การกระทำทางปกครอง 22_3_54/low court.doc · Web viewเอกสารช ดท 1 : บทนำและความร พ นฐาน บทนำ

เอกสารประกอบการบรรยายเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทาง

ปกครอง

พนตำารวจเอก องกร วฒนรงกองคดปกครองและคดแพง

เ อ ก ส า ร ช ด ท 1 : บ ท น ำา แ ล ะ ค ว า ม ร พ น ฐ า น

บ ท น ำาการศกษาเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง

นน กอนอนจะตองทำาความเขาใจกอนวา กฎหมายดงกลาวนเปนกฎหมายทกำาหนด รปแบบ “ ” ( form ) และ ขนตอน “ ”( procedure ) ของการปฏบตหนาทราชการอนเปน การก“ระทำา ทางปกครอง ” ซงการกระทำาทางปกครองยอมจะตองเปนไปตามบทบญญตแหงกฎหมายปกครองทงหลาย และกฎหมายปกครองเปนสาขาหนงของ กฎหมายมหาชน“ ” ( Public Law ) ดงนน ความรพนฐานทางทฤษฎรวมทงแนวความคดเชงปรชญาเกยวกบกฎหมายมหาชน และ หลกกฎหมาย อนไดแก“ ”หลกกฎหมายมหาชนและหลกกฎหมายปกครอง จงมความสำาคญและจำาเปนตองทำาความเขาใจในเรองพนฐานเหลานเสยกอน

เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

1

การรแตเพยงบทบญญตของกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง อาจทำาให การใชกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองซงเปนกฎหมายมหาชนและม นตวธ ทาง“กฎหมายมหาชน”โดยเฉพาะ เปนไปอยางไมเขาใจจดมงหมายหรอไมเขาใจวตถทประสงคของกฎหมาย ในบางกรณอาจทำาใหกลายเปนอปสรรคและมผลกระทบถงการบรรลผลสำาเรจของการปฏบตราชการทางปกครองได

กจกรรมของฝายปกครองเปนการกระทำาทมความละเอยดออนและตองการความออนตว เพราะเหตวาการกระท ำาทางปกครองเปนการใชอำานาจรฐเพอจดทำาบรการสาธารณะใหบรรลผลสำาเรจตามวตถประสงคของกฎหมายโดยมความสอดคลองเหมาะสมกบสถานะการณหรอเหมาะสมกบเร องแตละเร อง

การจดทำาหรอการดำาเนนกจกรรมทางปกครองทกประเภทของฝายปกครอง ในแนวความคดของ รฐเสรนยม “ ”( Liberal State ) นน ฝายปกครอง“ ” คอ องคกรใชอำานาจรฐฝายปกครอง ซงการใชอำานาจรฐดงกลาวม เอกสทธทาง“ปกครอง” เหนอพลเมองซงอยภายใตการปกครองในฐานะเปน เอกชน ทงนเพราะเหตผลคอ ฝายปกครองนนเปนองคกรผ“ ”

จดทำาหรอดำาเนนกจกรรมทางปกครองเพอ ประโยชน“สาธารณะ”( Public Interest ) อนเปนการจดทำากจกรรมเพอสนองตอบความตองการของคนสวนใหญในสงคมเปนสวนรวม

อดมคตตามแนวความคดเสรนยม ( Liberalism ) ในทางการเมอง นน คอ การคมครองสทธและเสรภาพ“ของเอกชน ”


2

ดงนน การใชอำานาจรฐขององคกรใชอำานาจรฐทกประเภท ไมวาจะเปน องคกรใชอำานาจรฐฝายนตบญญต องคกรใช“ ”“อำานาจรฐฝายบรหาร หรอ องคกรใชอำานาจรฐ ฝาย ” “ตลาการ รวมทง องคกรใชอำานาจรฐฝายปกครอง ซงเปนอก” “ ”บทบาทหนงหรอ เปนการใชอำานาจรฐในอกสถานะหนงของฝายบรหาร ยอมจะตองอยภายใต หลกความชอบดวย“กฎหมาย” ( Principles of Legality ) ทงสน

เหตผลทการกระทำาทางปกครองซงเปนการใชอำานาจรฐจะตองอยภายใต หลกความชอบดวยกฎหมาย“ ” กคอ เพอปองกนมใหฝายปกครองใชอำานาจรฐตามอำาเภอใจและมผลกระทบตอสทธเสรภาพของเอกชน ซงสทธและเสรภาพดงกลาวนจะกำาหนดรบรองไวตามรฐธรรมนญซงเปนกฎหมายสงสด

ด วย เหตท “การกระท ำา ทางปกครอง ” ( Act of Administration ) ทกประเภทจะตองอยภายใต หลกความ“ชอบดวยกฎหมาย” ดงนน การกำาหนด รปแบบ ขนตอน“ ” “ ” และ วธการ“ ” ในการใชอำานาจรฐของฝายปกครอง หรอทเรยกวา วธปฏบตราชการทางปกครอง จงถกก ำาหนดขนมา“ ” โดยมวตถประสงคทวไปกคอ เพอเปนหลกประกนในการคมครอง สทธเสรภาพของเอกชนผไดรบผลกระทบจากการกระท ำาทางปกครอง และเพ อใหมแบบแผนทางกฎหมายในการปฏบต ราชการของเจาหนาทผใชอ ำานาจรฐในฐานะฝายปกครอง อนเปนการกำาหนดเพอประสทธภาพของการปฏบตราชการนนเอง

ตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง มาตรา 5 วธปฏบตราชการ ทางปกครอง หมายความวา การเตร“ยมการและการดำาเนนการของเจาหนาทเพอจดใหมคำาสงทาง


3

ปกครองหรอกฎ และรวมถงการด ำาเน นการใดๆในทางป ก ค ร อ ง ”

โดยนยามความหมายขางตน เหนไดวา ในเบองตนการศกษากฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองจะตองมพนฐานความรเกยวกบหลายเรอง ทสำาคญคอ สาระสำาคญและลกษณะของ การกระทำาทางปกครอง คำาสงทางปกครอง กฎ เจา“ ” “ ” “ ” “หนาท ผตระเตรยมหรอจดทำากฎและคำาสงทางปกครอง และ”

ห ล ก ก ฎ ห ม า ย ต า ง ๆ “ ”

ความร พ นฐานของกฎหมายวธ ปฏ บต ร า ช ก า ร ท า ง ป ก ค ร อ งกฎหมายมหาชนและการควบคมตรวจสอบการใชอ ำา น า จ ร ฐ

กฎหมายมหาชน ( Public Law ) กฎหมายมหาชนเปนเรองของ กฎเกณฑทางกฎหมายเกยวกบ รฐ อำานาจรฐ และความสมพนธระหวางผปกครองซงเปนผใชอำานาจรฐกบพลเมองซงอยในฐานะเปนเอกชนผอยใตปกครอง

ในคำานยามความหมายของกฎหมายมหาชนซงอธบายโดยศาสตราจารยผเชยวชาญทางกฎหมายมหาชน อาท ศ.มอรส ดแวรเช , ศ.แบรนา บราเช , ศ. องเดร เดอโลบาแดร , รวมทง ศ.ดร.หยด แสงอทย , และ อ.ดร.ปรด พนมยงค ทกทานทเอยนามมาน รวมทงทานอนๆ ลวนอธบายถงความหมายของกฎหมายมหาชนในแนวเดยวกนทงสน กลาวคอ กฎหมายมหาชนเปนเรองของกฎเกณฑทางกฎหมายเกยวกบ รฐและอำานาจรฐ


4

รวมทงความสมพนธระหวางอำานาจรฐกบพลเมองซงเปนเอกชน เพยงแตอาจจะใชถอยคำาทตางกนไปเทานน เชน ผปกครอง ผอยใตปกครอง องคกรอำานาจสาธารณะ บคคลสาธารณะ รฐ หนวยงานของรฐ เอกชน ฯลฯ เปนตน

สวน กฎหมายปกครอง“ ” นนเปนสาขาหนงของกฎหมายมหาชน โดยสรปกฎหมายปกครอง คอ ระบบกฎหมายในการ“จดระเบยบบรหารเพอจดทำาบรการสาธารณะ” และบรรดาการกระทำาทงหลายของฝายปกครองจะตองอยภายใต หลก“ความชอบดวยกฎหมาย ของการกระทำาทางปกครอง ”( Principe de la legalité ) ดงทไดกลาวมาแลว ซงหมายความวา นอกจากจะตองมกฎหมายกำาหนดขอบเขตอำานาจหนาทของฝายปกครองแลว ฝายปกครองยงจะตองดำาเนนการไปตามกฎหมายซงใหอำานาจหนาทนนตาม รปแบบ ขนตอนและวธการทกฎหมายกำาหนดดวย มฉะนนจะตองถอวา การกระทำาทางปกครองนนไมชอบดวยกฎหมาย ซงการกระทำาทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายจะตองถกยกเลกเพกถอน หรอเยยวยาความเสยหายทางละเมด ตอไป

กฎหมายมหาชน โดยทวไปแลวจะหมายถง 1.) ก ฎ ห ม า ย ร ฐ ธ ร ร ม น ญ ซ ง ร ว ม ท ง ต ว

รฐธรรมนญและกฎหมายประกอบรฐธรรมนญ ทงยงรวมถงหลกรฐธรรมนญกบรฐธรรมนญทไมไดเปนรฐธรรมนญลายล ก ษ ณ อ ก ษ ร อ ก ด ว ย

2.) กฎหมายปกครอง ซงไดแกกฎหมายทเปนเรองของอำานาจหนาทในการจดทำา บรการสาธารณะ“ ” (Public Service ) ซงเปนภาระกจของรฐในฐานะทเปนฝายปกครอง


5

3.) กฎหมายการคลง ซงไดแกกฎหมายเกยวกบการเงนการคลงของประเทศ การงบประมาณ และกฎหมายภาษอากรตางฯลฯ เปนตน นอกจากน ในสมยปจจบนยงแยกออกไปเปน กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกจ อกสาขาวชาหนงด วย

แ น ว ค ว า ม ค ด เ ก ย ว ก บ ร ฐ“ ”ในแนวความคดตามทฤษฎของทางตะวนตกนนถอวา

รฐ“ ” ( state ) เป น น ต บ คคล หรอเป นบ คคลทาง“ ”กฎหมาย ดงนน รฐจงตองมบคคลหรอคณะบคคลประกอบเปน

รฐบาล“ ” ( Government ) เพอเปนองคกรผใชอำานาจรฐแ ท น ร ฐ แ ล ะ ใ น น า ม ข อ ง ร ฐ

“สถานะของรฐบาล มอย ” 2 สถานะในเวลาเดยวกน คอ ในฐานะทเปน ฝายบรหาร“ ” (Executive)อยางหนง กบในฐานะทเปน ฝายปกครอง“ ”(Administration) อกอยางหนง ในสถานะ 2 ประการน มความแตกตางกนในสาระสำาคญและแตกตาง ในระบบการควบคมตรวจสอบการใชอำานาจรฐ ซงเปนหวขอทจะกลาวถงรายละเอยดตอไป

ศาสตราจารย Rivero ( ศ.รแวโร ) ไดอธบายไวสรปไดวา การกระทำา ในฐานะทเปนรฐบาลนนไดแก การก“ระทำาตางๆทเกยวกบการกำาหนดนโยบายหลกและ ในความสมพนธกบตางประเทศ สวนการปฏบตการตางๆใหเปนไปตามนโยบาย หรอการดำาเนนการใหนโยบายทรฐบาลกำาหนดสำาเรจผลลลวงไปนน คอ การกระทำาของ ฝายปกครอง ( les acte de l’administration ) หรอเปน การ“กระทำาทางปกครอง ” ( acte administratif )”


6

“การกระทำาของรฐบาล ” ( Actes du Gouvernement ) นนไมอาจควบคมไดโดยวธการเดยวกนกบการควบคมการกระทำาของฝายปกครอง แตการกระทำาของรฐบาลจะถกควบคมโดยกระบวนการทางการเมองในรฐสภา อนไดแก การควบคมทางการเมองและการควบคมทางการคลง ซงจะเกยวของอยกบการออกเสยงเลอกตงของประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงอยดวย

ความหมายของการกระทำาทางปกครอง จงไดแก ประการทหนง บรรดาการกระทำาของ ฝายบรหาร “ ” (

executive ) ในฐานะ ทเปนหวหนากระทรวง ทบวง กรม หรอในฐานะทเปนผบงคบบญชาของขาราชการประจำา ในกระทรวง ทบวง กรมตางๆ

ประการทสอง การกระทำาของขาราชการซงเปน เจา“หนาทฝายปกครอง ” ( autorite administrative )

