LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN

13. WAHLPERIODE

INFORMATION 13/0652

Die Abschaffung des Beamtentums

in der Schweiz zum 01.01.2002 Auftrag:

Am 12.09.2002 wurde der parlamentarische Beratungs- und Gutachterdienst des Landtags

Nordrhein-Westfalen mit der Beantwortung der Fragen beauftragt, wie die Schweizer das

Beamtentum abgeschafft haben und welche Lernmöglichkeiten sich daraus für die

Bundesrepublik Deutschland ergeben.

Bearbeitung: Sabine Trotzewitz

Datum: 07. Januar 2003

Mit dieser Ausarbeitung wurde der Parlamentarische Beratungs- und Gutachterdienst beauftragt. Im Einvernehmen mit dem Auftraggeber wird sie nach dem Grundsatz der Allgemeinzugänglich allen Abgeordneten des Landtags NRW zur Verfügung gestellt.

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Inhalt Seite

I Vorbemerkung....................................................................................................... 4

II Die Grundzüge des öffentlichen Dienstes in der Schweiz vor der Reform....... 5

II.1 Die Rechtsgrundlagen.................................................................................. 5

II.2 Die Arten öffentlicher Dienstverhältnisse................................................... 6

II.3 Die Begründung öffentlicher Dienstverhältnisse......................................... 6

II.3.1 Angestellte………………………………………………………….…….. 6

II.3.2 Beamte………………………………………………………………...….. 7

II.4 Die Besoldung der Beamten…………………………………………...…. 8

II.5 Die Versorgung der Beamten……………………………………………... 8

III Die Reform des Dienstrechts in der Schweiz………………………………..…. 9

III.1 Die so genannte wirkungsorientierte Verwaltungsführung………….… 9

III.2 Ausgewählte Reformprojekte im Bund………………………….…….. 9

III.3 Die Revision des Bundesbeamtengesetzes (BtG)…………………....... 10

III.3.1 Die Teilrevision des BtG……………………………………….......….. 11

III.3.2 Die Totalrevision des BtG……………………………………………... 11

III.4 Das Bundespersonalgesetz (BPG)…………………………………...… 12

III.4.1 Die allgemeine Zielsetzung des BPG………………………………..… 12

III.4.2 Die wesentlichen Neuerungen des BPG…………………………...….. 13

III.4.2.1 Der Geltungsbereich (Art. 2 BPG)……………………...………...…… 13

III.4.2.2 Abschaffung des Beamtentums (Art. 8 BPG)…………………………. 14

III.4.2.3 Beendigung und Auflösung von Arbeitsverhältnissen

(Art. 9 bis 14, 19 BPG)……………………...………………………… 16

III.4.2.4 Entlohnung

(Art. 15f. BPG i.V.m. Art. 36 ff. Bundespersonalverordnung)….……..17

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III.5 Die berufliche Versorgung des Bundespersonals….………………….. 20

III.6 Die Reformierung des öffentlichen Dienstrechts in den Kantonen…… 21

IV Übertragbarkeit des Schweizer Reformmodells auf deutsche

Verhältnisse?…………………………..……………………..………….. 23

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I Vorbemerkung Da die Schweiz bis 1848 ein Staatenbund war, wurde das öffentliche Dienstrecht von Kanton zu Kanton und teilweise auch von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich geregelt. Als die Schweiz dann 1848 zu einem Bundesstaat avancierte, kam zu den bis dahin bestehenden Dienstrechten der Kantone und Gemeinden noch ein gesondertes Dienstrecht des Bundes hinzu. Der Bund war nach der Bundesverfassung von 1848 durch das schweizerische Parlament (Bundesversammlung) dazu berechtigt, "bleibende Beamtungen" zu errichten und deren Gehälter zu bestimmen. (vgl. Art. 85 Nr. 2, 2. Hs. BV).1 Bis heute noch sind Bund, Kantone und im Wesentlichen auch die Gemeinden dazu berechtigt, jeweils eigene Regelungen für das öffentliche Dienstrecht zu schaffen. Eine verfassungsrechtliche Kompetenz des Bundes, wonach die Kantone dazu verpflichtet wären, ihr Dienstrecht an das des Bundes anzugleichen, gibt es in der Schweiz nicht. Deshalb existiert auch kein durch den Bundesgesetzgeber geregeltes Rahmendienstrecht - wie es z.B. in Deutschland bekannt ist. Dies wirkt sich insbesondere auf die Höhe der Beamtengehälter aus, die sowohl vom Bund als auch von den Kantonen autonom bestimmt werden und daher unterschiedlich ausfallen können. Und obwohl in den meisten Verfassungen der Kantone die Möglichkeit besteht, den Gemeinden Vorgaben über die Ausgestaltung ihrer Dienstverhältnisse zu machen, wurde hiervon nur wenig Gebrauch gemacht. Somit sind auch die Gemeinden in der Ausgestaltung ihres öffentlichen Dienstrechts weitgehend frei.2 In den letzten 10 Jahren hat es in der Schweiz grundlegende Reformen zur Flexibilisierung des öffentlichen Dienstrechts gegeben. Diese haben u. a. dazu geführt, dass der Bund sowie die meisten Kantone3 den Beamtenstatus abgeschafft und stattdessen ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis mit Kündigungssystem eingeführt haben. Auf Bundesebene wurde mit dem Bundespersonalgesetz (BPG) vom 24. März 2000 das öffentliche Dienstverhältnis für das Personal der Bundesverwaltung, der dezentralisierten Verwaltungseinheiten, der Gerichtsbehörden des Bundes, der Parlamentsdienste und verschiedener Bundesbetriebe zum 01. Januar 2002 von Grund auf neu geregelt4. Um die Tragweite und Intention der Reformmaßnahmen verstehen zu können bzw. deren Übertragbarkeit auf hiesige Verhältnisse zu prüfen, soll zunächst ein Einblick in die wesentlichen Grundzüge des schweizerischen öffentlichen Dienstrechts gegeben werden, so wie es vor der Reform auf Bundesebene bestand und wie es teilweise noch in einigen Kantonen besteht5. 1 Bernard Rüegg, "Die Entwicklung der Rechtsstellung der Beamten in der Schweiz", in: Führung/Verwaltungspraxis/Wandel, Festschrift für Karl-Heinz Mattern zum 65. Geburtstag, Regensburg 1983, S. 133ff (135). 2 Daniel Kettiger, "Neuere Entwicklungen im öffentlichen Dienstrecht der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 2001, S. 24ff. (25); Prof. Dr. Yvo Hangartner, "Das Recht des öffentlichen Dienstes in der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1979, S. 285. 3 Insgesamt gibt es 16 Kantone mit Kündigungssystem statt Beamtenstatus (siehe hierzu die Tabelle auf Seite 18 und 19. 4 Vgl. hierzu und auch zu den Reformmaßnahmen einzelner Kantone Daniel Kettiger, "Neuere Entwicklungen im öffentlichen Dienstrecht der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 2001, S. 24ff. 5 Vgl. Ausführungen unter II

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II Die Grundzüge des öffentlichen Dienstes in der Schweiz vor der Reform II.1 Die Rechtsgrundlagen Zum besseren Verständnis der in diesem Kapitel beschriebenen historischen Entwicklung der schweizerischen Beamtengesetzgebung ist darauf hinzuweisen, dass für die Ausgestaltung öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse grundsätzlich das Schweizerische Obligationenrecht (OR) und damit Privatrecht gilt. Wenn jedoch Bund, Kantone oder Gemeinden besondere Vorschriften über das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis erlassen haben, kommen diese als lex specialis zur Anwendung und verdrängen damit die privatrechtlichen Regelungen des Obligationenrechts (vgl. Art. 342 Abs. 1, Buchstabe a. OR vom 18.12.1998).6 Auf Bundesebene entwickelte sich eine solche, das Privatrecht verdrängende, besondere Beamtengesetzgebung erst allmählich und zunächst nur vereinzelt. So wurden z.B. im Bundesgesetz über die Verantwortlichkeit der eidgenössischen Behörden und Beamten vom 09.12.1850 Regelungen über die zivil- und strafrechtlichen sowie disziplinarischen Verantwortlichkeiten der Beamten getroffen. Des weiteren enthielt das Besoldungsgesetz von 1897 Vorschriften für die vermögensrechtliche Versorgung der Beamten.7 Von diesen vereinzelten Kodifizierungen abgesehen fanden auf die Dienstverhältnisse im Bund weitgehend die Regelungen des damaligen Obligationenrechts Anwendung. Das änderte sich erst, als 80 Jahre nach Bestehen des Bundesstaates das Bundesgesetz über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten (BtG) vom 30. Juni 1927 in Kraft gesetzt wurde8. Dieses Gesetz, das im Verlauf seiner 70-jährigen Geltungsdauer insgesamt zwanzigmal "revidiert“ wurde, regelte entgegen seines Titels die Dienstverhältnisse sowohl der Bundesbeamten als auch der Bundesangestellten. Es enthielt z.B. Regelungen über die Entstehung des Beamtenverhältnisses, die damit begründeten Rechte und Pflichten sowie die Höhe der Besoldung. Der Erlass und auch jede Abänderung des Bundesbeamtengesetzes unterstand dem sog. fakultativen Referendum. Danach bedarf es einer ausdrücklichen Zustimmung zu einem Gesetz durch das Volk, wenn dies 50.000 Stimmberechtigte innerhalb einer Frist von 100 Tagen nach der Bekanntgabe des Gesetzes verlangen. Kommt es zu keinem Referendum, wird von einer stillschweigenden Zustimmung des Volkes ausgegangen.9 Auch die Kantone sowie weitgehend die Gemeinden schufen besondere vom Obligationenrecht abweichende Vorschriften über das öffentliche Dienstrecht (lex specialis, s.o.). Viele Kantone waren seit der Einführung des Bundesbeamtengesetzes sogar dazu übergegangen, ihr öffentliches Dienstrecht in Anlehnung an das BtG weiter zu entwickeln. Damit wurde das Obligationenrecht aus dem Bereich der öffentlichen Dienstverhältnisse praktisch völlig verdrängt. Lediglich in bestimmten Fragen, die alle Dienstverhältnisse 6 Prof. Dr. Yvo Hangartner, "Das Recht des öffentlichen Dienstes in der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1979, S. 285. 7 Vgl. Bernard Rüegg, "Die Entwicklung der Rechtsstellung der Beamten in der Schweiz", in: Führung/Verwaltungspraxis/Wandel, Festschrift für Karl-Heinz Mattern zum 65. Geburtstag, Regensburg 1983, S. 133ff (133 und 136). 8 Vgl. Peter Helbling: "Entwicklungen im Personalrecht des Bundes", in: Helbling/Poleda, Personalrecht des öffentliches Dienstes, S. 4 9 Prof. Dr. Yvo Hangartner, "Das Recht des öffentlichen Dienstes in der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1979, S. 285ff; Prof. Otto K. Kaufmann/Dr. jur. Ernst Lobsinger, "Schweiz / Landesbericht", in: Recht und System des öffentlichen Dienstes, 1973, (M 10053), S. 101ff. (104f.).

