République du Bénin Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

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08 B.P. 0733 Cotonou République du Bénin Tél. – Fax (229) 30 70 08 E-mail : pgtrn@leland.bj

Rapport de stage au PGTRN

AAAnnnaaalllyyyssseee dddeee lll'''aaappppppllliiicccaaatttiiiooonnn eeettt dddeee lll'''iiimmmpppaaacccttt dddeeesss CCCooodddeeesss LLLooocccaaauuuxxx ddduuu

PPPRRROOOGGGRRRAAAMMMMMMEEE DDDEEE GGGEEESSSTTTIIIOOONNN DDDEEESSS TTTEEERRRRRROOOIIIRRRSSS EEETTT DDDEEESSS RRREEESSSSSSOOOUUURRRCCCEEESSS NNNAAATTTUUURRREEELLLLLLEEESSS

édité par

Moritz HELDMANN

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Table des matières Abréviations et Liste des Figures et Tableaux Introduction I) Les Codes Locaux du PGTRN: De l'élaboration à l'application. Expériences et

Résultats

1) Les méthodes d'élaboration

a) Les méthodes d'information sur le projet de Code Local et le moment d'intervention*

b) Les participants et la méthode de travail

2) Contenu, concertation et structure des Codes Locaux

a) Espaces concernés et structure b) Contenu

3) Le dispositif organisationnel - qui surveille, qui sanctionne et à qui sont destinés les paiements?

a) Le dispositif organisationnel b) Qui surveille, qui sanctionne et à qui sont destinés les paiements

4) Visualisation et sensibilisation a) Les traductions b) Les pictogrammes c) La collaboration avec les radios locales d) Les visualisations sur plaque

5) Respect et suivi des codes

a) Le respect des règles des codes locaux b) Le suivi des procédures dans le cas de non respect des règles

II) Problèmes principaux et perspectives à la veille de la décentralisation

1) Les codes locaux entre légalité et légitimité a) La valeur juridique des codes locaux b) Légitimité et crédibilité c) Entre légalité et légitimité

2) Les liens de parenté, la jalousie et la peur, un obstacle au suivi des règles et sanctions? 3) Financement et fonctionnement des comités 4) L'importance de l'implication de toute la population 5) Questions ouvertes à la veille de la décentralisation

Conclusion Annexes

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Abréviations AFD Agence Française de Développement APIC Action pour la Promotion des Initiatives Communautaires CARDER Centre d'Action Régionale pour le Développement Rural CL Code Local GERAM Groupe d'Expertise Régionale d'Appui Méthodes et Conseils

d'Afrique GRAIB Groupe de Recherche et d'Appui aux Initiatives de Base pour

un Développement Durable GTZ Gemeinschaft für technische Zusammenarbeit IAMD Institut Africain d'Application des Méthodes de

Développement PAT Plan d'Aménagement du Territoire PGTRN: Programme de Gestion des Terroirs et des Ressources

Naturelles PRRF: Projet de Restauration des Ressources Forestières de Bassila SDAC Schéma Directeur d'Aménagement de la Commune UIGREN Union Inter-Villageoise pour la Gestion des Ressources

Naturelles Liste des Figures et Tableaux Figure 1 : L'approche systémique du PGTRN page 3 Figure 2 : Carte des sites visités au cours du stage:

Le PGTRN et le PRRF de Bassila page 4 Figure 3 : Durée d'élaboration des CL et lrapport hommes/jours page 6 Figure 4 : Les niveaux spatiaux des CL du PGTRN Figure 5a.- 5b: Cahier de gestion de compte villageois de Yaoui. Ouèssè. page 16 Figure 6 : Extrait du code local de Lissègazoun. Allada. Page 17 Figure 7 : Convention sur les contributions concernant

l'exploitation de bois. Lonkly. Aplahoué page 18 Figure 8: Traduction du CL de Yaoui en Tschabè (Nagot) page 21 Figure 9 : Pictogramme du CL du village de Sonaholou, Ouaké page 22 Figure 10: Plaque du CL d'Odougba. Ouèssè page 24 Figure 11: Plaque du forêt d'Aveganmy à Aplahoué page 24 Figure 12: Plaque du PRRF de Bassila

concernant la forêt privée du village M'Boroko page 25 Figure 13 : Plaques installés autour de la forêt de Tomey. Sinendé page 25 Tableau 1 : Les Codes Locaux du PGTRN page 9 Tableau 2 : Résultat des travaux du comité préparatoire,

Arrondissement de Natta. Boukoumbé page 11 Tableau 3: Comparaison des règles de gestion page 12 Tableau 4: Loi N° 93-009. Portant Régime des Forêts en R.B. page 18 Tableau 5: Exemples des procédures de sanction page 19 Tableau 6: Les facteurs importants en ce qui concerne le respect des règles page 26 Tableau 7 a-c: Extrait des lois sur la décentralisation page 33-35 Tableau 8: Extrait de l'analyse juridique des codes locaux du PRRF Bassila

(annexes) page 37 Tableau 9a -b : Durée d'élaboration des CL et rapport hommes/jours page 38-39

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Introduction Le Programme de Gestion des Terroirs et des Ressources Naturelles ayant son siège à Cotonou intervient sur six sites au Bénin. La mise en œuvre du programme est effectuée par des ONG partenaires: Commune d'Allada et Commune de Kpomasse: IAMD Commune d'Aplahoué: GRAIB Commune de Ouessè: GERAM Conseils Commune de Ouaké + Djougou rural: Alpha Omega Environnement Commune de Boukoumbé: Alpha Omega Environnement Commune de Sinende: APIC

L'objectif du PGTRN est de permettre aux structures villageoises ou intervillageoises de gérer leurs ressources naturelles afin de les préserver durablement. Le processus d'apprentissage est organisé à travers "l'approche systémique" qui représente la méthodologie et les outils à appliquer sur le terrain. Figure 1

La cinquième étape de cette approche est nommée "Elaboration d'un code local". Dans l'esprit de l'approche systémique un Code Local est définit comme "un ensemble des normes et de règles déterminant l'utilisation des ressources naturelles dans un terroir ainsi que les sanctions retenues en cas de leur abus". Le moment d'élaboration du Code dans la suite des autres étapes ne suit pas un ordre chronologique mais devrait dépendre des conditions locales et du choix de stratégie par le prestataire concerné. Le but du stage et de ce rapport était de mesurer les nivaux d'application de cet outil dans les différents sites et de comparer les méthodologies des prestataires. Il fallait aussi souligner d'une part

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les difficultés rencontrées et d'autre part évoquer des éventuelles solutions apportées. Ensuite, ce rapport devait évoquer les perspectives ainsi que les contraintes qui pourraient naître suite à la décentralisation prévue pour le mois de décembre 2002. Une enquête de terrain sur tous les sites du PGTRN d'une durée moyenne de quatre jours par site a précédé la rédaction du rapport. Pour élargir l'horizon de réflexion sur les Codes Locaux, nous avons aussi visité le Projet de Restauration des Ressources Forestières (PRRF) dans la Commune de Bassila, où l'on expérimente également l'outil Code Local. Figure 2: Carte des sites visités au cours du stage: Le PGTRN et le PRRF de Bassila

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I) Les Codes Locaux du PGTRN: De l'élaboration à l'application. Expériences et Résultats