การกระทำาทางปกครองนน นอกจากสญญาทางปกครองและละเมดทางปกครองแลว อาจจะพจารณาแยกออกไดเปน

กฎ“ ” ( Reglement ) อยางหนง กบเปน คำาสงทาง“ปกครอง” ( Decision executoire ) อกอยางหนง ทงกฎและคำาสงทางปกครองสองประการนเปน การกระทำาทาง“กฎหมายของการกระทำาทางปกครอง” ( l’acte juridique administratif ) และเปน นตกรรมทางปกครองฝาย“เดยว”( l’acte administratif unilateral ) ซงจะมลกษณะทแตกตางกบการกระทำาทางปกครองอกอยางหนงทเปน

การปฏบตการทางปกครอง“ ” ( acte administratif operation materielle ) ซงหมายถง การใชกำาลงทาง“กายภาพของฝายปกครองเพอบงคบการใหเปนไปตามกฎหมาย” เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

7

และปฏบตการทางปกครองนจะไมมผลเปนการเปลยนแปลงสถานภาพทางกฎหมายของเอกชน

การกระทำาทางปกครอง ในการออก กฎ หรอ คำาสงทาง“ ” “ปกครอง จงหมายถง การกระทำาฝายเดยวของฝาย” “ปกครองทมงประสงคใหเกดการเปลยนแปลงในสภาพการณทางกฎหมาย ( Ordonnancement juridique ) ของบคคล โดยการกำาหนดสทธหนาทของบคคล ดงนน การกระทำาทาง”ปกครองจงตองชอบดวยกฎหมาย หากเปนการกระทำาอนไมชอบ ดวยกฎหมายแลว ผถกกระทบสทธหรอผเกยวของยอมรองขอตอศาลปกครอง ใหมคำาสง เพกถอนการกระทำาดงกลาวนนเสยได

สวน การกระทำาทางปฏบตการ“ ” นน เปนการกระทำาทไมกอใหเกดการเปลยนแปลงในสทธและหนาทของบคคลแตอยางใด แตเปนการกระทำาในทางวตถหรอเปนการกระทำา ทางกายภาพทวๆไป เชน การซอมถนน การตเสนทำาเครองหมายจราจร การตดตงเครองมอ ของฝายปกครอง การสงเอกสาร การทำาความเหนหรอคำาแนะนำาและการสงการระหวาง การตระเตรยมจดทำาคำาสงสงทางปกครอง ฯลฯ เปนตน

การกระทำาทางปฏบตการของฝายปกครองนอาจจะไมชอบดวยกฎหมายไดเชนเดยวกบการกระทำาทางกฎหมายของฝายปกครอง แตโดยสภาพยอมจะไมอาจฟองคดเพอขอใหศาล เพกถอนการปฏบตการนนได เพราะการกระทำาทางปฏบตการนนไมกอใหเกด ผลทางกฎหมาย ทจะใหมการเพกถอน “ ”และโดยสภาพแลวการกระทำาทางปฏบตการไมอาจถกเพกถอนได การปฏบตการนนอาจกอใหเกดความเสยหายทางดานวตถอยางเดยว กลาวคอ เปนการละเมด ดงนน การเยยวยาความเสยหายเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

8

อนเกดจากการกระทำาทางปฏบตการของฝายปกครองจงเปนเรองของการชดใชคาสนใหมทดแทน ไมใชเรองของการเพกถอนการกระทำา

อยางไรกตาม การกระทำาทางกฎหมายและการกระทำาทางปฏบตการอาจมความสมพนธตอกน กลาวคอ การกระทำาทางปฏบตการนนสวนใหญจะกระทำาลงไปเพราะ มการกระทำาทางกฎหมายมากอน เชน มคำาสงทางปกครองซงเปนการกระทำาทางกฎหมาย ใหกระทำาการอนเปนการกระทำาทางปฏบตการนน ดงนน จงสามารถรองขอใหศาลเพกถอนในสวนทเปนการกระทำาทางกฎหมายทกอใหเกดการกระทำาทางปฏบตการนนได ถาการกระทำานนไมชอบดวยกฎหมาย

ตามทไดกลาวมาแลววากฎหมายปกครองเปนสาขาหนงของกฎหมายมหาชน และความหมายของกฎหมายมหาชนโดยเนอแทแลวเปนเรองของรฐ อำานาจรฐ และความสมพนธระหวางอำานาจรฐกบพลเมอง ดงนน ในขณะทกฎหมายปกครองเปนเรองเกยวกบการใชอำานาจรฐของฝายปกครอง แตกฎหมายมหาชนจะมความหมายกวางและครอบคลมมากกวากฎหมายปกครอง กลาวคอ กฎหมายมหาชน จะเปนเรองของการกำาหนดภาพโดยรวมของโครงสรางองคกรใชอำานาจรฐ หรอกำาหนดระบบความสมพนธระหวางองคกรใชอำานาจรฐเหลานน เชน ในรฐธรรมนญ จะมบทบญญตกำาหนดโครงสรางองคกรผถออำานาจรฐทง 3 ฝาย ไดแก ฝายนตบญญต ฝายบรหาร และฝายตลาการ โดยกำาหนดดวยวาการจดองคกรและระบบการใชอำานาจรฐดงกลาวมรปแบบเปนอยางไร รวมทงกำาหนดการเขาสตำาแหนงใชอำานาจรฐ ของฝายตางๆ ฯลฯ เปนตน รวมไปถงการกำาหนดใหมองคกรเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

9

อสระตามรฐธรรมนญเพอการตรวจสอบการใชอำานาจรฐในดานตางๆ แตเหนไดวาในรฐธรรมนญเองไมไดกำาหนดรายละเอยดในเรองการจดทำาบรการสาธารณะซงเปนภารกจในอำานาจหนาทของฝายปกครองแตอยางใดในระดบรฐธรรมนญ นอกจากจะกำาหนดระบบ การตรวจสอบและถวงดลย “ ” ( Checks and Balances ) ในความสมพนธระหวางองคกรผถออำานาจรฐทงหลายแลว การกระทำาตางๆของบรรดาองคกร ผถออำานาจเหลานกตองอยภายใตหลกความชอบดวยกฎหมายเชนเดยวกน

“หลกความชอบดวยกฎหมาย ในรฐเสรนยมนน หมาย”ถง การเปน นตรฐ“ ” ( Etat de Droit ) หรอ การเปนรฐทยอมอยภายใตระบบกฎหมาย นนเอง

เรอง หลกนตรฐ“ ” หรอการเปน นตรฐ“ ” น ในระบอบการปกครองเสรนยม ถอวาเปนเรองสำาคญมากทสดในการศกษากฎหมายมหาชน กลาวคอ หากเปนเรองของกฎหมายมหาชนในรฐเสรนยมหรอรฐในระบอบการปกครองแบบประชาธปไตยเสรนยม ( Liberal Democratic State ) แลว พนฐานของการกระทำาทเปนการใชอำานาจรฐทกเรองลวนตองอยภายใต หลกนตรฐ และ หลกความชอบดวยกฎหมาย ทงสน “ ” “ ”

ประชาธปไตยเสรนยม ( Liberal Democracy ) เปนระบอบการปกครองทเรมกอรปขนอยางเปนรปธรรมภายหลงการปฏวตอเมรกาและเปนระบอบการปกครอง ทเกดขนตามแนวความคด“ทฤษฎเสรนยมทางการเมอง ”( Liberalism ) อนเปนแนวความคดตามทศนะคตของ จอหน ลอค ( John Locke : นกปรชญาชาวองกฤษ ) ซงมปรชญาสำาคญ คอ การคมครองสทธและเสรภาพของ“เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

10

ปจเจกบคคล ” ประกอบกบแนวความคดตาม ทฤษฎแบง“แยกอำานาจ” ( Separation of Powers ) ของ บารอง เดอ มองเตสกเยอ ( Baron de Montesquieu ) ซงเปนนกคดคนสำาคญของยโรปในชวงศตวรรษท 17 แนวความคดดงกลาวไดถกนำามาเปนพนฐานของรปแบบการปกครองระบอบใหมทถอกำาเนดขนภายหลงการประกาศอสรภาพอเมรกา หลงจากนนจงม การพฒนาอยางตอเนองโดยเฉพาะในภาคพนยโรป ภายหลงยคอาณานคมระบอบการปกครองนจงแพรขยายไปทวโลก

หลกนตรฐ ( Principles of Legal State )“รฐ” ในทศนะของนกกฎหมายเสรนยม มลกษณะเดน

ตรงทถอวา ถงแมวา รฐ จะม “ ” อำานาจอธปไตย“ ” ( Souvereignty ) แต รฐ กตองเคารพกฎหมายทรฐไดตรา“ ”ออกมาบงคบใชนนเชนเดยวกน

ตามทฤษฎวาดวยอำานาจอธปไตยแบบดงเดม นน อำานาจ“อธปไตย ” เปนอำานาจสงสดและเปนอำานาจอนลนพนไมมขอจำากด ดงนน ตามทฤษฎแบบดงเดมดงกลาว รฐ จงเปนศนย“ ”รวมของอำานาจมหาชนในการสรางกฎเกณฑตางๆและอำานาจในการตรากฎหมาย รวมทงเปนศนยรวมอำานาจในการบงคบใชก ฎ ห ม า ย ท ร ฐ ไ ด ต ร า อ อ ก ม า น น ด ว ย

แตตามทศนะของ ประชาธปไตยเสรนยม มแนวความคด“ ”วา รฐ เกดขนมาเพอความผาสกของประชาชน ดงนน หากการ“ ”ใชอำานาจรฐเปนไปโดยไมมขอจำากด หรอเปนการใชอำานาจรฐตามอำาเภอใจของผใชอำานาจรฐ รฐกจะเปนองคกรททำาอะไรกไดและ สทธเสรภาพของประชาชน กจะถกกาวกายลดรอนโดยอำานาจ“ ”

รฐทอยเหนอกวา เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

11

ดงนน ในทศนะของนกกฎหมายเสรนยมจงเหนวา การกระทำาทงหลายของรฐหรอการใชอำานาจรฐ กตองเปนไปตามกฎเกณฑของกฎหมายเชนเดยวกน กลาวคอ รฐ กตองเคารพ“ ”กฎหมายทรฐไดตราออกมาบงคบใชนนดวย

ทฤษฎทวา รฐตองเคารพกฎหมายทรฐนนเองไดตราออก“ม า บ ง ค บ ใ ช ม ท ฤ ษ ฎ ห ล ก อ ย ” 2 ท ฤ ษ ฎ ค อ

ทฤษฎแรก เปนทฤษฎวาดวยการจำากดอำานาจรฐดวยความสมครใจของรฐนนเอง ( Auto – Limitation ) ทฤษฎนเสนอโดย ฮเยยรง ( IHERING ) และ เจลลเนค ( JELLINEK ) ซงเปน นกนตศาสตรเสรนยมชาวเยอรมน

หลกการโดยสรป ของทฤษฎน คอ รฐ ไมอาจจะถกจำากด“ ”อำานาจโดยกฎหมายได เวนแต รฐ จะสมครใจผกมดตนเอง“ ”ดวยกฎหมายท รฐ ไดสรางขน “ ”

อกทฤษฎหนง คอ ทฤษฎนตรฐ“ ” ( Etat de Droit ) ซง กาเร เดอ มลแบร ( R.Carre de MALBERG ) นกนตศาสตรชาวฝรงเศส ไดอธบายลกษณะสำาคญของ นตรฐ ไว “ ”โดยสรปไดความวา นตรฐเปนรฐทยอมตนอยภายใตระบบ“กฎหมายในความสมพนธกบปจเจกชน และ เพอคมครองสถานะของปจเจกชนโดยรฐยอมตนอยใตกฎเกณฑทกำาหนด”

ดงนน ใน นตรฐ การกระทำาของรฐตอปจเจกชนจง มอย“ ”สองนย คอ

หนง รฐกำาหนดสทธและเสรภาพของประชาชนสอง รฐกำาหนดวธการและมาตรการซงรฐหรอหนวยงาน

ของรฐสามารถใชเพอใหบรรลวตถประสงคทกำาหนด


12

กฎเกณฑทงสองประการนจงทำาใหเกดผล คอ การจำากด“อำานาจรฐ” หมายความวา การใชอำานาจรฐตองอยภายใตระบบกฎหมายทรฐกำาหนดเทานน

กฎหมายมหาชนจงมหลกทวไปวา หากไมมกฎหมายให“อำานาจไวยอมกระทำาไมได ในขณะทกฎหมายเอกชนมหลกวา ”หากไมมกฎหมายหามไวยอมกระทำาได“ ”

