Európai Unióban. In: Magyar Közigazgatás. 2003. 9. pp.521-529 Streeck, Wolfgang – Schmitter, Philippe C. (1991): From National Corporatism to Transnational Pluralism: Organized Interests in the Single European Market. In: Politics and Society. 1991. 2. pp.133-164 Stubb, Alexander: Regulating Brussels’ legion of lobbyists. In: Europe’s World. 2008. 8. pp.156-161 Szájer József (2006): A leggyengébb láncszem? Az európai uniós magyar érdekérvényesítés másfél éves mérlege. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.815-826 Szent-Iványi István (2006): Budapest-Brüsszel légihíd: az Európai Parlament magyar képviselőinek kétirányú politikai szerepe. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.827-835 Tabajdi Csaba – Korányi Dávid (2006): Az uniós nemzeti érdekérvényesítés három modellje. Másfél éves európai parlamenti érdekérvényesítés tapasztalatai (2004. július – 2005. december). In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.836-851 Topolánszky Ádám (2003): Lobbizás. Érdekek az előtérben. Budapest: Bagolyvár. van Schendelen, Rinus (2008): Commentary: Yes, and while we’re at it let’s not forget the EU’s institutions and member governments. In: Europe’s World. 2008. 8. pp.156-161 van Schendelen, Rinus (2003): Machiavelli in Brussels. The Art of Lobbying the EU. Amsterdam: University Press. van Schendelen, Rinus (1993): National Public and Private EC Lobbying. Aldershot: Dartmouth. Vilella, Giancarlo (2006): Le Fonctionnaire européen. Un essai d’introduction. Strasbourg: Les Editions du Boulevard. Visser, Jelle (1996): Traditions and Transitions in Industrial Relations: A European View. In: van Ruysseveldt, Joris – Visselt, Jelle (szerk.): Industrial Relations in Europe: Traditions and Transitions. London: Sage. pp.1-41

266

Wallace, Helen – Young, Alasdair (szerk.) (1997): Participation and Policy-making in the European Union. Oxford: Clarendon Press. Warleigh-Lack, Alex J. F. (2003): Democracy in the European Union. Theory, Practice and Reform. London: Sage. Wilts, Arnold (2001): Europeanization and Means of Interest Representation by National Business Associations. In: European Journal of Industrial Relations. 2001. 3. pp.269-286 Woll, Cornelia (2006): Lobbying in the European Union: From Sui Generis to a Comparative Perspective. In: Journal of European Public Policy. 2006. 3. pp.456-469 Young, Alasdair – Wallace, Helen (2000): Regulatory Politics in the Enlarging European Union: Weighing Civic and Producer Interests. Manchester: University Press. Az Európai Unió közösségi intézményei által kibocsátott dokumentumok Európai Bizottság (2007): COM(2007) 127 Follow-up to the Green Paper 'European Transparency Initiative Európai Bizottság (2006): COM(2006) 194 Zöld könyv az Európai Átláthatósági Kezdeményezésről Európai Bizottság (2005): COM(2005) 12 Stratégiai célkitűzések 2005-2009. Európa 2010: Partnerség Európa megújulásáért: fellendülés, szolidaritás, biztonság. Az elnök közleménye Wallström alelnökkel egyetértésben. Európai Bizottság (2002): COM(2002) 704 A Bizottság közleménye: A konzultáció és a párbeszéd megerősített kultúrája felé – A Bizottság általános elvei és minimális előírásai az érdekelt felek konzultációjához Europai Bizottság (2001a): COM(2001) 428 Európai Kormányzás Fehér Könyve Európai Bizottság (2001b): C(2001) 1014 Interactive Policy Making Initiative Európai Bizottság (1999): Answer given by Mr Santer on behalf of the Commission to the Written Question E-0440/99 by Glyn Ford (PSE) to the Commission (1 April 1999) Európai Bizottság (1998): COM(1998) 322 Communication from the Commission Adapting and Promoting the Social Dialogue at Community Level Európai Bizottság (1993): 93/C 63/02 An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups

267

Európai Ombudszman (2006): Éves jelentés 2005. Összefoglalók és statisztikák. A 10 éves fennállás ünneplése 1995-2005 Európai Ombudszman (2005): A helyes hivatali magatartás európai kódexe Európai Parlament (2008): A6-0105/2008 Report on the development of the framework for the activities of interest representatives (lobbyists) in the European institutions (Jelentéstevő: Alexander Stubb) Európai Parlament (2007): Eljárási Szabályzat Európai Parlament (2003a): AFCO 104 EN Lobbying in the European Union: Current Rules and Practices. Constitutional Affairs Series. Working Paper. Directorat-General for Research. Európai Parlament (2003b): A5-0272/2003 Report on the role of European industrial associations in the determination of the Union’s policies (2002/2264 (INI)) (Jelentéstevő: Hans-Peter Martin) Európai Parlament (1999): E-0440/99 Written Question by Glyn Ford (PSE) to the Commission on Lobbying regulations (4 March 1999) Európai Parlament (1997): A4-0107/97 Report on the Code of Conduct governing lobbyists (Jelentéstevő: Glyn Ford) Európai Parlament (1996a): A4-0200/96 Report on lobbying in the European Parliament (Jelentéstevő: Glyn Ford) Európai Parlament (1996b): A4-0177/96 Report on the amendment of Annex I of the Rules of Procedure concerning transparency and Members’ financial interests (Jelentéstevő: Jean-Thomas Nordmann) Európai Parlament és Tanács (2003): Regulation (EC) No 2004/2003 on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding

