Jussara Maria Rosa MendesJane Cruz Prates

Beatriz Gershenson Aguinsky(Organizadoras)

"O Sistema Unico deAssistncia Social:as contribuies

fundamentao e osdesafios implantao

~edi

Porto Alegre, 2009

EDIPUCRS, 2009

Capa:Vincius Xavier

Preparao de originais:Suliani Editografia Ltda.

Reviso: das Organizadoras

Editorao e composio:Phenix Produes Grficas

Impresso e acabamento

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

CDD 361.981

S623 O Sistema nico de assistncia social: as contribuies fun-damentao e os desafios implantao / organizadoras,Jussara Maria Rosa Mendes, Jane Cruz Prates e BeatrizGershenson Aguinsky. - Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009.

269 p.

ISBN: 978-85-7430-899-91. Assistncia Social - Brasil. I. Mendes. Jussara Maria

Rosa. TI. Prates, Iane Cruz. m. Aguinsky, Beatriz Gershenson.

Ficha Catalogrfica elaborada peloSetor de Tratamento da Informao da BC-PUCRS.

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A poltica de assistncia social e oSistema nico da Assistncia Social:

a trajetria da constituioda poltica pblica

Berenice Hajas Couto *Marta Barba Silva * *

Introduo

A assistncia social no Brasil assume carter de polti-ca pblica a partir da Constituio de 1988 ao compor, junta-mente com as polticas de sade e previdncia, o sistema deeguridade Social brasileiro. Em 1993 promulgada a Lei

Orgnica da Assistncia Social (LOAS - Lei 8742), a partir daal inicia o processo de reorganizao da assistncia no pasa necessidade de reviso dos conceitos assistencialistas quermeavam o campo da poltica social.

A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), atu-ente em vigncia, prope a consolidao da assistncia

- - istente Social, Doutora em Servio Social pela Faculdade de Servio So-~ da PUCRS, professora do Programa de Graduao e Ps-Graduao da- dade de Servio Social da PUCRS. Coordenadora do NEPES - NcleoPolticas e Economia Social do PRPG da PUCRS.oranda do Programa de Ps-Graduao em Servio Social da PUCRS,bro do NEPES, assistente social da FUndao de Assistncia Social edania da Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

32 COUTO, B. R.; SILVA, M. B. A poltica de assistncia social e o SUAS

social como poltica pblica e direito social na perspectivado Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), sendo esseum sistema pblico no contributivo, descentralizado e parti-cipativo que tem por funo a gesto do contedo especficoda assistncia social no campo da proteo social brasileira.

Muitas das inovaes em curso na poltica de Assistn-cia Social resultam de um longo processo de organizao elutas dos diferentes segmentos presentes em nossa socieda-de, em um contexto repleto de contradies e conflitos, emrelao ao qual o debate tem sido revela dor de disputas porprojetos societrios diferenciados.

Trajetria da poltica de assistncia social a partir de 1988

O caminho percorrido pela sociedade brasileira no tra-to do campo da poltica pblica apresenta-se eivado de con-tradies, onde por um lado a garantia constitucional da Se-guridade Social e do trip que a compe (Previdncia Social,Sade e Assistncia Social) vai buscar romper com a formatradicional do trato do campo da proteo social brasileira epor outro necessrio o enfrentamento do enraizamento dospr-conceitos que permeiam a compreenso corrente sobre opapel do Estado e da sociedade brasileira. Esses pr-concei-tos sero mais evidenciados no campo da Assistncia Social,uma vez que o preceito constitucional de "dever do Estado edireito do cidado" no encontra um solo histrico propcio.