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betrafen und die nicht in der Beamtengesetzgebung geregelt waren, griff man in sinngemäßer Anwendung auf das Obligationenrecht zurück.10 II.2 Die Arten öffentlicher Dienstverhältnisse Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz unterschied in seiner ursprünglichen Form zwischen drei Arten von Dienstverhältnissen: (1) dem Beamtenverhältnis, (2) dem öffentlich-rechtlichen Angestelltenverhältnis und (3) dem privatrechtlichen Angestelltenverhältnis.11 Die Frage, nach welchen Kriterien Bedienstete als Beamte bzw. als Angestellte einzustellen waren, entschieden Bund, Kantone und Gemeinden in eigener Verantwortung. Sie legten in einem Verzeichnis oder Anhang der jeweiligen Beamtengesetzgebung fest, welcher Kreis von Bediensteten Beamteneigenschaft erlangen sollte. Klare Abgrenzungskriterien gab es hierfür nicht. Insbesondere war der Schweiz eine dem deutschen Grundgesetz entsprechende Verfassungsbestimmung im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG fremd, wonach die Ausübung hoheitlicher Befugnisse als "ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen (ist), die in einem öffentlich-rechtlichen Treuverhältnis stehen". Nach schweizerischem Rechtsverständnis war es möglich, auch wichtige öffentliche Aufgaben privatrechtlichen Organisationen oder Nicht-Beamten zu übertragen. Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, dass die Entscheidung darüber, welche Berufsgruppen Beamteneigenschaft erlangen sollten, auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene sehr unterschiedlich ausfiel. Allgemein war aber eine Tendenz zur Ausdehnung der Verbeamtungen erkennbar.12 II.3 Die Begründung öffentlicher Dienstverhältnisse II.3.1 Angestellte Während die Begründung eines privatrechtlichen Angestelltenverhältnisses im Wege einer vertraglichen Vereinbarung nach Obligationenrecht erfolgte, wurden die öffentlich-rechtlichen Angestellten wie die Beamten durch einseitigen behördlichen Hoheitsakt eingestellt. Zwar bedurfte es noch der Zustimmung des/der Bediensteten, diese bezog sich jedoch nur auf die Anstellung. Hingegen wurden die einzelnen Inhalte des Dienstverhältnisses einseitig per Gesetz oder Verordnung von Bund, Kanton oder Gemeinde festgelegt. Gemeinsam war den privatrechtlichen und den öffentlich-rechtlichen Angestelltenverhältnissen, dass sie in der Regel auf unbestimmte Zeit abgeschlossen wurden und relativ kurzfristig wieder gekündigt werden konnten. Nach einigen Jahren der

10 Prof. Dr. Yvo Hangartner, "Das Recht des öffentlichen Dienstes in der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1979, S. 285ff; Ludwig Hennemann, "Mangelnde Staatstreue und ihre rechtlichen Folgen im öffentlichen Dienst der Schweiz", in: Verfassungstreue im öffentlichen Dienst europäischer Staaten (F 118 - 379 -), S. 349ff. (354). 11 Daniel Kettiger, "Neuere Entwicklungen im öffentlichen Dienstrecht der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 2001, S. 24ff. (25). 12 Prof. Dr. Yvo Hangartner, "Das Recht des öffentlichen Dienstes in der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1979, S. 285ff (286); Otto K. Kaufmann/Dr. jur. Ernst Lobsinger, "Schweiz / Landesbericht", in: Recht und System des öffentlichen Dienstes, 1973, (M 10053), S. 101ff. (112).

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Beschäftigung war es aber möglich und auch üblich, das Angestelltenverhältnis in ein Beamtenverhältnis umzuwandeln13. II.3.2 Beamte Im Unterschied zum Angestelltenverhältnis erfolgte die Einstellung der Beamten durch Wahl für eine bestimmte Amtsdauer (sog. Amtsdauerprinzip). Auf Bundesebene lag diese bei vier Jahren. Der Begriff "Wahl" ist historisch begründet und bedeutete im Allgemeinen, dass der Beamte durch Verfügung der Anstellungsbehörde für ein bestimmtes Amt eingestellt wird. Während ihrer Amtsdauer waren Beamte praktisch unkündbar. Das Amtsdauerprinzip wurde für Bundesbeamte bereits 1855, rund 70 Jahre vor dem Bundesbeamtengesetz, eingeführt. Die Wahl bzw. die Einstellung auf Zeit war Ausdruck des Demokratieverständnisses in der Schweiz, das geprägt ist von einer direkten, unmittelbaren Beteiligung des Volkes an den Staatsgeschäften. Danach sollten die Träger öffentlicher Ämter unmittelbar oder wenigstens mittelbar über die Volksvertretungen oder die Regierungen in periodisch wiederkehrenden Zeitabschnitten vom Volk gewählt werden. Diesem Grundverständnis widersprach es, Beamte auf Lebenszeit einzustellen, wie es z.B. in Deutschland nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums die Regel ist (vgl. Art. 33 Abs. 5 GG). In der Schweiz war mit Ablauf der Amtsdauer auch das Beamtenverhältnis grundsätzlich beendet. Ein Anspruch auf Wiederwahl bestand nicht. Dies wurde mit Erlass des Bundesbeamtengesetzes insofern geändert, als die Wahlbehörde nun nach freiem Ermessen über die Erneuerung des Dienstverhältnisses befinden konnte. Zu einer Beendigung des Beamtenverhältnisses kam es hiernach erst dann, wenn die Wahlbehörde eine sog. Nichtwiederwahlverfügung erließ, die mindestens drei Monate vor Ablauf der Amtsdauer und unter Angabe triftiger Gründe schriftlich mitgeteilt werden musste. Wurde keine Nichtwiederwahlverfügung von der Wahlbehörde erlassen, verlängerte sich das Dienstverhältnis des Beamten stillschweigend um eine weitere Amtsdauer. Demnach konnte man auch von einem bedingten Anspruch auf Wiederwahl sprechen. Durch die stillschweigende Erneuerung eines Dienstverhältnisses am Ende einer Wahlperiode entwickelte sich faktisch eine mit dem deutschen Recht vergleichbare Verbeamtung auf Lebenszeit.14 Zuständige Anstellungsbehörden waren in der Regel die obersten Exekutivorgane, d.h. Bundesregierung, Kantonsregierung und Gemeinderat. Daneben gab es aber auch noch die Besonderheit der "Beamtenwahl" direkt durch das Volk, wie es z.B. in vielen Kantonen bei Einstellung des Lehrerpersonals der Fall war. Gewählt werden konnte jeder, der einen "unbescholtenen Leumund" genoss. Eine besondere verfassungsrechtliche Bestimmung, wie sie etwa im deutschen Grundgesetz in Art. 33 Abs. 2 GG den Zugang zu jedem öffentlichen Amt regelt, hat es in der schweizerischen Bundesverfassung nicht gegeben. Jedoch wurde aus dem allgemeinen Grundsatz der Rechtsgleichheit gefolgert (vgl. Art. 4 schweizerische Bundesverfassung), dass jeder Schweizer nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung den gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt besitzt. Im Unterschied zu

13 Ludwig Hennemann, "Mangelnde Staatstreue und ihre rechtlichen Folgen im öffentlichen Dienst der Schweiz", in: Verfassungstreue im öffentlichen Dienst europäischer Staaten (F 118 - 379 -), S. 349ff. (368); Prof. Dr. Yvo Hangartner, "Das Recht des öffentlichen Dienstes in der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1979, S. 285ff (286). 14 Daniel Kettiger, "Neuere Entwicklungen im öffentlichen Dienstrecht der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 2001, S. 24ff. (25).

