ADMINISTRACJA PUBLICZNA - wsap.edu.pl naukowe/zn16.pdf · ADMINISTRACJA PUBLICZNA Studia krajowe i międzynarodowe National and International Studies PUBLIC ADMINISTRATION Nr 2 (16)

ADMINISTRACJA PUBLICZNA

Studia krajowe i międzynarodowe

National and International Studies

PUBLIC ADMINISTRATION

N r 2 (16) 2 010

Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica

w Białymstoku

RADA NAUKOWAPrzewodnicząca: Barbara Kudrycka (Uniwersytet w Białymstoku)Członkowie: Kathleen Clark (Washington University), Jak Jabes (National University of Singapore, Lee Kuan Yew School of Public Policy), György Jenei (Corvinus University of Budapest, Centre of Public Affairs Studies), Juraj Nemec (University of Matej Bel, Banska Bystrica, Faculty of Economics), B. Guy Peters (University of Pittsburgh, Departa-ment of Political Science), Martin Potůček (Charles University in Prague), Tiina Randma-Liiv (Tallin University of Technology), Allan Rosenbaum (Florida International University), Miren Sarasibar (Public University of Navarra, Faculty of Law), Bogusław Cudowski (Uniwersytet w Białymstoku, Wydział Prawa) Bogdan Dolnicki (Uniwersytet Śląski w Katowicach, Wydział Prawa i Administracji)Jan Głuchowski (Katolicki Uniwersytet Lubelski, Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji)Dariusz R. Kijowski (Uniwersytet w Białymstoku, Wydział Prawa) Jerzy Kopania (Uniwersytet w Białymstoku, Wydział Filologiczny) Witold Mikułowski (Krajowa Szkoła Administracji Publicznej) Agnieszka Pawłowska (Uniwersytet Rzeszowski, Wydział Socjologiczno – Historyczny )Stanisław Prutis (Uniwersytet w Białymstoku, Wy-dział Prawa) Jerzy Stelmasiak (Uniwersytet Marii Curie – Skło-dowskiej w Lublinie, Wydział Prawa i Administracji)Halina Święczkowska (Uniwersytet w Białymstoku, Wydział Prawa) Elżbieta Ura (Uniwersytet Rzeszowski, Wydział Pra-wa i Administracji) Marek Wierzbowski (Uniwersytet Warszawski, Wy-dział Prawa i Administracji)

REDAKCJAPatrycja Joanna Suwaj – redaktor naczelnyJulita Sitniewska – zastępca redaktora naczelnegoJoanna Leszczyńska – sekretarz redakcjiMarek Budkiewicz – webmaster, dystrybucja, sprzedaż

ADRES REDAKCJIWyższa Szkoła Administracji Publicznej15-555 Białystok, ul. Dojlidy Fabryczne 26http://www.wsap.edu.ple-mail: [email protected]

Skład, łamanie, drukAIDA s.j. 16-070 Choroszcz, Porosły 22Atel. 085 662 76 36

NAKŁAD: 200 egz.

Copyright © Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku

ISSN 1730-5306

Redakcja nie zwraca materiałów nie zamówionych. Zastrzegamy sobie prawo skracania i adiustacji tekstów oraz zmiany ich tytułów

„Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe” jest półrocznikiem o profilu naukowym i pro-fesjonalnym. Zajmuje się różnymi aspektami administracji publicznej i w tym kontekście – problemami admi-nistracji publicznej w wymiarze interdyscyplinarnym. Pismo znajduje się na liście czasopism punktowanych Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z liczbą 6 punktów za każdą publikację naukową.

SPIS TREŚCI CONTENT

Słowo wstępne 7

Instytucje / Institutions

Elżbieta Czykwin∗ 11Mniejszości narodowe i etniczne a samorząd (w świetle ustawy „o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym”) National and ethnic minorities and the government (in light of the act „On national and ethnic minorities and regional language”)

Alicja Jochymczyk∗ 23Status pracownika samorządowego na przestrzeni xx lat funkcjonowania samorządu – zagadnienia ogólneStatus of self-government worker over 20 years of existing of self-government – general issues

Agnieszka Pawłowska∗ 41Odpowiedzialność administracji w społeczeństwie informacyjnymAccountability of public administration in an information society

Instytucje / Institutions

Jarosław Dobkowski∗ 57Zróżnicowanie charakteru prawnego uchwał rady gminy (uwagi de lege lata) The diversity of the legal nature of the resolutions of the municipal council (comments de lege lata)

Dariusz R. Kijowski 69Samorządowe kolegia odwoławcze po dwudziestu latach funkcjonowaniaLocal government appeal boards after twenty years of operation

Marek Stefaniuk∗ 89Ewolucja rozwiązań prawnych dotyczących powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów Evolution of legal solutions concerning the poviat (urban) consumer advocate.

�

Anna Wierzbica∗ 99Samorządowe przepisy antykorupcyjne – postulaty de lege ferendaAnticorrupting self-government regulations– postulates de lege ferenda

Procedury / Procedures

Arkadiusz Bieliński∗ 119Postępowanie grupowe, nowa instytucja w polskim systemie prawnym – wprowadzenieGroup action, a new regulation in Polish legal system – introduction

Joanna Jagoda∗ 129Komunalny wniosek o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnegoCommunal application for the examination of constitutionality of the normative act

Aleksander Marekwia∗ 139Prekluzja „roszczenia” o zapłatę renty planistycznejTime-barred "claims" for payment of the pension planning

Alina Miruć∗ 149Nadzór pedagogiczny w oświacie– wybrane zagadnieniaPedagogical supervision in education – selected issues

Piotr Pietrasz, Krzysztof Teszner∗ 159Elementy kontradyktoryjności w procedurze podatkowej prowadzonej przez samorządowe organy podatkowe – wybrane zagadnieniaItems to be heard in the tax procedure carried out by local tax authorities – selected issues

Zasady / Rules

Adam Doliwa∗ 179Podmiotowość prawna jako element prawnoustrojowej konstrukcji jednostek samorządu terytorialnegoLegal subjectivity as an element of the legal structure of local government units

Bogdan Dolnicki∗ 187Ustrój metropolii – współczesne koncepcjeThe political system of metropolis– modern concepts

Aneta Giedrewicz – Niewińska∗ 207Ograniczenia zatrudniania cudzoziemców w polskiej administracji samorządowejRestrictions on employment of foreigners in Polish local government administration

�

Joanna M. Salachna 219Granice legislacji samorządu terytorialnego w sprawach finansowych – rzeczywistość na tle wzorca normatywnoprawnegoThe boundaries of local government legislation on financial matters – the reality on the background of the norm pattern

Piotr Sitniewski∗ 231Jawność majątkowa funkcjonariuszy samorządowych szczebla wojewódzkiego w Polsce – raport z badań 2008-2010The rule of transparency of the declarations of income at the regional level in polish selfgovernment – research report 2008-2010

Polityka / Policy/Politics

Renata Cybulska, Adrian Faruga∗ 251Przekazywanie zadań gminy Spółkom prawa handlowegoTransmission of the commune’s tasks to commercial companies

Dorota Dąbek∗ 265O praktyce stanowienia prawa miejscowego – najczęściej popełniane błędy prawotwórców lokalnychThe practice of local law constituting– the most common mistakes made by local law creators

Agnieszka Zemke – Górecka∗ 279Konsekwencje organizacyjno-prawne statusu organu założycielskiego jednostek samorządu terytorialnegoConsequences of organizational and legal status of the founding body of local government units

Sprawozdania / Reports

Małgorzata Wenclik∗ 297Sprawozdanie z konferencji V Kongres Obywatelski „Idea Polski XXI wieku – Podmiotowi Polacy – Podmiotowa Polska”

Słowo wSTęPnE

Polskie prawo administracyjne wydaje się być w kryzysie. Wystarczy zajrzeć do Dziennika Ustaw, który jeszcze 30 lat temu był tygodnikiem, dziś zaś jest rzeczywiście dziennikiem: w ostatnich latach corocznie ok. 250 numerów (w tym roku ponad 1600 pozycji), dwa razy więcej niż jeszcze dziesięć lat temu, prawie trzy razy więcej niż przed dwudziestu laty, pięć razy tyle co w latach 70-tych ub. wieku. Nikt tego nie jest w stanie przeczytać, nie mówiąc o poznaniu zawartości. Dyskusja nad projektami jest często pozorna, tzn. ogłasza się ją, ale rzadko wyciąga się wnioski ze zgłaszanych uwag; dotyczy to także komisji sejmowych. Bywa, że akty prawne są nowelizowane zanim zdążą wejść w życie. Do tego trzeba jeszcze dodać nie zawsze adekwatną „implementację” do polskiego porządku prawego przepisów prawa europejskiego. Ginie sens regulacji, i trudno się dziwić. W in-terpretacji prawa króluje prymitywna dogmatyka prawa podlewana sosem wykładni celowościowej. Kancelarie prawne coraz częściej stosują różne „klauzule ostrożnościowe”, bo nieraz po prostu nie sposób ustalić treści normy prawnej.

Miejsce demokratycznego państwa prawa coraz widoczniej zajmuje „biurokratyczne państwo pra-wa”, w którym mechanizmy zarządzania publicznego regulowane są coraz bardziej szczegółowymi przepisami hamującymi konieczną aktywność władz i instytucji publicznych, co dotyczy przede wszystkim samorządu terytorialnego. Wydłuża się czas procedur decyzyjnych, a jedyną troską urzędników jest stosowne zabezpieczenie się przed organami kontrolnymi. Nic w tym dziwnego, skoro biurokratyczne państwo prawa jest coraz bardziej opresywne: instytucje kontrolne robią wszystko, by znaleźć „naruszenie prawa”, choćby najdrobniejsze.

Fundamentalna zmiana ustroju administracyjnego państwa, jaką było w 1990 r. przywrócenie sa-morządu terytorialnego, nie doprowadziła do istotniejszych zmian w polityce legislacyjnej. Regula-cja ustawowa, a w ślad za nią orzecznictwo organów nadzorczych i sądów administracyjnych nie bierze pod uwagę nowego ładu konstytucyjnego Polski. O ile jednak w ramach systemu jednolitej władzy państwowej każdy ruch organu terenowego musiał być opisany w przepisach i jeszcze obwa-rowany dziesiątkami uzgodnień, bo wszelkie rozstrzygnięcia podejmowane w obszarze zarządzania publicznego skutkowały bezpośrednio tak w sferze „zasadniczej linii polityki państwa” jak i w sferze

�

własności państwowej i finansów państwa, o tyle obecnie samorząd – z mocy Konstytucji – cieszy się atrybutem samodzielności prawnej: przede wszystkim politycznej i gospodarczej (majątkowej), ale także administracyjnej. Trzeba więc pilnie pod tym kątem zmienić politykę legislacyjną: przy-wrócić znaczenie prawne klauzul generalnych, zminimalizować szczegółowość regulacji ustrojo-wych dotyczących samorządu zaś w sferze prawa materialnego twardo regulować jedynie te zagad-nienia, które łączą się z prawami podmiotowymi jednostki.

Są liczne przykłady wskazujące na to, że w omawianej dziedzinie orzecznictwo nadzorcze i sądowe często nie uwzględnia ducha i litery Konstytucji, co ma znaczenie zwłaszcza w sferze wykładni sy-stemowej. Dotyczy to przede wszystkim aktów prawa miejscowego i aktów polityki lokalnej – kwe-stionowane bywają projektowane tą drogą działania organizatorskie władz samorządowych oraz ustalane w tych aktach uprawnienia obywateli, bowiem nie było „wystarczająco szczegółowej pod-stawy prawnej”. Tymczasem chodzi o samodzielność samorządu – o jego własną politykę społeczną i gospodarczą, bo na tym przecież ta samodzielność polega. Co innego, gdyby samorząd ograniczał – bez podstawy prawnej – prawa i wolności jednostki. Uważam, że do podstawowych kwalifikacji organów nadzoru należy umiejętność rozpoznania różnicy między ustanowieniem uprawnienia a nałożeniem obowiązku (ograniczeniem prawa podmiotowego).

Pozwalam sobie pisać o tych sprawach tu, w Słowie wstępnym do kolejnego numeru Zeszytów Na-ukowych WSAP, bowiem pragnę ośmielić Czytelników i Autorów do głębszej refleksji nad stanem prawa administracyjnego, zwłaszcza prawa samorządowego, a także nad zagadnieniami wykładni. Gdy pomija się tę problematykę, coraz trudniej jest dziś pisać (i czytać) o szczegółowych zagadnie-niach prawnych. Prawo administracyjne było zawsze i jest też dzisiaj „prawem szczegółu” – jednak bez zasygnalizowanego wyżej kontekstu ogólnego często nie da się o tych „szczegółach” rozsądnie rozmawiać.

Michał KuleszaProfesor Uniwersytetu Warszawskiego

Warszawa, w grudniu 2010

Słowo wstępne

Obywatel Citizen

ElżbIETa CzykwIn*∗

MnIEjSzoŚCI naRodowE I ETnICznE a SaMoRząd (w ŚwIETlE uSTawy „o MnIEjSzoŚCIaCh

naRodowyCh I ETnICznyCh oRaz języku REgIonalnyM”)

StreSzczenie

Minęło niedawno pięć lat od uchwalenia przez Sejm RP ustawy "O mniejszościach narodowych etnicznych oraz języku regionalnym".

To, jak przebiega realizacja postanowień Ustawy jest analizowane dwoma drogami. Pierwszą, bardziej ogólną stanowi prezentacja i omówienie wyników Raportu Najwyższej Izby kontroli (NIK) z ma-ja 2010 r. Drugą zaś, bardziej szczegółową, działalność samorządową w kwestii mniejszości, na przykła-dzie Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Jednym z ważnych wniosków w ocenie realizacji Ustawy jest zwrócenie uwagi na fakt iż dane Spisu Powszech-nego Ludności i Mieszkań z 2002 roku, w kwestii mniejszości narodowych i etnicznych nie są wiarygodne.

Podkreślić należy, w świetle badań za niezadawalającą uznać należy wiedzę większości w kwe-stiach mniejszości narodowych i etnicznych.Stopień integracji poszczególnych mniejszości, nie jest jednakowy. Rzeczywista pomoc państwa świadczo-na mniejszościom narodowym jest na poziomie możliwości państwa, ale poniżej oczekiwań samych bene-ficjentów. Z całą pewnością zapisy ustawy o dostępie mniejszości narodowych do mediów publicznych nie są w pełni realizowane.

NatioNal aNd ethNic miNorities aNd the goverNmeNt (iN light of the act „oN NatioNal aNd ethNic miNorities aNd regioNal laNguage”)

summary

It has been just five years since the enactment by the parliament of the Law "On national and ethnic minorities and regional language."

* dr hab., prof. Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. S. Staszica w Białymstoku, Zakład Stosunków Międzykulturowych Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. S. Staszica w Białymstoku.

12

The implementation of the Act is examined in two ways. The first, a more general presentation and discussion, is the result of the Report of the Supreme Chamber of Control (NIK) of May 2010. And the other one, more detailed, the activity of the local authorities in the minority, for example, the Parlia-ment of the Province of Warmia and Mazury.

One of the important factors in the evaluation of the implementation of the Act is to draw atten-tion to the fact that the data from the Census of Population and Housing 2002 at the national and ethnic minorities level are not reliable.

It should be emphasized in the light of research that the knowledge of most issues of national and ethnic minorities should be regarded as unsatisfactory.

The degree of certain minority integration is not identical. The actual state aid provided to na-tional minorities remains at the level of the state’s capacity, but below the expectations of the beneficiaries themselves. Certainly provisions of the Act on minority’s access to the public media are not fully realized.

* * * Minęło pięć lat od uchwalenia przez Sejm RP Ustawy „O mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym” (6 styczeń, 2005r.). Prace nad Ustawą trwały kilkanaście lat a jej uchwaleniu towarzyszyły gorące dyskusje i spory. Wielki przyjaciel mniejszości, przewodniczą-cy sejmowej Komisji Mniejszości Narodowych i Etnicznych Jacek Kuroń nie doczekał jej uchwale-nia. Zmarł 17.VI. 2004 r.

Do niewątpliwych zalet Ustawy należy to, że w jednym akcie prawnym zawarte zostały przepisy gwarantujące zamieszkującym w Polsce mniejszościom narodowym i etnicznym prawo do zachowania własnej tożsamości narodowej, prawo do zachowania i rozwoju własnej kultury, języka i tradycji. Innym walorem Ustawy było utworzenie Komisji Wspólnej Rządu i przedstawicieli mniej-szości w ramach której możliwe stało się omawianie i rozwiązywanie zaistniałych problemów. Mniejszościom ustawowo zagwarantowano możliwość posługiwania się językiem ojczystym w miejscach publicznych a także możliwość używania dwujęzycznych nazw miejscowości. Prawa wszystkich obywateli polskich innej niż polska narodowości zostały ujednolicone, tak, że identyczne prawa przysługują dziś obywatelom każdej z dziewięciu wskazanych przez ustawę mniejszości: Bia-łorusinów, Czechów, Litwinów, Niemców, Ormian, Rosjan, Słowaków, Ukraińców i Żydów; zaś za mniejszości etniczne uznano: mniejszość karaimską, łemkowską, romska i tatarską. 1Za język regio-nalny uznano język kaszubski. Zgodnie z art. 18 Ustawy, organy władzy publicznej są „obowiązane podejmować odpowiednie środki w celu wspierania działalności zmierzającej do ochrony, zachowa-nia i rozwoju tożsamości kulturowej mniejszości”.

Na mocy omawianej Ustawy nastąpiło scedowanie szeregu decyzji dotyczących mniej-szości narodowych na lokalne gremia samorządowe, dając im możliwości prawne do realizowania własnej polityki wspierania inicjatyw służących zachowaniu tożsamości narodowej i kulturowej mieszkańców w sposób, który uważają one za właściwy. W intencji prawodawców nastąpiło, w związku z tym upodmiotowienie, usamodzielnienie i uelastycznienie decyzji samorządów na te-

� Poza ustawą pozostawiono liczne grupy etniczne nowych emigrantów np. Wietnamczyków, Czeczenów, Greków i Macedończyków jako społeczności nie związane tradycyjnie z ziemiami polskimi. Mimo zgłaszanych postula-tów także Ślązacy nie zostali uznani za mniejszość etniczną podobnie jak Górale Podhalańscy czy Wielkopolanie. Także język śląski czy kaszubski nie jest uznawany za język regionalny. Decyzje te do dziś budzą liczne emocje szczególnie wśród sympatyków Ruchu Autonomii Śląska. Podobnie jak Górale Podhalańscy czy Wielkopolanie. Także język śląski czy kaszubski nie jest uznawany za język regionalny. Decyzje te do dziś budzą liczne emocje szczególnie wśród sympatyków Ruchu Autonomii Śląska.

Elżbieta Czykwin

13

renie których zamieszkują mniejszości. Celem tego artykułu jest wskazanie i próba oceny realizacji zamysłu Ustawy w praktyce samorządowej.

1. Definicja pojęcia „mniejszość naroDowa”

O tym jak trudna prawnie jest materia związana z regulacjami praw mniejszości narodo-wych dobitnie wskazuje problem zdefiniowania rozumienia pojęcia „mniejszości narodowe”, tym bar-dziej, że przyjęta definicja musi być zgodna z obowiązującymi regulacjami w Unii Europejskiej i na świecie. Problem definicji „mniejszości narodowych” podobnie jak „narodu” jest wysoce złożony. Trudności te wynikają z niejednolitej terminologii prawniczej, złożonej i często niepowtarzalnej sytu-acji grup mniejszościowych w danych państwach oraz z tego, że narodowość osoby jest przede wszyst-kim kwestią świadomości, samoświadomości i przynależności do określonej grupy. Z racji tych trud-ności Inicjatywa Środkowoeuropejska w tekście „Instrument ochrony praw mniejszości narodowych” z 1994 roku, w art. 1, prezentuje definicję terminu „mniejszość narodowa” ale definicja ta ma charak-ter deklaracji politycznej i nie ma rangi umowy międzynarodowej i dlatego nie posiada mocy prawnej. W omawianej tu Ustawie przyjęto definicję dystynktywną a więc wskazującą na podmioty ustawy. Obok takiej praktyki stosuje się też w prawodawstwie europejskim pomijanie terminu „mniejszość narodowa”, gdzie występuje równoważność pojęcia narodowość – obywatelstwo, dla którego opozycję stanowi pojęcie „cudzoziemca”2.Władze danego państwa mają, w rozumieniu prawa międzynarodo-wego, pewien zakres swobody w uznawaniu danej grupy za mniejszość narodową.

Obawy przed separatyzmem i dążeniami autonomicznymi oraz niejednorodność samych grup mniejszościowych (np. osoby, które formalnie są ich członkami ale nie chcą być traktowane jako ich przedstawiciele) stanowią problem w uznawaniu kolektywnych praw mniejszości3.

Innym problemem jest ustalenie różnicy między pojęciem “etniczny” i “narodowy”. Kwe-stia: które z tych pojęć ma szerszy zakres – jest różnie definiowana. W krajach anglosaskich prefe-rowane jest pojecie „etniczności” jako nadrzędne wobec kategorii „narodowość”. W takim ujęciu „mniejszość etniczna” miałoby szerszy zakres i zawierałoby także w sobie pojęcie „mniejszość na-rodowa”. Ta ostatnia stanowiłaby najdojrzalszą formę mniejszości etnicznej. Współcześnie widocz-na jest tendencja, aby pojęcie „mniejszość narodowa” odnosić do mniejszości państwowych nato-miast kategorię pojęciową „mniejszość etniczna” do mniejszości bezpaństwowych to jest nie posia-dających własnego państwa (np. Romowie).

Jeszcze inną sporną kwestią jest określenie kręgu osób, które należą do mniejszości mogą w związku z tym być chronione. Dokumenty europejskie zawężają ten krąg przede wszystkim do obywateli państwa (a nie zamieszkujących poza jego terytorium) uznawanych przez nie za mniej-szości narodowe i etniczne.

Najczęściej, w dokumentach europejskich termin „mniejszości narodowe” jest zastępowa-ny przez „etniczne, religijne czy kulturowe mniejszości”. „W efekcie tylko te mniejszości, które posia-

� Por. Konwencja Rady Europy „Konwencja ramowa o ochronie praw mniejszości narodowych”, �995 i tak np. Niemcy, przystępując do Konwencji uznały za mniejszości narodowe w ramach swojego państwa: Duńczyków, Serbów Łużyckich, członków fryzyjskiej grupy narodowościowej oraz cygańskich grup Sinti i Manusze (nie uznali zaś za mniejszość diaspory polskiej).

� Por. F. Capotorti, Are Minorities Entitled to Collective International Rights? (in) Y. Dinstein, M. Tabory (eds.) The Protection of Minorities and Human Rights, M. Nijhoff, Dordrecht �99�, s. 505-5��.

Mniejszości narodowe i etniczne a samorząd (w świetle ustawy „o mniejszościach narodowych…

1�

dają obywatelstwo danego państwa, na terenie którego mieszkają, oraz są językowo i kulturowo związani z narodem ustanowionym jako państwo czy państwo federalne mogą korzystać z ochrony międzynarodowej”4.

Kwestia obywatelstwa jest obecnie najbardziej kontrowersyjną sprawą w odniesieniu do ochrony praw mniejszości. Chodzi tu o określenie stosunku do społeczności migranckich, tworzą-cych tzw. „nowe mniejszości”. Niektórzy ze specjalistów skłonni są sądzić, że imigranci nie mogą zostać uznani za mniejszość z racji ich dobrowolnej asymilacji do społeczeństwa przyjmującego oraz z racji ich braku długotrwałych więzów z krajem macierzystym w wyniku wielopokoleniowego za-mieszkiwania w społeczeństwie przyjmującym. Nasuwają się w związku z tym następujące pytania: – Czy społeczność imigrancka (np. najnowsza emigracja z Polski do Wielkiej Brytanii) może uzy-

skać status „mniejszości narodowej” i jeśli tak, to jakie warunki muszą być spełnione aby taki status mogła uzyskać?

– W którym momencie swojego pobytu w danym kraju, społeczność imigrantów przekształca się w trwałą mniejszość narodową (etniczną)?

– Czy taka mniejszość musi być osiedlona na jakimś jednym terenie, skoncentrowana przestrzennie, czy też może zamieszkiwać w diasporze?

Jeszcze inny problem prawny i międzynarodowy stanowi ochrona praw mniejszości auto-chtonicznych, tubylczych (indigeneus people) np. Aborygenów,Indian i innych. Społeczności te są określane w literaturze jako „mniejszości kwalifikowane” i traktowane przez prawo międzynarodo-we jako osobna kategoria. W pewnych krajach tworzą one uznane mniejszości.

2. realizacja Ustawy w świetle raportU najwyższej izby Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli – Departament Administracji Publicznej – od 4 stycznia do 20 kwietnia 2010 r. przeprowadziła kontrolę wykonania budżetu państwa w 2009 roku w części 43 – Wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne �.

W zakresie interesujących w tym artykule kwestii samorządowych, stwierdzono, że jakkol-wiek mniejszości mają zagwarantowane prawa, samorządy w niewystarczającym stopniu je wyko-rzystują. Zdaniem NIK jest wiele niedociągnięć, ale generalnie sytuacja nie jest zła. Instytucje rzą-dowe i samorządy tworzą dobre warunki dla rozwoju kultury, języka i podtrzymywania tożsamości mniejszości narodowych i etnicznych. Na tle sytuacji Romów we Francji – Polska wypada dobrze. W latach 2007-2009 zostało przeznaczone na finansowe wsparcie mniejszości 500 mln złotych. Jak te pieniądze zostały spożytkowane? Otóż najwięcej zastrzeżeń zgłoszono do współpracy gmin z or-ganizacjami mniejszości. – z 18 zbadanych gmin, 11 nie podejmowało inicjatyw przybliżających ogółowi znaczenie mniejszości. – trzy gminy, co czwarta szkoła i dwa ośrodki kultury nie współpracowały z lokalnymi organizacja-

mi mniejszości. Nie sprecyzowano ich potrzeb, a w siedmiu gminach spraw mniejszości nie poru-

� Por. F. Benoit-Rohmer, „The Minority Question in Europe” Text and commentary, Council of Europe, Strasbourg �996, s. �5).

5 Najwyższa Izba Kontroli. Departament Administracji Publicznej, Informacja o wyznaniach z kontroli wykonania w 2009 roku budżetu państwa w części 43 „Wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne” Warszawa, maj �0�0.

Elżbieta Czykwin

1�

szano w trakcie obrad rady gminy. Szczególnie dotyczyło to gminy Hajnówka z liczną procentowo mniejszością białoruską.

Zdaniem Olgi Rygorowicz, wójta gminy w Hajnówce, współpraca z Muzeum Kultury Biało-ruskiej osłabła, natomiast nastąpiło szczególne wsparcie Centrum Kultury Białorusi które, Zdaniem Pani Wójt jest bardziej pomocne w staraniach o podręczniki do nauczania języka białoruskiego.

W opinii NIK MSWiA zwleka z przekazywaniem dotacji na rzecz organizacji mniejszościowych. Tak np. na 35 złożonych projektów na rzecz społeczności romskiej, terminowo rozpatrzono zaledwie trzy. Dyrektor Muzeum i Ośrodka Kultury Białoruskiej w Hajnówce uważa za niewystarczającą pomoc finan-sową samorządów dla mniejszości, która jak stwierdza, stanowi połowę mieszkańców gminy.

Izba pochwaliła tylko jeden z siedmiu skontrolowanych domów kultury a mianowicie Dom Kultury Litewskiej w Puńsku. Dom dysponuje chórem, teatrem, kapelą ludową dziecięcym zespołem wokalnym oraz zespołem choreograficznym. Do zespołów należy 330 osób.

W pełni zadawalająca jest sytuacja jeśli chodzi o podtrzymywanie tożsamości religijnej mniejszości przez szkoły. Zajęcia z religii innej niż rzymsko-katolicka, są prowadzone we wszyst-kich skontrolowanych szkołach.

Problemem są podręczniki szkolne. W dziewięciu na 12 sprawdzanych szkołach brakowa-ło podręczników do obowiązkowych zajęć z języka mniejszości. W trzech nie włączono tego języka do zajęć obowiązkowych. Stwierdzono też braki w podręcznikach do historii i geografii kraju po-chodzenia dla mniejszości: niemieckiej, ukraińskiej, białoruskiej i litewskiej. Aż w połowie szkól używane podręczniki były zdezaktualizowane.

Za zadowalającą uznano realizację programu romskiego. Jego centralnym elementem jest przyjęty przez rząd (2003 rok) program edukacji dzieci romskich. Jedynie jedna z dziewięciu gmin nie podjęła realizacji tego programu. Na stypendia dla jednego romskiego ucznia wydano rocznie 2,5 tys. złotych. Pomoc udzielana dzieciom romskim stwarza jednak nową sytuację. Zdarza się bowiem, że prowadzi to do dyskryminacji dzieci polskich. Taka sytuacja miała miejsce w Nowej Soli gdzie wydano w 2009 roku 80 tys. złotych, między innymi na wycieczki dla dzieci romskich. Dyrektor szkoły stwier-dził, że wiele dzieci polskich nie skorzystało z możliwości wyjazdu na wycieczkę ze względów material-nych. Prezes Stowarzyszenia Romów w Polsce, Roman Kwiatkowski, stwierdził, że tak daleko posunięta pomoc daje Romom rybę zamiast wędki i wpływa na pogorszenie relacji polsko-romskich 6.

3. Działalność samorząDowa na rzecz mniejszości naroDowych i etnicznych na przyKłaDzie sejmiKU wojewóDztwa

warmińsKo-mazUrsKiego

Województwo Warmińsko– Mazurskie stanowić może dogodny przykład wykorzystania postanowień Ustawy w kontekście mniejszości narodowych ponieważ to województwo zamieszkuje największa grupa ludności pochodzenia ukraińskiego oraz druga co do wielkości po Śląsku opol-

6 Badania CBOS z �008 roku pokazują, że co szósty Polak uważa, że powinny istnieć miejsca rozrywki i wypoczynku, do których wstęp byłby dla Romów zakazany. ��% Polaków uważa, że Romowie mają naturalne predyspozycje do popełniania przestępstw. 8�% badanych nie chciałoby, aby Romom świadczono szerszy zakres pomocy niż innym. Są to wyniki zatrważające. Słabą pociechą jest tu fakt, że uprzedzenia Słowaków i Węgrów są jeszcze głębsze.


16

skim grupa ludności niemieckiej. W tym kontekście teren wspomnianego województwa, nadaje się dobrze do analizy.

Ranga spraw mniejszości narodowych została tu zaznaczona przez awans (z dniem 1.I.1999 r.) osoby zajmującej się mniejszościami narodowymi i etnicznymi z funkcji pełnomocnika wo-jewody na pełnomocnika marszałka województwa ds. mniejszości narodowych i etnicznych. Takie umocowanie pełnomocnika ds. mniejszości jako bezpośredniego przedstawiciela Marszałka Woje-wództwa, sytuuje go w pozycji bezpośredniego łącznika między samymi mniejszościami a Mar-szałkiem i Komisją ds. Mniejszości Narodowych i Etnicznych Sejmu RP, co podniosło, możliwość skuteczniejszej realizacji zadań.

Dzięki powołaniu pełnomocnika Marszałka do spraw mniejszości nawiązana została współpraca ze wszystkimi stowarzyszeniami środowiskami mniejszości narodowych oraz sformu-łowany został katalog potrzeb i oczekiwań mniejszości w zakresie ich aktywności kulturalnej, edu-kacyjnej i społecznej. Została też nawiązana współpraca z Komisją Mniejszości Narodowych Et-nicznych Sejmu RP oraz z samorządami miast i gmin zamieszkałych przez większe skupiska mniej-szości oraz z środowiskami inicjującymi działania na ich rzecz.

W planach „Strategii Rozwoju Województwa” uwzględnione zostały korzyści wynikające z obecności mniejszości narodowych i etnicznych. Do bardziej wymiernych osiągnięć zaliczyć war-to utworzenie filologii ukraińskiej na Uniwersytecie Warmińsko-Mazurskim. Uniwersytet prowadzi obecnie studia magisterskie z filologii ukraińskiej wraz z językiem angielskim oraz studia II stopnia filologii ukraińskiej. Na tym kierunku studenci mają prawo do korzystania z zakwaterowania w atrakcyjnie usytuowanym miasteczku studenckim w Olsztynie-Kortowie. Studia przewidują też wymianę studentów z Ukrainą.

Innym przykładem działania na rzecz mniejszości narodowych, możliwych dzięki Usta-wie jest utworzenie Redakcji Mniejszości Narodowych w Polskim Radiu Olsztyn. Początkowo au-dycje ukraińskie były nadawane raz w tygodniu po pół godziny. Niespełna rok temu zwiększono znacząco czas emisji programu do codziennych emisji nadawanych rano. Jest to 10-minutowa au-dycja o charakterze informacyjnym. Po południu nadawana jest 20-minutowa część o charakterze publicystycznym. Stanowiło to odpowiedź na wysoką słuchalność audycji mniejszościowych7.Prze-wodniczący Związku Ukraińców w Polsce, stwierdził reasumując sytuację mniejszości narodowych w mediach: „Na początku lat 90. Zaczęła się nowa epoka. Zaczęliśmy mieć dostęp do mediów elek-tronicznych, zwłaszcza do radia. Pojawiły się nowe programy regionalne, najpierw w Radiu Biały-stok, potem w Olsztynie, możliwe też było utworzenie programu telewizji. Dziś najwspanialej na tym tle wygląda sukces „Tełenowyn”8.

Górowo Iławieckie jest miejscowością skupiającą największą procentowo liczbę ludności ukraińskiej. W tej miejscowości znajduje się jedyne Liceum ukraińskie (około 400 uczniów) 9,które obecnie zostało przejęte w sensie nadzoru i finansowania przez wojewódzkie władze samorządowej w którym dokończono budowę kompleksu szkolnego o stołówkę.

� Por. Filimoniuk L. Sprawozdanie z konferencji „Mniejszości w mediach elektronicznych – modele, wizerunek, ocze-kiwania”, w: „Nad Buhom i Nawoju” �00�, nr 5-6 (5�-58).

8 Ibidem. „Tełenowiny” są programem mniejszości ukraińskiej nadawanym w III programie ogólnopolskim. 9 Drugą taką gminą są Bartoszyce, gdzie funkcjonuje ukraińska szkoła podstawowa i liceum ogólnokształcące. Elblą-

ski Oddział Towarzystwa Ukraińskiego prowadzi też �6 punktów nauczania języka ukraińskiego i religii.)

Elżbieta Czykwin

17

Wyrazem akceptacji dla faktu istnienia mniejszości ukraińskiej na terenie Województwa było oficjalne, bezprecedensowe oświadczenie wydane przez Sejmik wojewódzki, potępiające Akcję Wisła.

Zgodnie ze Strategią Rozwoju Województwa uchwalonej przez Sejmik, powołane zostało Środkowo-Europejskie Centrum Szkolenia Młodzieży z siedzibą w Górowie Iławieckim.

Dobitnym przykładem podniesienia rangi mniejszości ukraińskiej w Województwie jest wzrost, w ostatnich dwóch latach dotacji przeznaczanych na wspieranie inicjatyw kulturalnych mniejszości narodowych i etnicznych: W roku 1999 – 75 tys. zł, w 2000 – 68 tys. zł, w 2001 –45 tys. zł, w 2002 – 38 tys. zł, w 2003 – 40 tys. zł, w 2004 – 83 tys. zł, w 2005 – 81 tys. zł, w 2006 – 95 tys. zł, w 2007 – 98 tys. zł, w 2008 – 110 tys. zł + 40 tys. zł na imprezy organizowane pod patronatem Marszałka Województwa. W 2009 roku mniejszość otrzymała dotacje w wysokości 160 tys. zł.

Naturalna współpraca środowisk mniejszości z krajami pochodzenia zaowocowała i przyczy-niła się do nawiązania kontaktów między środowiskami mniejszości w Polsce a miastami, organiza-cjami i stowarzyszeniami w Niemczech i na Ukrainie. Spektakularnymi efektami tej współpracy może być powstanie 10 stacji socjalnych Joannitów, budowa domu opieki w Redykajnach (o wartości blisko 16 ml złotych), powstanie czterech stacji Lazarusa świadczących usługi medyczno-pielęgnacyjne, opie-kuńcze, transportowe, wypożyczalnie sprzętu, prowadzące szkolenia z zakresu aktywizacji zawodowej oraz banki żywności. Stacje Lazarusa objęły opieką i pomocą kilka tysięcy podopiecznych. Zakupiono sprzęt specjalistyczny dla szpitali, w tym kilka karetek pogotowia oraz sprzęt pożarniczy.

Niezwykle bogata jest wymiana na polu kulturalnym z Ukrainą. Wyrazem tego są Dni Szew-czenkowskie czy międzynarodowy festiwal „Pod wspólnym niebem” organizowany wspólnie przez mniejszość niemiecką i ukraińską. Wspomniana wyżej impreza spotkaniowa”Spotkanie Pogranicza” w Głębocku usytuowanym przy granicy z Obwodem kaliningradzkim, gromadzi kilka tysięcy osób przyjeżdżających z Ukrainy, Niemiec, Rosji i Polski. Rozsadnikiem kultury jest też Zespól Szkół z Ukraińskim Językiem Nauczania w Górowie Iławieckim szczycący się nie tylko wysokim poziomem nauczania ale szeregiem inicjatyw kulturalnych. Wspomniane Środkowo-Europejskie Centrum Szkole-nia Młodzieży, inicjuje, koordynuje i prowadzi działalność skierowaną do młodzieży z Ukrainy, Litwy, Białorusi, Rosji i Polski i jest sponsorowany przede wszystkim z funduszy unijnych.

Warte dostrzeżenia są także inicjatywy samorządów, podejmowane na szczeblu powia-tów., jak np. współpraca miast Osnabruk (u umlaut) (Niemcy) z Olsztynem czy Włodzimierza Wo-łyńskiego (Ukraina) z Kętrzynem. Prowadzona jest także współpraca międzyregionalna: Woje-wództwa Warmińsko-Mazurskiego z Bawarią, która ma charakter wielopłaszczyznowy i angażuje nie tylko podmioty i osoby zainteresowane kulturą ale także oświatą, podmioty gospodarcze i eko-logów.

Obok takiej działalności gmin, miast i samorządu Województwa gdzie podejmuje się dzia-łania skierowane na realizację określonych projektów programowo i finansowo wspieranych przez samorządy lokalne oraz współpracę partnerska miast, gmin i powiatów; odmiennie przedstawia się oświata, szczególnie w zakresie nauczania języka ojczystego mniejszości. W tym przypadku pomoc finansowa ma charakter stały. Widać wyraźnie, że subwencje oświatowe są tu jednoznacznie niewy-starczające mimo ich wzrostu. Sytuacja ulega pogorszeniu w wyniku likwidacji małych szkół wiej-skich i co za tym idzie redukcji liczby punktów nauczania. Dotyczy to szczególnie mniejszości ukra-ińskiej.

Pomimo wspomnianych trudności, dzięki staraniom Związku Stowarzyszeń Niemieckich w Byłych Prusach Wschodnich oraz pełnomocnika marszałka do spraw mniejszości narodowych uda-


1�

ło się w 2005 roku utworzyć aż trzy nowe punkty nauczania języka niemieckiego w powiecie Nidzica.O tym, jak wielkie znaczenie mają często nie tylko samorządy, ale także pojedyncze osoby

świadczy przypadek Zespołu Szkół w Bartoszycach, gdzie w 2004 roku doszło do próby likwidacji ukra-ińskiej „zerówki” przez pełniącego urząd burmistrza. Interwencja samorządowców, kuratorium i MS-WiA zażegnała ostatecznie próbę likwidacji. Podobnie spory kompetencyjne w Iłowie Górowie Iławie-ckim wydawały się zagrażać planom dokończenie inwestycji szkolnych ale w wyniku przejęcia szkoły przez samorząd wojewódzki (2007 rok) udało się te plany zrealizować. Należy uświadomić sobie, że przerwanie ciągłości tradycji kulturowej mniejszości może często oznaczać utratę dorobku kulturowego pokoleń. Zachowanie tradycji kulturowej jest więc ważnym zadaniem i wyzwaniem dla samorządów.

Problem romski w Unii Europejskiej należy do jednego z poważniejszych. Sympatia do tej mniejszości etnicznej jest w wielu krajach na jednym z niższych poziomów. Podobnie jest w Polsce. W polityce UE daje się dostrzec dążenie do rozwiązywania problemu romskiego na miejscu, to jest w krajach i miejscach gdzie problem ten występuje. Rzeczywiście, problemy z jakimi boryka się omawiana mniejszość mają często charakter socjalny i mogą być rozwiązywane przez władze lokal-ne. Głównym i powszechnym problemem mniejszości romskiej jest niski poziom skolaryzacji i co za tym idzie analfabetyzm. Dzięki poszukiwaniom wielu pedagogów i samych Romów, udało się sfor-mułować program rządowy10. Warto dodać iż asystenci romscy są wyłaniani spośród Romów i spe-cjalnie przygotowywani do pracy oraz, że cieszą się oni w środowisku Romów pewną estymą. Pod-jęto także próby przygotowania tzw. „nauczycieli wspomagających” tj. nauczycieli polskich ale przygotowanych do pracy z dziećmi i rodzicami romskimi. Niestety nie funkcjonują przedszkola ani klasy zerowe dla dzieci romskich, które byłyby ważne dla ich wyrównywania szans edukacyjnych.

Samorząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego realizuje programy integracyjne dla Romów w Olsztynie, Elblągu, Ełku i Nowym Mieście Lubawskim. Warto zaznaczyć, że w 1995 roku właśnie w Olsztynie powstała pierwsza klasa romska i eksperymenty edukacyjne przyniosły sukces wyrażający się dobrowolnym udziałem dzieci romskich w projektach kulturalnych oraz po-wstaniem w Olsztynie pierwszej spółdzielni romskiej dającej miejsca pracy absolwentom szkół. Sta-nowi to ważny element motywujący do nauki i podnoszenia kwalifikacji.

Funkcjonowanie samorządów dokonuje się w określonym społecznym klimacie, który jest definiowany przez wydarzenia o szerszej skali, dodatkowo jeszcze nagłaśniane przez media. I tak w 2005 roku stosunek do mniejszości uległ pogorszeniu w wyniku głośnej sprawy obywatelki Nie-miec Agnes Trawny, która wniosła sprawę o zwrot pozostawionego przez nią majątku. Sąd w Szczyt-nie uznał, że rodziny Moskalików i Głowackich muszą opuścić dom w Nartach, który formalnie jest własnością Agnes Trawny. Zdaniem sądu ani Trawny ani gmina nie mają obowiązku przyznania tym rodzinom lokali socjalnych. Mają oni prawo ubiegać się o takie lokale od Skarbu Państwa. Rodziny były oburzone wyrokiem i zapowiedziały iż dobrowolnie nie wyprowadzą się z Nart.

�0 Raport przygotowany przez Stowarzyszenie Romów w Polsce na zlecenie MEN: Romowie o edukacji swoich dzie-ci na przykładzie Cyganów Karpackich, �99�, wykluczający tzw.”szkolne getta”, a więc osobne klasy dla Romów jako projekt utrudniający integrację i adaptację dzieci romskich z ich polskimi rówieśnikami i do polskich realiów. Osadzenie jednak dzieci romskich w klasach zdominowanych przez z większości polskich kolegów oraz polskich nauczycieli okazało się nie być rozwiązaniem optymalnym. Uczniowie romscy ustępowali poziomem np. znajomo-ści języka polskiego i przyzwyczajeni do życia w romskiej enklawie – źle czuli się wśród kolegów z większości. Zaproponowany program klas integracyjnych oraz romskich asystentów stanowiących łącznik między uczniami i ich rodzicami a polskim nauczycielem okazał się być wyjściem najlepszym (Por. „Pilotażowy program rządowy na rzecz społeczności romskiej w województwie małopolskim na lata 2001-2003”).

Elżbieta Czykwin

19

Sprawa ta sprowokowała szereg aktów niechęci wobec mniejszości niemieckiej czego spek-takularnym przykładem była uroczystość 15-lecia Związku Stowarzyszeń Niemieckich w byłych Prusach Wschodnich, która została wykorzystana do przypomnienia sprawy Agnes Trawny w lo-kalnej telewizji olsztyńskiej.

4. poDsUmowanie

Warto jest dodać w podsumowaniu nasuwające się wnioski i spostrzeżenia wynikające z powyższej analizy, ale także innych spostrzeżeń stanowiących plon rozmów, doświadczeń i publi-kacji dotyczących kwestii mniejszości narodowych i etnicznych.

Nasuwa się kwestia wyników Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań (NSP) z 2002 roku. Wyniki te są ważne w kwestii mniejszości ponieważ stanowią one czynnik decydujący o uznaniu da-nej gminy, miasta czy województwa za uprawnione do uzyskania świadczeń na rzecz mniejszości11.SNP definiował mniejszość narodową bądź etniczną w oparciu o dwa pytania: o narodowość: – „Do jakiej narodowości się Pan (i) zalicza?” oraz o język używany w domu – „W jakim języku rozmawia Pan (i) najczęściej w domu?” Wyniki Spisu ujawniły, że Polska jest krajem zasadniczo homogenicz-nym: 96,74% osób zadeklarowało swoja narodowość jako polską; 1,23%, a więc bardzo niewiele, zadeklarowało przynależność do narodowości innej niż polska. Tak postawione pytania mogą na-suwać szereg wątpliwości i wskazywać, iż zostały one sformułowane bardzo formalnie. Na przykład Białorusini definiują swoja tożsamość przede wszystkim przez wyznanie („jestem prawosławny”) lub, jak wiele społeczności pogranicza przez związki z miejscem (jestem „tutejszy, „swój”, „miejsco-wy”). Identyfikacja narodowa jest tu zasadniczo artefaktem. Jeśli jednak skłoni się osobę do dekla-racji narodowej pada odpowiedź: „Jestem Ruski”, co nie oznacza Rosjanina ale związek z kulturą i tradycją wschodnich Słowian. Identyfikacja z Białorusią łączona jest z określona grupą działaczy białoruskich i ma wymowę jednoznacznie polityczną12. Podany przykład ilustruje fakt pozornej pro-stoty stawianych pytań, które w rzeczywistości dotykają kwestii niezwykle złożonych i skłaniają tym samym do uciekania się do tzw. „tożsamości paszportowej” (sformułowanie A. Sadowskiego) kiedy ostatecznym i rozstrzygającym odwołaniem staje się zapis w dokumencie tożsamości13.

Uwzględniając postulaty mniejszości i Sejmowej Komisji, Główny Urząd Statystyczny do-konał zmiany treści pytań o narodowość. W powszechnym spisie ludności i mieszkań 2011 będą one brzmiały: – Jaka jest Pana (i) narodowość? – Czy odczuwa Pan (i) przynależność także do innego narodu lub wspólnoty etnicznej? Respondentom zostaną zadane także pytania o język używany w kontaktach domowych oraz o język ojczysty: – Jakim językiem (ami) zazwyczaj posługuje się Pan (i) w domu?

�� Aby uznać język mniejszości za uprawniony do używania w urzędzie – według Ustawy – mniejszości muszą stanowić co najmniej �0% mieszkańców.

�� Por. Pawluczuk Wł. „Znaczenie religii dla zachowania i rozwoju tożsamości mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce – Ukraińcy, Białorusini, Łemkowie” (Ekspertyza sejmowa), �0�0.

�� W związku z tym, postuluje się wprowadzenie tożsamości łączonych w rodzaju Ślązako – Niemiec czy Polako – Kaszub.


20

– Jaki jest Pana (i) język ojczysty? Można będzie podać język inny niż polski (słownik języków będzie zawierał około 360 języków).

Widocznym staje się, że pozycja mniejszości narodowych i etnicznych staje się trwałym i w miarę stabilnym elementem rzeczywistości społecznej i kulturowej Polski. Mniejszości naby-wają poczucia iż ich status zależy od świadomości własnej jedności ergo konsolidacji wokół spraw i liderów, szczególnie w sytuacjach wyborczych oraz sytuacjach zagrożenia ich interesów (por. kon-solidacja mniejszości prawosławno-białoruskiej w sytuacji propozycji poszerzenia parku na terenie Puszczy Białowieskiej). Znaczenie głosu lokalnych samorządów w takich sytuacjach jest decydujące i świadomość tego faktu zdaje się narastać.

Jedność i konsolidacja mniejszości narodowych wokół wspierania własnych interesów, które de facto nie są interesami sprzecznymi z interesami większości Polskiej jest w niejednakowym stopniu zinternalizowana przez każdą z mniejszości. Mniejszość litewska i niemiecka są tu bardziej zjednoczone niż np. mniejszość białoruska.

Większość polska, po okresie PRL kiedy mniejszości stanowiły albo kategorie jawnie prze-śladowane (por. „Wydarzenia marcowe 1968 roku czy „Akcja Wisła” z 1947 roku) lub istniały „jak ryby w akwarium, ktoś o nich słyszał, ktoś może nawet je widział ale nikt nie słyszał aby przemówiły” (sformułowanie B. Berdychowskiej) czy stanowiły rodzaj tabu – zaczyna postrzegać też Polskę jako kraj nie do końca homogeniczny. Zmienia się także geopolityczna perspektywa widzenia Polski jako kraju, członka UE a więc kraju mniejszościowego w Unii, na podobieństwo Niemiec, Francji czy An-glii. Kategoria mniejszości ulega więc redefinicji, wszyscy jesteśmy w pewnym sensie mniejszościami w Unii Europejskiej. Wszyscy My to także Inni. Internalizacja postawy szacunku i tolerancji wobec odmienności, szczególnie młodszego pokolenia Polaków ulega pogłębieniu dzięki dostępowi do In-ternetu, lepszej znajomości języków obcych, emigracjom oraz turystyce zagranicznej. Nasze, pol-skie mniejszości na tym tle wydaja się bliskie i oswojone. Procesy demokratyzacji i pluralizacji życia sprzyjają uznaniu odmiennych etnicznie, narodowo czy religijnie, zgodnie z „Konstytucja RP”14 „czy „Deklaracją Praw Człowieka ONZ”, szczególnie jeśli – dodajmy – nie są oni groźni ani konfliktowi. Mniejszości narodowe stały się w Polsce ważnym wychowawczo składnikiem kształtowania postaw obywatelskich1�.

Rzeczywista pomoc państwa świadczona mniejszościom narodowym jest na poziomie możliwości państwa ale poniżej oczekiwań samych beneficjentów. Szereg wątpliwości rodzi się też w związku z racjonalnością podziału tychże środków. Budzą się wątpliwości czy pomoc ta nie jest czasem elementem gry politycznej i szerszych, kontrowersyjnie definiowanych interesów państwa. Ochrona przed instrumentalizacją i polityzacją mniejszości jest jednym z ważnych zadań spoczywa-jących także na władzach samorządowych.

�� Art. �5 stwierdza, że Rzeczypospolita Polska „zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości naro-dowych czy etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury”.

�5 Niemniej jednak ciągle wiedza na temat mniejszości jest niedostateczna. Według badań CBOS z �009 roku na pytanie „Jaka część naszego społeczeństwa stanowią, Pana (i) zdaniem obywatele polscy innej niż polska narodo-wości” – co czwarty respondent nie był w stanie udzielić poprawnej odpowiedzi. Badania te pokazują również, że aż 59% respondentów stwierdziło, że nie zna żadnej osoby z mniejszości.Z badań CBOS z �005 roku wynika, iż co najmniej połowa badanych kontestuje prawo mniejszości do zwol-nienia z 5% progu wyborczego do Sejmu RP. Jeszcze więcej, bo 6�% respondentów nie zgadza się prawem do dwujęzycznych nazw na tablicach miejscowości. Należy pamiętać, że wyniki te są zaniżone z tytułu internalizacji przekonania o obowiązku przestrzegania politycznej poprawności.

Elżbieta Czykwin

21

Do władz samorządowych należy także korzystanie z dobrodziejstw Ustawy umożliwiają-cej umieszczanie dwujęzycznych (w języku polskim i mniejszościowym) napisów z nazwami miej-scowości. Skorzystały z tej możliwości mniejszości: niemiecka, kaszubska, litewska i łemkowska oraz z językiem pomocniczym: niemieckim, kaszubskim, białoruskim i litewskim.

Niektórzy Autorzy uważają, że w Polsce istnieje „dyskryminacja historyczna” polegająca na nietolerancji wobec treści pamięci zbiorowej mniejszości narodowych i etnicznych. Podważa się ich interpretacje przeszłości, dezawuowani są ich bohaterowie, wydarzenia, cierpienia i ofiary. Z drugiej strony „Polacy, którzy dopuścili się zbrodni na mniejszościach narodowych są w panteonie polskich bohaterów narodowych –wspomnijmy tu jedynie Józefa Kurasia „Ognia”, mającego na rękach krew niewinnych Słowaków czy Romualda Rajsa „Burego”, winnego zamordowania białoruskich „woza-ków”1617/.Także zaliczenie Ukraińców, Niemców i Rosjan, i to w tej kolejności, do wrogów wydaje się tą dyskryminację historyczną ilustrować. Większość polska przejawia też skłonność do minimalizo-wania i racjonalizowania własnego udziału w zbrodniach a rygorystycznego osądzania innych nacji, czego przykładem są stosunki polsko-żydowskie i casus Jedwabnego czy Kielc.

Z całą pewnością zapisy ustawy o dostępie mniejszości narodowych do mediów publicz-nych nie jest w pełni realizowana. Nie tylko mniejszości „małe” jak np. rosyjska17, ale także „duże” takie jak niemiecka 18.

Problem mniejszości narodowych w kontekście lokalnym stanowi poważne wyzwanie dla postaw wyborców i urzędników samorządowych. Jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż mniejszości w Polsce są nieliczne i niezagrażające, to wszelkie przejawy uprzedzeń i dyskryminacji powinny być traktowane jako szczególnie naganne. Tym bardziej, że wraz z napływem imigrantów problem ten będzie narastał.

[email protected]

literatura:

1. Czykwin E., Białoruska mniejszość narodowa jako grupa stygmatyzowana, Trans Humana, Białystok 2000.

2. Czykwin E., Białoruska mniejszość narodowa. Problem asymilacji w kontekście stygmatu spo-łecznego, w: Zaniewska T. (red.), Białorusini, Wydawnictwo Sejmowe 2010.

3. Czykwin E., Stygmat społeczny, PWN, Warszawa 2007.4. Nijakowski L., Etniczność, pamięć, asymilacja. Wokół problemów zachowania tożsamości

mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce, Wydawnictwo Sejmowe 2009.5. Sadowski A., Pogranicze polsko-białoruskie. Tożsamość mieszkańców, Trans Humana Biały-

stok 1995.

�6 Nijakowski L., „Polacy rozgrzeszają Polaków” – tekst niepublikowany, udostępniony przez Autora.�� Audycja „Rosyjski głos” jest emitowana w TVP Białystok �� razy w roku po około osiem minut.�8 W radzie programowej Polskiego Radia Opole nie zasiada żaden przedstawiciel mniejszości niemieckiej stanowią-

cej ogromną polityczną siłę w tym województwie.


alICja joChyMCzyk*∗

STaTuS PRaCownIka SaMoRządowEgo na PRzESTRzEnI xx laT funkCjonowanIa

SaMoRządu – zagadnIEnIa ogólnE

streszczenie

Liczne zmiany ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 roku, jak i szereg zawartych w niej odesłań do odpowiedniego stosowania przepisów innych ustaw do stosunków pracy pracowników samorzą-dowych prowadziły do braku spójności i przejrzystości obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych.

Konsekwencją powyższych okoliczności było uchwalenie w 2008 roku nowej ustawy o pracowni-kach samorządowych. Zmiana ta pociągnęła za sobą nowe rozwiązania zarówno w zakresie podstaw na-wiązywania z pracownikami samorządowymi stosunków pracy, jak i statusu pracownika samorządowego.

Artykuł stanowi podsumowanie najważniejszych tylko kwestii związanych z funkcjonowaniem prawa pracy w samorządzie terytorialnym na przestrzeni dwudziestu lat. Wskazuje również najistotniejsze kierunki zmian w zakresie treści stosunków pracy nawiązywanych w jednostkach samorządu terytorialne-go. Niespełna dwuletni okres obowiązywania przepisów nowej ustawy o pracownikach samorządowych to również możliwość pewnego rodzaju zwrócenia uwagi na funkcjonowanie samorządowych stosunków pra-cy w nowej rzeczywistości prawnej. Analiza niektórych tylko rozwiązań istniejących pod rządami poprzed-niej ustawy, a następnie zmodyfikowanych przez przepisy nowej ustawy o pracownikach samorządowych, jak i tych regulacji prawnych, które dopiero po raz pierwszy zajdują zastosowanie do stosunków pracy nawiązywanych w jednostkach samorządu terytorialnego pozwala na ocenienie zasadności oraz jakości wprowadzanych na przestrzeni owych dwudziestu lat zmian w statusie pracownika samorządowego.

statUs of self-government worKer over 20 years of existing of self-government – general issUes

summary

The article is dedicated to the changes of status and rules of employing the self – government workers over 20 years of existing of the Self – government. It shows the most important (but not all) changes in employing this group of workers. It is also the summary of existing the Labour Law in the Self

* Dr, Kierownik Katedry Administracji i Politologii Wyższej Szkoły Ekonomii i Administracji z siedzibą w Bytomiu.

2�

– government and the way and the necessity of introducing the changes to the Self – government Workers Act over last twenty years. It contains also a short view of the latest and major changes in regulation of employing the self – government workers which were introduced on the 1st of January 2009 by a new Act of the self – government Employees. That gives also an opportunity to make a brief summary to a necess-ity and existing those new regulations.

Because of the measure of this article and a wide and complexity spectrum of the problems which are connected with this topic I dedicated to introduce just some of them.