Recoloca-se com vigor o debate central quanto ao papelda poltica de assistncia, e com ele a necessidade de se pen-sar a pobreza e o trato com ela. No Brasil, esse sempre foi umcampo adverso categoria direito social, caracterizando como

[...] a forma assistencialista como se apresenta a Assistn-cia Social no Brasil pode ser analisada a partir da constata-

o Sistema nico de Assistncia Social 33

o de que: do ponto de vista poltico, as intervenes nocampo da poltica social e, particularmente, na AssistnciaSocial. vm se apresentando como espao propcio ocor-rncia de prticas assistencialistas e clientelistas, servindotambm ao fisiologismo e formao de redutos eleitorais[...]. Em outras palavras, tratamos aqui de uma espcie de'cultura poltica' que nega a identidade social dos subalter-nos e seu pertencimento a uma classe; tratamos de uma for-ma de ocultar o conflito e a resistncia e de legitimar a do-minao (YAZBEK, 1993, p. 41).

om esse estoque cultural de suballernidade, o carni-1111/ para alterar a forma de pensar e processar a poltica deI Incia social foi rduo e repleto de contradies, onde a

,doiavano, retoma-se a necessidade de analisar criticamenteI. 111\ ponto possvel romper com as caraclersticas clien-I li. tas, patrimonialistas e de subalternidade que so consti-1111 ivn no trato com a questo social 1 no Brasil. precisoI uihrar que "a introduo da Assistncia Social como polti-, , () ial da rea da seguridade social incorpora uma inova-

I J C nceitual, mas tambm reitera as heranas histricas1111.'1 itutivas da cultura poltica brasileira" (eOUTO, 2004,I Ifi ). Desse modo, necessrio compreender que est emI pula um tipo particular de configurao da relao entre ollreito pblico a ter acesso ao atendimento na condio dedoido.

preciso se ter claro que a Assistncia Social , a partirI, sua insero na Seguridade Social, afianada como direitod"finida como:

[ ... 1 um tipo particular de poltica social que caracteriza-sepor: a)genrica na ateno e especfica nos destinatrios; b)particularista, porque voltada prioritariamente para o aten-

I unsto social aqui apreendida como [arma de desigualdade social e tam-111 111 como forma de resistncia da classe trabalhadora frente a todas as ror-11101. d opresso colocadas pela sociedade capitalista (IAMAMOTO, 1992).

34 couro, B. R.; SILVA, M. B. A polltica ~sistncia social e o SUAS

dimento das necessidades sociais bsicas; c) desrnercadori-zvel; e d) universalizante, porque, ao incluir segmentossociais excludos no circuito de polticas, servios e direi-tos, refora o contedo universal de vrias polticas scio-econmicas setoriais (peREIRA, 1996, p. 29).

Essa definio recoloca questes centrais no debate bra-si! ro sobre o campo do trabalho assistencial. Reconhece aassistncia social como poltica pblica, direito do cidado edever do Estado. Aponta para o carter genrico da prestaodos servios e identifica que o atendimento deva ser das ne-cessidades sociais bsicas. E, acima de tudo, traz para arenapoltica as demandas de uma par:e~a i~~ortante da popula-O que anteriormente permaneCIa invisvel,

De trajetria fragmentada, sem fora poltica para inci-dir nos oramentos estatais, reconhecida como campo da be-nemerncia, do trabalho voluntrio, da no necessidade deinstrurnentos de qualidade tcnica e de eficincia poltica, otrabalho assistencial permaneceu por longo tempo a margemdo debate poltico. Questo que rebatia no entendimento comque era tratada a populao mais pobre ~o ~rasil. Telles (2001)aponta para a incivilidade no trato bras~lelro desse fenmenosocial, pois a trajetria de poltica SOCIalbrasileira demons-tra o desconhecimento sobre o II1odo e as condies de vidadessa populao. Alm disso, preciso reconhecer que o fa-vor estabeleceu-se como forma de sociabilidade (SCHWARZ,1981) no trato com a populao mais pobre, descaracterizan-do o atendimento as demandas dessa parcela da populaodo patamar de direito e desvinculando-as do embate da clas-se social.