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deutschem Recht besaß ein Bewerber in der Schweiz jedoch keinen Anspruch auf eine Begründung, warum er nicht als Beamter ernannt bzw. gewählt worden war.15 II.4 Die Besoldung der Beamten Für die Bundesbeamten wurde im Bundesbeamtengesetz der Anspruch auf Besoldung und Zulagen für alle Besoldungsklassen geregelt. Da dieses Gesetz dem fakultativen Referendum unterstand, bedurfte jede Abänderung der Besoldungsskala - neben einem übereinstimmenden Beschluss beider Kammern des Parlaments - der ausdrücklichen oder stillschweigenden Zustimmung des Volkes. Eine Tarifautonomie, die - unabhängig vom Volkswillen - den Abschluss von Gesamtarbeitsverträgen ermöglicht, gab es daher in der Schweiz nicht. Hieraus erklärt sich auch das absolute Streikverbot für schweizerische Beamte, das insofern einen anderen Hintergrund als in der Bundesrepublik Deutschland hat. Streik und auch Aussperrung gehören zu den Druckmitteln von Tarifvertragsparteien, die eingesetzt werden, um bessere Lohn- bzw. Arbeitsbedingungen durchzusetzen. Der Einsatz derartiger Mittel stand aber im Widerspruch zu dem rechtlichen Grundverständnis in der Schweiz, dass die Arbeitsbedingungen der Beamten durch den Willen des Volkes bestimmt wurden.16 II.5 Die Versorgung der Beamten Da die Beamten in der Schweiz für eine bestimmte Amtsdauer und nicht auf Lebenszeit eingestellt wurden, besaßen sie auch keinen Versorgungsanspruch gegenüber dem Staat wie es ihn nach deutschem Rechtsverständnis gibt. Die berufliche Vorsorge erfolgte vielmehr so wie in der Privatwirtschaft nach sozialversicherungsrechtlichen Grundsätzen. Zur Versorgung der Beamten wie auch der übrigen Bediensteten wurden eigene Versicherungskassen eingerichtet, in die Bund und Kantone als Arbeitgeber sowie die Bediensteten als Arbeitnehmer in etwa gleich hohe Beiträge einzahlten. Die Gemeinden konnten sich einer Kasse anschließen oder gemeinsam eine neue Kasse gründen. Die Versicherung deckte z. B. die Versorgung im Alter ab, gewährte Leistungen im Fall einer Invalidität und gewährte gegebenenfalls ein Witwen- oder Waisengeld.17

15 Prof. Otto K. Kaufmann/Dr. jur. Ernst Lobsinger, "Schweiz / Landesbericht", in: Recht und System des öffentlichen Dienstes, 1973, (M 10053), S. 101ff. (112); Ludwig Hennemann "Mangelnde Staatstreue und ihre rechtlichen Folgen im öffentlichen Dienst der Schweiz", in: Verfassungstreue im öffentlichen Dienst europäischer Staaten (F 118 - 379 -), S. 349ff. (357f.). 16 Prof. Otto K. Kaufmann/Dr. jur. Ernst Lobsinger, "Schweiz / Landesbericht", in: Recht und System des öffentlichen Dienstes, 1973, (M 10053), S. 101ff. (105-107); Prof. Dr. Yvo Hangartner, "Das Recht des öffentlichen Dienstes in der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1979, S. 285ff (288). 17 Daniel Kettiger, "Neuere Entwicklungen im öffentlichen Dienstrecht der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 2001, S. 24ff. (25); Prof. Dr. Yvo Hangartner, "Das Recht des öffentlichen Dienstes in der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1979, S. 285ff (289).

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III Die Reform des Dienstrechts in der Schweiz III.1 Die so genannte wirkungsorientierte Verwaltungsführung Die ständig wachsenden und an Komplexität zunehmenden Staatsaufgaben und die gleichzeitige Verknappung finanzieller Ressourcen haben Staat und Verwaltung in der Schweiz dazu veranlasst, grundlegende Verwaltungsreformen durchzuführen. Auf allen Staatsebenen werden deshalb seit den 90er Jahren verschiedene Reformprojekte ins Leben gerufen, die eine verstärkte Ausrichtung der Verwaltungstätigkeit auf Leistungen und Wirkungen ansteuern. Diese sog. wirkungsorientierte Verwaltungsführung18 orientiert sich an den Grundsätzen des "New Public Management" und hat im Wesentlichen zwei Ziele: Zum einen die Schaffung einer größeren Flexibilität im Organisationsbereich der Verwaltung, zum anderen aber auch die Schaffung einer gesteigerten Flexibilität im personalrechtlichen Bereich. Zur Umsetzung dieser beiden Ziele sollen die Prinzipien privatwirtschaftlicher Unternehmensführung auf die öffentliche Verwaltung übertragen werden und zu einer Reformierung sowohl der Verwaltungsstrukturen als auch des öffentlichen Dienstrechts führen. Dabei sollen die Bedürfnisse der Öffentlichkeit stärker als bislang berücksichtigt, die Bürokratie abgebaut und eine bürgernahe, transparente Verwaltungsführung aufgebaut werden. Auf Bundesebene sind diese Reformen durch eine umfassende Regierungs- und Verwaltungsreform sowie durch eine Totalrevision des Bundesbeamtengesetzes umgesetzt worden. Einen groben Überblick über die hierzu durchgeführten Reformprojekte geben die nachfolgenden Ausführungen. III.2 Ausgewählte Reformprojekte im Bund Zur Reformierung der Verwaltungsorganisation in der schweizerischen Bundesverwaltung leitete die Regierung 1993 das Projekt "Regierungs- und Verwaltungsreform" (RVR) ein, mit dem die bestehenden Verwaltungsstrukturen untersucht und Wege zur Optimierung der Aufgabenverteilung eröffnet werden sollten19. Auf der Basis der hieraus gewonnenen Erkenntnisse trat 1997 das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) in Kraft, das die Organisation der Exekutive neu regelt. Es räumt der schweizerischen Bundesregierung erweiterte Kompetenzen für die Führung und Organisation der Bundesverwaltung ein20, ermöglicht die Erteilung von Leistungsaufträgen und schafft die Grundlage zur Einführung von "New Public Management" in der Bundesverwaltung. Insoweit ist das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz auch ein zusätzlicher Impulsgeber für die Modernisierung des öffentlichen Dienstrechts gewesen.21 Mit der durch das RVOG erweiterten Kompetenz leitete die Regierung das Reformprojekt "Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget" (FLAG) ein. Im Rahmen dieses Projekts werden die teilnehmenden Ämter und Abteilungen der Bundesverwaltung unter

18 Im deutschsprachigen Raum gibt es vergleichbare Entwicklungen, die unter dem Begriff "Neue Steuerungsmodelle" bekannt sind. 19 Vgl. Broschüre der Schweizerischen Bundeskanzlei "Bürgernah und wirksam / Regierungs- und Verwaltungsreform, Okt. 2000 (www.admin.ch/ch/d/rvr/schlussbrochure_d.pdf) 20 Vgl. hierzu auch den neuen Art. 178 Abs. 1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.04.1999 (Stand 26.10.1999). 21 Die aktuelle Fassung des RVOG ist abrufbar unter: www.admin.ch/ch/d/sr/1/172.010.1.de.pdf

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Beachtung betriebswirtschaftlicher Grundsätze und Methoden geführt. Das bedeutet, dass z.B. Zielvereinbarungen getroffen, Kosten- und Leistungsrechnungen eingeführt werden sowie ein Controlling eingerichtet wird. Übergeordnetes Ziel dieses Reformprojektes ist es, Wirkung und Wirtschaftlichkeit des staatlichen Handelns zu erhöhen und damit wesentliche Elemente und Ziele der wirkungsorientierten Verwaltungsführung in die Praxis umzusetzen.22 Daneben sind unter der Bezeichnung "Neue Personalpolitik des Bundes" (NPP) weitere Projekte ins Leben gerufen worden, deren gemeinsames Ziel die Modernisierung der Personalpolitik im Bund ist.23 In eine ähnliche Richtung zielt auch das "Projekt Organisation des Personalwesens" (POP), das die schweizerische Bundesregierung im Jahre 1998 ins Leben gerufen hat. Im Rahmen dieses Projekts hat eine Neudefinition der Rollen und Verantwortlichkeit im Personalmanagement stattgefunden. Dies hat u. a. dazu geführt, dass die schweizerische Bundesverwaltung seit dem 01.01.1999 über ein personalpolitisches Leitbild verfügt. Hierdurch ist den Beschäftigten eine Art Wegweiser über die an sie gerichteten Erwartungen, Verantwortlichkeiten und auch Rechte an die Hand gegeben worden. Aus dem Leitbild geht z.B. hervor, dass die Beschäftigten auf der einen Seite für ihre Fort- und Weiterbildung weitgehend selbst verantwortlich sind und diese gemeinsam mit dem Vorgesetzten planen müssen. Dabei wird von den Führungskräften auf der anderen Seite erwartet, dass sie mindestens an drei Tagen im Jahr an Führungsfortbildungen teilnehmen sollen. Gegenüber den Beschäftigten sind sie verpflichtet, einmal im Jahr Zielvereinbarungs- und Beurteilungsgespräche zu führen.24 III.3 Die Revision des Bundesbeamtengesetzes (BtG) Die Vorbereitungen zur Modernisierung des öffentlichen Dienstrechts starteten im Bund am 02. November 1990, als die eidgenössischen Räte25 (Nationalrat26 und Ständerat27) mit der Motion28 90.031 die Totalrevision des Bundesbeamtengesetzes verlangten. Hierin heißt es wörtlich:

„Der Bundesrat29 wird beauftragt, dem Parlament so bald als möglich eine Vorlage für eine Totalrevision des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 zu unterbreiten. Mit der Revision sollen insbesondere die folgenden Zielsetzungen angestrebt werden: - Zeitgemässe Ausgestaltung der Dienstverhältnisse im Sinne einer grösseren

Flexibilität; 22 Vgl. Bericht des schweizerischen Bundesrates über das Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget - Evaluation und weiteres Vorgehen vom 19.12.01 (www.personal.admin.ch/themen/flag/d/flagdokument/evalbericht0206.pdf) 23 Vgl. Mariette Bottinelli, "Reform der Bundesverwaltung im Lichte der Chancengleichheit", Eidgenössisches Personalamt EPA, S. 3; vgl. auch www.personal.admin.ch/themen/ppolitik/d/index.htm 24 Peter Hablützel/Regula Rebecchi, „Arbeitsplatzgarantie oder Arbeitsmartkfähigkeit?“, S. 10; abrufbar unter: http://eww.epa.admin.ch, http://www.personal.admin.ch 25 Eidgenössische Räte = Schweizerisches Parlament. 26 Nationalrat entspricht dem deutschen Bundestag. 27 Ständerat entspricht dem deutschen Bundesrat. Nach dem in der Schweiz geltenden sog. Zweikammersystem setzt sich das Parlament aus dem Nationalrat und dem Ständerat zusammen. 28 Antrag des Parlaments, der die Regierung verpflichtet, bestimmte Gesetzesentwürfe vorzulegen. 29 Entspricht der deutschen Bundesregierung.