* * * W 1990 roku uchwalono ustawę określającą samorząd jako wspólnotę mieszkańców. Po

dwudziestu latach jej funkcjonowania nie budzi wątpliwości, iż nie byłoby możliwe jej codzienne działanie bez udziału administracji samorządowej. Przez ten dwudziestoletni okres wiele zagadnień znalazło swoje uregulowania, natomiast niektóre z nich w dalszym ciągu podlegają procesom re-form, zmian i licznych nowelizacji.

Jedną z najważniejszych ustaw kształtujących samorząd terytorialny było uchwalenie 22 marca 1990 roku ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1593 z późn. zm.). Od 1 stycznia 2009 roku zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008r. Nr 223, poz.1458 z późn. zm.)1. Nowa ustawa o pra-cownikach samorządowych pociągnęła za sobą istotne zmiany w dotychczasowych zasadach zatrud-niania opisywanej grupy pracowników, a mianowicie w zakresie sposobu nawiązywania stosunków pracy w samorządzie, czasu pracy pracowników samorządowych oraz wynagradzania pracowni-ków samorządowych. Nowością jest też – w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy o pra-cownikach samorządowych, zmiana podstaw nawiązywania stosunków pracy w samorządzie. Ustawa o pracownikach samorządowych w obecnych brzmieniu wprowadziła również nowe grupy stanowisk (doradców i asystentów), nie wymaga od pracownika samorządowego posiadania oby-watelstwa polskiego, precyzuje kwestie naboru na wolne stanowiska urzędnicze, jak również wpro-wadza służbę przygotowawczą dla nowo zatrudnianych osób.

1. poDstawa nawiązania stosUnKU pracy w samorząDzie

Po zmianie podstaw zatrudniania pracowników samorządowych, stosunki pracy omawia-nej kategorii pracowników mogą być nawiązywane na podstawie umowy o pracę, a także powoła-nia i wyboru (art.2 ustawy w zw. art. 4).

Wybór jest podstawą zatrudnienia dla osób pełniących funkcję organów wykonawczych w samorządzie. Omawiany stosunek pracy nawiązuje się wówczas, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika (art.73 Kp2). Natomiast procedurę nawiązywania sto-sunku pracy ze wskazanymi pracownikami samorządowymi regulują przede wszystkim samorządowe ustawy ustrojowe, tj. ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym3, ustawa z dnia � czerwca

� Dalej jako: nowa ustawa.� Ustawa z dnia �6 czerwca �9��r. Kodeks pracy tekst jedn.: Dz. U. z �998r. Nr ��, poz. 9� z późn. zm.; dalej jako: Kp.� Tekst jedn.: Dz. U. z �00�r. Nr ��, poz.�59� z późn. zm.

Alicja Jochymczyk

2�

1998r. o samorządzie powiatowym�, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa� oraz ustawa z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta6.

W piśmiennictwie słusznie głoszone jest zapatrywanie, jakoby wybór miał podwójny cha-rakter. Z jednej strony jest to czynność techniczna polegająca na wyłonieniu przez podmiot kolek-tywny osoby, której w drodze wyboru powierza się piastowanie określonej funkcji7. Jeśli natomiast z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika – to wybór jest jedno-cześnie oświadczeniem woli w przedmiocie nawiązania stosunku pracy. Oświadczenie woli drugiej ze stron, osoby wybranej, polegające na zgodzie na nawiązanie stosunku pracy prowadzi do nawią-zania stosunku pracy na podstawie wyboru.

Pierwszy ze wskazanych wyżej stosunków – stosunek organizacyjno – prawny ma charak-ter pierwotny. Oznacza to, iż powstaje na skutek wyboru danej osoby, umocowania jej do pełnienia określonej odrębnymi przepisami funkcji8. W stosunku do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta wybór to czynność prawna (oświadczenie woli) polegająca na głosowaniu przez ogół mieszkańców gminy, „skierowana na powstanie stosunku publicznoprawnego”9. W literaturze przedmiotu spoty-ka się także pojmowanie wyboru jako akt prawny stanowiący zazwyczaj oświadczenie woli większo-ści uprawnionych do głosowania członków danej organizacji, które zostaje złożone w sposób prze-widziany prawem10. Konsekwencją przyjęcia wyboru przez kandydata jest nawiązanie stosunku pracy w rozumieniu przepisów prawa pracy, pod warunkiem, iż z dokonanego wyboru będzie wyni-kał obowiązek wykonywania przez tę osobę pracy w charakterze pracownika. W tym wypadku do-chodzi do powstania drugiego stosunku prawnego – stosunku pracy. Tak powstały stosunek pracy ma charakter akcesoryjny11. Pojęcie to oznacza, że w opisywanych okolicznościach stosunek pracy nie jest stosunkiem samodzielnym. Nie powstałby on bez powierzenia danej osobie mandatu, czego dowodem pośrednim jest brzmienie art.73 § 2 Kp. Zgodnie z tym przepisem stosunek pracy z wybo-ru trwa tak długo, jak długo sprawowany jest mandat. Treścią mandatu jest natomiast wykonywanie obowiązków wynikających z pełnionej funkcji w danej strukturze organizacyjnej przez okres kaden-cji, czyli przez okres pełnienia powierzonej w drodze wyboru funkcji12. To, co jest w związku z po-wyższym szczególnego (w stosunku pracy z wyboru i jednocześnie konsekwencją powierzenia funk-cji na czas mandatu) to to, że stosunek ten jest nawiązywany na czas określony – na czas sprawowa-nia owego mandatu. Słusznie podnosi się, że o ile w odniesieniu do wyboru dokonywanego w sa-morządzie, pierwszy ze skutków będzie miał miejsce zawsze (powierzenie funkcji), to drugi z nich

� Tekst jedn.: Dz. U. z �00�r. Nr ��, poz.�59� z późn. zm.5 Tekst jedn.: Dz. U. z �00�r. Nr ��, poz.�590 z późn. zm.6 Tekst jedn.: Dz. U z �0�0r. Nr ��6, poz.��9�.� Por. U. Jackowiak, w: U. Jackowiak i in., Kodeks pracy z komentarzem, Wyd. IV, „Fundacja Gospodarcza” �00�,

komentarz do art.��.8 tzn. odrębnymi w stosunku do Kodeksu pracy.9 A. Szewc, T. Szewc, Wójt, burmistrz,prezydent miasta, Warszawa �006, s.��8. �0 Szerzej A. Rzetecka – Gil, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa �009, s. �� i nast.

wraz z cytowaną tam literaturą; H. Szewczyk, Zatrudnianie pracowników samorządowych na podstawie wyboru, „Samorząd Terytorialny” �005, nr �, s. ��.

�� Tak. A. Rzetecka – Gil, op. cit., s. ��; A. Szewc, T. Szewc, op. cit., s. ��9; T. Szewc, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, system informacji prawnej Lex/el. �00�, art.�; A. Dubownik, Glosa do wyroku SN z dnia 9 października 2006r., II PK 27/06, OSP �008, nr �-8.

�� Szerzej H. Szewczyk, op. cit., s. ��.

Status pracownika samorządowego na przestrzeni xx lat funkcjonowania samorządu…

26

(nawiązanie stosunku pracy) tylko wówczas, gdy odpowiedni statut będzie tak stanowił13. W konse-kwencji wybór na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że powierzona w drodze wy-boru funkcja będzie sprawowana na podstawie stosunku pracy. Z oczywistych powodów taka wąt-pliwość nie będzie miała miejsca w przypadku wójta, natomiast w powiecie czy w województwie podwójny skutek będzie występował tylko wówczas, gdy statut będzie tak stanowił, tj. gdy będzie przewidywał nawiązanie z członkami zarządu stosunku pracy na podstawie wyboru14.

Zmiana obowiązujących dotychczas przepisów w zakresie nawiązywania stosunków pra-cy pracowników samorządowych z powołania doprowadziła to tego, że na tej podstawie nie są już zatrudniani sekretarze gminy i powiatu. Zgodnie z prezentowanym w literaturze przedmiotu poglą-dem, regulacje statutowe nie mogą poszerzać kręgu osób zatrudnianych na podstawie powołania, jak i nie jest dopuszczalne, aby stanowiska wskazane w danym przepisie mogły być obsadzane na innej postawie prawnej, niż powołanie1�. Podobne stanowisko zajęto w judykaturze, gdzie wskaza-no, że statut gminy nie może rozszerzać katalogu osób zatrudnianych na podstawie powołania16.

Istnieje w literaturze rozbieżność zapatrywań co do obligatoryjności powoływania jednej z omawianych kategorii osób zatrudnianych w samorządzie na podstawie powołania, tj. zastępcy wójta. Część osób twierdzi, że nie ma takiego obowiązku, a wynika to z traktowania art.26a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jako normy kompetencyjnej, czyli wskazującej jedynie organ upraw-niony do jego powołania i odwołania i w związku z tym nie można z tego wywodzić obowiązku jego powoływania w ogóle17. Odmienne od zaprezentowanego stanowisko zajmuje B. Dolnicki, który o obligatoryjności powołania zastępcy wójta wywodzi z literalnej wykładni tego przepisu, w którym w trybie oznajmującym ustawodawca użył zwrotu: „wójt powołuje swojego zastępcę”18.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust.1 nowej ustawy o pracownikach samorządowych z dniem 1 stycznia 2009 roku stosunki pracy osób dotychczas zatrudnionych w samorządzie na podstawie powołania, przekształcają się w stosunki pracy nawiązane na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nie określony, chyba że inne przepisy przewidują powołanie jako podstawę zatrud-nienia w samorządzie. Owo przekształcenie stosunków pracy w umowy o pracę następuje ex lege. Zgodnie z obowiązującą zasadą praw nabytych, oraz w związku z treścią art. 53 ust.2 ustawy, usta-wodawca umożliwił zatrudnienie tych osób na dotychczasowych kierowniczych stanowiskach urzędniczych nawet wówczas, jeśli nie spełniają oni wymogów formalnych przewidzianych obowią-zującymi przepisami prawa. Takie rozwiązanie z pewnością przyczynia się do sprawnego funkcjo-nowania urzędów z jednej strony, oraz do utrzymania pewnego rodzaju poczucia niesprawiedliwo-ści pośród wszystkich osób zatrudnionych w samorządzie – z drugiej. Jest to spowodowane tym, że omawiana pragmatyka służbowa prowadzi do podnoszenia kryteriów formalnych, zwłaszcza w sto-sunku do osób zatrudnianych na stanowiskach kierowniczych, co z kolei nie dotyczy osób zatrud-nionych w chwili wejścia w życie ostatniej noweli (nowej ustawy o pracownikach samorządowych) 19.

�� Ibidem, s. ��.�� Podobnie A. Rzetecka – Gil, op. cit., s. ��.�5 Szerzej. K. Czyżyka, Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym na podstawie powołania,„Z Prob-

lematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej” �005, nr �6.�6 Wyrok SN z dnia 9 kwietnia �99�r., I PKN 68/9�, OSNP �998, nr �, poz.��.�� Tak m.in. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa �005, komentarz do art. �6a.�8 Por. B. Dolnicki, Monokratyczne organy samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” �00�, nr �-�, s. 6�.�9 Podobnie M. Mazuryk, w: M. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o pracownikach samorządowych.

Alicja Jochymczyk

27

Należy mieć również na uwadze treść art.53 ust. 3 ustawy, bowiem zawiera on jeszcze dalej idące „zwolnienie” z wymogów formalnych osób już zatrudnionych w chwili wejścia w życie przepisów nowej ustawy, które odnosi się do osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych (i nie tylko). Nie wymusza także na owych pracownikach samorządowych podnoszenia kwalifikacji, co niewąt-pliwie budzi wątpliwości i zastrzeżenia do jakości usług świadczonych przez te osoby. Jedynie w obu wskazywanych powyżej przypadkach korzystanie z tych „przywilejów” jest zagwarantowane do chwili zajmowania przez te osoby dotychczasowych stanowisk.

Wskazać należy także regulację płynącą z art. 53 ust. 4 ustawy. Tutaj – podobnie jak w dwóch poprzednich przypadkach – zgodnie z zasadą praw nabytych możliwe jest zatrudnienie na dotychczasowych warunkach sekretarzy pomimo niespełniania określonych nową ustawą wymo-gów. W tych jednak okolicznościach nie znajduje takie rozwiązanie najmniejszego uzasadnienia, jako że są to osoby, które pełnią rolę dyrektora urzędu, wobec czego powinny legitymować się naj-wyższymi kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym. Dokonując porównania rygorów selekcyj-nych tych z 1990 roku z rygorami zamieszczonymi w nowej ustawie z całą pewnością można stwier-dzić, iż nastąpiło ich zaostrzenie, przy jednoczesnym zastosowaniu przez ustawodawcę zasady nieretroakcji w stosunku do pewnej tylko kategorii pracowników samorządowych20. W stosunku do tych wybranych pracowników samorządowych ustawodawca zezwolił na to, aby pozostawali w do-tychczasowym stosunku pracy pomimo tego, że nie spełniają ustawowych warunków.

Mówiąc o sekretarzu gminy czy powiatu, nowością jest również zobligowanie gmin i po-wiatów do wprowadzenia tego stanowiska do struktur organizacyjnych urzędów. Natomiast w przy-padku urzędu marszałkowskiego – nowością jest obowiązek zatrudnienia sekretarza (art.5 ust.1).

Powołanie jest uregulowane w Kp (art.68 i nast.), jak również w przepisach samorządo-wych (art.18 ust.2 pkt 3 i art.26a ustawy o samorządzie gminnym, art.12 pkt 3 ustawy o samorzą-dzie powiatowym i art.18 pkt 17 ustawy o samorządzie wojewódzkim). Kp nie stanowi samodzielnej podstawy do nawiązania stosunku pracy z powołania, bowiem ten musi wynikać z przepisów od-rębnych (art.68 Kp– takim przepisem odrębnym jest niewątpliwie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pra-cownikach samorządowych). Powołanie, jako czynność prawna jednostronna, wywołuje jednak podwójny skutek. Po pierwsze, uprawniony do powołania organ powierza określonej w akcie powo-łania osobie stanowisko przewidziane odrębnymi przepisami prawa. Po drugie, akt powołania sta-nowi oświadczenie woli podmiotu dokonującego powołania w przedmiocie nawiązania stosunku pracy z osobą powoływaną. Potwierdzeniem wskazanych wyżej skutków prawnych aktu powołania jest zaprezentowane stanowisko judykatury, które wskazuje, że uchwała rady gminy o powołaniu na stanowisko sekretarza gminy, jest źródłem stosunku pracy z powołania i nie wymaga uzupełnienia w postaci dokonania „nawiązania” stosunku pracy, ani dodatkowego powołania przez pracodawcę, stanowiącego dopiero „właściwą” podstawę stosunku pracy21. Oczywiście przesłanką konieczną na-wiązania stosunku pracy z powołania jest zgoda osoby powołanej na objęcie powierzanego jej w tym trybie stanowiska.

Przeprowadzona powyżej analiza art. 53 nowej ustawy, jak i nowe brzmienie jej art. 4 ust.1 prowadzą do wniosku, iż sekretarze gminy i miasta z dniem 1 stycznia 2009 roku przestali być za-trudnieni na podstawie powołania.

Komentarz, Oficyna �0�0, komentarz do art. 5�. �0 Por. A. Rzetecka – Gil, op. cit., s. �5�.�� Wyrok NSA z dnia � grudnia �00�r., II SA ��8/0�, „Prawo Pracy” �00�, nr �, s.�5.


2�

Do stosunku pracy z powołania pracowników samorządowych, wobec braku odmiennych regulacji w przepisach ustawy o pracowniach samorządowych, stosować należy zasady przewidzia-ne przepisami powszechnego prawa pracy, tj. Kp. Dokonując zatem powołania zastępcy wójta, bur-mistrza, czy prezydenta miasta a także skarbika gminy, powiatu czy województwa można poprze-dzić owo nawiązanie stosunku pracy konkursem nawet wówczas, gdyby przepisy szczególne kon-kursu nie przewidywały (art. 681 Kp).

Po zmianie przepisów dotyczących zatrudniania w samorządzie, pracownicy samorządo-wi (poza pracownikami samorządowymi zatrudnianymi na podstawie powołania i wyboru) mogą być zatrudniani na podstawie umowy o pracę na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, a także na stanowiskach doradców i asystentów, oraz na stanowiskach pomocniczych i obsługi. W konsekwencji nowe przepisy przesądziły o podstawie zatrudnienia wprowadzonej nowelą grupy pracowników samorządowych: asystentów i doradców – jest nią umo-wa o pracę.

Jeśli stosunek pracy nawiązywany jest na stanowiska urzędnicze, musi być poprzedzony naborem. Nawiązanie umownego stosunku pracy następuje na czas nie określony albo na czas określony. Należy przy okazji umów terminowych wspomnieć, iż ustawa o pracownikach samorzą-dowych w stosunku do osób zatrudnianych w samorządzie po raz pierwszy, wprowadziła pewne odmienności w stosunku do powszechnego prawa pracy. Stanowi o tym art.16 ustawy, który w ust.1 jest w zasadzie powtórzeniem art. 25§1 Kp z tą różnicą, iż nie przewiduje jedynie do zatrudnienia w samorządzie umowy na czas wykonania określonej pracy. Zgodnie z literalnym brzmieniem ko-mentowanego przepisu należy wskazać, iż w zasadzie ustawodawca wskazał zamknięty katalog umów o pracę dopuszczalnych do wykorzystania przy okazji nawiązywania stosunków pracy oma-wianej kategorii pracowników22. Co więcej, ustawodawca nie podaje również jakimi kryteriami wi-nien posługiwać się pracodawca samorządowy przy wyborze pomiędzy umową na czas nieokreślo-ny, a umową na czas określony. Wobec powyższego wydaje się, iż w tym zakresie pozostawiono wybór w gestii samego pracodawcy samorządowego, z nielicznymi jednak wyjątkami (trzema). Ob-ligatoryjne zatrudnienie na podstawie umowy na czas określony następuje w przypadku: umowy na zastępstwo – na czas nieobecności zastępowanego pracownika; na stanowisku doradcy lub asysten-ta – na czas pełnienia funkcji kierownika urzędu oraz zatrudniania osoby, która po raz pierwszy podejmuje zatrudnienie w samorządzie na stanowisku urzędniczym – na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.

Dokonując zatrudnienia w jednostkach samorządowych na podstawie umowy o pracę na czas określony, ze względu na poczynione w art. 43 ust. 1 ustawy odesłanie do odpowiedniego sto-sowania przepisów Kp, należy mieć na uwadze regulację przewidzianą w art.251 Kp, czyli prze-kształcenie się z mocy prawa trzeciej umowy na czas określony, w umowę na czas nieokreślony (przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek przewidzianych komentowanym przepisem).

Omawiając zagadnienia związane z podstawami nawiązywania stosunków pracy z pra-cownikami samorządowymi, pomimo wykluczenia mianowania (po nowelizacji), należy jedynie odnieść się do rozbudowanych w tym przedmiocie przepisów przejściowych. Mowa jest tutaj przede wszystkim o art. 54 i 55 ustawy. Pierwszy z nich określa status prawny osób zatrudnionych na pod-stawie mianowania w dniu wejścia w życie nowej ustawy, tj. na dzień 1 stycznia 2009 roku. Jak wy-

�� Por. A. Giedrewicz – Niewińska, Nowe przepisy o podstawach nawiązania stosunku pracy z pracownikami samo-rządowymi, M.P.Pr. �009, nr �.

Alicja Jochymczyk

29

nika z powołanego przepisu stosunek pracy tych pracowników samorządowych przekształci się z dniem 1 stycznia 2012 roku w umowny z mocy prawa. Strony dotychczasowego stosunku pracy będzie łączyła umowa o pracę na czas nieokreślony. Zatem osoby te, do końca 2011 roku będą za-trudnione na zasadach wskazanych w nowej ustawie z wyjątkiem (zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy) obowiązujących pod rządami poprzedniego stanu prawnego regulacji płacowych.

Nowe rozwiązania, jakie niesie ze sobą nowelizacja zatrudniania pracowników samorzą-dowych mianowanych, polegają m. in. na przyznaniu zwalnianemu mianowanemu pracownikowi samorządowemu za wypowiedzeniem, świadczenia pieniężnego przez okres nie dłuższy niż 6 mie-sięcy w innych jeszcze okolicznościach, niż czyniła to poprzednia ustawa. Ponadto nowa ustawa o pracownikach samorządowych wprowadziła także dodatkowe regulacje dotyczące tego świadcze-nia pieniężnego. Co istotne – w owym okresie przejściowym nowa ustawa pozwala na zwolnienie mianowanego pracownika samorządowego bez wypowiedzenia z winy pracownika bez konieczno-ści prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Jednak w przypadku postępowań dyscyplinarnych wszczętych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów do postępowań tych, jeśli tylko nie zo-stały ukończone do dnia 1 stycznia 2009 roku, należy stosować dotychczasowe przepisy (art. 57 ust. 3). Niezależnie od wskazanych uregulowań, nowa ustawa wprowadza także inne przypadki rozwią-zania z mianowanym pracownikiem samorządowym stosunku pracy bez wypowiedzenia. Noweli-zacja wprowadziła ponadto rozwiązanie stosunku pracy mianowanego pracownika samorządowe-go z mocy prawa w przypadku utraty obywatelstwa polskiego. Nowością jest także wskazanie bez-pośrednio (a nie poprzez odesłanie do przepisów Kp czy innych przepisów szczególnych w tym za-kresie) przypadków wygaśnięcia stosunku pracy mianowanych pracowników samorządowych.

2. warUnKi zatrUDniania pracowniKów samorząDowych

Do noweli ustawy o pracownikach samorządowych w 2008 roku, warunkiem koniecznym zatrudnienia pracownika samorządowego było, niezależnie od wymogu posiadania obywatelstwa polskiego, posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystanie z pełni praw publicz-nych, posiadanie kwalifikacji zawodowych wymaganych do pracy na zajmowanym stanowisku oraz ukończone lat 18 i posiadanie stanu zdrowia, który pozwalałby na zatrudnienie na określonym sta-nowisku.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca pominął wymagania co do wieku i stanu zdro-wia. Wprowadził za to wymóg niekaralności za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicz-nego, jak i za umyślne przestępstwa skarbowe. Wymogi te odnoszą się do pracowników samorządo-wych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędni-czych, na których nawiązano stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, powołania i wyboru (tych ostatnich wymóg ten nie dotyczył do 1 stycznia 2009 roku).

Mając na uwadze powyższe porównanie w zakresie stawianych pracownikom samorządo-wym przez obowiązujące przepisy prawa wymogi, można wskazać, iż w chwili obecnej pracowni-kiem samorządowym może być osoba, która nie posiada obywatelstwa polskiego (za wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art.11 ustawy), ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych. Ponadto ustawodawca wymaga aby osoba taka posiadała kwa-lifikacje potrzebne do pracy na zajmowanym stanowisku oraz, aby nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestęp-


30

stwo skarbowe. Nadmienić w tym miejscu należy, iż nowa ustawa o pracownikach samorządowych wypełniła lukę w zakresie niekaralności za przestępstwa. Pod rządami poprzedniej ustawy wymóg braku prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne nie dotyczył bowiem pracowników, dla których podstawą zatrudnienia był wybór. W nowym stanie prawnym ustawodawca rozszerza kata-log przestępstw (umyślnych) o przestępstwa skarbowe.

3. zasaDy naborU na stanowisKa

Nowe zasady zatrudniania pracowników samorządowych nie wykluczają konieczności prowadzenia naboru dla tych osób, których zatrudnienie ma nastąpić na podstawie umowy o pra-cę23. W obecnym stanie prawnym nabór jest ponadto prowadzony jedynie w stosunku do osób za-trudnianych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych.

Najistotniejszymi zmianami w zakresie procedury naboru są: zdefiniowanie pojęcia „wol-nego stanowiska urzędniczego” oraz „wolnego kierowniczego stanowiska urzędniczego”. Stanowi-skami tymi są te, na które: nie został przeniesiony pracownik samorządowy danej jednostki lub nie został przeniesiony inny pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje niezbędne do pracy na danym stanowisku lub nie został przeprowadzony nabór albo na którym, pomimo przeprowadzonego na-boru, nie został zatrudniony pracownik. Zdefiniowanie omawianego pojęcia było bardzo istotne. Wobec braku jednoznacznego pojmowania „wolnego stanowiska” w poprzednim stanie prawnym, nie było jednolitych i jasnych zasad stosowania przepisów o naborze. Najdalej posunięte wątpliwo-ści budziło to, czy wewnętrzne przesunięcie pracownika samorządowego w danej jednostce samo-rządowej było możliwe bez konieczności prowadzenia naboru. Biorąc pod uwagę definicję „wolnego stanowiska” wprowadzoną nową ustawą należy jednoznacznie wskazać, iż przenoszenie pracowni-ków samorządowych na stanowiska w jednostkach samorządowych, nie wymaga przeprowadzania naboru. Co więcej, uzasadnione jest teraz dokonanie takowych przesunięć przed zatrudnieniem pracownika samorządowego w drodze naboru, czyli obsadzenie danego stanowiska w pierwszej kolejności spośród własnej, sprawdzonej i wyszkolonej już kadry pracowniczej24.

�� Należy w tym miejscu wskazać odmienne zapatrywania prezentowane w literaturze przedmiotu. A. Piskorz – Ryń (Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, op. cit., s. 69 wraz z cytowaną tam literaturą) stoi na sta-nowisku, że dla organizacji procedury naboru bez znaczenia jest podstawa zatrudnienia i wystarczy jedynie, że stanowisko zostało zakwalifikowane do stanowisk urzędniczych w rozporządzeniu płacowym. Odmienne w tym przedmiocie stanowisko prezentuje R. Skwarło (Obowiązek przeprowadzenia naboru, „Wspólnota” �008, nr 50, s. �0), który twierdzi, że w błąd wprowadza sam tytuł rozdziału, zaś sam art. �� ust. � stanowi powielenie normy art. �a dawnej ustawy, z tym tylko zastrzeżeniem, że poprzednia ustawa nakazywała organizację naboru jedynie wobec pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania i umowy o pracę. Autor stoi na stanowisku, że na podstawie tytułu rozdziału ustawy można uznać, że nabór dotyczy pracowników samorządowych, zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wyłącznie na podstawie umowy o pracę. Stanowisko to podziela A. Rzetecka-Gil (Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, op. cit., s. �0� wraz z cytowaną tam literaturą). Autorka twierdzi, że zakres pracowników samorządowych objętych przepisami o naborze, jest węższy niż objętych re-gulacjami samej ustawy. Jest on bowiem podwójnie ograniczony: z jednej strony ograniczenie to odnosi się do stanowisk wyłącznie obsadzanych na podstawie umowy o pracę, a z drugiej strony – do stanowisk urzędniczych (w tym kierowniczych stanowisk urzędniczych).

�� Przeniesienie pracownika samorządowego danej jednostki samorządowej nie zostało na gruncie obecnie obowią-zujących przepisów ustawy obwarowane warunkiem, by był to pracownik zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym. Jest to rozwiązanie odmienne od tego, dotyczącego pracowników samorządowych przenoszonych z innych jednostek samorządowych. Wydaje się zatem, że w tym pierwszym wy-

Alicja Jochymczyk

31

Nowością w zakresie procedury naboru jest także wprowadzenie regulacji pozwalającej na pominięcie procedury związanej z naborem wówczas, gdy zachodzi konieczność zastąpienia pracownika samorządowego w związku z jego usprawiedliwioną nieobecnością i zatrudnienie na ten czas innej osoby na podstawie umowy na zastępstwo.

Zmianie uległy także terminy przewidziane do składania dokumentów w związku z pro-wadzonym naborem (określonym w ogłoszeniu o naborze). W nowej ustawie termin ten został skró-cony do 10 dni od dnia opublikowania ogłoszenia o naborze w Biuletynie Informacji Publicznej.

Ważną z punktu widzenia kandydata do pracy w jednostce samorządowej zmianą, jest wykreślenie z nowej ustawy obowiązku ogłaszania danych kandydatów, którzy spełniają wymaga-nia formalne zawarte w ogłoszeniu. Prawo wglądu do takich informacji pozostawiono natomiast pozostałym kandydatom. Przebieg naboru pozostaje jawny dla wszystkich osób biorących w nim udział. Do publicznej wiadomości podaje się obecnie jedynie informacje o osobie wyłonionej do zatrudnienia na stanowisko, na które nabór był prowadzony. Co do protokołu z procedury naboru nowa ustawa uzupełnia go o dodatkowe informacje takie, jak: informację o składzie komisji, a za-miast podawania adresów kandydatów wyłonionych w procedurze naboru – podaje sie jedynie ich miejsca zamieszkania.

4. nowe Kategorie pracowniKów samorząDowych

Ustawa o pracownikach samorządowych z 2008 roku przewiduje nieznaną dotychczas kategorię pracownika samorządowego, tj. doradcę i asystenta. Co więcej – można uznać, iż są to stanowiska nietypowe dla samorządu.

Możliwość zatrudniania na wskazywanych stanowiskach została jednak przez ustawodaw-cę ograniczona do urzędu gminy, starostwa i urzędu marszałkowskiego (art.17 ustawy). Jednocześ-nie można wywieść z literalnego brzmienia przepisu ustawy, iż stanowiska doradcy i asystenta są jakoby przypisane do stanowisk wójta, starosty czy marszałka województwa25. Nie wydaje się rów-nież, aby istniał obowiązek utworzenia owych stanowisk, jest to jedynie uprawnienie dla osób wska-zanych przepisem. Ustawodawca powołując do życia nowe stanowiska w jednostkach samorządo-wych, jednocześnie ograniczył liczbę zatrudnianych na tych stanowiskach osób. Liczby ograniczają-ce doradców i asystentów należy odnieść do sumy doradców i asystentów w danej jednostce26.

Nawiązanie (umownego) stosunku pracy z tą kategorią pracowników samorządowych na-stępuje na czas pełnienia funkcji przez wójta, starostę czy marszałka województwa. Takie rozwią-zanie jest odzwierciedleniem racji ich bytu w ogóle, tzn. że mają oni tworzyć tzw. gabinet polityczny wójta, starosty czy marszałka województwa w związku z czym zasadne jest zatrudnienie ich na czas tylko określony – czas pokrywający się z pełnieniem przez „powołujące” je osoby funkcji, na wzór stosunków pracy nawiązywanych z pracownikami wchodzącymi w skład gabinetów politycznych27.

Ich zatrudnienie nieco różni się od pozostałych kategorii pracowników samorządowych.

padku wystarczy, aby taki przenoszony w ramach jednej jednostki samorządowej pracownik spełniał przewidziane prawem rygory selekcyjne.

�5 T. Mordel, Co zmienia nowa ustawa o pracownikach samorządowych, „Samorząd Terytorialny” �009, nr �-�, s. 5�.�6 Por. A. Rzetecka– Gil, op. cit., s. ��8.�� Szerzej zob. A. Giedrewicz – Niewińska, op. cit., M.P.Pr. �009, nr �.


32

Doradca i asystent nie ma obowiązku składania ślubowania nawiązując stosunek pracy z praco-dawcą samorządowym. Nie dotyczy ich także procedura naboru, bowiem o ich zatrudnieniu, jak i zwolnieniu, decyduje autonomicznie kierownik urzędu. W stosunku do tych pracowników samo-rządowych nie znajdują zastosowania także przepisy poddające pracowników samorządowych okresowym ocenom (art. 27 ustawy). Na mocy treści art. 30 ust. 1 ustawy nie dotyczy asystentów i doradców zakaz m. in. wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zaję-ciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Należy, przy okazji opisywanej regulacji prawnej, wskazać na brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia w stosunku do tej kategorii pracowników sa-morządowych wyłączenia spod dyspozycji art. 30 ustawy.

Wydaje się także pewnego rodzaju niedopatrzeniem ze strony ustawodawcy nie określenie zadań, do jakich zatrudniani są doradcy i asystenci wziąwszy pod uwagę treść art. 39 oraz art. 46 ustawy o samorządzie gminnym28.

5. stanowisKo seKretarza

W zakresie przyznania kierownikowi urzędu kompetencji w sprawie nawiązania i rozwią-zania stosunku pracy z sekretarzem należy stwierdzić, iż jest to pewnego rodzaju nowość. Dotych-czas bowiem było tak, że kierownik urzędu składał jedynie wniosek do rady gminy (powiatu czy województwa) o zatrudnienie danej osoby na tym właśnie stanowisku. Prowadziło to do ewentual-ności braku zgody na nawiązanie stosunku pracy z rekomendowaną przez kierownika urzędu osobą na stanowisku sekretarza, jak i wydłużało znacznie czas podjęcia decyzji w tym zakresie, ze wzglę-du na konieczność zwołania w tym przedmiocie sesji rady gminy (powiatu czy województwa). Ce-lem takiej zmiany było zapewne usprawnienie funkcjonowania urzędu i jego polityki kadrowej. Po-nadto zmiany te miały także posłużyć zapewnieniu większej stabilizacji i niezależności omawianego stanowiska.

Z dniem wejścia w życie nowej ustawy, na mocy jej art. 53 ust.1 stosunki pracy sekretarzy zatrudnionych w dniu zmiany obowiązujących przepisów, przekształciły się z mocy prawa w sto-sunki pracy nawiązane na podstawie umowy o pracę (dotychczas byli oni zatrudniani na podstawie powołania, co z istoty powołania sprawiało, że stanowisko to dawało najmniejszą stabilizację za-trudnienia w samorządzie, a jednocześnie taka niestabilizacja wpływała ujemnie na społeczność lokalną29).

Zatrudnianie sekretarza podlega procedurze naboru. Jeśli chodzi o pozycję sekretarza, należy wskazać aktualne w tym przedmiocie orzecznictwo judykatury. W wyroku NSA z dnia 5 lu-

�8 Oba przytoczone przepisy dotyczą bowiem upoważnienia do wydawania indywidualnych decyzji administra-cyjnych w sprawach dotyczących administracji publicznej lub składania oświadczeń woli w sprawach majątko-wych. Przepisy te stanowią o możliwości przekazania takiego uprawnienia pracownikowi samorządowemu, nie dzieląc przy tym pracowników samorządowych pod względem kategorii zajmowanych stanowisk. Wydaje się zatem w pełni uzasadnione stanowisko A. Rzeteckiej – Gil (op. cit., s. ��0) o niedopuszczalności dokonania takich upoważnień.

�9 Por. Z. Góral, Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do kodeku pracy, w: M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa �008, s. ��.

Alicja Jochymczyk

33

tego 2008 roku 30 stwierdzono, że sekretarz gminy pełni wysoką funkcję w administracji publicznej, nie ma określonych ustawowo własnych kompetencji, nie jest organem gminy, tylko prowadzi w imieniu wójta (burmistrza) powierzone mu sprawy. Ze względu na zakres działania, sekretarz gminy zajmuje szczególną pozycję wśród pracowników samorządowych31. Brzmienie art. 5 ustawy w jej obecnym kształcie nie pozostawia wątpliwości w przedmio-cie obligatoryjności utworzenia stanowiska sekretarza, jak i jego zatrudnienia32. Nie wskazano rów-nież katalogu zamkniętego obowiązków spoczywających na sekretarzu – art. 5 ust. 4 wskazuje jedy-nie tylko możliwe kompetencje, bez zamykania katalogu jego obowiązków. Zatem wydaje się, iż pozycja sekretarza będzie w zasadzie zależna od decyzji wójta, starosty czy marszałka wojewódz-twa, przy czym nie budzi wątpliwości, iż określając jego kompetencje należy brać pod uwagę treść m. in. art. 30, 33 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. Biorąc pod uwagę ogół okoliczności wska-zanych powyżej, jak i obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, pozycja prawna sekreta-rza będzie w dużej mierze uzależniona od roli wójta, a wobec czego nie będzie ona identyczna w każdej gminie33.

6. słUżba przygotowawcza

Nowa ustawa o pracownikach samorządowych definiuje również pojęcie „osoby podej-mującej po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym”. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy za taką osobę uważa się tego, kto nie był wcześniej zatrudniony w jednostkach samorządowych na czas nieokreślony albo na czas określony dłuższy niż 6 miesięcy i która nie odbyła służby przygoto-wawczej zakończonej zdaniem egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Odbycie służby przygotowawczej jest w obecnym stanie prawnym obligatoryjne dla osób, o których mowa w komentowanym przepisie. Celem służby przygotowawczej jest bowiem teoretycz-ne, jak i praktyczne przygotowanie pracownika samorządowego do należytego wykonywania po-wierzonych mu obowiązków służbowych. Obowiązkowo uwieńczeniem takiej służby jest zdanie z wynikiem pozytywnym egzaminu. Ustawodawca, wprowadzając obligatoryjną służbę przygoto-wawczą i egzamin końcowy, pozostawił jednak do swobodnego uregulowania kierownikowi jed-nostki, w drodze zarządzenia, zasady przeprowadzania takiej służby, jak i organizowania egzami-nu. Ponadto na umotywowany wniosek osoby kierującej komórką organizacyjną, w której zatrud-niony jest sam pracownik, kierownik jednostki może zwolnić z obowiązku odbywania służby przy-gotowawczej pracownika, którego wiedza lub umiejętności umożliwiają należyte wykonywanie po-wierzonych mu obowiązków służbowych. Z kolei od pozytywnego złożenia egzaminu uzależnia się dalsze zatrudnienie w samorządzie.

7. oceny KwalifiKacyjne

�0 II OSK ��/0�, NZS �008, nr �, s. 5�.�� W. Majewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 5 lutego 2008r., II OSK 1744/07, NZS �008, nr �, s. 5�.�� Por. orzeczenie NSA z dnia 5 lutego �008, op. cit.; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia �8 sierpnia �00�r., II SA/Rz

59�/0�, niepubl.�� Por. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa �00�, komentarz do art. ��.


3�

W pierwszej kolejności należy wskazać na istotną zmianę przepisów nowej ustawy w za-kresie oceniania pracowników samorządowych. W obecnym stanie prawnym, podstawą ich doko-nywania będzie zarządzenie kierownika jednostki. W zarządzeniu takim zostanie ponadto wskaza-ny sposób ich dokonywania, okres za jaki ma nastąpić sporządzenie oceny, kryteria, na podstawie których będą one przeprowadzane oraz skala ocen. Różnica, o której mowa, polega zatem na tym, iż do chwili wejścia w życie nowej ustawy kierownik jednostki takich kompetencji nie posiadał – nie miał uprawnienia do wydania takiego zarządzenia. Do chwili wejścia w życie nowej ustawy oceny te oraz sposób i zakres ich sporządzania były regulowane „odgórnie” – m. in. na podstawie przepi-sów rozporządzenia regulującego sposób i tryb ich przeprowadzania.

Ocenianie pracowników samorządowych stanowi jeden z prawnych instrumentów kontro-li jakości pracy świadczonej, jak i wypełniania przez niego powierzonych mu obowiązków wzglę-dem pracodawcy samorządowego. Dokonywanie owych ocen ma na celu osiągnięcie bieżących ko-rzyści, wynikających ze stałego nadzorowania realizacji zadań samorządu przez urzędników34.

W obecnym stanie prawnym pojęcie „okresowej oceny kwalifikacyjnej” zostało zastąpione pojęciem „okresowej oceny” (art.27). Wydaje się, że takie rozwiązanie (nazewnictwo) jest jak naj-bardziej uzasadnione ze względu na fakt, iż ocenie tej podlegał i nadal podlega pracownik samorzą-dowy, a w zasadzie jakość jego pracy i rzetelność wykonywanych przez niego obowiązków pracow-niczych. Pierwotna terminologia w zasadzie nie odzwierciedlała charakteru dokonywanych ocen. Literalne brzmienie mogło raczej skłaniać do pojmowania owych ocen, jako dokonywanych na wstępnym etapie nawiązania stosunku pracy, poprzez użyte przez ustawodawcę sformułowanie: „.....ocena kwalifikacyjna”. Obecnie przyjęta terminologia nie budzi najmniejszych wątpliwości co do intencji wprowadzenia okresowych ocen – powszechnych, obowiązkowych i cyklicznych, a nadto jawnych i przewidywalnych, weryfikowalnych ocen w postępowaniu wewnątrzzakładowym35. Okresowej ocenie podlegają wszyscy pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym i których podstawą nawiązania sto-sunku pracy była umowa o pracę. W grupie osób podlegających okresowej ocenie znaleźli się także sekretarze gmin, powiatu i województwa.

We wspomnianym wcześniej zarządzeniu, zgodnie z art. 28 ustawy, wskazuje się obligato-ryjne elementy dotyczące okresowego oceniania.

Niestety nowe regulacje prawne, w zakresie okresowych ocen pracowników samorządo-wych, nie dają odpowiedzi co do postępowania w sytuacji zakwestionowania okresowej oceny przez ocenianego pracownika. W szczególności brak jest jasności co do dopuszczalności drogi sądowej – co nie budziło najmniejszych wątpliwości na gruncie poprzedniej ustawy. Wydaje się, po analizie komentowanych regulacji prawnych, iż obecnie pracownik samorządowy w przypadku nieuwzględ-nienia odwołania od oceny albo w przypadku nierozpatrzenia odwołania w terminie został pozba-wiony możliwości wystąpienia do sądu pracy. Jednakże pomimo braku takiej ustawowej kompeten-cji, należy przytoczyć odmienne stanowisko wyrażone w postanowieniu SN z 4 lutego 2009 r.36, w którym Sąd przyjął, iż brak przepisu uniemożliwiającego odwołanie się do sądu pracownika,

�� Szerzej J. Stelina, Okresowe oceny kwalifikacyjne pracowników samorządowych, „Samorząd Terytorialny” �00�, nr �-8, s. �9; A. Piskorz – Ryń, Oceny pracowników samorządowych, w: M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowni-ków samorządowych, Warszawa �008, s. ��.

�5 Szerzej J. Stelina, op. cit., s. ��.�6 II PK ��6/08, „Wspólnota” �009, nr ��, s. ��.

Alicja Jochymczyk

3�

który otrzymuje negatywną ocenę, nie oznacza niedopuszczalności drogi sądowej i z tych względów nie istnieje konieczność oczekiwania na kolejną ujemną ocenę kwalifikacyjną i rozwiązanie stosun-ku pracy. Zatem Sąd stoi na stanowisku, że brak stosownych regulacji prawnych w obecnej ustawie o pracownikach samorządowych, nie pozbawia urzędnika uprawnienia do wniesienia odwołania do sądu pracy na skutek otrzymania negatywnej oceny kwalifikacyjnej i nieuwzględnienia odwołania od niej albo nieuwzględnienia odwołania w ustawowym terminie.

8. oświaDczenia majątKowe

Osoba upoważniona do dokonywania w imieniu pracodawcy samorządowego czynności z zakresu prawa pracy, została przez ustawodawcę upoważniona do zażądania złożenia przez pra-cownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stano-wisku urzędniczym oświadczenia majątkowego. W poprzednim stanie prawnym obowiązek ten dotyczył tylko pracowników samorządowych zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzęd-niczych. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych rozszerzyła więc krąg osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia majątkowego nie tylko w stosunku do po-przednio obowiązującej ustawy, ale również w stosunku do tych osób, które wymieniają samorzą-dowe ustawy ustrojowe (o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa). Nie ma jednak określonej wzajemnej relacji ustawy o pracownikach samorządowych z samorządowymi ustawami ustrojowymi w tym zakresie. Biorąc pod uwagę ich zakresy podmioto-we, należy stanąć na stanowisku, iż ustawa o pracownikach samorządowych jest wobec pozosta-łych samorządowych ustaw ustrojowych w pozycji lex generalis37. Obecnie obowiązek ten dotyczy wszystkich pracowników samorządowych, których stosunek pracy został nawiązany na podstawie umowy o pracę, jeśli tylko zajmują urzędnicze stanowisko, w tym kierownicze (art. 32) oraz asysten-tów i doradców, do których omawiane przepisy stosuje się odpowiednio (art. 33). Celem takiego zabiegu jest zlikwidowanie, a przynajmniej zminimalizowanie korupcji wśród tej grupy pracowni-ków. Zadaniem takiego zobowiązania jest również kontrolowanie pracownika samorządowego co do przestrzegania przez niego zakazów wynikających z treści art.30 ustawy38 (jednakże spod regu-lacji przewidzianej tym przepisem zostali – nie wiadomo z jakich względów, niekonsekwentnie – wy-jęci doradcy i asystenci).

W literaturze przedmiotu prezentowany jest – i słusznie – pogląd o niedoskonałości owego obowiązku. Uzasadnieniem takowego twierdzenia jest bowiem brak objęcia regulacją tego przepisu także pracowników samorządowych, nie tylko na etapie nawiązywania stosunku pracy, ale również później – w czasie świadczenia przez nich pracy na rzecz pracodawcy samorządowego tak, aby oświadczenia majątkowe mogły być składane cyklicznie. Przez to właśnie nie wydaje się możliwe

�� Por. S. Płażek, Ocena funkcjonowania tzw. Przepisów antykorupcyjnych w samorządzie terytorialnym – wybrane zagadnienia, w: M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa �008, s.�9�.

�8 Przepis ten zawiera trzy grupy zakazów określających kiedy nie można podejmować dodatkowych zajęć. Zajęcia, o których mowa jest w przepisie, to wszelkie dodatkowe zajęcia, niezależnie od podstawy prawnej ich wykony-wania, nawet takie, które nie są związane z istnieniem jakiegokolwiek stosunku prawnego. Obejmuje on swoim zakresem wszelkiego rodzaju aktywność zawodową, polityczną czy społeczną podejmowaną poza zatrudnieniem u pracodawcy samorządowego (wyrok SN z dnia �5 lutego �006r., II PK ��/05, OSNP �00�, nr �-�, poz.6).


36

w pełni zrealizowanie celu, jakiemu wprowadzenie tego rozwiązania miało pierwotnie posłużyć39. W przypadku wezwania do złożenia takiego oświadczenia majątkowego, należy stosować

wzór oświadczenia majątkowego, jaki przewidział ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym dla wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz dla osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta. Oświadczenie takie dotyczy zarówno majątku odrębnego pracownika samorządowego, jak i jego majątku objętego małżeńską wspólnością majątko-wą. Żądanie złożenia oświadczenia majątkowego należy uznać za zasadne wówczas, gdy status ma-jątkowy pracownika samorządowego będzie dawał podstawy do podejrzenia o legalność osiągniętych przez niego dochodów40. Wydaje się też zasadny pogląd, iz kontrola taka ma sens wówczas, gdy pra-cownik samorządowy zajmuje stanowisko dające się potencjalnie wykorzystać do wzbogacenia41.

Co prawda komentowany przepis nie przewiduje sankcji z tytułu niezłożenia oświadcze-nia majątkowego, to jednak należy sięgnąć do odesłania poczynionego w ustawie w art. 43 i wyciąg-nąć w stosunku do pracownika konsekwencje takie, jakie wiążą się z niewykonaniem lub nienależy-tym wykonaniem obowiązków pracowniczych, czyli przepisów Kodeksu pracy o odpowiedzialności porządkowej. Chociaż wątpliwość może budzić ewentualność odpowiedniego zastosowania art.108 i nast. Kp z uwagi na fakt, że naruszenie omawianego obowiązku nie jest naruszeniem obowiązują-cej organizacji pracy. W przypadku braku rzetelności przy składaniu przez pracownika samorządo-wego oświadczenia majątkowego, brak jest odpowiednika art. 31 ust.5 ustawy. Ustawa określa na-tomiast sankcje prawne z tytułu niezłożenia takiego oświadczenia majątkowego w terminie. Wów-czas nastąpi albo pozbawienie pracownika samorządowego wynagrodzenia za okres opóźnienia, albo odwołanie z funkcji, czy nawet rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia. Odwołanie lub rozwiązanie umowy o pracę jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowie-dzenia w trybie art. 52 ust.1 pkt 1 Kp.

9. przeniesienie pracowniKa samorząDowego Do pracy w innej jeDnostce

W porównaniu do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, nowa ustawa o pracow-nikach samorządowych doprecyzowuje czynności, jakie wiążą się z przeniesieniem pracownika samorządowego. Oznacza to, że omawianego przeniesienia dokonuje się obecnie na mocy porozu-mienia zawieranego przez pracodawców samorządowych. W konsekwencji prowadzi to do sytuacji, w której nie ma potrzeby rozwiązania istniejącego stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą samorządowym i następnie nawiązania stosunku pracy z nowym pracodawcą samorządowym. Nie ma również obowiązku ze strony dotychczasowego pracodawcy, w opisanej sytuacji, do wydania przenoszonemu pracownikowi świadectwa pracy. Jedynie w przypadku, gdy przeniesienie następuje do innej jednostki samorządowej, akta osobowe takiego pracownika samorządowego oraz pozosta-ła dokumentacja związana ze stosunkiem pracy, winna zostać przekazana do jednostki mającej

�9 Por. Z. Sypniewski, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych, Poznań �99�, s. 60.

�0 Szerzej W. Majewicz, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych oraz status prawny i ochrona pracy radnego, Warszawa �996, s.�08.

�� Szerzej Z. Sypniewski, op. cit., s. 60.

Alicja Jochymczyk

37

zatrudniać przenoszonego pracownika. Zmiany, jakie zatem wniosła nowa ustawa, doprowadziły do jednoznacznego uregulowania omówionych zagadnień, w przeciwieństwie do jej poprzedniczki, która w tym zakresie budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. W obecnym stanie prawnym brak jest jednak wskazania czy przeniesienie, o którym mówi art. 22 ustawy jest czasowe czy też ma charakter stały. W braku jednoznacznego rozwiązania – wydaje się zasadne zaistnienie obu przy-padków, wobec czego konieczne byłoby dokładne określenie czasu, na jaki przeniesienie następuje w porozumieniu zawieranym pomiędzy pracodawcami samorządowymi.

Regulacja zawarta w treści art.22 ustawy ogranicza możliwość dokonywania przeniesienia w samorządzie do osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowi-skach urzędniczych, których stosunek pracy nawiązany został na podstawie umowy o pracę.

Omawianego przeniesienia dokonuje się za zgodą danego pracownika samorządowego, bądź też na jego wniosek. Ponadto oba warunki, które wskazuje przepis muszą być spełnione łącznie.

Jest jeszcze możliwość przeniesienia pracownika samorządowego na gruncie art. 23 usta-wy. Pomijając zasady dotyczące przenoszenia pracownika samorządowego we wskazanym trybie, wypada jedynie nadmienić, iż w przypadku reorganizacji jednostki zatrudniającej dotychczas pra-cownika takie rozwiązanie byłoby możliwe nawet na podstawie samego art.12 ust.1 ustawy (wydaje się zatem, że takie przeniesienie byłoby możliwe nawet wówczas, gdyby art.23 nie istniał).

10. obowiązeK poDnoszenia KwalifiKacji zawoDowych

Obowiązek stałego podnoszenia przez osoby zatrudnione w samorządzie kwalifikacji za-wodowych i umiejętności jest nowością, nie miał on bowiem swojego odpowiednika na gruncie ustawy z 1990 roku. Ze wskazanym w art. 24 ust.2 pkt 7 nowej ustawy obowiązkiem koresponduje art. 29, w szczególności ust. 2 tego przepisu, który z kolei nakazuje, aby jednostki samorządu tery-torialnego zabezpieczały w planach finansowych środki finansowe na podnoszenie wiedzy i kwali-fikacji zawodowych swoich pracowników. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, iż podniesie-nie rangi rozwoju zawodowego pracowników samorządowych, jest warunkiem koniecznym do tego, aby samorządy skutecznie wykonywały swoje zadania.

Nie ma natomiast jasności co do zakresu odpowiedzialności pracownika samorządowego z ty-tułu naruszenia tegoż obowiązku, czyli jego niewykonywania przez pracownika. W literaturze przedmiotu został wyrażony pogląd, według którego – w odróżnieniu od pozostałych obowiązków wymienionych w art. 24 ustawy – ten ma charakter postulatywny i wobec tego nie podlega sankcjonowaniu. Co więcej, jego naruszenie jeżeli nie wpływa negatywnie na realizację innego obowiązku, nie może wywoływać żad-nych sankcji. Jeśli jednak wywoła konsekwencje (negatywne) w zakresie realizacji określonego obowiązku, wówczas sankcją należy objąć niewykonanie lub nienależyte wykonania tamtego obowiązku42.

11. czas pracy pracowniKów samorząDowych

W tym zakresie przepisy nowej ustawy wprowadziły zasadę, iż od dnia 1 stycznia 2009 roku czas pracy omawianej kategorii pracowników, będzie regulowany przepisami Kodeksu pracy

�� J. Jagielski, w: J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa �00�, s. 6�.


3�

z mocy odesłania zawartego w treści art. 43 ust. 1 ustawy. Artykuł 42 ustawy jest jedynie fragmen-tem regulacji prawnej czasu pracy pracowników samorządowych i zarazem modyfikacją ogólnych zasad przewidzianych przepisami powszechnego prawa pracy.

W praktyce oznacza to, że pracowników samorządowych będzie obowiązywała dobowa norma wynosząca 8 godzin i tygodniowa norma wynosząca przeciętnie 40 godzin w przeciętnie 5-cio dniowym tygodniu pracy. W konsekwencji niniejsza regulacja pozwala na uznanie, iż ustawo-dawca przewidział możliwość wprowadzenia elastycznego czasu pracy pracowników samorządo-wych. Zastosowanie przeciętnej 40 godzinnej normy tygodniowej pozwala bowiem na to, aby pra-cownicy samorządowi świadczyli w niektórych tygodniach pracę ponad 40 godzinną, a tym samym w innych tygodniach – krócej niż 40 godzin na tydzień, przy zachowaniu przeciętnie 5 – cio dniowe-go tygodnia pracy43.

Dzięki wskazanemu zabiegowi legislacyjnemu wydłużono także okres rozliczeniowy – maksymalnie do 4 miesięcy w podstawowym systemie czasu pracy. Stosując natomiast inne syste-my czasu pracy, pracodawcy samorządowi mogą te okresy wydłużać na zasadach przewidzianych przepisami Kodeksu pracy.

Nowelizacja rozwiązań w zakresie czasu pracy pracowników samorządowych przyczyniła się do do możliwości dostosowania czasu pracy urzędników do potrzeb ludności. Co prawda nowa ustawa nie określa wprost dopuszczalnych systemów czasu pracy w jakich może następować za-trudnienie pracowników samorządowych, jednak poprzez odesłanie do Kodeksu pracy można wskazać, iż z pewnością dopuszczalne będzie wprowadzenie równoważnego systemu czasu pracy, czy weekendowego systemu czasu pracy. Za każdym razem, przy wyborze systemu czasu pracy, pracodawca samorządowy ma mieć na uwadze taki rozkład czasu pracy, aby umożliwić obywate-lom załatwienie spraw w dogodnym dla nich terminie.

Nowa ustawa uregulowała jedynie pracę w godzinach nadliczbowych. Jednak od razu na-leży zauważyć, iż treść art. 42 ust. 4 prowadzi do wniosku, iż w zasadzie pracownik samorządowy w każdej sytuacji, gdy potrzebuje go jego pracodawca samorządowy, jest zobowiązany do pracy w godzinach nadliczbowych, także w nocy, niedziele czy święta44.

12. wynagraDzanie pracowniKów samorząDowych

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nowe przepisy uporządkowały kwestie składni-ków wynagrodzenia pracownika samorządowego. Do ustawy przeniesiono regulacje dotyczące do-datku specjalnego, które wcześniej znajdowały się w rozporządzeniu płacowym dotyczącym zasad wynagradzania pracowników samorządowych.

Za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej na gruncie nowych przepisów, pracowni-kom samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę oraz powołania, może być przy-znana nagroda.

Nowa ustawa nakłada również na pracodawcę samorządowego obowiązek wydania regu-laminu wynagradzania, w którym winien on ustalić wymagania kwalifikacyjne pracowników za-

�� Przed zmianą ustawy obowiązywała sztywna tygodniowa norma czasu pracy: „czas pracy pracowników samorzą-dowych nie może przekraczać �0 godzin na tydzień i ośmiu godzin na dobę” (art. �� ust.� ustawy z �990 roku).

�� Szerzej T. Szewc, Komentarz do ustawy....., op. cit., art. ��.

Alicja Jochymczyk

39

trudnionych w urzędzie na podstawie umowy o pracę oraz szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego. Regulamin może określać ponadto zasa-dy przyznawania i wypłacania premii i nagród, za wyjątkiem nagrody jubileuszowej (której to wy-sokość został określona nową ustawą, w przeciwieństwie do jej poprzedniczki, która w tym zakresie odsyłała do przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych). Do uregulowania w regula-minie wynagradzania pozostawiono także pracodawcy samorządowemu warunki i sposób przy-znania dodatków funkcyjnych i specjalnych z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych oraz warunki przyznawania innych dodatków. W przeciwieństwie do poprzedniej regulacji prawnej, która po raz kolejny odsyłała do ustawy o pracownikach urzędów państwowych, nowe przepisy zawierają określenie wysokości od-praw emerytalno-rentowych, jak i staż pracy wymagany do ich nabycia (chociaż sam staż, jak i jej wysokość nie uległy zmianie). W tym miejscu należy tylko wskazać, iż obecnie osoby zatrudnione na podstawie miano-wania, nie będą mogły skorzystać z wcześniejszej emerytury. Jest to konsekwencją tego, że nowa ustawa tego nie przewiduje.

13. poDsUmowanie

Nowe rozwiązania prawne dotyczące zatrudniania pracowników samorządowych, pomimo niedługiego okresu obowiązywania, już wielokrotnie wymuszały konieczność dokonywania konsultacji w sprawie wykładni przepisów ustawy z 2008 roku. Co więcej, po niespełna dwóch latach od wejścia w życie nowej ustawy podjęto prace legislacyjne mające na celu wprowadzenie po raz kolejny zmian w statusie pracowników samorządowych. Zmiany te mają być odzwierciedleniem szeregu wątpliwości związanych ze stosowaniem obecnej ustawy w praktyce i pewnych niejasności interpretacyjnych, któ-rych niestety nie udało się uniknąć ustawodawcy przygotowując ostatnią nowelę.