A Assistncia Social, assirn tem a tarefa de trazer para aarena poltica as demandas de grande parcela da populaobrasileira e o faz na condio de direito social, desmercadori-

o Sistema nico de Assistncia Social 35

I i unversal. Reconhece que h necessidade de um pac-ocal, onde os direitos da populao mais pobre devam

r 'arantidos, que o Estado deva ter primazia na conduo11 poltica e que haja um compartilhamento das decises

I rem tomadas entre sociedade civil e Estado.Essa definio da poltica de Assistncia Social engloba di-versos aspectos inovadores: (a) a sua definio como polti-ca ~oclal; (b) a definio de que possvel existir provisosoclal.sem que, para isso, seja necessrio a contribuio fi-nanceira de quem demandatrio da poltica; e (c) o car-ter universalizante, colocando-a no rol de integrao comas demais polticas sociais e principalmente econmicas(eOUTO, 2004, p. 160).

Dessa forma, a Assistncia Social transita de um cam-1"1 IjU historicamente assenta-se na rbita da relao pesso-I. tratado como particularidade da esfera privada e institu-mlo-se com recursos insuficientes para, via legislao, a se-11 01 cio terreno pblico e afianada como direito.

Inegavelmente, a LOAS no apenas introduz novo signifi-cado para a Assistncia Social, diferenciando-a do assis-tencialismo e situando-a como poltica de Seguridade vol-tada extenso da cidadania social dos setores mais vulne-rabiliz~dos da populao brasileira, mas tambm aponta ace.ntrahdade do Estado na universalizao e garantia de di-reitos e de acesso a servios sociais qualificados, ao mesmoteo:po em que prope o sistema descentralizado e partici-patvo na gesto da Assistncia Social no Pais, sob a gideda democracia e da cidadania (YAZBEK, 1997, p. 9).

O campo da assistncia social convive, portanto, desdeIConstituio de 1988, com a complexidade em lidar com asqunstes jurdicas e as do plano poltico. A legislao frutodi' representaes de interesses, muitas vezes de difcil con-I iliao. Apresenta-se como um documento juspoltico - ju-I1I1 ico e poltico - que expressa "a reproduo de velhos em-

36 couro,B R.; SILVA, M. B. ' A poltica de assistncia social e o SUAS

"""'S um torno da questo social e de velhas resistncias em1I unslormar a proteo ao pobre em direito de cidadania" (PE-I'EII'A, 2002, p. 70). No entanto, altera a condio de "ai ter-n.uiva d direito", acrescida de redefinies tericas e filos-ricas que estabelecem um paradigma prprio para a polticade a sistncia, ampliando a discusso acerca dos direitos so-iais no pas.

A partir de 1993, com a aprovao da LOAS, estabele-rn-se os novos parmetros a serem institudos no campo daeguridade Social, pois com a promulgao da referida lei

enfeixam-se, juridicamente, todas as polticas sociais que acompe, conforme a Constituio de 1988.

A LOAS, no seu artigo primeiro, define a assistnciasocial como poltica de seguridade social, direito do cidadoe dever do Estado e no seu artigo quinto apresenta as diretri-zes que vo nortear sua formulao. A saber:

Art. 5 - A organizao da assistncia social tem como baseas seguintes diretrizes:I - Descentralizao poltico-administrativa para os Esta-dos, o Distrito Federal e os Municpios, e comando nicodas aes em cada esfera de governo;li - Participao da populao, por meio de organizaesrepresentativas, na formulao das polticas e no controledas aes em todos os nveis;III - Primazia da responsabilidade do Estado na conduoda poltica de assistncia social em cada esfera de governo(BRASIL, 2005).

Essas diretrizes, portanto, so construdas na contra-mo do solo histrico assistencial brasileiro. Primeiro por-que referendam a centralidade e primazia do Estado na con-duo da poltica, alm de anunciar a necessidade de pactu-ao entre os entes federados. Por fim, impe a necessidadede controle social, onde a participao popular essencial.

o Sistema nico de Assistncia Social 37

De 1993 at 2005, quando foram estabelecidos os precei-I para estabelecimento do Sistema nico de Assistncia So-li, a poltica de assistncia vem sendo implementada em todolira. il, na perspectiva de consolidao dessas diretrizes e dos111 ipios garantidores de direito que referendam a rea.