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- Schaffung eines Lohnsystems, das u. a. Möglichkeiten vorsieht für eine bessere Berücksichtigung der persönlichen Leistungen, der regionalen Lohnunterschiede, der Arbeitsmarktlage;

- Förderung der Personalentwicklung; - Festlegen einer Kompetenzordnung, die eine wirksame Personalführung

ermöglicht.“30 Daraufhin beschloss der Bundesrat am 04. März 1991 die Revision des Bundesbeamten-gesetzes, die sich in zwei Schritten vollziehen sollte: (1) eine „Teilrevision“, in der die vordringlichen und schnell realisierbaren Themen umgesetzt werden sollten und (2) eine daran anschließende „Totalrevision“, durch die eine grundsätzliche Neuorientierung erfolgen sollte31. Parallel zu diesen Reformüberlegungen ging man im Bund verstärkt dazu über, die Beamtenverhältnisse nach Ablauf der Amtsdauer in Angestelltenverhältnisse zu überführen bzw. die Wiederwahl in ein Beamtenverhältnis unter den Vorbehalt der Auflösung zu stellen32. III.3.1 Die Teilrevision des BtG Am 01. Januar 1996 ist die Teilrevision des Bundesbeamtengesetzes in Kraft getreten und hat zu den nachfolgenden Neuerungen geführt33: • Flexibilisierung des Lohnsystems • Erweiterung des Leistungs-Lohninstrumentariums durch Einführung leistungsabhängiger

Prämien • Straffung des Beschwerdeverfahrens durch Einführung einer paritätischen

Beschwerdeinstanz für Leistungslohnbeschwerden • Neuregelung der beruflichen Vorsorge • Abschaffung der familienstandsabhängigen Zulage und statt dessen Einführung einer

allgemeinen Zulage für Mitarbeiter mit minderjährigen Kindern oder mit Kindern in der Ausbildung

• Einführung einer Rechtsgrundlage für Sozialmaßnahmen, damit Umstrukturierungsmaßnahmen im Dienststellenbereich sowie ein etwaiger Personalabbau möglichst sozialverträglich gestaltet werden können.

III.3.2 Die Totalrevision des BtG Zur Vorbereitung der Totalrevision des Bundesbeamtengesetzes setzte die Personaldirektorenkonferenz34 1993 unter Leitung des Eidgenössischen Personalamtes eine 30 Vgl. Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 6, www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm 31 Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 4, www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm 32 Vgl. Peter Helbling: "Entwicklungen im Personalrecht des Bundes", in: Helbling/Poleda, Personalrecht des öffentlichen Dienstes 1999, S. 14f. 33 Vgl. hierzu Peter Helbling: "Entwicklungen im Personalrecht des Bundes", in: Helbling/Poleda, Personalrecht des öffentlichen Dienstes 1999, S. 10.

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Projektgruppe ein, die sich mit den Vorarbeiten für ein Bundespersonalgesetz (BPG) befasste und Vorschläge für eine Neuregelung des Bundesdienstrechts erarbeitete. Teilnehmer dieser Projektgruppe waren neben der allgemeinen Bundesverwaltung auch die Bundesunternehmen. Ein erster Rohentwurf für das Bundespersonalgesetz wurde 1996 erarbeitet und den Personalorganisationen des Bundespersonals zur weiteren Diskussion vorgelegt. Dreh- und Angelpunkt des neuen Gesetzes war die Überführung sämtlicher Dienstverhältnisse in kündbare öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnisse unter gleichzeitiger Abschaffung des Beamtenstatus. Intensive Beratungen vor allem in den Jahren 1997 und 1998 waren erforderlich, um einen Konsens zwischen den konträren Interessen der Bundesbetriebe und denen der Personalorganisationen herbeizuführen. Während die einen mehr unternehmerische Freiheit forderten, plädierten die anderen für eine gesetzliche Normierung personalrechtlicher Ansprüche. Am 14. Dezember 1998 schließlich legte die Schweizerische Bundesregierung dem Parlament einen Entwurf35 des Bundespersonalgesetzes vor, der in der Fassung vom 24. März 200036 von beiden Parlamentskammern verabschiedet und in einer Volksabstimmung am 26. November 2000 angenommen wurde37. Die Inkraftsetzung des Bundespersonalgesetzes erfolgte zum 01.01.2002 und hat zu weitreichenden Veränderungen im öffentlichen Dienstrecht geführt. III.4 Das Bundespersonalgesetz (BPG)38 III.4.1 Die allgemeine Zielsetzung des BPG Mit dem neuen Bundespersonalgesetz soll es der Bundesverwaltung in Zukunft besser möglich sein, ihre Aufgaben effizient zu erfüllen und flexibel auf personelle Veränderungen zu reagieren. In diesem Sinne setzt es die mit dem Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz eingeleiteten Reformen für den Personalbereich um und realisiert einzelne Elemente des "New Public Management". Unter Berücksichtung der im Rahmen öffentlicher Beschäftigungsverhältnisse geltenden Besonderheiten nähert sich das Bundespersonalgesetz weitgehend den arbeitsrechtlichen Regelungen des Obligationenrechts und damit dem Privatrecht an. So ist denn auch gesetzlich explizit geregelt, dass die einschlägigen Bestimmungen des Obligationenrechts insoweit sinngemäß anzuwenden sind als nichts Abweichendes für die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung geregelt ist39. Mit dieser Annäherung an das Privatrecht sollen zum einen möglichst gleichwertige Rahmenbedingungen für Beschäftigte in Privatwirtschaft und öffentlicher Verwaltung geschaffen werden. Zum anderen soll der Bund aber auch stärker als bisher in die Lage versetzt werden, qualifiziertes und motiviertes Personal für sich zu gewinnen. Vor diesem Hintergrund sind Ausführungsbestimmungen, Arbeitsverträge,

34 An dieser nahmen teil: Personaldirektion von Post, damalige Telecom, SBB, Zoll und VBS sowie Direktion der eidgenössischen Versicherungskasse. 35 Dieser Entwurf kann eingesehen werden auf der Internetseite: www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/bpg.pdf. 36 Abrufbar unter: www.admin.ch/ch/d/sr/1/172.220.1.de.pdf (Fundstelle: AS/2001/894) 37 Das Ergebnis der Volksabstimmung ist abrufbar unter www.admin.ch/ch/d/ff/2001/1141.pdf 38 Ein Abdruck des Gesetzestextes befindet sich im Anhang. 39 Vgl. Art. 6 Abs. 2 BPG.

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Maßnahmen und Entscheide so auszugestalten, dass die "Konkurrenzfähigkeit des Bundes auf dem Arbeitsmarkt" gewährleistet ist.40 Um diese Ziele zu erreichen, hat der Gesetzgeber die wesentlichen personalpolitischen Leitlinien in Form eines Zielkataloges im BPG verankert41 und der Schweizerischen Bundesregierung entsprechende Steuerungsinstrumente an die Hand gegeben. Hierzu zählt z.B. die Befugnis der Regierung, Ausführungsbestimmungen zu erlassen, die der Sicherstellung einer einheitlichen und aufeinander abgestimmten Arbeitgeberpolitik dienen42. Spezielle "Personalcontrolling-Instrumente" sollen die kontinuierliche Umsetzung der durch das Bundespersonalgesetz vorgezeichneten Personalpolitik gewährleisten43. Die Regierung übernimmt dabei die Koordination sowie die Steuerung der Umsetzung, in dem sie die öffentlichen Arbeitgeber in regelmäßigen Zeitabständen daraufhin überprüft, ob sie geeignete Maßnahmen ergriffen haben. Gegenüber dem Parlament ist die Regierung verpflichtet, in bestimmten Zeitabständen über das "Ob" und "Wie" der Umsetzungsmaßnahmen zu berichten (sog. Reporting-Auftrag)44. Hierdurch soll gewährleistet bleiben, dass das Parlament von seinen Aufsichtsbefugnissen hinreichend Gebrauch machen kann.45 III.4.2 Die wesentlichen Neuerungen des BPG Die wesentlichen Neuerungen, die das Bundespersonalgesetz für das öffentliche Dienstrecht im Bund mit sich bringt, werden von der Schweizerischen Bundesregierung wie folgt zusammengefasst46: - "Geltungsbereich und Einheitlichkeit des Personalrechts: Das BPG will ein gemeinsames gesetzliches Dach für sämtliches Bundespersonal schaffen und somit einer Aufsplitterung im öffentlichen Arbeitsrecht vorbeugen. - Flexibilisierung der Anstellungsverhältnisse: Aus den Beamtinnen und Beamten werden Angestellte; die Wahl auf die vierjährige Amtsdauer wird durch ein unbefristetes Arbeitsverhältnis ersetzt. Grundlage dafür ist der individuelle, schriftliche öffentlich-rechtliche Vertrag, für dessen inhaltliche Ausgestaltung das BPG den Vertragsparteien mehr Spielraum offen hält als das geltende Recht. - Kündigungsschutz versus Mobilität: Der Bund soll ein verlässlicher Arbeitgeber bleiben. Ein Schutz vor willkürlicher Kündigung sorgt für die notwendige Beschäftigungssicherheit. Grundsätzlich sind Kündigungen vor allem möglich bei ungenügender Leistung oder fehlendem Personalbedarf. Sie müssen begründet werden und sind anfechtbar. Allerdings wird im Gegenzug berufliche Mobilität des Personals verlangt. - Lohn: 40 Art. 4 Abs. 1 BPG. 41 Art. 4 Abs. 2 Buchst. a. bis k. BPG. 42 Vgl. z.B. Art. 29 Abs. 1, Art. 31, 32 und Art. 33 Abs. 4 BPG. 43 Vgl. Art. 5 BPG. 44 Art. 5 Abs. 1 S. 2, 2. HS. BPG. 45 Vgl. Peter Helbling: "Entwicklungen im Personalrecht des Bundes", in: Helbling/Poleda, Personalrecht des öffentlichen Dienstes 1999, S. 16f.; Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 11f; www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm 46 Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 9, www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm

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Der Lohn richtet sich nicht nur nach der Funktion, sondern auch nach der Erfahrung und der individuellen Leistung. Somit wird die Entlöhnung zu einem wesentlichen Führungsinstrument; sie wird sich auch stärker am Arbeitsmarkt und an branchenspezifischen Bedürfnissen orientieren können. - Beschwerdeverfahren: Das heutige Beschwerdeverfahren wird vereinfacht. Die PRK (Eidgenössische Personalrekurskommission) erhält endgültige Entscheidungskompetenzen. Sie entlastet damit das Bundesgericht." III.4.2.1 Der Geltungsbereich (Art. 2 BPG) Der Geltungsbereich des Bundespersonalgesetzes erstreckt sich im Grundsatz auf das gesamte Personal von Exekutive, Judikative und Legislative, soweit nicht spezialgesetzliche Regelungen etwas Anderes bestimmen. Auch die Beschäftigten der Post sowie der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) unterstehen dem BPG47. Das BPG gilt hingegen nicht für: • die vom Parlament gewählten Personen, d.h. Mitglieder der schweizerischen

Bundesregierung, der Eidgenössischen Gerichte, des National- und des Ständerates • das Personal der Swisscom • das Personal der Rüstungsunternehmen • das Personal der sog. halbstaatlichen Organisationen • Lehrlinge in anerkannten Lehrberufen III.4.2.2 Abschaffung des Beamtentums (Art. 8 BPG) Der Beamtenstatus und damit die Wahl für eine bestimmte Amtsdauer sind durch das Bundespersonalgesetz grundsätzlich abgeschafft worden. Lediglich für bestimmte Tätigkeitsbereiche kommt eine Verbeamtung immer noch in Betracht. Hierzu gehört z.B. der gesamte Bereich der Judikative. So werden die Mitglieder von Gerichtsbehörden48 zur Sicherstellung ihrer richterlichen Unabhängigkeit nach wie vor für eine bestimmte Amtsdauer durch das Volk oder das Parlament gewählt. Entsprechendes gilt für diejenigen Stellen der Exekutive, die Aufsichts- oder Anklagefunktionen auch gegenüber der eigenen Anstellungsbehörde wahrnehmen, wie etwa die Organe der Bundesanwaltschaft oder der Staatsanwaltschaft49. Auch hier wird es als notwendig erachtet, dass durch die Wahl für eine bestimmte Amtsdauer die Unabhängigkeit gegenüber der eigenen Dienststelle garantiert bleibt.50 Von den Ausnahmefällen einmal abgesehen werden in der Schweiz seit dem 01.01.2002 alle Arbeitsverhältnisse beim Bund durch Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Einzelarbeitsvertrages begründet. Der beidseitig kündbare und schriftlich abzuschließende Arbeitsvertrag löst das bisherige System ab, wonach öffentlich-rechtliche 47 Zu dem nicht erfassten Personenkreis siehe Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 10. 48 Mitglieder der eidgenössischen Schieds- und Rekurskommissionen nach Art. 9 Abs. 3 BPG 49 Vgl. Art. 9 Abs. 5 i.V.m. Art. 32 Abs. 1 b) und c) Bundespersonalverordnung (BVO). 50 Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 15, www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm; Peter Helbling: "Entwicklungen im Personalrecht des Bundes", in: Helbling/Poleda, Personalrecht des öffentlichen Dienstes 1999, S. 31f.

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Anstellungsverhältnisse nur durch hoheitliche Verfügung (Verwaltungsakt) begründet werden konnten. Durch den Vertragsabschluss besteht nunmehr die Möglichkeit, wichtige Arbeitskonditionen zwischen den Vertragsparteien individuell auszuhandeln. Hierzu gehört z.B. auch die Lohnhöhe. Den rechtlichen Rahmen für den Abschluss derartiger Einzelarbeitsverträge bildet das Bundespersonalgesetz, das in diesem Zusammenhang auch als "personalpolitisches Dach" für die verschiedenen Arbeitgeber des Bundes (Verwaltung, Post und Schweizerische Bundesbahnen) bezeichnet wird. Daneben sind so genannte arbeitgeberspezifische Detailregelungen für die allgemeine Bundesverwaltung in der Bundespersonalverordnung (BPV) verankert worden. Diese enthält etwa Regelungen über51: • Beginn und Dauer des Arbeitsverhältnisses • Funktion bzw. Arbeitsbereich • Arbeitsort und Bedingungen der Versetzbarkeit • Dauer der Probezeit • Beschäftigungsgrad • Lohn • Vorsorgeeinrichtung und Vorsorgeplan. Entsprechende Regelungen für Anstellungsverhältnisse bei der Post und den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) werden in so genannten Gesamtarbeitsverträgen52 vereinbart. Das neue Recht gilt insbesondere auch für diejenigen Dienst- und Beamtenverhältnisse, die vor dem 01.01.2002 abgeschlossen worden sind und über dieses Datum hinaus noch fortbestehen53. Sofern die Inhaber solcher "altrechtlicher Dienstverhältnisse" die Unterzeichnung eines angebotenen zumutbaren Arbeitsvertrages ablehnen, galt dies als Grund für eine Kündigung des Arbeitsverhältnisses. Derartige Arbeitsverhältnisse sollten spätestens zum 30.09.2002 durch schriftlichen Auflösungsvertrag oder durch Verfügung beendet werden. Zweck dieser Übergangsregelung ist es, alle Beamtenverhältnisse - bis auf die erwähnten Ausnahmen - in ein öffentlich-rechtliches Angestelltenverhältnis zu überführen54. Eine Änderung der Bundesverfassung ist für die - weitgehende - Abschaffung des Beamtenstatus nicht erforderlich gewesen55. Nach der Verfassung bestand lediglich das Recht und nicht die Pflicht, "bleibende Verbeamtungen" zu errichten56. Zudem enthält die Bundesverfassung auch keine mit dem deutschen Grundgesetz vergleichbare Verfassungsbestimmung, wonach das Berufsbeamtentum institutionell garantiert wird (Art. 33 Abs. 5 GG i.V.m. Art. 33 Abs. 4 GG). Dies mögen wesentliche Gründe dafür gewesen sein, warum das Beamtentum in der Schweiz ohne größere rechtliche Hindernisse abgeschafft werden konnte. 51 Vgl. Art. 8 BPG i.V.m. Art. 25 Bundespersonalverordnung (BVO). 52 Vgl. Art. 38 BPG 53 Vgl. Art. 2 Abs. 2 der "Verordnung über die Überführung der nach dem Beamtengesetz begründeten Dienstverhältnisse in Arbeitsverhältnisse nach dem Bundespersonalgesetz" (Überführungsverordnung), in Kraft getreten am 01.07.2001- 54 Vgl. Art. 2 Abs. 3, 4 Überführungsverordnung. 55 Vgl. Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 40, www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm 56 Vgl. Art. 85 Nr. 2, 2. HS Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29.05.1874 (Stand: 20.04.1999).

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III.4.2.3 Beendigung und Auflösung von Arbeitsverhältnissen (Art. 9 bis 14, 19 BPG) Nach dem Bundespersonalgesetz soll die Beendigung von befristeten bzw. unbefristeten Arbeitsverhältnissen im Idealfall durch einen einvernehmlich abgeschlossenen, schriftlichen Auflösungsvertrag erfolgen (vgl. Art. 10, 13 BPG). Der Grundsatz der Einvernehmlichkeit auch im Bereich der Beendigung eines Arbeitsverhältnisses ist dabei vom Gesetzgeber bewusst als Pendant zu seiner Begründung gewählt worden57. Sofern es jedoch nicht zu einer einvernehmlichen Beendigung des Arbeitsverhältnisses kommen sollte, gelten für die Auflösung von befristeten/unbefristeten Arbeitsverhältnissen die nachfolgenden Grundsätze: Befristete Arbeitsverhältnisse können nicht vor Ablauf des Befristungszeitraumes durch ordentliche Kündigung einseitig aufgelöst werden. Eine vorzeitige Beendigung des befristeten Arbeitsverhältnisses ist lediglich aus wichtigen Gründen möglich, etwa wenn der kündigenden Partei die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nach Treu und Glauben nicht mehr zugemutet werden kann (vgl. Art. 11 BPG i.V.m. Art. 12 Abs. 7 BPG). Hingegen kann das unbefristete Arbeitsverhältnis von jeder Vertragspartei einseitig gekündigt werden (vgl. Art. 11 Abs. 1 BPG). Hierbei sind allerdings gesetzlich festgelegte Mindestkündigungsfristen von jeweils 3 bis zu 6 Monaten je nach Anzahl der Dienstjahre zu berücksichtigen (vgl. Art. 12 Abs. 3 BPG). Auf Wunsch des Angestellten kann der Arbeitgeber diese verkürzen, wenn keine wesentlichen Interessen entgegenstehen (Art. 12 Abs. 5 BPG). Zur Schaffung einer möglichst hohen Beschäftigungssicherheit wurden die Kündigungsgründe bei einseitiger Auflösung des Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber gesetzlich abschließend aufgezählt (vgl. Art. 12 Abs. 6 BPG). Danach ist eine ordentliche Kündigung durch den Arbeitgeber nur möglich wegen: - Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten; - Mängeln in der Leistung oder im Verhalten, die trotz schriftlicher Mahnung anhalten oder

sich wiederholen; - mangelnder Eignung, Tauglichkeit oder Bereitschaft, die im Arbeitsvertrag vereinbarte