1) Les méthodes d'élaboration

a) Les méthodes d'information sur le projet de Code Local et le moment d'intervention L'élaboration d'un code local ne marque jamais le début de l'intervention du PGTRN dans un village. Même si le moment de l'élaboration varie par rapport aux autres étapes de l'approche systémique, on constate que l'ONG collabore déjà avec quelques personnes clés ou même des structures villageoises. Dans certains cas le code est élaboré en même temps que le PAT. Dans d'autres cas le moment d'intervention est choisi après la réalisation du PAT et même après la mise en place des comités de gestion. En général l'équipe du prestataire informe les personnes clés, -c'est à dire les personnes considérées importantes pour le processus d'élaboration- ou le comité déjà mis en place. Ensuite la population est avertie lors d'une réunion au village. Les animateurs de l'ONG informent donc la population sur l'offre de l'élaboration d'un code. Si la population accepte, une stratégie d'élaboration est choisie. b) Les participants et la méthode de travail Premièrement il y a bien sûr l'animateur de l'ONG qui organise les réunions et qui sert de modérateur. Au niveau du village c'est généralement toute la population qui est invitée à participer à l'élaboration du Code Local. Mais il est rare que tout le processus d'élaboration ait pu être achevé en plénière. Le plus souvent des groupes de réflexion sont constitués après une séance en assemblée générale. Partout on a essayé d'y intégrer toutes les couches socioculturelles et professionnelles ainsi que les femmes. Si les comités villageois ont été mis en place avant l'élaboration du code, ils ont pour tâche de faire des propositions. Au niveau intervillageois, le travail ne peut pas être effectué entièrement en séance plénière. Le travail en groupes est nécessaire. Souvent un certain nombre de "députés" sont choisis, comme c'était par exemple le cas pour le Code Local de Lonkly à Aplahoué (Code Local regroupant 3 arrondissements et 19 villages). Une fois que le code est proposé au cours d'un atelier, il doit être adopté par les assemblées générales de chaque village. Le GERAM Conseil à Ouessè a développé la stratégie de travailler en groupes spécialisés par ressource, c'est à dire que selon la ressource naturelle un groupe est formé avec les usagers concernés. Ainsi il existe par exemple un groupe de réflexion sur les conflits éleveurs-agriculteurs; composé d'éleveurs et d'agriculteurs; un groupement des femmes réfléchit sur les ressources utilisées par celles-ci et un groupe de féticheurs propose des règles concernant les forêts sacrées etc. Les propositions finales sont présentées et discutées en assemblée. En plus de faire participer toute la population, les ONG doivent tenir compte des autorités concernées : l'administration forestière, les autorités territoriales, comme le délégué, le maire ou même le sous-préfet, les autorités traditionnelles comme les chefs de terre, les féticheurs, les rois et les sages. L'implication des autorités varie selon la largeur de l'espace concerné, les réalités socioculturelles, la stratégie d'élaboration de l'ONG et leur volonté de collaboration. Dans le PRRF de Bassila par exemple, les diverses autorités travaillent en étroite collaboration. Ainsi tous les codes locaux de Bassila sont signés par le chef de village, le délégué, le maire, le sous-préfet et par le chef de cantonnement. Dans le PGTRN la

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collaboration avec les autorités n'atteint pas ce niveau. Dans plusieurs sites certains sous-préfets n'ont pas (encore) répondu aux invitations de collaboration de la part des prestataires privés, ou n'ont pas signé les documents. Dans tous les cas, les propositions de code sont adoptées par toute la population en séance plénière. Des signatures "formelles" comme c'est le cas du PRRF par contre sont plutôt rares, la plupart des codes ne sont pas signés. L'accord sur la zone de pâturage de l'arrondissement d'Odougba à Ouessè est une exception. La durée totale de l'élaboration et l'investissement hommes/jours varient. L'investissement est plus grand lorsqu'il s'agit de codes intervillageois. La Figure 3 et les Tableaux 9a et 9b démontrent cette variété. Figure 3 : Durée d'élaboration des CL et rapport hommes/jours. Il s'agit de deux exemples dont un villageois et un intervillageois pris de façon exemplaire dans quelques sites. Les Tableaux 9a et 9b dans l'annexe précisent le graphique.

Total hommes/jours pour l'élaboration d'un CL (Investissement en hommes multiplié avec l'investissement en jours. Deux exemples par site.)

0

5

10

15

20

25

Allada: Aplahoué Ouaké

Sites du PGTRN

Fact

eur h

/j

code villageois h/j

code intervillageoish/j

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2) Contenu, concertation et structure des Codes Locaux

a) Espaces concernés et structure La majorité des codes locaux du PGTRN s'appliquent au niveau villageois. Seul l'IAMD d'Allada fait développer tous ses (six) codes locaux au niveau de l'arrondissement. Dans les autres sites la mise en place de codes intervillageois est soit en cours soit déjà appliquée dans une partie du territoire, lorsque les populations ou les réalités du terrain ont rendu nécessaire cette approche intervillageoise : Aplahoué et Ouaké disposent chacune d'un code intervillageois (trois arrondissements regroupés pour Aplahoué, 1 arrondissement à Ouaké), à Ouessè on a établi 3 codes intervillageois (avec 2-3 villages regroupés). A Boukoumbé un code au niveau de l'arrondissement est en cours de finalisation. On réfléchit aussi sur la création de codes locaux au niveau de la commune décentralisée. Cela ne pourrait être réalisé qu'après la transformation des sous-préfectures en communes lors de la décentralisation. Les différents niveaux spatiaux concernés par les codes sont démontrés dans la Figure 4.

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Figure 4

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Tableau 1 Les codes locaux du PGTRN

Prestataire privé et site concerné

Codes villageois Finalisés- oui/non

Observations Codes inter-villageois Finalisés - oui/non

Observations

Agbanou: juin 2000 Agonkanmè:

juin 2000 Dedomé:

mai 2000 Dekanmé:

août 2001 Lissegazoun:

juin 2001

4 codes finalisés et améliorés, 1 code finalisé non amélioré

Allada/ Kpomasse:

IAMD

plusieurs Anciens codes villageois sont intégrés dans les codes inter-villageois Au moins deux anciens CL villageois à la base du code intervillageois

Tokpa-Ami A améliorer

A améliorer avant la finalisation

11 entre 1999 et 2002

Code Local de la forêt de Lanta

Finalisé en 1999

Aplahoué/ Klouékamè:

GRAIB

6 Non finalisés

Zone de Lonkly regroupant 3 arrondissements (19 villages): Atomey, Lonkly, Godohou

Non finalisé Document validé par la population, mais non pas encore par le Sous-préfet

Boukoumbé: Alpha Omega

Environnement

4 projets de code non finalisés

Ressemblances des codes ont mené à l'élaboration d'un code intervillageois

Arrondissement de Natta avec 11 villages: Non finalisé

Version provisoire disponible dans le PAT

17 codes villageois finalisés entre 1999 et 2002

6 sur17 font partie du code intervillageois Ouaké

Alpha Omega Environnement 4 codes

villageois non finalisés

Code de l'arrondissement de Ouaké, regroupant 11 villages février 2002

10

9 codes villageois finalisés entre 1999 et 2002

Kèmon/Ado Odélakoun (2 villages regroupés) février 2001 Odougba/

Tschedjinnagnon: (2 villages regroupés) nov. 2000

Ouessè: GERAM Conseils

1 code non finalisé (Kilibo-Gare)

Djègbé (trois villages concernés) Non finalisé

L'association villageoise UIGREN s'occupe de la gestion des ressources naturelles et des conflits dans la zone Mahi, à savoir 22 villages à l'ouest de la Commune de Ouessè

5 codes villageois finalisés entre 2001 et 2002

Sinende: APIC

4 codes non finalisés

Tous les codes comportent des règles de gestion et des indications pour le cas de non respect de celles-ci, appelées soit sanctions, soit amendes , soit contributions. La structure et la forme des codes diffèrent: A Aplahoué, Boukoumbé et à Ouessè les codes sont présentés pour la plupart sous forme de tableau, pendant qu'à Allada, à Sinendé, ainsi qu'au PRRF de Bassila la structure des codes est plus complexe, souvent dotée d'informations qui vont au delà des règles et des sanctions, évoquant parfois le caractère d'un véritable texte législatif. Les règles de gestion sont classées selon les différentes ressources de l'espace, comme les terres, les forêts etc. Les codes comportent aussi les procédures à suivre en cas de non respect. Dans d'autres cas on a préféré de classer les règles selon les différents "modes d'exploitation" tels que les feux de brousse, le pâturage, la coupe de bois etc. Dans presque tous les sites on a élaboré des codes généraux, c'est à dire un document s'appliquant à toutes les ressources. Parfois on a choisi des documents supplémentaires pour une partie de la gestion. A Ouessè (Odougba) et à Sinendé (Sikki) les réflexions sur une meilleure gestion des conflits entre éleveurs et agriculteurs et la délimitation des zones de pâturages ont donné suite à l'élaboration de documents destinés uniquement à ceux-ci. A Aplahoué on a fait un CL intervillageois concernant les ressources forestières de la forêt de Lanta. b) Contenu Les comités de gestion ainsi que les prestataires privés affirment avoir considéré toutes les ressources naturelles lors de l'élaboration du code. De plus les terres agricoles, les pâturages et d'autres types de terroirs sont pris en compte. Dans certains cas la gestion des pâturages n'a pas pu être intégrée faute de délimitation, comme à Dedomè dans la commune de Kpomassè par exemple. Les règles des codes locaux contiennent des interdictions, des obligations et des recommandations qui ont pour but d'assurer une gestion durable des terroirs et des ressources naturelles menacées ou dont on abuse déjà. Les ressources et terroirs le plus souvent mentionnés sont: Les Forêts naturelles et améliorées, les galeries forestières (soit l'exploitation de bois) Les Forêts sacrées

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Les Savanes Les Bas-fonds Les cours d'eau Les mares, les étangs et sources Les terres agricoles de toutes sortes Les plantations Les jachères Les bassins versants Les zones de pâturage et les couloirs de passages La faune, (soit la pêche et la chasse)

Lors de l'élaboration des règles de gestion, les populations et les animateurs discutent des réglementations traditionnelles concernant les ressources et des lois en vigueur. Ces discussions devaient permettre d'aboutir à une synthèse entre législation nationale, coutumes et nécessités du terrain. Normalement déjà élaborée, "l'analyse des dysfonctionnements" peut être une base de discussion. Le document "résultat des travaux du comité préparatoire" fait à Boukoumbé au cours de l'élaboration du code de l'arrondissement de Natta permet de retracer ces réflexions: Tableau 2: Résultat des travaux du comité préparatoire, Arrondissement de Natta. Boukoumbé

Toutes les règles de gestion ne peuvent pas être comparées ici. Evidement les règles varient selon la présences des différentes ressources, des pratiques agricoles et selon les réalités du terrain. Certaines règles correspondent à celles des lois nationales, d'autres répondent uniquement aux demandes des populations et du terrain. Mais lorsqu'il s'agit des mêmes ressources, on constate aussi de grandes ressemblances entre les règles.