'tJAS e a consolidao da assistncia social como polti-pblica

Na esteira do trabalho de consolidao da Assistnciac li inl enquanto poltica pblica, as Conferncias Municipais,l"fLuais e as Nacionais realizadas na vigncia da LOAS, j

1Ie1 icavarn nas suas deliberaes a necessidade de construir-c 11m Sistema nico para a Poltica. Assim, a partir das deli-"fllaes das vrias conferncias realizadas, em 2005, aps1111 rduo trabalho de pactuao entre todos os entes federa-10.', onselhos paritrios e trabalhadores da rea foram apro-ICla a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e aCII'lUaOperacional Bsica - NOB2 que institui o SUAS.

A PNAS define, ento a Assistncia Social como "[...]I rr-ito de cidadania, com vistas a garantir o atendimento su-cessdades bsicas dos segmentos populacionais vulnera-hllizados pela pobreza e pela excluso social" (BRASIL, 2005,, lin). Introduz nessa definio a clareza de poltica assegu-ulora de direito social e aponta para a parcela da populaoII qual ela destinatria. Altera a lgica que regula a inser-o dos sujeitos na poltica, historicamente compreendidos

111 runo da incapacidade para o trabalho ou vulnerabilida-

polticas sociais brasileiras so regulamentadas publicamente pelas Nor-III,I.~peracionais Bsicas, que na sua constituio informam e publicizam

regras de balizamento da organizao e funcionamento dos sistemas.

o Sistema nico de Assistncia Social 3938 COUTO, B R, SILVA, M. B. A poltica de assistncia social e o SUAS

di'. doe rr nt dos ciclos geracionais, orientando-se agora1" LI incluso de cidados, famlias e grupos que se encon-Irnm em ituaes de vulnerabilidades e riscos sociais."

Estabelece como funes da poltica: (a) Insero: in-clusao do destinatrios nas polticas sociais bsicas propor-cionando-lhes o acesso a bens, servios e direitos usufrudospcl demais segmentos da populao; (b) Preveno: criarap ios nas situaes circunstanciais de vulnerabilidade, evi-tando que o cidado resvale do patamar de renda alcanadoli perca o acesso que j possui aos bens e servios, manten-

do-o includo no sistema social a despeito de estar acima dalinha de pobreza; (c) Promoo: promover a cidadania, elimi-nando relaes clientelistas que no se pautam por direitos eque submetem, fragmentam e desorganizam os destinatriose, (d) Proteo: ateno s populaes excludas e vulner-veis socialmente, operacionalizadas por meios de aes deredistribuio de renda direta e indireta (BRASIL, 2005). Es-sas funes ao se integrarem cumprem o papel de resgatar econcretizar direitos antes negados.

Portanto, a NOB/SUAS apresenta o regramento para aconstituio do Sistema nico de Assistncia Social, sendo:

[...) uma racionalidade poltica que inscreve o campo dagesto da assistncia social, uma das formas de proteosocial no contributiva, como responsabilidade de Estado.[...) uma forma pactuada que refere o processo de gestoda assistncia social, antes de iniciativa isolada de cada ente

3 A vulnerabilidade, segundo o conceito definido na PNAS (BRASIL,2005, p.33), destina-se populao que vive em situaes "decorrentes da pobreza,privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos).e/ou fragilizao de vnculos afetivos - relacionais ou de pertencimento social(discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, entre outras).Por risco social, a Poltica define quelas situaes vulnerveis acrescidas dadimenso de excluso social, violao de direitos e perda de vnculossimblicos e/ou afelivos.

federativo, a uma compreenso poltica unificada dos trsentes federativos quanto ao seu contedo (servios e bene-fcios) que competem a um rgo pblico afianar ao cida-do (SPOSATI, 2006, p. 111-112).