Arbeit zu verrichten; - mangelnder Bereitschaft zur Verrichtung zumutbarer anderer Arbeit; - schwerwiegenden wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen, sofern der Arbeitgeber der

betroffenen Person keine zumutbare andere Arbeit anbieten kann; - Wegfall einer gesetzlichen oder vertraglichen Anstellungsbedingung. Hervorzuheben ist, dass Beschäftigten ohne eigenes Verschulden nur dann gekündigt werden kann, wenn schwerwiegende wirtschaftliche oder betriebliche Gründe vorliegen. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass zuvor alle sinnvollen und zumutbaren Möglichkeiten zur Weiterbeschäftigung ausgeschöpft worden sind (Art. 12 Abs. 6 e i.V.m. Art. 19 Abs. 1 BPG). Dies setzt wiederum eine gewisse Bereitschaft zur persönlichen und beruflichen Mobilität der Angestellten voraus, die – sofern sie sich weigern eine angebotene und zumutbare Arbeit anzunehmen - unter Umständen selbst einen Kündigungsgrund setzen. In den Fällen, in denen eine Kündigung auch bei Nichtverschulden des/der Beschäftigten unvermeidbar ist, wird eine Entschädigung gezahlt (vgl. Art. 19 Abs. 2 BPG). Dies gilt allerdings nur, wenn es sich um stark spezialisierte Funktionen oder um langjährige Dienstverhältnisse handelt, bei denen die Prognose einer Neubeschäftigung auf dem Arbeitsmarkt schlecht ausfällt58. 57 Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 16, www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm 58 Vgl. Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 23, www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm

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Im Übrigen kommt eine außerordentliche bzw. fristlose Kündigung durch die Vertragsparteien auch bei den befristeten Arbeitsverhältnissen nur bei Vorliegen wichtiger Gründe in Betracht (vgl. Art. 12 Abs. 7 BPG). III.4.2.4 Entlohnung (Art. 15f. BPG i.V.m. Art. 36 ff. Bundespersonalverordnung) Mit dem Bundespersonalgesetz ist ein neues Lohnsystem eingeführt worden, das stärker als bislang die individuell erbrachte Arbeitsleistung honoriert und eine größere Flexibilität im Bereich der Lohnerhöhung ermöglicht. So genannte „Beförderungsautomatismen“ sind abgeschafft und ersetzt worden durch eine am privaten Arbeitsmarkt orientierte Leistungsentlohnung. Damit das neue Lohnsystem möglichst flexibel auf die aktuelle Arbeitsmarktlage reagieren kann, hat der Gesetzgeber den Rahmen für die Lohnfestsetzung weit gesteckt. So macht das Bundespersonalgesetz nur Vorgaben hinsichtlich der Kriterien, nach denen der Lohn festzusetzen ist. Zu diesen gehören zum einen Funktion und zum anderen Leistung und Erfahrung (Art. 15 Abs. 1 BPG).59 Die konkrete Ausgestaltung des Lohnsystems, d.h. die Festlegung der weiteren Grundsätze für die Lohnfestsetzung ist den Ausführungsbestimmungen60 vorbehalten (vgl. Art. 15 Abs. 3 BPG). Diese regeln z.B. die Festsetzung des Höchstlohnes, den Mindestanteil des Funktionslohnes und die einzelnen Stufen der Lohnentwicklung. Darüber hinaus legt der Bundesrat Mindestlöhne fest (Art. 15 Abs. 2 BPG), die den unternehmerischen Bedürfnissen sowie der Situation am Arbeitsmarkt gerecht werden sollen.61 Mit den nachfolgenden Ausführungen soll ein Einblick in die grundlegenden Regelungsmechanismen des neuen Lohnsystems gegeben werden. Das neue Lohnsystem beruht im Wesentlichen auf zwei Elementen: (1) einem "Funktionslohn" und (2) einem "Leistungs- und Erfahrungsteil".62 Die allgemeine Lohnfestsetzung richtet sich zunächst nach der auszuübenden Funktion, die einer bestimmten Lohnklasse zugeordnet wird63. Maßgebend hierfür ist der Schwierigkeitsgrad der Tätigkeit, der durch eine Funktionsbewertung ermittelt wird. Der sich daraus ergebende "Funktionslohn" soll die Anforderungen und Beanspruchungen der ausgeübten Funktion abgelten. Die Güte der konkreten Arbeitsleistung, d.h. der sog. Leistungs- und Erfahrungsteil, ist ausschlaggebend für die individuelle Lohnentwicklung. Durch jährliche Zielvereinbarungen und Personalbeurteilungen soll eine regelmäßige Bewertung der erbrachten Leistung ermöglicht werden. Die Zielvereinbarungen werden im Voraus für ein Jahr zwischen den 59 Vgl. Informationen zur neuen Personalpolitik des Bundes (NPP-Info), Nr. 1 März 2000, S. 5, Eidgenössisches Personalamt (EPA), www.personal.admin.ch; Peter Helbling: "Entwicklungen im Personalrecht des Bundes", in: Helbling/Poleda, Personalrecht des öffentlichen Dienstes 1999, S. 31. 60 Zu diesen gehören die Bundespersonalverordnung (BPV) vom 03.07.2001 sowie die Verordnung der eidgenössischen Finanzdepartements zur Bundespersonalverordnung (VBPV) vom 06.12.2001. 61 Botschaft des Schweizerischen Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom 14.12.1998 (98.076), S. 21; www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/archiv.htm 62 Vgl. Informationen zur neuen Personalpolitik des Bundes (NPP-Info), Nr. 1 März 2000, S. 5, Eidgenössisches Personalamt (EPA), www.personal.admin.ch 63 Vgl. zu den verschiedenen Lohnklassen Art. 36 Bundespersonalverordnung (BPV)

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Vorgesetzten und den Beschäftigten getroffen und zum Ende eines jeden Jahres auf ihre Zielerreichung hin überprüft. Im Rahmen von Personalbeurteilungen werden anschließend Ziele und Zielerreichung sowie Verhalten und Kompetenzen der Beschäftigten anhand eines 5-stufigen Beurteilungssystems bewertet. Die Beurteilungsstufen reichen von "übertrifft die Anforderungen in hohem Maße" (Stufe A++) bis "entspricht den Anforderungen nicht" (Stufe C). Je höher die Beurteilungsstufe desto höher der prozentuale Anteil der Lohnentwicklung. Lohnsteigerungen sind grundsätzlich einmal im Jahr bis zum Erreichen des Höchstbetrages, d.h. 100 % des Betrages der jeweiligen Lohnklasse, möglich. Die nachfolgende Tabelle enthält einen Überblick über die mit der jeweiligen Beurteilungsstufe einhergehende Lohnentwicklung. Zu ihrer Verdeutlichung folgt weiter unten ein Beispiel. Beurteilungsstufen Lohnentwicklung (in % des Lohnmaximums)

für Beschäftigte im Aufstieg64

A++ Übertrifft die Anforderungen in hohem Maße.

Mindestens 4,1 %, höchstens 6 % (bis 100 %).

A+ Übertrifft die Anforderungen deutlich. Mindestens 3,1 %, höchstens 4 % (bis 100 %).

A Entspricht den Anforderungen voll und ganz.

3 % (bis 100 %).

B Entspricht den Anforderungen teilweise. 2 % Bei Leistungen der Stufe B hört die Lohnentwicklung bei 94 % des Lohnmaximus auf.

C Entspricht den Anforderungen nicht. 0 % Bei Leistungen der Stufe C wird keine Lohnerhöhung gewährt.

Bei der Bewertung der Arbeitsleistungen haben die Departements auf eine ausgewogene Verteilung der Beurteilungen auf die 5 Beurteilungsstufen zu achten. Folgende Richtwerte sollen dabei eingehalten werden65: Beurteilungsstufe Anteil der

Beschäftigten in %

A++ 0 bis 5 %

A+ 10 bis 25 %

A 65 bis 70 %

B 5 bis 15 %

C 0 bis 3 % 64 Vgl. Art. 39 Bundespersonalverordnung i.V.m. Art. 15 BPG. 65 Antwort der Schweizerischen Bundesregierung vom 11.09.2002 auf die Einfache Anfrage des Widmar Hans, Mitglied des Schweizerischen Nationalrates, (www.parlament.ch/afs/data/d/gesch/2002/d_gesch_20021074.htm.).

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Zur Veranschaulichung wird anhand eines Beispielsfalls eine mögliche Lohnentwicklung dargestellt66: Für die Funktion des Herrn X gilt ein Lohnmaximum von 80.000 Fr. im Jahr. Im ersten Jahr liegt der Verdienst bei 70.000 Fr. Die Leistungen des Herrn X werden mit der Beurteilungsstufe A bewertet, so dass er im zweiten Jahr 3 % des Lohnmaximums mehr verdienen wird. Am Ende des zweiten Jahres wird die Leistung des Herrn X mit der Stufe B bewertet, d.h. im dritten Jahr verdient er nur 2 % seines Lohnmaximums mehr. Am Ende des dritten Jahres sind die Leistungen des Herrn X bis auf die Beurteilungsstufe C gesunken. Daher erhält er für das vierte Jahr keinerlei Lohnsteigerungen: Jahr Gehalt Basis der

Lohnentwicklung Beurteilungsstufe Lohnentwicklung in % (Franken)

1 70.000 Fr. 80.000 Fr. A 3 % x 80.000 Fr. = 2.400 Fr.

2 72.400 Fr. 80.000 Fr B 2 % x 80.000 Fr. = 1.600 Fr.