ดวยเหตน เมอฝายปกครองเขาไปมนตสมพนธกบประชาชน ฝายปกครองกไมสามารถจะฝาฝนหรอหลกเลยงกฎหมายทใชบงคบอยในขณะนนได ยงไปกวานน ถาเปน นตรฐทมการพฒนากาวหนาอยางสมบรณแลว กรณกจะเขมงวดถงกบวาถาไมมกฎหมายท รฐสภาตราขนใหอำานาจฝายปกครองไว ฝายปกครองกไมอาจจะกระทำาการใดๆอนเปนการบงคบประชาชนไดเลย ถาประชาชนไมสมครใจ

หมายความวา ถาไมมกฎหมายทรฐสภาตราขนใหอำานาจฝายปกครองไวโดยตรงหรอโดยปรยาย ฝายปกครองกจะไมสามารถใชมาตรการอยางใดๆตอประชาชนผอยใตปกครองได

ผลอกประการหนงทเกดตามมา กคอ ใน นตรฐ แมจะม“ ”กฎหมายใหอำานาจฝาย ปกครองไว ฝายปกครองกยงจะตองดำาเนนการตาม รปแบบ ขนตอน และ วธการ ทกฎหมายซง“ ”“ ” “ ”ใหอำานาจนนกำาหนดไวอกดวย

หรออาจจะกลาวไดอกอยางหนงวา ฝายปกครองซงเปน“องคกรใชอำานาจรฐจะกระทำาอยางใดๆตอประชาชนไดกตอเมอมกฎหมายใหอำานาจไวและดวยวธการทระบบกฎหมายในขณะนนไดก ำา ห น ด ไ ว เ ท า น น ”

เมอลกษณะของ นตรฐ เปนดงเชนทไดกลาวมาน จงเหน“ ”ไดวา นตรฐ“ ” กคอ รฐ ทปกครองโดยกฎหมายและเปนรฐ“เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

13

ทใหหลกประกนแก สทธและเสรภาพของประชาชน“ ” อนเปนความสอดคลองกบแนวความคดเสรนยมทางการเมอง หากฝายปกครองละเมดหลกการแหง หลกนตรฐ ดงกลาว “ ”ประชาชนซงอยในฐานะเอกชน กสามารถนำาไปสผมอำานาจวนจฉยและขอให ยกเลก เพกถอน หรอขอให เปลยนแปลงแกไข “ ”“ ” “ ”การกระทำาหรอคำาสงอนมชอบดวยกฎหมายของฝายปกครองนนได

โดยสรป หลกนตรฐ“ ” กคอ ระบบทสรางขนมาโดยมวตถประสงคใหเปนหลกในการปองกนและแกไขเยยวยาความเสยหายของเอกชนอนเกดจากการใชอำานาจรฐตามอำาเภอใจ ทงน กเพอคมครอง สทธและเสรภาพของประชาชน นนเอง“ ”

กฎหมายมหาชนในทศนะของนกกฎหมายเสรนยม

นกกฎหมายเสรนยมอธบายวา การใชอำานาจรฐนนเปนการใช อำานาจอธปไตย ซงเปนอำานาจสงสดภายในรฐ ถาการใช“ ”อำานาจสงสดนเปนไปโดยไมมขอจำากดแลว กจะไมม กฎหมายมหาชนตามทศนะของนกกฎหมายเสรนยม แตรฐทปกครองในระบอบการปกครองแบบอนทมใชระบอบประชาธปไตยเสรนยม อาทเชน รฐฟาสซสต ( Fasism ) รฐนาซ ( Nazism ) และรฐเผดจการสงคมนยม รฐเหลานกลวนมกฎหมายทเปนกฎเกณฑของการใชอำานาจรฐในความสมพนธกบประชาชนเชนเดยวกน เพยงแตมไดมงหมาย ท การคมครองสทธและ“เสรภาพของประชาชน เหมอนอยางในรฐเสรนยมเทานน”

เมอพจารณาจากความเขาใจในทฤษฎ นตรฐ ทกลาวมา“ ”ขางตนแลวจะเหนไดวา กฎหมายมหาชนตามทศนะของนกกฎหมายเสรนยม กคอ กฎหมายทใหอำานาจรฐหรอใหอำานาจ“เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

14

เจาหนาทของรฐพรอมกบการจำากดการใชอำานาจนนไปดวยในเวลาเดยวกน ”

การเปนกฎหมายทใหอำานาจรฐหรอเจาหนาทของรฐ มความมงหมายเพอให รฐ หรอ เจาหนาทของรฐ มอำานาจอน“ ” “ ”เปนเอกสทธทางปกครองในการดำาเนนการบรหารรฐกจไดอยางมประสทธภาพ

สวน การเปนกฎหมายทจำากดการใชอำานาจรฐไปดวย นน มความมงหมายเพอปองกนมให รฐ หรอ เจาหนาทของรฐ“ ” “ ” ใ ช อ ำา นาจ ในการด ำา เน น การบร ห ารร ฐ ก จ ต าม อ ำา เ ภ อ ใจ วตถประสงคทสำาคญของการจำากดการใชอำานาจรฐ กคอ เพอ คมครองสทธเสรภาพของประชาชน ดงทไดกลาวมาแลว“ ”

ดงนน เมอกฎหมายมหาชนตามทศนะของนกกฎหมายเสรนยม ไดแก กฎหมายทใหอำานาจรฐหรอใหอำานาจเจาหนาท“ของรฐ พรอมกบการจำากดการใชอำานาจนนไปดวยในเวลาเดยวกน จงทำาใหนกกฎหมายเสรนยมกลาวไดวาในการปกครอง”

ระบบทรราชย“ ” ( Despostism )นนไมอาจเกด กฎหมาย“มหาชนตามทศนะของนกกฎหมาย เสรนยม” ขนมาได ไมวาจะเปน ระบบทรราชย ในยคโรมน หรอยคกลาง หรอ“ ” ยคสมบรณาญาสทธราชยกตาม

แตขอใหสงเกตวา ทนกกฎหมายเสรนยม กลาววา ไมอาจ“เกดกฎหมายมหาชนตามทศนะของนกกฎหมายเสรนยมขนมาไดใน ระบบทรราชย ไมวาจะเปน ระบบทรราชยในยคโรมน สมย“ ” “กลางหรอในยคสมบรณาญาสทธราชย นน ไมไดหมายความวา ในยคโรมน ยคกลาง ซงหมายถงยคกษตรย และในยคสมบรณาญาสทธราชยจะไมมกฎหมายมหาชน


15

ทงน เพราะวา ระบอบทรราชย“ ” นน คอ การปกครอง“โดยผมอำานาจเพยงคนเดยวทไมยดถออะไรเปนกฎเกณฑในการใชอำานาจปกครองเลย”

แตในยคโรมน ยคกลาง ยคกษตรย และยคสมบรณาญาสทธราชยนน การปกครองในยคดงกลาวเปนระบอบเผดจการ แตมไดหมายความวาเผดจการจะเปนทรราชยไปทงหมด เฉพาะในชวงเวลาทเปนผปกครองเปนทรราชยเทานน ทไมอาจจะเกดกฎหมายมหาชนในทศนะของเสรนยมขนมาได เพราะในทศนะของนกกฎหมายเสรนยมนน กฎหมายมหาชนเปนกฎหมายทจำากดอำานาจรฐไปดวยพรอมกบการเปนกฎหมายทใหอำานาจรฐ

ในประเทศฝรงเศสกอนเกดการปฏวตใหญในป ค.ศ.1789 ซงเปนการปกครองในระบอบสมบรณาญาสทธราชยนน ถงแมจะถอวา พระมหากษตรยจะเปนองคอธปตยททรงไวซงพระราชอำานาจสงสดและทรงตรากฎหมายไดดวยพระองคเอง เพราะถอวา พระบรมราชโองการของพระมหากษตรย มผลเปนเปน“กฎหมาย กตาม แตการใชพระราชอำานาจของ พระมหากษตรย”กคงอยภายใตจารตประเพณทเรยกวา กฎหมายพนฐานแหง“ราชอาณาจกร” ( Lois Fondamentales du Royaume ) ซงเปนโบราณ ราชนตประเพณ มผลเปนเสมอนกฎหมายสงสดทบงคบผกพนใหกษตรยตองให ความเคารพและตองปฏบตตาม

จดนเองท มงเตสกเยอ ( Montesquieu ) ไดแยกใหเหนความแตกตางระหวางการ ปกครองโดยกษตรยทม “กฎหมายพนฐานแหงราชอาณาจกร เปนกฎเกณฑในการ”ปกครองและม ขนนาง เปนองคประกอบ ทจะใชจารตประเพณ“ ”เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

16

อนเปนกฎหมายพนฐานของแผนดนดงกลาวคอยถวงดลการใชพระราชอำานาจของกษตรย ออกจากการปกครองโดย ทรราชย“ ” ทเปนการปกครองโดยคนๆเดยวและไมยดกฎเกณฑใดๆเลย

ดงปรากฏในบทท 4 ของหนงสอ เจตนารมยแหง“กฎหมาย ซงมงเตสกเยอกลาววา ระบบขนนางเปนสาระสำาคญ” “ของการปกครองโดยกษตรย และมสภาษตวา ไมมกษตรยถาไมมขนนาง และไมมขนนางถาไมมกษตรย ทมกแต ทร“ราชย เทานน” ”

ในการปกครองของรฐไทยสมยโบราณกเชนเดยวกน กลาวคอ แมพระมหากษตรย จะทรงไวซงพระราชอำานาจสงสดเปนลนพนไมมขอจำากด แตสงทคอยควบคมการใชพระราชอำานาจของพระมหากษตรยกคอ กรอบแหงคณธรรมตามคตพทธและโบราณราชนตประเพณ อาทเชน พระธรรมศาสตร พระราชศาสตร พระไอยการกฎหมายลกษณะตางๆ รวมทงหลกธรรมทางพทธศาสนา เชน ทศพธราชธรรม จกรวรรดวตร ราชสงคหวตถ ฯลฯ ทเปนหลกรองรบและเปนกรอบการใชพระราชอำานาจในการปกครองอยอกดวย

ดงนน การทนกกฎหมายเสรนยมกลาววา ในระบบทรราชย“ไมวาจะเปนทรราชยในยคโรมน ยคกลาง หรอในยคสมบรณาญาสทธราชยกตาม ไมอาจจะเกดกฎหมายมหาชนขนมาได จงตองแปลความวา เฉพาะในชวงเวลาทเปนการปกครอง“โดยทรราชยเทานน ทกฎหมายมหาชนตามทศนะของนกกฎหมายเสรนยมไมอาจเกดมขนไดเลย ”

แตไมไดแปลวา ไมมกฎหมายมหาชนในยคโรมน ยคกลาง “หรอยคสมบรณาญาสทธราชย เพราะวา กฎหมายมหาชนตาม” “ทศนะของนกกฎหมายเสรนยม นนคอ กฎหมายทใหอำานาจรฐ” “เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

17

หรอใหอำานาจเจาหนาทของรฐพรอมกบการจำากดการใชอำานาจนนไปดวยในเวลาเดยวกน แต กฎหมายมหาชน ทไมได” “พจารณาตามทศนคตของลทธใดๆนน คอ กฎหมายทเกยวกบสถานะและอำานาจของรฐในความสมพนธระหวางรฐกบเอกชน

การควบคมตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายข อ ง ก า ร ก ร ะ ท ำา ท า ง ป ก ค ร อ ง

การกระทำาทางปกครอง เปนการกระทำาทเกยวกบการจดระบบบรหารเพอจดทำาบรการสาธารณะอนเปนประโยชนสวนรวมของประชาชน แหลงอนเปนทมาของอำานาจ หนาท ( source of authority ) ดงกลาวขององคกรฝายปกครอง ไดแก พระราชบญญตและกฎหมายอนๆ(อนเปนกฎหมายมหาชน) ทกำาหนดอำานาจหนาทของกระทรวง ทบวง กรม และหนวยงานของรฐ โดยมบทบญญตกำาหนดใหมการบงคบตามกฎหมายนน ดวยการใหเจา หนาทของรฐมอำานาจออกคำาสง ออกกฎ อนญาต วนจฉย และ สงการ

องคกรฝายปกครองจงมอำานาจหนาทปฏบตการใหเปนไปตามกฎหมาย ซงอาจเปนกฎหมายทตราโดยฝายนตบญญต หรอเปนกฎหมายขององคกรใชอำานาจรฐฝายบรหารหรอรฐบาล ดงนน การใชกฎหมายดงกลาวขององคกรฝายปกครองในฐานะทเปนผดำาเนนการใหเปนไปตามกฎหมายจงตองอาศย การ“ตความกฎหมาย ทงสน ”

ผลของการตความกฎหมายขององคกรฝายปกครองน อาจปรากฏออกมาในรปของ การสรางกฎเกณฑ ( norms ) ขนมา เชน การออกกฎกระทรวงตามความในพระราชบญญต หรอ