Tableau 3:

Comparaison des Règles de gestion Ressources concernées

Allada (Lissegazoun)

Aplahoué (Atomey)

Bokoumbé (Natta)

Ouaké (Anoum)

Ouessè (Odougba, Tschedji.)

Sinendé (Sekere)

Bassila (Frignioun)

Terres, sols et versants

Eviter la monoculture Associer les cultures Planter des plantes fertilisantes Faire des pare-feu

Contrôler les défrichements, laisser des arbres

Laisser un arbre par abowo [= échelle locale]

Faire la rotation, jachère etc.

Respecter les droits fonciers et régler la vente au CVDL

Contrôler la superficie de coton à emblaver

Contrôler l'érosion et restaurer les terrains en pente

Généraliser le billonnage perpendiculaire à la pente Interdiction du billonnage dans le sens de la pente Sensibilisation sur renforcement des billonnages par les ados végétalisés

Faire des pare-feu Interdiction du labour dans le sens de la pente Pratiquer la jachère après 4 ans de culture

Faire les billons en suivant les courbes de niveau Recommandation d'utiliser des plantes améliorantes Interdiction d'installation anarchique pour les migrants agricoles Interdiction de faire pâturer sur les terres de culture

Ne pas abattre tous les arbres lors du défrichement, laisser 40/ha

Ne pas couper les arbres protégés par la loi

Matérialiser les limites de parcelle

Ne pas couper les plantes tuteur dans les champs d'igname comme le gliricidia

Ne pas brûler les résidus de récolte

Planter des arbres au moment de la mise en jachère + entretien

Contrôler les défrichements Ne pas couper les Karités et les Nérés Laisser 25 espèces/ha des arbres exploitables protégés (par la loi) Pratiquer au minimum 3 ans de jachère Pratiquer la rotation des cultures et l'association des cultures

Forêts naturelles ou améliorées et galeries forestières

Protéger les forêts par l'apiculture

Contrôler et délimiter les zones en défens

Mettre en terre au moins 150 plants par campagne limiter la vente de serpents et sauvegarder la faune

Interdiction d'y installer des champs Interdiction de la coupe anarchique du bois d'œuvre

(règles concernent la savane seulement)

Forêts restaurées: Activité agricole interdite Pâturage interdit Feux de brousse interdits Exploitation du bois interdite

L'exploitation frauduleuse du bois est interdite Avoir l'autorisation du forestier, de la SVGT (structure villageoise) et du chef de village avant toute exploitation de bois

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Créer de pare-feu

Réglementer la coupe de bois

Contrôler les feux de brousse

Forêts sacrées

Ne pas couper des arbres Ne pas entrer pour non initiés Ne pas jeter des mégots Faire des pare-feu autour

Seuls les chefs féticheurs sont autorisés à y mettre les feux contrôlés en octobre et novembre seulement Colonisation agricole interdite

Bas-fonds Ne pas couper des gros arbres Ne pas faire des feux tardifs

Faire des cultures de bas-fonds Faire des semis précoces Recevoir des formations d'exploitation

La riziculture sur les planches dans le sens de l'écoulement des eaux est interdite Interdiction de destruction des aménagements pour cause de chasse

Interdiction de la coupe du bois Casser les buttes immédiatement après la récolte

Interdiction d'y cultiver l'igname

Réservation à la riziculture, les cultures maraîchères et aux plantations

A la suite des règles, les codes comportent une partie sur les procédures en cas de non respect. Cette partie est appelée "Sanctions", "pénalités", "amendes" ou "contributions". Ces différentes dénominations indiquent le problème omniprésent de la valeur juridique redoutable de ces sanctions. Celles-ci ont deux fonctions principales : Il s'agit d'une part de réparer un éventuel dégât, et d'autre part de décourager par avance la violation du code conclu. La sanction appliquée le plus souvent est un paiement, appelé amende ou contribution. Par ailleurs il existe une grande variété de procédures : Un avertissement simple, des travaux d'intérêt général ou de réparation, comme la plantation d'arbres. Ensuite on y trouve la conduite aux gendarmes, chez le forestier ou chez le chef de village, les sacrifices, le renvoi du territoire, mais aussi l'emprisonnement ou le châtiment. Comme pour le règlement, certaines sanctions sont issues uniquement des propositions de la population, pendant que d'autres correspondent plus ou moins aux lois nationales.

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3) Le dispositif organisationnel - qui surveille, qui sanctionne

et à qui sont destinés les paiements?

a) Le dispositif organisationnel L'approche systémique du PGTRN prévoit la mise en place d'un dispositif organisationnel. C'est la sixième étape qui vient au plus tard après l'élaboration du code local. Dans le PRRF de Bassila il y a également des comités villageois de gestion des ressources. S'il existe déjà une structure villageoise capable de s'occuper de la gestion des ressources, la création d'un nouveau groupe est superflue. Il est important que toutes les couches socioculturelles, ainsi que les femmes soient représentées dans le comité. De plus, il faut que les responsabilités et les rôles des différents membres soient clairement définis. Dans le cas de groupements intervillageois, des (sous)structures villageoises y sont représentées par quelques députés. Dans les sites visités pendant le stage, les comités villageois ou intervillageois étaient déjà mis en place. Ils regroupent très souvent des commissions chargées de la gestion des différentes ressources. Ainsi il existe souvent des commissions de gestion de conflits entre éleveurs et agriculteurs, constituées par des émissaires peuls et des émissaires agriculteurs. En ce qui concerne les femmes, leur implication n'est pas toujours satisfaisante. Très souvent il n y a guère plus qu'une ou deux femmes dans le comité. Parfois celles-ci n'ont même pas assisté aux entretiens de cette enquête. Les femmes qui étaient présentes ont rarement participé à la discussion sans que nous ne leur ayons adressé la parole au paravent. Par ailleurs, les femmes occupent fréquemment des postes de "chargée des affaires féminines" et non pas des postes de responsabilité comme trésorière, présidente etc. Parfois leur tâche est alors réduite à une fonction plutôt symbolique que décisive. Nous allons revenir à cette question dans la deuxième partie du rapport. Généralement le dispositif organisationnel villageois ou intervillageois gère un espace doté d'un PAT et d'un code. L'UIGREN de Ouessè, qui regroupe 22 villages dont plusieurs dotés d'un code local, est une exception. Reconnue comme association par le Ministère de l'Intérieur, l'UIGREN a pour but de lutter contre la dégradation des ressources sur un échelon plus grand que celui du village, tout en gardant plusieurs codes villageois. D'une manière générale on peut dire que l'élargissement de l'espace de concertation amène d'une part des possibilités de gestion plus vastes, et d'autre part des difficultés organisationnelles et financières. b) Qui surveille, qui sanctionne et à qui sont destinés les paiements Deux instances différentes sont chargées de surveiller la gestion des ressources naturelles. Le comité doit veiller sur l'application du code local, l'agent forestier doit veiller sur l'application des lois nationales. Si le code local a été élaboré avec la Direction des Eaux et Forêts, celle-ci devrait contribuer aussi à l'application du code. Lors des entretiens, les comités ont évoqué les fondements de leurs travail. Il serait indispensable que la population les informent d'abord sur leur soupçons. C'est seulement après la vérification de cela, que le comité doit donner suite aux procédures prévues dans le document: Soit le comité se charge lui-même de la condamnation, soit le fautif est conduit devant d'autres instances qui appliqueront la sanction prévue. Dans le premier cas le comité peut condamner le fautif au paiement d'une amende, qui sera par exemple versée sur un compte villageois, géré par le trésorier du comité. Le cahier de gestion de compte à Yaoui (commune de Ouessè) est un exemple pour cette démarche.

