Academia Nacional de Estudios Políticos y …esd.anepe.cl/wp-content/uploads/2014/04/art1.pdforganismos internacionales y subregionales hacia los Estados nacionales. Es la deﬁ nición

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013 17

NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDADINTERNACIONAL.

SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA Y LASESTRATEGIAS DE SEGURIDAD EN

AMÉRICA LATINA

New concepts on international security. It’s impact on diplomacy and the security strategies in Latin America.

Pamela Figueroa Rubio

* Recibido: mayo 2013; aceptado: noviembre 2013 Este estudio forma parte de los avances del Proyecto Extramuros Ext 2-2013 de la ANEPE,

Estatura Estratégica de Chile: Una mirada integradora.** Profesora de Historia y Geografía, Master of Arts in Latin American Studies, Escuela de Relaciones

Internacionales, Universidad Georgetown, Washington D.C.; Magíster en Ciencia Política, Instituto de Ciencia Política, PUC; email: pfi [email protected]

RESUMEN:Un nuevo escenario internacional post-Guerra Fría no solo ha implicado un nuevo equilibrio de poderes, sino también un cambio de paradigma en los estudios internacionales y de seguridad. Hoy la seguridad se entiende desde una mirada multidimensional, incorporando amenazas de naturaleza militar y no militar, confl ictos interestatales y transnacionales. Una discusión que en principio fue académica se ha ido instalando en el proceso de toma de decisiones de los organismos internacionales y los Estados nacionales. En el caso de América Latina la incorporación de este nuevo concepto de seguridad multidimensional ha dado paso a nuevos mecanismos e instancias de cooperación entre los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos

ABSTRACT:A new international scenario in a post-cold war world means not just a new balance of power but also a new paradigm on international and security studies. By now, security is understood from a multidimensional approach integrating military and no military threats, interstate and transnational confl icts. A discussion that was fi rst an academic issue today is in the core of international organizations and national states decision process. In the case of Latin America, a multidimensional approach to security opened new arenas to promote cooperation between OAS member states in order to ensure security, peace and democracy. This paper pretends to analyze the evolution of the concept of security and how this change


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(OEA) en pos de la seguridad, la paz y la democracia. El presente trabajo da cuenta de la evolución del concepto de seguridad y cómo ha impactado en las estrategias regionales para abordar las amenazas a la seguridad a través de la diplomacia de cumbres.

Palabras clave: seguridad multidimensio-nal, Cumbre de las Américas, seguridad regional.

has an impact over regional strategies to address security threats. To better explain this issue this paper analyzes the diplomacy of summit of the Americas.

Key words: multidimensional security, summit of the Americas, regional security.

INTRODUCCIÓN

En septiembre de 2001 un inesperado ataque terrorista en el centro fi nanciero de Nueva York –y luego en Washington D.C.– estremeció no solo a los norteamericanos, sino a millones de ciudadanos de diversos rincones del planeta que a través de los medios de comunicación siguieron con asombro un evento que cobró miles de vidas humanas y que remeció con fuerza la seguridad de un país que se encumbraba como el principal líder a nivel internacional. El análisis sobre la seguridad –internacional y nacional– ha cobrado cada vez más importancia tanto para los líderes políticos como para los ciudadanos. Eventos como el de septiembre de 2001 pusieron de manifi esto que los confl ictos a nivel internacional estaban cambiando. La violencia y las amenazas a la seguridad ya no solo se expresaban en una guerra tradicional a cargo de fuerzas armadas profesionales. Las características y fronteras de los confl ictos son diferentes, y lo que antes eran certezas hoy se han vuelto incertidumbres. La principal tensión de nuestra época será aquella de libertad versus seguridad, donde los países han tenido que poner en la balanza la defensa y promoción de las libertades políticas con los desafíos que imponen las nuevas amenazas a la seguridad. En este nuevo contexto ha cambiado el concepto de seguridad, de uno más restrictivo a uno más inclusivo. Es cosa de observar los nuevos desafíos que enfrentan los países, y las respuestas que se han construido frente a dichos desafíos. Es importante destacar que la Cumbre de las Américas de la ciudad de Quebec, Canadá, el año 2001, pidió a la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA la revisión de todos los temas que se refi eren a los enfoques comunes sobre la seguridad internacional en el hemisferio, con miras a celebrar la Conferencia Especial sobre Seguridad, que se efectuó el año 2003 y que tuvo como resultado la Declaración sobre Seguridad en las Américas.

NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...

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Ya en 1983, Richard Ullman hacía un llamado a refl exionar sobre el concepto de seguridad, uno que fuese más allá de lo propiamente militar y que considerara aquellas amenazas más difusas. “…Una amenaza a la seguridad nacional es una acción o secuencia de eventos que (1) amenaza drásticamente y sobre un relativo breve espacio de tiempo degradar la calidad de vida de los habitantes de un Estado, o (2) amenaza signifi cativamente acortar el rango de opciones de políticas disponibles para el gobierno, el Estado, los privados, o agencias no gubernamentales (personas, grupos, corporaciones) dentro del Estado”1. La academia ha atribuido este cambio a una importante evolución en el ámbito de la teoría de las relaciones internacionales, y a partir del término de la Guerra Fría se ha intensifi cado la discusión sobre lo que este cambio de paradigma implica para las distintas realidades a nivel internacional.