Analiza nowych rozwiązań wprowadzonych ustawą o pracownikach samorządowych z 2008 roku, jak i upływ prawie dwóch lat od wejścia do obrotu prawnego postanowień nowej ustawy, prowa-dzą do wniosku, że pewnych błędów ustawodawcy nie udało się uniknąć i tym razem. Co więcej, nie-które rozwiązania (np. zakazy zatrudniania w samorządzie, czy podział pracowników samorządowych wg kategorii zaszeregowania) nie zostały tak naprawdę zmienione pomimo licznych, od dawna powta-rzających się głosów niezadowolenia i wskazujących na konieczność zmian obowiązującego w tym za-kresie do tej pory stanu prawnego. Pewne z kolei uregulowania wprowadzone przez ostatnią noweliza-cję ustawy o pracownikach samorządowych (jak np. asystenci i doradcy) wydaje się, że nie sprawdziły się w praktyce i prawdopodobnie przy najbliższej okazji ulegną zmianie.

literatura:

1. Czyżycka K., Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym na podstawie po-wołania, PpiPS 2005, nr 16.

2. Dolnicki B., Monokratyczne organy samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 1-2.

3. Dolnicki B. Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2007.


�0

4. Dubownik A., Glosa do wyroku SN z dnia 9 października 2006r., OSP 2008, nr 7-8.5. Giedrewicz – Niewińska A., Nowe przepisy o podstawach nawiązania stosunku pracy z pra-

cownikami samorządowymi, MPP 2009, nr 4.6. Góral Z., Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do kodek-

su pracy w: Stec M. (red.), Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa 2008.7. Jackowiak U., w: Jackowiak U., Piankowski M., Stelina J., Uziak W., Wypych – Żywicka

A., Zieleniecki M., Kodeks pracy z komentarzem, wyd. IV, „Fundacja Gospodarcza” 2004.8. Jagielski J., w: Jagielski J., Rączka K., Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, wyd. II,

Warszawa 2001.9. Marewicz W., Glosa do wyroku NSA z dnia 5 lutego 2008r., NZS 2008, nr 3.10. Marewicz W., Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych oraz status prawny

i ochrona pracy radnego, Warszawa 1996.11. Mazuryk M., w: Drobny M., Mazuryk M., Zuzankiewicz P., Ustawa o pracownikach samo-

rządowych. Komentarz, Oficyna 2010.12. Mordel T., Co zmienia nowa ustawa o pracownikach samorządowych, „Samorząd Teryto-

rialny” 2009, nr 1-2.13. Piskorz – Ryń A., Oceny pracowników samorządowych, w: Stec. M. (red.), Stosunki pracy

pracowników samorządowych, Warszawa 2008.14. Piskorz – Ryń A., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2008.15. Płażek S., Ocena funkcjonowania tzw. przepisów antykorupcyjnych w samorządzie terytorial-

nym – wybrane zagadnienia, w: Stec M. (red.) Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa 2008

16. Rzetecka – Gil A., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009.17. Rzetecka – Gil A., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009.18. Skwarło R., Obowiązek przeprowadzenia naboru, „Wspólnota” 2008, nr 50.19. Stelina J., Okresowe oceny kwalifikacyjne pracowników samorządowych, „Samorząd Teryto-

rialny” 2007, nr 7-8.20. Sypniewski Z., Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządo-

wych, Poznań 1994.21. Szewc A., Jyż G., Pławecki Z., Samorząd gminny. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2005.22. Szewc A., Szewc T., Wójt, burmistrz, prezydent miasta, Warszawa 2006.23. Szewc T., Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych,

Lex/el. 2003.24. Szewczyk H., Zatrudnianie pracowników samorządowych na podstawie wyboru, „Samorząd

Terytorialny” 2005, nr 3.

Alicja Jochymczyk

agnIESzka PawłowSka*∗

odPowIEdzIalnoŚć adMInISTRaCjI w SPołECzEńSTwIE InfoRMaCyjnyM

streszczenie

Odpowiedzialność administracji publicznej została zdefiniowana jako poczucie obowiązku pod-miotu administracyjnego (osoby lub instytucji) wyjaśnienia i uzasadnienia swoich decyzji innemu podmio-towi – osobie fizycznej lub prawnej. Ramy teoretyczne artykułu wyznaczają dwa podejścia do zagadnienia odpowiedzialności administracji autorstwa Barbary Romzek i Neil’a McGarvey’a. Zostały przedstawione nowe pola odpowiedzialności, które ujęto jako odpowiedzialność administracji za rozwój społeczeństwa informacyjnego w ogóle oraz budowanie systemu usług elektronicznych w szczególności. W wymienionych kwestiach administracja – zdaniem autorki – ponosi odpowiedzialność regulacyjną, polityczną i menedżer-ską. Za zasadniczy dylemat odpowiedzialności administracji publicznej uznano rosnący udział podmiotów prywatnych i pozarządowych w dostarczaniu usług online oraz fragmentację grupy odbiorców tych usług.

accoUntability of pUblic aDministration in an information society

summary

Accountability of public administration has been analyzed in a context of approaches presented by two authors: B. Romzek and N. McGarvey. Different perspectives of accountability were compared. Admini-strative accountability has been exemplified by issues embedded in an information society: accountability for ICT infrastructure development and diminishing digital divide, as well as accountability for e-government services. The author concludes with discussion on dilemmas of public administration accountability connec-ted with growing share of private and non-governmental institutions in public services delivery.

* * * 1. wprowaDzenie

Współczesna administracja publiczna, nieustanne transformująca się pod wpływem no-wych wyzwań cywilizacyjnych (rozwój nowych mediów, globalizacja, menedżeryzm w sektorze publicznym i inne) stanowi coraz bardziej złożoną całość. Działania reformujące instytucje publicz-

* Prof. nadzw. dr hab., Kierownik Zakładu Administracji Publicznej i Polityki Społecznej Katedry Politologii Uni-wersytetu Rzeszowskiego.

�2

ne przyjmują na ogół za cel podniesienie jakości i efektywności świadczenia usług publicznych, najczęściej pomijając tradycyjne cechy administracji – podporządkowanie, kontrolę i nadzór oraz odpowiedzialność. Promotorzy reform na ogół zakładają, że tak bardzo zakorzenione w admini-stracji zjawiska „poradzą sobie same” i dostosują swoje funkcjonowanie do nowych warunków or-ganizacyjnych1. W rzeczywistości tradycyjna hierarchia organizacyjna, która w jasny sposób defi-niowała stosunki podległości i odpowiedzialności, została zastąpiona złożonym aparatem admini-stracyjnym opartym na strukturach horyzontalnych, co w efekcie czyni pojęcie podległości ana-chronicznym, zaś odpowiedzialność niejasną.

Na wstępie zaznaczyć wypada, iż odpowiedzialność administracji jest tutaj rozumiana inaczej, aniżeli jako dolegliwość przewidziana na wypadek naruszenia normy prawnej przez jedne-go z jej urzędników2. Nie interesują mnie też oceny i środki prawne uruchomiane wobec tych pra-cowników, którzy swoim działaniem naruszyli normy inne niż te regulowane prawnie (społeczne, kulturowe, ekonomiczne, etc.)3. Innymi słowy, w niewielkim stopniu interesuje mnie kwestia możli-wości zastosowania sankcji związanych z odpowiedzialnością dyscyplinarną, cywilną i karną. W niniejszym artykule, odpowiedzialność administracji jest definiowana jako poczucie obowiązku podmiotu administracyjnego (osoby lub instytucji) wyjaśnienia i uzasadnienia swoich decyzji inne-mu podmiotowi – osobie fizycznej lub prawnej.

Przy tak zdefiniowanej odpowiedzialności, rodzą się pytania: czyja odpowiedzialność? wobec kogo? za co? i wreszcie, jak tą odpowiedzialność egzekwować? Różnorodność odpowiedzi udzielanych na te pytania determinuje wielorakość form tak rozumianej odpowiedzialności – przed-stawimy je w kolejnej części artykułu.

Począwszy od pierwszej połowy XIX w. rozwój cywilizacyjny jest wyznaczany kolejnymi rewolucjami informacyjnymi4. Nie ulega wątpliwości, iż zastosowanie narzędzi przesyłania i prze-twarzania informacji (ICT) wpływa na kierunek rozwoju struktur i funkcji administracji; szczegól-nie zaś w ostatnich dwóch dekadach wykorzystanie sieci teleinformatycznej Internet doprowadziło do przekształcenia elektronicznej biurokracji w elektroniczną administrację (egovernment)�.

Artykuł został oparty na hipotezie o zmieniającym się zakresie podmiotowym i przedmioto-wym odpowiedzialności administracji jako następstwie zastosowania ICT w instytucjach publicz-nych i rozwoju usług świadczonych drogą elektroniczną. Celem autorki jest przedstawienie nowych pól odpowiedzialności, które zostaną ujęte jako odpowiedzialność administracji za rozwój społe-czeństwa informacyjnego w ogóle oraz budowanie systemu usług elektronicznych w szczególności. Ramy teoretyczne niniejszego studium wyznaczają różnorakie perspektywy definiowania odpowie-dzialności administracji, które zostaną przedstawione w kolejnej jego części.

� B.S. Romzek, Dynamics of public sector accountability in the era of reform, “International Review of Administra-tive Sciences” �000, nr �, s. ��.

� W. Santera, Odpowiedzialność pracownika administracji, w: Pracownicy administracji w PRL, Ossolineum, Wroc-ław �98�, s. �8�, za: W. Wytrążek, Sprawność działania administracji publicznej w Polsce w warunkach decentra-lizacji, Wydawnictwo KUL, Lublin �006, s. ��.

� J. Boć (red.), Administracja publiczna, Kolonia Limited �00�, s. ��5.� Zob. J. R. Beniger, The Control Revolution. Technological and Economic Origins of the Information Society, Har-

vard University Press, Cambridge �986.5 Zob. A. Pawłowska, Od wirtualnej biurokracji do elektronicznych rządów, „Służba Cywilna” �00�/�00�, nr �, s.

��-��6.

Agnieszka Pawłowska

�3

2. oDpowieDzialność aDministracji pUblicznej – różnoroDność perspeKtyw

Odpowiedzialność jest fundamentem, na którym opiera się rozumienie demokracji przed-stawicielskiej; jest tym pojęciem, a zarazem fenomenem, gdzie „spotykają się” prawa obywatelskie oraz mechanizmy ich egzekwowania6. Założeniem systemu demokratycznego jest, iż rządzący „od-powiadają” na potrzeby wyborców i są odpowiedzialni za realizację polityki, zaś urzędnicy są od-powiedzialni przed rządem i obywatelami za to, jak administrują usługami publicznymi. Obywate-le oraz różnorodne podmioty życia publicznego (grupy interesów, organizacje pozarządowe itp.) są odpowiedzialni wobec siebie za dotrzymanie umowy społecznej dotyczącej zaakceptowanego po-rządku społeczno-gospodarczego7.

Pojęcie i zjawisko odpowiedzialności jest wielowymiarowe – obejmuje zarówno odpowie-dzialność w sensie prawnym (reponsibility), jak i odpowiedzialność rozumianą jako reagowanie na potrzeby społeczne (answerability) oraz w końcu odpowiedzialność jako relację, w której jeden pod-miot (osoba lub organizacja) są pociągane do odpowiedzialności za wykonawstwo usług przez inny podmiot tej relacji (accountability) 8. W praktyce te trzy rodzaje odpowiedzialności przenikają się, co znajduje odzwierciedlenie w wielu perspektywach analizowania tego zjawiska.

Barbara S. Romzek w artykule pt. Dynamics of Public Sector Accountability in an Era of Reform, opublikowanym w 2000 r., wyróżnia cztery typy odpowiedzialności stosując dwa kryteria: 1) zakres auto-nomii odpowiedzialnego podmiotu; oraz 2) źródło oczekiwań i/lub nadzoru9. Nieco inaczej wielorakość tego zjawiska traktuje Neil McGarvey, który wyróżnia perspektywy analizy odpowiedzialności, stosując kryterium historycznego rozwoju administracji, towarzyszących jej zjawisk społecznych oraz odpowiada-jących im podejść w nauce o administracji10. McGarvey wyróżnił siedem perspektyw analizy odpowie-dzialności administracyjnej, z których cztery pokrywają się z typami wskazanymi przez Romzek.

Rodzaje odpowiedzialności wedługBarbaryRomzek wedługNeil’aMaGarvey’a hierarchiczna tradycyjna prawna regulacyjna zawodowa zawodowa polityczna demokratyczna menedżerska zarządzania wielo-podmiotowego racjonalnego wyboru

6 A. Gilchrist, Partnership and Participation: Power In Process, “Public Policy and Administration” �006, nr �, s. �8.� J. M. Moncrieffe, Reconceptualizing Political Accountability, “International Political Science Review” �998, nr �, s. �9�.8 B.S. Romzek, M.J. Dubnick, Accountbility w: J.M. Shafritz (red.), International Encyclopedia of Public Policy

and Administration, Westview Press, Boulder �998, s. 6-��, za: G.P. Whitaker, L. Altman-Sauer, M. Henderson, Mutual Accountability Between Governments and Nonprofits. Moving Beyond “Surveillance” to “Service”, “Ame-rican Review of Public Administration” �00�, nr �, s. ��.

9 B.S. Romzek, op.cit., s. ��.�0 N. McGarvey, Accountability In Public Administration: A Multi-Perspective Framework of Analysis, “Public Po-

licy and Administration” �00�, nr �, s. ��-�8.

Odpowiedzialność administracji w społeczeństwie informacyjnym

��

Wąski zakres autonomii i wewnętrzny nadzór cechują odpowiedzialność hierarchiczną (Romzek) odpowiadającą perspektywie tradycyjnej wyróżnionej przez McGarvey’a. Jest ona typowa dla relacji przełożony-podwładny, występujących w typowych weberowskich strukturach biurokra-tycznych, gdzie obserwuje się łańcuch odpowiedzialności: od urzędnika liniowego aż po ministra odpowiedzialnego przed parlamentem oraz tym ostatnim odpowiedzialnym przed wyborcami11.

Odpowiedzialność hierarchiczna ma przede wszystkim charakter urzędowy – urzędnicy odpowiadają za realizację powierzonych im zadań (bez istotnego odniesienia do celów wyznaczo-nych instytucji); odpowiadają w szczególności wobec swoich przełożonych, zaś w ogólności wobec polityków. Odpowiedzialność wobec obywateli, czy interesantów nie występuje lub ma charakter marginalny.

Wąski zakres autonomii i zewnętrzny nadzór cechują odpowiedzialność prawną (Rom-zek). Najbliższa jej – wśród perspektyw wyróżnionych przez McGarvey’a – jest perspektywa regula-cyjna (regulatory perspective). Wskazać jednak należy na różnice dzielące oba podejścia. Źródłem nadzoru, według Romzek, są organy władzy ustawodawczej (parlament, komisje parlamentarne) oraz powołane specjalnie w tym celu instytucje państwowe (organa kontroli). Kryterium odpowie-dzialności jest stopień, w jakim administracja realizuje wyrażone w aktach normatywnych oczeki-wania. Oczekiwania te nie dotyczą jednak norm regulujących zasady działania administracji, lecz norm określających kierunki polityki państwa12. Toteż tak interpretowaną odpowiedzialność praw-ną nie należy utożsamiać z tym, co na ten temat można znaleźć w literaturze polskiej13.

W perspektywie regulacyjnej McGarvey wskazuje raczej na instytucje kontroli funkcjonują-ce w ramach organów wykonawczych państwa (audyt, inspekcje), aniżeli kontrolę realizowaną przez organy ustawodawcze. Koniec ubiegłego wieku i początek obecnego obfitują w różnorodność tego rodzaju narzędzi monitorowania aktywności administracji. Wyniki tak prowadzonej kontroli stano-wią jednak co najwyżej podstawę do prowadzenia nieformalnych dyskusji, negocjacji, ocen realiza-cji polityki rządu i w końcu korekty ujawnionych nieprawidłowości, aniżeli „twarde” narzędzia nad-zoru, których zastosowanie miałoby przynieść wykluczenie z instytucji publicznych nie tylko złych procedur, lecz także ukaranie ludzi odpowiedzialnych za ich realizację14.

Podczas, gdy odpowiedzialność prawna, wg Romzek, jest relacją zachodzącą pomiędzy dwoma względnie niezależnymi podmiotami (parlament – administracja), w perspektywie regula-cyjnej instytucje administracji publicznej odpowiadają przed organami ministerialnymi, którym w istocie podlegają. O ile w pierwszym podejściu zasady demokracji i pluralizmu grają kluczową rolę, w drugim zaczynają dominować menedżeryzm i nadzór1�.

Kolejnym modelem odpowiedzialności wyodrębnionym przez Romzek jest odpowiedzial-ność zawodowa (professional) – w typologii McGarvey’a jej odpowiednikiem jest perspektywa zawo-dowa (professional perspective). Autorzy definiują ten rodzaj odpowiedzialności podobnie – jako odpowiedzialność, której źródłem są wewnątrzorganizacyjne kodeksy etyczne, których normy zo-

�� Ibidem, s. �8; B.S. Romzek, op.cit., s. ��-��.�� B.S. Romzek, op.cit., s. �5.�� Patrz: J. Boć (red.), op.cit.�� A. Midwinter, N. McGarvey, In Search of the Regulatory State: Evidence from Scotland, “Public Administration”

�00�, nr �, s. 8�6-8��.�5 N. McGarvey, op.cit., s. ��.


��

stały zinternalizowane przez urzędników publicznych. Jest to odpowiedzialność za sposób wykony-wania zawodu ponoszona wobec innych urzędników. McGarvey wskazuje jednak na nieskuteczność odpowiedzialności zawodowej, która nie przynosi oczekiwanych efektów, co z jednej strony, wiąże się z solidarnością zawodową urzędników i tolerowaniem zachowań niezgodnych z normami profe-sji; z drugiej zaś, jest wynikiem lepszego dostępu obywateli do informacji i odrzucenia przez nich postawy bezkrytycznej akceptacji dla wiedzy tych, którzy reprezentują godność urzędu16.

Odpowiedzialność polityczna jest ostatnią wyróżnioną przez B. Romzek. Jest to odpowie-dzialność, którą administracja ponosi wobec różnych uczestników życia publicznego, takich jak obywatele, ich organizacje, oraz przedstawiciele, tj. osoby piastujące urzędy publiczne obsadzane w wyborach (bezpośrednich lub pośrednich). Tego rodzaju odpowiedzialność nie jest odpowie-dzialnością instytucji realizujących służbę publiczną, lecz odpowiedzialnością jednego z aktorów sceny publicznej wobec innych aktorów. Nie ma tu relacji podrzędności-nadrzędności między decy-dentami a wykonawcami, lecz relacje równorzędnych, wzajemnie zależnych podmiotów życia pub-licznego17.

W typologii McGarvey’a odpowiednikiem odpowiedzialności politycznej jest perspektywa demokratyczna, chociaż istotne podobieństwa można też znaleźć w perspektywie zarządzania wielo-podmiotowego. McGarvey akcentuje zarówno instytucje demokracji pośredniej jak i instytucje de-mokracji bezpośredniej jako służące egzekwowaniu odpowiedzialności administracji publicznej. Do instytucji tych zalicza: żądanie wyjaśnień od administracji przez parlamentarzystów w imieniu wyborców, wymóg stosowania konsultacji społecznych w określonych prawem kwestiach, prawo dostępu do informacji publicznej, referenda lokalne, itp.18

Obok wymienionych już perspektyw – tradycyjnej, regulacyjnej, zawodowej oraz demo-kratycznej – McGarvey wskazuje na obecność perspektyw: menedżerskiej (managerialist perspective), zarządzania wielopodmiotowego (governance perspective) oraz racjonalnego wyboru (rational choice perspective).

Perspektywa menedżerska odpowiedzialności administracji została zaadaptowana wraz z Nowym Zarządzaniem Publicznym; jest to bezpośrednia odpowiedzialność urzędnika wobec konsumentów usług publicznych za wykonawstwo tych ostatnich. Zastosowanie takich instrumen-tów jak przetargi, prywatyzacja usług publicznych i deregulacja ich rynku, rozproszone zarządza-nie, karty spraw, itp., tworzy nowe formy i zakresy odpowiedzialności. Decentralizacja usług pub-licznych doprowadziła do sytuacji, gdy mamy do czynienia z odpowiedzialnością na dwóch pozio-mach: strategicznym, gdzie odpowiedzialność za politykę społeczną ponoszą politycy oraz opera-cyjnym, gdzie odpowiedzialność jest elementem sprawowania funkcji przez kierowników urzędów publicznych19.

Perspektywa menedżerska zdominowała percepcję odpowiedzialności administracji, ob-niżając znaczenie odpowiedzialności tradycyjnej, demokratycznej i zawodowej. Takie jednak zdefi-niowanie odpowiedzialności rodzi co najmniej dwa doniosłe problemy: 1) kierownicy instytucji świadczących usługi publiczne są w tym samym stopniu odpowiedzialni za

realizację polityki społecznej, co politycy; nie można ich jednak pociągnąć do tej samej odpowie-

�6 Ibidem, s. �0; B.S. Romzek, op.cit., s. �6.�� B.S. Romzek, op.cit., s. ��.�8 N. McGarvey, op.cit., s. �9; A. Gilchirst, op.cit., s. �9.�9 N. McGarvey, op.cit., s. �0-��.


�6

dzialności co polityków (eliminując tych ostatnich w kolejnych wyborach),2) odpowiedzialność za świadczenie usług publicznych wobec konsumentów tych usług stwarza

nierówne szanse w realizacji praw obywatelskich – zbiór konsumentów nie pokrywa się ze zbio-rem podatników, oba zaś nie są tożsame ze zbiorem obywateli20.

Zbliżone konsekwencje do powyższych rodzi perspektywa zarządzania wielopodmiotowe-go21, co ma związek z samą naturą tej formy sprawowania władzy publicznej. Zarządzanie wielo-podmiotowe jest procesem łączenia celów różnorodnych interesariuszy: obywateli, konsumentów, grup interesu oraz wybranych i mianowanych funkcjonariuszy publicznych22. Jest to proces złożony i wielopoziomowy; realizujący się w sieci wzajemnych kontaktów i wspólnych decyzji aktorów z trzech sektorów: publicznego, prywatnego i tzw. trzeciego, czyli organizacji pozarządowych23. Za-rządzanie wielopodmiotowe charakteryzuje się: 1. dominacją sieci decyzyjnych: nie instytucje publiczne lecz amorficzny zbiór aktorów decyduje

o katalogu usług publicznych i sposobie ich świadczenia; 2. obniżeniem zdolności państwa do sprawowania bezpośredniego nadzoru nad realizacją polityki

społecznej: agendy państwowe występują raczej jako negocjatorzy w sieciach decyzyjnych, któ-rych aktorzy mają równoprawny status;

3. wymieszaniem zasobów publicznych i prywatnych: państwo wykorzystuje aktorów pozapaństwo-wych do zdobycia tego, czego nie może zdobyć samodzielnie i vice versa;

4. wykorzystaniem różnorodnych instrumentów do realizacji celów polityki społecznej: stosowanie „niekonwencjonalnych” metod uzyskiwania środków i świadczenia usług publicznych24.

Analiza powyższych charakterystyk skłania do sformułowania pytań o adekwatność dotych-czasowego zakresu podmiotowego odpowiedzialności administracji do warunków zarządzania wielopodmiotowego. Ponownie należy zadać pytanie, kto i za co jest odpowiedzialny w procesie świadczenia usług publicznych?

Ostatnia, wskazana przez McGarveya, perspektywa racjonalnego wyboru jest raczej uzupeł-nieniem pozostałych, aniżeli ich alternatywą. Podkreśla się w niej bowiem znaczenie czynników psy-chologicznych i społecznych, które skłaniają urzędników do unikania odpowiedzialności w każdym jej wymiarze (tradycyjnym, demokratycznym, zawodowym, menedżerskim czy regulacyjnym). Powszech-ną konkluzją tej perspektywy jest twierdzenie, iż to sami urzędnicy, a dokładnie kierownicy urzędów publicznych, określają jakie znaczenie ma odpowiedzialność w działaniu administracji publicznej25.

Na koniec analizy różnorakich perspektyw odpowiedzialności administracyjnej należy podkreślić, iż nie wykluczają się one wzajemnie – tak, jeżeli chodzi o teoretyczne podejście do spra-

�0 Patrz: M. S. Haque, Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance, “International Review of Administrative Sciences” �000, nr �, s. 60�-605.

�� Ibidem, s. ��-��.�� L.E. Lynn, Jr., C.J. Heinrich, C.J. Hill, Studying Governance and Public Management: Why? How?, w: C.J.

Heinrich, L.E. Lynn, Jr. (red.), Governance and Performance: New Perspectives, Georgetown University Press, Washington, D.C. �000, s. �.

�� Zob. A Pawłowska, Zarządzanie wielopodmiotowe – czy to możliwe, czy pożądane w transformujących się demo-kracjach?, „Teka Komisji Politologii i Stosunków Międzynarodowych”, Polska Akademia Nauk Oddział w Lub-linie, �00�, v. II, s. ��.

�� G.B. Peters, J. Pierre, Governance Without Government? Rethinking Public Administration, “Journal of Public Administration Research and Theory” �998, nr 8, s. ��5-��.

�5 N. McGarvey, op.cit., s. ��-�5.


�7

wy, jak i samą odpowiedzialność urzędników, czy urzędu. W praktyce wymienione rodzaje odpo-wiedzialności występują równolegle, z tym, że na ogół przywiązuje się większą wagę do jednego lub dwóch z nich, pomijając znaczenie pozostałych. Dość pospolite jest również zjawisko konfliktu między „odpowiedzialnościami” (np. hierarchiczną i polityczną).

Zakres przedmiotowy i podmiotowy odpowiedzialności administracji publicznej wyzna-czają kierunki jej rozwoju. Obecnie, kiedy odchodzi się od „twardych” instrumentów prawnych rea-lizacji polityki państwa, a docenia samodzielność i przedsiębiorczość urzędników, wprowadza bar-dziej elastyczne struktury organizacyjne i „otwiera” instytucje publiczne na wpływy zewnętrzne, standardy odpowiedzialności muszą również ulec zmianie26. Zmiana ta podyktowana jest również ewolucją otoczenia technicznego administracji.

3. oDpowieDzialność aDministracji za rozwój społeczeństwa iNformacyjNego

Społeczeństwo informacyjne jest rzeczywistością wielowarstwową, podobnie jak każda poprzedzająca i następująca po niej faza rozwoju cywilizacyjnego. Toteż ujęcie go w syntetyczną definicję wymaga daleko idących uproszczeń. Dla realizacji celu niniejszego artykułu wystarczy, gdy odwołamy się do klasycznej już definicji autorstwa Tomasza Goban-Klasa i Piotra Sienkiewi-cza, którzy przyjęli, iż społeczeństwo informacyjne to takie, które posiada środki przetwarzania informacji i środki komunikacji, zaś one i związane z nimi czynności są podstawą utrzymania większości społeczeństwa oraz wytworzenia dochodu narodowego27. Fundamentem rozwoju tego społeczeństwa jest substrat technologiczny, tj. globalna infrastruktura informacyjna, zaś jego wzrost jest mierzony poziomem informatyzacji poszczególnych dziedzin życia.

Podstawowym miernikiem stopnia rozwoju społeczeństwa informacyjnego jest dostęp do sieci teleinformatycznych, tj. odsetek przedsiębiorstw i mieszkańców mogących w nieskrępowany sposób z tej sieci korzystać. Dynamika wzrostu tego wskaźnika zależy od dwóch czynników: 1) dynamiki wzrostu rynku usług teleinformatycznych; 2) polityki państwa. Oba czynniki występują równolegle, lecz ich znaczenie bywa różne w zależności od przyjętego modelu rozwoju społeczeń-stwa informacyjnego. W przypadku Stanów Zjednoczonych rozwój ten jest głównie funkcją rynku, w Unii Europejskiej – polityki zarówno krajów członkowskich, jak i Wspólnoty.

Tam, gdzie rozwój infrastruktury teleinformatycznej państwa jest przedmiotem jego polityki, to w dużej mierze za dostęp do tej infrastruktury odpowiedzialna jest administracja publiczna. Jest to odpowiedzialność za: 1) odpowiednie warunki prawne rozwoju infrastruktury teleinformatycz-nej, gwarantujące powszechny i równy do niej dostęp; 2) działania opiekuńcze (edukacyjne) prze-ciwdziałające tzw. wykluczeniu cyfrowemu (digital divide), czyli marginalizacji ludzi, którzy nie po-siadają ani środków ani umiejętności by korzystać z nowych technologii28.

Stanowienie prawa nie należy wprawdzie do aparatu wykonawczego, jakim jest admini-

�6 B.S. Romzek, op.cit., s. �0.�� T. Goban-Klas, P. Sienkiewicz, Społeczeństwo informacyjne: szanse, zagrożenia, wyzwania, Wyd. FPT, Kraków

�999, s. ��.�8 Zob. A. Lekka-Kowalik, Ukryte założenia idei społeczeństwa informacyjnego, w: T. Zasępa (red.), Internet. Feno-

men społeczeństwa informacyjnego, Wyd. Święty Paweł, Częstochowa �00�.


��

stracja, lecz jej wpływ na kształt uregulowań prawnych jest decydujący, chociażby poprzez wyzna-czanie strategii działania na danym polu – strategii, które na ogół nie są przedmiotem dyskusji, czy decyzji organów stanowiących prawo. Na szczeblu europejskim strategie rozwoju społeczeństwa informacyjnego mają postać dokumentów przyjmowanych przez Komisję Europejską29, a więc or-gan wykonawczy. Podobnie jest w państwach członkowskich. W Polsce dokumenty strategiczne do-tyczące tego zagadnienia były sygnowane przez odpowiednie ministerstwa i przyjmowane na posie-dzeniu Rady Ministrów30. Nieco inny charakter ma Plan Informatyzacji Państwa, który został przy-jęty w drodze rozporządzenia Rady Ministrów31, będącego aktem wykonawczym do ustawy o infor-matyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne32. Dodać należy, że przepisy tej ustawy tylko w niewielkim stopniu były modyfikowane w ramach prac właściwej komisji parlamen-tarnej. Większy wpływ miały na nie podmioty podlegające przepisom ustawy (np. jednostki samo-rządu terytorialnego, czy przedsiębiorstwa branży informatycznej) jeszcze na etapie przygotowy-wania jej projektu, największy zaś urzędnicy specjalizujący się w zagadnieniach informatyzacji.

Analizując przepisy wymienionej ustawy, a także towarzyszącego jej rozporządzenia, już na wstępie znajdujemy cechę charakterystyczną myślenia o społeczeństwie informacyjnym w Pol-sce. W art. 5 pkt 3, dotyczącym zawartości Planu Informatyzacji Państwa, zostały wskazane w pierwszej kolejności priorytety rozwoju systemów teleinformatycznych służących realizacji zadań publicznych (ust. 1) oraz zestawienie projektów służących realizacji wspomnianych priorytetów (ust. 2). Dopiero w dalszej kolejności wskazano na konieczność opracowania programu działań w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Podobny porządek zastosowano do zawartości wspomnianego już rozporządzenia Rady Ministrów. Formalnie więc ustawodawca, a faktycznie projektodawca, dał pierwszeństwo rozwojowi infrastruktury teleinformatycznej państwa, podpo-rządkowując jej rozwój społecznej infrastruktury teleinformatycznej. W efekcie pojawiła się dyspro-porcja pomiędzy podażą usług świadczonych drogą elektroniczną, a popytem na nie, gdyż strona popytowa, tj. sieć teleinformatyczna oraz wiedza o możliwościach, jakie ze sobą niesie, a także umiejętności związane z jej wykorzystaniem zostały zaniedbane.

W jakim zakresie za opisany stan rzeczy odpowiedzialność ponosi administracja? Jako inicjator, autor (lub współautor) i w końcu wykonawca aktów normatywnych wpływających na roz-wój społeczeństwa informacyjnego, administracja ponosi dużą odpowiedzialność za stan rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Jest to zarówno odpowiedzialność regulacyjna za realizację polity-ki państwa określonej w aktach normatywnych, jak i menedżerska wobec obywateli, którzy z racji braku swobodnego dostępu do sieci teleinformatycznej (Internet) oraz narzędzi przetwarzania in-formacji (komputer) nie mogą stać się konsumentami oferowanych online usług publicznych.

Podkreślić należy, iż realizacja zadań w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego

29 Np. Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-łecznego oraz Komitetu Regionów, i2010–Europejskiespołeczeństwoinformacyjnenarzeczwzrostuizatrud-nienia, Bruksela, 1.06.2005, COM (2005) 229 końcowy.

�0 Np. Ministerstwo Nauki i Informatyzacji, Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz perspektywiczna prognoza transformacji społeczeństwa informacyjnego do roku 2020, Warszawa �� czerwca �005 r. – dokument przyjęty przez Radę Ministrów �9 czerwca �005 r.

�� Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia �8 marca �00� w sprawie Planu Informatyzacji Państwa na lata �00�-�0�0, Dz. U. Nr 6�, poz. ��, ��5.

�� Ustawa z dnia �� lutego �005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Dz. U. Nr 6�, poz. 565.


�9

opiera się przede wszystkim na outsourcingu. Wobec tego, udział w nim mają obok podmiotów pub-licznych, także te niepubliczne – podmioty prywatne i pozarządowe. Różnorodność aktorów proce-sów decyzyjnych i implementacyjnych związanych z funkcjonowaniem społeczeństwa informacyj-nego jest okolicznością, w której pojawia się kolejna perspektywa odpowiedzialności administracji, tj. perspektywa zarządzania wielopodmiotowego. W tym przypadku jednak odpowiedzialność po-noszona przez administrację jest zmienną zależną od odpowiedzialności, jaką ponoszą pozostałe, niepubliczne podmioty biorące udział w procesie informatyzacji.

4. oDpowieDzialność e-aDministracji

Elektroniczną administrację (e-administracja) można zdefiniować jako zastosowanie technologii teleinformatycznych (ICT) w celu podniesienia jakości usług publicznych świadczonych przez administrację centralną i lokalną oraz poprawy komunikacji rządu i samorządu z instytucja-mi prywatnymi i organizacjami pozarządowymi oraz administracjami publicznymi innych państw. Tak rozumiana e-administracja jest funkcją interakcji zachodzących pomiędzy obszarem ICT, kon-cepcjami zarządzania sektorem publicznym oraz strukturami administracyjnymi33.

E-administracja jest także zmienną zależną czterech czynników: a) prawnych; b) dostępu; c) ekonomicznych; oraz d) społecznych34.

Kwestie prawne dotyczą, z jednej strony, wprowadzenia do już istniejących przepisów prawa elektronicznych form wykonywania czynności prawnych (e-podpis), czy elektronicznych form doku-mentów (e-podanie); z drugiej zaś, objęcia regulacją i/lub ochroną prawną zagadnień, które pojawiły się w efekcie rozwoju społeczeństwa informacyjnego (tożsamość wirtualna osób fizycznych).

O zagadnieniach dostępu do aplikacji e-administracji można mówić w dwóch aspektach wy-kluczenia cyfrowego. Po pierwsze, wykluczenia ze względu na ułomności potencjalnych odbiorców usług e-administracji; po drugie, wykluczenia ze względu na warunki ekonomiczne i społeczne osób, a także całych grup, które z racji ich marginalizacji w społeczeństwie takiego dostępu są pozbawione.

Rozwój e-administracji jest kosztowny i jakkolwiek często uzasadnia się go przyszłymi oszczędnościami, to wydaje się, że nie równoważą one w pełni poczynionych wcześniej nakładów. Przy chronicznym deficycie środków publicznych konieczne jest ekonomiczne uzasadnienie wpro-wadzanych do administracji rozwiązań teleinformatycznych35.

Ograniczenia finansowe występują również po stronie obywateli. Tam też obecne są ogra-niczenia kulturowe związane z akceptacją narzędzi teleinformatycznych jako medium komuniko-wania się z instytucjami publicznymi oraz medium świadczenia usług, a także ograniczenia w za-kresie wiedzy i umiejętności korzystania z nowych mediów.

E-administracja jest rzeczywistością stopniowalną. W literaturze przedmiotu można wskazać liczne metody mierzenia jej rozwoju36. Tutaj przedstawiona zostanie metoda zaakceptowa-

�� Zob. D. Brown, Electronic Government and Public Administration, „International Review of Administrative Sciences” �005, nr �, s. ��-��5.

�� L.W. Zacher, Elektronizacja polityki w społeczeństwie informacyjnym (e-administracja, e-rządzenie, e-demokra-cja), w: A. Szewczyk (red.), Problemy społeczeństwa informacyjnego, T. I, Wyd. Prinshop, Szczecin �00�, s. �0�.

�5 Ibidem, s. �05.�6 M. Kunstelj i M. Vintar wymieniają �� metod mierzenia rozwoju e-administracji. Różnorodność tych metod jest


�0

na przez Komisję Europejską, jako narzędzie służące ocenie zaawansowania poszczególnych kra-jów członkowskich w świadczeniu usług publicznych drogą elektroniczną. Metoda przyjęta przez Capgemini opiera się na kryterium podaży tych usług. Wykorzystane w niej zostały dwa wskaźniki: poziom wysublimowania (sophistication) usługi oraz pełna/niepełna realizacja usługi online ( fully available online) 37. Interesujący jest tutaj pierwszy wskaźnik, gdyż na jego podstawie został sformu-łowany model rozwoju e-administracji, ilustrujący poszczególne jej etapy:

1. informacja – instytucje publiczne umieszczają na swoich portalach wyłącznie informację o świadczonych usługach,

2. interakcja jednostronna – oprócz informacji możliwe jest pobranie dokumentów z portalu instytucji, ale właściwa usługa jest realizowana w sposób tradycyjny,

3. interakcja dwustronna – można nie tylko pobrać, ale także odesłać drogą elektroniczną wy-pełnione formularze, co stanowi wszczęcie realizacji usługi, której dalsze etapy są realizowa-ne w sposób tradycyjny,

4. transakcja – realizacja usługi w pełni drogą elektroniczną, obejmująca złożenie wniosku, wydanie decyzji oraz płatność,

5. targetyzacja – usługa zorientowana na odbiorcę; świadczona automatycznie, na podstawie wcześniej zarejestrowanego zdarzenia, bez konieczności składania wniosku w danej sprawie.

E-administracja opiera się na informatyzacji i integracji back office (zasobów informacyj-nych, wewnętrznych procedur oraz wewnętrznego podsystemu komunikacji administracji publicz-nej) i front office (zewnętrznego podsystemu komunikacji i procesów obsługi interesanta). Chrono-logicznie wcześniejszą jest informatyzacja wewnętrznych zasobów i podsystemu komunikacji insty-tucji publicznych. Jej podstawowym celem było udoskonalenie funkcjonowania administracji po-przez szybszą, efektywniejszą i skuteczniejszą realizację procedur; a także podniesienie potencjału menedżerskiego instytucji, tj. wyposażenie jej kierowników w lepsze narzędzia zarządzania. W pierwszej kolejności przedstawione więc zostaną zagadnienia odpowiedzialności administracji wiążące się z informatyzacją back office, potem zaś przejdziemy do nowych pól odpowiedzialności generowanych przez informatyzację front office i integrację obu podsystemów komunikacji.

Informatyzacja back office skutkuje większą transparentnością instytucji, co stwarza nowe warunki dla realizacji odpowiedzialności hierarchicznej, zawodowej, prawnej i politycznej. Korzy-stanie w komunikacji wewnętrznej z systemu poczty elektronicznej lub elektronicznego obiegu do-kumentów „utrwala” informacje. Odpowiedzialność w ramach organizacji, która dotychczas była realizowana przez struktury biurokratyczne, jest obecnie realizowana przez struktury informacyjne. Opiera się ona głównie na kontroli ex-ante, gdyż elektroniczny obieg dokumentów zawiera wszystkie procedury administracyjne, które mogą być uruchomione w ramach instytucji i nie ma mowy o in-nym trybie załatwienia sprawy, niż ten funkcjonujący w wirtualnej przestrzeni administracji. Kon-trola ex-post przyjmuje formę monitoringu pracy urzędników czemu służą narzędzia wbudowane system informatyczny38.

efektem wielowymiarowości e-administracji – każda z tych metod bierze pod uwagę inne kryteria pomiaru, żadna nie jest w wystarczającym stopniu holistyczna. Zob. M. Kunstelj, M. Vintar, Evaluating the Progress of E-govern-ment Development: A Critical Analysis, “Information Polity” �00�, nr �-�, s. ��5.

�� Capgemini, Rand Europe, IDC, Sogeti and DTI, Smarter, Faster, Better eGovernment, 8th Benchmark Measure-ment, November �009, s. �0.

�8 A.J. Meijer, M. Bovens, Public Accountability in the Information Age, w: V. Bekkers, V. Homburg (red.), The Information Ecology of E-Government. E-Government as Institutional and Technological Innovation in Public


�1

Algorytmizacja procedur administracyjnych stanowi również wyzwanie dla odpowiedzialno-ści prawnej (regulacyjnej). Wydaje się, że digitalizacja procedur administracyjnych, a przez to minima-lizacja prawdopodobieństwa popełnienia błędu przez człowieka wypełnia zasadę legalności działań administracji, ale tak łatwe wypełnienie litery prawa grozi utratą jego ducha i krokiem wstecz – od elektronicznej administracji do elektronicznej biurokracji. Tym samym odpowiedzialność regulacyjna krzyżuje się z odpowiedzialnością wobec konsumentów usług publicznych i rodzi nowe wyzwania.

W rozwiniętym systemie polityki społecznej urzędnicy nie są już wyłącznie wykonawcami zadań określonych przez prawo, oni te zadania definiują. W ten sposób wkraczamy w materię od-powiedzialności politycznej administracji ponoszonej przed organami ustawodawczymi oraz samy-mi obywatelami. Parlamenty powinny kontrolować „elektroniczny przekład” formułowanych przez nie polityk i zasad ich realizacji39, np. poprzez kontrolę aktów wykonawczych pod kątem późniejszej digitalizacji ich zapisów, bądź bardziej generalną kontrolę systemów informatycznych wspomagają-cych realizację zadań publicznych – nie wedle kryterium spełniania standardów technicznych, lecz wedle kryterium oczekiwań społecznych.

Odpowiedzialność administracji wobec obywateli przyjmuje nowy wymiar w warunkach informatyzacji zewnętrznego podsystemu komunikacji ( front office) oraz jego integracji z podsyste-mem wewnętrznym. Obywatele mają bezpośredni dostęp do informacji o funkcjonowaniu instytucji rządowych i administracyjnych; nowe media są też środkiem prowadzenia debaty publicznej. Sta-nowią również doskonałe narzędzie realizowania odpowiedzialności politycznej administracji. Aplikacje komputerowe, które mogą zostać wykorzystane do prezentacji problemów trudnych z punktu widzenia obywatela, poprawiają dostępność i przystępność informacji, co w ostatecznym efekcie podnosi transparentność administracji i czyni jej decyzje bardziej „czytelnymi”40.

Świadczenie usług online rodzi, obok istotnych udogodnień, tak po stronie administracji jak i jej klientów, poważne problemy. Dostęp do usług w trybie 24/7 (24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu), pozwalający z nich skorzystać w każdym dniu i o każdej porze, może zostać przerwa-ny na skutek awarii systemu teleinformatycznego. Nieczęsto występująca w administracji publicz-nej, ale możliwa jest też utrata danych usługobiorców, a ich odtworzenie trudne i czasochłonne. Wprowadzenie narzędzi teleinformatycznych do procesu świadczenia usług publicznych skutkuje więc nowym przedmiotem odpowiedzialności – administracja ponosi odpowiedzialność za swoją sprawność technologiczną.

5. zaKończenie

Zastosowanie technologii teleinformatycznych stwarza wiele innowacyjnych rozwiązań w zakresie zarządzania instytucjami publicznymi oraz świadczenia przez nie usług, ale podobnie jak każdy rozwój cywilizacyjny, generuje także nowe potrzeby i wyzwania. Potrzeby wiążą się głów-

Administration, IOS Press, Amsterdam �005, s. ��. �9 M. Bovens, S. Zouridis, From Street-Level to System-Level Bureaucracies: How Information and Communication

Technology is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control, “Public Administration Re-view” �00�, nr �, s. �8�.

�0 Zob. A. Meijer, op.cit.; J.B. Justice, J. Melitski, D.L. Smith, E-Government as an Instrument of Fiscal Accountabi-lity and Responsiveness, “American Review of Public Administration” �006, nr �, s. �0�-��.


�2

nie z dostępem do nowych mediów, zaś wyzwania – z wielorakością podmiotów, zarówno po stro-nie świadczeniodawców, jak i po stronie świadczeniobiorców usług, co tylko częściowo wiąże się z rozwojem e-administracji, w większym stopniu – urynkowieniem usług publicznych.

Coraz większy udział podmiotów prywatnych i pozarządowych w realizacji usług sektora publicznego jest wyzwaniem nie tylko dla procesów informatyzacji, ale również dla całego systemu świadczenia usług publicznych. Wymaga bowiem rozstrzygnięcia, w jakim zakresie instytucje pub-liczne lub konkretni urzędnicy odpowiadają za usługi publiczne (ich jakość, terminowość, skutecz-ność i efektywność) świadczone przez podmioty niepubliczne? Częstą praktyką, szczególnie w za-kresie usług świadczonych drogą elektroniczną, jest przekazywanie ich realizacji przedsiębiorstwom całkowicie prywatnym, bądź z częściowym udziałem środków publicznych. Odpowiedzialność za ich realizację jest w głównej mierze odpowiedzialnością pomiędzy kupującym (podmiot publiczny), a sprzedającym (podmiot niepubliczny) usługę, i o ile zakres odpowiedzialności obu stron wzglę-dem siebie jest jasny, o tyle odpowiedzialność względem konsumentów usług, czy też względem ogółu obywateli pozostaje w sferze wątpliwości41.

Wprowadzenie modelu rynkowego do systemu usług publicznych wpłynęło na zakres podmiotowy świadczeniobiorców. Jest to następstwem zastąpienia dotychczasowych odbiorców tych usług, tj. obywateli, klientami. Zabieg ten stanowi istotne wyzwanie dla kwestii odpowiedzial-ności administracji, gdyż jego następstwem jest redukcja zakresu podmiotowego praw społecz-nych, które dotychczas były przypisane podmiotowi zbiorowemu, tj. obywatelom, oraz fragmenta-cja tego podmiotu na klientów indywidualnych, których relacje z administracją publiczną mają charakter wymiany determinowanej „zasobnością portfela”. Powyższą wątpliwość pogłębia ciągle „ekskluzywny” charakter społeczeństwa informacyjnego – całe grupy społeczne bywają pozbawio-ne dostępu do sieci teleinformatycznej. Czy administracja odpowiada za usługi świadczone online także wobec nich?

Nie sposób rozważyć wszystkich dylematów odpowiedzialności administracji w społeczeń-stwie informacyjnym, tym bardziej, że jest ono rzeczywistością dynamiczną i każde nowe rozwiązanie technologiczne wprowadzone do sektora publicznego może skutkować nowymi sferami niepewności. Za jedną z poważniejszych, rodzącą skutki dla odpowiedzialności politycznej, prawnej i menedżer-skiej administracji, uważamy zacieranie się granic pomiędzy instytucjami publicznymi na skutek inte-gracji ich systemów teleinformatycznych. Toteż od wielu lat już prowadzone badania wpływu ICT na struktury i funkcje administracji publicznej niosą ze sobą ciągle aktualne postulaty badawcze.

[email protected]

literatura:

1. Beniger J. R., The Control Revolution. Technological and Economic Origins of the Informa-tion Society, Harvard University Press, Cambridge 1986.

2. Boć J. (red.), Administracja publiczna, Kolonia Limited 2004.3. Bovens M., Zouridis S., From Street-Level to System-Level Bureaucracies: How Information

�� Zob. R. Mulgan, Public Accountability of Provider Agencies: the Case of the Australian ‘Centerlink’, “Internatio-nal Review of Administrative Sciences” �00�, nr �, s. �8.


�3

and Communication Technology is Transforming Administrative Discretion and Constitutio-nal Control, “Public Administration Review” 2002, nr 2.

4. Brown D., Electronic Government and Public Administration, „International Review of Ad-ministrative Sciences” 2005, nr 2.

�. Gilchrist A., Partnership and Participation: Power In Process, “Public Policy and Admini-stration” 2006, nr 3.

6. Goban-Klas T., Sienkiewicz P., Społeczeństwo informacyjne: szanse, zagrożenia, wyzwania, Wyd. FPT, Kraków 1999.

7. Haque M. S., Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance, “International Review of Administrative Sciences” 2000, nr 4.

8. Justice J.B., Melitski J., Smith D.L., E-Government as an Instrument of Fiscal Accountabili-ty and Responsiveness, “American Review of Public Administration” 2006, nr 3.

9. Kunstelj M., Vintar M., Evaluating the Progress of E-government Development: A Critical Analysis, “Information Polity” 2004, nr 3-4.

10. Lekka-Kowalik A., Ukryte założenia idei społeczeństwa informacyjnego, w: T. Zasępa (red.), Internet. Fenomen społeczeństwa informacyjnego, Wyd. Święty Paweł, Częstochowa 2001.

11. Lynn L.E., Jr., Heinrich C.J., Hill C.J., Studying Governance and Public Management: Why? How? w: Governance and Performance: New Perspectives, C.J. Heinrich, L.E. Lynn, Jr. (red.), Georgetown University Press, Washington, D.C. 2000.

12. McGarvey N., Accountability In Public Administration: A Multi-Perspective Framework of Analysis, “Public Policy and Administration” 2001, nr 2.

13. Meijer A.J., Bovens M., Public Accountability in the Information Age, w: V. Bekkers, V. Hom-burg (red.), The Information Ecology of E-Government. E-Government as Institutional and Technological Innovation in Public Administration, IOS Press, Amsterdam 2005.

14. Midwinter A., McGarvey N., In Search of the Regulatory State: Evidence from Scotland, “Public Administration” 2001, nr 4.

15. Moncrieffe J. M., Reconceptualizing Political Accountability, “International Political Scien-ce Review” 1998, nr 4.

16. Mulgan R., Public Accountability of Provider Agencies: the Case of the Australian ‘Centerlink’, “International Review of Administrative Sciences” 2002, nr 1.

17. Pawłowska A., Od wirtualnej biurokracji do elektronicznych rządów, „Służba Cywilna” 2003/2004, nr 7.

18. Pawłowska A., Zarządzanie wielopodmiotowe – czy to możliwe, czy pożądane w transformu-jących się demokracjach?, „Teka Komisji Politologii i Stosunków Międzynarodowych”, Polska Akademia Nauk Oddział w Lublinie, 2007, v. II.

19. Peters G.B., Pierre J., Governance Without Government? Rethinking Public Administration, “Journal of Public Administration Research and Theory” 1998, nr 8.

20. Romzek B.S., Dynamics of public sector accountability in the era of reform, “International Review of Administrative Sciences” 2000, nr 1.

21. Whitaker G.P., Altman-Sauer L., Henderson M., Mutual Accountability Between Govern-ments and Nonprofits. Moving Beyond “Surveillance” to “Service”, “American Review of Pub-lic Administration” 2004, nr 2.

22. Wytrążek W., Sprawność działania administracji publicznej w Polsce w warunkach decentra-lizacji, Wydawnictwo KUL, Lublin 2006.


��

23. Zacher L.W., Elektronizacja polityki w społeczeństwie informacyjnym (e-administracja, e-rzą-dzenie, e-demokracja), w: A. Szewczyk (red.), Problemy społeczeństwa informacyjnego, T. I, Wyd. Prinshop, Szczecin 2007.


Instytucje Institutions

jaRoSław dobkowSkI*∗

zRóżnICowanIE ChaRakTERu PRawnEgo uChwał Rady gMIny (uwagI dE lEgE laTa)

streszczenie

Artykuł dotyczy zróżnicowania charakteru uchwał rady gminy w świetle obowiązujących przepi-sów prawa. Ustalono, że uchwała może być aktem generalnym lub indywidualnym. Może przybierać formę nie tylko czynności prawnej ale i faktycznej. Może wywierać skutki zarówno w sferze prawa administracyj-nego, jak i cywilnego, pracy czy finansowego. Jest przy tym podstawową formą działania rady gminy.

the diversity of the legal Nature of the resolutioNs of the muNicipal couNcil (commeNts de lege lata)

summary

This article applies for diversity the nature of the resolutions of the borough council in the light of valid law regulations. It was found that the resolution may be a general or an individual act. The reso-lution may take the form not only a legal but real action too. It may cause an impact in area of admini-strative, civil, labor and financial law. In additon, the resolution is the basic form of the borough council activity.

* * *W procesie wyodrębniania organów administracyjnych, stosownie do uprzednio przewi-

dzianych celów i funkcji, powierza się w administracyjnym prawie ustrojowym konkretne zadania (własny zakres działania) i ogólnie określa uprawnienia, wskazując przy tym w jakich podstawo-wych formach prawnych będzie aktywizował się nowotworzony organ. Zazwyczaj jednak, obok przyznania typowych środków działania z zakresu administracji publicznej, przewiduje się również odmienne upoważnienia, stosowne do pełnienia przez piastuna organu jeszcze innych ról publicz-nych (np. w sferze prawa pracy czy prawa finansowego itp.). W przypadku działalności organów kolegialnych, czy też przyjęcia zasady kolektywnej metody rozstrzygania spraw, pojawia się koniecz-ność podejmowania aktywności w drodze uchwały. Na płaszczyźnie organizacyjno-prawnej abs-trakcyjnie pojęta uchwała stanowi główną, choć czasem i wyłączną formę pracy. Jest ona przy tym

* Dr, Uniwersytet Warmińsko – Mazurski w Olsztynie.

��

przejawem realizacji zdolności do zbiorowego wyrażania woli w formie głosowania (nie zdarza się zazwyczaj w organizacjach publicznych, aby „członkowie” składali swoje oddzielne oświadczenia – będące wyrazem indywidualnej aprobaty – za zgłoszoną propozycją „jednego z nich” czy „: wyty-powanego” przewodniczącego, bądź przekazaną z „góry”).

Uwagi te odnoszą się także do działalności rady gminy, której uchwała, niezależnie od zróżnicowania rzeczowego i kompetencyjnego uprawnień samej rady, jest przewidzianym prawnie i sformalizowanym przejawem działalności. Stąd też poniżej zostaną przedstawione wybrane uwa-gi dotyczące możliwego – w świetle obowiązujących przepisów prawa – charakteru uchwały rady gminy1. Prezentowany katalog nie stanowi przy tym numerus clausus, ale jest próbą pewnej syste-matyzacji uchwał rady gminy właśnie ze względu na charakter prawny, przy wykorzystaniu utartego w doktrynie katalogu typowych form działania administracji publicznej.

Pozycja prawna rady gminy2 w dużej mierze wynika z ukształtowania jej roli jako organu gminy o charakterze stanowiącym, z inkluzywną (zbiorczą) kompetencją w sprawach należących do zakresu działania gminy. Przekłada się to m.in. na jej uprawnienia prawotwórcze. Są one jednak na tyle zróżnicowane, że nie zawsze można jednoznacznie wyznaczyć charakter podejmowanej uchwały zawierającej przepisy prawa. Ogólnie pojęta normatywność może dotyczyć bowiem nie tylko sfery externea, co nie zmienia faktu, że wójt pozostaje organem wykonawczym gminy także i w tym sensie, że wykonuje uchwały rady, niezależnie od wyraźnie wskazanego w uchwale zakresu poruczenia realizacji. O tym, czy dana uchwała rady gminy stanowi akt powszechnie obowiązujący, nie przesądza zazwyczaj także sama struktura upoważnienia zawartego w ustawie.

Konstrukcja upoważnienia ustawowego do stanowienia przez radę gminy przepisów po-wszechnie obowiązujących jest istotna choćby z tego powodu, że zgodnie z art. 94 Konstytucji, or-gany samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, usta-nawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Warto zwrócić uwagę na element dyspozycji tego przepisu, wyrażający się w słowach: „na podstawie i w granicach”. Widać tu zbieżność z treścią art. 7 Konstytucji, w którym czytamy: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Problemem pozostaje zatem interpretacja tego zwrotu konstytucyjnego, w szczególności odpowiedź na pytanie: czy mamy tu do czynienia z koniunkcją, czy może z alternatywą? Jest to zagadnienie o dużej doniosłości praktycznej. Sprowadza się bo-wiem do kwestii szczegółowości wskazywanej w „komparycji” podstawy prawnej. Jeśli przyjmiemy, że każde działanie organu władzy publicznej, w tym stanowienie aktów prawa miejscowego, musi być oparte na przepisie prawnym i jednocześnie mieścić się w ramach obowiązującego prawa, to wynika z tego, że organ władzy publicznej każdorazowo musi legitymować się odpowiednią kompe-tencją, a sposób jej wykonania musi mieścić się w granicach określonych prawem. Konsekwencją

� Nieżyjący Z. Leoński przed laty pisał: „rada podejmuje uchwały, które mogą mieć różny charakter prawny (stano-wienie przepisów powszechnie obowiązujących, uchwalanie budżetu, uchwalanie miejscowych planów zagospo-darowania przestrzennego, tworzenie swych organów, komisji czy zarządu, zawieranie tzw. porozumień z organami administracji rządowej na przejęcie zadań zleconych, wydawanie aktów indywidualnych o nadaniu honorowego obywatelstwa gminy, podejmowanie aktów prawa cywilnego w sprawach majątkowych gminy); (tenże, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań �99�, s. 55). Pokazuje to nie tylko rozpiętość problemową uchwał, ale także zróżnicowanie formalne.

� Pozycja prawna rady gminy określona jest głównie – ale nie wyłącznie – Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia � kwietnia �99� r. (Dz. U. Nr �8, poz. �8� z późn. zm.) oraz ustawą z dnia 8 marca �990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.). Przywołane w tekście, bez bliższego okre-ślenia, regulacje i zasady dotyczące rady gminy i jej działalności uchwałodawczej wynikają z tej ostatniej ustawy.