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Figure 5 a et b : Cahier de gestion de compte villageois de Yaoui. Ouèssè

Deux obstacles ont amené plusieurs villages à ne pas charger les comités de l'application des sanctions. Premièrement les comités ne sont pas habilités à exercer une quelconque sanction et deuxièmement ils ne disposent parfois pas de suffisamment d'autorité pour punir quelqu'un. La question de l'autorité juridique, touche à un problème fondamental des codes locaux qui sera abordé dans la deuxième partie de ce rapport. Pour répondre à cette difficulté juridique, plusieurs codes prévoient que le fautif soit conduit devant les autorités locales responsables, notamment chez l'agent forestier, mais aussi la gendarmerie ou la mairie. Ensuite les autorités exécutent les peines prévues par la loi et gardent l'argent. En renonçant à cet argent qui pourraient les financer, les comités s'assurent la reconnaissance de ces autorités. Bien sur ce n'est pas très encourageant pour les populations de veiller sur l'application du code si l'argent payé disparaît dans la profondeur des structures administratives sans avoir un impact local. De plus le comité n'est parfois pas capable d'exécuter les sanctions faute de reconnaissance par la population. En particulier s'il existe des mécanismes traditionnels de gestion de conflits les comités n'arrivent pas à s'imposer. Souvent c'est au chef de village ou au conseil des sages d'exercer (et de négocier) une punition.

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Dans certains cas on implique alors ces mécanismes dans les modalités du code. Par exemple, l'argent de chaque amende peut être partagé entre le comité et l'autorité traditionnelle. Un tel clé existe dans le code de l'arrondissement de Lissègazoun à Allada: Figure 6 Extrait du code local de Lissègazoun, Commune d'Allada (voir les "clés"sous la colonne "procédures")

A Aplahoué dans la zone de Lonkly, un accord supplémentaire au code général a été établi avec la Direction des Eaux et Forêts concernée. Il s’agit d’un document qui fixe des contributions pour l’exploitation commerciale du bois. Tous les exploitants doivent payer une somme spécifique en fonction avec les espèces coupées. L'agent forestier et la population se partagent cette argent conformément à la loi n° 93-009. Ainsi les deux parties profitent de leur collaboration et assurent un meilleur suivi des règles de gestion.

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Fig7: Convention sur les contributions concernant l'exploitation de bois. Lonkly. Aplahoué

Tableau 4 Loi N° 93-009 du 2 Juillet 1993

Portant Régime des Forets en République du Benin Article 108: Les vingt pour cent (20%) du produit des transactions, amendes, confiscations, restitutions, frais de fourrière et de contraventions seront attribués aux agents forestier chargés de la recherche, de la constatation et de la répression des infractions forestières et le cas échéant, aux agents des autres services habilités à verbaliser en matière forestière conformément aux dispositions en vigueur ainsi qu’aux autorités des collectivités locales associées à la recherche et à la constatation desdites infractions Un texte d’application précisera les modalités de répartition de ces primes

(Décret N° 96-271) du 2 Juillet 1996: Article 90: Conformément aux dispositions de l’article 108 de la loi 93_009, les modalités de repartition des primes de vingt pour cent (20%) du produit des transactions, amendes, confiscations et restitutions se présentent comme suit :

1- Indicateur (agent forestier ou non)…………………...35% 2- Constatateur…………………………………………..25% 3- Verbalisateur………………………………………….15% 4- Poursuiveur…………………………………………...15% 5- Contentieux……………………………………………10%

• Malheureusement dans les autres sites les agents forestiers n'informent pas la

population sur ces articles. Sur ce point la collaboration devrait être améliorée. Le tableau suivant démontre la variété des procédures de sanction.

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Tableau 5: Exemples des procédures de sanction

Concernant des règles de gestion des feux de brousse et des ressources sacrées Espace concerné Règle et ressource

concernées Procédure en cas de non respect

Allada: commune d'Agbanou

(pas de sanction)

Ouaké: village de Sonaholou

Dans le cas de dégâts: réparation du dégât + amende de 5000 CFA Si le dégât n'est pas quantifiable amende de 10.000 CFA/ha Sans dégât: amende de 350 CFA au CVDL

Ouessè: village de Yaoui

Amende de 100.000 CFA par ha au CVDL Ceux qui refusent d'aider à éteindre un feux subiront un châtiment corporel public

Sinende: village de Sekere

Conduite devant l'administration forestière

PRRF Bassila: village de Nioro

Feux de brousse: interdit après le 15 décembre (ou fin décembre)

Exercer pénalités prévues par les textes en vigueur + amende de 20.000 CFA au compte villageois

Allada: commune de Lissegazoun

Amende de 300 CFA (dont 3/4 destiné au féticheur, 1/4 destiné à la caisse commu-nale) + obligation d'un travail de sarclage d'une longueur de 20m du pourtour de la forêt

Aplahoué: Aglali (forêt sacrée de Ioezoun)

Règles concernant les forêts sacrées: interdictions d'y entrer si non-initié

Exposition du délinquant à la sanction du fétiche

Ouaké: village de Bandessar

interdiction de la recherche de bois mort sans autori-sation du chef coutumier

Punition conforme aux prescriptions du chef coutumier

Ouessè:village de Kemon

Interdiction d'accès aux Yoruba dans la forêt sacrée

Disparition

Boukombé: commune de Natta

Faire un sacrifice au fétiche

PRRF de Bassila: village de Mborko

Interdiction de mettre le feu aux forêts sacrées

Offrir une chèvre noire en sacrifice pour l'apaisement de la divinité

Sinendé: village de Sèkèrè

Interdiction du braconnage d'un caïman sacré

Faire une cérémonie d'en-terrement comme l'enter-rement d'un homme. Ache-ter un mouton et un pagne blanc. Amende de 20.000 CFA. Châtiment public

Rappelons que l'Etat seul a le droit de prélever des taxes et d'imposer des sanctions. Plusieurs prestataires ont donc choisit d'appeler les "amendes et taxes locales" "contributions", pour dissimuler le caractère parafiscal des codes locaux.

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4) Visualisation et sensibilisation

Malgré les séances en plénière lors de l'élaboration des codes il reste toujours un travail de sensibilisation à accomplir. D'une part cela a été affirmé par des comités villageois et par les prestataires privés. D'autre part nous avons remarqué que les populations connaissent parfois mal certaines parties du code. De plus, la sensibilisation est nécessaire pour informer des nouveaux arrivés, les exploitants venant de l'extérieur et les transhumants. Enfin le code local est un document fait par les villageois pour les villageois. Ainsi il devrait être compris par tout le monde. Plusieurs stratégies ont été choisies par les ONG : Les traductions en langues locales, les pictogrammes, les émissions sur radio local et la visualisation sur des plaques. a) Les traductions La majorité de la population rurale du Bénin ne parle pas français. Or, les codes locaux sont écrit dans cette langue officielle au Bénin. Même si les séances d'élaboration ont été menées en langue locale, le document final est toujours en français et donc incompréhensible pour la grande majorité des usagers des ressources. De plus il existe parfois plusieurs langues locales au même endroit. Fig 8: Traduction d'un CL en langue Tschabè/Nagot. Faite à Yaoui, commune de Ouèssè

Une part importante de la population est également illettrée et ne pourrait pas lire le code même s'il était écrit en langue locale. Mais très souvent il y a quelques personnes alphabétisées qui pourraient informer les autres.

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Une traduction sert aussi à clarifier le contenu du code. Surtout si la version française utilise un langage juridique et administratif, une traduction est souhaitable afin d'éviter des malentendus. b) Les pictogrammes Il existe encore une autre manière de faire connaître le contenu du code local: Il s'agit d'une illustration des codes avec des icônes, c'est à dire un pictogramme. L'avantage du pictogramme par rapport à la traduction est d'une part son faible coût et d'autre part qu'il peut être compris par tous: Par les illettrés, par différents groupes linguistiques etc. Le pictogramme est utilisé par la plupart des prestataires privés. Le plus souvent il s'agit de documents sous forme de tableaux. Parfois cette version illustrée est en quelque sorte un résumé de la version écrite. Pour assurer une bonne compréhension des icônes, il est utile soit de les élaborer avec les populations, soit de les évaluer avec elles avant la publication. Certaines règles ou sanctions ne peuvent être facilement illustrées. Il faudrait alors mieux joindre une version écrite aux images. Cela se fait déjà dans les différentes sites (voir figure 5 et figure9). Figure 9: Pictogramme du CL du village de Sonaholou, Commune de Ouaké

A Sinendé les versions illustrées complètes de plusieurs codes sont actuellement en cours de finalisation. Il s'agit ici non pas de tableaux, mais de cahiers plus complexes qui correspondent aux documents français. c) La collaboration avec les radios locales Dans plusieurs sites, les radios locales ont diffusé toutes sortes d'information autour les codes locaux. En fait, la radio est un outil particulièrement efficace surtout lorsqu'un code dépasse le niveau villageois.