18

อาจจะเปนการใชอำานาจในการอนมต หรอไมอนมต อนญาตหรอไมอนญาต อนเปนการทองคกรฝายปกครองตความกฎหมายนนวา กฎหมายนนใหอำานาจฝายปกครองทจะกระทำาการเชนนนไดหรอไม

การตความเพอใชกฎหมายขององคกรฝายปกครองมความแตกตางไปจากการตความของศาลและการตความขององคกรทางการเมองอนๆ กลาวคอ การตความเพอใชกฎหมายขององคกรฝายปกครองจะอยภายใตความควบคมของศาลหรอองคกรทางการเมองอกชนหนง

เหตทเปนเชนนกดวยเหตผลวา การดำาเนนการขององคกรฝายปกครองนนตงอยบนพนฐานของหลกปรชญากฎหมายมหาชนเรอง การประสานความสมดลระหวางประโยชนสาธารณะ“ กบ ประโยชนของเอกชน ซงเปนหลกในการปฏบตเพอใหเปนไป”ตามเจตนารมณของกฎหมายทรฐไดตราขนมานน

หลกปรชญาดงกลาวทำาใหเกดทฤษฎทางกฎหมายปกครองทจะตองคมครองสทธและเสรภาพอนเปนประโยชนของเอกชนไปดวย ในขณะเดยวกนกบทฝายปกครองจะตองใชอำานาจรฐของฝายปกครองอดชองวางของกฎหมายเพอปองกนเอกชนแสวงหาประโยชน อน มชอบจากชองวางแหงกฎหมายนน และเพอดำาเนนการใหการจดทำาบรการสาธารณะ อนเปนประโยชนสวนรวมเปนไปอยางมประสทธภาพและบงเกดผลดสงสดแกสงคมสวนรวม

การทกฎหมายใหอำานาจองคกรฝายปกครองออกคำาสงตางๆนน การออกคำาสงขององคกรฝายปกครองยอมมผลกระทบโดยตรงตอสทธเสรภาพ หรอกระทบตอสถานภาพ ทางกฎหมายของประชาชนผไดรบคำาสงซงอยในฐานะเอกชน ดวยเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

19

เหตน การกระทำาทางปกครองของเจาหนาทของรฐซงแมจะเปนไปตามตวบทกฎหมายกอาจเกดขอพพาทกบประชาชนไดเสมอในประเดนวา การกระทำาดงกลาวไมชอบดวยกฎหมาย หรอไมเปนธรรม

การกระทำาทางปกครองอนเปนผลมาจากการตความกฎหมายขององคกรฝายปกครอง นอกจากจะขนอยกบการควบคมความชอบดวยกฎหมายโดยองคกรศาลแลว องคกร“ทางการเมอง” ซงเปนองคกรใชอำานาจรฐฝายบรหารในฐานะเปนผบงคบบญชาของฝายปกครอง หรอในฐานะทเปนหวสวนราชการกระทรวง ทบวง กรม กอาจควบคมการตความกฎหมายของฝายปกครองนนหรอควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองไดอกทางหนงดวย

การควบคมการใชอำานาจรฐขององคกรฝายปกครองโดยองคกรทางการเมอง ดงกลาว อาจมลกษณะเปนการวางกฎเกณฑทวๆไปภายในฝายบรหารใหองคกรฝายปกครองตองยดถอปฏบต เชน มตคณะรฐมนตร กฎกระทรวง ประกาศ หนงสอเวยน หรอแนวปฏบต ฯลฯ และในฐานะทเปนผบงคบบญชา กอาจใชอำานาจตามหลกวาดวยอำานาจบงคบบญชา ยกเลกเพกถอน หรอยบยงการตความกฎหมายขององคกรฝายปกครองทอยในฐานะเปนผใตบงคบบญชาไดอกทางดวย

ระบบควบคมความชอบดวยกฎหมายของก า ร ก ร ะ ท ำา ท า ง ป ก ค ร อ ง

การควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง นน มอยหลายระบบดวยกน แตระบบการควบคมท


20

สำาคญ อาจจำาแนกไดเปน 2 ระบบ คอ ระบบการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง โดยองคกร“ภายในฝายปกครอง”และระบบการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง โดยองคกรภายนอก“ฝายปกครอง”

การควบคมระบบแรก คอ ระบบการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองโดยองคกรภายในฝายปกครอง อนไดแก การควบคมบงคบบญชา ( Controle Hierarchique ) และ การกำากบดแล ( Tuelle Administrative )

การควบคมบงคบบญชา ( Controle Hierarchique ) เปนกรณทผบงคบบญชาใชอำานาจทวไปทมอยเหนอผใตบงคบบญชาตามหลกกฎหมายวาดวยอำานาจบงคบบญชา ตรวจสอบทง ความชอบดวยกฎหมาย“ ” ( legality ) และ ความเหมาะสม“ ” ( opportunity ) ในการกระทำาทางปกครองตางๆของผใตบงคบบญชา หากการกระทำานนไมชอบดวยกฎหมาย หรอชอบดวยกฎหมายแตไมเหมาะสม ผบงคบบญชายอมมอำานาจยกเลก เพกถอน หรอสงแกไขเปลยนแปลงการกระทำานนใหถกตองและเหมาะสมได

กรณขางตนน ผบงคบบญชาอาจใชอำานาจควบคมการกระทำาของผใตบงคบบญชาไดโดยการรเรมของผบงบญชาเอง ( D’office ) หรอ เมอมการรองเรยนโดยเอกชนซงเปน ผไดรบความเสยหายจากการการกระทำาทางปกครองนน ( Recours Hierarchique ) กได

สวน การกำากบดแล ( Tuelle Administrative ) เปนกรณทองคฝายปกครองในสวนกลางหรอสวนภมภาค ใชอำานาจเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

21

ตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายขององคกรปกครองสวนทองถน เชน กรงเทพมหานคร เทศบาล ตลอดจนการกระทำาขององคการมหาชน ( Establissement Public ) เชน ธนาคารแหงประเทศไทย องคการสอสารมวลชนแหงประเทศไทย ฯลฯ เปนตน หากองคกรฝายปกครองสวนกลางหรอสวนภมภาคแลวแตกรณ เหนวา การกระทำาขององคกรฝายปกครองสวนทองถน หรอ การกระทำาขององคการมหาชน ไมชอบดวยกฎหมาย องคกรปกครองสวนกลางหรอองคกรฝายปกครองสวนภมภาค มอำานาจ ไมอนมตใหการกระทำานนมผลบงคบ หรออาจยกเลก เพกถอนการกระทำานน แลวแตกรณได

ขอทแตกตางระหวาง การควบคมบงคบบญชา กบ การกำากบดแล ทสำาคญ 2 ประการ คอ ประการทหนง อำานาจของผบงคบบญชาในการควบคมการกระทำาของผใตบงคบบญชา เปนอำานาจทวไปทเกดจากการจดระเบยบภายในหนวยงาน หรอเปนไปตามหลกอำานาจบงคบบญชา จงไมจำาตองมกฎหมายบญญตใหอำานาจไวเปนการเฉพาะอก สวนอำานาจกำากบดแลนน จะตองมกฎหมายบญญตใหอำานาจไวเปนการเฉพาะ และผกำากบดแลจะใชอำานาจเกนกวาทกฎหมายบญญตไวไมได

ขอแตกตาง ประการทสอง คอ ผบงคบบญชามอำานาจควบคมการกระทำาของผใตบงคบบญชาไดทงในเรอง ความชอบดวยกฎหมาย ( Legality ) และควบคมไดในเรองของ ความเหมาะสม ( Opportunity ) แตการกำากบดแลนน ผมอำานาจกำากบดแลจะควบคมเฉพาะเรอง ความชอบดวยกฎหมาย เทานน โดยจะไมกาวลวงเขาไปควบคมเรองความ เหมาะสมของการกระทำา เพราะเหตวาเปนหลกการและเหตผลตาม หลกการกระจา“ยอำานาจ” ( Decentralisation ) การเขาไปควบคมเรองเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

22

ความเหมาะสม จะกลายเปนการทำาลายความเปนอสระ ( Autonomy ) ขององคกรฝายปกครองสวนทองถนหรอขององคการมหาชน

ทกลาวมาขางตนน ขอทำาความเขาใจวา เปนการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองทควบคมโดยองคกรฝายบรหารในฐานะเปนผบงคบบญชาของกระทรวง ทบวง กรม และองคกรทางปกครองตางๆ ซงรวมทงในฐานะทเปนผบงคบบญชาของเจาหนาทของรฐซงเปนขาราชการประจำา สงกดกระทรวง ทบวง กรมเหลานน

องคกรฝายบรหารนน ในทางกฎหมายมหาชนมสองสถานะในเวลาเดยวกน กลาวคอ สถานะทหนง ไดแก ในฐานะเปนองคกรใชอำานาจรฐฝายบรหารตามหลกการแบงแยกอำานาจ ( Separation of Powers ) ซงเปนการแบงหนาทเพอใชอำานาจอธปไตยโดยองคกรทเปนอสระตางหากจากกน สถานะทสอง คอ ในฐานะเปนองคกรผบงคบบญชาของกระทรวง ทบวง กรมตางๆ รวมทงองคกรฝายปกครอง และเจาหนาทของรฐ ซงในสถานะหลงน องคกรใชอำานาจรฐฝายบรหาร กคอ ฝายปกครองนนเอง

สวนการควบคมการใชอำานาจขององคกรใชอำานาจรฐฝายบรหารในฐานะทเปนหนงในสามขององคกรทแบงหนาทในการใชอำานาจอธปไตยของรฐ จะเปนการควบคมอกระบบหนงทครอบคลมกวางขวางกวาการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง โดยทการควบคมการใชอำานาจขององคกรฝายบรหารจะเปนการควบคมทางการเมองและการควบคมทางการคลง ซงเปนการควบคมทกระทำาในรฐสภา และ


23

ยงมการควบคมทางกฎหมายโดยองคกรตรวจสอบตามรฐธรรมนญอกดวย

นอกจากน ระบบการควบคมการใชอำานาจรฐของฝายปกครอง ยงอาจแบงเปนการควบคมแบบปองกน ( Les Controles Preventifs ) กบ การควบคมแบบแกไข ( Les Controles Correctifs ) อกดวย

ระบบการควบคมระบบทสอง คอ ระบบการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองโดยองคกรภายนอกฝายปกครอง อนไดแก การควบคมโดยกระบวนการทางรฐสภา และ การควบคมโดยองคกรตลาการ หรอ ศาล

สำาหรบ การควบคมโดยกระบวนการทางรฐสภา ในรฐทปกครองระบอบเสรนยมประชาธปไตยโดยทางผแทน ( Representative Democracy ) ซงความสมพนธระหวางรฐสภากบคณะรฐมนตรเปนไปตามระบบรฐสภา ( Parliamentary System ) นน จะมบทบญญตแหงรฐธรรมนญกำาหนดให รฐสภาซงเปนสถาบนทถอวาเปนตวแทนของปวงชน สามารถควบคมการบรหารราชการแผนดนของคณะรฐมนตรทงคณะ หรอ ควบคมเปนรายบคคลได โดยกระบวนการทางรฐสภา เชน การตงกระทถาม การตงคณะกรรมาธการสามญ ซงเลอกบคคลมาจากสมาชกของแตละสภา โดยวธการตงคณะกรรมาธการวสามญ ซงอาจจะเลอกบคคลมาจากสมาชกสภาหรอจากบคคลภายนอก เพอทำาหนาทตรวจสอบ สอบสวนการบรหารราชการแผนดนในเรองตางๆ หรอสมาชกสภาผแทนราษฎรอาจใชวธเขาชอกนใหครบตามจำานวนทกำาหนดเพอเสนอญตตขอเปดอภปรายทวไป เพอลงมตไมวางใจคณะรฐมนตรทงคณะหรอเปนรายบคคลเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

24

สวน การควบคมโดยองคกรตลาการ หรอ ศาล นน เปนวธการทกฎหมายยอมให เอกชนผไดรบความเสยหายเนองมาจากการกระทำาทางปกครอง มสทธฟองคดปกครอง ตอศาล เพอขอใหศาลพพากษาวา การกระทำาทางปกครองทมผลกระทบตอสทธเสรภาพหรอประโยชนอนชอบธรรมของเอกชนผนน เปนการกระทำาทมชอบดวยกฎหมาย และขอใหศาลเพกถอนการกระทำานน หรอไมใหใชการกระทำาทางปกครองนนบงคบแกกรณของตน หรออาจขอใหบงคบฝายปกครองชดใชคาสนใหมทดแทนใหแกตนดวย

การควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองโดยศาลน ถอวา เปนวธการควบคมทใหหลกประกนแกเอกชนไดดกวาระบบอนๆ ทงนดวยเหตผล คอ หนง ศาล หรอองคกรฝายตลาการเปนองคทเปนอสระ และไมอยใตอทธพลทงโดยทางตรงและโดยทางออมขององคกรทางการเมอง ทงรฐบาลและรฐสภา หรอองคกรฝายปกครองใดๆ จงเปนทเชอมนไดวา ขอพพาทระหวางเอกชนกบฝายปกครองจะไดรบการพจารณาโดยองคกร ทมความเปนกลาง

สวน การควบคมโดยองคกรภายในฝายปกครอง นน ทงการควบคมบงคบบญชา และ การกำากบดแล องคกรตางๆทมหนาทควบคมลวนอยภายใตอำานาจบงคบบญชาของนายก รฐมนตรซงมฐานะเปนหวหนาสงสดขององคกรฝายปกครองนนเอง จงไมอาจขจดขอ เคลอบแคลงสงสยในความเทยงธรรมทเอกชนปรารถนาจะไดรบจากการรองเรยนไปได

การควบคมโดยรฐสภากเชนเดยวกน แมวาจะเปนการควบคมโดยองคกรภายนอกฝายปกครอง แตในระบบรฐสภานน สมาชกสภาผแทนราษฎรฝายเสยงขางมากกบคณะรฐมนตรมกเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

25

จะเปนสมาชกพรรคการเมองเดยวกน ซงนายกรฐมนตรและรฐมนตรกคอผนำาของพรรคการเมองทมเสยงขางมากในสภานนเอง เมอเปนเชนน จงไมอาจจะคาดหวงไดวา สมาชกสภาผแทนราษฎรฝายเสยงขางมากจะมความตงใจจรงในการวพากษวจารณคณะรฐมนตรซงเปน ผนำาพรรคของตนเอง

เหตผลทถอวาการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองโดยองคกรศาลเปนวธการควบคมทใหหลกประกนแกเอกชนไดดกวาระบบอนๆ ประการทสอง คอ เมอเอกชนไดยนคำาฟองตอศาลแลว ศาลมหนาทตองพจารณาและตองมคำาพพากษาเสมอ จงเปนทคาดหวงไดวา ความทกขรอนของราษฎรจากการกระทำาทางปกครองนน จะไดรบการขจดปดเปาไปในระยะเวลาอนสมควร

เหตผล ประการทสาม คอ วธพจารณาคดของศาลเปนกระบวนการทเปดเผย สาธารณชนสามารถเขาฟงการพจารณาได รวมทงเปดโอกาศใหคความทงสองฝายนำาพยานหลกฐานเขามาสบเพอสนบสนนขออางฝายตน หรอเพอหกลางขออางของฝายตรงขามไดอยางเตมท จงเปนหลกประกนไดวา ศาลจะไมใชอำานาจไปตามอำาเภอใจเพราะอยในสายตาของสาธารณชนตลอดเวลาและดวยเหตผลทปรากฏในคำาพพากษายอมแสดงใหเหนไดวาการวนจฉยและคำาพพากษานนตงอยบนขอเทจจรงและขอกฎหมายทถกตองอยางแทจรงหรอไม

เหตผล ประการสดทาย คอ ศาลตองใหเหตผลประกอบคำาพพากษาเสมอ เพราะการทศาลตองแสดงขอเทจจรงและขอกฎหมายอนเปนทมาของเหตผลในการวนจฉยชขาดขอพพาท ทำาใหในคำาพพากษานนตองมเหตผลทวญญชนพงรบฟงไดเทานนเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

26

ความแตกตางของการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองทควบคมโดยองคกรศาล กบการควบคมโดยองคกรภายในฝายบรหารทเปนผบงคบบญชาของฝายปกครอง นน มอย 2 ประการดวยกน คอ :-

หนง การควบคมโดยองคกรศาลจะเปนการควบคม ความ“ชอบดวยกฎหมาย ของการกระทำาทางปกครองเทานน ศาลจะไม”กาวลวงเขาไปควบคมเรอง ความเหมาะสม ( Opportunity ) ของการกระทำาทางปกครองนนดวย แตการควบคมโดยองคกรฝายบรหาร ในฐานะทเปนผบงคบบญชาของฝายปกครองจะเปนการควบคมทง ความชอบดวย“กฎหมาย ” ( legality ) และ ความเหมาะสม “ ”( Opportunity )

สอง การควบคมความชอบดวยกฎหมายและการควบคมความเหมาะสมของการกระทำาทางปกครองโดยองคกรฝายบรหารในฐานะเปนผบงคบบญชาของฝายปกครองนนยงไมเปนทเดดขาดถงทสด กลาวคอ การควบคมโดยองคกรฝายบรหารในฐานะเปนผบงคบบญชาของ ฝายปกครองยงอยในอำานาจการควบคมความชอบดวยกฎหมายโดยองคกรศาลอกชนหนง แตการควบคมความชอบดวยกฎหมายโดยศาลสงสดของระบบกฎหมายนนๆ ทงระบบศาลคและระบบศาลเดยว จะเปนการควบคมท ถงทสด และมผลบงคบทางกฎหมาย “ ”

กจกรรมของรฐนนลวนแตมวตถประสงคเพอ ประโยชน“สาธารณะ ” ( Public Interest) ทงสน และสาระสำาคญของการกระทำาทางปกครอง คอ การจดระบบบรหารเพอจดทำาบรการสาธารณะ ( Public Service ) อนเปนประโยชนสาธารณะ และอาจเปน ประโยชนสวนรวม ซงหมายถง การเปนทงประโยชน“ ”เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

27

สาธารณะซงเปนประโยชนของรฐ กบเปนทงประโยชนของเอกชนดวยในเวลาเดยวกน

ผลในทางกฎหมายมหาชนจงเกดเปนหลกวา องคกรฝายปกครองหรอเจาหนาทของรฐซงเปนผใชอำานาจแทนรฐในการดำาเนนการเพอประโยชนสาธารณะจงมฐานะอยเหนอเอกชนซงเรยกวา เอกสทธของฝายปกครอง “ ” ( Prérogatives de L’administration )

ในกรณท ศาล หรอองคกรฝายตลาการเปนผควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง ผลทเกดขนกคอ ศาลจะใชกรอบของ ประโยชนสาธารณะ “ ” นนเอง เปนหลกในการควบคม ความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองดงกลาวและ การควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองโดยศาลนนเอง กตองตงอยบนหลกปรชญากฎหมายมหาชน เรอง การประสานความสมดลระหวาง“ประโยชนสาธารณะ ซงเปนอำานาจหนาทในความรบผดชอบของฝายปกครอง กบ การคมครองสทธเสรภาพ ของประชาชนซงเปนประโยชนสวนตวของเอกชน ดวยเชนเดยวกน”

ถาการควบคมความชอบดวยกฎหมายโดยองคกรศาล ใหนำาหนกกบความสำาคญ ของประโยชนสาธารณะมากเกนไป กลาวคอ พจารณามาทางความจำาเปนของฝายปกครอง เพอประสทธภาพหรอเพอความรวดเรวในการดำาเนนการของฝายปกครองมากเกนไป กฎหมายมหาชนในลกษณะนกจะเปนกฎหมายอภสทธของฝายปกครองไป ซงผลกคออำานาจของฝายปกครองจะเพมมากขนๆ สภาพของ นตรฐ กจะลดลง แตการ“ ”ครอบงำาของ รฐตำารวจ “ ” ( Etat de Police ) จะทวอำานาจมากขน ผลกคอรฐและฝายปกครองจะควบคมกำาหนดเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

28

สทธเสรภาพของบคคลและประชาชนได ทำาใหสทธเสรภาพของเอกชนถกจำากดหรอหมดไป

แตถาองคกรศาลศาลใหความสำาคญกบสทธเสรภาพของเอกชนมากเกนไป กจะเปนการลดเอกสทธทางปกครองซงเปนความจำาเปนของรฐในการบรหารจดการการจดทำาบรการสาธารณะของฝายปกครอง และทำาใหฝายปกครองลงมาอยในฐานะเทากบเอกชน การบรหารของรฐและฝายปกครองกจะเกดสภาพตดขด หรอทำาไดยากมาก หรอตองเสยคาใชจายมากเกนไป

การใชกรอบแหง ประโยชนสาธารณะ ควบคมความชอบ“ ”ดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง จงตองพเคราะหถง เหตผล ความจำาเปน วธดำาเนนการ และประสทธภาพของฝายปกครอง ไปพรอมๆกบสดสวนของการคมครองสทธเสรภาพของเอกชน ซงจะเกดผลทางกฎหมายมหาชนตามมาหลายประการ คอ :-

หนง การทฝายปกครองใชอำานาจมหาชนไปเพอประโยชนสวนตวหรอเพอประโยชนของกลมใดกลมหนงโดยเฉพาะ ไมใชเพอประโยชนสาธารณะ ยอมเปนการ ใชอำานาจผด“วตถประสงค ” หรอเปน การบดเบอนการใชอำานาจ “ ” ( Detournement de Pouvoir ) ซงศาลจะ เพกถอน “ ”การกระทำาทางปกครองนน

สอง ถาเปนกรณทฝายปกครองตองดำาเนนการเพอประโยชนสาธารณะแลว ฝายปกครองจะไมดำาเนนการไมได เพราะอำานาจหนาทของฝายปกครองไมใช สทธ ถาฝาย“ ”ปกครองไมดำาเนนการยอมเปนการละเลยการปฏบตหนาท และศาลจะถอวาไมชอบดวยกฎหมาย ในกรณนนอกจากศาลจะสงให


29

ฝายปกครองดำาเนนการภายในระยะเวลาทกำาหนดแลว ฝายปกครองยงอาจจะตองรบผดเพอการละเมดทางปกครองดวย

สาม กรณทฝายปกครองใชอำานาจดลพนจตามทกฎหมายใหอำานาจไว เพอพจารณาขอเทจจรงแตละเรองโดยใช ประโยชน“สาธารณะ เปนกรอบในการตดสนใจในเรองนน เชนน ตองถอวา” เปนการอนชอบดวยกฎหมายแลวทงสน แตถาเปนกรณทฝายปกครองจำากดอำานาจดลพนจของฝายปกครองเองโดยไมพจารณาขอเทจจรงของแตละเรอง ยอมถอไดวาเปนการอนไมชอบดวยกฎหมาย และศาลจะพพากษาใหเพกถอน

แตถาเปนกรณท เร องนน กฎหมายไมไดใหอำานาจดลพนจเลย แตให อำานาจผกพน“ ” ซงหมายถง เปนเรองทเมอมขอเทจจรงครบตามเงอนไขทกฎหมายกำาหนดแลว ฝายปกครองตองกระทำาการตามทกฎหมายกำาหนดไว กรณเชนน ศาลกจะไมใช ประโยชนสาธารณะ มาควบคมการกระทำาของฝายปกครอง“ ” เพราะฝายปกครองตองกระทำาไปตามทกฎหมายนนกำาหนดอยแ ล ว

ส การดำาเนนการของฝายปกครอง จะกระทำาไปเกนกวาขอบเขตแหง ประโยชนสาธารณะ ทฝายปกครองมหนาทตอง“ ”กระทำา ไมได ถาการดำาเนนการเพอประโยชนสาธารณะอยางหนงมผลกระทบอยางรนแรงกบประโยชนสาธารณะอกอยางหนง และฝายปกครองไมไดแสดงใหเหนวา ไดพยายามประสานประโยชนสาธารณะทงสองอยางนอยางดทสด เพอไมใหขดกนถงขนาดทประโยชนสาธารณะอยางหนงไปทำาลายประโยชนสาธารณะอกอยางหนงแลว เชนน ศาลกจะเพกถอนการกระทำาเพอประโยชนสาธารณะอยางหลงทไปกระทบประโยชนสาธารณะอยางแรกทมมาอยกอนเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

30

โดยสรป หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง และ ระบบการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง นน คอ กระบวนการควบคมการใชอำานาจขององคกรใชอำานาจรฐฝายปกครอง นอกจากจะเปนหลกใหพจารณาวาอยางไร ชอบดวยกฎหมาย อยางไรไมชอบดวยกฎหมายแลว ระบบการควบคมยงมหลากหลายวธและอาจควบคมไดโดยองคกรทตางกน ทงองคภายในฝายปกครองเองและโดยองคกรทอยภายนอกฝายปกครอง วตถประสงคและความมงหมายของการควบคมทสำาคญประการแรก กคอ เพอปองกนมใหองคกรฝายปกครอง หรอเจาหนาทของรฐใชอำานาจรฐตามอำาเภอใจ หรอใชอำานาจโดยมชอบไปกระทบตอสทธเสรภาพของประชาชน

ในความเปนจรงนน มใชแตการใชอำานาจตามอำาเภอใจ หรอการใชอำานาจโดยมชอบของฝายปกครองเทานนทไปกอความเดอดรอนอนไมเปนธรรมแกประชาชน ความเดอดรอนเสยหายของประชาชนอาจมสาเหตมาจากความบกพรอง ความลาสมยของตวบทกฎหมายทใหอำานาจแกฝายปกครองนนเอง หรอ อาจเกดขนจากการทหนวยราชการไมไดกำาหนดระเบยบ ขอบงคบของหนวยราชการนนใหเหมาะสมกบตวบทกฎหมายตามหลกการบรหารทดทมประสทธภาพ กได

ดงนน การควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครอง จงเปนการวนจฉย ชขาดขอพพาทโตแยงทเกยวกบการใชอำานาจรฐ ซ งจะตองพจารณาทงในดานการแกไขปญหาความเดอดรอนไมเปนธรรมของประชาชน และตองตรวจ


31

สอบขอผดพลาดของเจาหนาท ตรวจสอบขอบกพรองของกฎหมายและตรวจสอบระเบยบขอบงคบของหนวยงานราชการต า ง ๆ ไ ป พ ร อ ม ก น ด ว ย .