Si hay algo que identifi ca al nuevo sistema internacional es su carácter multidimensional, donde diversos factores defi nirán las jerarquías de poder de los Estados. Ya no solo será su capacidad militar y económica, cada vez más infl uirán factores como el desarrollo de las personas y de las sociedades, el prestigio y la infl uencia. A las clásicas defi niciones de poder internacional como “poder duro”, se suman las defi niciones de “poder blando” y “poder inteligente”2. En el caso del hemisferio occidental, “las perspectivas de paz y seguridad en las Américas mejoraron desde el fi n de la Guerra Fría en Europa”3. Este fenómeno ha permitido que resalten las preocupaciones de seguridad propias de la región, y un avance en nuevos balances regionales y mecanismos de cooperación en seguridad. Luego de un sistema internacional dominado por la visión occidental, y con un fuerte predominio de Estados Unidos de América, este parece ser el tiempo “de los demás”4. Esta nueva realidad ha generado un cambio fundamental en la forma en que se abordan las relaciones internacionales, lo cual ha repercutido de manera particularmente fuerte en el concepto de seguridad. Además de considerar las tradicionales amenazas interestatales, el concepto de seguridad post-Guerra Fría considera amenazas y desafíos no tradicionales que afectan a los países en el ámbito

1 ULLMAN, Richard H. Redefi ning Security. International Security, vol. 8 (Nº 1): 129-153, Summer 1983, p. 133.

2 Autores como Nye y Keohane han desarrollado estos conceptos para ampliar los factores que defi nen la jerarquía de los Estados dentro del sistema internacional.

3 DOMÍNGUEZ, Jorge. International Security and Democracy. Latin America and the Caribbean in the post-cold war era. Pittsburg, PA, USA. University of Pittsburg Press, 1998, p. 3.

4 ZAKARIA, Fareed. The post-american World. New York, USA. W.W. Norton & Company. 2008.



político, económico, social, y en ámbitos tan específi cos como son la salud y el medio ambiente5.

Esta inquietud se ha ido transfi riendo gradualmente al proceso de toma de decisiones de los países que componen el sistema internacional, y probablemente esto se ha producido desde arriba hacia abajo, desde los organismos internacionales y subregionales hacia los Estados nacionales. Es la defi nición política de una nueva mirada a la seguridad desde los organismos internacionales lo que impulsará a los Estados a incorporar en sus diseños políticos e institucionales una mirada multidimensional de este fenómeno. Para analizar cómo se ha desarrollado este proceso, es que se examina en este trabajo la evolución del concepto de seguridad en Latinoamérica a través del impacto que este ha tenido en las estrategias para abordar esta temática. Se dará especial énfasis al análisis de las instancias y mecanismos de cooperación, que dan cuenta de un nuevo escenario regional y de cómo la democratización política ha infl uido en las políticas regionales y nacionales en el ámbito de la seguridad y la defensa. La Declaración de Seguridad de las Américas es resultado de un esfuerzo colectivo que demuestra la voluntad política de los países, impulsada desde la diplomacia de cumbres. “La presencia de los Jefes de Estado y de Gobierno en estos grandes eventos, el involucramiento directo de los mandatarios de muchos países y naciones en los cónclaves especializados convocados por las Naciones Unidas, no sólo han dado visibilidad a los temas de sus respectivas agendas. También han facilitado los procesos de toma de decisiones y aumentado el diálogo político entre los principales responsables de la conducción de los pueblos de la Tierra”6.

Relaciones internacionales y los conceptos de seguridad

Todo proceso político tiene un fuerte anclaje en la historia, y los fenómenos que hoy observamos están infl uenciados por el sistema internacional que se construyó en el período posterior a las guerras mundiales del siglo XX. “Los cuarenta y cinco años transcurridos entre la explosión de las bombas atómicas y el fi n de la Unión Soviética no constituyen un período de la historia universal

5 GRIFFITHS, John. Seguridad Hemisférica en América Latina. Alcances y Proposiciones. Globalización, Competitividad y Gobernabilidad, volumen 1 (Número 1): 88-105, 2007.

6 JARQUE, Carlos (editor). América Latina y la Diplomacia de Cumbres. México. Fondo Mexicano de Cooperación Internacional para el Desarrollo con Iberoamérica. 2009, p. 10.



homogéneo y único”7; pero este período conocido como Guerra Fría8 estuvo marcado por el enfrentamiento de las dos superpotencias surgidas de la Segunda Guerra Mundial. Se construyó un sistema internacional ideologizado, que presentaba dos proyectos radicalmente distintos de sociedad, y ambos aspiraban a predominar en el escenario global.

Como hemos señalado, la seguridad internacional será un tema de especial relevancia durante esta etapa, lo que se explica por los acontecimientos posteriores al término de la Segunda Guerra Mundial. Este período histórico se caracterizó por dos elementos principales: una disputa ideológica y militar entre los dos superpoderes de la época: Estados Unidos de América y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas; y por los efectos que generó el surgimiento del arma atómica9. Predominaba una tesis de confl icto latente, que requería de la defi nición del estatus de cada potencia en el sistema internacional, y de factores concretos que demostraran el poder de cada uno de estos Estados. Luego de una guerra mundial de las características de la vivida, el análisis más pertinente parecía el enfoque realista, en la que persiste el confl icto entre aliados. Tomando la tradición hobbesiana, Morgenthau elabora una teoría de la política internacional basada en los principios del realismo político que tenía como objetivo fortalecer la política exterior de Estados Unidos de América, amenazada en ese momento por el desarrollo de armas nucleares por parte de la URSS10. “Esta rivalidad, y el hecho de que EE.UU y la Unión Soviética rápidamente se transformaron en los más importantes titulares de armas nucleares, fue capturada en los conceptos de superpoder y bipolaridad”11.

Desde una perspectiva realista, el Estado-nacional se constituía como único actor del sistema internacional, y la sobrevivencia del Estado era fundamental para el logro autónomo de sus objetivos. La defi nición de poder tradicional estaba restringida al empleo de la fuerza militar. Esto sustentó la preeminencia de estudios militares y estratégicos asociados a la seguridad, y a la defi nición de las amenazas como aquellas interestatales y de naturaleza militar.

7 HOBSBAWM, E. Historia del Siglo XX. Buenos Aires, Argentina. Grupo Editorial Planeta. p. 230.8 El término Guerra Fría se atribuye a Walter Lippman, quien en 1947 hace alusión a confl ictos

defi nidos como Hot-War. Se incorporan al debate político por Bernard Baruch, durante un debate en el Congreso Americano en el mismo año.