Trata-se da forma racional como o sistema compreen-Ido e deve ser estabelecido no territrio nacional, dandouns iquncia ao aprimoramento da legislao e dos direitosI mrantidos pela LOAS. O SUAS deve estruturar-se a partirII 11 cessidades bsicas da populao e responder de formauucreta a essas demandas, onde a federao brasileira pen-Ida nas suas particularidades, definindo-se em municpios

t, 11 queno, mdio, grande porte e metrpoles. Entendendo1"0 a estruturas devem estar assentadas na leitura dessa re-lhlade, que impe pensar a poltica a partir das demandasI'''' so colocadas e das potencialidades e necessidades de, Ida esfera na construo do Sistema.

Assim, a PNAS estabelece dentre seus objetivos: pro-'I ervios, programas, projetos e benefcios de proteofi( ial bsica e, ou especial para famlias, indivduos e gru-po,' que dela necessitarem; contribuir com a incluso e a equi-dlld dos destinatrios da poltica de Assistncia Social, am-pliando o acesso aos bens e servios socioassistenciais em11 as urbana e rural.

Como base de organizao prope: a matricialidade so-I /llfamiliar, recuperando a ideia de grupo familiar e no deIlId ivduo isolado; a teriitotializao;" a descentraJizao

1 "j.lundo a PNAS a "famlia, independentement~ ~os formato~ ~u model~s11'11' assume, mediadora das relaes entre os SU)elt~se.a coletlv~dade, deli-111 tando continuamente os deslocamentos entre o publico e o privado, bem1111110 ge;adora de modalidades comunitrias de vida" (p. 41) e a d~limitaooIll I rri trio enquanto um elemento que busca "agregar ao conhecimento da11\111idade a dinmica demogrfica associada dinmica sociolerritorial emI urso" (BRASIL,2005, p. 43).

40 couro, B. R.; SILVA, M. B. A politica de assistncia social e o SUAS

poltico-administrativc, com comando nico em cada esferade governo, imposta desde a LOAS, porm nesse novo movi-Jl1 nto pactuada pelos entes federados entendendo-se suasr SI' n abilidades frente a poltica de Assistncia Social;r ompe o debate sobre o financiamento da poltica, apre-s ntando a necessidade de pactuao e de destinao ora-mentria para o Fundo pelas trs instncias de governo; a in-formao, monitoramento e avaliao, estabelecendo novospatamares de regularidade, de necessidades de estudos e di-agnsticos e de transparncia nos dados que devem oferecersubsdios onde se assentam as propostas para a rea e, porfim, a Poltica de Recursos Humanos, rompendo com a formatradicional de atendimento da rea. Define-se como polticapblica que requisita servios de qualidade e profissionaiscapacitados para oferec-Ia e, portanto, com urgncia de es-tabelecer parmetros tcnicos substantivos.

Para a implementao do SUAS, a V Conferncia Nacio-nal trabalhou na perspectiva de ter uma radiografia dos mu-nicpios brasileiros. Houve um esforo no sentido de mapearos dados de realidade, tanto das demandas como das poten-cialidades de respond-Ias para que o sistema fosse pensadoem bases reais e objetivas. Essa radiografia foi, inclusive, re-veladora de alguns dados persistentes no campo da polticapblica que ainda no foram ultrapassados."

A territorializao aparece como elemento articuladordo sistema, visa assim construir uma oferta capilar de servi-os baseados na lgica da proximidade do cidado e localizaros servios nos territrios com maior incidncia de vulnera-bilidades e riscos sociais para a populao. Pensar o territ-

5 Em artigo publicado na revista Servio Social &' Sociedade (n. 87. 2006). Al-daza Sposati aponta para esses dados. Recomenda-se a leitura.

o Sistema nico de Assistncia Social 41

como campo das expresses da questo social que deman-1\1 por Assistncia Social, colocar densidade poltica paranr as mais vulnerveis das cidades e metrpoles, uma vezIP o trabalho articulado da Assistncia Social dever darihilidade s demandas na constante interlocuo com todaI idade, recompondo a disputa pela riqueza socialmentenduzida.