268

III. fejezet A hazai közpolitikai döntéshozatal érdekérvényesítési rendszere Ágh Attila (2006): Intézményi reformok és EU stratégiák 2005-ben Magyarországon. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.759-777 Ágh Attila (2004b): The Adolescence of East Central European Democracies: Europeanization as an Opportunity for Further Democratization. In: Ágh Attila (szerk.): Europeanization and Regionalization: Hungary’s Preparation for EU-accession. Budapest: Hungarian Centre for Democracy Studies. pp.231-253 Ágh Attila (1994): Közpolitika. In: Gyurgyák János (szerk.): Mi a politika? Bevezetés a politika világába. Budapest: Századvég. p.81-122 Ágh Attila (1992): A politika és a társadalom párbeszéde: mezo- és makro-politika kapcsolódása Nyugat-Európában és Magyarországon. Budapest Papers on Democratic Transition. Műhelytanulmányok és adatközlések. 15. Budapest: Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem Politikatudományi Tanszék. Ágh Attila (1991): Az érdekképviseletek nyomorúsága és a közpolitika anarchiája Magyarországon. Budapest Papers on Democratic Transition. Műhelytanulmányok és adatközlések. 9. Budapest: Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem Politikatudományi Tanszék. Bihari Mihály (2005): Magyar politika 1944-2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Budapest: Osiris. Bihari Mihály (1994): Politikai pártok és szakszervezetek. In: Gyurgyák János (szerk.): Mi a politika? Bevezetés a politika világába. Budapest: Századvég. pp.146-165 Bihari Mihály – Pokol Béla (1992): Politológia. Budapest: Századvég. Bőhm Antal (2003): Az ezredvég magyar társadalma. Folyamatosság és megszakítottság a társadalomfejlődésben. Budapest: Rejtjel. Bőhm Antal (2002): A civil társadalomszerveződés dilemmái. In: Beszteri Béla – Mikolasek Sándor (szerk.): A rendszerváltás (változtatás) mérlege. Tanulmánykötet az azonos című tudományos konferencia anyagai alapján, amely a Komáromi Napok keretében 2002. április 27-én került sorra. II. Komárom: MTA Veszprémi Területi Bizottság. pp.67-70 Cox, Terry - Ilonszki, Gabriella - Vass, László (2007): State and organized interests in post-communist Hungarian politics. In: Perspectives on European Politics and Society. 2007. 2. pp.211-227

269

Csefkó Ferenc (2001): Közéletünk tisztátalansága. In: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Korrupció Magyarországon. Pécs: Pécs-Baranyai Értelmiségi Egyesület – Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara. pp.176-183 Csizmadia Ervin (2003): Formális és informális politika. In: Csizmadia Ervin: A politika és az értelmiség. Pártok, agytrösztök, hálózatok. Budapest: Századvég. pp.261-279 Dezső Márta (2002): Népszavazás és népi kezdeményezés. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. Budapest: Osiris. pp.147-168 Enyedi Zsolt – Körösényi András (2001): Pártok és pártrendszerek. Budapest: Osiris. Európai Bizottság (1993): 93/C 63/02 An open an structured dialogue between the Commission and special interest groups Fricz Tamás (2006): A politikai megosztottság és a törésvonalak természetrajza Magyarországon – Autoritáshiány. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.94-113 Gulyás Gyula – Jenei György (2002): Összehasonlító közpolitika. Budapest: Aula. Hankiss Elemér (1989): Kelet-európai alternatívák. Budapest: Közgazdasági és Jogi. Harsányi László (2003): A szervezett civil társadalom Magyarországon. Az intézményesült civil társadalom magyarországi reneszánszának társadalmi-gazdasági háttere és mozgatórugói. In: Ágh Attila (szerk.): Magyar hozomány. Magyarország az EU-csatlakozás küszöbén. Budapest: BM Kiadó. pp.113-136 Hende Csaba (2001): A kormány korrupcióellenes programja. In: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Korrupció Magyarországon. Pécs: Pécs-Baranyai Értelmiségi Egyesület – Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara. pp.42-48 Herczog László (2005): Érdekegyeztetés – változatlanság és megújulás. In: Sándor Péter – Vass László – Sándor Ágnes - Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2004-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.463-477 Herczog László (2004): Makroszintű szociális párbeszéd Magyarországon. In: Ágh Attila (szerk.): Magyar hozomány. Magyarország az EU-csatlakozás küszöbén. Budapest: BM Kiadó. pp.71-88 Herczog László (2002): Érdekegyeztetés és lobbizás. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. pp.252-263