9 GRIFFITHS, John. Teoría de la Seguridad y Defensa en el Continente Americano. Análisis de los casos de EE.UU. de América, Perú y Chile. Santiago, Chile. RIL Editores. 2011. 642 pp, p. 23.

10 BARBÉ, Esther. Relaciones Internacionales. Madrid, España. Tecnos 2007, p. 61.11 BUZAN, Barry & HASEN, Lene. The evolution of International Security Studies. Cambridge, UK.

Cambridge University Press. 2009. 384 pp, p. 68 (Traducción de la autora de este artículo).



Esta noción de poder no daba cuenta de la profundidad de los desafíos de los Estados12. Hans Morgenthau defi nió el poder como “la capacidad de control de un hombre sobre la mente y acciones de otros hombres”13, y argumentó que la fuerza militar es uno de los factores fundamentales del poder político de una nación. La política doméstica y la política internacional serán entendidas como una relación de poder que busca mantener, incrementar y demostrar sus propias capacidades, defi nidas en los siguientes factores de poder:

FIGURA 1:Factores de Poder según Morgenthau

Geográfi cos

Recursos Naturales

Capacidad Industrial

Preparación Militar

Población

Carácter Nacional

Moral Nacional

Calidad de la Diplomacia

Calidad del Gobierno

Fuente: Adaptación realizada por John Griffi ths14.

En las décadas de 1970 y 1980, la inclusión de temas económicos y ambientales en las relaciones internacionales abrirán los primeros fl ancos a la primacía de una visión netamente realista. Pareciera que la rigidez de esta aproximación no daba cuenta de los nuevos desafíos que surgieron a partir de una creciente globalización y transnacionalización de la actividad económica y social. El sistema internacional se desarrolla en el contexto de una sociedad internacional que tiene cada vez grados más altos de interdependencia15 y donde las temáticas a abordar sobrepasan lo netamente político.

12 GRIFFITHS, John. 2011. Op. cit., p. 32.13 MORGENTHAU, Hans. Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace. New York,

EE.UU. Knopf. 1956, segunda edición.14 GRIFFITHS, John. 2011. Op. cit., p. 35.15 KEOHANE, Robert. Democracy-Enhancing Multilateralism. International Organization (63),

Winter 2009: 1-31, p. 4



Probablemente lo que subyace a esta discusión es la diferencia que históricamente existió entre las distintas escuelas de pensamiento en relación a las ganancias absolutas versus las ganancias relativas16. Aquellos Estados que favorecen las ganancias absolutas, tienden a la cooperación, y aquellos que privilegian las ganancias relativas, tenderán a favorecer las posibilidades de confl icto. Tiene que ver entonces con el valor que los Estados dan a la cooperación y cómo se establecen frente a las distintas instancias de cooperación. En este sentido, el paradigma liberal-institucionalista ha signifi cado un aporte para el análisis sobre el rol de las instituciones y actores estratégicos en los procesos de integración e interdependencia, y en cómo estos generan mayor estabilidad y seguridad17.

Esto, además, da cuenta de las diferencias que las distintas escuelas tienen en su conceptualización del poder. Además de los clásicos elementos de poder de los Estados, expresados por Morgenthau y la escuela realista18, Joseph Nye19 aportará con el concepto de soft power (poder blando) para referirse a otros aspectos del poder de los Estados nacionales, elementos de carácter intangible, como son el prestigio y la atracción a las políticas de un determinado Estado. Esta aproximación examina un mundo que ha cambiado y que busca nuevas respuestas a los desafíos de estabilidad y seguridad. Tal como señala Joseph Nye20, el concepto de poder blando ha pasado de ser un concepto netamente académico, a estar en portadas de periódicos y a ser constantemente utilizado por líderes políticos en China, Indonesia, Europa y el resto del mundo. Pero es importante destacar que el concepto de poder blando es un concepto descriptivo y no normativo, y al constituir una forma concreta de poder, son muy pocos los que desconocen su existencia. Incluso realistas tradicionales como E.H. Carr, describían el poder internacional en tres componentes: poder militar, poder económico y poder sobre la opinión. El asunto es cómo incorporar esta nueva conceptualización, que es intangible, en las estrategias y políticas a nivel regional. El desafío que plantea Nye es abordar lo que él llama el poder inteligente, que es “… la combinación del poder duro de coerción y compensación, con el poder blando de la persuasión y la atracción”21.

16 BARBE, Esther. Op. cit., p. 79.17 GRIFFITHS, John. 2011. Op. cit., p. 47.18 Seguidores de la obra de Morgenthau son Thompson, Osgood, Kennan y Lippman; y en el área

de política pública Henry Kissinger.19 NYE, Joseph. The Future of Power: The Means to Success in World Politics. New York, EE.UU.

Public Affairs. 2004. 300 pp.20 NYE, Joseph. Op. cit., p. 20.21 NYE, Joseph. Op. cit., p. XIII.



FIGURA 2:Espectro de comportamiento de poder

Poder duro

Comando coerción – amenaza- compensación -sanción-estructura- persuasión- atracción cooptación

Poder blando

Fuente: Adaptado de Joseph Nye22.

Otro aspecto fundamental del poder blando tiene que ver con los actores del sistema. El análisis de Nye incluye no solo Estados nacionales, sino también corporaciones, instituciones, organismos no gubernamentales, incluso redes de terrorismo internacional que tienen factores de poder blando23. El problema no es el concepto en sí, la complejidad radica en incorporar el poder blando dentro de una estrategia de gobierno. Factores como el tiempo y los resultados que dependen del objetivo más que del gobierno, desincentivan a las autoridades a implementar este tipo de estrategias. Los logros son menos tangibles y probablemente varias de las medidas implementadas mostrarán sus frutos en el mediano y largo plazo. Muchos de los instrumentos asociados al poder blando están fuera del alcance de los gobiernos. El poder blando puede aparecer menos riesgoso que el poder militar o económico, pero es frecuentemente difícil de usar, fácil de perder y con un alto costo para restablecer. Esto se hace más complejo para gobiernos latinoamericanos que están en proceso de democratización política, con importantes demandas ciudadanas por mayor estabilidad política y por garantizar derechos sociales y económicos.