ก ฎ แ ล ะ ค ำา ส ง ท า ง ป ก ค ร อ งการแบงแยกองคกรใชอำานาจรฐดงกลาวมาขางตน ใน

ปจจบนนเปนทเขาใจกนทวไปวา เปน “การแบงหนาท ”( function ) เพอวตถประสงคทสำาคญคอ การปองกนมใหอำานาจรฐหรออำานาจอธปไตยซงตามทฤษฎดงเดมถอวาเปนอำานาจอนสงสดเปนลนพนและไมมอำานาจใดทดทานไดนน ตกอยในมอของบคคลหรอคณะบคคลเพยงคนเดยวหรอกลมเดยว ซงมกจะนำาไปสการกาวกายลดรอนและคกคามตอสทธและเสรภาพของประชาชน

ตามทไดกลาวมาแลววา องคกรใชอำานาจรฐฝายบรหาร ( Executive ) นน ไดแก รฐบาล“ ”( Gouvernement) ซงมสถานะอย 2 สถานะ คอ ฝายบรหารในฐานะทเปนรฐบาล ( Gouvernement )ซงเปนฝายการเมอง กบ ฝายบรหารในฐานะทเปนฝายปกครอง ( Administration ) ความหมายของการกระทำาทางปกครองจงไดแก

ประการทหนง บรรดาการกระทำาของฝายปกครองซงกคอ ฝายบรหาร“ ”(executive) กระทำาในฐานะทเปนหวหนา

กระทรวง ทบวง กรม หรอในฐานะทเปนผบงคบบญชาของขาราชการประจำาในกระทรวง ทบวง กรมตางๆ

ประการทสอง การกระทำาของขาราชการซงเปน เจาหนาท“ฝายปกครอง ” ( autorite administrative )


32

ตามทไดกลาวมาแลววา การกระทำาทางปกครองอาจจะพจารณาแยกออกไดเปน กฎ“ ” ( Règlement ) อยางหนง กบ คำาสงทางปกครอง“ ” ( Decision executoire ) อกอยางหนง ทงกฎและคำาสงทางปกครองสองประการนเปน การ“กระทำาทางกฎหมายของการกระทำา ทางปกครอง ” ( l’acte juridique administratif ) และเปนสงทเรยกวา นตกรรม“ทางปกครองฝายเดยว” ( l’acte administratif unilateral ) ซงจะมลกษณะทแตกตางกบการกระทำาทางปกครองอกอยางหนงทเรยกวา การปฏบตการทาง“ปกครอง”( acte administratif opération materielle ) ซงหมายถง การใชกำาลงทางกายภาพของฝายปกครองเพอ“บงคบการใหเปนไปตามกฎหมาย”

ทง กฎ และ คำาสงทางปกครอง กคอ การกระทำาของ“ ” “ ”ฝายปกครองทตองอยภายใตบงคบตามบทบญญตของกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง

ทง กฎ และ คำาสงทางปกครอง ตางกเปนการกระทำา“ ” “ ”ทางปกครอง ( Acte administratif ) แตมความแตกตางกนอยบางประการ กลาวคอ

1.) “กฎ” มลกษณะเปนการทวไป มไดมผลเปนการเฉพาะเจาะจงกบบคคลใดบคคลหนงหรอกบกรณใดกรณหนง ( ม.5 วรรคส พ.ร.บ.วธปฏบตฯ ) สวน คำาสงทางปกครอง“ ” จะมผลกบบคคลเฉพาะรายหรอมผลเฉพาะกบกรณใดกรณหนงและไมมผลผกพน ตอบคคลอนทคำาสงทางปกครองนนมไดระบหรอไมมสวนเกยวของ แตวา คำาสงทางปกครอง ครงกอนๆจะ“ ”มผลผกพนฝายปกครองใหตองสงเปนแนวทางอยางเดยวกนในกรณทเหมอนกน ทงนเปนไปตาม หลกแหงความเสมอภาค “ ”เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

33

2.) ความแตกตางระหวาง กฎ และ คำาสงทาง“ ” “ปกครอง อกประการหนง คอ ความแตกตาง เรอง ” อาย“ความ” กลาวคอ กฎ นน ไมมอายความเพราะ กฎ มลกษณะ“ ” “ ”เปนการทวไปดงไดกลาวมาแลว เพราะฉะนน หากมความไมชอบดวยกฎหมายของ กฎ กอาจยกขนฟองรองขอใหเพกถอน“ ”กฎนนไดตลอดเวลา

สวน “คำาสงทางปกครอง นนจะมอายความ และโดย”หลกทวไปแลวอายความ ในเรองคำาสงทางปกครองมกจะมระยะเวลาสน บคคลหรอเอกชนผไดผลกระทบอยางใดๆจากคำาสงทางปกครองหากมขอโตแยงหรอมขออทธรณคำาสงอยางใดๆ บคคลหรอเอกชนนนจะตองดำาเนนการฟองรองหรออทธรณโตแยง คำาสงดงกลาวภายในระยะเวลาทกฎหมายกำาหนด

3.) ในเรองอายความฟองรองหรออทธรณคำาสงทางปกครองน อาจมกฎหมายกำาหนด ขนตอน ไวใหตองอทธรณ“ ”ตอหนวยงานหรอตอองคกรใดกอน แตบางกรณกฎหมายอาจกำาหนดใหฟองรองตอศาลปกครองไดโดยตรง

4.) โดยทวไปแลวในเรองอายความ ศาลปกครองจะมอำานาจใชดลพนจไดอยางกวางขวางมาก กลาวคอ ศาลปกครองมไดเครงครดมากนกในเรองอายความหากเปนกรณ ทเปน ประโยชนตอสวนรวม ซงหมายถง กรณทเปนประโยชนตอ“ ”ทงประโยชนสาธารณะและประโยชนของเอกชน ศาลปกครองกอาจอนโลมรบฟองไวพจารณาไดแมจะลวงเลยเวลากำาหนดอายความแลวกตาม


34

คำาสงทางปกครอง ในเรองของ คำาสงทางปกครอง น ปจจบนพระราช“ ”

บญญตวธปฏบตราชการทาง ปกครอง พ.ศ. 2539 ไดใหความหมายของ คำาสงทางปกครอง ไวตามมาตรา “ ” 5 วรรคสาม (1) วา “ คำาสงทางปกครอง หมายถง การใชอำานาจตามกฎหมายของเจาหนาท มผลเปนการสรางนตสมพนธขนระหวางบคคลในอนทจะ กอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของบคคล ไมวาจะเปนเปนการถาวรหรอชวคราว แตไมรวมถงกฎ และตาม มาตรา ” 5 วรรคสาม (2) คำาสงทางปกครองไดแก การอนทกำาหนดในกฎ“กระทรวง ”

คำาสงทางปกครองจงมลกษณะทสำาคญ ดงตอไปน1. เปนมาตรการหรอคำาสงทออกโดยเจาหนาทฝาย

ปกครอง2. เปนการใชอำานาจรฐตามกฎหมายปกครอง3. เปนคำาสงทออกใหมผลเฉพาะราย4. มผลผกพนและบงคบตอผรบคำาสง5. มผลทางกฎหมายสภายนอก

ค ำา ส ง ท า ง ป ก ค ร อ ง“คำาสงทางปกครอง” หมายถง คำาสงทมาจากองคกรทาง

ปกครอง และเปน นตกรรมทางปกครองฝายเดยว ซงหมาย“ ”ถงเปนการกระทำาทกอใหเกดผลทางกฎหมาย และมผลบงคบเฉพาะบคคล ซงบคคลผไดรบผลกระทบจากคำาสงดงกลาวอาจฟองตอศาลปกครองขอให เพกถอนได คำาสงทางปกครองเปนอำานาจของฝายปกครองทใชมากทสดในการดำาเนน


35

กจกรรมทางปกครอง นอกเหนอไปจากการ กระทำาทาง“กายภาพ และ สญญาทางปกครอง” “ ”

จากความหมายและลกษณะของ คำาสงทางปกครอง “ ” ทไดกลาวมาแลวขางตนจงสรปไดวา คำาสงทางปกครองนน“เปนการใชอำานาจรฐตามกฎหมายของเจาหนาทซงมผลกระทบตอสถานภาพทางกฎหมายของสทธและหนาทของบคคล”

การควบคมความชอบดวยกฎหมายของคำาสงทางปกครองตามหล กกฎหมายของไทย

ในการควบคมความชอบดวยกฎหมายของ คำาสงทาง“ปกครอง ตามกฎหมายของประเทศไทยนน เมอพจารณาจาก”บทบญญตของกฎหมายทเกยวของ คอ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 แลว จะเหนไดวา การควบคมความชอบดวยกฎหมายของคำาสงทางปกครองกระทำาไดดงน คอ

1. การควบคมใน ขนตอน และ รปแบบ“ ” “ ” ข อ ง ค ำา ส ง ท า ง ป ก ค ร อ ง

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ไดกำาหนด ขนตอน“ ” และ รปแบบ“ ” กอนทเจาหนาทจะเรมการพจารณาทางปกครอง เพอใหคำาสงทางปกครองนนเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย สรปไดดงน : -

1.1.เจาหนาทผท ำาคำาสงทางปกครองตองมอำานาจห น า ท ใ น เ ร อ ง น น (ม .12 )


36

1.2.เจาหนาททออกคำาสงทางปกครองตองเปนกลาง ไมเปนผมสวนไดเสย อนเปนไปตามหลกกฎหมายปกครองเร อง Freedom from Bias and Interests ( ม .13 )

1.3.กรณคำาสงทางปกครองกระทบสทธของคกรณ เจาหนาทตองเปดโอกาสใหคกรณไดทราบขอเทจจรงอยางเพยงพอและมโอกาสโตแยงแสดงพยานหลกฐานของตน อนเปนหลกกฎหมายปกครองวาดวยสทธป องกนตนเอง และหลกกฎหมายว าด วยการฟงความทกฝ าย ( Audi Alteram Partem ) (ม .30 , 31 )

1.4.ในกระบวนการพจารณาทางปกครอง เจาหนาทจะตองแจงสทธและหนาทใหคกรณทราบตามความจำาเปนแกกรณ ( ม .27 )

1.5.เจาหนาทจะตองฟงความและตรวจสอบขอเทจจรงอยางรอบดาน อนเปนกระบวนการพจารณาทางปกครองโดยยด ห ล ก ก า ร ไ ต ส ว น “ ” ( ม .28 ,29 )

2. การควบคมในการทำาคำาสงทางปกครองในการทำาคำาสงทางปกครอง กฎหมายวธปฏบตราชการ

ทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดกำาหนดรปแบบของคำาสงทางป ก ค ร อ ง ไ ว ม ร า ย ล ะ เ อ ย ด ท ส ำา ค ญ ไ ด แ ก

2.1 การแสดงเหตผลของคำาสง คำาสงทมผลกระทบตอสถานภาพทางกฎหมายหรอกระทบตอสทธหนาทของผรบคำาสง คำาสงนนจะตองแสดงเหตผลไวดวย ( ม.37 ) การแสดงเหตผลของคำาสงนบวาเปน รปแบบ อนเปนสาระสำาคญ“ ”ประการหนงในการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายและความ


37

ชอบด ว ย เหตผล ( reasonableness ) ของ ค ำา ส ง ทาง ปกครอง

2.2 การแจงสทธอทธรณ วธการอทธรณและระยะเวลาอทธรณ ในการแจงคำาสงทางปกครองจะตองมการแจงสทธในการอทธรณโตแยง วธการยนคำาอทธรณหรอคำาโตแยง และระยะเวลาสำาหรบการอทธรณหรอโตแยงไวดวย ( ม.40 )