270

Howard, Marc Morjé (2005): The Weakness of Civil Society in Post-Communist Europe. Cambridge: University Press. Horváth Csaba (2001): A korrupció társadalmi gyökerei (a Kádár-rendszer). In: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Korrupció Magyarországon. Pécs: Pécs-Baranyai Értelmiségi Egyesület – Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara. pp.71-82. Ilonszki Gabriella (1996): És újra itt van... A parlament a képviselők szemével. In: Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.515-528 Ilonszki Gabriella (1993): Ahogy a dolgok látszanak. A parlament a képviselők szemével. In: Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.116-129 Ilonszki Gabriella – Kurtán Sándor (2001): A harmadik csapat. A parlament a képviselők szemszögéből. In: Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2001. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja. pp.237-258 Jóri András (2003): A lobbitörvény előkészítése. In: Topolánszky Ádám: Lobbizás – érdekek az előtérben. Budapest: Bagolyvár. pp.93-118 Kégler Ádám (2002): Társadalmi szervezetek érdekérvényesítése Magyarországon. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. pp.269-279 Kis Norbert (2003): Büntethető-e a lobbyzás? In: Magyar Jog. 2003. 5. pp.277-281 Kovács Gyula (2004a): Az érdekképviseleti szervezetek részvétele a törvényhozásban és a bizottságok munkájában. In: Soltész István (szerk.): A bizottsági munka I. Parlamenti dolgozatok. Budapest: Magyar Országgyűlés. pp.114-121 Kovács Gyula (2004b): Érdekképviseleti szervezetek és a törvényhozás. In: Magyar Jog. 1994. 12. pp.739-742 Körösényi András (2006): Mozgékony patthelyzet. Reform és változatlanság között: a politikai és alkotmányos alapszerkezet változásai 1990-2005. In: Politikatudományi Szemle. 2006. 1. pp.29-67 Körösényi András – Tóth Csaba – Török Gábor (2003): A magyar politikai rendszer. Budapest: Osiris.

271

Ladó Mária – Tóth Ferenc (1998): Tripartizmus – változó szerepben. In: Kurtán, Sándor - Sándor Péter - Vass László (szerk.): Magyarország évtizedkönyve 1988-1998. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.478-499 Lékó Zoltán (2006): A lobbitörvény kézikönyve. Budapest: HVG-ORAC. Lékó Zoltán (szerk.) (2002): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. Miszlivetz Ferenc (1999): Illusions and Realities: The Metamorphosis of Civil Society in a New European Space. Szombathely: Savaria. Molnár Tamás (1996): A lobbyk kora jön. In: Molnár Tamás: Századvégi mérleg. Válogatott írások. Budapest: Kairosz. pp.221-225 Montgomery, Kathleen (1996): Interest Group Representation in the Hungarian Parliament. In: Ágh Attila – Ilonszki Gabriella (szerk.): Parliaments and Organized Interests: The Second Steps. Budapest: Hungarian Centre for Democracy Studies, 1996. pp.430-450 Nárai Márta (2002): A civil szféra, nonprofit szektor jelentősége. In: Beszteri Béla – Mikolasek Sándor (szerk.): A rendszerváltás (változtatás) mérlege. Tanulmánykötet az azonos című tudományos konferencia anyagai alapján, amely a Komáromi Napok keretében 2002. április 27-én került sorra. II. Komárom: MTA Veszprémi Területi Bizottság. pp.425-434 Pap András László (1998): Lobby – alkotmányos jog vagy törvénytelen káosz. In: Parlamenti levelek. 1998. 4-5. pp.152-171 Pesti Sándor (2001): A kormányzati döntéshozatal mechanizmusai Magyarországon. In: Pesti Sándor (szerk.): Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Budapest: Rejtjel. pp.241-292 Pete Péter (2003): Politika és gazdaság. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.175-182 Rainer M. János (1994): Magyarország a szovjet érdekszférában. In: Gyurgyák János (szerk.): Mi a politika? Bevezetés a politika világába. Budapest: Századvég. pp.325-361 Sándor Péter – Vass László (2002): Lobbiszakértők képzése a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetemen. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. pp.341-349