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La radio permet de diffuser à grande échelle l'information sur l'élaboration du code. De plus des cassettes enregistrées pendant les séances d'élaboration peuvent être retransmises pour informer les villageois qui n'ont pas pu assister aux réunions. Ainsi ceux-ci disposent d'une information plus claire et précise que le seul rapport oral des représentants. La diffusion dans plusieurs langues permet aussi d'impliquer dans le processus les minorités ou les étrangers. Après la validation du code, cela est diffusé sans que personne ne puisse dire qu'elle n'est pas au courant. Le contenu du code peut être enregistré et diffusé à plusieurs reprises. Ainsi les illettrés ne sont pas exclus mais davantage impliqués. Après la mise en application du code, des émissions peuvent être rediffusées pour mémoire. Plusieurs ONG du PGTRN se servent déjà de cet outil : Le GRAIB d'Aplahoué a collaboré avec trois stations de radio différentes dont une au Togo lors de l'élaboration du code intervillageois de la zone de Lonkly. Toute la population de ce vaste espace sur trois arrondissements a pu être informée sur le travail de ses représentants et sur leurs résultats. L'APIC de Sinendé diffuse régulièrement des émissions sur des parties de codes déjà appliquées pendant la saison concernée : Ainsi on diffuse des émissions sur les défrichements contrôlés en septembre, des informations sur les règles de pêche pendant la saison de pêche etc. Les informations sont diffusées en Bariba et en Fulfuldé, les deux langues principales du secteur. A l'exception de l'IAMD d'Allada et de l'Alpha & Omega de Boukoumbé tous les prestataires privés du PGTRN ont diffusé leurs codes sur une radio. A Boukoumbé il n y a pas de radio rural. L'ONG organise alors des journées de sensibilisation: On réunit les populations le jour du marché dans un cadre festive pour faire passer les informations. d) Les visualisations sur plaque Partout dans les sites du PGTRN la visualisation sur plaque se fait ou est en projet. Cette visualisation des règles de gestion sur plaques a plusieurs avantages: D'abord une plaque, soit en bois soit en métal, est plus visible et se conserve plus longtemps qu'une version papier souvent "cachée" dans une paillote. Une plaque est accessible par tous, autochtones ou étrangers. Indiquant le code dans son ensemble, la plaque peut-être installée sur une place centrale du village. Indiquant un extrait seulement, elle peut-être posée devant la ressource concernée. La visualisation sur une plaque s'adresse aussi aux illettrés puisqu'il s'agit généralement de pictogrammes. A Allada, on hésite à mettre en place des plaques par crainte d'éventuels changements des codes suite à la décentralisation. On ne veut donc pas risquer de dépenser des sommes et un travail considérables qui pourraient être perdus en cas de grands changements. La plupart des ONG, ainsi que les responsables du PRRF de Bassila, ont choisi de mettre en place des plaques selon la ressource concernée. Seul dans le village d'Odougba à Ouessè le code entier a été illustré et implanté sur la place du village. Les photos témoignent des différentes formes de visualisation rencontrées sur le terrain:

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Figure 10: Code d'Odougba à Ouèssè, plaque installée sur la place du village

Figure 11: Plaque du forêt d'Aveganmy à Aplahoué

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Figure 12 Plaque du PRRF de Bassila concernant la forêt privée du village M'Boroko

Fig. 13: Plaques installées autour de la forêt de Toemey dans la commune de Sinendé

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5) Respect et suivi des codes

"Est-ce que le code est respecté par la population?" était une question posée à tous les comités (inter)villageois rencontrés pendant l'enquête. La réponse était pratiquement partout un "oui" franc et dans de rares cas un "oui, on commence à le respecter". Ces réponses témoignent à la fois de l'optimisme des comités et de la difficulté à évaluer le respect des codes. Après cette question des entretiens approfondis ont fait apparaître des réponses plus nuancées. Mais il nous a toujours été difficile de savoir si le code était respecté ou pas. D'une part nous avions parfois l'impression que les villageois disaient surtout ce qu'ils croyaient que nous voulions entendre. D'autre part la notion de "respect" reste à définir : Cela veut-il dire que les règles sont respectées entièrement et que les sanctions soient suivies mot par mot, ou cela veut-il dire que les comportements ont évolué dans le sens des principes, sans que le code ne soit toujours suivi au sens strict? a) Le respect des règles des codes locaux En ce qui concerne le respect des règles spécifiques, le bilan est plus mitigé. Très souvent certaines règles sont mieux respectées que d'autres. A nôtre avis, les règles concernant par exemple les feux de brousse tardifs ont du mal à s'imposer, pendant que les règles sur l'apiculture sont bien acceptées. Mais on peut difficilement généraliser cela. Ce sont avant tout des facteurs locaux qui déterminent l'application ou non des règles. Mais certains points favorisent ou au contraire découragent le suivi des règles:

Tableau 6 Les facteurs importants en ce qui concerne le respect des règles

Facteurs favorisant le suivi des règles Facteurs n'incitant pas au suivi des règles

Les sanctions sont rigoureusement appliquées (sans doute le facteur le plus important)

Les sanctions ne sont pas ou mal appliquées (sans doute le facteur le plus important)

La règle a été élaborée par toute la population et est équitable

Une partie de la population n'a pas été impliquée dans le processus d'élaboration et/ou la règle défavorise une certaine partie de la population (par exemple à Wannou, Bassila, où une partie des jeunes n'a pas été impliquée dans l'élaboration, [voir II 4])

La règle reflète les propositions faites par la population lors de son élaboration

La règle ne reflète pas les propositions de la population, mais elle a été ajoutée au code parce qu'elle correspond aux lois nationales

La règle correspond plus ou moins à des pratiques traditionnelles (par exemple les règles concernant les forêts sacrées)

La règle introduit un comportement/une pratique complètement nouvelle, peut-être opposée même aux pratiques traditionnelles (par exemple l'interdiction des feux tardifs)

Le suivi de la règle engendre des améliorations financières à court ou

La population ne tire pas de profit financier ou autre en respectant la règle à

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moyen terme (par exemple des règles concernant l'apiculture améliorée liée à la gestion des forêts)

court et moyen termes (par exemple l'interdiction des feux tardifs)

Le suivi de la règle ne conduit pas à des énormes pertes financières

Une partie des usagers/toute la population doit supporter des pertes financières considérables (par exemple à Wannou, Bassila, ou une partie des jeunes profitent de la coupe de bois[voir II 4])

Les pouvoirs locaux ont un avis positif, sinon au moins neutre par rapport à cette règle (par exemple dans la zone de Lonkly, Aplahoué, en ce qui concerne la collaboration entre agent forestier et population en matière des règles sur la coupe de bois [voir ci-dessus sous I 3 b])

Les pouvoirs locaux font tout pour empêcher le suivi de la règle

Pour vraiment pouvoir évaluer en détail le respect des règles dans les différents endroits, cette étude reste trop limitée : Souvent les villageois disent qu'il n'y aurait pas eu une seule violation du code, alors ni sanction ni avertissement. Bien sur il est très souhaitable que les règles soient respectées entièrement. Mais ce serait tout de même un peu étonnant que cela se passe sans le moindre conflit, sans la moindre entorse. Il faudrait alors approfondir l'enquête dans ces cas, ce que nous ne pouvions pas faire.

• Il faudrait donc développer des instruments pour pouvoir constater et quantifier le respect ou non de certaines règles. Est-ce que les feux de brousse tardifs ont vraiment diminué? Est-ce que l'exploitation anarchique du bois a cessé? Ainsi de suite.

b) Le suivi des procédures dans le cas de non respect des règles L'application des pénalités en cas de non respect des règles est fondamentale pour la "réussite" d'un code. La règle ne sera respectée qu'à cette condition. Si les sanctions sont appliquées mot par mot ou non, nous apparaît moins important L'essentiel est que l'abus soit pénalisé d'une manière ou d'une autre. Lorsqu'on les interroge sur l'application concrète des pénalités, dans certains cas les villageois répondent que les sanctions n'étaient pas encore appliquées. (C'est d'ailleurs après avoir affirmé que le code serait respecté.) D'autres comités ont tenté d'imposer les sanctions et ont échoué pour des raisons multiples: Les liens de parenté et la peur de la sorcellerie, le manque d'autorité du comité, le blocage par les autorités locales, l'incapacité du comité d'attraper le fautif etc. Ces problèmes principaux seront abordés dans la deuxième partie du rapport. Malgré cela, nous avons vu un certain nombre de cas où les sanctions ont pu être imposées et avoir les conséquences positives sur le suivi des règles. Cela se fait même si les sanctions et amendes ne sont pas toujours appliquées à la lettre. La somme prévue est plutôt une base de réflexion sur laquelle le montant définitif est négocié.