3. การควบคมภายหลงการออกคำาสงทางป ก ค ร อ ง

ภายหลงจากทฝายปกครองไดมคำาสงทางปกครองแลว กฎหมายยงเปดโอกาสใหฝายปกครองผออกคำาสงสามารถแกไขคำาสงดงกลาวใหถกตองเหมาะสมไดโดยกำาหนดใหมการอทธรณคำาสง ซงกฎหมายดงกลาวกำาหนดใหเปน ระบบการอทธรณสอง“ช น ก ล า ว ค อ ”

3.1 การอทธรณตอผออกคำาสง ในการยนอทธรณหากเจาหนาทผทำาคำาสง เหนดวยกบอทธรณกสามารถแกไขคำาสงไดทนท แตถาเจาหนาทผทำาคำาสงไมเหนดวยกบอทธรณดงกลาวกตองสงอทธรณนนไปใหผบงคบบญชาเหนอตนพจารณาอกชนหนง ( ม.44 , ม.45 ) กระบวนดงกลาวเปนการใหโอกาสฝายปกครองแกไขคำาสงของตนใหถกตองภายในองคกรของผอ อ ก ค ำา ส ง น น เ อ ง

3.2 สทธฟองคดปกครอง หากผรบคำาส งยงไมพอใจในผลการพจารณาวนจฉยของผบงคบบญชานนกสามารถไปฟองเปนคดตอศาลปกครองเพอขอใหศาลวนจฉยและมคำาสงเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

38

หรอพพากษาในขอพพาททางปกครองนนได ทงนภายในเงอนไขทกฎหมายกำาหนด ( ม.44 ) โดยสรป คอ หากไมใชคำาสงทางปกครองของรฐมนตรหรอไมใชค ำาสงทางปกครองของคณะกรรมการทใชอำานาจทางปกครองและไมมกฎหมายกำาหนดขนตอนอทธรณภายในฝายปกครองไวเปนการเฉพาะแลว ผรบผลกระทบจากคำาสงทางปกครองนนจะตองอทธรณตอเจาหนาทผทำาคำาสงทางปกครองเสยกอนภายในกำาหนดเวลาทกฎหมายกำาหนด

3.3 การเพกถอนคำาสงทางปกครองโดยเจาหนาทหรอผบงคบบญชา กฎหมายยงใหมกรณทฝายปกครองสามารถเพกถอนคำาสงทางปกครองไดเอง แมวาระยะเวลาจะลวงเลยระยะเวลาอทธรณไปแล วก ตาม ( ม .49 ถ ง ม .53 )

ส ท ธ ข อ ง ค ก ร ณ ในความสมพนธกบฝายปกครอง เอกชนควรมหลกประกน

สทธพนฐานบางประการเพอเปนกรอบบงคบใหเจาหนาทตองปฏบตตามหนาท เรองสทธของคกรณน สหภาพยโรปไดมมตของคณะกรรมการรฐมนตรของสภาแหงยโรป ท ๓/๑๙๗๗ กำาหนดวาในกฎหมายวธพจารณาทางปกครอง คกรณตองมสทธดงตอไปน

1. สทธทจะไดรบการพจารณา2. สทธไดเขาถงขอเทจจรงอนเปนสาระสำาคญ3. สทธทจะมทปรกษาทางกฎหมาย4. สทธไดรเหตผลของฝายปกครองในการมคำาสง

ทางปกครอง5. สทธไดทราบถงแนวทางหรอวธการโตแยงคำาสง

ทางปกครองเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

39

สทธของคกรณตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง

1. สทธไดรบการแจงผลกระทบสทธและสทธไดรบทราบขอเทจจรง ( Right to Notification and have Information )

ตามบทบญญตแหง มาตรา 30 ในกรณทฝายปกครองจะออกคำาสงซงมผลเปนการกระทบสทธของเอกชนผตองอยในบงคบของคำาสงทางปกครอง เจาหนาทตองใหโอกาสผนนทราบขอเทจจรงอยางเพยงพอและมโอกาสไดโตแยงและแสดงพยานหลกฐานของตน ซงหมายความรวมถงการแจงผลกระทบตอสทธทจะเกดขนนนดวย และขอเทจจรงทตองใหโอกาสคกรณไดทราบนนจะตองเพยงพอเพอใหคกรณสามารถโตแยงและแสดงพยานหลกฐานของตนไดโดยเหมาะสม

ในการออกคำาสงทางปกครอง เจาหนาทจะตองคำานงถงปญหานกอนเสมอ ถาหากมผซงอาจจะถกกระทบสทธอยางสำาคญแตเจาหนาทมไดใหโอกาสคกรณไดทราบขอเทจจรงอยางเพยงพอและมโอกาสโตแยงแสดงพยานหลกฐาน ยอมถอเปนความบกพรองของการพจารณา ซงคกรณอาจขอใหเพกถอนกระบวนการเดมและเรมกระบวนการใหมได การใหโอกาสแกคกรณอาจเกดขนไดทงกรณทเจาหนาทเปนผรเรมดวยตนเอง หรอเมอไดรบคำาขอจากคกรณคนหนงคนใดกได เชน จะออกคำาสงใหปดโรงงาน กตองแจงใหเจาของโรงงานทราบกอนมคำาสงผดโรงงาน เปนตน

การใหโอกาสแกคกรณกอนมคำาสงทางปกครองซงมผลเปนการกระทบสทธ กเพอใหเจาหนาทผทำาคำาสงนนมขอมลเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

40

มากขนและเปนการรบฟงความอยางรอบดานประกอบการพจารณากอนการตดสนใจ แตในกรณทอาจเกดผลเสยหายอยางรายแรงตอประโยชนสาธารณะ เจาหนาทจะตองดำาเนนการโดยทนทโดยไมตองใหโอกาสแกคกรณนนกอน ( ม.30 วรรคสาม )

การพจารณาทางปกครองมใชการพจารณาของศาล การจะดำาเนนการอยางไรและเมอใดนน ขนอยกบสถานการณทฝายปกครองจะตองตดสนใจดำาเนนการใหเหมาะสมและเกดประโยชนแกสวนรวมเปนหลก หลกตองใหโอกาสคแกกรณจงมขอยกเวนตาม ม.30 วรรคสอง ในกรณดงตอไปน

1. กรณเปนความจำาเปนเรงดวน หากปลอยใหเนนชาไปจะกอใหเกดความเสยหายอยางรายแรงแกเอกชนคนหนงคนใดหรอจะกระทบตอประโยชนสาธารณะ กรณนเจาหนาทจงตองพจารณาความสมดลระหวางความสำาคญของภาระกจทจะตองดำาเนนการตามอำานาจหนาทกบการปองกนความเสยหายทจะเกดกบสทธของเอกชนคกรณ

ตามปกตนนเจาหนาทผออกคำาสงทางปกครองจะตองรบผดชอบทงสองดานนอยแลว กลาวคอ หากรบฟงขอเทจจรงไมเพยงพอหรอรบฟงขอเทจจรงผดพลาดไมครบถวน เจาหนาทผนนยอมตองรบผดชอบ แตการดำาเนนการลาชาจนเกดความเสยหายรายแรงแก เอกชนผใดหรอแกประโยชนสาธารณะกตองรบผดชอบตอผเสยหายนนและตอผบงคบบญชา

2. การใหโอกาสทราบขอเทจจรงและการใหโอกาสโตแยงแสดงพยานหลกฐานนนมผลทำาใหระยะเวลาทกำาหนดไวสำาหรบการทำาคำาสงทางปกครองตองลาชาออกไป ซงระยะเวลาดงกลาวนจะกำาหนดไวตามกฎหมาย หรอกฎ ระเบยบทเกยวของกบเรองนนเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

41

3.ขอเทจจรงทคกรณผมคำาขอไดใหไวนนครบถวนทจะใชในการออกคำาสงทางปกครองไดโดยไมตองพจารณาขอเทจจรงอนอก แตกรณนจะใชเปนขอยกเวนไมไดหากเปนกรณมผลกระทบสทธผอนทมใชเปนผมคำาขอนน

4. คำาสงทางปกครองนน มสภาพทเหนไดชดวาการใหโอกาสทราบขอเทจจรงและโตแยงแสดงพยานหลกฐานไมอาจกระทำาได ซงเปนไปตามขอเทจจรงและสภาพแวดลอมของเรอง รวมทงวธการทำาคำาสงทางปกครองนน เชน คำาสงของเจาพนกงานจราจรในควบคมการจราจรซงเปนรปแบบของสญญานไฟ เปนตน

5. คำาสงทางปกครองดงกลาวเปนมาตรการบงคบ กรณนเจาหนาทผออกคำาสงทางปกครองไมตองใหโอกาสคกรณอก เพราะเหตวาคกรณไดทราบคำาสงทางปกครองแลว แตกลบฝาฝนหรอไมปฏบตตามคำาสงนน

6. กรณอนตามทกำาหนดในกฎกระทรวง

คำาสงทางปกครองทไมตองแจงใหคกรณทราบในก า ร ท ำา ค ำา ส ง ป ก ค ร อ ง

ตามกฎกระทรวง ฉบบท 2 (พ.ศ.2540) ซงออกตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 กำาหนดใหการกระทำาทางปกครองดงตอไปนเปนคำาสงทางปกครองตามมาตรา 30 วรรคสอง (6) ซงหมายความวา คำาสงทางปกครองดงตอไปน เจาหนาทผทำาคำาสงไมจำาเปนตองใหโอกาสคกรณทราบขอเทจจรงหรอโตแยงแสดงพยานหลกฐานข อ ง ต น เ ส ย ก อ น ค อ


42

1. การบรรจ การแตงตง การเลอนขนเงนเดอน การสงพกงานหรอสงใหออกจากงานไวกอน หรอการใหพนจากตำาแหนง

2. การแจงผลการสอบหรอการวดผลความรหรอความสามารถของบคคล

3. การไมออกหนงสอเดนทางสำาหรบการเดนทางไปตางประเทศ

4. การไมตรวจลงตราหนงสอเดนทางของคนตางดาว5. การไมออกใบอนญาตหรอการไมตออายใบอนญาต

ทำางานของคนตางดาว6. การสงใหเนรเทศ

อยางไรกตาม ขอยกเวนขางตนน หากเจาหนาทผทำาคำาสงทางปกครองเหนสมควรปฏบตเปนอยางอน ซงหมายความวา ถงแมจะเปนขอยกเวน แตหากเจาหนาทเหนเปนการ สมควรกอาจใหโอกาสแกคกรณได

2. สทธมทปรกษาและผทำาการแทน ( Right to counsel and to be represented )

สทธทจะมทปรกษาและมผทำาการแทนยอมทำาใหคกรณไดรบความสะดวกมากยงขน และเปนทยอมรบวาสทธทจะมทนายความเปนสทธขนพนฐานอยางหนงของบคคล ในกรณทตองเขามาเกยวของกบกระบวนการยตธรรมเพอจะไดมผทมความรเฉพาะดานทางกฎหมายเปนทปรกษาและคอยใหคำาแนะนำา ซงในกระบวนการของการพจารณาทางปกครองกจำาเปนตองมผมความรทางกฎหมายเฉพาะดานเชนเดยวกน เนองจากในทางปกครองนน เรองอาจจะมความละเอยดซบซอนและอาจ


43

เกยวของกบความรเฉพาะดานหลายเรอง การม ทปรกษาจงจำาเปนตองขยายเปนสทธทจะมทปรกษาในทกดาน นอกเหนอไปจากทปรกษาทางดานกฎหมาย นอกจากนคกรณยงมสทธนำาทปรกษาของตนเขามารวมในกระบวนพจารณาทางปกครองเพอชวยเหลอ ( ม.23 ) หรออาจตงตวแทนดำาเนนการแทนตนกได ( ม.24 )

3. สทธไดรบคำาแนะนำาและไดรบแจงสทธหนาทในกระบวนการพจารณา( Right to have an Advice )

สทธไดรบคำาแนะนำาและไดรบแจงสทธในกระบวนการพจารณาทางปกครองเปนไปตาม หลกนตธรรม“ ” ( Rule of Law ) วา บคคลยอมไมสญเสยสทธเพราะความไมร ไมไดรบ“ความชวยเหลอหรอเพราะไมมประสบการณ มาตรา ” 27 วรรคหนง จงกำาหนดใหเปนหนาทของเจาหนาททจะตองแจงสทธหนาทในกระบวนพจารณาทางปกครองใหคกรณทราบตามความจำาเปนแกกรณ

การแจงสทธหนาทดงกลาวกฎหมายมไดกำาหนดรปแบบหรอเวลาไว หนาทตามมาตรานจงเปนดลพนจของเจาหนาทวาเหนเปนการเหมาะสมจะแจงเรองใดในขนตอนใด การแจงสทธนยอมรวมถงการใหคำาแนะนำาทถกตองและชดเจนดวย