272

Sándor Péter – Vass László (1998): Koalíciós kormány – miniszterelnöki kormányzás. In: Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. Sárközy Tamás (2005): A kormányzás átalakítása. In: Sándor Péter – Vass László – Sándor Ágnes - Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2004-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.97-122 Sárközy Tamás (1996): Kormányzás a „politika” és a „szakma” ütközéspontjában. In: Sárközy Tamás: A hatékonyabb kormányzásért. Avagy egy technokrata reménytelen bozótharca az államapparátussal és a politikával szemben. Budapest: Magvető. pp.68-97 Simon Zoltán (2005): Lobbivilág Magyarországon. In: Sándor Péter – Vass László – Sándor Ágnes - Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2004-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.333-348 Szabó Máté (2007): A „forró ősz” 2006-ban Budapesten – értelmezési kísérlet politológiai-politikai szociológiai szempontból. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2006-ről. Budapest: Demokráciai Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.1241-1261 Szabó Máté (2006): Pilléresedő civil társadalom és ritualizálódó protest. In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.284-296 Szabó Máté (2005): Valahol Európában? A politikai részvétel, a civil társadalom és a politikai tiltakozás trendjei. In: Sándor Péter – Vass László – Sándor Ágnes - Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2004-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.316-332 Szabó Máté (2002): A 21. század kihívásai a magyar civil társadalom számára. In: Szabó Máté (szerk.): Demokrácia és politikatudomány a 21. században. Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Politológia Tanszékének 2001. október 12-13. között megrendezett konferenciája. Budapest: Rejtjel. pp.208-225 Szalai Ákos (1998): A lobby-tevékenység politikai, közgazdaságtani elemzésének lehetőségei. In: Collega. 1998. 2. pp.37-39 Szalai Erzsébet (1991): Integration of special interests in the Hungarian economy: The struggle between large companies and the party and state bureaucracy. In: Journal of Comparative Economics. 1991. 2. pp.284-303 Szarvas László – Tóth Csaba (2003): Pártok és pártrendszerek. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.397-432

273

Szűcs Ervin (2002): A lobbizás magyarországi gyakorlata. In: Lékó Zoltán (szerk.): Lobbikézikönyv. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. pp.199-217 Tabajdi Csaba – Korányi Dávid (2006): Az uniós nemzeti érdekérvényesítés három modellje. Másfél éves európai parlamenti érdekérvényesítés tapasztalatai (2004. július – 2005. december). In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.836-851 Timoránszky Péter (1991): A lobby. In: Magyar Közigazgatás. 1991. 10. pp.873-907 (A tanulmány önálló kiadványként megjelent: Timoránszky Péter: A lobby. Budapest: Államtudományi Kutató Központ, 1991.) Thoma László (1998): A rendszerváltás és a szakszervezetek 1988-1992. Szociológiai-politológiai vázlatok. Budapest: Villányi úti Konferenciaközpont és Szabadegyetem Alapítvány. Topolánszky Ádám (2003): Lobbizás – érdekek az előtérben. Budapest: Bagolyvár. Tóth András (2000): A magyar szakszervezetek a politika és a gazdaság viharában. In: Politikatudományi Szemle. 2000. 1-2. pp.151-183 Tóth Csaba (2003): Politikai intézmények. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.263-295 Tóth Csaba (2001): A magyar pártrendszer fejlődésének fő iránya. In: Politikatudományi Szemle. 2001. 3. pp.81-103 Tóth István János (1993): Gazdasági érdekszervezetek és érdekérvényesítési módszerek a gazdasági átmenetben (1990-1992). In: Politikatudományi Szemle. 1993. 2. pp.41-71 Ungvárszki Ágnes (2004): A munkaadói érdekképviseletek szerepe Magyarország társadalmi-gazdasági átalakulásában. In: Ágh Attila (szerk.): Magyar hozomány. Magyarország az EU-csatlakozás küszöbén. Budapest: BM Kiadó. pp.89-112 Vass László (2003): Közpolitika és kormányzati döntéshozatal. In: Gallai Sándor – Török Gábor (szerk.): Politika és politikatudomány. Budapest: Aula. pp.507-524

274

Összegzés Ágh Attila (2004a): Post-Accession Meso-Politics in East Central Europe: From the Accession Deficit to the Partnership Principle. Budapest: Hungarian Centre for Democracy Studies. Ágh Attila (2004c): The Hungarian Accession to the EU in a Central European Context. In: Ágh Attila (szerk.): Europeanization and Regionalization: Hungary’s Preparation for EU-accession. Budapest: Hungarian Centre for Democracy Studies. pp.7-42 Ágh Attila (2001): Az EU közpolitikai intézményei és folyamatai. In: Pesti Sándor (szerk.): Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Budapest: Rejtjel. pp.163-189. Bihari Mihály (2005): Magyar politika 1944-2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Budapest: Osiris. Európai Parlament (2003b): A5-0272/2003 Report on the role of European industrial associations in the determination of the Union’s policies (2002/2264 (INI)) (Rapporteur: Hans-Peter Martin) Greenwood, Justin (2003): Interest Representation in the European Union. Basingstoke – New York: Palgrave Macmillan. Tabajdi Csaba – Korányi Dávid (2006): Az uniós nemzeti érdekérvényesítés három modellje. Másfél éves európai parlamenti érdekérvényesítés tapasztalatai (2004. július – 2005. december). In: Sándor Péter – Vass László – Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005-ről. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. pp.836-851 Vilella, Giancarlo (2006): Le Fonctionnaire européen. Un essai d’introduction. Strasbourg: Les Editions du Boulevard.