3 74.000 Fr. 80.000 Fr C 0 %

4 74.000 Fr. Sobald das volle Lohnmaximum einer Lohnklasse erreicht worden ist, besteht noch zusätzlich die Möglichkeit, eine sog. Anerkennungsprämie zu erhalten (vgl. Art. 49 Bundespersonalverordnung). Diese beträgt bei der Beurteilungsstufe A++ höchstens 12 % des Lohnmaximums und kann an bis zu 3 % der Beschäftigten vergeben werden. Auf der Beurteilungsstufe A+ beträgt die Anerkennungsprämie 6 % des Lohnmaximums für bis zu 15 % der Beschäftigten. Darüber hinaus können z.B. vorübergehende berufliche Doppelbelastungen, die etwa bei der Vertretung von Kollegen auftreten können, mit einer "Einsatzprämie" honoriert werden (vgl. Art. 47 Bundespersonalverordnung). Die "Einsatzprämie", die auch an Teams vergeben werden kann, erreicht bis zu 6 % des Lohnmaximums. Möglich ist aber auch, dass sie in Form von kleineren "Naturalprämien", wie z.B. Theaterkarten, vergeben wird.67 Neu ist auch die Möglichkeit der "Arbeitsmarktzulage" (vgl. Art. 50 Bundespersonalverordnung). Mit ihr kann der Bund als Arbeitgeber Ziel gerichtet sein Interesse an der weiteren Mitarbeit bestimmter Beschäftigter kundtun. Die Zulage wird als Anreiz an diejenigen Beschäftigten vergeben, bei denen aufgrund ihrer Qualifikation eine starke Nachfrage am Markt und damit die Gefahr einer Abwanderung in die Privatwirtschaft besteht. Die Zulage kann in Höhe von bis zu 20 % des Höchstbetrages für die Beurteilungsstufe A der betreffenden Lohnklasse gezahlt werden, wenn das Eidgenössische Personalamt zuvor seine Zustimmung erteilt hat. Sofern die Nachfrage am Markt allerdings wieder nachlässt, muss mit der Streichung der "Arbeitsmarktzulage" gerechnet werden.68 66 Nach: Informationen zur neuen Personalpolitik des Bundes (NPP-Info), Nr. 2 August 2001, S. 11, Eidgenössisches Personalamt (EPA), www.personal.admin.ch 67 Vgl. Informationen zur neuen Personalpolitik des Bundes (NPP-Info), Nr. 2 August 2001, S. 13, Eidgenössisches Personalamt (EPA), www.personal.admin.ch 68 Vgl. Informationen zur neuen Personalpolitik des Bundes (NPP-Info), Nr. 2 August 2001, S. 13, Eidgenössisches Personalamt (EPA), www.personal.admin.ch

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III.5 Die berufliche Versorgung des Bundespersonals Anders als das alte Bundesbeamtengesetz trifft das neue Bundespersonalgesetz keine Regelung über die berufliche Versorgung des Bundespersonals. Vielmehr ist dieser Bereich einem neuen Rahmengesetz vorbehalten worden, dem Gesetz über die Pensionskasse des Bundes vom 23.06.2000 (PKB-Gesetz). Mit diesem Gesetz, das am 01.03.2001 in Kraft getreten ist, ist eine neue Pensionskasse für die berufliche Versorgung des Bundespersonals, die so genannte PUBLIKA eingerichtet worden. Sie versichert die Beschäftigten des Bundes und deren Angehörigen gegen die wirtschaftlichen Folgen des Alters-, Invaliditäts- und Todesfallrisikos. Zu ihren neuen Leistungen gehört z.B. die Möglichkeit einer Kapitalabfindung bei Rentenbeginn oder die Lebenspartnerrente69. Die Vorbereitungen für die Errichtung der neuen Pensionskasse fanden im Rahmen von Projektarbeiten im Frühjahr 1998 statt und sollten Ende 2002 abgeschlossen sein. Bis dahin ist geplant, alle Versicherten von der alten in die neue Pensionskasse zu überführen. Eine Versorgung nach den Bestimmungen des neuen Pensionskassengesetzes soll aber erst ab Mitte 2003 erfolgen, so dass für die Versicherten derzeit noch die Statuten des alten Vorsorgesystems gelten.70 Im Unterschied zur bisherigen Pensionskasse71 ist die Pensionskasse PUBLIKA rechtlich und wirtschaftlich selbstständig. Sie ist aus der engeren Bundesverwaltung ausgegliedert und soll ihre Leistungen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen selbst erwirtschaften. In diesem Sinne hat man bereits Mitte 1999 mit der Investition von Geldern auf dem Markt begonnen. Rund 5 Mrd. Franken sollen voraussichtlich jedes Jahr neu angelegt werden. Investiert wird z.B. in Fremdwährungsobligationen, Schweizer Aktien, ausländischen Aktien, aber auch in mittlere und kleinere Unternehmen sowie in Immobilien. Der jährliche Vermögensertrag der neuen Pensionskasse hängt damit wesentlich von den Entwicklungen auf dem Kapitalmarkt ab. Im Jahr 1999 lag die Rendite etwa bei 6,6 %, während sie im Jahr 2000 aufgrund der ungünstigen Entwicklungen auf den Aktienmärkten nur noch bei 2,7 % lag72. Zur Sicherung der Vorsorgeleistungen aus der neuen Pensionskasse werden die Renten vorerst weiterhin vom Bund garantiert, allerdings nur bis zu einem Zeitraum von maximal 8 Jahren. Diese zeitlich befristete Bundesgarantie wurde deshalb als erforderlich angesehen, weil die bisherige Pensionskasse einen Fehlbetrag von rund 10 Milliarden Franken am Ende des Jahres 1999 aufwies, den der Bund erst noch abbauen muss. Nach Wegfall der Bundesgarantie soll die Einrichtung verschiedener Kontrollmechanismen und nicht zuletzt die neue Finanzierungspolitik dafür sorgen, dass die Renten der neuen Pensionskasse abgesichert sind. Als Absicherungsmaßnahme ist z.B. ein sog. Sicherheitsfonds eingerichtet worden, der bei Zahlungsunfähigkeit der Pensionskasse die Leistungen erbringen soll. Des Weiteren prüfen verschiedene Kontrollstellen sowie Expertinnen und Experten regelmäßig die

69 Vgl. Ausführlicher hierzu das Informationsblatt zur beruflichen Vorsorge: PASSAGE, Nr. 2 Juli 2001, „Die berufliche Vorsorge beim Bund heute und morgen“, S. 3 www.publica.ch/imperia/md/content/publica/14.pdf 70 EFD-Schwerpunkte, Oktober 2002, "Berufliche Vorsorge des Personals", Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD), abrufbar unter der Internetadresse: www.finance.admin.ch/d/dok/faktenblaetter/efd-schwerpunkte/403_vorsorge.htm 71 Hierbei handelt es sich um die Eidgenössische Versicherungskasse (EVK). 72 Vgl. Informationsblatt zur beruflichen Vorsorge: PASSAGE, Nr. 2 Juli 2001, „Die berufliche Vorsorge beim Bund heute und morgen“, S. 6 www.publica.ch/imperia/md/content/publica/14.pdf

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Geschäftstätigkeit der Pensionskasse. Hierüber ist der Aufsichtsbehörde73 jährlich Bericht zu erstatten. Diese kann auch selbst Einsicht in die Berichte der Kontrollstellen nehmen.74 Die Frage, nach welchen Bemessungskriterien die Höhe der Rente berechnet werden soll, ist im Parlament kontrovers diskutiert worden75. Vorerst einigte man sich auf die grundlegende Zweiteilung in Kernplan und Leistungsprimat sowie Ergänzungsplan und Beitragsprimat: Die Mehrheit der Versicherten ist im sog. Kernplan versichert76. Dieser umfasst versicherte Verdienste in Höhe von bis zu 148.320 Franken (vgl. Art. 8 Abs. 1 BVG77). Maßgeblich für die Versicherung im "Kernplan" ist das sog. Leistungsprimat. Das bedeutet, dass zunächst die Höhe der zu erbringenden Leistungen (= Renten) festgelegt wird. In der Regel handelt es sich dabei um einen bestimmten Prozentsatz des Gehalts. Anschließend werden die zur Finanzierung der Leistungen erforderlichen Beiträge festgelegt. Die danach ermittelte Höchstrente beim Bund beträgt derzeit 60 % des letzten versicherten Lohnes nach 40 Versicherungsjahren. Die Pensionsaltersgrenze liegt bei 62 Jahren. Alle übrigen Bundesbeschäftigten werden im sog. Ergänzungsplan versichert78. Für sie wird die Rentenhöhe nach dem "Beitragsprimat" berechnet. Im Beitragsprimat wird umgekehrt zuerst die Höhe der Beiträge festgelegt und im Anschluss daran die Leistungen errechnet, deren Höhe sich wenigstens nach der Höhe der eingezahlten Beiträge richtet. Das bedeutet, dass nur so viel Rente ausbezahlt werden kann, wie zuvor angespart worden ist.79 Für die Zukunft soll allerdings geprüft werden, ob ein Wechsel zum Beitragsprimat grundsätzlich für alle Versicherten möglich und sinnvoll ist. Hierfür soll die Schweizerische Bundesregierung dem Parlament bis Ende 2006 einen überarbeiteten Entwurf des Bundespensionskassengesetzes vorlegen, der sich an den Grundsätzen des Beitragsprimats orientiert.80 III.6 Die Reformierung des öffentlichen Dienstrechts in den Kantonen Die Reformierung des kantonalen Dienstrechts hat sich ähnlich wie beim Bund vor dem Hintergrund einer grundlegenden Modernisierung der Verwaltungsstrukturen nach betriebswirtschaftlichen Kriterien vollzogen. Zur Umsetzung der durchgeführten Reformprojekte81 sind viele Kantone bereits in den 90er Jahren dazu übergegangen, den personalpolitischen Rahmen entsprechend anzupassen. Dies hat im Wesentlichen zu einer Annäherung des kantonalen Dienstrechts an die in der Privatwirtschaft geltenden

73 Bundesamt für Sozialsicherung. 74 Vgl. PASSAGE, Nr. 2 Juli 2001, „Die berufliche Vorsorge beim Bund heute und morgen“, S. 2f. www.publica.ch/imperia/md/content/publica/14.pdf 75 Vgl. zum Diskussionsstand: Protokoll der 5. Ständeratssitzung vom 14.03.2000 (99.023), www.pd.admin.ch/ab/data/d/s/4602/9657/d_a_4602_9657_9677.htm 76 Vgl. hierzu die "Verordnung über die Versicherung im Kernplan der Pensionskasse de Bundes" (PKBV 1). 77 BVG = Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterbliebenen- und Invalidenversorgung 78 Vgl. hierzu die "Verordnung über die Versicherung im Ergänzungsplan der Pensionskasse des Bundes" (PKBV 2). 79 Vgl. Informationen zur neuen Personalpolitik des Bundes (NPP-Info), Nr. 2 Juni 2000, S. 4, Eidgenössisches Personalamt (EPA), www.personal.admin.ch 80 Vgl. Informationen zur neuen Personalpolitik des Bundes (NPP-Info), Nr. 2 Juni 2000, S. 4, Eidgenössisches Personalamt (EPA), www.personal.admin.ch 81 Z.B. "Wirkungsorientierte Führung der Verwaltung (WiF)" im Kanton Zürich oder "Neue Verwaltungsführung (NEF)" im Kanton Bern.