Portanto, no Sistema, o acesso da populao ocorre atra-. d uma nica "porta de entrada" estabelecendo uma rede

I. S irvios, aes e benefcios organizados por nveis de com-\1'. idade e articulados, atravs das protees afianadas:101 o social bsica e especial. A proteo social bsicaprnsenta como objetivos prevenir situaes de risco por meio potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vncu-I familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive111 situao de vulnerabilidade social decorrente da pobre-I. privao e ou fragilizao de vnculos afetivos, relacio-ls de pertencimento social (BRASIL, 2005). A proteo1'0 ial destina-se a atender as famlias e indivduos que sencontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrn-I de abandono, maus tratos fsicos e/ou psquicos, abusoual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de me-

das scio-educativas, situao de rua, situao de trabalhouluntil, entre outras (BRASIL, 2005).

O SUAS recoloca a necessidade do controle social e dauti ipao dos usurios para a sua efetiva implantao.sim, a potncia dos Conselhos e das Conferncias comopa os privilegiados de construo da poltica retoma foraI p rspectiva do Sistema que reitera aquilo que j deter-

urna o legal a partir da LOAS. Esse talvez se apresente comomaior desafio nesse campo to atravessado por falta de pro-

42 couro. B. R.; SILVA. M. B. A politica de assistncia social e o SUAS

tagoni mo de seus usurios e pelo uso cliente lista dos recur-50' alo dos.

De rafios para a sociedade brasileira na perspectiva da ma-lerializao do SUAS

Materializar a poltica de Assistncia Social na vida dapopulao brasileira que nela tem o direito de ver atendidasuas demandas, compe um grande desafio j anunciado naonstituio de 1988 e na LOAS em 1993. Uma sociedade

marcada por profunda desigualdade e tambm por uma na-turalizao de um mundo dual e pouco receptivo ao debatedo acesso riqueza socialmente produzida, tem buscado re-produzir essa forma de conceber a sociedade em tudo aquiloque diz respeito ao acesso dos mais pobres ao que produzi-do coletivamente.

A Assistncia Social, enquanto poltica pblica vemtentando colocar na arena poltica esse debate. Embora vri-as tentativas tenham sido feitas no sentido de desmobilizar eenquadrar burocraticamente o movimento pela consolidaoda poltica, e de perpetuao em muitas experincias de es-paos para formas despolitizadas e caritativas, h, na contra-mo, um forte movimento para o reconhecimento dessa pol-lica como poltica pblica e asseguradora de direito social. nessa perspectiva que se reconhece o SUAS, no esforo cole-tivo da sociedade e do governo para consolidar de forma cla-ra c transparente a explicitao desse Sistema. claro, quep irrnanecem muitos desafios, temas a serem enfrentados porto los que esto envolvidos com o debate. Afinal, precisolembrar que:

Entre o pesado legado de tradio autoritria e excludente eas mudanas em curso no mundo contemporneo, o cen-

o Sistema nico de Assistncia Social 43

rio pblico brasileiro est atravessado por alternativa~ ~~-tagnicas de futuro, contrapondo, de um l~do, aS'posslbill-dades de uma regulao democrtica da Vida s.ocla! que t~-nha como medida o reconhecimento e generahzaao de di-reitos e, de outro, propostas neoliberais que r~presentamuma tentativa de privatizao das relaes sociais pela re-cusa da mediao pblica dos direitos e esferas de repre-sentao I...] (PAGU; TELLES, 2000, p. 114).

A afirmao do Sistema enquanto gesto e garantia dedireitos sociais no campo da assistncia social exige um reor-dl'llamento que ultrapassa as questes previstas nos instru-IIII!IOS legais que o formalizam, ou seja, "incorporar a legis-1,IuI vida da populao pobre brasileira necessariamente11111 dos caminhos, embora insuficiente, para incidir na cria-t ,li) de uma cultura que considere a poltica de Assistnciaocial pela tica da cidadania" (Couto, 2004, p.176). Portan-

1o, ' necessrio mais que isso, preciso recolocar o debateobre o espao da poltica no campo do acesso ao excedentedo capital como forma de garantir vida digna a todos os cida-

d,IO brasileiros.

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