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II) Problèmes principaux et perspectives à la veille de la décentralisation

1) Les codes locaux entre légalité et légitimité Le principal problème de tous les codes, c'est le dilemme d'être pris entre deux principes souvent opposés l'un à l'autre: les codes devraient être à la fois conformes à la loi, de même qu'ils devraient être applicables, légitimes et adaptés aux conditions locales. Nous constatons que le mariage de ces deux principes est difficile. Au contraire il faut avouer que plus on applique les lois nationales, moins le code apparaît légitime et applicable. a) La valeur juridique des codes locaux Tout d'abord il faut dire que la valeur juridique des codes peut varier entre les différents types de code. Certains semblent plus ou moins conformes à la loi. Les principaux textes sur la gestion de ressources naturelles y sont respectés, et les autorités de l'Etat collaborent à l'application du code. D'autres codes sont visiblement en contradiction avec des droits parfois fondamentaux, par exemple en ce qui concerne des sanctions comme "châtiment corporel public" etc. Néanmoins, aucun code n'est vraiment doté d'une forte valeur juridique. Cette dernière reste floue, fréquemment on ne la connaît pas, espérant que les règles soient respectées sans qu'il n'y ait de problèmes qui pourraient nécessiter une intervention juridique. Un code "officialisé" par une forte valeur juridique serait pourtant important: Cela aboutirait à leurs meilleure reconnaissance par les institutions nationales. On pourrait porter plainte sur la base du document devant un tribunal. Le code serait valable pour les tiers et un blocage par n'importe quelle puissance serait moins probable. Le PRRF de Bassila a fait examiner ses codes par un avocat pour éclaircir la situation juridique. Les observations faites par Maître Abdou Waïdi MOUSTAPHA (voir tableau 8, Annexes) révèlent les principaux problèmes juridiques des codes, que nous résumons ainsi: D'abord les codes ne sont valables que pour les parties contractantes. Ensuite toutes les sanctions et "lois locales" sont illégales. Toute forme de sanction est exclusivement du domaine de l'Etat, qui l'applique par ses services policiers. De plus une condamnation ne peut-être prononcée que par la juridiction ou dans certains cas par des agents publics. Enfin les prélèvements "parafiscaux" sont interdits. Les observations de l'avocat s'appliquent aussi bien au PGTRN qu'au PRRF. Certes, les solutions qu'il propose sont en partie difficilement réalisables, sans détruire "l'âme" des codes. Car, si nous comprenons le CL comme un outil de synthèse entre "loi et tradition" et entre "Etat et population" il ne serait guère favorable de déresponsabiliser complètement les comités villageois, d'enlever toutes les propositions faites par les habitants, et d'annuler toutes les sanctions prévues par eux. Mais certaines observations de l'avocat peuvent mener à des améliorations simples:

• Il faut d'abord s'assurer de l'accord de tous les usagers des ressources lors de l'élaboration du code, afin que le droit privé soit la source juridique à consulter en cas de besoin. Ainsi il est souhaitable d'impliquer aussi les usagers temporaires. La validation du code suppose la signature de tous les représentants.

• Il faudrait réfléchir sur la possible harmonisation de certaines règles des codes avec les textes de loi en vigueur.

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• Dans le cadre de la décentralisation, il faudrait envisager des possibilités d'implication

de la commune afin de résoudre les questions juridiques concernant le prélèvement des "taxes", des "sanctions" et de la "poursuite des pénalités".

A notre avis, la notion de code local est d'ailleurs inadaptée. Il ne s'agit pas de codes, mais plutôt de conventions ou d'accords. L'expression "code" est démesurée, elle peut susciter une certaine méfiance chez les organes de l'Etat qui seuls décident des lois. On ferait peut-être mieux de parler de "conventions locales" au lieu de "codes locaux". b) Légitimité et crédibilité Naturellement un code local est plus qu'une simple extension du code forestier. D'une part les lois nationales ne suffisent souvent pas à garantir une gestion durable des ressources naturelles. Les lois ne sont pas adaptées aux conditions locales, marquées par une grande diversité à travers le pays. En situation de manque de personnel et de moyens, les services de l'Etat ne peuvent pas toujours exercer leur devoir. D'autre part il existe une variété de règles traditionnelles fondées sur les cultures des populations qui ignorent l'existence des lois nationales. C'est donc une situation de "dualité juridique" qui règne dans ces régions rurales du Bénin. Les lois nationales sont soit inconnues, soit perçues comme quelque chose d'étranger et de non légitime, au profit des services de l'Etat et qui ne concernent pas la population. Si on veut donc que les codes locaux ne connaissent pas le même échec que le code forestier, il faut qu'ils soient considérés comme quelque chose de légitime. Il faut que la population participe, il faut qu'elle puisse se reconnaître dans le document. Ainsi il faut impliquer les propositions des usagers de ressources pour que le document ne reste pas seulement lettre morte. La légitimité et la crédibilité sont alors des facteurs indispensables à l'application des codes.

• La population doit participer, non seulement à l'élaboration des règles, mais aussi au suivi et aux éventuels bénéfices issus des contributions et amendes.

c) Entre légalité et légitimité Il existe donc deux principes clés pour le "succès durable" d'un code local: la légalité et la légitimité. Malheureusement ces principes s'opposent parfois de telle sorte que le suivi de l'un conduit à la négligence de l'autre. Dans certains cas une solution à ce dilemme ne pourrait être envisagée qu'au niveau national, avec une nouvelle approche législative plus souple par rapport aux conditions locales afin de mieux impliquer les populations. Cela dépasse les compétences du PGTRN.

• Dans les conditions actuelles il faudrait analyser le dilemme sur le terrain afin de trouver une voie entre légalité et légitimité qui intègre les deux principes le mieux possible.

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2) Les liens de parenté, la jalousie et la peur, un obstacle au

suivi des règles et sanctions?

Au village, il existe des liens de parenté, des puissances traditionnelles et des relations complexes entre les habitants qui sont difficiles à comprendre de l'extérieur mais qui sont des facteurs essentiels concernant le respect des règles et surtout le suivi des sanctions. Les relations de famille demandent le respect, parfois la soumission, ou d'autres règles de conduite entre ses membres. Il existe des hiérarchies, des pouvoirs, des interdits et des obligations. La sorcellerie, la jalousie et la peur jouent un rôle majeur concernant le respect des codes. Evidemment il s'agit de phénomènes qui sont traités avec discrétion et qui font partie de la sphère privée des villageois. Ce n'est donc pas facile de connaître ces facteurs. Même si le sujet est sensible, plusieurs comités villageois en ont discuté et avoué avoir des problèmes par rapport à cela. Il s'agit surtout de l'influence de ces facteurs sur le fonctionnement des pénalités :

"Est-ce qu'on peut punir son propre beau-frère? Est-ce qu'on peut pénaliser un membre de la famille du chef coutumier? Quelles seraient les conséquences sur les membres du comité exécutant? Le fautif va dire: tu m'as vendu! Comment pourras-tu faire face à ta famille après? On pourra te jeter des mauvais sorts et le malheur va s'installer chez toi"

De telles réflexions évoquées par les habitants de plusieurs villages et de la part des animateurs démontrent l'importance de ces phénomènes. Il est possible qu'un code ne soit plus suivi à cause de processus de ce type. C'est par exemple le cas du village de Yara à Sinendé. La peur des mauvais sorts a empêché ici la poursuite des pénalités. Mais le problème est répandu dans de nombreux sites du PGTRN, ainsi qu'au PRRF de Bassila. A Allada, l'IAMD a aussi connu des tels problèmes avant d'avoir élargi les espaces de concertation du village à l'arrondissement. Ici les liens de parenté sont moins étroits et la "liberté d'action" est plus grande. Que peut-on faire pour répondre à ces difficultés?

• Il faudrait d'abord essayer de constater s'il existe de tels problèmes ou non. Ensuite seul une réunion des grandes familles, des sages et des puissants pourrait -le cas échéant- être capable de changer les comportements.

• L'élargissement de l'espace de concertation peut aussi sous certaines conditions contribuer à résoudre ces problèmes.