Como podemos observar, los acontecimientos internacionales dan cuenta de un importante cambio a nivel del sistema internacional, que ha llevado a cuestionar la distribución del poder y la forma en que se toman las decisiones. Hay un cambio de paradigma que puede explicar por qué para muchos observadores y analistas la caída del muro de Berlín en 1989 implicó el triunfo de la democracia liberal y la economía de mercado. Una de las más comentadas alusiones, en este sentido, es la del politólogo Francis Fukuyama en su artículo “¿El fi n de la historia?”24, donde se plantea el triunfo de una de las ideologías

22 NYE, Joseph. Op. cit., p. 2123 Ibid., p. 6.24 FUKUYAMA, F. El fi n de la Historia y el último hombre (en el original, en inglés The End of History

and the Last Man) es un libro de 1992 de Francis Fukuyama, basado en su ensayo de 1989, “¿El Fin de la Historia?”, publicado en el periódico de asuntos internacionales The National Interest.



imperantes en el mundo bipolar, y el augurio de un futuro sin contradicciones. Sin embargo, casi 25 años después, el modelo de una economía capitalista y democracia liberal, no deja de enfrentar cuestionamientos y tensiones. Con todo lo positivo que ha traído la democracia en libertades civiles y políticas, y la economía abierta en nuevas oportunidades, los ciudadanos aún sienten que sus gobiernos requieren mayores niveles de participación, y que hay mucho por hacer para superar la pobreza, eliminar las desigualdades y la inseguridad. Nuevos problemas se han hecho presentes en la región con altos costos sociales y políticos: el crimen organizado, el narcotráfi co y distintas expresiones de violencia organizada. Esto ha planteado la necesidad de desarrollar políticas públicas que ayuden a disminuir las brechas de la desigualdad y a elevar la estabilidad política, que en el caso de nuestra región es altamente valorada como un factor de control de la violencia.

Los estudios de seguridad internacional

Los estudios de seguridad internacional han sido defi nidos como una subdisciplina de las relaciones internacionales25, disciplina de estudio que se desarrolla durante el siglo XX, y más sistemáticamente luego de la Segunda Guerra Mundial26. Pensar la sociedad y el sistema internacional ha sido un esfuerzo teórico con distintos enfoques y perspectivas. Al respecto, cabe recordar que existen tres grandes tradiciones de pensamiento en el área de las relaciones internacionales: el realismo, la dependencia y la sociedad global. Estas teorías han evolucionado y hoy podemos citar tres corrientes predominantes: neorrealismo, neoinstitucionalismo y constructivismo27. Se diferencia fundamentalmente por su visión frente al confl icto y la cooperación, y al análisis de los actores involucrados en la defi nición del poder internacional. Es importante destacar el aporte de un enfoque como es el neoinstitucionalismo, que considera como actores del sistema internacional no solo a los Estados, si no también a individuos y actores transnacionales no estatales, entregando herramientas metodológicas para resolver el problema del límite entre el Estado nacional y el sistema internacional, en desafíos tan complejos como son las nuevas amenazas transnacionales.

Otro elemento a destacar, es que los estudios de seguridad internacional surgen en el debate de cómo proteger al Estado de las amenazas externas

25 BUZAN, Barry & HASEN, Lene. Op. cit., p. 1.26 BARBÉ, Esther, Op. cit., p. 41.

27 Para mayor profundidad ver BARBÉ, Esther, Op. cit., p. 43.



e internas luego de la Segunda Guerra Mundial. Barry Buzan es uno de sus principales exponentes y defi ne el desarrollo de esta subdisciplina alrededor de cuatro preguntas fundamentales. La primera de ellas tiene que ver con lo apropiado de defi nir al Estado como su objeto de estudio. La segunda pregunta dice relación con incluir amenazas tanto externas como internas, y por tanto defi nir las amenazas más allá de las fronteras territoriales. La tercera pregunta dice relación con extender las amenzas más allá de lo militar o el uso de la fuerza. La cuarta pregunta es si ver o no la seguridad como inextricablemente atada a la dinámica de las amenazas, peligros y urgencias. Existen de este modo algunos conceptos adyacentes a la seguridad, conceptos complementarios como: estrategia, contención; conceptos paralelos: poder, soberanía, identidad; y conceptos en oposición: paz, riesgo28.

FIGURA 3:Seguridad y sus conceptos adyacentes.

Fuente: Adaptado de Barry Buzan y Leen Hasen29.

En esta perspectiva, y acotando el desarrollo de estas teorías al estudio de la seguridad en América Latina, John Griffi ths propone una clasifi cación de amenazas a la seguridad, la que desarrolla a partir de la identifi cación de la naturaleza de los fenómenos. Esta perspectiva permite un mejor diseño institucional y de actores al momento de ser abordadas.

28 BUZAN, Barry & HASEN, Lene. Op. cit., p. 14.29 Ibid.

Conceptos complementarios:Estrategia

Contención

Conceptos paralelos:Poder

SoberaníaIdentidad

Conceptos en oposición:Paz

Riesgo

seg

uri

da

d



FIGURA 4:Clasifi cación de amenazas a la seguridad

Clasifi cación de amenazas a la seguridad:

Amenazas de naturaleza militar

Amenazas de naturaleza no militar

Riesgos estructurales

Eventos catastrófi cos

Fuente: John Griffi ths30.