Jarosław Dobkowski

�9

tego będzie konieczność wykazywania się podstawą prawną o znacznym poziomie szczegółowości. Takie pojmowanie związania administracji prawem, z naczelną zasadą prymatu ustawy jest jednak charakterystyczne dla systemów prawnych, w których istnieje możliwość wniesienia skargi o stwier-dzenie nieważności aktu (niezależnie od jego charakteru i formy) z powodu nadużycia (przekrocze-nia) władzy. Zarówno w systemie francuskim jak i unijnym, czy nawet w prawie kanonicznym, reco-urs pour excès de pouvoir3 jest prawnym środkiem kontroli moralności administracyjnej. Tym samym w klasycznej kontroli sądowej badana jest przede wszystkim dopuszczalność wydania danego aktu i jego formalna niesprzeczność z obowiązującymi przepisami. W Polsce jednak excés (détourne-ment) de pouvoir nie jest samoistną podstawą kasacji czy reformacji aktu administracyjnego, albo-wiem co do zasady dopiero stwierdzone wyrokiem sądu powszechnego przestępne nadużycie for-malistycznie rozumianych uprawnień, przy jednoczesnym działaniu w tym zakresie na szkodę inte-resu publicznego lub prywatnego (art. 231 Kodeksu karnego4) jest przyczyną wznowienia postępo-wania administracyjnego�.

W sytuacji natomiast przyjęcia wykładni sformułowania „na podstawie i w granicach pra-wa”, zgodnie z którą mamy do czynienia z upoważnieniami alternatywnymi, organ władzy publicz-nej podejmując konkretne działania, w zależności od możliwości stosowania środków przymusu państwowego, musi legitymować się podstawą szczegółową bądź ogólną normą kompetencyjną. Na płaszczyźnie reglamentacyjno-porządkowej, tam gdzie dochodzi do ingerencji w prawa człowieka lub sfery przyznanych uprzednio uprawnień, organy władzy publicznej winny posiadać szczegółowe upoważnienia ustawowe, wskazujące na stan faktyczny (hipotezę), w którym mogą podjąć konkret-ną czynność, zakres, formę i charakter prawny tego działania. Odbywa się to głównie przez wyda-wanie rozmaitych aktów prawnych – generalnych (normatywnych) oraz indywidualnych (admini-stracyjnych), co oznacza, że organy władzy publicznej stanowią i/lub stosują przepisy prawa. W nie-których sytuacjach prawo administracyjne nie wiąże bezwzględnie, ale pozostawia samym organom władzę dyskrecjonalną w zakresie oceny dowodów w dotarciu do prawdy materialnej lub też w in-terpretacji przepisów prawa, czy wreszcie nawet co do samej potrzeby określenia skutku prawnego. Niemniej jednak we współczesnych państwach administracja wykonuje także zadania publiczne w zakresie świadczenia usług kulturalno-bytowych dla ludności oraz zarządza rozbudowaną infra-strukturą i majątkiem publicznym, czy też kieruje procesami ogólnorozwojowymi. W tych płaszczy-znach działa na podstawie ogólniejszych tytułów prawnych, wskazujących nie na kompetencje, ale na cele, które powinna osiągać. Nie spełnia tu funkcji jurysdykcyjnej, ale organizującą, gdzie ewen-tualna decyzja administracyjna ma charakter pomocniczy albo zabezpiecza tylko interesy stron. Stąd zakres związania administracji prawem jest tu inny i odmienna jest sama techniczna strona przepisów. Prawo stwarza tu raczej ramy do rozwijania twórczej działalności, aniżeli daje do ręki konkretne instrumenty prawne. Administracja ma przy tym wykazywać inicjatywę własną, bo jej rola nie ogranicza się do wydawania aktów prawnych, albowiem chodzi tu przede wszystkim o osią-ganie realnych celów społecznych oraz zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. W tej płaszczyź-nie sprawy indywidualne występują rzadko, bardziej liczy się działanie ogólne i całościowe. Tu ad-ministracja aktywizuje się nie tylko przez organy, ale także przez poszczególnych funkcjonariuszy,

� (fr.) – skarga o nadużycie władzy.� Ustawa z dnia 6 czerwca �99� r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 55� z późn. zm.).5 Zob. art. ��5 § � pkt � ustawy z dnia �� czerwca �960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.:

Dz. U. z �000 r. Nr 98, poz. �0�� z późn. zm.).

Zróżnicowanie charakteru prawnego uchwał rady gminy (uwagi de lege lata)

60

a prawa zasadniczo się nie stosuje, a raczej tylko tworzy i przestrzega.W tym kontekście uzasadniona może być hipoteza, że organy władzy publicznej działają

na podstawie prawa albo w granicach prawa. W pewnych sferach organy stosują prawo, w innych tylko go przestrzegają (dostosowują się do określonych prawem granic). Ujawnia się zatem różnica między postrzeganiem zasady z art. 7 Konstytucji nie tylko w kontekście legalizmu prawa publicz-nego, ale szerzej rozumianej praworządności formalnej. Tezę tę podbudowuje także nomenklatura ustawy zasadniczej. W wielu przepisach ustrojodawca stanowi, że dane działanie może nastąpić jedynie na podstawie prawa. Dla przykładu, dyspozycja przepisu z art. 90 ust. 1 Konstytucji stano-wi: Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Zgodnie z art. 228 ust. 2 Konstytucji stan nadzwyczajny może być wprowa-dzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. Z kolei, zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji: rozporzą-dzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważ-nienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Także zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów są wydawane na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, ustrój we-wnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji). Natomiast w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga do Trybunału Konstytucyjnego może zostać wniesiona w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecz-nie o wolnościach lub prawach wnoszącego skargę albo o jego obowiązkach określonych w Konsty-tucji, czyli a contrario sąd lub organ administracji publicznej orzeka o wolnościach lub prawach człowieka i obywatela albo o jego obowiązkach wyłącznie na podstawie prawa. Przytoczone przy-kłady regulacji konstytucyjnej świadczą o rozłącznym traktowaniu działania władzy publicznej na podstawie prawa oraz w granicach prawa. Uwagi te należy odnieść także do zasady z art. 94 Kon-stytucji, czego konsekwencją jest dualizm podstaw wydawania aktów prawa miejscowego przez or-gany samorządu terytorialnego.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają także pewne względy doktrynalne. Mimo, że uległ pewnemu zapomnieniu podział źródeł prawa na prawo ustawowe, prawo podustawowe i prawo pozaustawowe6 (to ostatnie nie rozumiane jednak jako tzw. interactional law) ma on pewne znaczenie klasyfikujące. Wymaga on jednak obecnie, z uwagi na uwarunkowania konstytucyjne, pewnych modyfikacji. Za prawo ustawowe można uznać normy prawne ustanowione lub uznane przez organy władzy ustawodawczej, a w sytuacjach szczególnych, jakby na zasadzie prawa dekre-tów, przez organy władzy wykonawczej. Tu znajdzie się miejsce dla ułożonych szczeblowo i hierar-chicznie: Konstytucji, umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w ustawie – zgodnie z zasadą przychylności Rzeczpospolitej Polskiej wobec prawa międzynarodowego, ustaw zwykłych, pozostałych ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzenia z mocą ustawy Prezydenta RP, ale także pozostających w obrocie prawnym archaicznych rozporządzeń z mocą ustawy Prezydenta II RP, powojennej Rady Ministrów oraz dekretów Rady Państwa. Z kolei prawo podustawowe tworzą normy prawne ustanowione lub uznane przez organy administracji publicznej w ramach delegacji uprawnień prawotwórczych na podstawie szczegółowego i wyraźnego upoważ-

6 Por. M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa �99�, s. � i n.

Jarosław Dobkowski

61

nienia ustawowego. Akty podustawowe to zatem nic innego jak przepisy wykonawcze do ustaw, charakteryzujące się więzią merytoryczną (treściową) i formalną z przepisami aktu, z którego wy-pływa takie upoważnienie. Będą je stanowić przede wszystkim rozporządzenia (oczywiście za wy-jątkiem rozporządzeń wojewody), ale i większość aktów prawa miejscowego oraz niektóre norma-tywne uchwały Rady Ministrów (wydawane na podstawie konkretnych przepisów ustawy, a nie ge-neralnej konstytucyjnej normy kompetencyjnej, mówiącej o kierowaniu administracją rządową) oraz niektóre zarządzenia (zwierające przepisy wykonawcze do ustaw), a może i zatwierdzane umo-wy międzynarodowe. Przez prawo pozaustawowe można zaś rozumieć przepisy wydane bez wyraź-nego upoważnienia ustawowego, tzn. normy prawne ustanowione przez organy administracji pub-licznej w ramach delegacji kompetencji prawotwórczych na podstawie ogólnego (kierunkowego) upoważnienia ustawowego, dające tym organom możliwość dyskrecjonalnego ukształtowania tre-ści przepisów prawnych. Nie będą to jednak działania zupełnie swobodne, gdyż nie mogą one być treściowo i formalnie sprzeczne z aktami wyższego rzędu, a zwłaszcza prawem powszechnie obo-wiązującym. Zaliczyć tu możemy akty prawa miejscowego zawierające przepisy porządkowe oraz niektóre uchwały Rady Ministrów (uchwały samoistne) i zarządzenia administracyjne, stanowiące akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego (zgodnie z zasadami techniki prawodawczej7: „Podstawą wydania […] zarządzenia jest przepis prawny, który: […] wyznacza zadania lub kompe-tencje danego organu)”. W tym ostatnim zakresie można zauważyć niepokojącą praktykę ucieczki od drogi zarządzenia na rzecz formy decyzji „organizacyjnej” (ale nie decyzji administracyjnej w ro-zumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego). Wynika to m.in. z konieczności ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym i przez to odroczenia jego wejścia w życie. Wszakże takie akty nie są skuteczne z chwilą wydania (podjęcia). Przykładowo: może zdarzyć się, że dane zagadnienie będą regulowały dwa zarządzenia administracyjne tego samego organu w sposób ze sobą oczywiście (rażąco) sprzeczny. Jeżeli jedno z nich będzie aktem podustawowym, to uznać można, że deroguje stosowne normy zarządzenia wydanego na podstawie upoważnienia generalne-go, mimo potencjalnie innego wyniku wykładni przy zastosowaniu reguł kolizyjnych, względnie walidacyjnych oraz wnioskowań prawniczych. Na tym tle widzimy, że domeną organów samorządu terytorialnego jest stanowienie prawa jako prawa podustawowego i prawa pozaustawowego.

Zagadnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego jest także istotne z perspektywy organów sprawujących nadzór nad samorządem terytorialnym. Praktyczną konsekwencją dualnego postrzegania możliwego upoważnienia zawartego w ustawie jest sprawa rozumienia legalności jako kryterium nadzoru, o którym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji. Za-zwyczaj rozumie się ją ściśle, co oznacza, że wskazana podstawa prawna musi mieć zazwyczaj charakter normy kompetencyjnej (upoważniającej). Często stwierdza się nieważność uchwał podję-tych na podstawie przepisów zadaniowych, czy tych o zakresie działania. Wydaje się, że wpływ na taką praktykę administracyjną mają tu nieuprawnione analogie z procesem wydawania decyzji ad-ministracyjnych. Zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administra-cyjnego organy prowadzące postępowanie działają na podstawie przepisów prawa (ale nie w grani-cach prawa), co oznacza, że są w pewnej mierze „niewolnikami” tych przepisów. Stąd też decyzje administracyjne mogą być wydawane wyłącznie na podstawie szczegółowej. Zasada ta wynika tak-że i z tego, że sprawy indywidualne w Polsce są załatwiane zarówno na drodze sądowej, jak i admi-

� Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia �0 czerwca �00� r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr �00, poz. 908).


62

nistracyjnej. Droga sądowa i droga administracyjna nie są jednak wobec siebie konkurencyjne i nie może dojść do sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami. Klauzulą generalną (zasadą) objęta jest droga sądowa z domniemaniem sprawy cywilnej8, co oznacza że droga administracyjna jest dopuszczalna o tyle, o ile wynika to ze szczególnych przepisów ustawo-wych, upoważniających do wydania decyzji w danej kategorii spraw (enumeracja pozytywna – wy-łączność kompetencyjna). Szukanie jednak takiej analogii przez organy nadzoru jest jednak pew-nym uchybieniem kompetencji nadzorczej, i nie usprawiedliwia tego fakt, że wojewoda jako podsta-wowy organ nadzoru nad samorządem terytorialnym jest jednocześnie wydawcą wojewódzkiego dziennika urzędowego. Przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych9 nie ma bowiem charakteru samoistnego, a w rzeczywistości jest tylko ode-słaniem niewnoszącym nic do kwalifikacji uchwały rady gminy jako aktu prawa miejscowego, poza obowiązkiem jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym na zasadzie lex non obligat nisi promulgata. Ponadto uchwała nie koniecznie musi być aktem prawa miejscowego. Może być innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego. Oczywiście przepisy ustawowe nadają niekiedy expressis verbis uchwałom rady gminy charakter aktów prawa miejscowe-go, czasem nawet nienormatywnym, a więc takim, które nie zawierają w swojej treści przepisów prawa.

Także kontradyktoryjny i skargowy proces sądowoadministracyjny nie zawsze skupia się na podstawie prawnej aktu prawa miejscowego. Kontrola działalności organów samorządu teryto-rialnego obejmuje bowiem orzekanie o zgodności z ustawami uchwał tych organów (art. 184 in fine Konstytucji). Dokonując zatem egzegezy zasad konstytucyjnych trzeba zestawiać legalność jako kryterium nadzoru z pojęciem zgodności z ustawami jako przedmiocie orzekania sądu administra-cyjnego. Wydaje się, że szerszy zakres znaczeniowy posiada ta ostatnia kategoria i jest bardziej do-pasowana do ustrojowej zasady samorządności terytorialnej. Także samo przyjęcie przez ustawo-dawcę reguły, że nielegalność aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego powoduje nieważność ze skutkiem ex tunc, a wydanie aktu prawa miejscowego przez terenowy organ administracji rządowej z istotnym naruszeniem prawa tylko uchylenie jako nieważ-nego ze skutkiem ex nunc, może być uznane za kontrowersyjne. Jest to o tyle jeszcze istotne, że mimo, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, konstrukcja prawna nieważności z mocy prawa aktów samorządowych pozostaje bez wyliczenia przypadków nieważności (to ma ukształtować orzecznictwo). Nie pomija się przy tym milczeniem tzw. „nie-ak-tów”, bo uchwały rady gminy nigdy nie mogą stanowić aktów „Kapitana z Köpenick10”, które nie wymagają żadnego postępowania dla uznania ich za niebyłe pod względem prawnym. Wobec ist-niejących rozbieżności w judykaturze, organy nadzoru dysponują zatem sporym luzem decyzyjnym

8 Z mocy art. �991 ustawy z dnia �� listopada �96� r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr ��, poz. �96 z późn. zm.) sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyj-ny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.

9 Ustawa z dnia �0 lipca �000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z �0�0 r. Nr ��, poz. 95).

�0 Bohater wydarzeń, które przeszły do legendy. Szewc F. W. Voigt, który za drobne przestępstwa spędził w więzie-niach znaczną część życia, wpadł na pomysł, by w przebraniu wojskowego aresztować burmistrza podberlińskiego Köpenick i przy tej okazji zawłaszczyć zawartość miejskiej kasy. Rzekomo wydawał także akty administracyjne, uzurpując sobie kompetencje burmistrza. Rzecz działa się w �906 r. i uzyskała taki rozgłos, że szewc-oszust stał się bohaterem sztuki teatralnej i filmu fabularnego pt. „Kapitan z Köpenick”.

Jarosław Dobkowski

63

w tym zakresie, a wszakże ich działalność powinna być wyraźnie limitowana z uwagi na wkracza-nie w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Oczywiście, organy nadzoru muszą być uprawnione do rozstrzygania o tym, czy dany akt jest prawnie dopuszczalny (w szczególności czy uchwała rady gminy mieści się w ustawowym zakresie działania gminy i nie dotyczy zadania za-strzeżonego przepisami prawa dla wójta). Przy czym jego legalność nie powinna być rozumiana li tylko jako oparcie na przepisie kompetencyjnym. W Polsce, inaczej niż w Wielkiej Brytanii, nie obo-wiązuje zasada intra vires, zgodnie z którą tylko parlament jest suwerennym organem władzy pań-stwowej, a inne organy mogą stanowić prawo pozytywne na podstawie przyznanej im przez parla-ment wyraźnej kompetencji. Innymi słowy, wykładnia pojęcia legalności jako kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym powinna iść w kierunku pro, a nie contra.

Ten, może trochę przydługi, wywód prowadzi do wniosku, że zazwyczaj kryteria aktu prawa miejscowego pozostają „niepisane”. To oznacza, że przy kwalifikowaniu danej uchwały rady gminy należy posiłkować się sprawdzianami techniczno-prawnymi. Taką przesłanką będzie nie tyl-ko normatywność, rozumiana jako miejscowa regulacja prawna w formie przepisów prawa, a więc jednostek redakcyjnych (techniczno-prawnych komponentów tekstu prawnego), na podstawie któ-rych można rekonstruować ogólne normy postępowania (reguły odnoszące się do generalnej klasy adresatów i z reguły powtarzalne). Takim kryterium będzie także kwestia adresata skutku prawne-go. Jeśli bowiem uchwała ma regulować sprawy mieszkańców czy innych osób przebywających na terenie gminy, powinna być bezwzględnie uznana za akt prawa miejscowego. Jeśli natomiast kiero-wana jest do wójta jako jej wykonawcy, będzie stanowiła akt prawa miejscowego, jeśli przepis szcze-gólny będzie tak stanowił. W tym zakresie rozstrzygnięcie o charakterze powszechnie obowiązują-cym podejmowanej uchwały normatywnej powinno należeć do samej rady gminy, przez nadanie odpowiedniej treści przepisom o wejściu w życie. Organy nadzoru nie powinny być przy tym upraw-nione do orzekania o tym, czy dany akt jest w świetle podanej podstawy prawnej powszechnie obo-wiązujący.

Oznacza to, że uchwała rady gminy może być także aktem skierowanym do wójta i za jego pośrednictwem do podległego mu zespołu kierowników jednostek organizacyjnych i pracowników samorządowych, tworzących administrację gminną. Mimo, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów jako akty o cha-rakterze wewnętrznym obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty, to otwarta pozostaje kwestia, czy w odniesieniu do uchwały rady gminy można posługiwać się pojęciem aktu o charakterze wewnętrznym11. Wszakże radzie gminy nie podlegają organizacyj-nie organy i jednostki administracyjne (vide dawne wydziały w systemie rad narodowych). Wójt jest bowiem wyodrębnionym strukturalnie organem gminy. Nie stanowi zatem organu wewnętrznego rady (vide dawne prezydia rad narodowych) i nie jest jej przewodniczącym. Jest jednak z mocy pra-wa organem wykonawczym gminy, także w tym sensie, że wykonuje uchwały rady gminy. Co za tym idzie, wójt jest głównym „odbiorcą” uchwał rady, z samodzielnym uprawnieniem do określania spo-sobu ich wykonywania. Podlega przy tym kontroli rady. Rada nie ma jednak bezpośredniego wpły-wu na organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy czy sprawowanie zwierzchnictwa służbo-

�� Por. W. Płowiec, Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w Konstytucji RP, Poznań �006, passim, a także A. Bałaban, Akty normatywne wewnętrznie obowiązujące, w: Szmyt A. (red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, Warszawa �005, s. 95-�0�. Zob. także M. Kulesza, „Źródła prawa” i przepisy administracyjne w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” �998, nr �, s. ��-�9.


6�

wego nad pracownikami samorządowymi, którzy są faktycznymi wykonawcami. Rada gminy po prostu nie kieruje administracją gminną, tak jak to czyni Rada Ministrów względem administracji rządowej12. Zdaje się to bardziej wskazywać na powiązania funkcjonalne niż organizacyjne wójta z radą. Abstrahując od znanego casus Narodowego Banku Polskiego13, oznaczać to może, że rada gminy nie może stanowić aktów o charakterze wewnętrznym (pomijam tu komisje rady, które choć wyodrębnione organizacyjnie nie posiadają własnych kompetencji). Idąc dalej tym tokiem myślenia można zapytać: czy ustawodawca konstytucyjny i zwykły, przez stworzenie takiego systemu organi-zacyjnego gminy nie wprowadził implicite domniemania mocy powszechnie obowiązującej norma-tywnych uchwał rady gminy? Ta konstatacja, jest o tyle interesująca, że uzasadnia zaskakujące mil-czenie ustawodawcy w tej kwestii. Zazwyczaj bowiem jeśli pojawia się potrzeba jednoznacznego rozgraniczenia dwóch zbieżnych zagadnień prawnych, ustawodawca często stosuję technikę legisla-cyjną, polegającą na tworzeniu reguły (lex generalis) i wyjątku od niej (lex specialis). Przy przyjęciu tej śmiałej tezy, nie było i nie ma potrzeby tworzenia takiej reguły kolizyjnej. Przepisy stanowione przez radę gminy „na zewnątrz” byłyby ex definitione powszechnie obowiązujące, a co za tym idzie uchwała je zawierająca miałyby zawsze charakter aktu prawa miejscowego. Wydaje się, że przyjęcie takiego stanowiska nie narusza zasady lex imperet, non disputet.

Pojawia się jednak wątpliwość co do charakteru prawnego studium uwarunkowań i kie-runków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz aktów podobnych. W świetle ustawy ustro-jowej uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym14 wynika, że studium choć nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy spo-rządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego. Ratio tego unormowania moż-na odczytywać także w ten sposób, że wójt nie pozostaje tylko wykonawcą takiej uchwały ale jest obowiązany ją stosować jako odrębny od rady organ gminy. Jeśli zatem jest to regulacja szczególna to na co dzień wójt jest tylko wykonawcą uchwał na zasadzie ustawowego „zlecenia”, chyba że z mocy ustaw pozostaje jej bezpośrednim adresatem z obowiązkiem stosowania w zakresie włas-nych uprawnień. Plan miejscowy jest natomiast ex lege aktem prawa miejscowego, przez co obowią-zuje i organy gminy i inwestorów oraz inne przepisane podmioty. Abstrahując od analizy zagadnie-nia, czy uchwały problemowe tego typu zawierają normy czy raczej koordynaty, można przyjąć, że są to akty polityki lokalnej. Jeśliby oczywistym pozostawało, że plan miejscowy zawiera normy prawne wyrażone nie tylko w jednostkach zdaniowych, ale i wskazaniach graficznych czy liczbo-wych, regulacja art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawa-łaby bezprzedmiotowa. Ustawodawca uchylił się zatem od jednoznacznego określenia charakteru

�� Wyjątek stanowi tu regulacja art. �� ust. � ustawy z dnia �6 października �98� r. o wychowaniu w trzeźwości i prze-ciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr �0, poz. �� z późn. zm.), zgodnie z którą realizacja zadań polegających na prowadzeniu działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholo-wych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie.

�� Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia �8 czerwca �000 r., K �5/99, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjne-go” �000, nr 5, poz. ��, Dz. U. Nr 5� poz. 6�8. Zob. także C. Kosikowski, Akty wykonawcze w prawie bankowym jako problem konstytucyjny, w: Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa, Warszawa �999, s. �8�.

�� Ustawa z dnia �� marca �00� r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. �� z późn. zm.).

Jarosław Dobkowski

6�

samych postanowień, przesądzając jedynie o formie aktu. „Kierunkowy” charakter uchwał tego typu wyraża się także i w tym, że wiążą one na przyszłość nie tylko wójta (do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności), ale i samą radę oraz jej organy wewnętrzne. W takim rozumieniu zawierają postano-wienia, które nie spełniają się w powtarzalnych indywidualnych aktach spełnienia.

Z kolei uchwała rady gminy określająca istotne dla wspólnoty samorządowej zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego nie posiada istotnego waloru prawnego1�. Nie jest bowiem wiążąca dla funkcjonariuszy i komendantów powiatowych (miejskich) Policji, w szczególności nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonywania za-dań przez Policję. Jest zatem bardziej kierowanym na zewnątrz apelem organu posiadającego legi-tymację demokratyczną (formą wyartykułowania interesu lokalnego zidentyfikowanego przez radę).

Akty generalne są jednak tylko jedną z kategorii uchwał podejmowanych przez radę gmi-ny. Uchwała może mieć bowiem charakter aktu indywidualnego. Nie przybiera z reguły jego kwali-fikowanej formy, bo decyzje administracyjne wydaje co do zasady wójt, ale rada z mocy art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego posiada ogólną zdolność do prowadzenia postępo-wania administracyjnego. W szczególności jest organem postępowania administracyjnego na po-trzeby współdziałania w wydawaniu takich decyzji. Dla przykładu, wydanie decyzji o uznaniu la-sów za ochronne (na podstawie art. 16 ustawy o lasach16), wymaga opinii rady gminy, wyrażonej w uchwale o procesowej formie postanowienia. Uogólniając można stwierdzić, że uchwała rady gminy może być czynnością procesową.

Rada gminy jest także organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rzą-dowej, z tym, że uchwała-zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi jest w gruncie rzeczy czyn-nością faktyczną. Podobny charakter mają uchwały będące innymi niż ww. opiniami, wnioskami, stanowiskami w sprawie (oświadczeniami), aktami kontroli, czy też dotyczącymi kwestii porządko-wych (wpadkowych) w toku sesji lub organizacji pracy rady na przyszłość.

Kodeksy etyki radnych wywołują w Polsce wiele wątpliwości. W prawie komunalnym nie ma wyraźnych (szczegółowych) podstaw do podejmowania uchwał w tym zakresie przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Nie chodzi tu o nadanie takiej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego, ale o upoważnienie do podjęcia jej w ogóle. Jak już sygnalizowano, w świetle w dotychczasowej praktyki nadzorczej w sferze legislacji samorządowej gmina, powiat województwo nie są do granic prawa wolne, tak jak np. w działaniach organizatorskich. Stąd też wydawane były zazwyczaj rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów stwierdzające nieważność takich uchwał. Jako przełomowy należy uznać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2006 r. (II OSK 287/06) 17. Na kanwie procedowanej sprawy sąd wywiódł, że Kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych, a jego znaczenie polega na dobrowolnym pod-porządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwe-mu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej). Stwierdzono także, że podstawą uchwalenia

�5 Zob. art. �0 ust. � ustawy z dnia 6 kwietnia �990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �� z późn. zm.).

�6 Ustawa z dnia �8 września �99� r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z �005 r. Nr �5, poz. ��5 z późn. zm.).�� „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” �006, nr �, poz. �05.


66

takiego kodeksu mogą być ogólne normy kompetencyjne w powiązaniu z konstytucyjną zasadą de-mokratycznego państwa prawnego i standardami Rady Europy (w tym rekomendacją Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy w sprawie uczciwości wybieralnych przedstawicieli do władz lokalnych i regionalnych z 1999 r. – przyp. J. D.). Pod kątem charakteru prawnego tego typu kodeksów, nawet jeśli przyjąć, że jest to swoista konwencja czy pewne zbiorowe zobowiązanie, na mocy którego radni zrzekają się części swoich praw podmiotowych i interesów w zakresie więk-szym niż nakazują to ustawy ustrojowe, to brak jest podstaw do dochodzenia zawartych tam obo-wiązków (wchodzi tu w rachubę jedynie odpowiedzialność o naturze pozaprawnej, np. politycznej). Niemniej jest to przykład postanowienia zawierającego deklarację (oświadczenie, będące samozo-bowiązaniem się do określonego zachowania).

Choć to wójt, a nie rada, kieruje bieżącymi sprawami gminy (z założenia sesyjnie pracują-ca rada nie zajmuje się zatem sprawami wymagającymi bieżącej, ciągłej działalności) oraz reprezen-tuje ją na zewnątrz, w szczególności składa oświadczenia woli w imieniu gminy w sprawach pub-licznych i zazwyczaj cywilnych (posiada tzw. statio municipi), to w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, warunkiem ważności czynności prawnej jest zazwyczaj specjalna uchwała, będąca wyrazem zgody rady. Ponadto realizacja przez wójta wyłącznego prawa zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków czy emitowania papierów wartościowych, obwarowana jest zakresem upoważnień udzielonych przez radę gminy. Natomiast jeśli czynność prawna wójta spowodowałaby powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności (ale nie ważności) potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu), który jest powoływany i odwoływany przez radę gminy, lub osoby przez niego upoważnionej. Z mocy ustawy o finansach publicznych uchwała rady gminy może określać także zasady umarzania czy odraczania lub rozkładana na raty spłaty należności pienięż-nych mających charakter cywilnoprawny, przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyj-nym18. W sprawach cywilnych istnieje zatem swoista współkompetencja wójta i rady działającej bezpośrednio lub przez zatrudnianego przez nią skarbnika. Nie oznacza to, że uchwała rady gminy może mieć charakter oświadczenia woli, bo to podlega wyłączeniu ex lege z zakresu działania rady. W innym względzie uchwała rady gminy może być tylko oświadczeniem intencji. Daje to podstawy do uznania cywilnoprawnego charakteru niektórych uchwał rady gminy.

Do uprawnień wójta jako prawnego przedstawiciela gminy należy także zawieranie umów publicznoprawnych, w szczególności porozumień międzygminnych. Zgodnie jednak z dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy gminnej, zawarcie porozumienia powinna poprzedzać stosowna uchwa-ła rady gminy. W świetle treści tego przepisu do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmo-wanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielenie na ten cel odpowied-niego majątku. Oznacza to, że nie jest możliwym skuteczne podpisanie przez organ wykonawczy gminy porozumienia w trybie art. 74 ustawy gminnej bez uprzedniego upoważnienia rady gminy wyrażonego w uchwale. Nie wydaje się możliwym konwalidowanie zawarcia porozumienia, podpi-sanego bez upoważnienia rady gminy przez podjęcie przez nią uchwały już po dokonaniu czynności wójta. Wójt jest bowiem obligatoryjnym i wyłącznym sui generis pełnomocnikiem gminy w tej dzie-dzinie, umocowanym ex ante.

Sposób reprezentacji czynnej gminy jednoosobowo przez wójta obejmuje co do zasady

�8 Zob. art. 59 ust. � ustawy z dnia �� sierpnia �009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr �5�, poz. ��0 z późn. zm.).

Jarosław Dobkowski

67

sposób reprezentowania gminy w postępowaniach przed organami administracji publicznej i sąda-mi. Uwaga ta odnosi się m.in. do postępowań karnych, w którym piastun organu wykonawczego gminy został oskarżony o działanie na szkodę gminy, której wójt jest organem. Rada gminy nie będzie miała bowiem statusu pokrzywdzonego tym przestępstwem i nie będzie mogła przystąpić do toczącego się postępowania w charakterze oskarżyciela posiłkowego19.

Reprezentacja gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest tożsama ze zdolnością procesową gminy do wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 zdanie 2 ustawy gminnej, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jeśli zatem podstawę do wniesienia skargi stanowi uchwała rady gminy, nie ulega wątpliwości, że rada gminy jest uprawnio-na do złożenia skargi. Stanowisko to potwierdza także dyspozycja art. 98 ust. 3a ww. ustawy (do złożenia skargi [...] uprawniona jest rada gminy następnej kadencji [...]). Pojawia się jednak kwestia ewentualnego upoważnienia w uchwale inicjującej wszczęcie postępowania sądowego przewodni-czącego rady lub inną osobę do wniesienia skargi i reprezentowania gminy w postępowaniu sądo-wym. Wyjątkowo sądy przyjmują, że w takiej sytuacji organem uprawnionym do reprezentacji gmi-ny będzie jej rada, a wskazaną w uchwale osobę traktować należy jako jej pełnomocnika20.

Uchwała rady gminy może być także skuteczna w sferze prawa pracy. Wszakże – jak już wspomniano – uchwała rady gminy może mieć charakter aktu powołania, będąc podstawą nawią-zania stosunku pracy skarbnika gminy czy aktu odwołania, skutkując rozwiązaniem stosunku pra-cy tego nominata. Odpowiednia uchwała rady gminy kształtuje także treść stosunku pracy wójta, albowiem to rada ustala wynagrodzenie wójta. Ponadto rozwiązanie z radnym stosunku pracy wy-maga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Zgoda rady lub odmowa zgody następuje w drodze uchwały. Brak takiej uchwały jest podstawą orzeczenia przez sąd pracy bezskuteczności wypowiedzenia, a jeżeli umowa uległa już rozwiązaniu – przywrócenia pracownika do pracy na poprzednich warunkach albo odszkodowania na podstawie art. 45 § 1 Kodeksu pracy21. Uchwały rady gminy mogą mieć zatem charakter czynności z zakresu prawa pracy.

Zasygnalizować także trzeba, że uchwała rady gminy – w przypadkach określonych pra-wem finansowym – jest także przejawem samodzielnej gospodarki budżetowej albo aktem miejsco-wego władztwa podatkowego w zakresie podatków i opłat lokalnych. Daje to podstawy do wyróż-nienia uchwał o charakterze finansowoprawnym.

Wskazane powyżej egzemplifikacje charakteru uchwały rady gminy dowiodły prawdziwo-ści tezy, określonej tytułem niniejszego opracowania. Od strony merytorycznej uchwały mogą mieć zatem wieloraki charakter prawny. Niejednokrotnie sam ustawodawca uchyla się od określenia cha-rakteru danej uchwały, przez co należy go identyfikować na zasadzie case study. Zajęcie jednoznacz-nego stanowiska odnośnie jej kwalifikacji prawnej, niejednokrotnie rzutuje na przyjęcie właściwej drogi proceduralnej i bezpośrednio wpływa na wymogi podejmowania danej uchwały, a zwłaszcza jej przepisane wprowadzenie w życie i trwałość w czasie. Dla celów nie tylko porządkowych i tech-niczno-legislacyjnych istotne pozostawałoby przyjęcie założenia, że regulowanie w jednej uchwale

19 Postanowienie Sąd Najwyższego z dnia 23 września 2008 r., I KZP 16/08, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego-Izba Karna i Wojskowa” 2008, nr 10, poz. 78.

�0 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z �5 maja �0�0 r., II SA/Op ��8/�0, (nieprawomoc-ny).

21 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.).


6�

materii dotyczących rożnych jakościowo spraw jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy niewąt-pliwe pozostaje jedynie postrzeganie uchwały jako ogólnej formy działania rady gminy (jej działal-ność pozauchwałodawcza nie ma znaczenia doniosłego prawnie).

[email protected]

literatura:

1. Bałaban A., Akty normatywne wewnętrznie obowiązujące, w: Szmyt A. (red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005.

2. Kosikowski C., Akty wykonawcze w prawie bankowym jako problem konstytucyjny, w: Konsty-tucja, ustrój, system finansowy państwa, Warszawa 1999.

3. Kulesza M., „Źródła prawa” i przepisy administracyjne w świetle nowej Konstytucji, „Pań-stwo i Prawo” 1998, nr 2.

4. Leoński Z., Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań 1994.5. Szewczyk M., Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991.6. Płowiec W., Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w Konstytucji RP, Poznań 2006.

Jarosław Dobkowski

daRIuSz R. kIjowSkI*∗

SaMoRządowE kolEgIa odwoławCzE Po dwudzIESTu laTaCh funkCjonowanIa

streszczenie

Autor artykułu sięga do historycznych korzeni samorządowych kolegiów odwoławczych, śledzi ich ewolucję i zastanawia się, czy one same i regulacja prawna ich dotycząca „zdały egzamin”, czy też należy podjąć próby ich modyfikacji. W rezultacie przeprowadzonych analiz dowodzi, że tytułowe insty-tucje, a także regulacja prawna, w oparciu o którą funkcjonują, zapewniają wszystkim uczestnikom po-stępowań skuteczną ochronę przed bezprawnymi ingerencjami w ich prawa i interesy. Jedynym elemen-tem, który wydaje się pozostawać z sprzeczności z celami utworzenia niezależnych, profesjonalnych or-ganów administracji publicznej, które rozpatrywałyby i rozstrzygały merytorycznie w postępowaniach odwoławczych oraz w trybach nadzwyczajnych sprawy należące do właściwości organów jednostek sa-morządu terytorialnego, wydaje się być ustanowiony w 2005 roku tzw. nadzór nad „działalnością admi-nistracyjną” tych organów.

local government appeal boarDs after twenty years of operation

summary

The author goes back to the historical roots of self-government appeal boards, tracking their evolution, and wonders whether they and their legal regulation “passed the exam” or whether attempts to modify them need to be taken. The result of the analysis shows that the title bodies and the legal re-gulation on which they operate ensure to all participants in the proceedings effective protection against unlawful interference with their rights and interests. The only element that seems to be contrary to the aims of establishing independent professional public administration bodies, which would hear to and resolve the merits of the appeals, and in either case of emergency within the jurisdiction of local govern-ment bodies, seems to be the so-called supervision of “the administrative work” of these bodies, which was set up in 2005.

* Dr hab., prof. UwB, kierownik Zakładu Postępowania Administracyjnego, p.o. kierownika Katedry Prawa Ad-ministracyjnego Uniwersytetu w Białymstoku, członek Rady Legislacyjnej XI kadencji, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku.

70

* * *W roku 2010 upływa 20 lat, od kiedy w polskiej rzeczywistości prawnej oraz w strukturach

administracji publicznej mamy do czynienia z istnieniem i działalnością specjalnych organów, po-wołanych do pełnienia roli organów wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym przez organy jednostek samorządu terytorialnego (dalej jako: j.s.t). Po takim okresie działalności warto wrócić do korzeni tych instytucji, prześledzić ich ewolucję i zastanowić się nad tym, czy one same i regulacja prawna ich dotycząca „zdały egzamin”, czy też należy podjąć próby ich modyfikacji. Będąc jednym z bezpośrednio zaangażowanych w proces tworzenia podstaw prawnych działania tych organów, ich organizowania się w kilku województwach, a także – zawią-zania swoistej korporacji przedstawicieli kolegiów odwoławczych z całego kraju, czuję się upoważ-niony do nakreślenia niektórych z poniższych tez i twierdzeń bez odwoływania się do źródeł i doku-mentów. Wszak liczne fakty z tym związane znane mi są z autopsji, projekty części z nich są nawet mego autorstwa.

1. geneza samorząDowych Kolegiów oDwoławczych

Początkowo były to kolegia odwoławcze przy 49 sejmikach samorządowych, skupiających przedstawicieli miast i gmin w każdym województwie. Utworzono je z mocy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, w myśl którego od decyzji administracyjnych, wydawanych przez wójta lub burmistrza w sprawach należących do zadań własnych gminy, służy odwołanie do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym (w sprawach zleconych odwo-łanie służyło do wojewody)1. Przyjmując doktrynalne podejście do pojęcia organu administracji publicznej, że o uznaniu danej (wyodrębnionej organizacyjnie i personalnie) jednostki organizacyj-nej za organ administracji publicznej przesądza powierzenie jej przez ustawę kompetencji z zakresu tej administracji i ich wykonywanie stanowi główny cel ich działania, możemy bez cienia wątpliwo-ści stwierdzić, że przytoczony przepis wykreował kolegia odwoławcze jako organy administracji publicznej. Organy całkowicie nowe w ustroju polskiej administracji. Dodatkowo warto wskazać na to, że w tym samym czasie dokonano zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym rozszerzono kompetencje kolegiów odwoławczych czy-niąc z nich „organy wyższego stopnia” w rozumieniu przepisów tego kodeksu w stosunku do orga-nów gmin (także w zakresie wykonywania zadań własnych)2. Znającym ów Kodeks nie trzeba chyba tłumaczyć, że funkcje organu wyższego stopnie realizowane są w ogólnym postępowaniu admini-stracyjnym nie tylko poprzez rozpatrywanie odwołań od decyzji i zażaleń na wydawane w nim po-stanowienia. Ponadto, do właściwości kolegiów przekazano zatem (wg stanu prawnego istniejącego w czasie utworzenia kolegiów): 1. rozstrzyganie sporów o właściwość między organami gmin w sprawach własnych (art. 22 pkt 1 i 2),2. rozpatrywanie spraw na skutek wyłączenia organu właściwego na podstawie art. 26 § 2 K.p.a., 3. wyznaczanie organu innej gminy do załatwienia sprawy w związku z wyłączeniem organu właś-

ciwego w zw. z art. 25 i 27a K.p.a.,

� Dz.U. Nr �6, poz. 95. Ustawa ta weszła w życie z dniem �� maja �990 r.� Zob. art. �� pkt � K.p.a. w brzmieniu ustalonym w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia �� maja �990 r. o zmianie

ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr ��, poz. �0�).

Dariusz R. Kijowski

71

4. rozpoznawanie zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 2 K.p.a.),5. rozstrzyganie o wznowieniu postępowania, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest dzia-

łalność organu w zw. z art. 150 § 2 K.p.a.,6. przeprowadzanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zw. z art. 157 § 1

K.p.a.,7. orzekanie o odszkodowaniu za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem prze-

pisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, w zw. z art. 160 § 4 K.p.a.Do tego, wcale pokaźnego, katalogu można byłoby jeszcze dodać określanie rodzaju spraw,

które mają być załatwiane w terminach krótszych niż określone w art. 35 § 3, w zw. z art. 35 § 4 K.p.a., gdyby nie fakt, że ostatnio wymieniony przepis uznać należałoby za wygasły na skutek deste-tudo – od kilkudziesięciu lat nie był bowiem stosowany. Biorąc wszakże pod uwagę skalę zadań własnych gmin realizowanych w drodze podejmowania decyzji administracyjnych i postanowień3, można powiedzieć, że w wyniku wejścia w życie powyższych przepisów powstały niezależne od ad-ministracji rządowej organy administracji publicznej, uznane w art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. za organy samorządu terytorialnego o szerokim, różnorodnym pod względem przedmiotowym zakresie dzia-łania i niezmiernie istotnych z punktu widzenia jednostki oraz interesu publicznego kompetencji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że kolegia odwoławcze orzekały w początku swego istnienia o podatkach i opłatach lokalnych, podatku rolnym, lokalizacji inwestycji, w sprawach przydziału lokali mieszkalnych, gospodarki gruntami komunalnymi, wspólnot gruntowych, zago-spodarowania lasów niepaństwowych, pomocy społecznej, zarządzania drogami lokalnymi, ze-zwoleń na usuwanie drzew i krzewów, ograniczania uciążliwości urządzeń dla środowiska, zmian w stosunkach wodnych, pozbawiania prawa użytkowania mienia gminnego. Posiadając w tym za-kresie niczym – poza prawem – nie ograniczone uprawnienia do podejmowania decyzji reformacyj-nych w postępowaniu odwoławczym stały się one organami mogącymi rozstrzygać o zasadniczych dla warunków życia i aktywności gospodarczej obywateli w swoim województwie.

Jako jeden z uczestników procesu legislacyjnego wdrożonego w celu dokonania w 1990 r. zmiany K.p.a. (uczestniczyłem w nim w charakterze eksperta Nadzwyczajnej Komisji Sejmu kiero-wanej przez śp. Prof. Waleriana Pańko) mogę stwierdzić, że posłowie głosujący nad tymi rozwiąza-niami nie do końca świadomi byli konsekwencji przyjmowanych regulacji. Z ich wypowiedzi na posiedzeniach oraz z rozmów z nimi wynikało bowiem, że nie zdają sobie sprawy, iż decydują o przekazaniu kolegiom odwoławczym uprawnień do rozstrzygania co do istoty spraw należących do właściwości organów gmin jako ich zadania własne. Najdobitniej świadczył o tym opór, z jakim znaczna część ww. komisji reagowała na zgłoszoną przez ekspertów propozycję dodania do art. 154 K.p.a przepisu zastrzegającego do wyłączności organów gmin stosowanie, przewidzianej w jego § 1 oraz w art. 155 § 1, możliwości uchylania lub zmieniania ostatecznych decyzji w sprawach należą-cych do zadań własnych gmin. Przez dłuższy czas dyskusji posłowie nie dostrzegali zagrożenia, ja-kie płynęłoby dla samodzielności gmin z zaniechania wprowadzenia do kodeksu takiego przepisu wygłaszając tezy, że przecież właściwe w takich sprawach kolegia odwoławcze mają rozpoznawać

� W momencie reaktywacji samorządu terytorialnego jego organy stały się właściwe do rozstrzygania w drodze decyzji spraw administracyjnych uregulowanych �� ustawami – zob. art. � i � ustawy z dnia�� maja �990 r. o po-dziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr ��, poz. �98, z późn. zm.). Ponadto, w �990 roku weszły w życie ustawy rozszerzające zakres kompetencji orzeczniczych gmin, a co za tym idzie – także kolegiów odwo-ławczych. Chodzi tu zwłaszcza o ustawę o pomocy społecznej.

Samorządowe kolegia odwoławcze po dwudziestu latach funkcjonowania

72

tylko odwołania od decyzji, zatem przepisy art. 154 i 155 nie mają do nich zastosowania.Sama idea stworzenia kolegiów odwoławczych przy sejmikach pojawiła się dopiero w trak-

cie prac sejmowych nad ustawą o samorządzie terytorialnym. Początkowo brano pod uwagę inne wersje rozwiązania kwestii drogi odwoławczej od decyzji organów samorządowych wydawanych w pierwszej instancji – odwołanie do wójta (burmistrza, prezydenta), do zarządu gminy albo do organu odwoławczego utworzonego w każdej gminie przez jego organ stanowiący. Po krytyce ta-kich propozycji i wykazaniu przez ekspertów, że taki tryb odwoławczy nie zapewni realizacji istoty postępowania odwoławczego i – charakteryzującego państwa oparte na zasadzie państwa prawne-go – prawa jednostki do zaskarżenia decyzji do odrębnego, niezależnego organu, przyjęto koncep-cję zaproponowaną przez jednego z ekspertów (J. Borkowskiego) i zdecydowano się umieścić or-gan odwoławczy przy sejmiku samorządowym.

Ustawa o samorządzie terytorialnym, przewidując odwoływanie się do kolegiów przesą-dziła, że miały to być organy orzekające kolegialnie (w trzyosobowych składach), o liczbie człon-ków określonych przez sejmik oraz, że ich skład był kształtowany w drodze „powołania” członków kolegium przez każdy sejmik samorządowy. Przewidziano również, że działa ono do czasu „wybo-ru” nowego kolegium przez sejmik nowej kadencji (art. 81). Ustawa nie określała żadnych wymo-gów, jakie ma spełniać członek tego organu, a poprzez użycie w § 3 art. 81 słowa „wybór” spowo-dowała, że w praktyce ukształtował się niemal powszechny zwyczaj (mimo posłużenia się w po-przednim paragrafie zwrotem „powołuje”), że obsada personalna kolegiów odwoławczych nastę-powała poprzez odrębne głosowanie nad każdym ze zgłoszonych kandydatów. Ponieważ z art. 76 ust. 2 tej samej ustawy wynikało, że zasady i tryb działania sejmiku i jego organów określa uchwa-lany przez niego regulamin, a kolegia odwoławcze postrzegano właśnie jako organy sejmiku (bę-dącego ustawową reprezentacją gmin danego województwa), sejmiki określiły w swoich regulami-nach zasady i tryb działania kolegiów. W niektórych przypadkach były to rozbudowane regulacje, przewidujące także strukturę kolegium – jego organy, zawodowy bądź niezawodowych status członków, zasady ich wynagradzania i obsługi biurowej. W innych przypadkach przewidywano natomiast uchwalanie przez sejmik odrębnego od regulaminu sejmiku regulaminu kolegium. Da-leko posunięta swoboda pozostawiona sejmikom spowodowała, że w niektórych województwach do składu kolegium powołano delegatów gmin do sejmiku, czasami – nawet wszystkich, bez zwra-cania uwagi na to, że rolą członków miało być rozpoznawanie spraw administracyjnych wymaga-jące posiadania profesjonalnej wiedzy i umiejętności przynajmniej w zakresie prawa i postępowa-nia administracyjnego.

Rezultat tak enigmatycznej regulacji ustawowej był łatwy do przewidzenia. Mający decy-dujący wpływ na działalność sejmiku przedstawiciele gmin postrzegali swoją zwierzchność, a cza-sami – bezpośredni udział w składzie kolegium, jako środek do ochrony swoiście rozumianego „interesu organów pierwszej instancji”. Usiłowano w związku z tym wpływać na sposób orzekania w II instancji wszelkiego rodzaju dostępnymi środkami i przeciwdziałać uchylaniu, a w szczegól-ności reformowaniu zaskarżanych decyzji. Dzięki szybkiemu zorganizowaniu się kolegiów i powo-łaniu przez ich przewodniczących Krajowej Reprezentacji Kolegów Odwoławczych oraz znalezie-niu zrozumienia dla inicjatywy ustawowego unormowania ich statusu w Biurze Reformy Admini-stracji Publicznej (zwłaszcza u jego szefa – Michała Kuleszy), doszło do zlecenia zespołowi przed-stawicieli tego środowiska, wspomaganych przez pracowników Katedry Postępowania Admini-stracyjnego Uniwersytetu Łódzkiego, opracowania projektu ustawy mającej zrealizować ten za-

Dariusz R. Kijowski

73

mysł4. Opracowany latem 1992 roku projekt ustawy został zgłoszony do Sejmu jako projekt rządu Hanny Suchockiej i – jako jedyny – „przejęty” przez nowy rząd, a następnie – po wielomiesięcznej pracy w komisjach sejmowych – uchwalony jednomyślnie w dniu 12 października 1994 r. pod tytu-łem „ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych”� (dalej jako: ustawa o SKO).

W przyjętej ustawie uwzględniono znaczną część praktycznych doświadczeń kolegiów – tak pozytywnych, jak i negatywnych. Największą uwagę poświęcono w niej zapewnieniu profesjonalnego i niezależnego charakteru członkostwa w kolegium. Znalazło to wyraz w wyodrębnieniu statusu „etatowego członka kolegium” i „pozaetatowego członka kolegium”. Członek etatowy kolegium po-woływany był na czas nieokreślony6 i musiał legitymować się od wejścia w życie ustawy wyższym wykształceniem prawniczym lub administracyjnym (członek pozaetatowy mógł mieć wykształcenie wyższe uzyskane na dowolnym kierunku studiów – art. 7 ust. 1 ustawy o SKO) i nie mógł łączyć tej funkcji z zatrudnieniem na stanowisku sędziego lub prokuratora lub w „administracji państwowej w tym samym województwie” (art. 9 ust. 2). Nie spełniający tych wymogów członkowie kolegiów przy sejmikach, wykonujący swoją funkcję w ramach stosunku pracy, stali się z mocy ustawy pozaetato-wymi członkami SKO (art. 30 ust. 2 ustawy o SKO). Przyjęto także zasadę powoływania członków pozaetatowych na okres 6-letniej kadencji.

Od wszystkich członków SKO ustawa wymagała, aby posiadali obywatelstwo polskie i korzystali w pełni z praw publicznych, nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu, orzeczo-nym za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, ale przede wszystkim – wykazywali się „wyso-kim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz doświadczeniem zawo-dowym” (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o SKO). Żaden z członków kolegium nie mógł od tego czasu łączyć tej funkcji, w tym samym województwie, z:

1. mandatem radnego lub funkcją członka organu wykonawczego samorządu terytorialnego,2. zatrudnieniem w urzędzie gminy,3. członkostwem w kolegium regionalnej izby obrachunkowej (art. 9 ust. 1 ustawy o SKO).W ten sposób starano się zapewnić, aby funkcje członka SKO spełniały nie tylko osoby wysoko wykształcone i przygotowane do pełnienia roli orzekającego w sprawach administracyjnych, ale po-nadto – aby wykonywali ją w sposób wolny od zależności od innych instytucji publicznych (pań-stwowych i samorządowych) w celu jak najbardziej obiektywnego rozpoznawania spraw.

Wprawdzie pozostawiono sejmikom samorządowym uprawnienie do obsady personalnej kolegiów i ustalania liczby ich członków, jednak wprowadzono mechanizm konkursowego wyłania-nia kandydatów z zachowaniem liczebnej przewagi przedstawicieli kolegium w komisji konkursowej (art. 8 ust. 1-3 ustawy o SKO). Ponieważ ostateczna decyzja o przedstawieniu sejmikowi kandyda-tów do powołania należała do komisji konkursowej, działającej pod kierunkiem przewodniczącego kolegium, praktycznie straciły one jakikolwiek wpływ na to, kto znajdzie się w jego składzie. Nawet w przypadku nieuwzględnienia przez dany sejmik wniosku przewodniczącego kolegium o powoła-nie nowych członków, kolegium mogło dalej funkcjonować, gdyż z mocy samej ustawy członkowie kolegium odwoławczego przy sejmiku stawali się członkami SKO, a kolegia przy sejmikach – samo-

� Autor tego opracowania kierował tym zespołem.5 Dz. U. Nr ��, poz. 5��.6 Na mocy art. �0 ust. � ustawy o SKO, członkowie dotychczasowych kolegiów odwoławczych przy sejmikach samo-

rządowych, wykonujący tę funkcję w ramach stosunku pracy, stali się, z dniem wejścia w życie ustawy, etatowymi członkami terytorialnie odpowiedniego kolegium, chyba że nie spełniali warunków, o których mowa w art. 5 ust. �.


7�

rządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 29 ustawy o SKO). Problemy mogły się pojawiać tylko w tych województwach, w których wszyscy członkowie kolegium wykonywali swoje funkcje społecz-nie i nie posiadali żadnego przygotowania do wykonywania działalności orzeczniczej (bo byli np. radnymi gmin, czy delegatami na sejmik). Może to brzmi niewiarygodnie, ale taka była czasami rzeczywistość: członkowie kolegiów przy sejmikach jedynie formalnie orzekali podpisując się pod decyzjami i postanowieniami przygotowanymi przez pracowników biura sejmiku samorządowego. Nie prowadzili żadnego postępowania wyjaśniającego, nie wspominając nawet o przeprowadzaniu rozpraw. Nowa ustawa miała zakończyć okres takiej „prowizorki”.

Wyboru przewodniczącego SKO sejmiki dokonywały w głosowaniu tajnym, spośród wszystkich kandydatów, którzy zgłosili się do nich w wyniku publicznego ogłoszenia przez Prezesa Rady Ministrów o trybie i terminie zgłaszania do sejmiku samorządowego kandydatur na funkcję przewodniczącego kolegium (art. 5 ust. 2 i 4 ustawy o SKO). Wyłanianie przewodniczących kole-gium przypominało zatem również procedurę otwartego konkursu, mimo że ustawa nie posłużyła się takim zwrotem i nie przewidziała zasad, według których wybór miałby następować. Aby jednak zapobiec przekształcaniu się aktu wyboru przewodniczącego w proces gier politycznych ustawo-dawca narzucił sejmikom ustawowy termin na podjęcie tej decyzji (30 dni, licząc od dnia upływu terminu zgłaszania kandydatur). Do czasu wyboru nowego przewodniczącego funkcję ten pełnił przewodniczący kolegium przy sejmiku (art. 32 ust. 1 ustawy o SKO).

Ustawa określiła nie tylko wymagania stawiane kandydatom, ale także wyczerpujący ka-talog przesłanek odwołania przewodniczącego kolegium i pozostałych członków kolegium (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 6 ustawy o SKO) oraz zagwarantowała im prawo do zaskarżenia do sądu admini-stracyjnego decyzji o odwołaniu (z zawieszającym wykonanie tej decyzji skutkiem wniesienia skargi – art. 6 ust. 4). Okoliczności uzasadniające odwołanie musiały być stwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzanym przez prezydium sejmiku z udziałem zainteresowanego. O od-wołaniu decydował sejmik w głosowaniu tajnym, zwykłą większością głosów, po wysłuchaniu opinii zgromadzenia kolegium. W takich okolicznościach nawet niezbyt ścisłe kryterium ich odwołania z powodów mających związek z wykonywaniem funkcji (stwierdzenie powtarzającego się uchylania od wykonywania swoich obowiązków lub nienależytego ich wykonywania; art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 6 ustawy o SKO) nie było zagrożeniem dla niezależności kolegiów, ich przewodniczących oraz pozostałych członków. Teza ta została zweryfikowana w praktyce – mimo podejmowanych kilku prób odwołania przewodniczącego, żadna nie zakończyła się powodzeniem. Autor tego opracowa-nia doświadczył na „własnej skórze”, pełniący w latach 90-ych ubiegłego wieku funkcję przewodni-czącego jednego z kolegiów, że rozwiązania powyższe były odpowiednim zabezpieczeniem.

Niezależności orzeczniczej kolegiów i ich profesjonalizmowi niewątpliwie służyć mogły przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o SKO. Pracodawcą członków etatowych oraz pracowników biura kolegium stali się przewodniczący tych organów, przy czym podstawą stosunku pracy tych pierw-szych miało być powołanie (ust. 2). W odróżnieniu od typowych stosunków zatrudnienia na podsta-wie powołania, członkowie kolegium nie mogli być odwołani przez organ dokonujący powołania według ich uznania. Po pierwsze, stał temu na przeszkodzie przepis art. 15 ust. 3 przewidujący, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpić mogło wyłącznie w przypadku odwołania go na zasadach określonych w art. 7 ust. 6 ustawy o SKO. Po drugie – organem uprawnionym do rozwiązania sto-sunku zatrudnienia był przewodniczący kolegium, a nie sejmik, czy jego organy.

Najważniejszymi przepisami przesądzającymi o statusie kolegiów odwoławczych były w tam-

Dariusz R. Kijowski

7�

tym okresie przepisy umieszczone w art. 21 i 22 ustawy o SKO. W myśl tego pierwszego artykułu, człon-kowie składów orzekających kolegium przy orzekaniu mieli być związani wyłącznie przepisami prawa, a działalność ta poddana miała być od wejścia w życie ustawy jedynie kontroli sądu administracyjnego. W ten sposób nie pozostawiono żadnej wątpliwości o braku związania członków SKO jakimikolwiek wy-tycznymi. Uprawnienie do kierowania pracami kolegium przez jego przewodniczącego (wynikające z art. 11 ustawy) nie obejmowało sfery orzeczniczej. Status członka kolegium upodobnił się tym samym do statusu, jaki posiadali w aparacie państwowym jedynie sędziowie sądów powszechnych i NSA. Różnica tkwiła w tym, że członkowie kolegium byli (i są) związani powszechnie obowiązującymi przepisami Pra-wa zawartymi w rozporządzeniach oraz w aktach prawa miejscowego.