หากเจาหนาทมไดปฏบตตามทมาตรานกำาหนด คกรณยอมมสทธขอใหดำาเนนการใหมและหากเกดความเสยหายเจาหนาทกอาจจะตองรบผดทางละเมดดวย

4. สทธขอตรวจดเอกสารของเจาหนาท ( Right to inspect records )เอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

44

ตามมาตรา 31 คกรณมสทธขอตรวจดเอกสารทจำาเปนตองรเพอการโตแยงหรอชแจงหรอปองกนสทธของตนได แตถายงไมไดทำาคำาสงทางปกครองในเร องนน คกรณไมมสทธข อ ต ร ว จ ด เ อ ก ส า ร อ น เ ป น ต น ร า ง ค ำา ว น จ ฉ ย

เมอคกรณขอตรวจดเอกสาร เจาหนาทตองใหเวลาและชนดของเอกสารเทาท คกรณจำาเปนตองรเพอการโตแยงหรอชแจงหรอเพอปองกนสทธของตนได แตขณะเดยวกนมใชวาคกรณจะขอตรวจดเอกสารไดทกอยาง หากแตมขอจำากดในกรณตอไปนดวย คอ

1. ขอตรวจดเอกสารเกนความจำาเปนทจะตองใชในการโตแยงหรอชแจงหรอปองกนสทธของตน ( ม.31 วรรคหนง )

2. ในกรณทยงไมไดทำาคำาสงทางปกครอง คกรณไมมสทธตรวจดเอกสารอนเปนตนราง ( ม.31 วรรคหนง )

3. เอกสารหรอพยานหลกฐานทเปนกรณตองรกษาเปนความลบ ( ม.32 )

การใหคกรณมสทธตรวจดเอกสารของเจาหนาท เนองจากในการโตแยงและแสดงพยานหลกฐานของคกรณ ตามมาตรา 30 อาจกระทำาไมได หากคกรณไมทราบขอเทจจรงทอยในความครอบครองของเจาหนาท กฎหมายจงกำาหนดใหเจาหนาทตองใหเวลาและเอกสาร เทาทคกรณจำาเปนตองรเพอการโตแยงหรอ“ชแจงหรอปองกนสทธของตน ”

สทธตามมาตรานเปนสทธตางหากจากสทธทจะรบรขอมลขาวสารของทางราชการตามพระราชบญญตขอมลขาวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540


45

5. สทธไดรบการพจารณาโดยรวดเรว (Right to speedy conduct of proceeding)

ในการพจารณาทางปกครอง การพจารณาลาชาเกนไปอาจทำาใหประโยชนของคกรณเสยหายได การพจารณาทางปกครองจงควรกระทำาโดยรวดเรวตามความเหมาะสมของกรณ ขณะนมระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏบตราชการเพอประชาชนของหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2532 โดยมองคกรตดตามดแลการปฏบตตามระเบยบดงกลาวคอ คณะกรรมการวาดวยการปฏบตราชการเพอประชาชนของหนวยงานของรฐ ซงมสำานกงานปฏรประบบราชการเปนฝายเลขานการ

6. สทธไดทราบเหตผลของคำาสงทางปกครอง ( Right to know reason )

การทกฎหมายบงคบใหเจาหนาทตองใหเหตผลประกอบคำาสงทางปกครอง ตามมาตรา 37 กเพอทผซงไดรบผลกระทบจากคำาสงจะไดตรวจสอบไดวาเหตผลทอางในคำาสงทจดทำาเปนหนงสอนน ทงขอเทจจรงและขอกฎหมายถกตองหรอไม ถาผนนเหนวาเหตผลทอางมานนไมถกตอง กจะไดใชสทธอทธรณหรอฟองศาลตอไป

การรเหตผลของคำาสงทางปกครองจงทำาใหคกรณสามารถใชสทธอทธรณหรอนำาคดขนสการพจารณาขอองคกรว น จ ฉ ย ค ด ป ก ค ร อ ง ไ ด อ ย า ง ม ป ร ะ ส ท ธ ภ า พ ม า ก ข น

7. สทธ โต แยงและแสดงพยานหล กฐาน ( Right to object and present evedences )

เหตผลของการใหคกรณมโอกาสโตแยงและแสดงพยานหลกฐานพสจนขอโตแยงของตน เปนประโยชนสองเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

46

ประการ คอ ประการแรก ทำาใหการพจารณาทางปกครองในการจดทำาคำาสงนนมความสมบรณยงขน เพราะเจาหนาทผทำาคำาสงยอมจะไดรบขอเทจจรงทถกตองอยางรอบดานทงขอเทจจรงทสนบสนนการตดสนในเลอกใชมาตรการของ ฝาย ปกครองและขอเทจจรงทเปนเหตผลของคกรณผทไดผลกระทบจากคำาสงทางปกครองนน (ม.29 ) ประการทสอง คอ คกรณมโ อ ก า ส ป อ ง ก น ส ท ธ ข อ ง ต น เ อ ง ( ม .30 )

8. สทธไดรบแจงวธการอทธรณหรอโตแยงคำาสงทางปกครอง ( Right to know the Possibilities for Legal Challenge )

การโตแยงคำาสงทางปกครองยอมเปนสทธประการหนงตามหลกการควบคมความชอบดวยกฎหมาย มใชใหยตเพยงขนตอนของเจาหนาทในชนตนเทานน กฎหมายแตละเรองมหลกเกณฑเฉพาะตามความเหมาะสม ระยะเวลาในการอทธรณหรอโตแยงจงแตกตางกนตามกฎหมายเฉพาะนน ๆ ดงนนเพอมใหประชาชนหรอผถกกระทบสทธจากคำาสงทางปกครองตองเสยสทธเพราะความไมรในเรองการอทธรณซงเปนมาตรการตรวจสอบควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาทางปกครองอยางหนง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองมาตรา 40 จงบญญตใหคำาสงทางปกครองทอาจอทธรณหรอโตแยงตอไปได ตองระบกรณทอาจอทธรณหรอโตแยง การยนคำาอทธรณหรอคำาโตแยง และระยะเวลาสำาหรบการอทธรณหรอการโตแยงดงกลาวไวดวย

ดงนน คำาสงทางปกครองทอาจอทธรณโตแยงตอไปไดจงตองระบตามทกฎหมายกำาหนด ดงตอไปน


47

1. กรณทอาจอทธรณหรอโตแยง2. การยนคำาอทธรณหรอคำาโตแยง3. ระยะเวลาทอาจอทธรณหรอโตแยง

การระบวธการอทธรณหรอโตแยงขางตน ถามหลกเกณฑตามกฎหมายเฉพาะกำาหนดเรองการอทธรณโตแยงคำาสงไวอยางไร กตองระบตามทกฎเฉพาะกำาหนดไวนน หากไมมกฎหมายเฉพาะกำาหนดไวกตองระบการอทธรณคำาสงทางปกครองตามแบบบงคบทวไปตามมาตรา 44 แหงพระราชบญญตน และถาเปนขนตอนสดทายในทางปกครอง กตองแจงหลกเกณฑการใชสทธฟองคดปกครองไวดวย

ตามมาตรา 40 ไมไดจำากดโดยตรงวาใชบงคบเฉพาะกบคำาสงทางปกครองทเปนหนงสอ แตโดยสภาพแลวการจะระบในคำาสงยอมจะปฏบตไดในกรณทจดทำาคำาสงเปนหนงสอเทานน ในกรณคำาสงดวยวาจาหรอคำาสงทเปนสญญาณ เชนสญญานไฟจราจร โดยสภาพยอมปฏบตตามมาตรานไมไดอยแลว

ถาเจาหนาทฝาฝนไมแจงหลกเกณฑการอทธรณหรอโตแยงตามมาตรา 40 วรรคหนง แหงพระราชบญญตนหรอแจงไมครบถวนตามเงอนไขของกฎหมาย กใหเรมนบระยะเวลาใหมตงแตไดรบแจงหลกเกณฑการอทธรณหรอโตแยงทกระทำาขนในภายหลง การทกฎหมายกำาหนดเชนนเปนเพราะระยะเวลาสำาหรบการอทธรณหรอโตแยงในแตละเรองจะไมเทากน จงควรนบตามเวลาเดมของกฎหมายในเรองนน ๆ โดยเลอนการเรมตนนบออกไป

ถาเจาหนาทไมแจงหลกเกณฑการอทธรณหรอโตแยงใหทราบ มาตรา 40 วรรคสองใหถอตามระยะเวลาทก ำาหนดในกฎหมายนนเปนหลกกอน โดยนบตงแตวนทไดรบคำาสงทางเอกสารประกอบการบรรยาย ชดท 1 พนตำารวจเอก องกร วฒนรงเรอง กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กองคดปกครองและคดแพง

48

ปกครอง แตถาระยะเวลาดงกลาวสนกวา 1 ป กใหขยายออกไปเปน 1 ป นบแตวนทไดรบแจงคำาสงทางปกครองนนเสมอทกก ร ณ

9. สทธไดรบการพจารณาโดยสมบรณ ( Right to have complete consideration )

การพจารณาทางปกครองเปนความรบผดชอบของเจาหนาทในการจดทำาคำาสงทางปกครองเพอประโยชนสาธารณะซงเปนประสทธภาพในการบรหารงานของรฐ ในขณะเดยวกนประชาชนในฐานะเอกชนซงเขามาเกยวของเปนคกรณกบฝายปกครองกตองไดรบการปฏบตทถกตองตามกฎหมายและเหมาะสมเปนธรรมดวย ดงนน ในการพจารณาทางปกครองจงถอเปนสทธของคกรณซงอยในฐานะเปนเอกชนจะตองไดรบการพจารณาโดยสมบรณครบถวน รอบดานและเปนการพจารณาจากขอเทจจรงทกแงมม มใชพจารณาโดย มงจะรกษาแตประโยชนของฝายปกครองเทานน การพจารณาจะตองคำานงถงสทธอนเปนประโยชนของคกรณดวย

ดวยเหตนการพจารณาทางปกครองจงยด หลกการ“ไตสวน”( Inquisitorial principle ) เพอใหไดมาซงขอเทจจรงทถกตองและครบถวน ( ม.28 , ม.29 ) โดยมไดรบฟงเฉพาะแตขอเทจจรงและพยานหลกฐานทนำาเสนอโดยคกรณเทานน ทงนเพอใหไดขอเทจจรงเปนฐานของคำาสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายตอไป.


49

บ ร ร ณ า น ก ร มเ อ ก ส า ร ภ า ษ า ไ ท ยอมร จนทรสมบรณ, คอนสตตวชนแนลสสม (Constitutionalism) ทางออกของประเทศไทย, สถาบนนโยบายศกษา, พ.ศ. 2537 โภคน พลกล และ ชาญชย แสวงศกด, หลกกฎหมายมหาชน เลม 1, นตธรรม, พ.ศ. 2540โภคน พลกล, คำาบรรยายกฎหมายปกครองชนสง 2, คณะนตศาสตร มหาวทยาลยราม คำาแหง,เอกสารถอดความจากเทปคำาบรรยาย ,2544พนศกด ไวสำารวจ, นตกรรมฝายเดยวทางปกครองในระบบกฎหมายปกครองฝรงเศส, คณะ นตศาสตร มหาวทยาลยรามคำาแหง, เอกสารบทความถายเอกสาร , พ.ศ.2539วษณ เครองาม, เอกสารสอนชดวชา กฎหมายมหาชนหนวยท 3 : ความรทวไปเกยวกบ


50

กฎหมายรฐธรรมนญ, สาขาวชานตศาสตร มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธ ราช, พ.ศ. 2526ชยวฒน วงศวฒนศานต, คำาอธบายกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง, จรรชการพมพ, พ.ศ.2540บวรศกด อวรรณโณ, หลกกฎหมายมหาชน เลม 2, สำานกพมพนตธรรมนนทวฒน ปรมานนท, เคาโครงการบรรยายวชา หลกกฎหมาย“เกยวกบการบรการ สาธารณะ”, คณะนตศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, เอกสารถาย สำาเนา, พ.ศ. 2538

เ อ ก ส า ร ภ า ษ า ต า ง ป ร ะ เ ท ศMax Gounelle ,Introduction au droit public Francais , Paris : Montchrestien , 2 ed , 1989 BRACHET Bernard , DROIT PUPLIC, les cours de droit, paris 2, 1978-79ก ฎ ห ม า ยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ( พ.ศ. 2540 )พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539


51

Documents

การกระทำทางปกครอง 22_3_54/low court.doc · Web viewเอกสารช ดท 1 : บทนำและความร พ นฐาน บทนำ