275

I. SZÁMÚ MELLÉKLET

Kérdőív lobbitanácsadók részére a lobbitevékenység hazai gyakorlatáról

I. A lobbizás fogalma és a lobbisták ► 1. Ön (az Ön cége) folytat-e lobbitevékenységet? □ igen □ nem ► 2. Ön szerint mi a lobbitevékenység (lobbizás)? Melyek ennek meghatározó jellemzői, megkülönböztető tartalmi jegyei? ► 3. Ön az alábbi állítások közül melyikkel ért egyet? □ A lobbisták a társadalom közösségi érdekeinek (közjó) képviselői. □ A lobbisták alapvetően partikuláris egyéni érdekeket képviselnek, azonban elvárható tőlük, hogy csak olyan érdektörekvéseket juttassanak érvényre, amelyek nem állnak ellentétben a társadalom közösségi érdekeivel (közjóval). □ A lobbisták kizárólag partikuláris egyéni érdekeket képviselnek, és nem is várható el tőlük a társadalom közösségi érdekeinek (közjó) figyelembe vétele. ► 4. Az Ön ismeretei, illetve becslése szerint hányan végeznek ma Magyarországon az Ön által a 2. pontban meghatározott tartalmú lobbitevékenységet? □ 10 főnél kevesebben □ 100-500 fő között □ 5000 főnél többen □ 10-50 fő között □ 500-1000 fő között □ 50-100 fő között □ 1000-5000 fő között ► 5. Ők jellemzően milyen keretek között végzik tevékenységüket? (1 = egyáltalán nem jellemző, 5 = a leginkább jellemző) ▪ független hivatásos lobbitanácsadóként vagy 1 2 3 4 5 lobbiügynökség vezetőjeként/munkatársaként ▪ kommunikációs, reklám- vagy PR-ügynökség 1 2 3 4 5 vezetőjeként/munkatársaként ▪ vállalati vezetőként/munkatársként 1 2 3 4 5 ▪ üzleti/szakmai szervezet/szövetség/kamara 1 2 3 4 5 vezetőjeként/munkatársaként ▪ szakszervezeti vezetőként/munkatársként 1 2 3 4 5 ▪ közérdekű érdekszerveződés vagy egyéb 1 2 3 4 5 társadalmi szerveződés vezetőjeként/munkatársaként/tagjaként ▪ egyéb: ……………………………………………. 1 2 3 4 5

276

II. Érdekérvényesítés és lobbizás a magyar politikai döntéshozatalban

► 6. Az Ön (cége) által végzett lobbitevékenység az alábbiak közül jellemzően mely szakpolitikai területeket érint? □ gazdaságpolitika □ költségvetés □ mezőgazdaság □ területfejlesztés □ környezetvédelem □ informatika és távközlés □ egészségügy □ idegenforgalom □ foglalkoztatás, munkaügy □ kultúra, oktatás, sport □ honvédelem □ európai integrációs ügyek □ egyéb: ………………… □ egyéb: ………………… ► 7. Az Ön tapasztalatai szerint a hazai lobbitevékenység milyen gyakorisággal irányul az alábbi területek döntéseinek befolyásolására? (1 = soha, 5 = a legnagyobb gyakorisággal) ▪ törvényhozó hatalmi ág 1 2 3 4 5 ▪ végrehajtó hatalmi ág 1 2 3 4 5 ▪ Alkotmánybíróság 1 2 3 4 5 ▪ bírói hatalmi ág 1 2 3 4 5 ▪ önkormányzatok 1 2 3 4 5 ▪ egyéb: ……………………………………………. 1 2 3 4 5 ► 8. Az Ön tapasztalatai szerint a hazai lobbitevékenység milyen arányban irányul normatív, illetve egyedi döntések befolyásolására? Kérjük, hogy százalékos mértékben határozza meg az arányokat! ▪ normatív döntések ………. % ▪ egyedi döntések: ……….. % ► 9. Az Ön (cége) által végzettlobbi tevékenység milyen gyakorisággal irányul az alábbi célokra? (1 = soha, 5 = a legnagyobb gyakorisággal) ▪ parlamenti döntéshozatal kezdeményezése 1 2 3 4 5 ▪ folyamatban lévő parlamenti döntéshozatal 1 2 3 4 5 tartalmi befolyásolása (pl. módosító indítvány(ok) képviselete) ▪ törvénytervezet tartalmának befolyásolása 1 2 3 4 5 a kodifikáció minisztériumi szakaszában ▪ parlamenti szavazás eredményének 1 2 3 4 5 befolyásolása ▪ minisztériumi normatív aktusok befolyásolása 1 2 3 4 5 (pl. végrehajtási és egyéb rendeletek) ▪ állami megrendelések megszerzése 1 2 3 4 5 ▪ állami támogatásra irányuló pályázatok 1 2 3 4 5 képviselete ▪ szabványügyi előírások tartalmának 1 2 3 4 5 befolyásolása