W art. 22 wyposażono kolegium działające w pełnym składzie (a w rzeczywistości – przy obecności na zgromadzeniu 3/5 jego wszystkich członków) do występowania – na zasadach określo-nych ustawami – do Naczelnego Sądu Administracyjnego lub Trybunału Konstytucyjnego z pyta-niem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, a także – z wnioskami o stwierdzenie przez ten Trybunał zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. Inicjatorami takich wniosków mogły być wyłącznie składy orzekające w konkretnej sprawie. Gdyby dodać do tego jesz-cze to, że w projekcie rządowym przewidywano uczynienie postępowania przed kolegium procedu-ry prowadzonej nie tylko z udziałem stron postępowania administracyjnego, ale także z udziałem działającego na prawach strony przedstawiciela organu pierwszej instancji, sugestia, że usiłowano uczynić z kolegiów odwoławczych niezależne trybunały administracyjne, nasuwa się sama. W tej ostatniej kwestii projekt nie zyskał aprobaty przedstawicieli doktryny i parlamentu.

Ustawa o SKO dokonała jeszcze jednej, niezmiernie istotnej zmiany w statusie kolegiów odwoławczych. Stały się one od 1995 roku państwowymi jednostkami budżetowymi, jednak o bar-dzo szczególnym statusie. Postanowiono bowiem włączyć je do grupy jednostek organizacyjnych finansowanych z budżetu państwa, ale z uwagi na to, że nie były one podporządkowane żadnemu organowi będącemu dysponentem części budżetu państwa (np. ministrowi, czy wojewodzie), ko-nieczne stało się uznanie kolegiów za samodzielnie dysponujących swoją częścią tego budżetu, cze-go rezultatem stała się pełna samodzielność kolegiów w dysponowaniu środkami przeznaczonymi na ich wydatki (oczywiście w granicach prawa obowiązującego wszystkich dysponentów publicz-nych środków finansowych, nad czym kontrolę sprawować miała NIK).

Na mocy ustawy uznano, że reprezentantem kolegiów wobec władz państwowych miała być Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (dalej jako: KRSKO).

Podsumowując to, co wydarzyło się wraz z uchwaleniem ustawy o SKO należy zgodzić się i przytoczyć pogląd wyrażony przez Z. Janowicza. Zdaniem tego autora, „Samorządowe kolegia odwoławcze – w postaci ukształtowanej omawianą ustawą – stanowią w naszym systemie prawnym (a więc nie tylko w systemie samorządu terytorialnego) zupełnie nową sytuację. Są niezależne w znacznym stopniu od sejmików wojewódzkich i mają zapewnioną niezależność orzekania będąc związane wyłącznie przepisami prawa. (…) Kolegia są oczywiście niezależne – zarówno pod wzglę-dem organizacyjnym, jak i w sprawach z zakresu orzekania – od organów administracji państwowej (rządowej), w tym także naczelnych”7.

� Z. Janowicz, Nowe prawo procesowe w sferze administracji publicznej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo-logiczny” �996, nr �, s. ��.


76

2. ewolUcja samorząDowych Kolegiów oDwoławczych

W okresie III Rzeczypospolitej niemal każda ustawa ustrojowa zmieniana była kilkadziesiąt razy. Zmiany te nie zawsze prowadziły do doskonalenia regulowanych tymi ustawami organów. W przypadku SKO zmian tych było 10, przy czym jedynie dwie miały charakter zmian o zasadni-czym charakterze. Pozostałe dotyczyły przeważnie kwestii można by rzec marginalnych. W efekcie nowelizacji uzyskano – moim zdaniem – nie tylko postęp. Część zmian uznać można za cofnięcie się w procesie rozwoju.

Zmiana pozycji i zakresu właściwości kolegiów może być rezultatem nie tylko nowelizacji ustawy o SKO. Następuje bowiem za każdym razem, gdy Parlament przyjmuje ustawę przewidują-cą rozstrzyganie spraw w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej przez organ j.s.t. W okre-sie kilkunastu lat od wejścia w życie ustawy o SKO takich ustaw przyjęto wiele. Rozszerzyły ona zakres przedmiotowy właściwości kolegiów o kilkadziesiąt nowych rodzajów spraw. W szczególno-ści mam tu na uwadze ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieru-chomości, ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 kwietnia 1997 r., gdyż tylko w tym przypadku doszło nie tylko do zmiany właściwości rzeczowej, ale także charakteru postępowania przed kolegium.

Otóż początkowo, na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 października 1994 r.8 zmie-niającej nin. ustawę z dniem 8 grudnia 1994 r. (czyli dwa dni po wejściu w życie ustawy o SKO), dodano do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepisy art. 43a-44f regulujące zasady i tryb podwyższania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów stano-wiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Według brzmienia art. 43a ust. 2 tej ustawy, użyt-kownik wieczysty, któremu wypowiedziano dotychczasową wysokość takiej opłaty, mógł złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nierucho-mości wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Kolegium podejmowało w takiej sprawie orzeczenie, o ile nie udało się mu nakłonić stron do zawarcia ugody, a każda ze stron mogła wnieść sprzeciw od takiego orzeczenia, co powodowało utratę jego mocy obowiązującej i przekazanie sprawy do rozpoznania jej co do istoty przez sąd powszechny. Zasadniczo analogiczne zasady wprowadzono w kolejnej ustawie re-gulującej zasady gospodarowania nieruchomościami publicznymi z tym, że rozszerzono właści-wość kolegiów o rozstrzyganie w podobnym trybie spraw spornych o wysokość procentowej stawki opłaty rocznej9.

Jak z powyższego wynika, kolegia odwoławcze stały się organami rozpoznającymi sprawy cywilne w przedsądowym postępowaniu spornym. W zależności od roku i aktywności właścicieli nieruchomości w procesie aktualizowania opłat, sprawy tego typu stanowią przeciętnie od 10 do 40% ogólnej liczby spraw wpływających do tych organów10.

8 Dz. U. Nr ��, poz. 60�.9 Zob. art. �� ust. 6 i art. ��-8� ustawy z dnia �� sierpnia �99� r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.

U. z �0�0 r. Nr �0�, poz. 65�, z późn. zm.).�0 Potwierdzają to coroczne informacje przedkładane przez wszystkie SKO początkowo – sejmikom wojewódzkim,

a od �999 r. – Prezesowi Rady Ministrów.

Dariusz R. Kijowski

77

Pierwszą, wartą zauważenia zmianą ustawy o SKO było dodanie do niej przepisu zakazu-jącego przewodniczącemu kolegium oraz jego członkom przynależności do partii oraz prowadze-nia działalności politycznej. Nastąpiło to na mocy art. 58 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o par-tiach politycznych.11 Kolejne zmiany wiązały się z wejściem w życie tzw. ustawy antykorupcyjnej. Członków etatowych kolegiów obciążono zakazami wprowadzonymi tą ustawą, obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych, a ponadto – wykluczono możliwość łączenia przez adwoka-tów i radców prawnych członkostwa w SKO z reprezentowaniem przed kolegium stron, o ile wyko-nują któryś z tych zawodów – odpowiednio – w kancelarii adwokackiej lub kancelarii radcy praw-nego, zespole adwokackim oraz w spółce jawnej lub cywilnej z wyłącznym udziałem adwokatów bądź radców lub – adwokatów i radców prawnych, albo w spółce komandytowej, w której komple-mentariuszami są wyłącznie adwokaci (radcowie) lub adwokaci i radcowie prawni, przy czym wy-łącznym przedmiotem działalności takich spółek jest świadczenie pomocy prawnej12. Ta ostatnia zmiana tylko z pozoru sprawia wrażenie racjonalnej, mającej służyć przeciwdziałaniu niemożli-wych do zaakceptowania praktyk nadużywania członkostwa, a nawet kierowania kolegiami z rów-noczesnym wykonywaniem powyższych zawodów prawniczych niejako na „własnym podwórku”. Ponieważ zakaz reprezentowania stron obejmował tylko tych adwokatów i radców, którzy wykonu-ją swój zawód w którejś z powyższych form, a niewątpliwie nie są to wszystkie formy organizacyjne wykonywania takich zawodów, zakazy te były (i są nadal) dosyć proste do obejścia. Podobnie można ocenić zakazy, jakie nakłada także na członków SKO art. 4 ustawy antykorupcyjnej w za-kresie podejmowania i prowadzenia działalności zarobkowej poza kolegium. Także w tym przy-padku ustawodawca posłużył się drobiazgowym wyliczeniem funkcji i zajęć, jakich nie wolno im wykonywać, ale nie uwzględnił, że nie są to wszystkie możliwe formy prowadzenia działalności zarobkowej, której łączenie z działalnością w SKO jest równie niepożądane, jak tych działań, które ustawodawca wymienił.

Zdecydowanie bardziej pozytywnie i korzystnie z punktu, widzenia profesjonalizmu kole-giów, ocenić należy wprowadzenie zakazu aktywności politycznej ich członków. Ponieważ jest to zakaz ustawowy, skierowany wprost do przewodniczącego i członków SKO, jego naruszenie może być potraktowane jako niewykonanie ich obowiązków (zaniechania) i stanowić podstawę odwoła-nia z pełnionej funkcji.

Kolejna nowelizacja ustawy o SKO to zmiana o poważniejszym znaczeniu i szerszym za-kresie przedmiotowym. Łączyła się ona z reformą ustrojową państwa w 1998 r., której istotną częś-cią było utworzenie samorządu powiatowego i wojewódzkiego. Nastąpiła ona na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r.13, której projekt rząd przedłożył Parlamentowi w wersji przygotowanej w zasadniczym zarysie – tak jak w 1992 r. – przez Zespół Biura Reformy Administracji Publicznej pracujący w składzie przede wszystkim przedstawicieli środowiska SKO. Zmiana ta wiązała się bezpośrednio z reformą samorządową, ale objęła nie tylko rozwiązania nią wymuszane (wynika-jące z konieczności uwzględnienia w procedurze i zakresie właściwości kolegiów faktu utworzenia dwóch kolejnych elementów systemu samorządu terytorialnego oraz z potrzeby znalezienia innego usytuowania kolegiów, których skład nie mógł być dalej kształtowany przez sejmiki, gdyż przed-

�� Dz. U. Nr 98, poz. 60�.�� Art. � pkt 5, art. �, 8 i �� ustawy z dnia �� sierpnia �99� r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej

przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr �06, poz. 6�9).�� Dz. U. Nr �6�, poz. ��.


7�

miotem rozpoznania tych organów odwoławczych miała się stać działalność orzecznicza również organów samorządu województwa).

Pierwszym problemem, jaki musiał być rozwiązany w reformie SKO z 1998 r. była kwestia ich liczebności i terytorialnego zakresu działania kolegiów. Projekt rządowy zakładał pozostawie-nie tylu kolegiów, ile miało pozostać województw. W pracach parlamentarnych przyjęto jednak, że nie dojdzie do likwidacji kolegiów działających w miastach będących byłymi stolicami znoszonych województw. Przesądziła o tym zapewne rzeczowa argumentacja prezentowana posłom przez przedstawicieli KRSKO, że pierwszorzędną wartością przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o struk-turze kolegiów powinna być dostępność tych organów dla obywateli i brak istotnych powodów, które miałyby przesądzić o likwidacji 33 z tych jednostek organizacyjnych. Wykazano także, że centralizacja kolegiów w żadnym stopniu nie wpłynie na poprawę jakości ich orzecznictwa, a może realnie zagrozić sprawnemu funkcjonowaniu kolegiów zwłaszcza w tych województwach, w któ-rych „nowe” kolegia zastąpiłyby działalność od czterech do nawet siedmiu „starych”. Oznaczałoby to bowiem powstanie organów orzekających o składach nawet ponad dwustuosobowych. Odrzu-cając w tym zakresie koncepcję preferowaną przez rząd przyjęto rozwiązanie doraźne, przewidują-ce, że obszar właściwości miejscowej kolegium odpowiada obszarowi właściwości miejscowej sądu administracyjnego pierwszej instancji (dodany art. 2a ust. 1). Antycypowano w ten sposób, że re-forma sądownictwa administracyjnego powinna determinować przyszłą strukturę SKO i uznano, że nie można wykluczyć stworzenia podobnie licznej sieci sądów administracyjnych do sieci kole-giów. Na okres przejściowy przewidziano natomiast, że do czasu określenia obszarów właściwości sądów administracyjnych pierwszej instancji, obszary właściwości samorządowych kolegiów od-woławczych określi, w terminie do 31 grudnia 1998 r., Prezes Rady Ministrów, w drodze rozporzą-dzenia, na wniosek KRSKO, z uwzględnieniem zasadniczego podziału terytorialnego państwa (zob. art. 2 ww. ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r.). Jak się później okazało, to przejściowe rozwią-zanie stało się bardziej żywotne, niż koncepcja powiązania obszaru właściwości kolegiów i sądów administracyjnych pierwszej instancji, od której odstąpiono w 2002 r. zmieniając brzmienie art. 2a ustawy o SKO postanawiając, że określanie terytorialnego zakresu właściwości kolegiów przez premiera na wniosek KRSKO stanie się trwałą zasadą ustawy o kolegiach14.

Kolejną modyfikacją stało się wskazanie kompetencji zgromadzenia ogólnego kolegium do określenia liczby jego członków z równoczesnym utrzymaniem uprawnienia Prezesa Rady Mi-nistrów do ustalania maksymalnej liczby członków etatowych (art. 4 ust. 4 i 5 ustawy o SKO w no-wym brzmieniu). Ten sam organ – i to jest już zmiana o zasadniczym znaczeniu ustrojowym – stał się również właściwym do powoływania i odwoływania przewodniczącego tego organu (nazwane-go „prezesem”), jego zastępcy i pozostałych członków (przepisom art. 5-8 tej ustawy nadano bo-wiem niemal całkiem nowy kształt).

W ten oto sposób organ o składzie kształtowanym dotąd przynajmniej formalnie przez instytucję samorządu terytorialnego, utracił ustrojowy związek z tym samorządem, zachowując jednak w swojej nazwie przymiotnik „samorządowe”. Czy zachowanie takiej nazwy było i jest na-dal uzasadnione? Czy jedynym związkiem kolegiów z samorządem terytorialnym jest przynależ-ność rozpatrywanych spraw do ustawowej właściwości j.s.t.? Odpowiedzi na to pytanie można

�� Nastąpiło to na mocy art. �� ustawy z dnia �0 sierpnia �00� r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr �5�, poz. ��), który wszedł w życie z dniem � stycznia �00� r.

Dariusz R. Kijowski

79

oczywiście poszukiwać w werbalnym brzmieniu przepisów prawa, ale rezultat takich poszukiwań będzie zbyt uproszczony.

Zdecydowanie bardziej przemawiać powinny do rozsądku argumenty, jakich użył Trybu-nał Konstytucyjny wypowiadając się na temat ustawy o służbie cywilnej, przewidującej włączenie do tej służby pracowników biur kolegiów. Zdaniem trybunału, taka zmiana byłaby sprzeczna z Konstytucją, w której j.s.t. zagwarantowano samodzielność, a kolegia odwoławcze traktować na-leży jako element systemu samorządu terytorialnego – gwarancję jego konstytucyjnej niezależności od administracji rządowej1�. Potwierdzenie takiego charakteru kolegiów znajduje się nadal w art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. zaliczającym SKO do organów j.s.t.. Wprawdzie prezes Rady Ministrów posiada kompetencje do kształtowania obsady personalnej kolegiów, ale jest w ich wykorzystywaniu tak mocno związany obowiązującym prawem, że nie sposób uznać jego pozycji wobec nich jako po-dobnych do pozycji, jaką posiada względem podporządkowanych mu hierarchicznie organów i instytucji administracji rządowej.

Kształt nowej regulacji dotyczącej powoływania i odwoływania ze składu SKO niewiele zmienił się w stosunku do pierwotnej wersji. Po pierwsze przewidziano, że kandydatów na prezesa danego kolegium wybierać będzie (i przedstawiać premierowi) jego zgromadzenie ogólne wskazu-jąc dwóch kandydatów, którzy uzyskali bezwzględną większość głosów przy obecności 3/5 swego składu. Kandydatami mogą być wszyscy etatowi członkowie SKO z całego kraju, których o możli-wości kandydowania informuje przewodniczący KRSKO, wskazując termin i określony regulami-nem danego kolegium tryb zgłaszania swej aplikacji. Wybór kandydatów ma odbywać się w termi-nie 30 dni od zakończenia kadencji poprzedniego prezesa, który jednak ma pełnić tę funkcję aż do skutecznego powołania następnego (art. 5 ustawy o SKO). Taka regulacja zapewnia ciągłość funk-cjonowania i kierowania urzędem organu odwoławczego, uniezależniając go od potencjalnych „ka-prysów” osób zajmujących stanowisko Premiera, czy też znajdujących się w jego otoczeniu. Prak-tyka stosowania ustawy potwierdziła skuteczność takich rozwiązań.

Po drugie, tryb powoływania członków kolegium opierać się ma nadal na konkursie z tym, że komisje konkursowe wyłaniane są przez zgromadzenie ogólne tego organu i praktycznie wyklu-czona jest możliwość nieuwzględnienia wniosku prezesa kolegium o powołanie danej osoby.

Rozwiązania takie skłoniło nawet do wypowiedzenia poglądu, że „Wątpliwość budzi [...] celowość badania zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na prezesa kolegium oraz kandydatów na członków kolegiów, jako że nawet w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tych postępowaniach nie może się to stać przyczyną odmowy powołania ani odwołania prezesa kole-gium oraz odmowy powołania ani odwołania członka kolegium”.16 Pogląd ten idzie niewątpliwie za daleko. Każdy organ państwowy ma obowiązek przestrzegać przepisów prawa, działać na jego podstawie i zgodnie z nim. Oznacza to, że powołując lub odwołując prezesa czy innego członka SKO na podstawie niezgodnych z prawem czynności proceduralnych, Prezes Rady Ministrów sam naruszałby prawo i jego akt kwalifikowałby się do uchylenia przez sąd administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez osobę mającą w tym interes prawny (nieuwzględnionego kan-

�5 W ocenie TK, „SKO służą (…) zapewnieniu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ramach struktur samorządu terytorialnego, a ich działalność jest niezależna od administracji rządowej.” Zob. wyrok TK z dnia �8 kwietnia �999 r., K �/99, OTK �999, nr �, poz. ��.

�6 A. Ostapski, Nadzór nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych, „Casus” �009, nr �, s. ��.


�0

dydata bądź odwołanego prezesa lub członka) lub przez prokuratora.Po trzecie, powierzając Prezesowi Rady Ministrów kompetencję do odwoływania prezesa

SKO przewidziano, że odwołanie go z przyczyny „powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania” może nastąpić dopiero po prze-prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którym ustala się występowanie powyższych oko-liczności. Postępowanie takie musi być prowadzone z udziałem zainteresowanego, a decyzja o od-wołaniu – zapadać po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego danego kolegium (art. 6 ust. 1-3 ustawy o SKO). Ustawodawca pominął w tych przepisach jedną, bardzo istotną kwestię – nie wskazał organu właściwego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponieważ w tej samej ustawie przewidziano instytucję postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez rzecz-nika dyscyplinarnego (wybieranego przez KRSKO jak można przewidywać właśnie po to, aby prowadził takie postępowanie w stosunku do osób piastujących funkcję prezesa kolegium – art. 16d ust. 2), w praktyce oznacza to, że odwołanie prezesa SKO z przytoczonego powodu może na-stąpić jedynie wówczas, gdy rzecznik dyscyplinarny KRSKO ustali takie fakty, które Premier bę-dzie mógł zakwalifikować jako „powtarzające się naruszenie prawa podczas wykonywania obo-wiązków” lub „uchylanie się od wykonywania obowiązków”. Tak skomplikowana i trudna do „od-górnego sterowania” procedura bardzo mocno zabezpiecza kolegia przed podejmowaniem po-chopnych decyzji o pozbawieniu ich prezesa. Jak do tej pory nie udało się doprowadzić do skutecz-nego odwołania choćby jednego szefa SKO, co zapewne skłoniło do wypowiedzenia w piśmienni-ctwie poglądu, że taka regulacja prowadzić może do poczucia bezkarności17. Jego autorzy nie za-uważyli jednak, że trudność skutecznego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zasto-sowania sankcji personalnej o bardzo dotkliwych skutkach nie oznacza, że nie może ona zakończyć się sukcesem, że zależy nie tylko od sprawności rzecznika dyscyplinarnego, ale także od umiejęt-nego sformułowania zarzutu. A co najważniejsze – wyważając wartości, którym ma dana regulacja służyć, łatwość jej zastosowania przez urzędującego premiera oraz działającego z jego upoważnie-nia ministra, powinna ustąpić trosce o to, aby dane uprawnienia o charakterze quasi-nadzorczym nie były nadużywane ze szkodą dla neutralnego politycznie, rzetelnego i zgodnego z prawem zała-twiania spraw przez kolegia i kierowania ich działalnością.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 6 ust. 4 ustawy o SKO, decyzję o odwołaniu (prezesa, wiceprezesa oraz członka kolegium), wraz z uzasadnieniem, doręcza się zainteresowanemu. Adre-satowi jej służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a rozprawa w takiej sprawie powinna zostać wyznaczona w terminie przypada-jącym w ciągu 30 dni od dnia złożenia skargi (art. 6 ust. 5). Modyfikację trybu zaskarżania decyzji o odwołaniu i rozpatrywania skargi trudno oceniać, gdyż nie była dotąd często używana. Z dog-matyczno-prawnego punktu widzenia uznać ją należy za nieporównywalną do jakiejkolwiek innej regulacji określającej status osób piastujących funkcje publiczne i najsilniej go zabezpieczającą. Dodatkowo pozycję tę wzmocniła nowa instytucja „przeniesienia członka do innego kolegium” (art. 9 ust. 3 ustawy). Mogło to nastąpić na jego wniosek lub za jego zgodą, na mocy decyzji preze-sa kolegium „przejmującego”, podjętej w porozumieniu z prezesem kolegium, którego dotąd był członkiem. Ułatwiło to osobom pełniącym taką funkcję podejmowanie zasadniczych decyzji w sprawach życiowych bez ryzyka narażenia się na poszukiwanie pracy w miejscowości, do której

�� Por. M. Geszprych, A. Sobiesiak-Buczulak, I. Godala, Specyfika nadzoru nad działalnością administracyjną samo-rządowych kolegiów odwoławczych, „Studia Lubuskie” �009, tom V, s. �99.

Dariusz R. Kijowski

�1

przenosiły centrum swego życia rodzinnego.Stopień ochrony osób funkcję prezesa, wiceprezesa i członka SKO skłania niektórych do

zgłaszania propozycji, aby wyposażyć Premiera lub ministra właściwego do spraw administracji publicznej w kompetencję do zawieszania tych osób w pełnieniu obowiązków w przypadku po-wstania wątpliwości co do zgodnego z prawem wykonywania swoich obowiązków. Jest to bardzo niebezpieczne rozwiązanie dla wartości, którym służyć ma niezależność kolegiów – ochronie j.s.t. oraz osób prywatnych przed bezprawnymi ingerencjami w ich uprawnienia. Jeżeli prezes kolegium będzie podejrzany o popełnienie przestępstwa, w procedurze karnej istnieją odpowiednie, stoso-wane pod kontrolą sądu środki zapobiegawcze, pozwalające m.in. prokuratorowi zarządzić zawie-szenie danej osoby w prawach pełnienia funkcji publicznej („w czynnościach służbowych” – art. 276 K.p.k.). Należy sądzić, że są to instrumenty konieczne i wystarczające.

Kolejną istotną zmianą wprowadzoną od 1999 r. było ustawowe zagwarantowanie etato-wym członkom kolegium pewnego poziomu wynagrodzenia za pracę. W nowych przepisach (w art. 15 ust. 6) przewidziano, że wynagrodzenie zasadnicze prezesa, wiceprezesa i etatowych członków kolegium stanowi wielokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sfe-rze budżetowej, a jego wysokość jest różnicowana ze względu na staż pracy i pełnioną funkcję. W następnym przepisie Prezes Rady Ministrów został zobowiązany do określenia, w drodze roz-porządzenia, wielokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia, o którym wyżej mowa, z zastrzeżeniem, że wielokrotność ta nie może być mniejsza niż 3,0. Było to kolejne upodob-nienie statusu zawodowego personelu orzeczniczego w SKO do statusu sędziów, chociaż warto zwrócić uwagę na pewien element różnicujący obie grupy wynagradzane wg systemu zwanego „mnożnikowym”. O ile wynagrodzenie sędziów danego szczebla jest równe, wynagrodzenie człon-ków SKO, miało być zróżnicowane w zależności od pełnionej funkcji. Stąd też w wydanym rozpo-rządzeniu przewidziano odrębne stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatki dla poszczegól-nych funkcji, a ponadto upoważniono prezesów do przyznawania dodatków specjalnych. Wpływ stażu pracy na wynagrodzenie został zapewniony poprzez odpowiednie stosowanie przepisów o dodatkach za staż pracy wypłacanych na zasadach obowiązujących pracowników samorządo-wych.

Niewątpliwie ogromny wpływ na pozycję prawną członków SKO miało wprowadzenie do ustawy od 1999 r. przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej członków kolegium (art. 16a-16e). Należy bowiem mieć na uwadze, że ustanowienie tej formy odpowiedzialności, realizowanej w po-stępowaniu przed niezależnymi od przełożonych i zwierzchników służbowych organami dyscypli-narnymi, nie stanowi zagrożenia czy ingerencji w sferę prawną osób mających jej podlegać, lecz wręcz przeciwnie – stanowi dodatkowe zabezpieczenie ich praw i wolności. Od tego momentu przełożeni tracą bowiem uprawnienie do wiążącego oceniania, czy podlegający takiej odpowie-dzialności pracownik (członek korporacji etc.) popełnił czyn określany jako niewykonanie czy na-ruszenie obowiązków służbowych. W przypadku członków kolegiów oznacza to, że prezes kole-gium i Prezes Rady Ministrów, jako organy uprawnione – odpowiednio – do występowania o od-wołanie i do odwołania ich z pełnionej funkcji w przypadku „stwierdzenia powtarzającego się na-ruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania”, utra-cili te kompetencje. Od wejścia w życie noweli ustawy o SKO z grudnia 1998 r. ta przesłanka odwo-łania członka kolegium zastąpiona została bowiem przesłanką „prawomocnego orzeczenia kary wykluczenia ze składu kolegium przez właściwą komisję dyscyplinarną." (art. 8 ust.6 w nowym brzmieniu). Sankcja taka jest najbardziej dotkliwą karą za „uchybienia obowiązkom lub godności


�2

zawodowej” członka kolegium (art. 16a i 16b ust. 1 ustawy o SKO). Postępowanie dyscyplinarne prowadzić mają komisje powoływane spośród etatowych członków przez zgromadzenie ogólne kolegium, a w drugiej instancji – przez KRSKO.

Zgodnie z art. 16c ust. 4 ustawy, komisje dyscyplinarne są niezawisłe w zakresie orzeczni-ctwa dyscyplinarnego i nie są związane rozstrzygnięciami innych organów stosujących prawo, z wyjątkiem prawomocnego skazującego wyroku sądu, oraz – samodzielnie rozstrzygają wszelkie zagadnienia faktyczne i prawne. Postępowanie wyjaśniające co do zaistnienia okoliczności uza-sadniających odpowiedzialność dyscyplinarną członka prowadzone ma być przez rzecznika dyscy-plinarnego, powoływanego przez prezesa SKO lub przez KRSKO (art. 16d ust. 2). Ustawa daje obwinionym prawo do wysłuchania, do obrony oraz do odwołania się od orzeczenia dyscyplinar-nego komisji pierwszej instancji (art. 16d ust.4-6) zastrzegając jednocześnie, że postępowanie dy-scyplinarne nie może być wszczęte po upływie 4 miesięcy od dnia powzięcia przez właściwy organ wiadomości o popełnieniu czynu uzasadniającego nałożenie kary i po upływie 3 lat od dnia popeł-nienia tego czynu (art. 16e ust. 1).

Wprawdzie brak jest w ustawie przepisu przewidującego możliwość zaskarżenia orzeczeń dyscyplinarnych do sądu, nie powinno ulegać wątpliwości, że zgodna z Konstytucją (zwłaszcza z jej art. 45 i 77) wykładnia przepisów procedury cywilnej powinna prowadzić do wniosku o moż-liwości poddania kontroli orzeczeń dyscyplinarnych sądom powszechnym, wynikającej z powyż-szych reguł konstytucyjnych, a także z przyjmującego domniemanie właściwości tych sądów we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych ustawą na rzecz innych sądów przepisu art. 177 Konstytu-cji RP. Przyjęte rozwiązania pozwalają stwierdzić, że formuła odpowiedzialności dyscyplinarnej członka kolegium gwarantuje mu pełną ochronę jego praw, właściwą w demokratycznym państwie prawnym i trudno tu jeszcze coś poprawiać.

Zmiany w ustawie o SKO, dokonane na mocy ustawy z grudnia 1998 r., nie były jednak tymi, które w największym stopniu zmieniły pozycję kolegiów w strukturze administracji publicz-nej. O wiele bardziej znaczące były zmiany spowodowane nowelizacją K.p.a., ustawy gminnej oraz nowymi ustawami o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. W każdej z nich wprowadzono bowiem rozwiązania, na mocy których SKO stały się organami właściwymi nie tylko – jak dotąd – w sprawach należących do zadań własnych organów j.s.t., ale – we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów poza przypadkami, w których przepis szczegól-ny zastrzegał właściwość innego organu.18 Oczywiście dotyczyło to zarówno rozpoznawania odwo-łań i zażaleń od decyzji i postanowień organów samorządowych wydawanych w ogólnym i podat-kowym postępowaniu jurysdykcyjnym, jak też wykonywania w takich sprawach innych zadań or-ganu wyższego stopnia, a ponadto – przejęcie roli organu sprawującego nadzór nad przebiegiem egzekucji administracyjnej i przestrzeganiem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. art. 23 tej ustawy). Oznaczało to przejęcie przez kolegia do rozpoznawania spraw uregulowanych w około stu ustawach, a na dodatek – w sprawach zakończonych decyzjami

�8 Por. przepisy art. �� pkt � K.p.a, art. �9 ust. � ustawy o samorządzie gminnym, art. �8 ust. � ustawy o samorządzie powiatowym i art. �6 ust. � ustawy o samorządzie województwa – w wersjach obowiązujących od � stycznia �999 r. Wprawdzie ten ostatni przepis inaczej sformułował wyjątek od powyższej zasady, nie mniej jednak należy przyjąć, że nie miało i nie ma to istotnego znaczenia w obrazie właściwości rzeczowej SKO. Ilekroć bowiem póź-niejszy przepis szczególny ustanowi jako organ wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości organów samorządu województwa, niż czyni to ustawodawca w art. �� pkt � K.p.a., przepis taki będzie miał pierwszeństwo zastosowania przed przepisem art. �6 ust. � ustawy wojewódzkiej.

Dariusz R. Kijowski

�3

ostatecznymi podjętymi jeszcze przez organy administracji państwowej lub (po 26 maja 1990 r.) rządowej, o ile po reformie ustrojowej państwa z 1998 r. sprawy te „przeszły” do właściwości orga-nów j.s.t. W efekcie liczba spraw załatwianych przez kolegia uległa dość szybko podwojeniu.

Zmieniając przepisy K.p.a. (i Ordynacji podatkowej) w związku z wprowadzaniem refor-my ustrojowej państwa dokonano w 1998 r. jeszcze jednej modyfikacji statusu prawnego kolegiów jako organów odwoławczych. Dokonano tego dodając do art. 138 K.p.a. oraz art. 233 Ordynacji podatkowej nowe paragrafy, według których samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy prze-pisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu pierwszej instancji. W po-zostałych przypadkach kolegium, uwzględniając odwołanie, ograniczać się miało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie takie poddane zostało w doktrynie zasadniczej krytyce19, która doprowadziła do skreślenia tego przepisu w K.p.a.20, natomiast – zapewne z uwagi na błąd w pro-cedurze legislacyjnej – pozostało nadal w postępowaniu regulowanym Ordynacją podatkową.

Ramy artykułu nie pozwalają na poddanie tego zagadnienia wnikliwej analizie, jednak – jako jego pomysłodawca – muszę stwierdzić, że nie spotkałem się dotąd z wyczerpującą i przekony-wającą argumentacją uzasadniającą, że kompetencje kolegiów do reformowania w postępowaniu odwoławczym decyzji uznaniowych organów j.s.t. pozostają w zgodzie z konstytucyjnymi regułami zapewniającymi jednostkom samorządowym samodzielne decydowanie o sprawach wspólnoty (art. 16 Konstytucji). O ile tam, gdzie rozstrzyganie co do istoty sprawy administracyjnej ma doprowa-dzić do realizacji materialnoprawnych, ustawowo gwarantowanych praw podmiotowych strony, nie może budzić wątpliwości, w przypadkach, w których ustawodawca pozostawia organom samorzą-dowym możliwość samodzielnego rozstrzygnięcia o uwzględnieniu racji stron, przejmowanie takiej roli przez kolegia ciągle wzbudza wątpliwości. Wprawdzie taki „okrojony” (w stosunku do klasycz-nego) obraz postępowania odwoławczego może także budzić zastrzeżenia, to jednak w art. 78 ust. 2 Konstytucji, w którym gwarantuje się każdemu prawo do odwołania się od decyzji podjętej w pierwszej instancji, wyraźnie zapisano, że kształt postępowania odwoławczego ma określić usta-wa. Modelu postępowania odwoławczego konstytucyjnie nie przesądzono. Ponadto rzeczą nie do przeoczenia jest to, że w wielu innych państwach europejskich istnieją rozwiązania podobne, a na-wet dalej idące – wykluczające możliwość ingerencji organów zwierzchnich w treść aktów admini-stracyjnych podjętych przez organy samorządu terytorialnego. Wzorzec samorządu, zawarty w Eu-ropejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, również nie przewiduje tak daleko idących ingerencji.

Następna zmiana dotyczyła już wyłącznie statusu pracowniczego etatowych członków ko-legiów i ich prezesów, a dokonano jej wraz kompleksową reformą wynagradzania osób zatrudnio-nych w tzw. sferze budżetowej. Państwo odeszło bowiem od gwarantowania tym pracownikom wy-nagrodzeń w wysokości stanowiącej pochodną (mnożnik) średniego wynagrodzenia uzyskiwanego w gospodarce narodowej, czy w którejś jej części i zastąpiło oparte na takiej zasadzie przepisy 7 ustaw przepisami odwołującymi się do wielokrotności „kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa”. W związku z powyższym zmieniono treść

�9 Zamiast wielu por. W. Chróścielewski, Właściwość organów administracji publicznej (zagadnienia wybrane), „Pań-stwo i Prawo” �00�, nr �, s. �5 i nast.

�0 Nastąpiło to na mocy art. � pkt 6 z dnia �0 sierpnia �00� r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr �5�, poz. ��).


��

przepisów art. 15 ust. 6 i 7 ustawy o SKO21. Uzyskano w wyniku tego wpływ na wysokość wydatków na wynagrodzenia, które do tej pory mogły być jedynie prognozowane, ale nie planowane, ale rów-nocześnie doprowadzono do znacznego obniżenia poziomu wynagrodzeń wszystkich grup zawodo-wych objętych tą zmianą. Będąc świadomym stanu finansów publicznych trudno się jednak takiemu rozwiązaniu dziwić, czy też oczekiwać powrotu do poprzednio obowiązujących reguł.

Kolejna nowelizacja łączyła się z wejściem w życie reformy sadownictwa administracyjne-go. W jej rezultacie – jak wyżej wspominano – zmieniono z tymczasowego na trwały charakter re-guł określania przez Prezesa Rady Ministrów właściwości miejscowej kolegiów i przywrócono pierwotny kształt ich uprawnień w postępowaniu odwoławczym, a ponadto – skreślono przepis art. 22 ustawy o SKO, przewidujący zadawanie NSA pytań prawnych22 (prawo do zadawania pytań TK i występowania do niego z wnioskami o zbadanie konstytucyjności ustaw i zgodności z usta-wami aktów wykonawczych kolegia utraciły wcześniej, w związku wejściem w życie Konstytucji RP i nowej ustawy o TK, w których takie uprawnienia się nie zmieściły).

Ostatnia zmiana ustawy o SKO miała miejsce ponad 6 lat temu. Mimo nieznacznych ram przedmiotowych należy zaliczyć ją do drugiej w kolejności pod względem wpływu na pozycję kole-giów oraz ich personelu. Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ustawy o działach administracji rządowej oraz usta-wy o administracji rządowej w województwie23 (Dz. U. Nr 33, poz. 288) „działalność administracyj-ną” kolegiów poddano nadzorowi Prezesa Rady Ministrów. Aby zapobiec ewentualnym zarzutom o wkraczanie w sferę, w której organy administracji rządowej nie powinny się zapuszczać, w no-wym art. 3a ust. 3 ustawy o SKO zapisano, że określając w drodze rozporządzenia „szczegółowy tryb sprawowania nadzoru” Premier ma uwzględnić, że nadzór ten „nie może naruszać uprawnień sądu administracyjnego sprawującego kontrolę orzecznictwa kolegium.” Równocześnie wskazano tam cel tego nadzoru stwierdzając, że ma służyć on „sprawnemu i rzetelnemu wykonywaniu zadań powierzonych kolegiom”.

Taka konstrukcja ustawowego umocowania Prezesa Rady Ministrów wobec kolegiów (z mocy art. 3a ust. 2 ustawy o SKO, wykonywanie nadzoru prezes Rady Ministrów mógł powie-rzyć ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej) może wzbudzać zasadnicze wąt-pliwości o charakterze prawno konstytucyjnym. Po pierwsze, aby można było wykonywać ustawę rozporządzeniem, ustanawiać „szczegółowy tryb sprawowania nadzoru” musi ona zawierać ogól-ne reguły ustawowe podlegające wykonaniu – określać przedmiot i zakres działalności nadzorczej, uprawnienia nadzorującego wobec nadzorowanego, podstawowe zasady postępowania. Niczego takiego w ustawie nowelizującej nie znajdziemy.

Po drugie, poddanie nadzorowi „działalności administracyjnej kolegium” w sytuacji, gdy cała działalność tego organu jest wykonywaniem administracji, oznacza rozciągnięcie nadzoru nad wszystkimi czynnościami tego organu. Wszelkie wątpliwości rozwiewa w tym zakresie treść wydanego rozporządzenia. Wprawdzie nie przewiduje ono badania prawidłowości treści wydawa-nych orzeczeń, ale pozwala na ocenianie przestrzegania procedury. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 2 lit b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 września 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwo-

�� Zob. art. 5 ustawy z dnia �� grudnia �00� r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr �5�, poz. ��99).

�� Art. �� ustawy powołanej w przypisie �0.�� Dz. U. Nr ��, poz. �88.

Dariusz R. Kijowski

��

ławczych,24 sprawowanie nadzoru nad działalnością administracyjną kolegiów polega w szczegól-ności „na badaniu terminowości załatwiania spraw oraz stanu zaległości”. Ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem terminu do załatwienia sprawy, czy termin jest za-chowany, to ocena przestrzegania procedury należy do sądu administracyjnego. Wprawdzie moż-na uznać, że wskazany przepis w żadnym stopniu nie narusza uprawnień sądu administracyjnego do wiążącego wypowiadania się w tej kwestii w każdej sprawie, nie mniej jednak przewidując w tym samym rozporządzeniu wydawanie zaleceń pokontrolnych obligujących prezesa kolegium do ich wykonania, wprowadza się niezgodną z zasadami prawa administracyjnego dwutorowość procesu kontroli administracji publicznej. Co więcej, taki sposób wykorzystania upoważnienia do wydania rozporządzenia narusza art. 21 ust. 2 ustawy o SKO zastrzegający, że działalność orzecz-nicza kolegium podlega kontroli tylko sądów administracyjnych. Kontrola ta obejmuje również ocenę przestrzegania przepisów o załatwianiu spraw.

Po trzecie, jak się można było tego spodziewać, rozporządzenie oparte na tak skąpej regu-lacji ustawowej objęło swą treścią zagadnienia mieszczące się nie tylko w granicach upoważnienia (szczegółowy tryb sprawowania nadzoru), ale w zasadzie wszystkie elementy prawnej regulacji tego typu działalności organu administracji publicznej – zakres przedmiotowy, instrumenty (środ-ki) mające służyć realizacji jego celów. Fakt, że do tej pory nie zakwestionowano zgodności tego rozporządzenia oraz wszystkich przepisów art. 3a z Konstytucją RP można tłumaczyć tylko tym, że jest to materia normatywna, w oparciu o którą trudno podjąć akt administracyjny, który pozo-stałby w mocy w wyniku kontroli sądu administracyjnego. Jak już zwracano uwagę w piśmienni-ctwie, nazywanie takiej działalności, jaką przewidziano w art. 3a ustawy „nadzorem”, jest po pro-stu zaśmiecaniem porządku prawnego, gdyż w istocie przepis ten upoważnia jedynie do kontroli działalności kierowniczej i zarządczej prezesów kolegiów. W sytuacji, gdy profesjonalną, opartą na ustawowych zasadach kontrolę takiej działalności sprawuje NIK, „poprawianie” porządku praw-nego w tym zakresie uznać należy za marnowanie środków publicznych.

3. wniosKi

Przedstawiona ewolucja regulacji prawnej kształtującej status SKO pokazuje, że instytu-cja kolegiów odwoławczych sprawdziła się jak mało która inna. W stosunku do stanu z 1990 roku stan obecny uznać należy za zdecydowanie korzystniejszy i to zarówno z punktu widzenia jednost-ki poszukującej w kolegiach ochrony przed naruszaniem jej praw podmiotowych przed zaniecha-niem ich realizacji, jak też z punktu widzenia postulatów płynących ze współczesnej wiedzy o do-brym administrowaniu. Jak widać, kształt ustawy o SKO uległ od 1994 r. nielicznym i nie narusza-jącym jej główny „rdzeń” zmianom i nawet te nowelizacje, w których próbowano nadwyrężyć nie-zależność kolegiów, nie przyniosły spodziewanych efektów. Nad każdą kolejną zmianą warto zatem poważnie się zastanowić, zanim się jej dokona. Zamiast tego więcej uwagi poświęcić natomiast należy gruntownej wykładni jej przepisów. Ale to już materia na odrębne opracowanie.

[email protected]

�� Dz. U. Nr ��5, poz. ��.


�6

Literatura:

1. Adamiak B., Glosa do postanowienia NSA z dnia 5 marca 2001 r., OSA 1/01, OSP 2001, nr 7-8, poz. 106.

2. Bandarzewski K., Ograniczenia w prowadzeniu działalności przez etatowego i pozaetatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego, „Casus” 2003, nr 2.

3. Blankiewicz –Wóltańska B.M., Legitymacja samorządowego kolegium odwoławczego do składania pytań prawnych dotyczących wykładni prawa wspólnotowego do Europejskiego Try-bunału Sprawiedliwości, „Casus” 2005, nr 3.

4. Blankiewicz – Wóltańska B.M., Sądowoadministracyjna kontrola odwołania prezesa samo-rządowego kolegium odwoławczego, „Administracja” 2009, nr 4.

5. Borek – Buchajczuk R., Charakter prawny stosunku pracy etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego, PiZS 2007, nr 8.

6. Czarny P., Uwagi o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (druk sejmowy nr 3041 z 25 czerwca 2004 r.), „Casus” 2004, nr 4.

7. M. Geszprych, A. Sobisiak – Buczulak, I. Godala, Specyfika nadzoru nad działalnością admi-nistracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych, „Studia Lubuskie” 2009, tom V.

8. Gruszecki K., Właściwość rzeczowa organów administracji w sprawach stwierdzenia nieważ-ności orzeczeń administracyjnych, „Radca Prawny” 1999, nr 5.

9. Janowicz Z., Nowe prawo procesowe w sferze administracji publicznej, RPEiS 1996, nr 1.10. Kaszubowski K., Prawne aspekty regulacji właściwości miejscowej samorządowych kolegiów

odwoławczych, Prz.Leg. 2004, nr 5.11. Kijowski D., W kwestii nadzoru nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi, „Casus”

2004, nr 3.12. Korzeniowska A., Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zaka-

mycze 2002.13. Kotulski M., Kompetencje kontrolne i nadzorcze samorządowych kolegiów odwoławczych,

„Casus” 1997, nr 1.14. Kotulski M., Samorządowe Kolegia Odwoławcze (wybrane problemy prawnoustrojowe), GSP

2002, nr 1.15. Kotulski M., Samorządowe kolegia odwoławcze (wybrane uwagi na tle ustawy o samorządo-

wych kolegiach odwoławczych), „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 6.16. Liszcz T., Osobliwości statusu pracowniczego etatowych członków samorządowego kolegium

odwoławczego, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 9.17. Ostapski A., Instytucja wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego oraz wy-

łączenia kolegium na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i Ordy-nacji podatkowej, NZS 2005, nr 6.

18. Ostapski A., Nadzór nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoław-czych, „Casus” 2009, nr 2.

19. Sawuła R., Pozycja prawna prezesa samorządowego kolegium odwoławczego, „Casus” 2004, nr 3.

Dariusz R. Kijowski

�7

20. Tarno J.P., Samorządowe kolegia odwoławcze, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 4.21. Tarno J.P., Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej,

„Samorząd Terytorialny” 1997, Nr 1-2.22. Tarno J.P., Samorządowe kolegia odwoławcze – zasady reprezentacji, St. Pr.– Ek. 2002, nr

66.


MaREk STEfanIuk*∗

EwoluCja RozwIązań PRawnyCh doTyCząCyCh PowIaTowEgo (MIEjSkIEgo)

RzECznIka konSuMEnTów

StreSzczenie

Jednostki samorządu terytorialnego, oprócz innych zadań wykonują także zadania w zakresie ochrony praw konsumentów. Zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów. Stanowisko rzecznika konsumentów zostało stwo-rzone w 1998 r. Rzecznik jest pracownikiem samorządowym. Jego pozycję ustrojową i pracowniczą regu-lują zarówno przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jak i przepisy ustawy o pracowni-kach samorządowych. Przedmiotem artykułu jest prezentacja ewolucji rozwiązań prawnych dotyczących rzecznika konsumentów.

evolUtion of legal solUtions concerning the poviat (Urban) coNsumer advocate.

summary

Units of territorial self-government, apart from fulfilling various tasks, execute assignments falling within the range of consumer rights protection. The tasks of poviat self-government relating to consumer rights protection are performed by the poviat (urban) consumer advocate. The post of consu-mer rights advocate was created in 1998. The advocate is employed by the self-government unit and his political position in terms of organization and employment is regulated by the act on competition and consumer protection as well as by the act on local government employees. The present article is devoted to the evolution of legal solutions which adhere to the consumer rights advocate.

* Dr hab., Katedra Teorii Organizacji i Kierownictwa, Instytut Administracji i Prawa Publicznego Wydziału Prawa i Administracji UMCS w Lublinie.

90

* * * 1. wstęp

Artykuł 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.1 stanowi, że w zakresie określonym przez ustawy władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i na-jemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Stanowisko powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumen-tów zostało w Polsce utworzone na mocy ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw okre-ślających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa2. Zgodnie z przepisami tej ustawy dodano do ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów3 (zwanej dalej: u.p.p.m.) rozdział 5a zatytułowany „Powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 18 usta-wy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym4 powiat wykonuje określone ustawami za-dania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie ochrony praw konsumenta. Art. 21c u.p.p.m. stanowił, że zadania samorządu powiatowego w tym zakresie wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów. Stanowiła również, że powiaty mogą w drodze porozumienia utworzyć jed-no wspólne stanowisko rzecznika konsumentów. Powyższa regulacja została dosłownie powtórzo-na w art. 34 ustawy z 15 grudnia 2000 o ochronie konkurencji i konsumentów� (dalej jako: u.o.k.i.k. 2000) oraz w art. 39 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów6 (dalej jako: u.o.k.i.k.) 7. Porównując regulacje zawarte we wskazanych wyżej usta-wach antymonopolowych można zauważyć, że jakkolwiek w ciągu minionych jedenastu lat stano-wisko powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów utrzymało się w polskim ustawodawstwie, to jednak zarówno pozycja ustrojowa, jak i zakres zadań wykonywanych przez rzecznika dość istot-nie się zmieniły.

2. charaKter poDmiotU

Powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów nie jest organem administracji publicznej, ani nawet organem powiatu. Aktualnie status prawny rzecznika regulują przepisy u.o.k.i.k. oraz przepi-sy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych8 (dalej jako: u.p.s.). Rzecz-nik jest pracownikiem samorządowym, zatrudnianym na podstawie umowy o pracę na stanowisku

� Dz. U. Nr �8, poz. �8� z późn zm.� Dz. U. Nr �06, poz. 668 z późn. zm.� Tekst jedn. Dz. U. z �999 r. Nr 5�, poz. 5�� z późn.zm. � Tekst jedn. Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn zm.5 Tekst jedn.: Dz. U. z �005 r. Nr ��, poz.�080 z późn. zm.6 Dz. U. Nr 50, poz. �� z późn zm.� W Polsce w �009 r. funkcjonowało �69 rzeczników konsumentów. W drodze porozumienia powiaty i miasta na

prawach powiatu utworzyły 6 łączonych stanowisk rzecznika konsumentów – w Radomiu i Zwoleniu, w Krośnie, w Bielsku-Białej, w Krakowie, w Nisku i Stalowej Woli oraz w Rybniku, cyt. za Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Funkcjonowanie powiatowych (miejskich) rzeczników konsumentów w roku 2009, Warszawa �0�0 r., s.�.

8 Dz. U. Nr ��, poz. ��68 z późn zm.

Marek Stefaniuk

91

urzędniczym9. Pracodawcą rzecznika jest starostwo powiatowe10. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.o.k.i.k. rzecznikiem konsumentów może być osoba posiadająca wyższe wykształcenie, w szczególności prawnicze lub ekonomiczne i co najmniej pięcioletnią praktykę zawodową. Trzeba zauważyć, że identyczne warunki dla kandydatów na rzecznika konsumentów wynikały z art. 35 ust. 2 poprzed-nio obowiązującej u.o.k.i.k. 2000 zaś art. 21d ust. 2 u.p.p.m. wymagał, aby osoba powoływana na stanowisko rzecznika legitymowała się wyższym wykształceniem oraz co najmniej pięcioletnią praktyką zawodową. W poprzednim stanie prawnym warunki, które powinna spełniać osoba ubie-gająca się o zatrudnienie na stanowisku rzecznika konsumentów, określane były, oprócz ustaw an-tymonopolowych także przez przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r o pracownikach samorządo-wych11. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy osoba taka powinna być obywatelem polskim, mieć skoń-czone 18 lat życia, posiadać pełną zdolność do czynności prawnych i korzystać z pełni praw pub-licznych, a także posiadać stan zdrowia umożliwiający zatrudnienie jej na tym stanowisku. Z kolei art. 6 ust. 3 obowiązującej obecnie u.p.s. stanowi, że na stanowisku rzecznika konsumentów może być zatrudniona osoba, która posiada co najmniej średnie wykształcenie, nie była skazana prawo-mocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe i cieszy się nieposzlakowaną opinią. Nowością jest także wprowadzony przez u.p.s. otwarty i konkurencyjny tryb naboru kandydatów na wolne stanowisko rzecznika kon-sumentów. Odmiennie od regulacji przewidzianej w poprzednio obowiązującej ustawie o pracowni-kach samorządowych, o stanowisko rzecznika konsumentów, oprócz obywateli polskich, mogą się ubiegać także obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa Unii Europejskiej przysługuje prawo do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Osoby takie powinny posiadać znajomość języka polskiego, potwierdzoną dokumentem określonym w przepisach o służbie cywilnej. Rodzaje dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego określa Prezes Rady Ministrów w dro-dze rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopa-da 2008 r. o służbie cywilnej12. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego przez osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywil-nej13 dokumentami potwierdzającymi znajomość języka polskiego przez te osoby są: Certyfikat zna-jomości języka polskiego, poświadczający zdany egzamin z języka polskiego na poziomie średnim ogólnym lub zaawansowanym, wydany przez Państwową Komisję Poświadczania Znajomości Ję-zyka Polskiego jako Obcego, świadectwo dojrzałości uzyskane w polskim systemie oświaty lub świadectwo nabycia uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego wydane przez Mi-nistra Sprawiedliwości. Zasady przeprowadzania naboru kandydatów na wolne stanowiska urzęd-nicze regulują art. 13-15 u.p.s.

Wejście w życie u.o.k.i.k. wprowadziło także istotne zmiany w zakresie sposobu nawiązy-

9 W sprawie ewolucji statusu pracowników samorządowych w Polsce patrz A. K. Piasecki, Pracownicy samorządo-wi 1990-2002, „Samorząd Terytorialny” �00�, nr 9, s. �-�5.

�0 Inne stanowisko w tej sprawie zaprezentowała E. Modzelewska – Wąchal, Ustawa o ochronie konkurencji i kon-sumentów. Komentarz, Warszawa �00�, s. �0�.

�� Dz. U. Nr ��, poz. �� z późn. zm.�� Dz. U. Nr ��, poz.�505 z późn zm.�� Dz. U. Nr 6�, poz. 5�9.

Ewolucja rozwiązań prawnych dotyczących powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów

92

wania z rzecznikiem stosunku pracy. W poprzednim stanie prawnym, zarówno na podstawie prze-pisów u.p.p.m. jak i u.o.k.i.k. 2000, powiatowy rzecznik był powoływany i odwoływany przez radę powiatu lub radę miasta na prawach powiatu. Powołanie i odwołanie rzecznika należało do wyłącz-nej kompetencji rady i nie mogło być przedmiotem delegacji udzielonej zarządowi powiatu. Powoła-nie dokonywane było na czas nieoznaczony – niedopuszczalne było wprowadzenie (np.) w statucie jednostki samorządu zasady kadencyjności rzecznika. Przepisy powołanych wyżej ustaw nie okre-ślały kto był uprawniony do złożenia wniosku w sprawie powołania lub odwołania rzecznika. Zgod-nie z art. 13 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym14 powołanie dokonywane było uchwałą rady powiatu, podjętą zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej ustawowego składu, w głosowaniu jawnym. Powołanie rzecznika miało charakter aktu indywidual-nego, osoba powoływana na to stanowisko powinna była zostać imiennie wskazana w uchwale. Aktualnie, zgodnie z art. 40 u.o.k.i.k., stosunek pracy z rzecznikiem konsumentów nawiązuje staro-sta lub w miastach na prawach powiatu prezydent miasta. Podstawą nawiązania stosunku pracy jest umowa o pracę. W 2009 r. wielu rzeczników pracowało w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 lub ¼ etetu) pełniąc dyżury 2-3 razy w tygodniu. Regułą jest również, że oprócz wykonywania obowiąz-ków rzecznika konsumentów, pracownik realizuje inne funkcje w powiecie1�.

3. UsytUowanie organizacyjne rzeczniKa

Zmiana stanu prawnego spowodowała także zmianę usytuowania organizacyjnego po-wiatowego rzecznika konsumentów. W poprzednim stanie prawnym rzecznik był bezpośrednio podporządkowany radzie, która go powołała i ponosił przed nią odpowiedzialność. Rada określała także warunki pracy i płacy rzecznika, uwzględniając przepisy obowiązującego wówczas rozporzą-dzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

Podobnie jak pod rządami u.o.k.i.k. 2000, tak obowiązująca ustawa o ochronie konkuren-cji i konsumentów przewiduje możliwość powołania tylko jednego rzecznika w powiecie (mieście). W strukturze organizacyjnej starostwa powiatowego (urzędu miasta) rzecznik konsumentów jest wyodrębniony organizacyjnie. Rzecznik konsumentów podporządkowany jest bezpośrednio staro-ście (prezydentowi miasta). W powiatach liczących powyżej 100 tysięcy mieszkańców i w miastach na prawach powiatu rzecznik konsumentów może wykonywać swoje zadania przy pomocy wyod-rębnionego biura16.

Oprócz przepisów u.o.k.i.k regulacje dotyczące usytuowania organizacyjnego rzecznika zawiera także statut lub regulamin organizacyjny powiatu (miasta na prawach powiatu). Wynagro-dzenie rzecznika ustalane jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych17. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do tego rozporządzenia minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego rzecznika konsumentów wy-nosi 1800 zł. (XV kategoria zaszeregowania).

�� Dz. U. Nr 9�, poz. 5�8 z późn. zm.�5 Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, op. cit., s. �.�6 W roku �009 wyodrębnione biura, w których pracował personel pomocniczy rzeczników funkcjonowały w Barto-

szycach, Bełchatowie, Bydgoszczy, Gdańsku, Gorzowie Wielkopolskim, Kościerzynie, Krakowie, Lublinie, Ło-dzi, Poznaniu, Szczecinie, Tarnowie, Warszawie, Wrocławiu, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, op. cit., s.�

�� Dz. U. Nr 50, poz. �98 z późn. zm.

Marek Stefaniuk

93

Jako osoba, będąca pracownikiem samorządu terytorialnego, rzecznik jest funkcjonariu-szem publicznym w rozumieniu przepisów kodeksu karnego. Z jednej strony przysługuje mu zatem ochrona przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych, z drugiej natomiast obowiązują go zakazy ustanowione przepisami prawa karnego dla takich funkcjonariuszy. Obecnie obowiązująca ustawa antymonopolowa, podobnie jak ustawy uprzednio obowiązujące, nie przewiduje natomiast żadnych merytorycznych przesłanek rozwiązania stosunku pracy z rzecznikiem konsumentów18.