En el año 2003, los países del hemisferio occidental se reunieron en la Conferencia Especial de Seguridad, realizada en México. Esta iniciativa había surgido de la Cumbre de las Américas realizada en Canadá el año 2001, y había originado el desafío de buscar acercamientos entre los Estados miembros para abordar esta problemática. El resultado de esta conferencia fue la Declaración sobre Seguridad en las Américas31, la que por primera vez refl eja un consenso sobre una nueva mirada hemisférica, así como los compromisos y acciones de cooperación. Llegar a este consenso de enfoques y compromisos comunes fue resultado de un proceso que venía desarrollándose con anterioridad: la defi nición del papel de la Organización de Estados Americanos (OEA) en los aspectos relativos a la seguridad hemisférica.

Cumbres de las Américas: Los desafíos de cooperación en el nuevo orden internacional

“Las Cumbres de las Américas reúnen a los Jefes de Estado y de Gobierno elegi-dos democráticamente del Hemisferio Occidental para tratar asuntos comunes, defi nir una visión conjunta para el futuro desarrollo de la Región, y buscar solu-ciones a problemas y retos enfrentados por sus países, sean estos de naturaleza económica, social o política”32.

30 GRIFFITHS, John. 2007. Op. cit., pp. 96-97.31 ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS. Conferencia Especial de Seguridad. Declaración

de Seguridad de las Américas. Ciudad de México, México. Octubre 2003. Disponible en <http://www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf>

32 ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA). [En línea] Cumbres de las Américas. [Fecha de consulta: 24 mayo 2013]. Disponible en <http://www.summit-americas.org/defaults.htm>



En el contexto de la discusión teórica y política sobre cómo abordar la seguridad en un nuevo contexto internacional, surgirá en el hemisferio occidental lo que conocemos como el “mecanismo de cumbres” o “diplomacia de cumbres”. Las Cumbres de las Américas constituyen un componente de la Organización de Estados Americanos para reunir a los Jefes de Estado y de Gobierno, y así buscar caminos comunes a la región y soluciones a los confl ictos actuales o latentes.

La primera Cumbre de las Américas fue una reunión sin precedentes en el hemisferio, por muchas razones. Fue la primera reunión de líderes de la región que se llevó a cabo en los Estados Unidos, la primera en que todos los líderes que asistieron habían sido electos democráticamente, y la primera en que participaba Canadá.

Previo a las cumbres, ya se habían realizado dos reuniones de Jefes de Estado de la región (1956 y 1967). Ambas aportaron a mejorar las comunicaciones entre los países, pero ninguna había tenido el alcance de la reunión de Miami en 1994. El año 1956, líderes de 19 países se reunieron en la Ciudad de Panamá, en una reunión convocada por la OEA. El presidente de Estados Unidos, Dwight Eisenhower, esperaba que esta reunión fortaleciera a este organismo como un espacio para promover el desarrollo en la región. Luego, el año 1967, 19 líderes más un representante de Haití se reunieron en Punta del Este, Uruguay, convocados por los gobiernos latinoamericanos. El objetivo esta vez era fortalecer la Alianza por el Progreso33, que se veía en esos momentos como una herramienta viable para evitar la inestabilidad en la región. Fue la OEA quien lideró el proceso consultivo y coorganizó el evento en Uruguay. En esta reunión, 19 de los 20 asistentes asumieron la Declaración de los Presidentes de América (Ecuador se abstuvo, por sus diferencias con Estados Unidos en relación a la cooperación internacional). Dicha declaración incluyó entre sus objetivos la creación de mercados comunes y estrategias para el desarrollo, los que no lograron completarse como se había esperado.

Luego de más de dos décadas de este proyecto, y en un nuevo contexto internacional, el presidente Bill Clinton ideó y convocó a la primera Cumbre de las Américas. Su objetivo era celebrar los avances que en materias políticas y económicas habían sucedido desde el encuentro de Uruguay. Se vislumbraba una confl uencia de valores, tanto en lo económico como lo político. El proceso de democratización política se tomó como uno de los ejes de la discusión

33 Política implementada por el Presidente John F. Kennedy, para fortalecer las relaciones hemisféricas y que implicaba un programa de ayuda económica, política y social.



y como ejemplo de los nuevos tiempos que corrían en el hemisferio. Este espacio permitiría expandir las libertades, hacer gobiernos más efi cientes, ampliar la participación y luchar efectivamente contra amenazas como la corrupción o el narcotráfi co.

El crecimiento económico y las políticas de mercado hicieron que también existiera un incremento de la interdependencia entre los países. Crecieron las exportaciones intrarregionales y se fi rmaron diferentes acuerdos comerciales, como fueron MERCOSUR, CARICOM, o NAFTA. En conjunto con estos proce-sos, creció la preocupación por hacer compatible el crecimiento económico y comercial, con las necesidades de las personas y el medio ambiente.

El proceso de consulta previo a la Cumbre fue muy importante para expresar la idea de que las nuevas relaciones hemisféricas implicarían una empresa conjunta de todos los países. Durante los primeros seis meses de 1994, altos funcionarios del gobierno americano realizaron la consulta sobre los temas prioritarios a abordar en la Cumbre, y se formó un consenso sobre los siguientes temas de interés: preservar y fortalecer la Comunidad de las Democracias de las Américas, promover la prosperidad a través del libre comercio y de la integración económica, erradicar la pobreza y la discriminación en el hemisferio, garantizar el desarrollo sustentable y conservar los recursos naturales de la región para futuras generaciones.

Se efectuaron reuniones en distintos países para realizar el borrador de la agenda. Hubo encuentros en Argentina, Brasil, Canadá, en el Caribe, Chile, Colombia, América Central, México, Panamá y Washington D.C. De las diversas reuniones resultaron documentos que permitieron avanzar en los acuerdos que luego se asumieron en la Cumbre de Miami.