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3) Financement et fonctionnement des comités

Dans plusieurs villages les comités chargés des codes se sont plaints d'avoir des problèmes d'organisation ou de financement. Sans doute, l'organisation d'un comité dépend d'abord de l'engagement de ses membres. Une bonne organisation demande aussi une répartition claire des différentes tâches et fonctions. Mais ce sont surtout dans les espaces intervillageois que de tels problèmes se sont présentés. Cela semble logique : plus un espace de concertation est large, plus il faut sophistiquer l'organisation et plus cette organisation devient coûteuse. Premièrement une bonne organisation exige que les comités, ou les commissions concernées puissent se réunir en cas de besoin. Il faut donc pouvoir communiquer, il faut se déplacer et sacrifier le temps aux enquêtes et réunions. Il faut également surveiller un espace plus large, ce qui exige qu'un grand nombre de personnes collabore directement ou indirectement avec le comité de gestion. Deuxièmement, cet élargissement spatial et organisationnel engendre des frais supérieurs. Il faut payer les déplacements, il faut éventuellement récompenser les actifs ou acheter du matériel de bureau, des motos ou d'autres formes d'équipement. L'exemple le plus frappant est celui de l'UIGREN de Ouèssè. Association reconnue par le Ministère de l'Intérieur, elle regroupe 22 villages. Elle dispose d'un bureau aménagé à Ouèssè, et de deux motos. L'UIGREN emploie une secrétaire. Malgré le respect de la population et malgré des succès considérables, cette association se retrouve actuellement confrontée à de graves difficultés. Les "amendes" et "contributions" payées par les fautifs étaient au début suffisantes pour couvrir les frais. Aujourd'hui l'UIGREN est devenue victime de son propre succès: A cause du respect des codes, de moins en moins d'argent rentre dans la caisse commune. La secrétaire ne peut plus être payée et les motos sont en panne. Maintenant on ne sait plus comment financier l'organisation. Jusque là, on n' a pas su développer un fonds de fonctionnement endogène. Les représentants de l'UIGREN demandent alors un appui financier extérieur. L'élargissement des codes et des comités n'est donc pas sans risque. Il faudrait:

• Analyser les avantages et les risques d'un élargissement pour le fonctionnement des comités

• Chercher des possibilités d'un autofinancement durable • Chercher la reconnaissance juridique du comité auprès du Ministère de l'Intérieur.

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4) L'importance de l'implication de toute la population

Cet aspect a déjà été évoqué plusieurs fois dans ce rapport. Si nous y revenons c'est pour souligner son importance à la fois pour l'élaboration des codes ainsi que pour les comités. D'abord nous constatons que tous les participants parlent d'une implication équitable des personnes concernées. C'est souvent par une voie indirecte que des doutes se présentent. Ainsi nous avons appris que l'implication des femmes ne va pas toujours très loin. Dans certains comités elles sont à peine représentées. Fréquemment elles s'occupent seulement des affaires féminines. Elles étaient d'ailleurs souvent absentes lors des rencontres que nous avons eues avec les comités. Dans un village de Bassila la représentante des femmes, expliquait que son principal travail était de cuisiner pour ses collègues masculins lors des réunions. Un deuxième groupe parfois sous-représenté est celui des éleveurs Peuls. La coopération entre éleveurs et agriculteurs est souvent difficile. Elle peut échouer bien que l'ONG ait fait de grands efforts dans ce domaine. Mais il faudrait donc davantage insister sur cette collaboration indispensable pour le fonctionnement du code. Dans un autre village, (Wannou à Bassila) les jeunes se sentaient exclus du processus d'élaboration. Ils étaient alors opposés au projet et ont finalement précipité sa fin en recommençant la coupe anarchique du bois. Il serait donc souhaitable:

• D'insister sur la participation de toutes les couches socioculturelles lors de l'élaboration et lorsqu'il s'agit de créer des comités de gestion.

• D'analyser si les femmes sont vraiment impliquées dans le travail des comités et si elles occupent plus qu'une place symbolique au sein de la structure

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5) Questions ouvertes à la veille de la décentralisation

La décentralisation prévue pour le mois de décembre 2002 sera sans doute un événement historique pour le Bénin. Un changement d'une telle ampleur va modifier aussi les conditions qui encadrent les codes locaux. De quel type seront alors ces changements ? Quelles chances et quels risques naîtront pour notre outil? De quelle manière faudra-t-il l'adapter à ces nouvelles conditions? Toutes ces questions préoccupent actuellement les collaborateurs du PGTRN. Tous ceux qui y réfléchissent s'accordent sur le fait qu'il y aura des changements. Cette décentralisation ne pourra être effective sans affecter l'état actuel des codes locaux. Mais on ne sait guère ni où ils seront affectés, ni de quel type seront les changements, ni comment il faudra réagir face à cela. Une grande partie de ce projet n'est pas encore précisée à l'heure actuelle: Les décrets d'application ne sont pas encore sortis, et le contenu des lois ne nous informe pas sur tous les détails importants. D'une manière générale il est difficile de faire un pronostic pertinent sur ce processus. On y verra plus clair lors de la reforme, et par les expériences avec l'Etat décentralisé. Nous devons alors nous contenter de quelques observations sur les perspectives vis à vis de cet événement. Pour cela, nous allons citer des extraits des lois qui nous paraissent importants par rapport à l'objectif: Tableau 7 a: Extrait des lois sur la décentralisation

Article 34: La commune est divisée en arrondissements, sans personnalité juridique ni autonomie financière Article 39: Le chef d'arrondissements est assisté d'un secrétaire administratif nommé par le maire

Loi N° 97-028 du 15 janvier 1999 Portant

organisation de l'administration territoriale de la République du

Bénin

Article 41: L'arrondissement est divisé en ..villages en zones rurales Article 44: Le village…ne jouit ni de la personnalité juridique ni de l'autonomie financière

On s' aperçoit très vite que les arrondissements et villages sont des unités administratives avec très peu de compétences. Elles ne disposent ni de personnalité juridique, ni d'autonomie financière. Il n'y a donc pas de budget. Ces deux unités dépendent largement de la commune. Selon les orientations juridiques, l'arrondissement et le village ne seront pas l'interlocuteur privilégié en matière de codes de gestion de ressources naturelles. Tableau 7 b: Extrait des lois sur la décentralisation

Article 67: Le maire est chargé, sous le contrôle du conseil communal de:………(11).: d'une manière générale, exécuter les décisions du conseil communal

Loi N° 97-029 du 15 janvier 1999 Portant Organisation

des Communes en République

du Bénin

Article 74: Les arrêtés du maire, lorsqu'ils contiennent des dispositions générales, sont exécutoires dès qu'ils sont portés à la connaissance des populations par affichage ou toute autre voie de publication……..

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Article 84: La commune élabore et adopte son plan de développement. Elle veille à son exécution en harmonie avec les orientations nationales en vue d'assurer les meilleures conditions de vie à l'ensemble de la population. Dans ce cadre: elle élabore les documents de planification nécessaires: -le schéma directeur d'aménagement de la commune -le plan de développement économique et social -les règles relatives à l'usage et à l'affectation des sols Article 94: La commune a la charge de la création de l'entretien des plantations des espaces verts et de tout aménagement public visant à l'amélioration du cadre de vie. Elle veille à la protection des ressources naturelles, notamment des forêts, des sols, de la faune, des ressources hydrauliques, des nappes phréatiques et contribue à leur meilleure utilisation. Elle est consultée sur tout aménagement relatif aux sites miniers se trouvant sur son territoire.

Article 108: …..Elle peut, dans ce cadre, solliciter en cas de besoin, le concours des services techniques de l'Etat. La commune peut créer ses propres services techniques.

La Loi N° 97-029 nous permet de faire les observations suivantes. D'abord nous voyons que le maire est contrôlé par le conseil communal. Cela pourrait permettre aux électeurs engagés dans la gestion des ressources naturelles, d'élire un conseil qui prendrait en charge leurs préoccupations. Si donc des membres d'un comité de gestion étaient élus dans un conseil communal, leurs objectifs seraient mieux pris en compte. L'UIGREN de Ouèssè envisage déjà une participation aux élections communales. D'un autre côté, le risque est la politisation des comités. Leur fonctionnement et leurs objectifs pourraient partir de l'influence des enjeux politiques. Ce risque a amené d'autres acteurs du PGTRN à rejeter une telle démarche. Nous apprenons ensuite que le maire disposera de l'outil de "l'arrêté communal". Ces arrêtés doivent être conformes aux lois nationales. Dans ce cadr,e ils seront un outil pour imposer la politique choisie par la commune et le maire, qui est chargé de faire connaître ces arrêtés à la population. Les articles ne précisent ni la nature exacte ni l'ampleur d'un arrêté communal. Eventuellement il y aura des possibilités de valider certaines règles de gestion par arrêté. Mais il ne s'agit pas d'un droit de législation complexe. Le maire ne pourrait certainement pas officialiser les codes locaux actuels, puisqu'ils ne sont pas conformes au droit national. Il reste à étudier dans quelle mésure les arrêtés pourront servir à la gestion des ressources naturelles. Il est d'ailleurs également possible que le contraire se produise. Si le maire et son conseil s'opposent à un code, l'arrêté pourrait être un moyen de blocage. L'Article 84 traite le plan de développement de la commune. Il y est prévu l'élaboration d'un Schéma Directeur d'Aménagement de la Commune (SDAC) que la commune doit financer (voir ci-dessous Article 17). Ici aussi, nous ne connaissons pas encore les détails concernant le SDAC. Certains objectifs seront probablement partagés avec ceux du PGTRN. Cela est souligné par l'Article 94 : La commune est chargée de la préservation des ressources naturelles. Si nous ajoutons à cela l'Article 108 -et donc la possibilité de création des services techniques- nous ne pouvons pas négliger de nouvelles possibilités.