4. Krajowa raDa rzeczniKów KonsUmentów

U.o.k.i.k. 2000 wykreowała podstawę prawną Krajowej Rady Rzeczników Konsumentów działającej przy Prezesie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Pozycja ustrojowa Rady nie zmieniła się od tamtej pory. Zgodnie z art. 44 u.o.k.i.k. Rada jest stałym organem opiniodawczo – doradczym Prezesa Urzędu w zakresie spraw związanych z ochroną praw konsumentów na szczeblu samorządu powiatowego. W skład Rady wchodzi dziewięciu rzeczników konsumentów, po jednym z obszaru właściwości miejscowej każdej z delegatur Urzędu. Członków Rady powołuje i odwołuje Prezes Urzędu na wniosek dyrektorów delegatur, po uzyskaniu pisemnej zgody rekomen-dowanych rzeczników konsumentów. Członkostwo w Radzie ustaje w wyniku odwołania przez Pre-zesa z Rady, bądź w przypadku odwołania danej osoby z funkcji rzecznika konsumentów. Obsługę administracyjną Rady zapewnia Urząd. Aktualnie do zadań Rady należy w szczególności: 1) przedstawianie propozycji dotyczących kierunków zmian legislacyjnych w przepisach dotyczą-

cych ochrony praw konsumentów,2) wyrażanie opinii w przedmiocie projektów aktów prawnych lub kierunków rządowej polityki

konsumenckiej,3) wyrażanie opinii w innych sprawach z zakresu ochrony konsumentów przedłożonych Radzie

przez Prezesa Urzędu,4) przekazywanie informacji dotyczących ochrony konsumentów, w zakresie wskazanym przez

Prezesa Urzędu.Tryb pracy Rady określa regulamin ustalony przez Prezesa Urzędu.

5. zaDania powiatowego (miejsKiego) rzeczniKa KonsUmentów

Katalog zadań wykonywanych przez powiatowego rzecznika konsumentów nie zmienił się istotnie w ciągu ostatnich jedenastu lat. Rzecznik wykonuje zróżnicowane zadania na podstawie przepisów różnych aktów normatywnych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 u.o.k.i.k. do rzecznika konsumen-tów w szczególności należy pięć grup zadań. Pierwsza z nich dotyczy zapewnienia przez rzecznika bezpłatnego poradnictwa konsu-menckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów. Rzecznicy konsumen-tów wykonują to zadanie przede wszystkim poprzez udzielanie porad w biurze rzecznika, sporzą-

�8 Szerzej na temat charakterystyki powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów pod rządami ustawy z �5 grudnia �000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów: S.Kania, Status prawny powiatowego rzecznika konsu-mentów, „Samorząd Terytorialny” �00�, nr 5, s.�-��.


9�

dzanie pism procesowych, odpowiedzi na zapytania konsumentów, wyjaśnianie i interpretacje prze-pisów prawa, podejmowanie mediacji w celu polubownego załatwiania spraw, udzielania przedsię-biorcom pouczeń, informowania i zawiadamiania właściwych organów o podejmowaniu przez przedsiębiorców działalności niezgodnej z przepisami prawa, zapewnianie konsumentom pomocy prawnej w każdym stadium postępowania przed sądem konsumenckim działającym przy Inspekcji Handlowej oraz w toku postępowania przed sądami powszechnymi, a także przekazywanie konsu-mentom materiałów edukacyjnych19. Druga grupa zadań rzeczników konsumentów dotyczy składania wniosków w sprawie sta-nowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego w zakresie ochrony interesów konsumentów. W tym zakresie rzecznicy informowani są o posiedzeniach rad powiatu (rad miasta na prawach powiatu) oraz uczestniczą w nich. W roku 2009 żaden z rzeczników konsumentów nie składał jed-nak wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego w zakresie ochrony interesów konsumentów. Rzecznicy opiniowali natomiast podejmowane przez rady uchwały, które miały wpływ na ochronę praw konsumentów – np. wydawania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, podatków lokalnych, cen wstępu do obiektów rekreacyjnych, ewidencji dzia-łalności gospodarczej, wywozu odpadów komunalnych20. Kolejna grupa zadań dotyczy występowania przez rzeczników konsumentów do przedsię-biorców w sprawach ochrony praw i interesów konsumentów. Rzecznik na podstawie art. 42 ust 4 u.o.k.i.k. może występować do przedsiębiorców w sprawie ochrony praw i interesów konsumentów, zaś przedsiębiorca, do którego rzecznik zwrócił się w takim trybie, obowiązany jest udzielić mu wyjaśnień i informacji będących przedmiotem wystąpienia oraz ustosunkować się do sformułowa-nych przez rzecznika uwag i opinii. Trzeba zauważyć, że aktualnie obowiązująca ustawa antymo-nopolowa znacznie wzmocniła pozycję rzecznika konsumentów wobec przedsiębiorców. Zgodnie z art. 114 u.o.k.i.k. przedsiębiorca, który wbrew przepisowi art. 42 ust 4 u.o.k.i.k. narusza obowiązek udzielenia rzecznikowi konsumentów wyjaśnień i informacji będących przedmiotem jego wystąpie-nia lub narusza obowiązek ustosunkowania się do uwag i opinii rzecznika podlega karze grzywny, nie mniejszej niż 2000 zł. Orzekanie w tych sprawach następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia21. W związku ze sprawami będą-cymi przedmiotem wystąpień rzecznika, jest on obowiązany przekazywać na bieżąco delegaturom Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wynikające stąd wnioski i sygnalizować problemy dotyczące ochrony konsumentów, które wymagają podjęcia działań na szczeblach administracji rządowej. W 2009 r. rzecznicy konsumentów występowali w tym trybie do przedsiębiorców w 45 316 przypadkach, dotyczących przede wszystkim umów sprzedaży oraz usług świadczonych w zakresie telekomunikacji, programów telewizyjnych usług remontowo-budowlanych oraz usług bankowych. Ze sprawozdań składanych przez rzeczników wynika, że większość wystąpień rzeczników do przed-siębiorców została zakończona wynikiem pozytywnym dla konsumenta. Czwarta grupa zadań rzeczników konsumentów dotyczy współdziałania z właściwymi

�9 W �009 r. rzecznicy konsumentów udzielili w sumie ��9 �� porad konsumentom, w tym �� 0�0 dotyczyło usług, �88 5�� dotyczyło umów sprzedaży towarów, a �8 �� umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorcy i na od-ległość. Najwięcej umów udzielono telefonicznie, zaś najmniej za pośrednictwem poczty lub w drodze korespon-dencji elektronicznej, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, op. cit., s. 6.

�0 Ibidem, s. 9.�� Tekst jedn. Dz. U. z �008 r. Nr ��, poz. 8�8 z późn. zm.

Marek Stefaniuk

9�

miejscowo delegaturami Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, organami Inspekcji Han-dlowej oraz organizacjami konsumenckimi i innymi instytucjami w zakresie ochrony praw konsu-mentów. Współpraca z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów w 2009 r. polegała zwłasz-cza na wymianie informacji na temat nowych regulacji prawnych w zakresie prawa konsumenckiego i orzecznictwa, udostępnianiu materiałów szkoleniowych oraz konsultacji w zakresie zachowań przedsiębiorców naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Przedmiotem współpracy rzeczni-ków z Inspekcją Handlową były przede wszystkim postępowania pojednawcze, oględziny, opinie o jakości towaru lub usługi oraz wnioski rzeczników o przeprowadzenie kontroli u przedsiębiorców. Innymi organizacjami i instytucjami zajmującymi się ochroną praw konsumentów, z którymi rzecz-nicy konsumentów współpracowali w roku 2009, było Stowarzyszenie Konsumentów, Federacja Konsumentów, Europejskie Centrum Konsumenckie, Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Komuni-kacji Elektronicznej, Rzecznik Ubezpieczonych, Komisja Nadzoru Finansowego, Urząd Lotnictwa Cywilnego, organy ścigania i wiele innych22. Ostatnia grupa aktywności rzeczników konsumentów związana jest z wykonywaniem innych zadań określonych w ustawie lub w przepisach odrębnych. Aktywności tego typu dotyczyły zwłaszcza działań na rzecz ugodowego rozwiązywania sporów pomiędzy przedsiębiorcami i konsumentami, in-formowaniu konsumentów o przysługujących im prawach, analizie umów zawieranych przez konsu-mentów z przedsiębiorcami pod kątem ewentualnego występowania w nich klauzul abuzywnych lub interwencji związanych z naruszaniem przez przedsiębiorców ustawy o języku polskim23.

Na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów uprawnienia procesowe rzecznika rozciągają się na sferę postępowania administracyjnego, cywilnego oraz postępowania w sprawach o wykroczenia.

W sferze postępowania administracyjnego zakres działania powiatowego rzecznika kon-sumentów zmienił się w sposób najbardziej istotny. Pod rządami u.p.p.m. rzecznik konsumentów był, zgodnie z jej art. 21 ust. 2 pkt 5, podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w wypadkach przewidzianych w tej ustawie. W czesie obowiązywania u.o.k.i.k. 2000 r. rzecznik był jednym z podmiotów uprawnionych do wystąpienia do Prezesa Urzędu Ochro-ny Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie praktyk ograniczających konkurencję (art. 84 ustawy) albo w sprawie praktyki narusza-jącej zbiorowe interesy konsumentów (art. 100a ustawy). W wyniku zgłoszenia takiego wniosku rzecznikowi przysługiwały uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem Urzędu. Przepisy obecnie obowiązującej u.o.k.i.k. nie przewidują konstrukcji wszczynania postępo-wania antymonopolowego w sprawie praktyk ograniczających konkurencję oraz postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów na wniosek. W świetle przepisów obo-wiązującej obecnie u.o.k.i.k powiatowy rzecznik konsumentów nie jest stroną żadnego postępowa-nia administracyjnego toczącego się przed Prezesem Urzędu. W aktualnym stanie prawnym udział rzecznika konsumentów w postępowaniu administracyjnym ogranicza się przede wszystkim do możliwości zgłoszenia w trybie art. 86 u.o.k.i.k. na piśmie zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania przez przedsiębiorców lub ich związki praktyk ograniczających konkurencję – tj. poro-zumień ograniczających konkurencję oraz nadużycia pozycji dominującej. Zawiadomienie powin-

�� Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, op. cit., s.��.�� Ibidem, s. �8-��.


96

no zawierać uzasadnienie. Inne możliwe składniki zawiadomienia to wskazanie przedsiębiorcy, któremu jest zarzucane stosowanie praktyki ograniczającej konkurencję, opis stanu faktycznego będącego podstawą zawiadomienia, wskazanie przepisu ustawy lub Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, którego naruszenie zarzuca zgłaszający zawiadomienie, uprawdopodobnienie naruszenia przepisów ustawy lub Traktatu oraz dane identyfikujące zgłaszającego zawiadomienie. Do zawiadomienia rzecznik powinien dołączyć wszelkie dokumenty, które mogą stanowić dowód naruszenia przepisów ustawy. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów obowiązany jest do przekazania rzecznikowi w terminie określonym w art. 37-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego24 informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Rzecznik może także, na podstawie art. 100 u.o.k.i.k. zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Oprócz tego, działając na podstawie przepisów prawa administracyjnego, rzecznik konsumentów ma do swej dyspozycji szeroką gamę środków działania o charakterze nie-władczym, które z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji określane są jako czynności materialno – techniczne i działania społeczno organizatorskie (np. działalność informacyjna, wydawnicza, popularyzatorska).

W sferze postępowania cywilnego w sprawach o ochronę konsumentów zadania wykony-wane przez powiatowego rzecznika konsumentów nie zmieniły się zasadniczo od czasu utworzenia stanowiska rzecznika. W ramach tego postępowania, rzecznik może, w szczególności, wytaczać po-wództwa na rzecz konsumentów oraz wstępować, za ich zgodą, do toczącego się postępowania w sprawach o ochronę interesów konsumentów (art. 21e ust. 1 pkt 2 u.p.p.m., art.37 ust.2 u.o.k.i.k. 2000, art. 42 ust. 2 u.o.k.i.k.). Zgodnie z art. 634 ustawy z dnia 17 listopada 1964 – Kodeks postępo-wania cywilnego (dalej jako: k.p.c.) 25 do działań rzecznika konsumentów stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze, zaś jego sytuacja procesowa jest bardzo podobna do sytuacji organizacji społecznych i inspektorów pracy. Do rzecznika konsumentów stosuje się odpowiednio przepis art. 63 Kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji, rzecznik może przedstawiać sądowi istotny dla sprawy pogląd, nawet jeżeli nie uczestniczy w sprawie. Na podstawie art. 47938 § 1 kpc rzecznik konsumentów może wytaczać powództwa w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone. Szczególne uprawnienia rzecznika konsumentów realizowane w sferze postępowa-nia cywilnego wynikają z ustawy z 2 marca 2000 r. o ochronie niektórych praw konsumentów oraz odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny26 a także z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym27.

Również w sprawach o wykroczenia popełniane na szkodę konsumentów pozycja rzecz-nika nie zmieniła się od czasu utworzenia tego stanowiska. W ramach tej kategorii spraw powiato-wy rzecznik konsumentów jest oskarżycielem publicznym w rozumieniu przepisów Kodeksu postę-powania w sprawach o wykroczenia.28

�� Tekst jedn. Dz. U. z �000 r. Nr 98, poz. �0�� z późn. zm.�5 Dz. U. Nr ��, poz. �96 z późn. zm.�6 Dz. U. Nr ��, poz. �� z późn. zm.�� Dz. U. Nr ��, poz. ��06 z późn zm.�8 Szerzej na temat procesowych uprawnień rzecznika w zakresie w/w postępowań S. Kania, op. cit., s.��-�6.

Marek Stefaniuk

97

6. zaKończenie

Utworzone w 1998 r. stanowisko powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów w ciągu ostatnich jedenastu lat stało się trwałym elementem zarówno systemu ochrony konkurencji i konsumentów w Polsce, jak i ustroju samorządu terytorialnego. Usytuowanie rzecznika w ramach samorządu powiatowego stanowi konsekwencję specyficznej konstrukcji powiatu (miasta na pra-wach powiatu), wykonującego przede wszystkim zadania z zakresu administracji rządowej. Działal-ność rzecznika jest z jednej strony formą realizacji zadań powiatu w zakresie ochrony praw konsu-mentów. Z drugiej strony, powiatowi rzecznicy konsumentów są podmiotami biorącymi udział w realizacji rządowej polityki konsumenckiej. W tym zakresie podejmowane są działania na rzecz wzmocnienia pozycji rzeczników konsumentów oraz ich udziału w wykonywaniu tej polityki. Reali-zacja takich działań będzie polegała między innymi na organizacji dla rzeczników szkoleń z zakre-su prawa konsumenckiego oraz przedsięwzięciach mających na celu upowszechnianie i ujednolica-nie praktyki w zakresie pomocy prawnej świadczonej na rzecz konsumentów. Ponadto pełniejszej realizacji przez rzeczników konsumentów rządowej polityki konsumenckiej służyć mają instytucje takie jak Krajowa Rada Rzeczników Konsumentów oraz Stowarzyszenie Rzeczników Konsumen-tów.29

Ewolucja rozwiązań normatywnych odnoszących się do powiatowego (miejskiego) rzecz-nika konsumentów dokonana w latach 1999-2010 nie dotyczyła okoliczności stanowiących o istocie tej funkcji. Dotyczyła raczej szczegółów organizacyjnego usytuowania rzecznika w ramach staro-stwa powiatowego, podległości służbowej rzecznika oraz jego sytuacji pracowniczej. Trzeba także zauważyć, że poważniejsze procesy ewolucyjne rozpoczęły się dość późno, bo dopiero w 2007 r. wraz z uchwaleniem nowej u.o.k.i.k.. Oprócz nowych rozwiązań przewidzianych przez przepisy tej ustawy, podstawą procesów ewolucyjnych były zmiany w zakresie regulacji prawnej dotyczącej pra-cowników samorządowych związane z uchwaleniem u.s.k.. Stosunkowo mniejsze znaczenie miały zmiany ustawodawstwa w zakresie ochrony konsumentów. Konsekwencją tych ostatnich było głów-nie postępujące rozszerzanie zakresu zadań rzecznika – np. w wyniku uchwalenia ustawy o ochro-nie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny, wprowadzenia w 2002 r. do u.o.k.i.k. 2000 przepisów o praktykach naruszających zbiorowe interesy konsumentów, czy uchwalenia w 2007 r. ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym.

Można także zauważyć, że rewolucja rozwiązań normatywnych dotyczących powiatowe-go (miejskiego) rzecznika konsumentów do pewnego stopnia odpowiada także tendencjom rozwo-jowym obserwowanym, lub co najmniej projektowanym, w polskim samorządzie terytorialnym. Trzeba pamiętać, że stanowisko rzecznika zostało utworzone w związku z reformą ustrojową pań-stwa oraz reformą polskiej administracji publicznej dokonywaną w latach 1998-1999. Współcześnie prawidłowość ta dotyczy zwłaszcza zależności pomiędzy zmianami w zakresie usytuowania orga-nizacyjnego powiatowego rzecznika konsumentów w ramach powiatu, a postulowanymi zmianami kompetencyjnymi dotyczącymi organów jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności można tu zwrócić uwagę na manifestowane coraz częściej projekty wzmocnienia w ramach jedno-stek samorządu terytorialnego pozycji ustrojowej przewodniczących ich organów wykonawczych,

�9 Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Polityka konsumencka na lata 2010-2013, Warszawa �0�0, s.��-�5.


9�

w tym przypadku starosty30. Widoczne i odpowiadające chyba ogólniejszej tendencji w całej admi-nistracji publicznej jest także osłabienie pozycji pracowniczej rzecznika konsumentów, dokonane poprzez zmianę sposobu nawiązywania z nim stosunku pracy.

[email protected]

literatura:

1. Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Warszawa 2009.2. Kania S., Status prawny powiatowego rzecznika konsumentów, „Samorząd Terytorialny”

2001, nr 5.3. Kulesza M., Koncepcja zespołów metropolitalnych, w: Korczak J. (red.), Materiały z semina-

rium „10 lat miast na prawach powiatu” z udziałem Przedstawicieli Rad Miast Wojewódzkich, Przedstawicieli Senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, Wrocław 2008.

4. Modzelewska – Wąchal E., Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, War-szawa 2002.

5. Piasecki A.K., Pracownicy samorządowi 1990-2002, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 9.6. Stefaniuk M., Szreniawski J., Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989-2009,

w: Supernat J. (red.), Między tradycją a przyszłościa w nauce prawa administracyjnego. Księ-ga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009.

7. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Funkcjonowanie powiatowych (miejskich) rzeczników konsumentów w roku 2009, Warszawa 2010.

8. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Polityka konsumencka na lata 2010-2013, Warszawa 2010.

�0 Por. M. Stefaniuk, J. Szreniawski, Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989-2009, w: J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłościa w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Pro-fesorowi Janowi Bociowi, Wrocław �009, s.68�; por także M. Kulesza, Koncepcja zespołów metropolitalnych, w: J. Korczak (red.), Materiały z seminarium „10 lat miast na prawach powiatu” z udziałem Przedstawicieli Rad Miast Wojewódzkich, Przedstawicieli Senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, Wrocław �008, s.�� i n. W sprawie własnych kompetencji starosty oraz pełnionych przez niego samodzielnych funkcji (oprócz funkcji przewodniczącego zarządu powiatu) patrz B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa �009, s.��8.

Marek Stefaniuk

anna wierzbica*∗

SaMoRządowE PRzEPISy anTykoRuPCyjnE – PoSTulaTy dE lEgE fErENda

streszczenie

Liczne mankamenty samorządowych przepisów antykorupcyjnych oraz istotne rozbieżności za-równo w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym w zakresie ich interpretacji, przesądzają o pilnej potrzebie zmiany tych norm prawnych. W pierwszym rzędzie należy postulować wprowadzenie jednolitego systemu prawa antykorupcyjnego zawierającego tożsame regulacje prawne dla wszystkich podmiotów administracji publicznej, niezależnie od tego, czy są one przedstawicielami administracji rządowej czy samorządowej, czy też są adresatami norm antykorupcyjnych z racji pełnionych innych funkcji publicznych. Koniecznym jest w szczególności wprowadzenie ustawowej definicji funkcjonariusza publicznego na potrzeby prawa antyko-rupcyjnego, ujednolicenie systemu sankcji za naruszanie przepisów antykorupcyjnych oraz ujednolicenie zasad jawności składanych oświadczeń i informacji. Pożądanym jest zatem uchwalenie jednego aktu praw-nego kompleksowo regulującego zagadnienia antykorupcyjne we wszystkich sferach życia publicznego.

anticorrUpting self-government regUlations– postUlates de lege ferenda

summary

The numerous shortcomings of anticorrupting regulations and important discrepancies not only in the doctrine but also in scope of the judgment interpretation, determine about urgent need of changing those legal principles. It’s essential to postulate for implementation of the seamless anticorrupting law’s system which will include self-same law regulations for all subjects of the public administration, regardless of fact that they are representatives of government or self-government administration or they are receivers anticorrupting regula-tions because of exercising different public functions. Indispensible is not only to implement statutory definition of the public official for anticorrupting law needs, to seamless sanction system because of violation the anticor-rupting regulations, but also to seamless rules of clarity filing informations and statements. It is required to vote through self-same law which will regulate anticorrupting cases by complex in all of the public life realms.

* Dr, Adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.

100

* * * 1. Uwagi ogólne

Na gruncie obowiązującego polskiego prawa nie występuje pojęcie „przepisów antykorup-cyjnych”. Sformułowanie to pojawia się dopiero w projektowanym akcie prawnym, którego tytuł nosi nazwę „Prawo antykorupcyjne”1 (dalej jako: projekt ustawy Prawo antykorupcyjne). To nienor-matywne określenie jest jednak akceptowane przez przedstawicieli doktryny2, a także jest powszech-nie używane w orzecznictwie sądowym.

Nazwa tzw. przepisów antykorupcyjnych jednoznacznie przesądza o ich celu. Ratio legis tych norm wiąże się z szeroko pojmowanym zwalczaniem (także zapobieganiem) występowania korupcji w życiu publicznym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że samo pojęcie „korupcja” posiada legalną definicję. Za takową można bowiem uznać zarówno definicję występującą w art. 2 Cywilnoprawnej Konwencji o Korupcji sporządzonej w Strasburgu dnia 4 listopada 1999 r.3 jak i użytą w art. 1 ust. 3a ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym4. Zgodnie z pierwszą z powołanych definicji „korupcja” oznacza żądanie, proponowanie, wręczanie lub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści lub jej obietnicy, które wypacza prawidłowe wykonywanie jakiegokolwiek obowiązku lub zachowa-nie wymagane od osoby otrzymującej łapówkę, nienależną korzyść lub jej obietnicę. Definicja oma-wianego pojęcia na gruncie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym cechuje się znacznym rozbudowaniem i stanowi czyn:

1. polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę, bez-pośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub za-niechanie działania w wykonywaniu jej funkcji;

2. polegający na żądaniu lub przyjmowaniu przez osobę pełniącą funkcję publiczną bezpo-średnio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub dla jakiej-kolwiek innej osoby, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji;

3. popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań wzglę-dem władzy (instytucji) publicznej, polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wrę-czaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie;

4. popełniany w toku działalności gospodarczej obejmującej realizację zobowiązań wzglę-

� Zob. www.kprm.gov.pl, brzmienie projektu na dzień �� maja �009 r. � Tak np. E. Ura, w: K. Miaskowska – Daszkiewicz, B. Szmulik (red.),Encyklopedia samorządu terytorialnego,

Wolters Kluwer, Warszawa �0�0, ss. 6�8-6��, podobnie A. Wierzbica, Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, Lexis Nexis, Warszawa �0�0, oraz A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie teryto-rialnym, Wolters Kluwer, Warszawa �008.

� Konwencja została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu �0 sierpnia �00� r. i opubli-kowana w Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. ��.

� Dz. U. Nr �0�, poz. �08 z późn. zm.

Anna Wierzbica

101

dem władzy (instytucji) publicznej, polegający na żądaniu lub przyjmowaniu bezpośred-nio lub pośrednio przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora finansów pub-licznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie.

Nie ulega wątpliwości, że zakres drugiej z przytoczonych definicji korupcji jest szerszy. Odnotować jednakże warto, że aktualna definicja omawianego pojęcia występująca w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym funkcjonuje od dnia 2 września 2010 r.� i zastąpiła występującą wcześniej w art. 1 ust. 3 tego aktu prawnego definicję korupcji6. Wprowadzenie nowej definicji stanowiło konsekwencję stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 23 czerwca 2009 r.7 niezgodności dotychczasowej definicji korupcji z art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 li-stopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 28. Definicji korupcji nie zawiera projekt ustawy Prawo antykorupcyjne.

W obecnym stanie prawnym przepisy antykorupcyjne dotyczące osób pełniących funkcje w samorządzie terytorialnym (dalej jako: funkcjonariusze samorządowi) występują przede wszyst-kim w ustrojowych ustawach samorządowych tj. ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym9, ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym10, ustawie z dnia � czerw-ca 1998 r. o samorządzie województwa11. Regulacje prawne o charakterze antykorupcyjnym doty-czące niektórych funkcjonariuszy samorządowych są także zawarte w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych12 oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne13 (dalej jako: ustawa antykorupcyjna). Nie ulega wątpliwości, że aktualne samorządowe przepisy antykorupcyjne cechują się istotnym rozbudowaniem zarówno w sferze podmiotów, do których są adresowane jak i w zakre-sie przedmiotowym, głównie w sferze kategorii zakazów oraz ograniczeń jakie ustanawiają. Wyjąt-kowo rozbudowany – w porównaniu z przepisami antykorupcyjnymi adresowanymi do innych przedstawicieli administracji publicznej – jest też system sankcji przewidzianych za naruszenie omawianych norm prawnych. Uwagę zwraca także daleko posunięta zasada jawności oświadczeń i informacji do składania których ustawodawca zobligował funkcjonariuszy samorządowych.

5 Zmiana została wprowadzona mocą art. � pkt � ustawy z dnia 5 sierpnia �0�0 r. o zmianie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz ustawy o sporcie (Dz. U. Nr �5�, poz. �0��).

6 Korupcją, w rozumieniu ustawy, było obiecywanie, proponowanie, wręczanie, żądanie, przyjmowanie przez ja-kąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek nienależnej korzyści majątkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowanie propozycji lub obietnicy takich korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku działalności gospodarczej.

� K 5�/0�, Dz. U. z �009 r. Nr �05, poz. 880.8 Dz. U. z �99� r. Nr 6�, poz. �8� z późn. zm.9 Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.�0 Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.�� Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �590 z późn. zm. �� Dz. U. Nr ��, poz. ��58.�� Tekst jedn.: Dz. U. z �006 r. Nr ��6, poz. �58� z późn. zm.

Samorządowe przepisy antykorupcyjne – postulaty de lege ferenda

102

Aspekt ten zwrócił uwagę także innych przedstawicieli doktryny14. Pomimo jednak tak rozbudowa-nego systemu norm antykorupcyjnych w samorządzie terytorialnym, wiele z nich zawiera liczne mankamenty, które niejednokrotnie są wręcz rażącymi błędami ustawodawczymi, niweczącymi an-tykorupcyjny charakter tych przepisów. Poniżej przedstawione zostaną najistotniejsze mankamenty samorządowych przepisów antykorupcyjnych oraz propozycje zmian w tym zakresie.

2. regUlacje antyKorUpcyjne w Ustrojowych Ustawach samorząDowych

Przepisy antykorupcyjne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorzą-dzie powiatowym oraz ustawie o samorządzie województwa wymagają licznych zmian. Aktualne regulacje prawne wymagają bowiem dokonywania wykładni, która może prowadzić do odmiennych wniosków z uwagi na możliwość stosowania różnych reguł interpretacyjnych. Fakt ten jest zauwa-żalny chociażby w orzecznictwie sądowym, które prezentuje skrajnie odmienne stanowiska w ocenie przepisów antykorupcyjnych, w tym także w zakresie rodzaju dopuszczalnej wykładni przepisów antykorupcyjnych. Z jednej bowiem strony prezentowany jest pogląd zgodnie z którym, skoro oma-wiana kategoria przepisów wprowadza liczne ograniczenia konstytucyjnych uprawnień adresatów tych norm, np. poprzez reglamentowanie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, czy za-wodowej bądź w zakresie prawa osoby do ochrony jej prywatności, to przepisy te mogą być interpre-towane wyłącznie z zastosowaniem reguł wykładni językowej. Konsekwencją powyższego jest to, że wywodzenie z przepisów antykorupcyjnych czegoś, co wprost z nich nie wynika, czyli nie jest w nich zapisane, jest niedozwolone. Stanowisko takie zaprezentował przykładowo Wojewódzki Sąd Admi-nistracyjny w Olsztynie, który w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. stwierdził m.in., że „przepisy ograniczające prawa i wolności jednostki, które wprowadzają określone nakazy i zakazy, a do któ-rych niewątpliwie należą powoływane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, co do zasa-dy należy interpretować przede wszystkim przy zastosowaniu wykładni językowej. Zakazy te mają bowiem charakter wyjątku od konstytucyjnych zasad i w związku z tym przesłanki zastosowania sankcji za ich naruszenie muszą być interpretowane restryktywnie. Regułą jest bowiem, iż wyjątków od zasady nie należy traktować rozszerzająco. (…) Norma ograniczająca konstytucyjnie gwaranto-wane wolności nie może być interpretowana rozszerzająco. Konstytucja bowiem formułuje mini-malne, a nie maksymalne gwarancje w zakresie praw i wolności jednostki. Powoduje to, że wszelkie ograniczenia tych praw muszą być interpretowane ściśle i nie mogą być uznawane za regułę (…). Nie można więc ich dorozumiewać czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii.”1�. Za-prezentowany pogląd zyskał aprobatę także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r.16

Drugi z poglądów na temat przepisów antykorupcyjnych nie wyklucza natomiast możli-wości interpretowania ich nawet z wykorzystaniem reguł wykładni celowościowej, jako że „osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość

�� P. J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Woltes Kluwer, Warszawa �009, s. ��6 i n.�5 II SA/OI �0��/0�, system informacji prawnej Lex nr �6�655.�6 II SA/Bk �05/08, system informacji prawnej Lex nr 5��5�5.

Anna Wierzbica

103

ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy (…). Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym”17. Takie sta-nowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 wrześ-nia 2008 r. Podobny pogląd został wyrażony w decyzji z dnia 25 października 2005 r. Europejskie-go Trybunału Praw Człowieka. Zdaniem tego Trybunału „decyzja o ubieganiu się w wyborach sa-morządowych o stanowisko radnego ma charakter dobrowolny. Osoby piastujące takie funkcje mogą swobodnie decydować czy brać czynny udział w lokalnych procesach politycznych, czemu skarżący w niniejszej sprawie nie zaprzecza. Bycie członkiem organów samorządu terytorialnego niesie ze sobą pewne korzyści w sposób naturalny związane z czynnym udziałem w procesach poli-tycznych, takie jak możliwość wywierania wpływu na tworzenie polityki lokalnej. Niemniej jednak, funkcje te w sposób nieunikniony pociągają za sobą odpowiedzialność, a nawet restrykcje związane z ich publicznym charakterem”18.

Przykładem przepisów antykorupcyjnych zawartych w ustrojowych ustawach samorządowych wymagających licznych interpretacji w trakcie ich praktycznego stosowania, są normy prawne doty-czące obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Liczne spory doktrynalne wywołuje chociaż-by zagadnienie dotyczące obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez kierowników samo-rządowych jednostek organizacyjnych. Pojawia się tutaj bowiem pytanie, czy art. 24h ust. 1 nakazu-jący składać przedmiotowe oświadczenia kierownikom jednostek organizacyjnych gminy oraz jego analogiczny odpowiednik zawarty w art. 25c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w art. 27c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, adresowany jest do wszystkich kierowników samorzą-dowych jednostek organizacyjnych, czy też tylko tych, które nie zostały wyposażone w osobowość prawną, czyli posiadają status stationis municipii? Znaczna część przedstawicieli doktryny19 opowia-da się za szeroką interpretacją pojęcia samorządowej jednostki organizacyjnej. Skoro bowiem po-wołane przepisy stanowią ogólnie o kierownikach samorządowych jednostek organizacyjnych, to istnieje podstawa by stwierdzić, że pod pojęciem tychże jednostek kryją się wszelkie podmioty utwo-rzone przez gminę na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powiat na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz przez samorządowe województwo na podsta-wie art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, niezależnie od posiadanego przez nie atrybu-tu osobowości prawnej, czy też jego braku. Konsekwencją takiej interpretacji jest przyjęcie, że obo-wiązkiem oświadczeń majątkowych ustawodawca objął wszystkich kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych niezależnie od formy organizacyjno – prawnej kierowanych przez nich podmiotów. Niektórzy przedstawiciele literatury oceniają jednak przedmiotową kwestię inaczej. Przykładowo A. Szewc analizując przepisy prawa dotyczące gminnych oświadczeń majątkowych

�� III SA/Kr 9��/08, NZS �009/�, s. 9.�8 ��8/05, system informacji prawnej Lex nr �5��9.�9 Tak np. S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis, Warszawa �0�0, �.wydanie, s. ��8;

podobnie A. Rzetecka – Gil w glosie krytycznej do wyroku Sądu Najwyższego z dnia �8 lutego �006 r., II PK �89/05, system informacji prawnej Lex/El �00�; podobnie A. Wierzbica w glosie krytycznej do tego samego wy-roku, „Przegląd Prawa Publicznego”, Warszawa �008, nr �, s. 88; oraz A. Wierzbica, Wadliwość przepisów doty-czących oświadczeń majątkowych w jednostkach samorządu terytorialnego, w: M. Stec, K. Bandarzewski (red.), Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej, Wolters Kluwer, Warszawa �009, s. ��8 i n.


10�

podkreśla wyraźnie, że „w kontekście tego przepisu [tj. art. 24 ustawy o samorządzie gminnym – przyp. A.W] określenie „gminna jednostka organizacyjna” odnosi się tylko do jednostek nieposia-dających osobowości prawnej”20. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy stwierdzając w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., że „kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utwo-rzonego przez gminę, nie ma obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego na podstawie art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym”21. Przedstawione rozbieżności dowodzą zatem, że kwestia dotycząca kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych jako adresa-tów norm antykorupcyjnych wymaga ustawowego doprecyzowania.

Zakres podmiotowy samorządowych przepisów antykorupcyjnych budzi jeszcze jedną wątpliwość. Nie wiadomo także jak interpretować pojęcie osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną i odpowiednio powiatową oraz wojewódzką osobą prawną. Problem spro-wadza się bowiem do braku legalnej definicji samorządowej osoby prawnej, co zostało odnotowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. Sąd ten stwierdził, że „formułowanie kryteriów wyróżniających gminne osoby prawne zostało pozostawione praktyce i orzecznictwu”22. Poglądy doktryny są natomiast w tej kwestii bardzo zróżnicowane i generalnie można ująć je w trzy grupy. Do pierwszej zalicza się zwolenników poglądu, zgodnie z którym przy-miot komunalnej osoby prawnej można przyznać wyłącznie podmiotowi, którego jedynym, czyli 100% właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego. Zdaniem K. Bandarzewskiego „Przez pojęcie gminnej osoby prawnej należy rozumieć tylko te osoby prawne, w stosunku do których jedy-nie gmina lub gminy mają prawa własności w znaczeniu ekonomicznym. Będą to prawa wynikające z akcji, udziałów lub wkładów w kapitałowych spółkach handlowych (spółce z o.o. oraz akcyjnej) oraz spółdzielniach”23. Podobny pogląd prezentują A. Deloff– Białek i G. Wyszogrodzki stwierdza-jąc, że „za gminną osobę prawną poza gminą należy uznać te osoby prawne, które zostały utworzo-ne przez gminę, w stosunku do których jedynie gmina lub gminy mają prawa własności (wynikające z udziałów, akcji lub wkładów w kapitałowych spółkach handlowych lub spółdzielniach). W sytua-cji, gdy gminie lub gminom nie przysługuje całość praw własności, podmioty te nie mogą zostać uznane za gminne osoby prawne”24. Zdaniem M. Stahl „spółka prowadząca działalność komercyj-ną, w której nawet jeden udział (akcja), stanowiący niewielki ułamek całego kapitału, należy do in-nych niż gminna lub inna komunalna osoba prawna podmiotów, nie będzie uznawana za komunal-ną osobę prawną”25. Takie stanowisko prezentują także A. Modras26, C. Banasiński, M. Kulesza i D. Szafrański27. Podobnie przyjmuje się w orzecznictwie. W uzasadnieniu uchwały z dnia 14 marca

�0 A. Szewc, Samorząd gminny. Komentarz, �. wydanie, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa �005, s. �5�.�� II PK �89/05, OSNP �00�, nr 5-6, poz.6�.�� II OSK ��9/�006, ONSA i WSA �00�, nr �, poz. 5�, s. ��5.�� K. Bandarzewski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis, Warszawa �0�0, �.wydanie, s. �98.�� A. Deloff– Białek, G. Wyszogrodzki, Powierzenie zadania o udzielenie zamówienia publicznego w kontekście

relacji między jednostką samorządu terytorialnego a spółką komunalną, „Finanse komunalne”, Warszawa �00�, nr �, s. 50-5�.

�5 M. Stahl, Ekspertyza w sprawie podmiotów podlegających kontroli Najwyższej Izby Kontroli, w: Specjalne posie-dzenie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli poświęcone sytuacji prawnej podmiotów podlegających kontroli Naj-wyższej Izby Kontroli, s. �9, www.nik.gov.pl., dostęp z dnia �8 listopada �0�0 r.

�6 A. Modras, Status spółki komunalnej w świetle przepisów prawa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” �00�, nr �-8, s. 6�.

�� C. Balasiński, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa �99�, s. 5� i n.

Anna Wierzbica

10�

1995 r.28 Sąd Najwyższy stwierdził, że tylko w wypadku, gdy gmina objęłaby całość kapitału akcyj-nego należałoby spółkę akcyjną uznać za odrębną komunalną osobę prawną. Druga grupa przed-stawicieli doktryny stoi na stanowisku, że dla uznania określonego podmiotu za samorządową osobę prawną wystarczy posiadane w niej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny pod-miot komunalny większości udziałów (akcji). Zdaniem J. Jagody za komunalne osoby prawne po-winny być uznane także takie podmioty, w których jednostka samorządu terytorialnego posiada przynajmniej więcej niż połowę (ponad 50%) kapitału zakładowego lub akcji. Do komunalnych osób prawnych trzeba też zaliczyć takie podmioty wyposażone w osobowość prawną, w których większość udziałów (akcji) należy do innych podmiotów komunalnych29. Podobne stanowisko pre-zentuje A. Szewc opowiadający się za „szerokim rozumieniem tego pojęcia, obejmującym wszelkie spółki – także o kapitale mieszanym – w których jednostki samorządu terytorialnego posiadają po-nad 50% kapitału zakładowego (udziałów lub akcji)”30. Również zdaniem T. Rabskiej do zakwalifi-kowania danej osoby prawnej do kategorii gminnych osób prawnych wystarcza wkład kapitałowy przenoszący 50% udziałów lub akcji31. Podobne stanowisko zaprezentowali także inni przedstawi-ciele doktryny32. Trzecią grupę reprezentują zwolennicy poglądu w myśl którego kryterium uznania określonego podmiotu za komunalną osobę prawną musi stanowić zapewnienie gminie realnych możliwości podejmowania decyzji w najważniejszych kwestiach dotyczących tego podmiotu. W przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością udział gminy w kapitale zakładowym wi-nien wynosić co najmniej dwie trzecie, zaś w spółce akcyjnej udział gminy w kapitale akcyjnym wi-nien wynosić nie mniej niż trzy czwarte33. Przedstawione rozbieżności doktrynalne mają nad wyraz istotne znaczenie z punktu widzenia samorządowych przepisów antykorupcyjnych. Przyjęcie bo-wiem jako słusznej pierwszej z prezentowanych koncepcji zdecydowanie zawęzi ilość podmiotów zobowiązanych do stosowania tych przepisów, w tym składania oświadczeń majątkowych, zaś uznanie za słuszną drugą z prezentowanych koncepcji zdecydowanie ilość tę poszerzy.

W zakresie przedmiotowym oświadczeń majątkowych kwestią najbardziej dyskusyjną jest odpowiedź na pytanie, czy w osoba zobowiązana do ich składania pozostająca w małżeńskiej wspólności majątkowej podaje w tym oświadczeniu wysokość dochodów uzyskiwanych przez swo-jego współmałżonka. Ustrojowe ustawy samorządowe34 stanowią jedynie, że oświadczenie majątko-we dotyczy majątku osobistego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową oraz, że oświadczenie zawiera informacje o dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działal-ności z zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu. Przepisy te nakazu-ją też osobie składającej oświadczenie majątkowe określić w nim przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku osobistego i majątku objętego mał-

�8 III CZP 6/95, OSN �995, nr 5, poz. ��, podobnie uchwała SN z dnia �0 stycznia �99� r., III CZP ��0/9�, OSNC �99�, nr 6, poz. �09, zob. także wyrok NSA z dnia �5 października �99� r., I SA �9�5/9�, ONSA �99�, nr �, poz. ��9.

�9 J. Jagoda, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, � wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa �00�, s. 68-69.

�0 A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa �005, II wyda-nie, s. �00.

�� T. Rabska, Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, „Wspólnota” �99�, nr ��,s. �9.�� A. Wierzbica, Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, LexsNexis, Warszawa �0�0, s. �� i n.�� S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Zakamycze, Kraków �998,

s. ��5.�� Zob. art. ��h ust. � i ust. � ustawy o samorządzie gminnym, art. �5c ust. � i ust. � ustawy o samorządzie powiato-

wym oraz art. ��c ust. � i ust. � ustawy o samorządzie województwa.


106

żeńską wspólnością majątkową. Kwestię tę regulują również rozporządzenia wykonawcze do ustaw samorządowych tj. dwa rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 litego 2003 r.: w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, se-kretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administra-cyjne w imieniu wójta35, a także w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego powiatu, członka zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu starosty36, ponadto rozpo-rządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia wzorów formula-rzy oświadczeń majątkowych radnego województwa, członka zarządu województwa, skarbnika województwa, sekretarza województwa, kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organi-zacyjnej, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego wojewódzką osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa37. Wymienione rozpo-rządzenia w załącznikach określających wzorcowe formularze oświadczeń majątkowych zawierają m.in. pouczenie, zgodnie z którym „osoba składająca oświadczenie obowiązana jest określić przy-należność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębne-go i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową”. Analiza tego pouczenia w związku z powołanymi powyżej regulacjami ustrojowych ustaw samorządowych zdaje się nie pozostawiać wątpliwości co do tego, że osoba składająca oświadczenie majątkowe, która pozostaje w związku małżeńskim, w którym panuje wspólny małżeński ustrój majątkowy jest zobowiązana wykazać w tym oświadczeniu także informacje o dochodach współmałżonka osiąganych z tytułu zatrudnie-nia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu. Ustawodawca przewidział zresztą miejsce na tę informację we wzorcowych formularzach oświad-czeń majątkowych, tworząc w każdym z nich pkt VIII – „Inne dochody osiągane z tytułu zatrudnie-nia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu”. Argumentem przesądzającym o konieczności ujawniania dochodów współmałżonka osoby składa-jącej oświadczenie majątkowe, są także ustawowe definicje pojęć: „majątek osobisty” i „majątek wspólny”. Terminy te zostały wprowadzone do ustrojowych ustaw samorządowych z Kodeksu ro-dzinnego i opiekuńczego38. W aktualnym stanie prawnym39 do majątku wspólnego, zgodnie z art. 31 §2 ustawa zalicza w szczególności:

1. pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków,

2. dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków,

�5 Dz. U. Nr ��, poz. �8�.�6 Dz. U. Nr ��, poz. �8�.�� Dz. U. Nr 60, poz. �90.�8 Ustawa z dnia �5 lutego �96� r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) �9 Do dnia �0 stycznia �005 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy posługiwał się terminem „majątek odrębny” oraz

„majątek wspólny”. Tymi sformułowaniami nadal posługuje się ustawodawca we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych, pomimo że mocą art. � pkt 6 i � ustawy z dnia �� czerwca �00� r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr �6�, poz. �69�) znowelizowano Kodeks rodzinny i opiekuńczy wskutek czego nazwa „majątek odrębny” została zastąpiona sformułowaniem „majątek osobisty”.

Anna Wierzbica

107

3. środki zgromadzone na rachunku otwartego lub pracowniczego funduszu emerytalnego każdego z małżonków.

Wskazane otwarte wyliczenie dowodzi zatem, że do majątku wspólnego wchodzi w zasadzie cały majątek każdego ze współmałżonków, z wyłączeniem jedynie tych składników, które zostały enu-meratywnie wyliczone w art. 33 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a które tworzą majątek osobi-sty. Skoro zaś w tym drugim majątku nie zostały wymienione dochody współmałżonka osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć współmałżonka, to nie ulega wąt-pliwości, że ta kategoria składników majątkowych mieści się w majątku wspólnym, a nie osobistym. Poza tym zdaje się o tym przesądzać już wprost art. 31 § 2 pkt 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńcze-go, który jednoznacznie stanowi, że do majątku wspólnego należą w szczególności dochody z ma-jątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków. Na majątek osobisty składają się natomiast jedynie wierzytelności z tytułu wynagrodzenia za pracę lub z tytułu innej działalności zarobkowej jednego z małżonków.

Wypada jednak zasygnalizować, że w doktrynie zaprezentowano także pogląd przeciwny, zgodnie z którym wpisaniu do oświadczenia nie podlegają dochody osiągane przez współmałżon-ka. Zwolennicy tego stanowiska twierdzą, że „Domniemając racjonalność prawodawcy, należy są-dzić, iż zamiar nałożenia obowiązku ujawniania dochodów małżonka zostałby wyrażony expressis verbis. W końcu sam tytuł wzoru oświadczenia majątkowego radnego i każdy punkt tego oświadcze-nia wskazuje, że jest to oświadczenie radnego (a nie np. „oświadczenie o dochodach rodziny radne-go”) 40. Podobnie zdaniem T. Siemoniaka „określenie „dochody” obejmuje jedynie dochody własne, a osoba składająca oświadczenie majątkowe ma obowiązek określić, które z jej dochodów własnych wchodzą w skład majątku wspólnego, a które w skład jej majątku odrębnego (osobistego). (…) Po-gląd, iż oświadczenie majątkowe powinno zawierać informację tylko o dochodach własnych osoby składającej oświadczenie majątkowe, może wynikać także z wykładni systemowej. (…) Za brakiem obowiązku zawarcia w oświadczeniu majątkowym informacji dotyczących dochodów małżonka osoby składającej oświadczenie przemawia również okoliczność, iż zgodnie z art. 24h ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oświadczenie to składane jest wraz z kopią zeznania o wysokości osiąg-niętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą, przy czym przepis ten mówi wyraźnie o kopii „swojego” zeznania. Należy dodać, iż ze względu na istniejącą możliwość wspólnego rozliczania się małżonków, w takim przypadku dochody małżonka ujawnione są w do-łączonym do oświadczenia majątkowego wspólnym zeznaniu podatkowym.”41 W konkluzji autor ten wskazuje jednak, że „uzasadniony wydaje się także pogląd przeciwny, tj. że pomimo pozostawa-nia we wspólności majątkowej małżeńskiej osoba składająca oświadczenie majątkowe ma obowią-zek zawrzeć w nim jedynie informację o dochodach własnych. Należy przy tym dodać, że przyjęcie powyższego poglądu nie wyłącza możliwości zawarcia w oświadczeniu informacji o dochodach małżonka osoby składającej oświadczenie.” Reasumując wskazać jednak należy, że przedstawiona kwestia z pewnością należy do tych, które powinny być wprost uregulowane w przepisach i które nie powinny pozostawiać tak istotnych wątpliwości interpretacyjnych.

Problemem znacznie mniejszej rangi, ale z uwagi na pojawiające się w praktyce wątpliwo-ści, godnym jednoznacznego ustawowego dookreślenia jest też stwierdzenie, czy do składanego

�0 D. Bąbiak – Kowalska, Z. Majewski, A. Piskorz – Ryń, Jakie błędy popełniamy najczęściej?, „Wspólnota” �006, wydanie monograficzne, nr �0/�56, s. ��.

�� T. Siemoniak, Dochody małżonka w oświadczeniu majątkowym, „Wspólnota” �0�0, nr ��, s. ��.


10�

w dwóch egzemplarzach oświadczenia majątkowego należy dołączyć jeden egzemplarz kopii zezna-nia o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT), czy też kopie te powinny być dwie. Podchodząc do sprawy zdroworozsądkowo wydaje się, że złożenie jednej kopii PIT powinno zadośćuczynić ustawowemu obowiązkowi. Skoro bowiem jedna kopia ma pozostać u pomiotu, któ-remu przedkłada się oświadczenie majątkowe, zaś druga kopia ma być przekazana przez ten podmiot do urzędu skarbowego właściwego ze względu ma miejsce zamieszkania składającego oświadczenie, to pojawia się pytanie o sens podwójnego zaopatrywania urzędu skarbowego w PIT. Urząd ten dys-ponuje bowiem zeznaniem składającego oświadczenie majątkowego o wysokości osiągniętego przez niego dochodu w roku podatkowym, jako że osoba ta jest jednocześnie podatnikiem, a zatem PIT doręcza do urzędu skarbowego we własnym zakresie. W tym kontekście wyraźnego ustawowego ure-gulowania wymaga także to, że kopię zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatko-wym (PIT) dołącza się jedynie do oświadczeń składanych w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku kalendarzowego. Przyjęcie odmiennej koncepcji oznaczałoby w praktyce, że osoba składająca w danym roku kalendarzowym oświadczenie dwukrotnie np. w terminie do dnia 30 kwietnia, a na-stępnie w związku z odwołaniem ze stanowiska, bądź upływem kadencji składa dwa razy kopie tego samego zeznania PIT. Rozwiązanie takie nie znajduje logicznego uzasadnienia.

Regulacją prawną wymagającą uzupełnienia jest również art. 24h ust. 4 ustawy o samo-rządzie gminnym i jego odpowiedniki tj. art. 25c ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27c ust. 4 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te określają wprost datę, według której należy określać posiadany stan majątkowy jedynie przy oświadczeniach majątkowych składanych w terminie do dnia 30 kwietnia. Datą tą jest dzień 31 grudnia roku poprzedniego. Żadna z ustaw samorządowych nie określa jednak, z którego dnia należy ujawnić stan majątkowy w pierwszych składanych oświadczeniach majątkowych tzn. tych, które należy złożyć w terminie 30 dni od dnia powołania lub zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, względnie złożenia ślubowania przez radnego i wójta. Ustawy te nie precyzują także, z którego dnia należy ujawnić stan majątkowy w ostatnich składanych oświadczeniach majątkowych tzn. tych, które należy złożyć w dniu odwoła-nia ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę, względnie na dwa miesiące przed upływem kadencji radnego i wójta. Wprawdzie ratio legis wydaje się w tym wypadku czytelne42 i nakazuje w pierwszych i ostatnich oświadczeniach wykazywać majątek posiadany na dzień ich składania, jednakże kwestia ta powinna być wprost dookreślona w przepisach prawa.

Analiza samorządowych antykorupcyjnych norm prawnych określających terminy składa-nia oświadczeń majątkowych rodzi jednak dalsze uwagi krytyczne. W kategoriach rażącego błędu ustawodawczego klasyfikować bowiem należy zakreślony ustawowo termin do składania ostatnich oświadczeń w związku z upływem kadencji. Regulacja ta dotyczy radnych wszystkich trzech szczeb-li samorządu oraz wójta. Biorąc bowiem pod uwagę fakt, że upływ kadencji, to tylko jedna z wielu przesłanek skutkujących wygaśnięciem mandatu43, stwierdzić należy, że zgodne z prawem obejście

�� Niewątpliwie chodzi tu o określenie stanu majątkowego osoby zobowiązanej do złożenia oświadczenia przed ob-jęciem określonej funkcji publicznej, następnie wykazywanie jak ewoluuje majątek w trakcie pełnienia tej funkcji i jaki jest jego ostateczny kształt w chwili zaprzestania jej wykonywania. Przyjęcie odmiennej koncepcji, w tym w szczególności zakładającej, że w ostatnim oświadczeniu, wzorem oświadczeń składanych corocznie, wykazuje się stan majątkowy posiadany na dzień �� grudnia roku ubiegłego nie znajduje żadnego uzasadnienia. Poza tym działanie takie sprowadzałoby się de facto do powtórnego złożenia oświadczenia tożsamego w treści z oświadcze-niem przedostatnim składanym w terminie do dnia �0 kwietnia.

�� Zob. w szczególności art. �90 ust. � ustawy z dnia �6 lipca �99� r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad po-

Anna Wierzbica

109

ustawowego obowiązku złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego jest bardzo proste. Przy-kładowo, wystarczy pisemnie zrzec się mandatu na chociażby 2,5 miesiąca przed upływem kadencji. Zastrzeżenia budzi też ustawowo określony termin złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego przez wójta. W aktualnym stanie prawnym termin ten jest taki sam jak w przypadku radnych. O ile jednak ci ostatni kategorycznie kończą pełnić funkcję z dniem, w którym upływa kadencja rady, o tyle sytuacja wójta jest w omawianym zakresie inna. Art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie gmin-nym stanowi wprawdzie m.in., że kadencja wójta upływa z dniem upływu kadencji rady gminy, jednakże zgodnie z art. 29 ust.1 tej ustawy „po upływie kadencji wójta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta”. Powołana regulacja rodzi istotną wątpli-wość, czy obowiązujący aktualnie termin do złożenia ostatniego oświadczenia przez wójta nie jest przedwczesny, skoro po jego złożeniu osoba pełniąca funkcję wójta sprawuje ją jeszcze de facto przez kilka miesięcy. W konkluzji zatem stwierdzić należy, iż koniecznym jest wprowadzenie zmiany w zakresie dotyczącym terminu składania ostatniego oświadczenia przez wójta i radnych poprzez powiązanie tego faktu z przesłanką wygaśnięcia mandatu, bądź zaprzestaniem pełnienia funkcji publicznej. Na aspekt ten uwagę zwrócili również inni przedstawiciele doktryny44.

W sposób wadliwy określony został również termin do złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego przez osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia wójta, starosty czy marszałka województwa. W aktualnym stanie prawnym osoby te, podobnie jak pozostali funkcjo-nariusze samorządowi zobowiązani do składania są oświadczeń (z wyłączeniem radnych i wójta), zobowiązane są do składania ostatnich oświadczeń w dniu odwołania ze stanowiska lub rozwiąza-nia umowy o pracę. Biorąc jednak pod uwagę, że odwołanie przez wójta, starostę czy marszałka udzielonego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych rzadko wiąże się np. z jedno-czesnym rozwiązaniem umowy o pracę, stwierdzić należy, że aktualne zakreślenie omawianego terminu jest niewłaściwe. Mankament ten widoczny jest również wtedy, gdy upoważnienie w ogóle zostanie udzielone tylko na czas określony, po upływie którego po prostu wygasa. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na stosunek pracy pracownika, który był umocowany do wydawania decyzji. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym osoba wydająca decyzje administracyjne z upoważ-nienia wójta, starosty czy marszałka jest zobowiązana do złożenia ostatniego oświadczenia mająt-kowego tylko wówczas, gdy wraz z utratą tego upoważnienia zostaje odwołana ze stanowiska (np. zastępca wójta) bądź rozwiązana zostaje jej umowa o pracę. Postulować zatem należy, by obowią-zek składania ostatnich oświadczeń majątkowych przez osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia wójta, starosty czy marszałka województwa wiązać z wygaśnięciem bądź odwoła-niem upoważnienia, a nie odwołaniem ze stanowiska bądź rozwiązaniem umowy o pracę. Uwagi krytyczne nasuwają się także w związku z oceną sytuacji prawnej podmiotów ana-lizujących składane im oświadczenia majątkowe. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych sankcji na okoliczność zaniechania tej analizy, bądź też przeprowadzenia jej w sposób oczywiście nierzetelny. Pewnym brakiem jest również to, że przepisy ustrojowych ustaw samorządowych nie określają wprost, w jakim terminie analiza ta powinna być dokonana. Wprawdzie ostateczną datę, do której powinno to nastąpić tj. dzień 30 października każdego roku, można wyinterpretować

wiatów i sejmików województw, tekst jedn.: Dz. U. z �0�0 r. Nr ��6, poz. ��90 oraz art. �6 ust. � ustawy z dnia �0 czerwca �00� r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, tekst jedn.: Dz. U. z �0�0 r. Nr ��6, poz. ��9�.

�� S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis, Warszawa �0�0, �.wydanie, s. �5�.


110

z przepisów nakazujących złożyć radzie (sejmikowi) informację o złożonych oświadczeniach4�, jed-nakże termin ten powinien być określony expressis verbis w przepisie. W tym miejscu nasuwa się też uwaga krytyczna dotycząca tego, jaki jest cel regulacji prawnej nakazującej organowi stanowiącemu przedstawiać wymienione powyżej informacje, skoro nie dysponuje on żadnymi środkami pozwala-jącymi jakkolwiek oddziaływać wprost bądź chociażby pośrednio na osoby, które naruszyły przepi-sy dotyczące oświadczeń majątkowych. Na aspekt ten zwrócił również uwagę S. Płażek stwierdza-jąc, że „przepis nie określa, jak rada gminy ma wykorzystać wiedzę uzyskaną o nieprawidłowościach w składaniu oświadczeń”46. Brak ustawowo zakreślonego terminu to także mankament przepisów nakazujących udo-stępniać oświadczenia majątkowe w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych nie określają żadnej daty, w tym zakresie. Nie sposób nie odnotować i tego faktu, że niczym nieuzasadnione jest objęcie oświadczeń majątkowych składanych przez funkcjonariuszy samorządowych daleko idącą zasadą jawności i de facto jej wyłącznie wobec podmiotów zobowią-zanych do składania oświadczeń majątkowych na podstawie ustawy antykorupcyjnej47. Podobne stanowisko zajmuje P. J. Suwaj twierdząc, że „w Polsce uzasadnieniem dla jawności oświadczeń majątkowych jest realizacja konstytucyjnej zasady obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, choć wątpliwości może budzić fakt, że reguła jawności nie ma zastosowa-nia do wszystkich podmiotów zobowiązujących do deklarowania interesów, majątku, itp.”48.