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arbeitsrechtlichen Regelungen geführt. Es würde allerdings den Rahmen der vorliegenden Ausarbeitung sprengen, die einzelnen Reformmaßnahmen der insgesamt 26 Kantone darzustellen. Daher wird der Fokus darauf gerichtet, wie die Beschäftigungsverhältnisse bei den Kantonen derzeit begründet werden: Für die Einführung von Anstellungsverhältnissen mit Kündigungsmöglichkeit unter gleichzeitiger Abschaffung des Beamtentums haben sich 16 Schweizer Kantone entschieden (vgl. Übersicht auf Seite 19). Allerdings wird auch in diesen Kantonen für bestimmte Funktionsbereiche am Beamtenstatus festgehalten. Das soll vor allem für die beruflichen Funktionen gelten, deren Wahrnehmung ein möglichst großes Maß an Unabhängigkeit und Schutz vor staatlicher bzw. gesellschaftlicher Beeinflussung voraussetzt82. Für den Richterberuf etwa wird dies allgemein anerkannt83. Daneben gibt es aber auch Kantone, die den Beamtenstatus grundsätzlich denjenigen Funktionsträgern vorbehalten, die nach geltendem Recht vom Volk gewählt werden84. Im Kanton Zürich sind das neben den Richterinnen und Richtern z.B. auch die Statthalterinnen/Statthalter, die Notarinnen/Notare oder die Bezirksanwältinnen/-anwälte. In den übrigen 10 Kantonen gibt es den Beamtenstatus noch. Davon haben 3 Kantone einen lediglich eingeschränkten Beamtenstatus, 6 Kantone planen dessen Aufhebung und ein Kanton will den Beamtenstatus beibehalten. Die nachfolgende Übersicht verdeutlicht noch einmal wie sich die einzelnen Kantone im Umgang mit dem Beamtenstatus verhalten haben: Der Beamtenstatus in den Kantonen (Stand: 02.12.2002)85:

Kantone mit Kündigungssystem statt Beamtenstatus

1. Zürich (ab Mitte 1999)

2. Bern (ab 1995)

3. Uri (ab 01.01.2001)

4. Schwyz

5. Obwalden

6. Nidwalden

7. Zug

8. Basel-Stadt

9. Basel-Landschaft

10. Appenzell Ausserrhoden

11. Appenzell Innerrhoden

82 Vgl. hierzu etwa Daniel von Kaenel: "Die Entwicklung des bernischen Dienstrechts", in: Helbling/Poleda, Personalrecht des öffentlichen Dienstes 1999, S. 79ff (88). 83 Daniel Kettiger, "Neuere Entwicklungen im öffentlichen Dienstrecht der Schweiz", in: Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 2001, S. 24ff. (25). 84 Fritz Lang: "Das Zürcher Personalgesetz vom 27 September 1998", in: Helbling/Poleda, Personalrecht des öffentlichen Dienstes 1999, S. 49ff (54). 85 Die Angaben beruhen auf den veröffentlichten Daten des Eidgenössischen Personalamtes (EPA) vom 02.12.2002, abrufbar unter: www.personal.admin.ch/themen/bpg/d/kantone.pdf

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12. Graubünden

13. Tessin

14. Waadt

15. Neuenburg

16. Genf

Kantone mit eingeschränktem Beamtenstatus

17. St. Gallen

18. Glarus

19. Schaffhausen

Kantone mit Beamtenstatus und geplanter Revision

20. Luzern (Änderung vorgesehen ab 01.01.2002)

21. Freiburg (Revisionsvorlage ab Herbst im Großen Rat)

22, Solothurn (Änderung vorgesehen ab 01.08.2001)

23. Aargau (Änderung vorgesehen ab 01.04.2001, Volksabstimmung am 24.09.2000)

24. Thurgau (Revisionsvorlage im Großen Rat)

25. Jura (Regierung befasst sich im September mit Revisionsvorlage)

Kanton mit Beamtenstatus ohne geplante Revision

26. Wallis IV Übertragbarkeit des Schweizer Reformmodells auf deutsche Verhältnisse? Die vorhergehenden Ausführungen haben gezeigt, dass das öffentliche Dienstrecht der Schweiz nur bedingt vergleichbar ist mit dem Beamtenrecht in Deutschland86. Neben der historisch unterschiedlich verlaufenen Entwicklung des Beamtentums in beiden Ländern, gibt es auch wesentliche Unterschiede in rechtlicher Hinsicht. Zu diesen gehören z.B., dass das deutsche Berufsbeamtentum im Grundgesetz verankert ist (Art. 33 Abs. 5 GG) und in der Verfassung institutionell garantiert wird (Art. 33 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 33 Abs. 5 GG). Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist danach - anders als in der Schweiz -grundsätzlich den Beamtinnen und Beamten vorbehalten (sog. Funktionsvorbehalt). Das für sie geltende öffentliche Dienstrecht ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln. Hieraus ergibt sich, dass das Grundgesetz selbst zwischen dem öffentlichen Dienstrecht der Beamten auf der einen Seite und dem öffentlichen Dienstrecht der Angestellten und Arbeiter auf der anderen Seite unterscheidet. Die Abschaffung des Beamtentums bzw. die Entwicklung eines einheitlichen Dienstrechts für Beamte, Angestellte und Arbeiter nach Schweizer Vorbild würde damit eine Änderung des Grundgesetzes voraussetzen87. Hiermit wird deutlich, dass eine Übertragung der Schweizer

86 Vgl. hierzu insbesondere die Ausführungen unter I und II. 87 Vgl. Wagner, "Beamtenrecht", 5. Auflage 1997, Rdn. 19 (JUR fb 11); Battis, "Bundesbeamtengesetz mit Erläuterungen, 2. Aufl. 1997 Rdn. 7 a.E. (JUR fb 14).

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Dienstrechtsreform auf deutsche Verhältnisse nicht ohne weiteres möglich ist. Inwieweit es sinnvoll und auch praktikabel ist, einzelne Reformelemente zu übernehmen, müsste überprüft werden. Die derzeitigen Diskussionen zur Reformierung des Beamtenrechts in Deutschland gehen von der Grundtendenz eher dahin, den Einsatz von Beamten auf hoheitliche Kernbereiche - wie die klassische Eingriffsverwaltung (z.B. Polizei) - zu beschränken. In diese Richtung hat sich z.B. auch der Vorsitzende der nordrhein-westfälischen Regierungskommission "Zukunft des öffentlichen Dienstes - Öffentlicher Dienst der Zukunft"88, Professor Hans-Peter Bull, geäußert. Er vertritt die Auffassung, dass die Arbeit von Polizei, Feuerwehr und Sicherheitsbehörden weiterhin Beamten vorbehalten bleiben solle. Hingegen sei die Abschaffung des Beamtenstatus für bestimmte Berufsgruppen nicht auszuschließen89. Die vorgenannte Regierungskommission ist damit beauftragt worden, Vorschläge zur Weiterentwicklung des Dienst- und Tarifrechts für den öffentlichen Dienst zu entwickeln. Hierfür hat sie die derzeit geltenden Rahmenbedingungen des inländischen Dienstrechts sowie das Dienstrecht anderer europäischer Staaten, wie z.B. der Niederlande, Großbritannien, Frankreich und der Schweiz untersucht90. Aktuellen Pressemitteilungen zufolge soll die Schaffung von Leistungsanreizen sowie die Einführung eines flexibleren Bezahlungssystems wesentliches Ziel der zu erwartenden Reformvorschläge sein91. Mit der Fertigstellung des Abschlussberichtes wird im Januar 2003 gerechnet. Weitere aktuelle Informationen zum öffentlichen Dienst in Deutschland sowie umgesetzter Reformprogramme enthalten die nachfolgenden Ausarbeitungen des Bundesministeriums des Innern: 1. "Der öffentliche Dienst in Deutschland", Stand: März 2002 (www.bmi.bund.de/downloadde/21754/Download.pdf) 2. "Erfahrungsbericht zur Dienstrechtsreform", Stand: Juni 2001 (www.bmi.bund.de/downloadde/10190/Download.pdf).

88 Informationen über die Arbeit Regierungskommission können abgerufen werden unter: www.regierungskommission.nrw.de.. 89 "Polizisten sollen Beamte bleiben", Generalanzeiger Bonn vom 11.12.2002. 90 Vgl. zu den Aufgaben der Regierungskommission: www.regierungskommission.nrw.de/auf/1.htm 91 Vgl. Interview mit Ulrich Preis, einem Mitglied der Regierungskommission, in: Stuttgarter Nachrichten, "Nachgefragt", vom 06.11.2002.