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• Il faudra donc suivre attentivement les décrets d'application précisant le SDAC. Il faudrait aussi évoquer dans quelle mesure des comités de gestion pourront servir de service technique à la commune (en matière de gestion des ressources naturelles).

Tableau 7 c: Extrait des lois sur la décentralisation

Article 8: La création des impôts et de taxes est du domaine de la loi.Le conseil communal, par sa délibération, en fixe le taux dans la limite du plafond déterminé par la loi de finances. Article 10: Les recettes fiscales de la section de fonctionnement comprennent: a) le produit des impôts directs suivants: -la taxe de développement local basé sur les principales ressources de la commune ………

Loi°N 98-007 du 15 Janvier 1999 Portant

Régime Financier des Communes en République du

Bénin Article 17: Les dépenses obligatoires…comprennent:…….. -les frais d'élaboration du schéma directeur d'aménagement de la commune (SDAC)

A notre avis, la loi 98-007 modère les espoirs suscités par les extraits de lois précédents. Quant au problème de l'illégalité du prélèvement parafiscal, nous craignons qu'il ne sera pas résolu par la décentralisation. Au contraire, la "taxe de développement local" présente un grand risque pour la gestion des ressources naturelles: Cette taxe parmi d'autres sert à alimenter la caisse communale. Comment pourra-t-on résister aux tentatives d'une exploitation renforcée des ressources afin de remplir cette caisse, en particulier dans les régions n'ayant pas d'autres ressources que leurs réserves forestières ? De plus, il est possible que la commune perçoive les codes locaux plutôt comme un "instrument concurrent" que comme un instrument partenaire. Il faudrait donc essayer d'éviter un tel scénario en cherchant une solution convenable. Enfin les perspectives pour les codes locaux face à la décentralisation devraient être analysées par des experts, dès que le processus commencera.

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Conclusion Le stage au PGTRN nous a laissé une impression nuancée sur l'instrument du code local. Nous avons vu ses atouts ainsi que ses difficultés. Ces difficultés sont cause de quelques dysfonctionnements. Mais l'engagement d'un grand nombre de comités reflète la responsabilité des populations et leur appropriation des codes. Souvent les codes sont appliqués et respectés. Résumant les expériences nous retenons les suggestions suivantes: Il serait souhaitable :

• de continuer à informer, à sensibiliser les populations et à améliorer la visualisation des codes

• de développer des outils pour évaluer le suivi des codes • de trouver de meilleurs compromis entre légalité et légitimité • de ne pas négliger les questions de parenté • d'évoquer les questions d'organisation et de financement des comités • d'insister sur l'implication de tous les usagers et surtout des femmes • d'adapter les codes aux nouvelles conditions suite à la décentralisation

Après tout, il s'agit d'un outil relativement jeune au PGTRN qui va devoir faire ses preuves à plus long terme. Il faudrait qu'il soit assez souple pour s'améliorer et pour s'adapter selon les besoins. Finalement son succès ne pourra être constaté qu'après la fin de l'intervention du PGTRN. Si le comportement proposé dans les codes perdure, leur but sera atteint. .

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Annexes

Tableau 8

Extrait de l'analyse juridique des codes locaux du PRRF Bassila, fait par M. A.W. MOUSTAPHA, Avocat près la cours d'Appel

Première observation: Les codes locaux ainsi conçus sont des conventions faites entre les habitants d'un village pour organiser l'exploitation des ressources naturelles de leur terroir. Ils sont des actes de droit privé qui ne tiennent lieu de loi qu'a ceux qui les ont faites (article 1134 du code civil). Ces conventions n'ont effet qu'entre les parties contractantes; elles ne nuisent point au tiers, et elles ne lui profitent que dans le cas prévu par la loi (article 1165 du code civil). Deuxième observation Dans notre droit, il n'y a pas d'infraction, ni de peine sans un texte légal "nullum crimen, nulla poena sine lege". C'est le principe de la légalité des délits et des peines qui fait obstacle à ce que des particuliers créent des infractions et en prescrivent les peines. L'Assemblée Nationale et les collectivités publiques ont seules compétence dans le cadre de leurs attributions d'édicter des lois ou des règlements à caractère pénal. Troisième observation: Les actes de Police judiciaire, comme la recherche, la poursuite et la constatation des infractions relèvent de la compétences exclusive de certains agents publics y habilités par les lois et règlements. Quatrième observation: La condamnation au paiement d'une amende, ne peut être prononcée que par la juridiction sauf exceptions prévues par la loi et le cas échéant ce n'est que les agents publics assermentés qui ont alors pouvoir de verbaliser (Forestier, Douanier, Gendarmes etc…) mais jamais des particuliers. Cinquième observation: La taxe, est comme l'impôt, un prélèvement opéré au moyen de la contrainte par puissance publique "dans un intérêt économique ou social au profit de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs". Même lorsqu'elle a un caractère parafiscal et se trouve être perçue au profit d'une personne morale non publique, c'est toujours à l'initiative et par l'organe d'une collectivité publique. C'est sous le bénéfice de ces observations que je propose:

1) Que toutes les stipulations relatives aux infractions soient réécrites pour viser si possible un texte répressif existant.

2) Que toutes les stipulations attributives d'une compétence exorbitante du droit privé aux structures villageoises soient corrigées pour être en harmonie avec la nature juridique du texte.

3) Que toutes énonciations génératrices de taxes et autres prélèvements forcés de la compétence des collectivités publiques soient réexaminées pour être autrement reformulées sans empiétement dans le domaine de la Puissance Publique.

La Gestion des Ressources Naturelles des villages concernés par les codes est somme toute d'une activité présentant un intérêt public. Il y a lieu d'envisager ici la possibilité d'associer la commune à la solution des questions relatives aux taxes et amendes

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Tableau 9 a : La durée d'élaboration des CL et le rapport hommes/jours

Exemples pour

l'élaboration des CL villageois au PGTRN Prestataires privés et sites

Codes-villageois Date du début de l'élaboration

Date de la Finalisation (production de la version papier/ validation par la population)

Remarques sur le processus et sur la durée: (une séance continue, plusieurs séances etc.) Brève description des séances/ nombre des jours

Nombre des collaborateurs de l'ONG impliqués dans ce travail

Total hommes/jours du PP investis pour l'élaboration

Remarques/ Obstacles

Allada : IAMD

Kouffounou Septembre 99 Septembre 99 3 séances continues dans un intervalle de 5 jours (jours des marchés)

2 6 h/j

Aplahoué: GRAIB

Nigbogan 04/07/00 12/07/00 2 séances, 2 jours. Animateurs en commission puis amendements en assemblée villageoise

2 4 h/j

Boukoumbé: Alpha Omega Environnement

Ouaké : Alpha Omega Environnement

Sonaholou 10/03/00 13/05/00 4 jours: 2 jours pour apprêter les images 1jour d'élaboration en séance continue 1jour validation en séance continue

3 (1 cadre, 1 animateur, 1 secrétaire)

12 h/j Entre élaboration et validation il y a la ventilation: diffusion à la radio, discussions des villageois etc. Implication de quelques acteurs extérieurs.

Ouessè : GERAM Conseils

Sinendé : APIC

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Tableau 9b

Exemples pour

l'élaboration des CL intervillageois au PGTRN Prestataires privés et sites

Codes inter-villageois

Date du début de l'élaboration

Date de la Finalisation (production de la version papier/ validation par la population)

Remarques sur le processus et sur la durée: (une séance continue, plusieurs séances etc.) Brève description des séances/ nombre des jours

Nombre des collaborateurs de l'ONG impliqués dans ce travail

Total hommes et jours du PP investis pour l'élaboration

Remarques/ Obstacles

Allada : IAMD

Arrondissement de Lissègazoun

Mars 2001 Mars 2001 2 jours: 1 journée d'élaboration en commission par ressource 1 journée de restitution

6 (3 cadre, 3 animateurs)

12 h/j

Aplahoué: GRAIB

Zone de Lanta 28/08/99 15/10/99 7 rencontres discontinues: avec les autorités locales, les représentants villageois, inventaire des pratiques endogènes, lecture du code forestier, travaux en groupe de restitution

2 (responsable et animateur)

14 h/j Nombre h/j élevé à cause des difficultés de représenter tous les villages

Boukoumbé: Alpha Omega Environnement

Arrondissement de Natta

Ouaké : Alpha Omega Environnement

Arrondissement urbain de Ouaké

29., 30. et 31. août 2001

27/02/2002 4 jours: 3 jours d'élaboration en atelier, travail en groupes. Elaboration du PAT en même temps 1 jour pour la validation

5 (2 cadres, 2 animateurs, 1 secrétaire)

20 h/j Ventilation entre élaboration et validation. Implication de quelques acteurs extérieurs

Ouessè : GERAM Conseils

Sinendé : APIC