Ostatnim istotnym problemem związanym z oświadczeniami majątkowymi na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa jest obowiązujący system sankcji za ich niezłożeni, bądź podanie w nich nieprawdy, względnie zata-jenie prawdy. O ile począwszy od dnia 21 listopada 2010 r., tj. nowej kadencji rad gmin, rad powia-tów i sejmików województw, sankcje te zostały nieco złagodzone49, w porównaniu z poprzednim stanem prawnym, o tyle sama ich konstrukcja nadal wywołuje wiele zastrzeżeń. Liczne uwagi kry-tyczne pojawiają się bowiem w związku z sankcjami przewidzianymi wobec zastępcy wójta, sekre-tarza jednostki samorządu terytorialnego, skarbnika jednostki samorządu terytorialnego, kierow-nika samorządowej jednostki organizacyjnej, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego samorządową osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta, w imieniu starosty oraz w imieniu marszałka województwa. Za szczególnie niewłaściwe uznać na-leży istnienie dwóch sankcji za naruszenie tego samego przepisu. Jeżeli bowiem wymienione powy-żej osoby nie złożą oświadczeń majątkowych w ustawowo zakreślonych terminach, to skutkuje to, po pierwsze utratą prawa do wynagrodzenia za okres od dnia, w którym oświadczenie powinno być złożone, do dnia jego złożenia, a po drugie skutkuje obligatoryjnym odwołaniem ze stanowiska

�5 Tj. informację o osobach, które nie złożyły oświadczenia majątkowego lub złożyły je po terminie, o nieprawidło-wościach stwierdzonych w analizowanych oświadczeniach majątkowych wraz z ich opisem i wskazaniem osób, które złożyły nieprawidłowe oświadczenia oraz o działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwier-dzonymi w analizowanych oświadczeniach majątkowych.

�6 S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis, Warszawa �0�0, �.wydanie, s. �5�.�� Więcej A. Wierzbica, Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa �0�0, s. �6 i n.�8 P. J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Woltes Kluwer, Warszawa �009 r., s. ��.�9 Poprzez zakreślenie dodatkowego terminu do złożenia oświadczenia, zgodnie z art. ��h ust. 5a ustawy o samo-

rządzie gminnym, art. �5c ust. 5a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. ��c ust. 5a ustawy o samorządzie województwa.

Anna Wierzbica

111

albo rozwiązaniem umowy o pracę przez właściwy organ najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia. Uwaga krytyczna dotyczy także absolutnie nieprecyzyjnego określenia „utrata wynagrodzenia” w kontekście braku legalnej definicji tego poję-cia. Ze sformułowania tego nie wynika bowiem, czy pracownik, który nie złożył w terminie oświad-czenia majątkowego ma utracić całe wynagrodzenie za pracę, czy tylko zasadnicze, czy też z ewen-tualnymi dodatkami np. z tytułu wieloletniej pracy, bądź z tytułu uzyskiwania dodatku specjalnego w związku z okresowym zwiększeniem obowiązków służbowych. Ogólne sformułowanie ustawowe „wynagrodzenie” zdaje się przesądzać o utracie prawa do całego wynagrodzenia, co z kolei rodzi pytanie jak się to ma do ochrony wynagrodzenia za pracę przewidzianej w przepisach Kodeksu pracy50? Kwestia ta zwróciła uwagę także innych przedstawicieli doktryny. Przykładowo S. Płażek omawiając tę problematykę na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, że „art. 24k ust. 1 pkt 2, traktujący o utracie całego wynagrodzenia ze stosunku pracy, może stać się przedmiotem dyskusji co do jego zgodności z Konstytucją i zasadami prawa pracy, zwłaszcza w kontekście alimentacyjnej funkcji tego wynagrodzenia”�1.

3. regUlacje antyKorUpcyjne w Ustawie o pracowniKach samorząDowych

Normy prawne o charakterze antykorupcyjnym zostały zawarte także w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych52. Przykładowo, zgodnie z art. 25 tej ustawy „małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kura-teli nie mogą być zatrudnieni w jednostkach, o których mowa w art. 2, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej”. Nie negując zasadności istnienia przed-miotowego ograniczenia w zakresie swobody zatrudniania pracowników, stwierdzić można, że obecne brzmienie przepisu jest łatwe do obejścia w praktyce. Najczęstszą metodą obchodzenia tego prawa jest tworzenie sztucznych struktur pośrednich w jednostkach wymienionych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych53, które powodują wprawdzie istnienie podległości służbowej po-między spokrewnionymi osobami, jednakże nie bezpośredniej lecz pośredniej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym „podległość taka istnieje także wtedy, gdy kierownik urzędu (przełożony) rozstrzyga o zakresie czynności podwład-nego. Chodzi o sytuacje gdy pomimo braku bezpośredniej podległości służbowej ktoś decyduje o obowiązkach zawodowych swojego krewnego. Będzie to miało miejsce np. wtedy gdy pracownik

50 Ustawa z dnia �6 czerwca �9�� r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z �998 r. Nr ��, poz. 9� z późn. zm.) 5� S. Płażek, op. cit., s. �59.5� Dz. U. Nr ��, poz. ��58.5� Jednostkami tymi są:

�. urzędy marszałkowskie oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne; �. starostwa powiatowe oraz powiatowe jednostki organizacyjne; �. urzędy gmin, jednostki pomocnicze gmin oraz gminne jednostki i zakłady budżetowe; �. biura (ich odpowiedniki) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakłady budżetowe utworzone

przez te związki; 5. biura (ich odpowiedniki) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.


112

bezpośrednio podlega naczelnikowi, ale realny wpływ na jego karierę zawodową ma również dyrek-tor (bezpośredni przełożony naczelnika) będący krewnym pracownika”.�4 W doktrynie podniesione zostało także, iż „ustawodawca nie wspomniał o osobistym stosunku, jakim jest konkubinat”��.

Dodatkowym mankamentem omawianego art. 26 ustawy o pracownikach samorządo-wych jest brak sankcji za naruszenie zakazu zatrudnienia, o którym mowa wyżej56. Zdaniem I. Ślęczkowskiej nieprzestrzeganie komentowanego przepisu należy traktować jedynie jako narusze-nie prawa.57

Normą antykorupcyjną w ustawie o pracownikach samorządowych jest także art. 30. Przepis ten stanowi, że „ pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy”. Naruszenie tego zakazu obwarowane jest rygorystyczną sankcją, gdyż w przypadku stwierdzenia, że pracownik samorządowy uchybił któremukolwiek z zakazów, o któ-rych mowa w powyżej, niezwłocznie rozwiązuje się z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 Kodeksu pracy lub odwołuje się go ze stanowiska. Podstawowym zastrzeże-niem, jakie rodzi omawiany art. 30 jest „uzasadnione podejrzenie”, które stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania nad wyraz restrykcyjnej sankcji wobec pracownika samorządowego58. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że podejrzenie nawet uzasadnione, może okazać się jedynie su-biektywnym przeświadczeniem, które nie posiada odzwierciedlenia w rzeczywistości. W tym kon-tekście podkreślenia wymaga także okoliczność, że ciężar udowodnienia faktu, iż nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych spoczywa na pracowniku samo-rządowym, który musi udowodnić swoją niewinność. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok Sądu Najwyższego59, który zapadł wprawdzie na gruncie art. 18 poprzednio obowiązującej ustawy o pra-cownikach samorządowych60, jednakże zachowuje on nadal aktualność. Zdaniem Sądu Najwyższe-go „Prowadzenie przez pracownika samorządowego działalności gospodarczej obejmującej czyn-ności ściśle związane z jego obowiązkami pracowniczymi, stanowi przyczynę uzasadniającą wypo-

5� II SA �0��/9�, podaję za A. Radwańską, Program przeciw korupcji. Ściągawka dla radnego, Warszawa �00�, s. ��.

55 D. Bąbiak – Kowalska, Podległość służbowa, w: S. Płażek i in., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komen-tarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał, Warszawa �009, s. 5�.

56 Na aspekt ten pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych, tj. z dnia �� marca �990 (tekst jedn.: Dz. U z �00� r. Nr ��, poz. �590 z późn. zm.) zwracała uwagę m.in. H. Szewczyk, Ogranicze-nia prawa do pracy w samorządzie po wejściu w życie reformy administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” �000, nr ��, s. 5�.

5� I. Ślęczkowska, w: A. Piskorz – Ryń, I. Ślęczkowska, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Wroc-ław �009, s. ��.

58 Zob. także A. Wierzbica, Dodatkowe zajęcia pracownika samorządowego, „Wspólnota” �009, nr ��,s. ��-��.59 Wyrok z dnia �8 czerwca �998 r. I PKN �88/98, OSNP �999/��, poz. ��.60 Art. �8 ust. � poprzednio obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych stanowił, że „pracownik sa-

morządowy nie może wykonywać zajęć tożsamych, pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność.” Zgodnie natomiast z ust. � tego przepisu „w razie naruszenia przez pracownika samorządowe-go któregokolwiek z zakazów, o których mowa w ust. �, pracodawca samorządowy niezwłocznie rozwiązuje bez wypowiedzenia stosunek pracy z takim pracownikiem w trybie art. 5� § � i � Kodeksu pracy lub odwołuje go ze stanowiska”.

Anna Wierzbica

113

wiedzenie umowy o pracę na podstawie art. 18 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm.). Przyczyną uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie tego przepisu jest możliwość wywołania wykonywanymi czynnościa-mi podejrzenia o stronniczość i interesowność. Pracodawca nie musi zatem wykazywać, że pracow-nik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie, a zwłaszcza, że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem jakiekolwiek korzyści.” W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2006 r. zostało natomiast stwierdzone, że „wykonywanie prywatnej działalności gospodarczej przez pra-cownika samorządowego w czasie i miejscu zatrudnienia pozostaje w sprzeczności z jego obowiąz-kami pracowniczymi oraz może wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesow-ność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobjętej bezpośrednio jego zakresem czynności pra-cowniczych”61.

Rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym jedynie w związku z istnie-jącymi wobec niego podejrzeniami wydaje się zbyt daleko idącym środkiem antykorupcyjnym. Rów-nie krytycznie ocenili tę sankcję inni przedstawiciele doktryny, stwierdzając w odniesieniu do art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych, że „przyjęcie przez ustawodawcę tzw. dyscyplinarnego trybu rozwiązania stosunku pracy jako właściwego w tym przypadku (…) nie jest najlepszym roz-wiązaniem. Komentowany przepis zawiera bowiem zbyt wiele ocennych i nieostrych określeń, by móc zastosować tak restrykcyjną instytucję, jaką jest zwolnienie dyscyplinarne”62.

Liczne uwagi krytyczne wywołuje też aktualne brzmienie art. 32 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że „ na żądanie osoby upoważnionej do dokonywa-nia czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, pracownik samorządowy zatrudniony na stano-wisku urzędniczym, w tym na kierowniczym stanowisku urzędniczym, jest obowiązany złożyć oświadczenie o stanie majątkowym.” Podstawowym mankamentem tej regulacji prawnej jest brak ustawowo określonych terminów, w jakich oświadczenia te mają być składane. Skoro bowiem żąda-nie złożenia oświadczenia majątkowego w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządo-wych ma się wiązać z ewentualnym podejrzeniem, że pracownik ten uzyskuje w sposób niezgodny z prawem korzyści majątkowe w związku z wykonywaniem czynności służbowych, to zasadnym jest wprowadzenie obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego przez pracownika samorządowego już w pierwszym dniu, w którym zaczyna on świadczyć pracę w ramach stosunku pracy. To pierw-sze oświadczenie majątkowe wykazujące jakim stanem majątkowym dysponuje pracownik w dniu zatrudnienia będzie bowiem stanowić punkt odniesienia do oceny kolejnych oświadczeń, składa-nych na żądanie osoby upoważnionej do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pra-cy. Omawiany aspekt został podobnie oceniony także przez innych przedstawicieli doktryny63.

Pracownik samorządowy, zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządo-wych, składa oświadczenie o stanie majątkowym według wzoru oświadczenia majątkowego okre-ślonego na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dla wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarzą-dzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje ad-

6� II PK��/05, OSNP �00�, nr �-�, poz.6.6� I. Ślęczkowska, op. cit., s. �5�.6� Zob. B. Ćwiertnia, Kilka uwag o tzw. przepisach antykorupcyjnych w prawie pracy pracowników administracji

publicznej, w: M. Stec, K. Bandarzewski (red.), Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej, War-szawa �009, s. ��.


11�

ministracyjne w imieniu wójta. Zasadniczym błędem ustawodawczym jest w tym przepisie brak zastrzeżenia o odpowiednim stosowaniu formularza określonego ustawą o samorządzie gminnym wobec pracowników składających oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Obowiązek bezpośredniego stosowania formularza przewidzianego gminną usta-wą samorządową w konsekwencji może prowadzić np. do wniosku, że oświadczenia pracowników samorządowych są jawne, z wyłączeniem jedynie informacji dotyczących adresu zamieszkania skła-dającego oświadczenie oraz miejsca położenia nieruchomości. Zastrzeżenie dotyczące jawności oświadczenia zostało bowiem expressis verbis umieszczone we wzorcowym formularzu oświadcze-nia, w pkt 6 zatytułowanym „Uwagi”. Poza tym z treści wzorcowego formularza wynika, że oświad-czenie jest składane zgodnie z art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, co może rodzić sugestię, że np. od pracownika samorządowego można żądać przedłożenia wraz oświadczeniem majątkowym kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni. Interpretacja taka jest zapewne niezgodna z intencją ustawodawcy, na co zwróciła uwagę także I. Ślęczkowska stwierdzając, że „stosowanie do pracowników samorządowych wzoru oświadczenia ustalonego na podstawie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza, że mają do nich zastosowanie postanowienia ustawy o samorządzie gminnym odnoszące się do oświadczeń mająt-kowych”64. Nie ulega jednak wątpliwości, że zastrzeżenie o jedynie odpowiednim stosowaniu wobec pracowników samorządowych wzoru oświadczenia majątkowego określonego na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dla wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarb-nika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu za-rządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta, powinno wprost wynikać z art. 32 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Mankamentem przepisów nakazujących składać pracownikom samorządowym oświadczenia majątkowe na żądanie jest także brak precyzyjnie określonej sankcji za naruszenie tego obowiązku.

[email protected]

literatura:

1. Balasiński C., Kulesza M., Szafrański D., Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997.

2. Bandarzewski K., w: Chmielnicki P. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010.

3. Bąbiak – Kowalska D., Podległość służbowa, w: Płażek S., Sieńko – Smaga S., Kawecki K., Bąbiak – Kowalska D., Skwarło R., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał, Warszawa 2009.

4. Bąbiak – Kowalska D., Majewski Z., Piskorz – Ryń A., Jakie błędy popełniamy najczęściej?, „Wspólnota” 2006, wydanie monograficzne, nr 10/756.

5. Ćwiertniak B., Kilka uwag o tzw. przepisach antykorupcyjnych w prawie pracy pracowników administracji publicznej, w: Stec M., Bandarzewski K. (red.), Unormowania antykorupcyjne

6� I. Ślęczkowska, op. cit., s. �6�.

Anna Wierzbica

11�

w administracji publicznej, Warszawa 2009.6. Deloff– Białek A., Wyszogrodzki G., Powierzenie zadania o udzielenie zamówienia publicz-

nego w kontekście relacji między jednostką samorządu terytorialnego a spółką komunalną, „Finanse komunalne”, Warszawa 2007, nr 4.

7. Dudzik S., Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Zaka-mycze, Kraków 1998.

8. Jagoda J., w: Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, 2 wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2007.

9. Modras A., Status spółki komunalnej w świetle przepisów prawa administracyjnego, „Samo-rząd Terytorialny” 2004, nr 7-8.

10. Rabska T., Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, „Wspólnota” 1993, nr 21.11. Rzetecka – Gil A., Glosa krytyczna do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2006 r., II

PK 189/05, system informacji prawnej Lex/El 2007.12. Siemoniak T., Dochody małżonka w oświadczeniu majątkowym, „Wspólnota” 2010, nr 11.13. Stahl M., Ekspertyza w sprawie podmiotów podlegających kontroli Najwyższej Izby Kontroli,

w: Specjalne posiedzenie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli poświęcone sytuacji prawnej pod-miotów podlegających kontroli Najwyższej Izby Kontroli, s. 19, www.nik.gov.pl

14. Suwaj P. J., Konflikt interesów w administracji publicznej, Wolters Kluwer, Warszawa 2009.15. Szewc A., w: Szewc A. Jyż G., Pławecki Z., Samorząd gminny. Komentarz, 2. wydanie, Dom

Wydawniczy ABC, Warszawa 2005.16. Ślęczkowska I., w: Piskorz – Ryń A., Ślęczkowska I., Ustawa o pracownikach samorządo-

wych. Komentarz, Wrocław 2009.17. Ura E., w: Miaskowska – Dzaszkiewicz K., Szmulik B., Encyklopedia samorządu teryto-

rialnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2010.18. Wierzbica A., Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, Lexis Nexis, Warszawa

2010.19. Wierzbica A., Wadliwość przepisów dotyczących oświadczeń majątkowych w jednostkach sa-

morządu terytorialnego, w: Stec M., Bandarzewski K. (red.), Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej, Wolters Kluwer, Warszawa 2009.

20. Wierzbica A., Dodatkowe zajęcia pracownika samorządowego, „Wspólnota” 2009, nr 31.21. Wierzbica A., Glosa krytyczna do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2006 r., II PK

189/05, „Przegląd Prawa Publicznego”, Warszawa 2008, nr 2.22. Wierzbica A., Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Wolters Kluwer,

Warszawa 2008.


Procedury Procedures

aRkadIuSz bIElIńSkI*∗

PoSTęPowanIE gRuPowE, nowa InSTyTuCja w PolSkIM SySTEMIE PRawnyM – wPRowadzEnIE

streszczenie

Postępowanie grupowe jest instytucją znaną w świecie od ubiegłego wieku lecz w polskim systemie prawnym funkcjonuje dopiero od lipca 2010r. Ma za zadanie pomóc w ochronie obywateli w sytuacji gdy ich prawa zostały naruszone przez ta samą przyczynę. Przykładowo, gdy dziesięcioro lub więcej osób doznało szkody na skutek złego działania lekarstwa wyprodukowanego przez koncern farmaceutyczny, wówczas mogą pozwać ów koncern razem. Prawdopodobnie będzie to dla nich tańsze i szybsze. Powyższa regulacja jest jedną z najbardziej oczekiwanych inicjatyw legislacyjnych ostatnich lat. Oczywiście nie jest wolna od wad, lecz jej ocena będzie możliwa dopiero wtedy, gdy już zakończą się procesy toczące się według jej zasad.

groUp action, a new regUlation in polish legal system – introDUction

summary

Group action is a institution known worldwide from last century, but in Poland it exists from July 2010. It may help citizens to gain protection when a group of them were harmed by the same cause. For example when 10 or more people suffered from a wrong medicine made by the pharmaceutical facto-ry they are able to go to court together. It will be easier and cheaper for them to do it in that way. Of co-urse there are further conditions which are necessary to be fulfilled to open the possibility for group action. I think that this regulation is the most expected regulation in last year’s but as a institution not free of defects, but now it is hard to say is that good or wrong. We should wait for first trial in this mode.

* * *Od 19 lipca 2010r. obowiązuje w Polsce regulacja umożliwiająca dochodzenie roszczeń

w postępowaniu grupowym. Została ona wprowadzona ustawą z dnia 17 grudnia 2009r. o dochodze-niu roszczeń w postępowaniu grupowym1. Jest to zatem na gruncie krajowym zupełnie świeża regu-

* Dr, Adiunkt w Zakładzie Prawa Cywilnego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, Nieetatowy pracownik Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku.

� Dz. U. z �0�0r. Nr �, poz. ��, dalej jako: Ustawa.

120

lacja2, która, przynajmniej teoretycznie, ma stanowić odpowiedź na oczekiwania pewnej grupy społe-czeństwa3. Efektem jej wprowadzenia i podjęcia postępowań sądowych zgodnie z jej przepisami może być również wzmożona aktywność społeczeństwa na poziomie samorządu terytorialnego. Wiele bo-wiem podobnych „spraw”, które do tej pory były na poziomie gminy, powiatu, czy województwa po-zostawione własnemu losowi może, w wyniku połączenia sił, zacząć żyć na nowo. Co więcej, połącze-nie sił może skutkować tym, że zagadnienia dotychczas „nie do ruszenia” nagle znajdując swój finał w sądzie, okażą się jak najbardziej wykonalne. Zatem jednostki samorządu terytorialnego muszą li-czyć się z tym, iż wprowadzenie regulacji poświęconej postępowaniu grupowemu skutkować może zwiększeniem chęci wzięcia w swoje ręce spraw przez obywateli. W niniejszym artykule chciałbym zatem przybliżyć genezę tej instytucji oraz w podstawowym kształcie przedstawić regulacje Ustawy.

Jak podaje P. Pogonowski jednym ze zjawisk społecznych obserwowanych w ostatnich dziesięcioleciach jest umasowienie zdarzeń prawnych, a także coraz ściślejsze związki prawne po-między wieloma podmiotami zainteresowanymi wspólną realizacją swoich praw. Źródłem tych re-lacji jest nie tylko masowe uczestnictwo w życiu gospodarczym (np. spółkach akcyjnych, spółdziel-niach, obrocie instrumentami finansowymi), ale także takie zjawiska jak: poważne awarie, katastro-fy, wypadki komunikacyjne, szkodliwe działanie masowych produktów (np. leków) – dotykające swoimi skutkami wiele podmiotów, dostrzeżenie potrzeby ochrony środowiska naturalnego bądź niektórych, słabszych podmiotów uczestniczących w życiu społecznym znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej (np. pracowników konsumentów) 4. W tych właśnie realiach szybko okazuje się, iż model indywidualnej skargi do sądu nie w każdych warunkach jest optymalny (np. z powodu niskiej kwoty indywidualnego roszczenia nieopłacalne jest wnoszenie pozwu do sądu). Dlatego też zaczęto zastanawiać się nad mechanizmami, które mogłyby zapewnić należytą ochronę w sytuacji, gdy przyczyna sprawcza szkody dotyka jednocześnie wiele osób. W ramach szeroko pojętego postępo-wania grupowego (group action) można wyróżnić – ze względu na żądania zgłaszane w pozwie, przebieg i skutki procesu – postępowanie według modelu amerykańskiego class action, postępowa-nie reprezentacyjne oraz inne postępowania grupowe. Pierwszy typ charakteryzuje się tym, że każ-dy może wnieść pozew o odszkodowanie dla członków grupy do której należy, ci zaś członkowie mogą pozostać nieznani aż do wydania orzeczenia i mimo to obejmą ich jego skutki. Drugi typ postępowania spełnia funkcję regulacyjną: wszczynane jest ono przez określone organizacje bądź nawet osoby fizyczne w celu ochrony interesu zbiorowego (a nie sumy interesów indywidualnych). Ostatni rodzaj to powództwa, które są wnoszone w interesie indywidualnym, jednak różnią się od class action�. Nowoczesne rozwiązania dotyczące realizacji roszczeń wielu podmiotów w jednym postępowaniu znajdują swoje źródło przede wszystkim w amerykańskim class action wprowadzo-nym na podstawie reguły 23 Federal Rules of Civil Procedure w 1938r.6 Regulacja federalnego class

� Jednak znana i wykorzystywana na świecie od wielu lat.� Tytułem przykładu można podać wypowiedzi w mediach osób poszkodowanych w �0�0r. przez klęskę powodzi,

którzy zastanawiając się nad skierowaniem sprawy do sądu przeciwko rządowi polskiemu o odszkodowanie, z nadzieją właśnie odnosili się do regulacji związanej z możliwością dochodzenia roszczeń w postępowaniu gru-powym.

� P. Pogonowski, Postępowanie grupowe. Ochrona prawna wielu podmiotów w postępowaniu cywilnym, Warszawa �009, s. ��-��.

5 Patrz A. Świczewska, Class action oraz inne postępowania zbiorowe, „Przegląd Sądowy” �008, nr �, s. ��.6 Tekst ustawy w języku angielskim wraz z jej istotnymi zmianami z �966r. dostępny jest pod adresem http://www.

law.cornell.edu/rules/frcp//Rule��.htm (stan na dzień �0 sierpnia �0�0r.)

Arkadiusz Bieliński

121

action – stanowiąca wzorzec dla innych krajów – umożliwia jednemu podmiotowi wytoczenie po-wództwa w imieniu innych podmiotów i uzyskania orzeczenia wiążącego całą grupę podmiotów, bez konieczności wcześniejszego uzyskania zgody każdego z nich. Z jednej strony takie ujęcie jest zasadniczym krokiem w kierunku „prywatnego wdrażania prawa”, jednak z drugiej strony – dalece odbiega od indywidualistycznego modelu postępowania cywilnego. Stąd też poszukiwania w kra-jach systemu kodeksowego znalezienia takich rozwiązań, które zapewnią dostęp do sądu każdemu podmiotowi, a jednocześnie będą stanowić ewolucję (nie rewolucję) systemu ochrony prawnej – w poszanowaniu tradycji i ciągłości rozwiązań prawnych7.

Ciekawym źródłem poznania funkcjonujących rozwiązań w zakresie dochodzenia rosz-czeń grupowych jest uzasadnienie do projektu Ustawy. Możemy w nim m.in. przeczytać: „W prawo-dawstwach występują także różne sposoby preferowanego załatwienia sprawy grupowej. Z jednej strony możemy mieć do czynienia z prejudycjalnym wyrokiem co do zasady (np. niemieckie Sam-melsklage, austriackie Verbands-Musterklage, norweskie,,pilot action” – sprawa,,testowa”), roz-strzygnięciem zrównanym ze,,zwykłym” wyrokiem (np. Szwecja, Hiszpania) czy dążeniem do za-warcia ugody (np. Holandia). W tej samej grupie zagadnień pozostaje zakres spraw (roszczeń), jakie mogą być załatwiane przy pomocy omawianej instytucji proceduralnej. W niektórych systemach prawnych dostrzegalne jest ograniczanie takich roszczeń do określonej kategorii spraw, np. ochrony konsumentów (Grecja), rynku instrumentów finansowych (Niemcy), ochrony środowiska czy wresz-cie postępowań dotyczących roszczeń odszkodowawczych (rodzących wiele problemów materialno-prawnych i proceduralnych). Innym kryterium podziału postępowań grupowych jest sposób kształ-towania (zebrania) grupy – podmiotów zainteresowanych wynikiem postępowania, które (albo w których imieniu) jest ono prowadzone. Wyróżniamy tu dwa główne systemy: opt-in i opt-out (op-cja wyraźnie deklarowanego,,wstąpienia” do grupy i opcja wyraźnego,,wystąpienia” z grupy). Pierwszy model (opt-in) zakłada, że grupa kształtuje się przez wyraźne oświadczenia podmiotów, które posiadają cechy (właściwości, np. są poszkodowanymi) określone w akcie notyfikacji (np. ogłoszeniu jednego z zainteresowanych podmiotów) o chęci objęcia ich postępowaniem grupowym – jego skutkami procesowymi i materialnoprawnymi. Z takim podejściem mamy do czynienia np. w prawodawstwie Wielkiej Brytanii, Szwecji, Brazylii. Drugi model (opt-out) zakłada formowanie grupy na podstawie oświadczenia podmiotu o niezaliczaniu go do postępowania (nieobjęcia jego skutkami), mimo posiadania przez ten podmiot właściwości (np. uczestniczenia w jednym zdarze-niu), które,,formalnie” umożliwiają zaliczenie go do grupy (klasy). Brak takiego oświadczenia roz-ciąga skutki orzeczenia na taki abstrakcyjnie zdefiniowany podmiot. System ten funkcjonuje w USA, Holandii czy Izraelu. Innym ważnym wyróżnikiem postępowań grupowych jest przysługiwanie le-gitymacji czynnej – do wytoczenia powództwa określonemu podmiotowi. W tym aspekcie możemy spotkać także kilka rozwiązań. Pierwsze umożliwia wystąpienie z pozwem każdemu zainteresowa-nemu materialnie podmiotowi, który określa pozwanego (pozwanych), roszczenie (żądanie), cechy podmiotów, które mogą być (albo są) zaliczone do grupy. Niektóre zaś rozwiązania ograniczają prawo do występowania z powództwem każdemu zainteresowanemu podmiotowi na rzecz organów ochrony prawnej (np. rzecznik konsumentów, Agencja Ochrony Środowiska w Szwecji, Finlandii, niemieckie Verbandsklage) czy innych podmiotów – certyfikowanych przez państwo (stowarzyszeń ochrony środowiska, konsumentów, fundacji itd.). W tym aspekcie należy także wspomnieć o prze-

� Patrz P. Pogonowski, op.cit., s. ��-�5 i literatura tam podana.

Postępowanie grupowe, nowa instytucja w polskim systemie prawnym – wprowadzenie

122

widywanym w wielu systemach obowiązku prowadzenia takich spraw przez pełnomocników facho-wych (adwokatów, radców prawnych z listy państwowej)”8. Zamierzeniem ustawodawcy wprowa-dzającego do prawa polskiego postępowanie grupowe stało się stworzenie regulacji prawnej, która obejmie protekcją interesy wielu podmiotów, które zostały poszkodowane w wyniku jednego zda-rzenia. Postępowanie grupowe ma być procedurą, dzięki której ułatwiony zostanie dostęp do sądu w sytuacjach, w których dochodzenie roszczenia w takim postępowaniu jest korzystniejsze dla za-interesowanego niż indywidualne występowanie z własnym roszczeniem. Celem tej regulacji jest zwiększenie efektywności ochrony sądowej, ułatwienie dostępu do sądu, jego przyspieszenie oraz redukcja kosztów postępowania sądowego9. Działania polskiego ustawodawcy w kierunku objęcia ochroną interesu wielu podmiotów w jednym postępowaniu to także zrozumienie potrzeb ustawo-dawcy wspólnotowego, wyrażającego już od dawna potrzebę uregulowania na szczeblu wspólnoto-wym powództw zbiorowych10.

Ustawodawca zdecydował się na ujęcie postępowania grupowego w formułę odrębnej ustawy. Jak to można odczytać z uzasadnienia do projektu Ustawy postępowanie grupowe zawiera w sobie wiele odrębności w stosunku do,,indywidualistycznie” ukształtowanego postępowania,,zwykłego” regulowane-go w Kodeksie postępowania cywilnego. Stąd też projektodawca proponował, aby w kwestiach nieuregu-lowanych odmiennie w Ustawie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, z wy-łączeniem tych z nich, które stoją w sprzeczności z istotą postępowania grupowego (art. 24 ust. 1) 11.

Po wprowadzeniu w samą ideę postępowania grupowego można przejść do przedstawie-nia rozwiązania polskiego.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 Ustawy normuje ona sądowe postępowanie cywilne w sprawach, w których są dochodzone roszczenia jednego rodzaju, co najmniej 10 osób, oparte na tej samej lub takiej samej podstawie faktycznej (postępowanie grupowe). Żądanie zgłaszane przez reprezentanta grupy musi być typowe dla całej grupy, sytuacja faktyczna i prawna członków grupy musi być jednakowa, co oczywiście nie wyklucza możliwości istnienia nieznacznych różnic pomię-dzy indywidualnymi podstawami roszczeń. Należy również podkreślić, iż postępowanie grupowe pod względem podmiotowym odnosi się do wszystkich kategorii podmiotów, a nie tylko, a można odnieść takie wrażenie na bazie art. 1 ust. 2 Ustawy, do konsumentów12.

Pod względem przedmiotowym Ustawa w art. 1 ust. 2 wskazuje na sprawy o roszczenia o ochronę konsumentów, z tytułu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt nie-bezpieczny oraz z tytułu czynów niedozwolonych, z wyjątkiem roszczeń o ochronę dóbr osobi-stych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż dochodzenie roszczeń w trybie wskaza-nym w Ustawie ma charakter fakultatywny – wszczęcie postępowania grupowego nie wyłącza

8 Tekst uzasadnienia dostępny pod adresem: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/�8�9 (stan na dzień �0 sierpnia �0�0r.).

9 Patrz M. Sieradzka, Ustawa o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym. Komentarz, Warszawa �0�0, s. ��-��.

�0 M. Sieradzka, Postępowanie grupowe – kolejny krok w kierunku wzmocnienia ochrony interesu wielu podmiotów w jednym postępowaniu, „Przegląd Prawa Handlowego” �0�0, nr �, s. ��. Patrz także podane przez autorkę propo-zycje rozwiązań przyjętych na gruncie wspólnotowym w odniesieniu do dochodzenia roszczeń grupowych przez konsumentów.

�� Tekst uzasadnienia dostępny pod adresem: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/�8�9 (stan na dzień �0 sierpnia �0�0r.).

�� Patrz M. Sieradzka, Postępowanie grupowe…, op. cit., s. ��.


123

możliwości dochodzenia swych roszczeń przez osoby, które nie przystąpiły do grupy lub z niej wystąpiły (art. 1 ust. 3).

Szczególna regulacja została przewidziana, gdy przedmiotem żądania jest roszczenie pieniężne. Wówczas, zgodnie z art. 2 ust. 1 Ustawy, postępowanie grupowe w sprawach o rosz-czenia pieniężne jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wysokość roszczenia każdego członka grupy została ujednolicona przy uwzględnieniu wspólnych okoliczności sprawy. W takim przypadku członkowie grupy muszą zgodzić się na ryczałtowe określenie wysokości należnego im odszkodo-wania tzn. na jego standaryzację. Brak zgody na ujednolicenie wysokości odszkodowania powo-duje de facto niedopuszczalność postępowania grupowego w sprawach o roszczenia pieniężne13. W sprawach o roszczenia pieniężne powództwo może ograniczać się do żądania ustalenia odpo-wiedzialności pozwanego. W takim przypadku powód nie jest obowiązany wykazywać interesu prawnego w ustaleniu14 (art. 2 ust. 3 Ustawy).

Ze względu na fakt, że w ramach dużej grupy może zachodzić trudność z ujednolice-niem wysokości dochodzonych roszczeń, ustawodawca przewidział możliwość tworzenia pod-grup liczących co najmniej 2 osoby (art. 2 ust. 2 Ustawy) w ramach których przyjmuje się odrębne kryterium ujednolicania właściwe dla danej podgrupy.

Postępowanie grupowe należy do właściwości sądu okręgowego, który taką sprawę roz-poznaje w składzie trzech sędziów zawodowych (art. 3 Ustawy) 1�.

Ustawa wyraźnie wskazuje, że powództwo w postępowaniu grupowym wytacza repre-zentant grupy (art. 4 ust. 1). Z uwagi na fakt, że grupa nie działa w procesie grupowym, to repre-zentant grupy występuje w postępowaniu grupowym jako powód. Procesowe relacje między re-prezentantem grupy, a jej członkami zostały uregulowane na zasadzie subrogacji (podstawienia), polegającej na tym, że reprezentant grupy prowadzi postępowanie w imieniu własnym, ale na rzecz wszystkich członków grupy (art. 4 ust. 3) 16. W postępowaniu grupowym obowiązuje przy-mus adwokacko-radcowski (art. 4 ust. 4) 17. Jednocześnie art. 5 Ustawy stanowi, że umowa regu-lująca wynagrodzenie pełnomocnika, może określać wynagrodzenie w stosunku do kwoty zasą-dzonej na rzecz powoda, nie więcej niż 20% tej kwoty.

Odnośnie do wymagań formalnych pozwu Ustawa odsyła przede wszystkim do właściwych18 przepisów KPC19. Ponadto, dodatkowo pozew powinien zawierać (art. 6):

1. wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu grupowym; 2. wskazanie okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 1, a w przypadku roszczeń pie-

niężnych także zasad ujednolicenia wysokości roszczeń członków grupy lub podgrup;

�� Ibidem, s. ��.�� Zasadniczo bowiem w odniesieniu do powództw ustalających, legitymację oznacza się przez pryzmat posiadania

interesu prawnego, np. art. �89 KPC.�5 Podnosi się, iż określenie niejako odgórnie zawodowego składu trzyosobowego nie jest dobrym rozwiązaniem,

z uwagi na różny charakter spraw rozpoznawanych w postępowaniu grupowym, np. sprawy drobne oraz ograni-czoną aktywność sądu w tym postępowaniu – patrz M. Sieradzka, Ustawa o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym…, op. cit., s. �6.

�6 M. Sieradzka, Postępowanie grupowe…, op. cit., s. ��-�5.�� Stanowi to kolejny przykład przymusu adwokacko-radcowskiego, obok regulacji określonej w art. 8�1 KPC prze-

widującego go tylko w odniesieniu do postępowań przed Sądem Najwyższym.�8 Przede wszystkim chodzi o wymogi określone w art. ��6 i ��61 KPC.�9 Ustawa z dnia �� listopada �96�r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr ��, poz. �96 z późn. zm.


12�

3. w przypadku roszczeń pieniężnych określenie wysokości roszczenia każdego z członków grupy lub podgrup;

4. oświadczenie powoda o tym, że działa on w charakterze reprezentanta grupy.Do pozwu należy dołączyć oświadczenia członków grupy o przystąpieniu do grupy i wyrażeniu zgody co do osoby reprezentanta grupy oraz umowę reprezentanta grupy z pełnomocnikiem, określającą sposób wynagrodzenia pełnomocnika20.

Ustawa przewiduje możliwość żądania złożenia przez powoda kaucji na zabezpieczenie kosztów procesu (art. 8 ust. 1). Instytucja kaucji zmierza do zabezpieczenia kosztów postępowa-nia. W postępowaniu grupowym służy również zabezpieczeniu interesów pozwanego przed nie-uzasadnionym wszczynaniem powództw grupowych21. Pozwany może zgłosić żądanie zabezpie-czenia kosztów najpóźniej przy pierwszej czynności procesowej. Pozwany nie ma prawa domagać się złożenia kaucji, jeżeli uznana przez niego część roszczenia wystarcza na zabezpieczenie kosz-tów. Sąd oznaczy termin złożenia kaucji, nie krótszy niż miesiąc, oraz jej wysokość, mając na względzie prawdopodobną sumę kosztów, które poniesie pozwany. Kaucję składa się w gotówce. Kaucja nie może być wyższa niż 20% wartości przedmiotu sporu. Jeżeli w toku sprawy okaże się, że kaucja nie wystarcza na zabezpieczenie kosztów procesu, pozwany może żądać dodatkowego zabezpieczenia. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego przez sąd terminu do złożenia kaucji sąd, na wniosek pozwanego, odrzuci pozew lub środek odwoławczy, orzekając o kosztach, jak w przypadku cofnięcia pozwu. Postanowienie w przedmiocie kaucji sąd może wydać na posie-dzeniu niejawnym. Na postanowienie sądu przysługuje zażalenie (art. 8 ust. 2-6 Ustawy). Sąd na wniosek pozwanego zarządzi zaspokojenie z kaucji przyznanych mu kosztów. Wniosek taki powi-nien być zgłoszony w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Jeżeli wniosku nie zgłoszono, sąd po upływie tego terminu zarządzi wydanie kaucji powodowi na jego żądanie. Sąd zarządzi wydanie powodowi kaucji natychmiast po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli pozwanemu kosztów nie przyznano (art. 9 Ustawy).

Wychodząc naprzeciw postulatowi pozasądowego rozwiązywania sporów Ustawa w art. 7 stanowi, iż sąd w każdym stanie sprawy może skierować strony do mediacji.

Kolejnym etapem postępowania grupowego, po formalnym jego zainicjowaniu, jest zba-danie przez sąd, czy sprawa może być rozpoznana w tym trybie. Sąd rozstrzyga na rozprawie o dopuszczalności postępowania grupowego i odrzuca pozew, jeżeli sprawa nie podlega rozpo-znaniu w postępowaniu grupowym. W przeciwnym razie sąd wydaje postanowienie o rozpozna-niu sprawy w postępowaniu grupowym. Na postanowienie sądu w przedmiocie rozpoznania sprawy w postępowaniu grupowym przysługuje zażalenie (art. 10 ust. 1 i 2 Ustawy). Pozytywnie należy ocenić rozwiązanie przyjęte w art. 10 ust. 3 Ustawy, zgodnie z którym w przypadku wyto-czenia przez członka grupy, w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu pozwu, powództwa o roszczenie, które było objęte powództwem w postępowaniu grupowym, w odniesieniu do tego roszczenia zostają zachowane skutki wytoczenia powództwa

�0 System opt-in zakłada udział w postępowaniu przez przystąpienie, czyli wyraźne wyrażenie zgody na uczestni-ctwo w grupie oraz objęcie postępowaniem grupowym zgłoszonego roszczenia. Zakłada on także objęcie skutkami wyroku wydanego w postępowaniu grupowym wszystkich osób, które wchodzą w skład grupy (tzn. zostały objęte postanowieniem sądu co do składu grupy). Istotą modelu opt-in jest wniesienie powództwa wyłącznie w imieniu tych osób, które zgłoszą takie żądanie – M. Sieradzka, Postępowanie grupowe…, op. cit., s. �5-�6.

�� M. Sieradzka, Postępowanie grupowe…, op. cit., s. �6.


12�

w postępowaniu grupowym. Może to uchronić zainteresowany podmiot np. przed upływem ter-minu przedawnienia roszczenia.

Po uprawomocnieniu się postanowienia o rozpoznaniu sprawy w postępowaniu grupo-wym, sąd zarządzi ogłoszenie o wszczęciu postępowania grupowego (art. 11 Ustawy).Ogłoszenie o wszczęciu postępowania grupowego powinno zawierać:

1. wymienienie sądu, przed którym toczy się postępowanie grupowe; 2. oznaczenie stron postępowania oraz oznaczenie przedmiotu sprawy; 3. informacje o możliwości przystąpienia do grupy przez osoby, których roszczenia mogą

być objęte powództwem grupowym poprzez złożenie reprezentantowi grupy, w ozna-czonym terminie, nie krótszym niż jeden, a nie dłuższym niż trzy miesiące od daty ogło-szenia, pisemnego oświadczenia o przystąpieniu do grupy;

4. zasady wynagrodzenia pełnomocnika; 5. wzmiankę o wiążącym skutku wyroku wobec członków grupy.

Ogłoszenie o wszczęciu postępowania grupowego umieszcza się w poczytnej prasie o zasięgu ogólnokrajowym. W szczególnych wypadkach sąd może zarządzić zamieszczenie ogłoszenia w prasie o zasięgu lokalnym.

Zarządzenie ogłoszenia o wszczęciu postępowania grupowego można zaniechać wtedy, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wszyscy członkowie grupy złożyli oświadczenia o przystąpieniu do grupy. Przystąpienie do grupy po upływie terminu wyznaczonego przez sąd jest niedopuszczalne.

W oświadczeniu o przystąpieniu do grupy uprawniony powinien określić swe żądanie oraz wskazać okoliczności uzasadniające żądanie, a także przynależność do grupy oraz przedsta-wić dowody. Wykaz osób, które przystąpiły do grupy, sporządza powód i przedstawia sądowi, do-łączając oświadczenia o przystąpieniu do grupy. Sąd doręcza wykaz pozwanemu (art. 12 Ustawy).

Z chwilą przedstawienia sądowi oświadczenia o przystąpieniu do grupy, między człon-kiem grupy oraz pozwanym powstaje skutek sprawy w toku, co do roszczenia objętego postępo-waniem grupowym.

Osoba, która przed dniem wszczęcia postępowania grupowego wytoczyła przeciwko pozwanemu powództwo o roszczenie, które może być objęte postępowaniem grupowym, nie póź-niej niż do dnia zakończenia postępowania w pierwszej instancji, może złożyć oświadczenie o przystąpieniu do grupy. W takim przypadku sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępo-wania (art. 13 Ustawy).

W wyznaczonym przez sąd terminie, nie krótszym niż miesiąc, pozwany może pod-nieść zarzuty co do członkostwa określonych osób w grupie lub podgrupach (art. 15 Ustawy).

Ustawa nie przewiduje także możliwości wniesienia interwencji ubocznej członka grupy po stronie powoda (art. 14).

Następnie, sąd ma obowiązek wydać postanowienie co do składu grupy – po upływie wyznaczonego przez sąd terminu, nie krótszego niż miesiąc od dnia doręczenia powodowi zarzu-tów co do członkostwa, sąd wydaje postanowienie co do składu grupy. Sąd może wydać postano-wienie na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 17 ust. 1 i 2 Usta-wy). Po wydaniu postanowienia co do składu grupy, oświadczenie członka grupy o wystąpieniu z grupy jest bezskuteczne (art. 17 ust. 3 Ustawy).

Ustawa przewiduje możliwość zmiany reprezentanta grupy. Zgodnie z brzmieniem art. 18 na wniosek więcej niż połowy członków grupy, sąd może dokonać zmiany reprezentanta grupy. Wniosek powinien wskazywać proponowanego reprezentanta grupy oraz zawierać jego oświad-


126

czenie o wyrażeniu zgody na bycie reprezentantem. Sąd wydaje postanowienie na posiedzeniu niejawnym. Zmiana reprezentanta grupy nie powoduje wygaśnięcia udzielonego w postępowaniu pełnomocnictwa. W przypadku złożenia wniosku o zmianę reprezentanta grupy po wydaniu wy-roku, bieg terminu do zaskarżenia wyroku nie może skończyć się wcześniej, niż z upływem dwóch tygodni od uprawomocnienia się postanowienia o zmianie reprezentanta grupy.

Ustawa wprowadza także własne rozwiązania w zakresie czynności dyspozytywnych. Cofnięcie pozwu, zrzeczenie się lub ograniczenie roszczenia oraz zawarcie ugody wymaga zgody więcej, niż połowy członków grupy. Sąd może uznać za niedopuszczalne cofnięcie pozwu, zrze-czenie się lub ograniczenie roszczenia, jak też zawarcie ugody, jeżeli okoliczności sprawy wskazu-ją, że wymienione czynności są sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami albo zmierzają do obejścia prawa bądź rażąco naruszają interes członków grupy (art. 19 Ustawy).

Postępowanie grupowe może zakończyć się w trojaki sposób: wydanie wyroku ustalającego, zawarcie ugody (np. w wyniku przeprowadzenia mediacji) oraz wydanie wyroku zasądzającego świadczenie. W sentencji wyroku należy wymienić wszystkich członków grupy lub podgrupy. W wyro-ku zasądzającym świadczenie pieniężne należy ustalić, jaka kwota przypada każdemu członkowi gru-py lub podgrupy. Wyrok prawomocny ma skutek wobec wszystkich członków grupy (art. 21 Ustawy).

W zakresie postępowania egzekucyjnego Ustawa przyjęła następujące rozwiązania: ty-tułem egzekucyjnym do prowadzenia egzekucji świadczenia pieniężnego przypadającego człon-kowi grupy lub podgrupy, jest wyciąg z wyroku wskazujący, w szczególności, wysokość należnego mu świadczenia (art. 22); w sprawach o świadczenia niepieniężne egzekucję zasądzonego świad-czenia wszczyna się na wniosek reprezentanta grupy. Jeżeli zasądzone świadczenie niepieniężne nie zostanie spełnione w terminie 6 miesięcy, liczonym od dnia uprawomocnienia się wyroku, a w tym czasie reprezentant grupy nie wystąpi z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, z wnioskiem o nadanie klauzuli wykonalności, a także o wszczęcie egzekucji, może wystąpić każdy z członków grupy (art. 23 Ustawy).

Postępowanie grupowe jest całkowicie nową regulacją, która w założeniu ustawodawcy ma spełnić następujące cele: możliwość rozstrzygnięcia wielu podobnych spraw różnych podmio-tów w jednym postępowaniu; zapewnienie ekonomii wymiaru sprawiedliwości oraz ujednolicenie rozstrzygnięć w podobnych sprawach; obniżenie kosztów postępowania sądowego; ułatwienie dostępu do sądu poprzez stworzenie alternatywnej instytucji w stosunku do skargi indywidualnej. Uzasadnienie do projektu ustawy podaje, iż w państwach członkowskich UE powszechnie pod-kreśla się, że korzyści płynące z wprowadzenia instytucji postępowania grupowego obejmują po-prawienie funkcjonowania wspólnego rynku (przez podniesienie bezpieczeństwa prawnego nabyw-cy – konsumenta), rozszerzenie zakresu dostępu do wymiaru sprawiedliwości (ponad 70% ankieto-wanych obywateli krajów członków UE deklaruje, że skorzystałoby z ochrony sądowej w drobnych sprawach, jeżeli mogłyby być one wytaczane wspólnie z innymi osobami) 22. W jaki sposób nowa instytucja będzie funkcjonowała w Polsce, pokaże czas, niemniej jednak należy mieć na uwadze, iż postępowanie grupowe niesie ze sobą też potencjalne zagrożenia23.

[email protected]

�� Tekst uzasadnienia dostępny pod adresem: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/�8�9 (stan na dzień �0 sierpnia �0�0r.).

�� O tym szeroko P. Pogonowski, op. cit., s. �5-5�.


127

literatura:

1. Pogonowski P., Postępowanie grupowe. Ochrona prawna wielu podmiotów w postępowa-niu cywilnym, Warszawa 2009.

2. Sieradzka M., Postępowanie grupowe – kolejny krok w kierunku wzmocnienia ochrony interesu wielu podmiotów w jednym postępowaniu, „Przegląd Prawa Handlowego” 2010, nr 4.

3. Sieradzka M., Ustawa o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym. Komentarz, Warszawa 2010.

4. Świczewska A., Class action oraz inne postępowania zbiorowe, „Przegląd Sądowy” 2008, nr 4.


joanna jagoda*∗

koMunalny wnIoSEk o zbadanIE konSTyTuCyjnoŚCI akTu noRMaTywnEgo

streszczenie

Wniosek o zbadanie konstytucyjności (legalności) aktu normatywnego jest jednym z prawnych środków ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 191 ust. 1 Konstytucji, z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego z Konstytu-cją lub ustawą (umową międzynarodową) może wystąpić m.in. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa). Należy jednak uznać, że w istocie chodzi tu o uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego, która w ten sposób chroni swą samodzielność. Istotnym ograniczeniem w zakresie inicjowania kontroli konstytucyjności prawa przez jednostki samorzą-du terytorialnego jest wąski zakres przedmiotowy tej kontroli. Zaskarżany akt normatywny musi bowiem dotyczyć spraw objętych zakresem działania podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem do Trybunału. Ograniczenia ustawowe (konstytucyjne) dotyczące kontroli konstytucyjności prawa z inicjatywy jednostek samorządu terytorialnego podlegają nadto rozszerzeniu w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego proponuje się wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w prawo wnoszenia „komunalnej skargi konstytucyjnej” do Trybunału Konstytucyjnego na akty normatywne naruszające prawo do samo-rządu, na wzór rozwiązań występujących w tym zakresie w innych systemach prawnych.

commUnal application for the examination of constitUtionality of the Normative act

summary

Communal application for the examination of constitutionality (legality) of the normative act is one of the legal measures of the protection of independence of the units of local government (article 165 section 2 of the Constitution of the Republic of Poland). According to Article 191 section 1 of the Constitu-tion, the application for the examination of the normative act regarding its constitutionality or conformity with the law (international contract) may be made, among others, by the organ determining the units of local government (administrative district council, the council of the second level of local government admi-

* Dr, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego.

130

nistration, province regional council). However, it should be recognized that in fact it concerns the entitle-ment of the unit of local government which thus protects its independence. Significant restriction in the scope of the initiation of the control of law constitutionality by the units of local government is the limited objective extent of such control. The normative act against which an appeal was lodged has to concern the issues within the scope of activity of the subjects that may make application to the Tribunal. Furthermore, statutory (constitutional) restrictions concerning the control of law constitutionality on the initiative of the units of local government are subject to extension in the jurisdiction of the Constitutional Tribunal. That is why it is suggested the units of local government should be equipped with the right to make “a communal constitutional complaint” to the Constitutional Tribunal about normative acts that infringe the right to administrative autonomy, on the model of solutions found in this scope in other legal systems.

∗ ∗ ∗* * *

1. trybUnał KonstytUcyjny a sąDowa ochrona samoDzielności jeDno-steK samorząDU terytorialnego

Jedną z podstawowych funkcji Trybunału Konstytucyjnego w polskim systemie prawnym jest tzw. abstrakcyjna kontrola konstytucyjności i legalności prawa1. Kontrola ta polega na rozpatry-waniu przez TK wniosków uprawnionych podmiotów o stwierdzenie zgodności z Konstytucją lub ustawami (umowami międzynarodowymi) określonych aktów normatywnych (norm prawnych). Ponieważ wśród podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie konstytucyjno-ści (legalności) wymienia się także organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 Konstytucji), wniosek taki jest uznawany za jeden ze środków sądowej ochrony samodzielności tych jednostek, o której jest mowa w Konstytucji2 (art. 165 ust. 2), a także w Europejskiej Karcie Samo-rządu Lokalnego3 (art. 11) oraz ustawach samorządowych4 (art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 2 ust. 3 u.s.p., art. 6 ust. 3 u.s.w.). O ile sądy administracyjne oraz sądy powszechne chronią samodzielność jedno-stek samorządu terytorialnego na etapie stosowania prawa, o tyle Trybunał Konstytucyjny chroni ją przede wszystkim poprzez czuwanie nad jakością stanowienia prawa. Oczywiście można mieć wąt-pliwości czy ochrona sprawowana przez Trybunał może być uznana za ochronę sądową (a o takiej ochronie jest mowa w Konstytucji, ustawach samorządowych oraz Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego), ponieważ TK na gruncie prawa polskiego sądem nie jest. Sprawuje on kontrolę konsty-tucyjności systemu prawa�. Trybunał jest jednak organem władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2 Kon-stytucji), której cechą (jak i tworzących ją instytucji) jest sądzenie. Trybunał Konstytucyjny jest są-dem o specjalnych kompetencjach, który rozstrzyga spory prawne, w jego skład wchodzą niezawiśli

� Oprócz kontroli abstrakcyjnej TK dokonuje także kontroli konkretnej, która jest realizowana w formie skargi kon-stytucyjnej (art. �9 Konstytucji) oraz w formie odpowiedzi na pytanie prawne zadane przez sąd (art. �9� Konsty-tucji).

� Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z � kwietnia �99� r. (Dz. U. Nr �8, poz. �8� ze sprost.: Dz. U. z �00� r. Nr �8, poz. ��9.).

� Europejska Karta Samorządu Lokalnego z �5 października �985 r. (Dz. U. z �99� r. Nr ��, poz. 608).� Ustawa z 8 marca �990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.),

dalej jako: u.s.g.; ustawa z 5 czerwca �998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.), dalej jako: u.s.p.; ustawa z 5 czerwca �998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �590 z późn. zm.), dalej jako: u.s.w.

5 J. Trzciński, Czy Trybunał Konstytucyjny jest władzą sądowniczą?, w: M. Kudej (red.), W kręgu zagadnień kon-stytucyjnych, Katowice �999, s. �00.

Joanna Jagoda

131

sędziowie, a orzeczenia TK są wydawane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, po przeprowadzeniu rozprawy. „Ochrona udzielana przez Trybunał Konstytucyjny całkowicie spełnia więc wymóg ochrony przed naruszeniem zasad samorządności lokalnej ustanowionej w Karcie (EKSL) i Kon-stytucji”6.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że Trybunał Konstytucyjny zabezpiecza samo-dzielność jednostek samorządu terytorialnego, poprzez:

1. kontrolę zgodności z Konstytucją ustaw (umów międzynarodowych), które regulują prawną pozycję jednostek samorządu terytorialnego;

2. rozpatrzenie wniosków o zbadanie zgodności z Konstytucją aktów wykonawczych do ustaw;

3. rozpoznanie skargi konstytucyjnej, dzięki której uprawniona jednostka samorządu terytorialnego może żądać weryfikacji przez sąd konstytucyjny ostatecznych roz-strzygnięć władz publicznych adresowanych do niej, jeżeli rozstrzygnięcia te naru-szają konstytucyjnie zagwarantowane prawa lub wolności jednostki samorządu7.

Jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do inicjowania kontroli konstytucyj-ności prawa na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP. W celu wszczęcia postępowania przed Trybunałem konieczne jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący (radę lub sejmik) w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu nor-matywnego z Konstytucją. Uchwała ta powinna w sposób jednoznaczny wyrażać wolę organu sta-nowiącego jednostki samorządu terytorialnego wszczęcia postępowania przed Trybunałem i jedno-znacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli8. W przypadku braku takiej uchwały, postępowanie w ogóle nie może zostać wszczęte9.

2. legitymacja Do wszczęcia postępowania przeD trybUnałem KonstytUcyjnym

Art. 191 ust. 1 Konstytucji RP zawiera enumeratywne wyliczenie podmiotów uprawnio-nych do wniesienia wniosku o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm prawnych. W przepisie tym jest mowa m. in. o „organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego”. Określenie to zastąpi-ło zawarte w art. 23 ustawy o TK z 1985 r.10 podmioty nazwane: „rada gminy lub sejmik samorządo-wy, a także samorządowe kolegium odwoławcze”. Obecne sformułowanie trzeba tłumaczyć zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji, który wymienia organy „stanowiące i wykonawcze”, za których pośred-nictwem jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania. Organy te zostały określone w ustawach samorządowych i są nimi odpowiednio: w gminie – rada gminy (organ stanowiący)

6 T. Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz-Ka-towice �006, s. ��. Zgodność tego aspektu regulacji prawa polskiego z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego stwierdził również TK w wyroku z �8 lutego �00� r., K ��/0�, OTK-A �00�, nr �, poz.��.