Otro elemento fundamental a considerar fue el aporte de las Organizaciones No Gubernamentales durante todo el proceso. La administración Clinton no solo se preocupó de la diplomacia tradicional, sino que también de la diplomacia democrática y participativa. De entre los grupos que participaron en el proceso de consulta, había empresarios, organizaciones de derechos humanos, ambientalistas, defensores de los pueblos originarios, hispanos en Estados Unidos, trabajadores, académicos, analistas y grupos de mujeres34.

34 PRESIDENT USA. Building a partnership for prosperity: White House report on the Summit of the Americas. Miami, Florida. December 9-11. Washington D.C.: The White House. 1995.



Como en todas las cosas, los procesos de cumbres han tenido defensores y detractores. De lo positivo se destaca una nueva relación Norte-Sur que no solo se trata de las prioridades de seguridad de Estados Unidos. América Latina también ha puesto sus temas en el ámbito del desarrollo económico y social. Sobre las críticas, en general se basan en el distanciamiento entre una cumbre y otra, así como en la difi cultad para implementar las medidas adoptadas.

Cabe recordar que el año 1991 se vive una de las primeras crisis políticas de la región desde el inicio de la tercera ola de democratización política35. El 30 de septiembre de 1991 es derrocado en Haití el presidente Jean-Bertrand Arístide, por el golpe de Estado perpetrado por el general Raoul Cédras. Este hecho amenazó su incipiente democracia y de paso puso en cuestionamiento el proceso global de democratización política que estaba viviendo América Latina desde fi nes de los 70. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó la Resolución Número 867 de 199336, autorizando el uso de cualquier recurso para restaurar al presidente Arístide en su cargo. En junio de 1991 se adopta la Declaración de Santiago, con un compromiso por la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano. Después de 1991, y como consecuencia de que la Organización de Estados Americanos (OEA) cumple un rol importante en la resolución de la crisis política que estaba viviendo Haití, el sistema interamericano vivirá un proceso de necesarios ajustes, que dan cuenta de los efectos internacionales del período post-Guerra Fría.

El proceso de Cumbres de las Américas viene a institucionalizar las relaciones entre los países del hemisferio, luego de una historia de encuentros y desencuentros durante el siglo XX. La primera de las reuniones se realizó en Miami, Estados Unidos, entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994. A partir de ese primer encuentro se han desarrollado siete cumbres. El año 1996, se desarrolló la Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, del 7 al 8 de diciembre. Luego, se realizó la II Cumbre de las Américas, el 18 y 19 de abril de 1998 en Santiago de Chile. La III Cumbre se llevó a cabo en la Ciudad de Quebec, Canadá, del 20 al 22 de abril de 2001. El año 2004, se realizó la Cumbre extraordinaria de las Américas, en Monterrey, México, los días 12 y 13 de enero. La cuarta Cumbre se realizó en Mar del Plata, Argentina, el 4 y 5 de noviembre de 2005. La V Cumbre, se realizó en Puerto España, Trinidad

35 HUNTINGTON, Samuel. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Oklahoma, EE.UU. University of Oklahoma Press.

36 ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS. CONSEJO DE SEGURIDAD. [En línea].Resolución 867 (1993). [Fecha de consulta: 24 mayo 1993]. Disponible en http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N93/515/33/PDF/N9351533.pdf?OpenElement



y Tobago, del 17 al 19 de abril de 2009. La última realizada fue la VI Cumbre de las Américas, “Conectando las Américas: Socios para la Prosperidad”, que se efectuó en la ciudad de Cartagena, Colombia, los días 14 y 15 de abril de 2012.

En el caso de nuestro hemisferio, las Cumbres de las Américas marcaron el rumbo para incluir estos nuevos temas en la agenda. Los temas de seguridad tomaron su propio rumbo, y se dio el espacio a través de la Organización de Estados Americanos, la que organizó en octubre de 2003 la Conferencia Especial sobre Seguridad, realizada en Ciudad de México. Esta conferencia tenía como antesala los hechos ocurridos en septiembre de 2001 en Estados Unidos, que hacía explícita la amenaza terrorista, una de las formas más concretas de las nuevas amenazas a la seguridad (no estatal, no militar en el sentido tradicional). En el marco de esta conferencia se adoptó la Declaración de Seguridad de las Américas, con el fi n de promover y fortalecer la paz y la seguridad en el hemisferio. En dicha reunión estuvo muy presente la Conferencia Inter-Americana sobre la Guerra y la Paz, que se había desarrollado en México en 1945, y se propuso un plan para enfrentar las necesidades de seguridad de las Américas.

Al expresarse los principios que sostienen esta declaración, los valores compartidos y las aproximaciones comunes, se señala expresamente el concepto multidimensional de la seguridad como el nuevo concepto de seguridad compartido a nivel hemisférico. La seguridad multidimensional incluye amenazas tradicionales y nuevas; incorpora las prioridades de cada Estado; intenta contribuir a la consolidación de la paz, el desarrollo integral, y la justicia social; y se basa en los valores democráticos, el respeto por la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, cooperación y respeto por la soberanía nacional37. El sistema político democrático adquiere una relevancia primordial para sentar las bases de la paz y la seguridad. Los Estados que participan avanzan en la identifi cación de las nuevas amenazas y las ordenan en orden de prioridad por subregiones:

37 ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS. Conferencia Especial de Seguridad. Declaración de Seguridad de las Américas. Ciudad de México, México. Octubre 2003. Disponible en <http://www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf>



FIGURA 5:Percepciones de amenazas priorizadas por subregión

MERCOSUR PAÍSES ANDINOSCENTRO-AMÉRICA

CARIBE

Narcotráfi co Narcotráfi co Narcotráfi co Narcotráfi co

Terrorismo Terrorismo Terrorismo Terrorismo

Tráfi co de armas Pobreza y carencias sociales

Medio ambiente yDesastres naturales

Pobreza y carencias sociales

Crimen organizado Guerrillas y grupos subversivos

Crimen organizado Medio ambiente yDesastres naturales


Tráfi co de armas Pobreza y carencias sociales

Tráfi co de Armas

Pobreza y carencias sociales

Crimen organizado

Tráfi co de armas Crimen organizado

Guerrillas y grupos subversivos


Guerrillas y grupos subversivos

Fuente: Francisco Rojas Aravena38.