277

▪ helyi önkormányzati normatív aktusok 1 2 3 4 5 befolyásolása (pl. önkormányzati rendeletek) ▪ helyi önkormányzatok egyedi 1 2 3 4 5 (pl. támogatási, pályázati, engedélyezési stb.) döntéseinek befolyásolása ▪ lobbizás az Európai Unió intézményeinél 1 2 3 4 5 ▪ egyéb: ................................................................... 1 2 3 4 5 ►10. Amennyiben Ön független hivatásos lobbitanácsadóként vagy lobbi (kommunikációs, reklám, PR) ügynökség keretében végez lobbitevékenységet, akkor jellemzően kinek a megbízásából jár el? (1 = soha, 3 = ritkán, 5 = gyakran) ▪ magánszemélyek 1 3 5 ▪ vállalatok 1 3 5 ▪ üzleti/szakmai szövetségek/kamarák 1 3 5 ▪ szakszervezetek 1 3 5 ▪ állami szervek, költségvetési intézmények 1 3 5 ▪ közérdekű érdekszerveződések 1 3 5 (pl. környezetvédők, fogyasztóvédők) ▪ egyéb társadalmi szerveződések 1 3 5 ▪ egyházak 1 3 5 ▪ egyéb: ................................................................... 1 3 5 ► 11. Az Ön tapasztalatai szerint a magyar politikusok a lobbisták kapcsolatfelvételi kezdeményezéseit általában □ készséggel fogadják □ fenntartásokkal fogadják □ elutasítják ► 12. Az Ön tapasztalatai szerint melyek a lobbisták munkáját leginkább akadályozó körülmények a hazai közpolitikai döntéshozatalban? Kérem, hogy legalább három ilyen tényezőt említsen! ► 13. Az Ön véleménye szerint a következő tíz évben a független hivatásos lobbitanácsadók és a lobbiügynökségek Magyarországon □ megbízásaik és tevékenységük gyors és jelentős mértékű bővülésére számíthatnak □ megbízásaik és tevékenységük lassú és csekély mértékű bővülésére számíthatnak □ megbízásaik és tevékenységük stagnálására számíthatnak □ megbízásaik és tevékenységük szűkülésére számíthatnak □ tevékenységük teljes ellehetetlenülésére számíthatnak

278

III. A lobbitevékenység szabályozása és a lobbisták önszerveződése

► 14. Ön szerint szükséges volna-e a lobbitevékenység hazai törvényi szabályozásának megteremtése, a „lobbitörvény” megalkotása? □ igen □ nem □ szükséges a lobbitevékenység szabályozása, azonban nem törvényi szinten (pl. a lobbisták önszabályozó kódexének megalkotásával). ► 15. Ismeri-e a 2001-ben a Magyar Országgyűlés elé terjesztett, de végül a parlament által nem tárgyalt „lobbitörvény” javaslatának tartalmát? □ igen □ nem Ha igen, akkor azt □ minden tekintetben megfelelőnek tartja □ inkább jónak tartja □ inkább elhibázottnak tartja □ alapvetően elhibázottnak tartja Amennyiben a „lobbitörvény” említett javaslatát inkább vagy alapvetően elhibázottnak tartja, melyek (voltak) a legfontosabb kritikai észrevételei annak szabályozási koncepciójával kapcsolatban? ► 16. Ön mely lobbistákat (lobbitanácsadókat) tömörítő hazai szakmai szervezet(ek)nek tagja? ► 17. Ön mely lobbistákat (lobbitanácsadókat) tömörítő nemzetközi szakmai szervezet(ek)nek tagja?

279

II. SZÁMÚ MELLÉKLET

Kérdőív a Magyar Országgyűlés tagjai részére a hazai közpolitikai döntéshozatal információközvetítési és érdekérvényesítési csatornáiról, valamint

a lobbitevékenység hazai gyakorlatáról

I. A képviselői mandátum és a szakpolitikai tevékenység ► 1. Az Ön országgyűlési mandátuma □ egyéni □ területi listás □ országos listás ► 2. Az Ön országgyűlési frakciója □ kormánypárti □ ellenzéki □ független képviselő vagyok ► 3. Az Ön szakpolitikai tevékenységének jellege - az Önre jellemző szakpolitikai tevékenység, illetve az Ön parlamenti bizottsági tagsága alapján - alapvetően □ gazdasági (gazdaságpolitikai, költségvetési, pénzügyi, számvevőszéki, mezőgazdasági, foglalkoztatási és munkaügyi, idegenforgalmi, területfejlesztési, környezetvédelmi, informatikai és távközlési) □ jogi (alkotmányügyi, igazságügyi) □ társadalompolitikai (emberi jogi, kisebbségpolitikai, vallásügyi, ifjúságpolitikai, sport, civil társadalom) □ egészségügyi-szociálpolitikai (egészségügyi, szociálpolitikai, családügyi) □ kulturális □ oktatási □ önkormányzati-rendészeti □ honvédelmi-nemzetbiztonsági □ külügyi □ európai integrációs