La propuesta de amenazas priorizadas por subregión aquí señalada da cuenta de la diversidad existente, y de la necesidad de buscar soluciones ins-titucionales acordes a la naturaleza de cada una de estas amenazas. Como el alcance de los efectos de dichas amenazas es transnacional, y se requieren de políticas a mediano y largo plazo en su detección y control, la cooperación regional se constituye en un camino plausible a seguir. En una concepción multidimensional, la clásica distribución del poder internacional se ve más di-fusa. Los ámbitos político, económico y militar distribuyen el poder de manera independiente, ya no hay una concentración en una única potencia. Además, los organismos multilaterales y actores no estatales asumen un espacio de ma-yor relevancia en un mundo globalizado. Peter H. Smith señala que una de las características fundamentales del orden mundial post-Guerra Fría es la nueva distribución del poder. En términos económicos, se dará la multipolaridad; existiendo claramente tres polos distintos: Estados Unidos, la Comunidad Eu-ropea y Japón (Asia Pacífi co). En lo militar, se consolidará la preeminencia de Estados Unidos. Una tercera característica será el creciente rol e importan-

38 ROJAS, Francisco. Ingobernabilidad: Estados colapsados una amenaza en ciernes. Nueva Sociedad. Santiago (198). Pág. 63. Citado por GRIFFITHS, John. 2007. Op. cit., p. 93.



cia de los actores no estatales y las fuerzas transnacionales. Se desarrollan corporaciones privadas, cadenas de empresas de comunicaciones, ONGs, movimientos sociales. Al mismo tiempo organizaciones ilegales relacionadas al narcotráfi co y crimen organizado también tomarán ventaja de las nuevas opciones que da la globalización39. Esta distribución del poder mundial trae consigo nuevos desafíos para establecer una adecuada institucionalidad que dé estabilidad internacional.

Como elemento adicional, en un sistema internacional donde ya no existe una estructura ideológica y geoestratégica como fue en la época de la Guerra Fría, las naciones de América Latina reciben menos atención de parte de los poderes mundiales. La política de Estados Unidos hacia la región se enfocaba a fi nes de los 90 principalmente en sus relaciones con México y Cuba, y en te-mas tales como el narcotráfi co y la violencia. Durante los últimos años Estados Unidos ha decidido jugar un rol más específi co, como fue en la crisis política vivida en Honduras en 2009, en un llamado a la defensa de la democracia y de la soberanía de los pueblos. Esto en el marco de las instituciones multilate-rales y del compromiso de otros Estados de las Américas que trabajaron por restablecer el orden institucional en Honduras. Esto constituye un ejemplo de que Estados Unidos ha decidido actuar como un Estado más dentro de la OEA, mostrando las promesas del recientemente reelecto presidente Barack Obama de relacionarse cooperativamente con los países del hemisferio. De alguna manera Europa también está enfocada en sus procesos de integra-ción y seguridad, alejando de sus prioridades el acontecer en América Latina. Más allá de las acciones unilaterales de Estados Unidos y otras potencias, las organizaciones internacionales han jugado un importante rol en la democra-tización de América Latina. Las instituciones multilaterales, al representar la voluntad de la comunidad internacional, ayudan a enfrentar uno de los princi-pales dilemas para la cooperación: la contradicción entre la promoción de la democracia y la soberanía nacional40.

América Latina se ha proyectado como un mercado emergente, pero no ha logrado ampliar su proyección para tener mayor relevancia en el sistema internacional. México ha dado pasos importantes, pero sus confl ictos internos no le han permitido jugar un rol más preponderante. Brasil es el único país que ha tomado la fi rme decisión de jugar un rol en la esfera internacional, y es

39 SMITH, Peter. Democracy in Latin America. Political change in comparative perspective. Oxford, UK. Oxford University Press. 2012, p. 121.

40 SMITH, Peter. Op. cit., p. 125.



considerado uno de los poderes emergentes en el nuevo escenario. Mientras los Estados de América Latina no pongan en alerta o generen una amenaza al sistema internacional, probablemente su rol será menor. Esto es claro en com-paración a lo que fue el sistema internacional durante la Guerra Fría. América Central fue foco de atención en los 80 porque representaba una certera ame-naza a los intereses americanos en su aspiración de hegemonía regional. Si quisiéramos mirar esta situación con los ojos de la perspectiva realista, la única manera de que América Latina juegue un rol en el sistema internacional, sería desarrollando la sufi ciente capacidad militar, estabilidad política y desarrollo económico como para tener peso real. Tal vez Brasil o México podrían trabajar en esa línea. Pero aludiendo a las palabras de Joseph Nye, sobre cómo incor-porar factores de poder blando en las estrategias nacionales, el prestigio y la infl uencia en las ideas políticas ha sido un camino que la región ha emprendi-do buscando mecanismos de cooperación en áreas importantes para el desa-rrollo económico, el fortalecimiento de la democracia y la seguridad regional.

En este nuevo escenario, donde las amenazas no tradicionales superan fronteras, América Latina puede jugar un rol interesante en términos de seguridad. Temas globales como el tráfi co de drogas, la migración ilegal y el crimen organizado, requerirán de coordinación y cooperación para ser enfrentados con éxito en el sistema de seguridad hemisférica. Este es el propósito declarado en las diversas reuniones de las Cumbres de las Américas, y en Ciudad de México en octubre de 2003, y es tarea de los gobiernos y los líderes actuales implementar estas medidas de manera efi ciente y oportuna.