280

II. A parlamenti képviselői döntéshozatal és az érdekérvényesítési

törekvések ► 4. Az Ön parlamenti képviselőként hozott döntéseit milyen mértékben befolyásolják az alábbi motívumok? (1 = egyáltalán nem, 5 = meghatározó módon) ▪ a választókerületi szavazópolgárok 1 2 3 4 5 (feltételezett vagy ismert) véleménye ▪ a frakció/párt vezetésének álláspontja 1 2 3 4 5 ▪ a párt tagjainak (feltételezett vagy ismert) 1 2 3 4 5 véleménye ▪ parlamenti képviselőtársak véleménye 1 2 3 4 5 ▪ személyes munkatárs(ak) véleménye 1 2 3 4 5 ▪ támogatók véleménye és elvárásai 1 2 3 4 5 ▪ családtagok véleménye és elvárásai 1 2 3 4 5 ▪ barátok (egykori kollégák) véleménye és 1 2 3 4 5 elvárásai ▪ érdekcsoportok és érdekszervezetek véleménye 1 2 3 4 5 ▪ hivatásos lobbisták (lobbitanácsadók) által 1 2 3 4 5 közvetített ismeretek és vélemények ▪ egyéb: ................................................................... 1 2 3 4 5 ► 5. Ön az alábbi állítások közül melyikkel ért egyet? A Magyar Országgyűlésben a döntések előkészítése során □ a parlamenti képviselők számára általában nem jelent nehézséget a szakmai érvekhez és információkhoz való hozzáférés □ a parlamenti képviselők számára gyakran jelent nehézséget a szakmai érvekhez és információkhoz való hozzáférés □ a parlamenti képviselők számára a legnagyobb nehézséget a szakmai érvekhez és információkhoz való hozzáférés jelenti ► 6. Ön a parlamenti munkája során milyen gyakran/mértékben támaszkodik az érdekcsoportok képviselői, illetve a hivatásos lobbisták (lobbitanácsadók) által közvetített ismeretekre és információkra? □ soha/egyáltalán nem □ ritkán/kis mértékben □ gyakran/jelentős mértékben □ szinte minden esetben/a politikai magatartásom és döntéseim meghatározó alapját jelentik

281

► 7. Önt a parlamenti munkája során (az ülésszakok idején) milyen gyakorisággal szólítják meg az érdekcsoportok képviselői, illetve a hivatásos lobbisták (lobbitanácsadók) - pl. személyes találkozót kezdeményezve vagy írásos tájékoztató anyagot eljuttatva? □ rendszeresen, napi gyakorisággal □ rendszeresen, hetente több alkalommal □ rendszeresen, heti gyakorisággal □ ritkán, elsősorban a szakpolitikai területemet érintő speciális kérdésekben □ ritkán, esetlegesen, a szakpolitikai területemtől független kérdésekben is □ soha ► 8. Ön a parlamenti munkája során milyen gyakran kezdeményez kapcsolatfelvételt az adott szakpolitikai kérdésben érintett érdekcsoportokkal? □ még nem fordult elő ilyen eset □ ritkán □ gyakran □ a szakpolitikai területemet érintő minden fontos döntésben ► 9. Az Ön tapasztalatai szerint az alábbiak közül kik a legsikeresebb érdekérvényesítők a Magyar Országgyűlés képviselői körében? (1 = nagyon kevéssé sikeres, 5 = nagyon sikeres) ▪ üzleti/szakmai szövetségek 1 2 3 4 5 ▪ egyes nagyvállalatok 1 2 3 4 5 ▪ kamarák 1 2 3 4 5 ▪ szakszervezetek 1 2 3 4 5 ▪ közérdekű érdekszerveződések 1 2 3 4 5 (pl. zöldek, fogyasztóvédők) ▪ egyéb társadalmi szervezetek, 1 2 3 4 5 mozgalmak, civil egyesületek ▪ egyházak 1 2 3 4 5 ▪ hivatásos lobbisták 1 2 3 4 5 (lobbitanácsadók) ► 10. Az Ön megfigyelése szerint a Magyar Országgyűlés képviselőinek döntéseire irányuló érdekérvényesítési törekvések során milyen gyakorisággal kerülnek alkalmazásra az alábbi eszközök? ( 1 = soha, 5 = a legnagyobb gyakorisággal) ▪ személyes találkozó kezdeményezése 1 2 3 4 5 ▪ meghívás társasági rendezvényre 1 2 3 4 5 ▪ meghívás szakmai konferenciára/bemutatóra 1 2 3 4 5 ▪ meghívás vendéglátással egybekötött 1 2 3 4 5 többnapos hazai (vidéki) rendezvényre

282

▪ meghívás vendéglátással egybekötött 1 2 3 4 5 többnapos külföldi rendezvényre ▪ levelek és írásos tájékoztató anyagok 1 2 3 4 5 megküldése ▪ családtagok, barátok, ismerősök 1 2 3 4 5 közvetítésével történő befolyásolás ▪ választási kampány támogatása 1 2 3 4 5 ▪ egyéb közvetlen vagy közvetett anyagi 1 2 3 4 5 támogatás ▪ egyéb: ................................................................... 1 2 3 4 5 ► 11. Az Ön tapasztalatai szerint a Magyar Országgyűlés parlamenti képviselőinek tevékenységére irányuló érdekérvényesítési törekvések milyen gyakorisággal irányulnak az alábbi célokra? (1 = soha, 5 = a legnagyobb gyakorissággal) ▪ parlamenti döntéshozatal (pl. önálló képviselői 1 2 3 4 5 indítvány benyújtásának) kezdeményezése ▪ interpelláció/kérdés kezdeményezése 1 2 3 4 5 ▪ tárgyalás alatt álló irományhoz módosító 1 2 3 4 5 javaslat kezdeményezése ▪ szavazási magatartás befolyásolása 1 2 3 4 5 ▪ a képviselőtársak, illetve a frakció 1 2 3 4 5 véleményének befolyásolására irányuló kezdeményezés ▪ egyedi támogatási kérelmek (pl. állásszerzés, 1 2 3 4 5 segítségnyújtás személyes ügyben, pályázat támogatása, anyagi támogatás stb.) ▪ egyéb: ................................................................... 1 2 3 4 5 ► 12. Ön miért tartja hasznosnak az érdekcsoportokkal és a hivatásos lobbistákkal (lobbitanácsadókkal) fenntartott kapcsolatokat? (1 = nem fontos szempont, 5 = nagyon fontos szempont)

□ nem tartom hasznosnak □ hasznosnak tartom, mert

▪ az általuk közvetített gondolatok és 1 2 3 4 5 információk segítik a politikusi munkámat ▪ kapcsolatot teremtenek a szakpolitikai 1 2 3 4 5 területem által érintett szakmai közeggel ▪ elősegítik (szak)politikusi karrierem építését 1 2 3 4 5 ▪ segítenek a helyes döntések meghozatalában 1 2 3 4 5 ▪ anyagi támogatást nyújtanak számomra 1 2 3 4 5 ▪ támogatást nyújtanak a kampányomhoz 1 2 3 4 5 ▪ egyéb: ................................................................... 1 2 3 4 5

283

III. A lobbizás fogalma és jelensége ► 13. Önnek a „lobbizás” vagy „lobbista” kifejezés hallatán mi jut először eszébe? Kérem, hogy legalább három fogalmat említsen! ► 14. Ön szerint mi a lobbizás vagy ki a lobbista? Kérem, hogy egy mondatban fogalmazza meg véleményét! ► 15. Ön az alábbi állítások közül melyikkel ért egyet? □ A lobbisták a társadalom közösségi érdekeinek (közjó) képviselői. □ A lobbisták alapvetően partikuláris egyéni érdekeket képviselnek, azonban elvárható tőlük, hogy csak olyan érdektörekvéseket juttassanak érvényre, amelyek nem állnak ellentétben a társadalom közösségi érdekeivel (közjóval). □ A lobbisták kizárólag partikuláris egyéni érdeket képviselnek, és nem is várható el tőlük a társadalom közösségi érdekeinek (közjó) figyelembe vétele. ► 16. Ön szerint a lobbisták tevékenysége általában (inkább) pozitív vagy (inkább) negatív hatást gyakorol a politikai döntésekre? □ határozottan pozitív □ inkább pozitív □ inkább negatív □ határozottan negatív ► 17. Az Ön személyes tapasztalatai a lobbisták tevékenységét illetően □ határozottan pozitívak □ inkább pozitívak □ inkább negatívak □ határozottan negatívak □ nincsenek személyes tapasztalataim ► 18. Amennyiben valaki hivatásos lobbistaként (lobbitanácsadóként) bemutatkozva kezdeményez Önnél kapcsolatfelvételt, akkor általában □ személyesen találkozik vele □ képviselői szakértőjéhez/asszisztenséhez irányítja □ elutasítja a kapcsolatfelvételt ► 19. Ön szerint szükséges volna-e Magyarországon a lobbitevékenység törvényi szabályozásának megteremtése, a „lobbitörvény” megalkotása? □ igen □ nem □ szükséges a lobbitevékenység szabályozása, azonban nem törvényi szinten (pl. a lobbisták önszabályozó kódexének megalkotásával)