La democracia y la apertura económica, que vinieron luego del término de la Guerra Fría, signifi caron también que Estados Unidos cambiara sus parámetros de seguridad, abriéndose la posibilidad de nuevos proyectos de comercio internacional y de integración, de los cuales fuimos testigos en la década de los 90. Incluso, luego de los ataques terroristas en septiembre de 2001, el foco de la política exterior de Estados Unidos y Europa hacia el Medio Oriente, la ex URSS y los posibles focos terroristas, dejó mayor espacio a América Latina para desarrollarse en lo político y económico. Este nuevo escenario requiere de una manera diferente de enfrentar el sistema internacional con el desarrollo de un pensamiento estratégico acorde a los nuevos desafíos. La estabilidad política y la innovación en la economía son valorados en esta nueva etapa. Democracias sustentables con altos índices de gobernabilidad política, constituirán escenarios favorables para la construcción de sociedades en paz y con altos niveles de seguridad.



Los latinoamericanos creen más en la integración económica que en la integración política. Valoran las consecuencias de la integración económica, pero al mismo tiempo no están dispuestos a hacer concesiones por logar niveles más altos de integración política, lo que implica discutir sobre la soberanía. Esto podría explicar la tendencia a mantener ciertos confl ictos latentes a nivel interestatal. De acuerdo a los datos de Latinobarómetro, se da una suerte de desconfi anza con las personas que limita la integración política.41

Como señalé anteriormente, el rol de la política exterior de Estados Unidos tendrá gran repercusión a nivel regional. George Bush, quien fuera presidente en 1989 cuando acontece la caída del muro de Berlín42, va a declarar que este hecho genera un nuevo orden mundial, y atribuye a Estados Unidos un rol preponderante en este nuevo escenario. Los más críticos a la política exterior de los Estados Unidos, van a señalar que lo que EE.UU. hace es trabajar rápidamente para fortalecer su hegemonía y las políticas unilaterales hacia la región. “En septiembre de 2002 la administración Bush proclamó su Estrategia de Seguridad Nacional, donde afi rma el derecho de Estados Unidos a recurrir a la fuerza para eliminar cualquier desafío que se perciba contra su hegemonía mundial, la cual ha de ser permanente”43.

Los institucionalistas han salido al debate, y argumentan que la creciente importancia de las instituciones está cambiando las relaciones interestatales, su desarrollo y estrategias. Una mayor interdependencia y la expansión de intereses y principios compartidos hacen que los Estados se comprometan cada vez más en alcanzar sus intereses a través de organismos internacionales; así como también los Networks existentes entre actores no estatales44. De hecho, los actores no estatales, como las ONG internacionales, son uno de los grandes benefi ciarios de la expansión de las libertades políticas en todo el mundo. A su vez, la mayor participación de la sociedad civil fortalece las democracias.

41 CORPORACIÓN LATINOBARÓMETRO. Informe 2010. Disponible en <http://www.latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFORME_LATINOBAROMETRO_2010.pdf

42 La caída del muro de Berlín es uno de los simbolismos del fi n de la Guerra Fría.43 CHOMSKY, Noam. Lo que decimos se hace. Sobre el poder de Estados Unidos en un Mundo de

Cambio. Barcelona, España. Ediciones Península. 2007. 233 pp., p. 9.44 TULCHIN, J. Creando una Comunidad de Seguridad en Las Américas. Nueva Sociedad (198).

2005. Disponible en <http://www.nuso.org/upload/articulos/3274_1.pdf>



CONCLUSIONES

Como hemos revisado en este artículo, el poder no solo se defi ne en términos militares. También es importante considerar competencias económicas, desarrollo de capacidades de alta tecnología, y la habilidad de desarrollar infl uencia política y cultural más allá de sus fronteras. Para la mayoría de los países de América Latina, la participación en organismos internacionales ayuda a tener una mejor posición en el sistema internacional. Otro aspecto a considerar es la creciente brecha entre los países del norte y del sur. Al parecer, las desigualdades que se arrastran del pasado van en aumento. Una forma de abordar esta brecha y de tender puentes es el trabajo conjunto para abordar los temas más recientes en relaciones internacionales, como son tráfi co de drogas, terrorismo y conservación del medio ambiente.

Podemos decir, entonces, que el nuevo escenario internacional se caracteriza por su alcance multidimensional y por la distribución del poder internacional diferenciado y difuso. Esto es una oportunidad para América Latina, que desarrollando una mirada estratégica y fortaleciendo organismos regionales, puede generar mejores posiciones a nivel internacional. El fortalecimiento de las democracias, la estabilidad política y la innovación económica serán factores decisivos a la hora de avanzar en consolidar la paz y la seguridad.

El alcanzar una defi nición común sobre la seguridad ha sido un paso importante para desarrollar estrategias en una visión más amplia y centrada en la cooperación. Esto ha sido posible gracias al desarrollo de instancias de toma de decisiones –como el caso de la política de cumbres– que buscan soluciones conjuntas a problemas y amenazas que afectan directa o indirectamente a los Estados miembros de la OEA.

El gran desafío hoy es evaluar y analizar en qué medida estas políticas regionales pueden institucionalizarse a nivel del Estado-nacional. Ya se cumple una década de la Declaración de Seguridad en las Américas, y son pocos los países que han desarrollado estrategias de seguridad y defensa basadas en un concepto multidimensional de la seguridad. Brasil es uno de los países que lleva la delantera en este tipo de materias. Como señala Joseph Nye, lo más complejo es incorporar estos conceptos intangibles y difusos que se refi eren al poder blando de los Estados. Es más rentable políticamente diseñar políticas públicas que aborden aquellas amenazas más concretas, que se pueden visualizar, y sobre las cuales podemos medir a corto plazo los efectos de las políticas asumidas. Lamentablemente, la visión tradicional de la seguridad no da cuenta de las reales amenazas a las que se enfrentan ciudadanos y Estados



en la actualidad. Requerimos de autoridades e instituciones que se atrevan a innovar, a cooperar y diseñar políticas a largo plazo. El sistema internacional, a través de sus instancias regionales y subregionales, tiene mucho que aportar aún en este sentido.

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