� Tak A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warsza-wa �00�, s. ��0.

8 M. Kruszewska – Gagoś, Podmiotowość publicznoprawna gminy, Lublin �00�, s. ��5.9 Postanowienie TK z �9 lipca �00� r., Tw ��/0�, OTK �00�, nr �, poz. �66.�0 Ustawa z �9 kwietnia �985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, tekst jedn.: Dz. U. z �99� r. Nr �09, poz. ��0 z późn.

zm.

Komunalny wniosek o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego

132

i wójt, burmistrz, prezydent (organ wykonawczy), w powiecie – rada powiatu (organ stanowiący) i zarząd powiatu (organ wykonawczy) oraz w województwie – sejmik województwa (organ stanowią-cy) i zarząd województwa (organ wykonawczy). Przepis art. 191 ust. 1 Konstytucji odnosi się do „organów stanowiących”, a zatem do rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa. Wniosek o zbadanie konstytucyjności (legalności) aktu normatywnego mogą wnieść – w myśl art. 191 ust. 1 Konstytucji – organy (stanowiące) jednostek samorządu terytorialnego, należy jednak uznać, że ustawodawca posłużył się tu pewnym skrótem myślowym, gdyż de facto uprawnionym do wniesienia wniosku jest odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego11. Wniesienie wniosku leży w interesie gminy (powiatu, województwa), gdyż służy to ochronie jej samodzielności. Trudno sobie wyobrazić, by to organ stanowiący wniósł go w celu zapewnienia ochrony prawnej własnej samodzielności, po-nieważ takową nie dysponuje12. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego występuje z wnioskiem zawsze, jako organ konkretnej jednostki (gminy, powiatu, województwa) i działa w celu ochrony samodzielności tej jednostki (wspólnoty samorządowej). Uprawnionym do wniesienia wnio-sku jest więc jednostka samorządu terytorialnego, ale jedynym organem, który skutecznie może go wnieść, jest jej organ stanowiący (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa). Z wnioskiem występuje gmina (powiat, województwo), a jej organ stanowiący działa w jej imieniu, na jej rzecz. Warunkiem niezbędnym do wszczęcia postępowania kontrolnego przed Trybunałem Konstytucyj-nym na podstawie art. 191 ust. 1 Konstytucji RP jest zatem podjęcie uchwały przez organ stanowią-cy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała ta powinna, w sposób jednoznaczny, wyrażać wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wszczęcia postępowania przed Trybuna-łem i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli.

3. przeDmiotowy zaKres Kontroli aKtU normatywnego

Istotnym ograniczeniem w zakresie inicjowania kontroli konstytucyjności prawa przez jednostki samorządu terytorialnego jest wąski zakres przedmiotowy tej kontroli. Otóż zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, zaskarżany akt normatywny musi dotyczyć spraw objętych zakresem działa-nia podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem do Trybunału. Ponieważ podmiotem tym jest or-gan stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, literalne odczytanie przepisu art. 191 ust. 2 Konstytucji prowadzi do wniosku, że przedmiotem kontroli mogą być tylko akty normatywne doty-czące spraw objętych zakresem działania tych organów (tj. rad gmin, rad powiatów, sejmików woje-wództw). Czy rzeczywiście wątpliwości co do konstytucyjności przepisu dotyczącego spraw obję-tych zakresem działania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, nie powinny stanowić przedmiotu kontroli Trybunału Konstytucyjnego z wniosku przynależnego do tzw. aktyw-nych przypadków uruchamiania bezpośredniej sądowej kontroli aktów normatywnych? Poza tym wątpliwości wywołuje konstruowanie przedmiotowej przesłanki w odniesieniu do zainteresowania sytuowanego na poziomie podmiotu administrującego, a nie podmiotu administracji (tj. względem zakresu działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie jednostki samo-

�� Por. R. Stasikowski, Gwarancje samorządności gminnej w systemie prawnym Republiki Federalnej Niemiec i Rzeczpospolitej Polskiej, Bydgoszcz-Katowice �005, s. �59.

�� Ibidem.

Joanna Jagoda

133

rządu terytorialnego13) 14. Dobrą ilustracją trudności interpretacyjnych mogących towarzyszyć sto-sowaniu kryterium zamieszczonego w art. 191 ust. 2 Konstytucji stanowi przypadek, którego doty-czy postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 sierpnia 2008 r.1�, odmawiające nadania dalsze-go biegu wnioskowi rady gminy o zbadanie zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze16. W ocenie TK, zaskarżone przepisy ustawy nie dotyczą spraw ob-jętych zakresem działania rady gminy (zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym). Nie został więc spełniony w tym przypadku warunek wskazywany w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Przypomniano w tym kontekście o tym, że warunkiem sine qua non dopuszczalności wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest odnoszenie tego rodzaju inicjatywy do jakiejkolwiek sprawy dotyczącej „tej jednostki lub wspólnoty samorządowej”, lecz kwestionowanie konstytucyjności przepisów mających za przedmiot „wyłącz-nie sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z jego kompe-tencjami (a więc działania, do których podjęcia wnioskodawca jest zobligowany) oraz takie, o bycie których przesądza istota samorządu terytorialnego”. Stanowisko to uzasadniono w ten sposób, że w przepisach powszechnie obowiązujących brakuje regulacji przewidującej „jakąkolwiek aktywną rolę dla rady gminy [...] (ani w ogóle dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialne-go), wynikającą i uzasadnioną brzmieniem zaskarżonych przepisów ustawy. W szczególności rada gminy nie ma żadnych powinności działania w sytuacjach wskazanych w tych przepisach”.

Przywołane postanowienie TK w istotnych fragmentach uzasadnienia wykorzystuje argu-mentację przedstawioną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r.17, w którym – też poprzez nawiązanie do wcześniejszych orzeczeń Trybunału dokonujących wykładni pojęcia „spraw objętych zakresem działania”18 – wyrażono przekonanie, co do tego, że pojęcie to „należy rozumieć raczej w sposób zbliżony do pojęcia <<kompetencje wnioskodawcy>>”. W tym kontek-ście powołano się z kolei na stanowisko przedstawione w postanowieniu Trybunału Konstytucyjne-go z 18 stycznia 2005 r.19. To zaś, w kwestii dotyczącej postanowień art. 191 ust. 2 Konstytucji, przedstawia się następująco: „chodzi tu o sprawy objęte zakresem działania bezpośredniego wnio-skodawcy – a więc organu stanowiącego samorządu terytorialnego, nie wolno ich natomiast utoż-samiać ze sprawami leżącymi w kompetencjach organów wykonawczych samorządu terytorialnego [...]. Tym bardziej nie należy przyjmować, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego

�� P. Lisowski, Bezpośrednia sądowa kontrola aktów normatywnych jako sfera sądowej ochrony samodzielności jed-nostek samorządu terytorialnego. Wybrane problemy, w: J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław �009, s. 608.

�� Zob. J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące – kilka refleksji na tle orga-nizacyjnych form wykonywania zadań publicznych, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działa-nia. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń �005, s. �0�-��.

�5 Postanowienie TK z �8 sierpnia �008 r., Tw �6/08, OTK ZU �009, nr �/B, poz. 65. Wniosek rady gminy dotyczył kwestii ustalenia i wniesienia opłaty eksploatacyjnej.

�6 Ustawa z � lutego �99� r. – Prawo geologiczne i górnicze, tekst jedn: Dz. U. z �005 r. Nr ��8, poz. �9�� z późn. zm.

�� Postanowienie TK z 8 lipca �008 r., K �0/06, OTK ZU �008, nr 6/A, poz. ��.�8 Por. postanowienia TK z: 9 października �00� r., Tw ��/0�, OTK ZU �00�, nr �/B, poz. ��; �5 września �00� r.,

Tw ��/0�, OTK ZU �00�, nr �/B, poz. �; �9 października �00� r., Tw �9/0�, OTK ZU �00�, nr �/B, poz. 68; �5 marca �00� r., Tw �/0�, OTK ZU �00�, nr �/B, poz. 8�; �9 lipca �00� r., Tw ��/0�, OTK ZU �00�, nr �/B, poz. �66 oraz �8 stycznia �00� r., Tw ��/0�, OTK ZU �00�, nr �/B, poz. �

�9 Postanowienie TK z �8 stycznia �005 r., Tw ��/0�, OTK ZU �005, nr �/B, poz. �.


13�

może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w każdej sprawie dotyczącej jednostki samorządu terytorialnego lub wspólnoty samorządowej”. Konkludując, uznano więc, że „mogą to być wyłącznie sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy (organów stanowiących samo-rządu terytorialnego), rozpatrywane w związku z ich kompetencjami”. W postanowieniu z 20 listo-pada 2001 r.20 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż „postępowanie w trybie art. 191 ust. 1 Konsty-tucji jest zdeterminowane interesem publicznym. Nie chodzi przy tym o to, by we wniosku organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wskazywały na istnienie interesu prawnego po ich stronie, determinującego granice prawa do wniesienia tegoż wniosku, lecz o to, by wykazały, iż sprawa objęta żądaniem wniosku jest zarazem sprawą objętą zakresem ich działania. Musi to być zatem po pierwsze sprawa wyrażająca interes wspólny, o charakterze publicznym, a więc sprawa dotycząca dobra wspólnego, a nie indywidualnego. Po wtóre, sprawa ta musi dotyczyć badania zgodności z Konstytucją przepisu prawnego w rozumieniu art. 188 Konstytucji, a przez to takiego interesu ogólnego, który się wiąże z konstytucyjnym ładem prawnym, bezpieczeństwem prawnym i innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi wyrażanymi w procesie stanowienia przepisów. Po trzecie wreszcie, musi to być taka sprawa, która pozwala utożsamić cel wystąpienia z wnioskiem z istotnymi cechami podmiotu, któremu taką ograniczoną legitymację Konstytucja przyznaje. Cel wniesienia wniosku musi w jakiejś mierze nawiązywać do istoty spraw objętych zakresem działania samorządu terytorialnego w taki sposób, by można było stwierdzić, iż nie jest to sprawa nadająca się tylko do badania na podstawie wniosku wniesionego przez podmioty posiadające legitymację ogólną, lub inne podmioty mające legitymację ograniczoną. W przypadku rad gmin (...) istotnymi cechami, w rozumieniu powyższym, są te które wypływają z art. 163, art. 164, art. 166 ust. 1 i 2 oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji. Z tych i innych postanowień Konstytucji wynika po pierwsze, iż cel wniesienia wniosku musi nawiązywać do interesu publicznego związanego z lokalnym charakterem rady jako reprezentacji terytorialnej wspólnoty samorządowej. Skoro tak, to rada gminy może wnieść wniosek w sprawach dotyczących interesu publicznego – dobra wspólnego, a nie w sprawach interesów indywidualnych. Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne tak, by można było odróżnić ograniczoną legitymację tych podmiotów od ogólnej legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Po wtóre chodzi o zbadanie zaskarżonego przepisu w związku z zakresem kompetencji rady, przesądzających o istocie samorządu. Jest to niezbędne, by określić granice legitymacji organów stanowiących samorządu w relacji do ograniczonej legity-macji innych podmiotów, takich jak ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokra-jowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych”21.

Jeśli nawet przyjąć, że w art. 191 ust. 2 Konstytucji chodzi o sprawy objęte zakresem działania nie tyle organów jednostek samorządu terytorialnego, co samych tych jednostek (gmin, powiatów, województw), to i tak legitymacja tych jednostek w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zostaje w znaczny sposób ograniczona. Warunkiem dopuszczalności złożenia

�0 Postanowienie TK z �0 listopada �00� r., K �8/00, OTK ZU �00�, nr 8, poz. �6�.�� Warto zaznaczyć, że np. w wyroku z � czerwca �00� r. (K �0/00, OTK �00�, nr 5, poz. ��9), Trybunał Konstytu-

cyjny uznał, że rady gmin mogą wnosić przedmiotowy wniosek także w odniesieniu do przepisów regulujących funkcjonowanie powiatowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wykazano bowiem, że skoro, w tym przypadku, powiat dysponuje środkami służącymi finansowaniu zadań przypadających gminom, to należy przyjąć, że „przepis regulujący funkcjonowanie powiatowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej dotyczy spraw objętych zakresem działania gmin”. Szerzej na ten temat zob. P. Lisowski, Bezpośrednia sądowa kontrola..., op. cit., s. 6��.

Joanna Jagoda

13�

wniosku do Trybunału jest bowiem istnienie związku między zaskarżonym przepisem (aktem nor-matywnym), a sprawami objętymi zakresem działania jednostek samorządu terytorialnego. W swo-ich licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż „nie wystarczy zatem, że kwestio-nowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wniosko-dawcy (...). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo okre-ślonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot, w celu ochrony jego interesów. Inter-pretowanie rozszerzająco zakresu tego uprawnienia jest niedopuszczalne”22. W jednym z orzeczeń Trybunał Konstytucyjny stwierdził nawet – powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo w tym zakresie – że jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do kierowania do TK jedynie wniosków dotyczących spraw mieszczących się w sferze jej działań o charakterze publicznym23. Zda-niem Trybunału konieczne jest „rozróżnienie sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego występuje w roli wyposażonego we władcze kompetencje podmiotu realizującego zadania publiczne oraz sytuacji, gdy jednostka ta występuje jako podmiot prawa prywatnego, będący stroną stosun-ków cywilnoprawnych (np. wykonujący uprawnienia płynące z własności lub innego prawa mająt-kowego). Stosunki cywilnoprawne, których stroną jest gmina (każda inna osoba prawna), w zasa-dzie nie wiążą się bezpośrednio z wykonywaniem jej zadań własnych. Tym bardziej realizacja zadań zleconych nie może z natury rzeczy łączyć się z nawiązywaniem stosunków cywilnoprawnych (...). Dlatego właśnie w sferze działań o charakterze publicznym należy poszukiwać spraw objętych za-kresem działania jednostek samorządu terytorialnego. Tak wyznaczony zakres działań – jako właś-ciwy tylko dla takiego podmiotu – jest specyficzny dla jednostek samorządu terytorialnego. Jed-nostki samorządu terytorialnego uprawnione są do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków dotyczących spraw objętych tak rozumianym zakresem ich działania. Takie ujęcie sfery, której mogą dotyczyć wnioski pochodzące od jednostek samorządu terytorialnego, znajduje po-twierdzenie w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego”.

Ograniczenia ustawowe (konstytucyjne), dotyczące kontroli konstytucyjności prawa z ini-cjatywy jednostek samorządu terytorialnego, podlegają zatem rozszerzeniu w orzecznictwie same-go Trybunału. Pomijając argumenty uzasadniające takie ograniczenia, trzeba uznać, że ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego udzielana przez Trybunał Konstytucyjny jest niepełna i w praktyce bardzo trudno ją realizować ze względu na wspomniane uregulowania praw-ne (legitymacja szczególna jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji) oraz utrwaloną, niekorzystną dla jednostek samorządu terytorialnego, linię orzeczni-czą Trybunału Konstytucyjnego.

�� Postanowienie TK z �0 marca �00� r., Tw 9/0�, OTK �00�, nr �, poz. �; podobnie np. postanowienie TK z �� stycznia �00� r., Tw ��/0�, OTK �00�, nr �, poz. �0; postanowienie TK z � stycznia �00� r., Tw ��/0�, OTK �00�, nr �, poz. ��; postanowienie TK z �6 grudnia �00� r., Tw 80/0�, OTK �00�, nr �, poz. �; postanowienie TK z �6 grudnia �00� r., Tw 56/0�, OTK �00�, nr �, poz. �0; postanowienie TK z �� sierpnia �00� r., T �5/0�, OTK �00�, nr �, poz. �0.

�� Postanowienie TK z �� sierpnia �00� r., T �5/0�, OTK ZU �00�, nr �/B, poz. �0.


136

4. postępowanie przeD trybUnałem KonstytUcyjnym

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym24, wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli wniosek, pytanie prawne albo skarga konstytucyjna pochodzi od uprawnione-go podmiotu. Podmiotem takim, w myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Legitymacja rad gmin, rad powiatów i sejmików województw została jednak ograniczona warunkiem konstytucyjnym, by akt normatywny, o kontrolę którego wnoszą, dotyczył spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo art. 32 ust. 2 ustawy o TK rozstrzyga, że wniosek pochodzący od tych organów „powinien zawierać także powołanie przepisu prawa [...] wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt norma-tywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”.

Stosownie do treści art. 36 ustawy o TK wniosek złożony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Etap wstępnego rozpoznania ma zapobiegać wypadkom nadania biegu wnioskowi, gdy brak jest legitymacji podmiotu do złożenia wniosku. Tym samym, już początkowa faza postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzi do eliminacji spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania i które z tej przyczyny trzeba byłoby umorzyć z uwagi na niedopusz-czalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Zaznaczyć należy, że badanie legitymacji do złożenia wniosku może następować w każdej fazie postępowania, a zatem brak legitymacji pociąga-jący za sobą umorzenie postępowania może być stwierdzony już po nadaniu biegu wnioskowi.

W trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawia-nych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem jest organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) oraz czy powołane przezeń przepisy prawa rzeczywiście wskazują na związek między zakresem działania wnioskodawcy i zaskarżonym aktem normatywnym (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Podstawową przesłanką merytorycznego rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny jest spełnienie przez pismo inicjujące postępowanie formalnych warunków dopuszczalności, określo-nych w Konstytucji oraz ustawie o TK. Niektóre z nich (np. oczywista bezzasadność zarzutu, niedo-puszczalność skargi na stosowanie prawa) są badane już na etapie wstępnej kontroli wniosku. Nie zwal-nia to jednak Trybunału Konstytucyjnego z obowiązku badania tych przesłanek także na następnym etapie postępowania25. „Nadanie wnioskowi dalszego biegu nie oznacza bowiem jego konwalidacji; wy-danie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku”26. W wypadku stwierdzenia – na etapie co do zasady służącym merytorycznemu rozpoznaniu wniosku – przeszkody formalnej, Trybunał Kon-stytucyjny obowiązany jest umorzyć postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne27.

�� Ustawa z � sierpnia �99� r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr �0�, poz. 6�� z późn. zm., dalej jako: ustawa o TK.�5 Por. analogiczna zasada w odniesieniu do skarg konstytucyjnych – postanowienia TK z: �� marca �000 r., SK 6/99,

OTK ZU �000, nr �, poz. 66; �8 października �00� r., SK ��/0�, OTK ZU �00�, nr 5/A, poz. �8; �0 maja �00� r., SK 6�/06, OTK ZU �00�, nr 6/A, poz. 6�; �0 grudnia �00� r., SK 6�/05, OTK ZU �00�, nr ��/A, poz. �68.

�6 Postanowienia TK z: �0 marca �00� r., K ��/0�, OTK ZU �00�, nr �/A, poz. ��; �6 października �00� r., K ��/0�, OTK ZU �00�, nr 5/A, poz. �6.

�� Por. np. postanowienie z �0 marca �00� r., K ��/0�, OTK ZU �00�, nr �/A, poz. ��.

Joanna Jagoda

137

5. wniosKi

Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego udzielana tym jed-nostkom przez Trybunał Konstytucyjny w drodze abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych wyda-je się mało skuteczna, przede wszystkim ze względu na ograniczenia przedmiotowe wniosku, o któ-rych mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, a także dotychczasową praktykę orzeczniczą Trybunału. Trybunał Konstytucyjny, w większości swoich orzeczeń wydanych wskutek wniesienia komunalnego wniosku o zbadanie legalności aktu normatywnego, powołuje się na tezę, iż „samodzielność gminy – chociaż jest wartością konstytucyjną – nie ma charakteru absolutnego”28. Teza ta służy na ogół uzasadnieniu niekorzystnego dla wnioskodawcy (jednostki samorządu terytorialnego) wyroku, bez uwzględnienia – jak słusznie pisze M. Kulesza – „podstawowych, wyznawanych na poziomie abs-trakcyjnym, wartości zasady pomocniczości i demokracji, a także bez rozważania sprawy w katego-riach zasady proporcjonalności”29. Tym samym Trybunał Konstytucyjny pozbawia formułę samo-dzielności jednostki samorządu terytorialnego jakiegokolwiek praktycznego znaczenia30.

Ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest niepełna ze względu na brak w polskim systemie prawnym sądowej ochrony przed naruszeniem prawa do samorządu w drodze aktów normatywnych. Trudno bowiem za środek takiej ochrony uznać wniosek o stwier-dzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konsty-tucją lub aktem ustawodawczym. Dlatego wskazane byłoby wyposażenie jednostek samorządu te-rytorialnego w prawo wnoszenia „komunalnej skargi konstytucyjnej” do Trybunału Konstytucyjne-go na akty normatywne naruszające prawo do samorządu, na wzór rozwiązań występujących w tym zakresie w innych systemach prawnych. Komunalna skarga konstytucyjna przewidziana np. w pra-wie niemieckim31 jest wyspecjalizowaną odmianą powszechnej skargi konstytucyjnej, przysługującą wyłącznie jednostkom samorządu terytorialnego („gminom i związkom gmin”). Skarga ta służy wyłącznie ochronie prawa do samorządności w rozumieniu art. 28 Konstytucji RFN przed ingeren-cjami ze strony aktów prawodawczych. Co warte podkreślenia, zdolność sądowa w postępowaniu przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie naruszenia prawa do samorządno-ści przysługuje tym podmiotom (czyli jednostkom samorządu terytorialnego) jako takim, a nie po-szczególnym ich organom. Przedmiotem komunalnej skargi konstytucyjnej może być „ustawa” nie tylko w sensie formalnym (ustawy federalne i krajowe), ale także wszystkie inne formy prawne po-chodzące od państwa, w szczególności rozporządzenia (np. programy zagospodarowania prze-strzennego rządu krajowego). Zaskarżona norma prawna musi dotyczyć skarżącej gminy nie tylko abstrakcyjnie, lecz również konkretnie, bezpośrednio. Oznacza to, że niemiecka skarga komunalna ma charakter specyficznej kontroli abstrakcyjnej, gdyż oprócz elementu abstrakcyjnego pojawia się

�8 Zob. np.: uchwała z �� września �99� r., W �0/9�, OTK �99�, cz. II, poz. �6; orzeczenia z: �8 października �99� r., K �/9�, OTK �99�, cz. II, poz. �6; �� października �996 r., K �/96, OTK ZU �996, nr 5, poz. �8; wyroki z: 8 maja �00� r., K �9/00, OTK ZU �00�, nr �/A, poz. �0; 8 października �00� r., K ��/0�, OTK ZU �00�, nr �, poz. ��0; � grudnia �005 r., Kp �/05, OTK ZU �005, nr ��/A, poz. ��; �8 grudnia �008 r., K �9/0�, OTK ZU �008, nr �0/A, poz. �8�; 8 kwietnia �009 r., K ��/06, OTK ZU �009, nr �/A, poz. ��; 9 czerwca �0�0 r., K �9/0�, OTK ZU �0�0, nr 5/A, poz. �9.

�9 M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administraty-wistów, „Samorząd Terytorialny” �009, nr ��, s. �8.

�0 Ibidem.�� Por. art. 9� ust. � pkt � b Ustawy Zasadniczej RFN oraz § 9� Ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym

(BVerfG).


13�

również element kontroli konkretnej, która zawsze ma za punkt odniesienia indywidualną sprawę, na której gruncie wyłaniają się wątpliwości32.

[email protected]

Literatura:

1. Gern A., Deutsches Kommunalrecht, Baden-Baden 2003.2. Jagielski J., Wierzbowski M., Wiktorowska A., Nietypowe podmioty administrujące –

kilka refleksji na tle organizacyjnych form wykonywania zadań publicznych, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005.

3. Kruszewska – Gagoś M., Podmiotowość publicznoprawna gminy, Lublin 2007.4. Kulesza M., O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach

uczonych administratywistów, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 12.5. Lisowski P., Bezpośrednia sądowa kontrola aktów normatywnych jako sfera sądowej

ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wybrane problemy, w: Boć J., Chajbowicz A. (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław 2009.

6. Stasikowski R., Gwarancje samorządności gminnej w systemie prawnym Republiki Fede-ralnej Niemiec i Rzeczpospolitej Polskiej, Bydgoszcz-Katowice 2005.

7. Szewc T., Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Tery-torialnego, Bydgoszcz-Katowice 2006.

8. Trzciński J., Czy Trybunał Konstytucyjny jest władzą sądowniczą?, w: Kudej M. (red.), W kręgu zagadnień konstytucyjnych, Katowice 1999.

9. Wiktorowska A., Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administra-cyjnoprawne, Warszawa 2002.

�� Szerzej na temat komunalnej skargi konstytucyjnej (Kommunalverfassungsbeschwerde) zob. np. R. Stasikowski, Gwarancje samorządności gminnej w systemie prawnym Republiki Federalnej Niemiec i Rzeczpospolitej Polskiej, Bydgoszcz-Katowice �005, s. ��-�5�; A. Gern, Deutsches Kommunalrecht, Baden-Baden �00�, s. 55� i n. oraz wskazana tam literatura.

Joanna Jagoda

alEkSandER MaREkwIa*∗

PREkluzja „RoSzCzEnIa” o zaPłaTę REnTy PlanISTyCznEj

streszczenie

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dają gminie możliwość usta-lenia w drodze decyzji administracyjnej jednorazowej opłaty, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miej-scowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Ustalenie wysokości tej opłaty ograniczone jest czasem, bowiem przepisy przewidują że może to nastąpić w okresie do 5 lat od wejścia w życie zmiany w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego. Dla zachowania terminu organ administracji musi wszcząć postępowania administracyjne w tym przedmiocie. Kwestią determinującą stosowanie właściwych przepisów i zasad dla tego terminu będzie określenie jego charakteru, w szczególności czy termin należy zaliczyć do grupy procesowych, czy też materialnych. Będzie to wpływać na możliwość stosowania przepisów dotyczących zasad jego obliczania, możliwości jego przerwania, wstrzymania, ewentualnie przywrócenia. Istotnym będzie także określenie chwili początkowej i końcowej terminu, a także funkcji, jaką ustawodawca mu przypisał.

time-barreD "claims" for payment of the pension planning

summary

The provisions of the Act on Spatial Management give the municipality the possibility of estab-lishing a one-time charge through means of an administrative decision, if due to the adoption of a zoning plan or its modification, the value of property has increased as a result, and the owner or perpetual user transfers the rights to this property. Determination of the charge amount has a time limit, as the regula-tions state that it can only be enacted within a 5 year period from the date of amendments of the zoning plan entering into force. To stay within the time limit, the authority has to initiate administrative pro-ceedings in this matter. The determining factor in applying the adequate provisions and rules for this time limit will be in particular whether it should be classified as a procedural or material time limit. This will affect the possibility of applying regulations governing the principles of its calculation, possibility of its interruption, suspension or restoration. It is also important to determine the starting point and end point of the time limit, as well as the function which the legislature has assigned to it.

* Dr, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego.

1�0

* * * ∗Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym1 dają gminie możli-

wość ustalenia w drodze decyzji administracyjnej jednorazowej opłaty, jeżeli w związku z uchwale-niem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użyt-kownik wieczysty zbywa tę nieruchomość2. Artykuł 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenie opłaty plani-stycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości może nastąpić w czasie 5 lat od wejścia w życie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie stanowiska3, opłata ta choć ma niektóre cechy podatku, to podatkiem w świetle art. 6 ustawy Ordynacja Podatkowa4 nie jest, zaś do jej ustalenia zastosowanie mają przepisy ko-deksu postępowania administracyjnego.

Upływ pięcioletniego terminu powoduje wygaśnięcie możliwości wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia renty planistycznej. Sugeruje to, że termin ten należałoby zaliczyć do kategorii terminów procesowych, ponieważ wskazuje okres, w którym powinny być do-konane czynności o charakterze procesowym. Upływ tego terminu implikuje, w sferze procesowej, niedopuszczalność wszczęcia postępowania, co jednak związane jest bezpośrednio z wygaśnięciem prawa materialnego do ustalenia opłaty. Skoro termin ten zakreśla ramy czasowe dla ukształtowa-nia obowiązków w granicach administracyjnoprawnego stosunku materialnego�, to ma charakter materialny. Stosunek procesowy powstaje na tle stosunku administracyjnego6, tzn. zmierza zawsze do ustalenia stosunku materialnoprawnego7, a w tym wypadku nie można nawiązać tego ostatnie-go z powodu upływu czasu8. Normy prawa materialnego określające prawa i obowiązki podmio-tów postępowania, głównie stron, podlegają konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego albo też są kreowane ex lege, bądź powstają na skutek podjęcia określonych czynności9. Skonkretyzowa-nie prawa materialnego poprzez uruchomienie norm formalnych dozwolone jest jedynie wtedy, je-żeli prawa istnieją in abstracto, tzn. wynikają z przepisów materialnych. Podstawowe znaczenie bę-

� Dz. U. z �00� r. Nr 80, poz. �� z późn. zm. � W doktrynie i judykaturze opłatę tą nazywa się rentą planistyczną lub opłatą planistyczną, Z. Niewiadomski,

Samorząd Terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, „Samorząd Terytorialny” �995, nr 6, s. 56.

� Wyrok NSA z � września �00� r., OSK 5�0/0�, OSP �005, nr �-8, poz. 9�; wyrok NSA z �5 kwietnia �008 r., II OSK �08/0�, niepubl.

� Dz. U. z �005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm. 5 Por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa

�00�, s. �88.6 Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa – Poznań �985, s. �6.� J. Boć, Prawo administracyjne, wyd. VII, Wrocław �00�, s. �6�.8 Por. rozwiązanie przyjęte w art. 96 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z �9�8 r. Przepis ten prze-

widywał, iż z powodu upływu trzech lat od dnia uprawomocnienia się decyzji, w odniesieniu do dwóch spośród trzech przesłanek wznowienia, określonych w art. 95 rozporządzenia, nie może nastąpić wznowienie postępo-wania. Przepisy wyraźnie wskazywały, że w związku z upływem czasu – � lat – wydaje się decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Podobną regulację zawierał art. ��8 w pierwotnym brzmieniu kodeksu. Z przyczyny wymienionej w art. �� § � pkt 5, wznowienie postępowania mogło nastąpić tylko w okresie trzech lat od dnia wydania decyzji ostatecznej.

9 Cz. Marzysz, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom II, Zakamycze �005, s. �.

Aleksander Marekwia

1�1

dzie mieć zatem to, czy upłynął okres czasu, w jakim przepis prawa umożliwiał ich skonkretyzowa-nie. Problemem wtórnym, mającym charakter procesowy i zależny od przyjętego modelu postępo-wania administracyjnego, będzie sposób zachowania się organu administracji, tzn. jakie rozstrzyg-nięcie w wypadku upływu terminu organ powinien podjąć: czy orzekać o upływie terminu potwier-dzając to zdarzenie oraz, czy wydawać akt o odmowie wszczęcia postępowania (jeżeli strona złoży po upływie terminu materialnego wniosek10), albo merytoryczny akt, choć z rozstrzygnięciem nega-tywnym, albo – jak w omawianym przypadku – nie wszczynać postępowania w ogóle. Za każdym razem jednak podstawą rozstrzygnięcia będzie sytuacja prawna podmiotu rozpatrywana w świetle upływu czasu, określonego w przepisach materialnych. Termin pięcioletni z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wyznacza czasowe granice dla podjęcia czynności procesowych, co mogłoby mylnie wskazywać na jego procesowy charakter. Upływ terminu jest jednak bezpośred-nią i nieodwracalną przeszkodą procesową dla skonkretyzowania obowiązków wynikających z re-gulacji materialnoprawnej.

Na materialnoprawny charakter terminu wskazywać by mogło również formalne kryte-rium – umiejscowienie terminu, ponieważ znajduje się on w akcie zaliczanym do grupy material-nych11. Kryterium to jest jednak bardzo zawodne12. W art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu znajduje się bowiem jeszcze jeden termin, którym organ jest formalnie związany w zakresie wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną, a jest on z pewnością terminem procesowym. Zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę bezzwłocznie13 po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, doręczonego przez

�0 Takim był wspominany trzyletni termin z art. 96 ust. � rozporządzenia z �9�8 r. o postępowaniu administracyj-nym, a także trzyletni termin z art. ��8 tekstu pierwotnego k.p.a. z �960, Dz. U. Nr �0, poz. �68.

�� Na podstawie podobnej do wskazanej wyżej metody wyodrębnienia, możliwe jest dokonanie bardziej dokładne-go rozróżnienia. Założyć mianowicie można, iż pojęcie „termin materialny” łączy się z pojęciem „przepis mate-rialny”. Idąc tym tokiem rozumowania, kwalifikacja danego przepisu jako przepisu materialnego przesądzałaby o kwalifikacji terminu zeń wynikającego. W tym przypadku kwalifikacja terminu jest dokonywana w uściśleniu do konkretnego przepisu, a nie do całego aktu prawnego.

�� Klasyczne kryterium dla rozróżnienia terminu materialnego od procesowego, zwane w doktrynie kryterium for-malnym, to kryterium miejsca w systemie danej gałęzi prawa, w którym znajduje się przepis zawierający „termin”. Jak to wskazywał J. Pokrzywnicki, „Co się tyczy terminów prawa materialnego, to sama nazwa wskazuje, gdzie należy ich szukać” (J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz – Podręcznik, Warszawa �9�8, s. ��). Jeżeli termin znajduje się w akcie zawierającym normy procesowe – np. w kodeksie postępowania ad-ministracyjnego, uznaje się, że mamy do czynienia z terminem procesowym. Jeżeli termin znajduje się w akcie prawnym zawierającym normy materialne (np. ustawa, rozporządzenie należące do prawa administracyjnego ma-terialnego), zalicza się go do terminu materialnego. Nazwa „termin materialny”, czy „termin procesowy” według tego kryterium wyodrębnienia, wskazuje więc w pierwszej kolejności na charakter grupy norm prawnych, których przyporządkowanie do norm prawa materialnego lub procesowego determinować będzie rodzaj terminu. Jak się jednak okazuje, podział dokonywany według kryterium samego jedynie położenia przepisu prawnego jest za-wodny. W systemie prawa administracyjnego znaleźć można przepisy zawierające terminy materialne, mimo że znajdują się w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (np. termin zawarty w art. �56 § � k.p.a.), jak i przepisy zawierające terminy procesowe, mimo tego, że znajdują się w akcie prawa materialnego (termin zawarty w art. 9 ustawy Prawo o zgromadzeniach, Dz. U. z �990 r., Nr 5�, poz. �9� z późn. zm.). Doktryna jak i orzecznictwo są zgodne, iż założenie, że to zamieszczenie normy prawnej w danym akcie prawnym materialnym czy procesowym wyznacza charakter terminu jest słuszne, aczkolwiek zawodne. Ustawodawca z różnych wzglę-dów nie zachowuje bowiem tego podziału.

�� Niezwłocznie oznacza tyle, co bez zbędnej zwłoki, bezzwłocznie, bez odkładania na później, bez zwłoki, Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, tom 5, Warszawa �96�, s. �09, Komputerowy słownik języka pol-skiego – edycja 1998, wydawnictwo naukowe PWN.

Prekluzja „roszczenia” o zapłatę renty planistycznej

1�2

notariusza. Słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2010 r.14, że termin ten nie jest ściśle zakreślającym terminem do wydania decyzji, a zmierza jedynie do za-pewnienia niezbędnej szybkości działania administracji publicznej. Wydaje się, że intencją ustawo-dawcy było podkreślenie konieczności uruchomienia z urzędu postępowania w tym przedmiocie bez zbędnej zwłoki, choć literalna wykładnia art. 37 ust. 6 sugeruje, że organ ma niezwłocznie wy-dać decyzję w przedmiocie renty planistycznej, a nie tylko wszcząć postępowanie. Samo wszczęcie postępowania ma doniosłe skutki dla biegu pięcioletniego terminu (a raczej jego zachowania), o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym dla możliwości wydania decyzji w przedmiocie renty planistycznej. Termin „bezzwłoczny” ma więc charakter procesowy, ale co najważniejsze – instrukcyjny. Jego przekroczenie przez organ administracji nie ma wpływu na samo postępowanie w przedmiocie opłaty, a także na decyzję ad-ministracyjną będącą wynikiem tego postępowania. Może jedynie skutkować odpowiedzialnością pracownika, który zaniechał wszczęcia postępowania. Jak wynika z powyższej analizy, terminy z art. 37 ust. 4 i ust. 6 nie są wobec siebie konkurencyjne, a skutki ich przekroczenia są różne. Ter-miny te dotyczą dwóch najistotniejszych elementów czasowych związanych ze wszczęciem postępo-wania. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej opłatę powinno być wszczęte przez organ bezzwłocznie, ale nie później niż w okresie 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu.

Chwila, w jakiej pięcioletni termin z art. 37 ust. 4 rozpoczyna swój bieg, określona jest w przepisach poprzez datę kalendarzową – wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego1�. Jak wskazuje się w literaturze16, w praktyce data ta zależna będzie w dużej mierze od organizacji i sprawności działania zespołu przygotowującego akty normatywne do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz od decyzji wojewody, zaś organy gminy nie mają praw-nych środków mogących wywrzeć wpływ na określenie daty początku obowiązywania miejscowego planu, a co za tym idzie, rozpoczęcie biegu terminu z art. 3717.

Termin ten ujęty przez wskazanie okresu czasu (okres ustawowy), kończy się po upływie 5 lat od tej daty i ze swej istoty nie może ulegać zahamowaniu co oznacza, że nie może zostać prze-rwany (wstrzymany, zawieszony) przez zdarzenie lub czynność prawną tak, aby po przerwie mógł biec od nowa lub w jego pozostałej części18. Z uwagi na to, że jest to termin ustawowy, organ nie ma możliwości w żaden sposób kształtowania jego długości poprzez jego wydłużenie lub skrócenie.

Prawo administracyjne nie posiada – wzorem prawa cywilnego – przepisów wskazujących jak obliczać występujące w przepisach poszczególnych ustaw terminy materialne. Co więcej, w prze-pisach ogólnego postępowania administracyjnego również brak jest reguł dotyczących obliczania terminów określonych w latach, a także odesłań w zakresie sposobów jego obliczania do innych przepisów19. Rozwiązania jakie można przyjąć do obliczenia (ustalenia) chwili końcowej pięciolet-

�� OSK ��/0�, niepubl.�5 Por. art. �9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. �6 T. Bąkowski, A. Skóra, Problemy publikacji prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych, w: Ad-

ministracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały konferencji naukowej Katedr Prawa Administracyjnego, Łódź �000, s. �-��.

�� Jest to termin, którego nadejście jest pewne, ale niepewna jest chwila jego nadejścia (dies certus an, incertus quando).

18 Por. uwagi odnośnie terminów zawitych w uchwale SN z dnia 16 września 1993 r., III CZP 125/93, OSNC 1994, nr 4, poz. 75.

�9 Kodeks wymienia jednak w art. 98 § � wprost procesowy termin określony w latach. De lege ferenda ustawodawca

Aleksander Marekwia

1�3

niego materialnego terminu są różne. Po pierwsze, odwołać można się do przepisów prawa cywil-nego i przyjąć regułę z art. 112 kodeksu cywilnego20. Wydaje się jednak, że jeżeli da się dla terminu prawa administracyjnego wyznaczyć zasadę prawną dla obliczania terminu w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, to nie jest konieczne posiłkowanie się regulacją z innej gałęzi prawa. Ko-deks postępowania administracyjnego przyjął dla obliczania terminów tygodniowych i miesięcz-nych metodę kalendarzową. Zgodnie z art. 57 kodeksu, do obliczania terminów oznaczonych w sposób ścisły, kodeks przyjął zastosowanie zasady computatio civilis21. Ustawodawca uregulował w tym przepisie reguły mające odniesienie do wszystkich terminów procesowych znajdujących się w kodeksie, a wskazanych za pomocą dni, tygodni, miesięcy i ujętych w okresy czasu. Terminy na-leżące do grupy materialnych prawa administracyjnego określone w latach także powinny być tą metodą objęte. Terminy określone w latach obliczać należy według tego samego schematu, co ter-miny najbardziej do nich zbliżone długością i specyfiką. Oznacza to, że przez analogię należy przy-jąć dla obliczania terminów określonych w latach zasady dotyczące terminów oznaczonych w mie-siącach. Odniesienie do terminów określonych w tygodniach nie byłoby dobrym zabiegiem, ponie-waż terminy tygodniowe zawsze mają identyczną liczbę dni. Terminy określone w latach, podobnie jak terminy miesięczne, z uwagi na lata przestępne i nieprzestępne, mogą mieć różną długość. Ob-liczanie terminów określonych w latach odbywać się zatem powinno według schematu, że termin kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Gdy-by takiego dnia w ostatnim miesiącu danego roku nie było, termin skończyć powinien bieg w ostat-nim dniu tego miesiąca22.

Wątpliwości związane z ustaleniem chwili końcowej dla pięcioletniego terminu mogą doty-czyć sytuacji, kiedy ostatni dzień terminu przypadnie na dzień ustawowo wolny od pracy. W takiej sytuacji możliwe są dwa rozwiązania: jako ostatni dzień traktować można dzień wolny od pracy lub

powinien rozważyć wprowadzenie do kodeksu reguł obliczania terminów oznaczonych w latach.�0 Odwoływanie się do art. �� k.c. nie jest prawidłowym zabiegiem. Podkreślić należy, że art. �� ma zupełnie inny

cel i zastosowanie niż art. �� k.c. Przepis ten umożliwia określenie długości terminu niemającego charakteru ciągłego. Dla terminów niemających cechy ciągłości nie jest możliwe ustalenie ich upływu przy pomocy reguły kalendarzowej (w wypadku terminów rocznych – daty albo nazwy). Stąd też w kodeksie cywilnym koniecznym było w stosunku do takich terminów odniesienie do dni, które w łącznym zestawieniu mają określać długość ter-minu miesięcznego lub rocznego. Z uwagi na wspomniany cel regulacji z art. ��, zastosowanie tego przepisu dla obliczania terminów ciągłych dać może wadliwe wyniki ustalenia upływu terminu określonego w latach. Termin roczny ciągły obejmować bowiem może �65 lub �66 dni. Według zasady z art. �� k.c., termin roczny ma zawsze stałą ilość dni – �65.

�� Reguła computatio civilis dotyczy terminów liczonych w jednostkach czasu takich jak dni, tygodnie, miesiące, lata i oznacza, iż termin jest liczony według zasady „od dnia do dnia” (z odpowiednim zastosowaniem do tygodni, miesięcy i lat). Przykładem takich terminów w kodeksie są np. terminy załatwiania spraw, określone w art. �5, czy np. terminy do wnoszenia środków zaskarżenia, uregulowane w art. ��9 § � i art. �� § �. Druga reguła – computa-tio naturalis, przyjmuje liczenie terminów od „chwili do chwili”, tzn. termin określony w przepisie wskazany jest nie przez jednostkę czasu (np. dzień), a przez wskazanie etapu, przed upływem którego czynności należy dokonać. Do takich terminów zaliczyć należy terminy określone w art. ��, art. �� § �, art. ��5 (tu mowa jest w przepisach o wykonaniu czynności „do czasu” np. do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość, do czasu wyznaczenia dla strony przedstawiciela przez sąd, do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie), art. �0 § �, art. 56 § �, art. 60, art. ��, art. 8� § �, art. 90 § �, � i �, art. ��0 § � i �, art. �� § �, art. ��5 § �, art. ��8 § � (przepisy te przewidują wyraźnie wykonanie czynności przed wskazanym etapem, np. przed wydaniem decyzji, przed rozpatrzeniem proś-by o przywrócenie terminu, przed odebraniem zeznania).

�� Dla obliczania terminu w jakim właściciel (użytkownik wieczysty) musi zgłosić swe roszczenie do gminy, który na skutek wejścia w życie nowych regulacji planistycznych nie może korzystać ze swojej nieruchomości w do-tychczasowy sposób, a chce z tego tytułu uzyskać stosowne odszkodowanie, należałoby przyjąć reguły z art. �� kodeksu cywilnego.


1��

drugie rozwiązanie – termin upłynie w następnym dniu po dniu wolnym od pracy. Wywiedzenie re-guły z art. 57 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, czy nawet z art. 115 kodeksu cywilnego, a ściślej, jej zastosowanie do obliczenia ostatniego dnia terminu materialnego wywołać może wątpli-wości. Z przepisów tych wynika, że ratio legis jakim kierował się ustawodawca przy tworzeniu tychże przepisów, to ochrona podmiotu przed niemożnością dotrzymania terminu z uwagi na szczególny dzień, tzn. dzień ustawowo wolny od pracy. Z istoty tej regulacji – potwierdzonej zresztą przez lite-ralne brzmienie art. 115 k.c. – wynika też, że chodzi o dotrzymanie terminu dla dokonania czynno-ści. Upływ pięcioletniego terminu materialnego z art. 37 ust. 4. ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym powoduje w przypadku renty planistycznej niemożność ukształtowania obo-wiązku ustalenia i zapłaty renty. Skoro upływ tego terminu wywołuje bezpośrednie skutki w postaci wygaśnięcia prawa, to niemożność doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania (najczęś-ciej za pomocą tej daty organ ustalał będzie chwilę wszczęcia postępowania) powinna być w tym przypadku traktowana co najmniej na równi z niemożnością dokonania czynności procesowej przez stronę postępowania, której skutki nie postępują tak daleko (albo mogą nie postąpić tak daleko).

Pewne wątpliwości związane z regulacją upływu terminu na ustalenie renty planistycznej dotyczyć mogą chwili, w jakiej termin ten – dla ważności decyzji ustalającej rentę planistyczną – po-winien zostać przez organ administracji zachowany23. Artykuł 37 ust. 4 odsyła do art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni przepis nakazuje, aby zgło-szenie roszczenia do gminy o wypłatę odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, nastąpiło w terminie 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne-go. Odpowiednio, w odniesieniu do opłaty planistycznej należy zatem przyjąć, że dla zachowania terminu wystarczy by wójt, burmistrz albo prezydent miasta wszczął postępowanie administracyj-ne, mające na celu określenie istnienia przesłanek do ustalenia opłaty (przede wszystkim czy wzro-sła wartość nieruchomości), nie zaś by postępowanie to zakończyło się w terminie 5 lat wydaniem decyzji ustalającej tą opłatę. Pod pojęciem wszczęcia postępowania rozumieć należy moment, w którym strona została zawiadomiona o pierwszej czynności procesowej dokonanej w sprawie przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji. Będzie to najczęściej data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania24. Tak ustalona data wszczęcia postępowania traktowana jest co do skutków na równi ze zgłoszeniem roszczenia właści-ciela lub użytkownika wieczystego do gminy o zapłatę odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W ujęciu semantycznym, chwila w której postępowanie administracyjne zostanie wszczęte nie powinna być nazywana „chwilą zgłoszenia roszczenia”. Opłata z tytułu wzrostu war-tości nieruchomości ma bowiem charakter publicznoprawny i działaniem skierowanym na ustalenie tej opłaty będzie wszczęcie postępowania administracyjnego25. Ponadto trudno przyjmować, by gmina zgłaszała do swego organu wykonawczego jakiekolwiek roszczenie, w przedmiocie którego sama ma wydać akt administracyjny.

Charakter prawny pięcioletniego terminu z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym pozwala zaliczyć go do terminów stanowczych, tj. takich, których prze-

�� Nie wydaje się poprawnym, aby dla oznaczenia tej chwili używać pojęcia „przerywanie terminu”, bowiem suge-rować to może, że termin zostaje wstrzymany, a potem biegnie dalej (lub od początku).

�� Por. wyrok WSA w Krakowie z � sierpnia �00� r., II SA/Kr ��6/06, niepubl.�5 Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, Warszawa �006, s. �9�. Autor

używa pojęcia „dochodzenie opłaty”.

Aleksander Marekwia

1��

kroczenie wywoła skutek prawny, w tym wypadku niemożliwość wszczęcia postępowania celem ukształtowania stosunku materialnego26. W orzecznictwie termin dla wszczęcia postępowania o ustalenie renty planistycznej nazywa się czasem terminem przedawnienia27. W grupie terminów określonych w prawie jako stanowcze, wyróżnić można dwie kategorie, tj. terminy przedawnienia i terminy zawite. Mimo tego, że przepisy prawa wzmiankują o zawitości i przedawnieniu, pojęcia te nie mają w przepisach prawa administracyjnego ustalonego znaczenia. Kodeks postępowania ad-ministracyjnego posługuje się określeniem „termin zawity” jedynie raz, w rozdziale dotyczącym opłat i kosztów postępowania – w art. 261 § 4 pkt 2. O terminach przedawnienia kodeks wspomina pośrednio, używając zwrotu „roszczenie przedawnia się” w art. 160 § 5 i art. 161 § 4. W doktrynie prawa cywilnego pojęcie zawitości i prekluzyjności używane jest zamiennie28. Nie ma jednak w prze-pisach kodeksu cywilnego (ani też w kodeksie postępowania cywilnego) definicji legalnych tych po-jęć. Mimo to odróżnia się terminy zawite (prekluzyjne29) od terminów przedawnienia, bazując w głównej mierze na dorobku doktryny i orzecznictwa. Upływ terminu zawitego powoduje na grun-cie prawa cywilnego wygaśnięcie określonego prawa30. Jak wskazuje się w literaturze, terminy zawi-te charakteryzuje znaczny rygoryzm prawny, co podyktowane jest intencją wprowadzenia ograni-czenia czasowego, możliwie najbardziej intensywnego w swych skutkach – „uprawnienia wygasa-ją”31. W tym kontekście przedawnienie działa słabiej, albowiem „po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia” – art. 117 kodeksu cywilnego. Oznacza to, że po upływie terminu przedawnienia roszczenie nie wygasa, a przekształca się w tzw. roszczenie niezupełne, któ-rego można dochodzić. W wypadku, gdy dłużnik podniesie zarzut przedawnienia, sąd zobligowany będzie do jego uwzględnienia i oddalenia powództwa. Zgodnie z poglądami doktryny prawa cywil-nego, przedmiotem przedawnienia mogą być jedynie cywilnoprawne roszczenia. Nie będą więc podlegać przedawnieniu uprawnienia nie mające charakteru roszczeń (np. uprawnienia kształtują-ce), ale i roszczenia nie mające charakteru cywilnoprawnego (np. administracyjnoprawne, proceso-we) 32. Pięcioletni termin przewidziany na wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia renty planistycznej należałoby wiec zaliczyć do terminów administracyjnych materialnych o charakterze zawitym. Po upływie pięcioletniego terminu prekluzyjnego (odmiennie niż w wypadku regulacji upływu terminów z art. 146 § 1 i art. 156 § 2 kpa33), organ administracji nie może (legalnie) wszcząć

�6 W wypadku terminów prawa administracyjnego materialnego trudno mówić o kategorii terminów niestanowczych (in-strukcyjnych). Jeżeli terminem związany był organ administracji, to przekroczenie terminu materialnego zawsze będzie skutkować wadliwością aktu administracyjnego, a jeżeli adresatem terminu była strona stosunku materialnoprawnego – bezskuteczność czynności dokonanej po terminie, prowadzącej najczęściej do wygaśnięcia prawa podmiotowego.

�� Tak w wyroku WSA w Gliwicach z �� września �006 r., II SA/Gl �8�/05, niepubl.�8 S. Grzybowski (red.), Prawo Cywilne, Warszawa �9��, s. 89 i nast.�9 Por. T. Pałdyna, Przedawnienie w polskim prawie cywilnym, Warszawa �0�0, s. ��. �0 Tak Z. Radwański, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa �99�, s. �59.�� Cz. Żuławska, w: G. Bieniek (red.), Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania. Tom II, wyd.

VII, Warszawa �006, s. 86 – 8�.�� Por. A. Brzozowski, w: K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny – komentarz, Tom. 1, Wyd. III, Warszawa �00�,

s. ��6 – ��.�� Artykuł ��6 § � i art. �56 § � zostały skonstruowane w oparciu o ten sam schemat. Uchylenie decyzji po wznowieniu

postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia de-cyzji upłynął określony czas. Upływ terminu materialnego nie uniemożliwia jednak stronie wszczęcia postępowania administracyjnego.


1�6

i prowadzić postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu tegoż postępowania. Je-żeli organ wszczął już postępowanie mimo upływu terminu, to powinien je umorzyć. Bezprzedmio-towość postępowania ma w tym wypadku charakter pierwotny34, bowiem nie ma od początku przedmiotu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, postępowanie nie może być wszczę-te35. Jeżeli organ administracji ustalił opłatę planistyczną mimo upływu pięcioletniego terminu, decyzja taka będzie obarczona wadą istotną kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępo-wania administracyjnego.

Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pięcioletni termin z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przestaje mieć formalne znaczenie. Dla strony, ale przede wszystkim dla organu, od dnia wszczęcia postępowania ważniejszym staje się termin ostatecznego zakończenia postępowania i wydania decyzji. Okoliczność, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej ma być wszczęte w okresie do 5 lat od wejścia w życie planu nie oznacza jednak, że organ może prowadzić postępowanie bez ograniczeń czasowych36. Organ administracji, który prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia renty planistycznej jest związany terminami załatwienia sprawy przewidzianymi w art. 35 kodeksu postępowania admini-stracyjnego, ponieważ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regu-lują tej kwestii odmiennie niż ogólne postępowanie administracyjne. Z uwagi na konieczność prze-prowadzenia postępowania wyjaśniającego37, organ powinien działając zgodnie z zasadą ogólną szybkości i regułą z art. 35 kodeksu załatwić sprawę w terminie maksymalnym do miesiąca od wszczęcia postępowania, chyba że sprawa okaże się szczególnie skomplikowana w rozumieniu art. 35 § 3. Redakcja art. 35 § 3 kodeksu sugeruje, że wyróżnik szczególnego skomplikowania przypisany jest sprawie, która aktualnie jest rozpoznawana przez organ. Przepis nie wspomina o sprawach, które mają być załatwiane, a o sprawie, co należy odnieść do konkretnej sprawy zawisłej przed or-ganem. Założenie odmienne – że określone kategorie sprawy uznać można z góry za szczególnie skomplikowane – wywoływałoby wątpliwości związane z tym, kto ma decydować o takiej kwalifika-cji i na podstawie jakich kryteriów38. Od okoliczności danego przypadku zależeć więc będzie, czy organ uzna sprawę o ustalenie renty planistycznej za szczególne skomplikowaną, w sensie skompli-kowania nadzwyczajnego, ponad przeciętną miarę. Okoliczność ta uzewnętrzni się dopiero po wszczęciu postępowania, bowiem wtedy organ może napotykać trudności w jej rozpatrzeniu.

Z uwagi na istotę terminów materialnych, co do zasady nie ma w prawie administracyj-nym możliwości usunięcia negatywnych skutków związanych z uchybieniem terminu materialnego,

�� Por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne …, op. cit., s. 6��.�5 Por. J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz – Podręcznik, Warszawa �9�8, s. ��.�6 Tak. wyrok NSA z dnia � października �009 r., II SA/Po 8��/08, niepubl. �� Wartość nieruchomości po wejściu w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub

jego zmianie jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

�8 Por. S. Gronowski, Wzrasta znaczenie umów, Rzeczpospolita �998, nr 9, s. �, gdzie autor wskazuje, iż w postępo-waniu administracyjnym przed prezesem Urzędu Regulacji Energetyki sporne sprawy traktować należy jako szcze-gólnie skomplikowane; odmiennie co do terminu załatwiania spraw przed prezesem Urzędu Regulacji Energetyki H. Palarz. Problemy ustalania, zatwierdzania, stosowania i kontroli cen ciepła w świetle prawa energetycznego, Samorząd Terytorialny �00�, nr 9, s. �6; por. także M. Sachajko, M. Żółtko, Charakter prawny postępowania przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, RPEiS �996, nr �, s. 9� – autorzy zaliczają postępowanie antymo-nopolowe do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. �5 § �.

Aleksander Marekwia

1�7

chociażby przyczyny uniemożliwiające dokonanie czynności były niezależne od strony, która uchy-biła terminowi39. Tym bardziej w odniesieniu do terminu, którego adresatem jest organ administra-cji, ustawodawca nie przewidział możliwości jego przerwania czy zawieszenia, a także jego przy-wrócenia40. Z tych także względów jakiekolwiek uwagi odnośnie zastosowania do tego terminu in-stytucji przywrócenia terminu są zbędne.

O ile podstawową rolą terminów procesowych jest dynamizowanie i porządkowanie toku postępowania, to w wypadku terminów prawa materialnego nacisk wydaje się być położony na funkcję gwarancyjną i zabezpieczającą. Ustawowy okres wymieniony w art. 37 ust. 4 wydaje się być dość długi, a co za tym idzie, pozwala bez przeszkód ustalać wysokość opłaty planistycznej. Opłata ustalona decyzją o rencie planistycznej jest należnością na rzecz gminy i jest świadczeniem publicz-noprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu teryto-rialnego. Z zasady zatem organy administracji powinny mieć większe poczucie i świadomość dzia-łania w interesie społecznym. Symetrycznie w zakresie terminu ustalone zostały reguły związane z dochodzeniem roszczenia przez właścicieli nieruchomości lub użytkowników wieczystych, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa ob-niżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym41. Roszczenie do gminy w tym zakresie można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miej-scowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgłoszenie roszczenia w terminie powoduje, że właściciel lub użytkownik wieczysty może dochodzić tego roszczenia przed sądem powszechnym nawet po upływie pięcioletniego terminu.

Rola obydwu terminów, pięcioletniego terminu dla wszczęcia postępowania w przedmio-cie ustalenia renty planistycznej oraz pięcioletniego terminu do zgłoszenia roszczenia do gminy o odszkodowanie, polega na stabilizacji i gwarantowaniu trwałości stosunku społecznego powsta-łego po upływie wskazanych okresów ustawowych. W tym sensie rola terminów materialnych zbliża się do roli przypisanej terminom przedawnienia. Sąd Najwyższy określił ją dla tych ostatnich wska-zując, iż przepisy o przedawnieniu „mają charakter stabilizujący stosunki prawne i gwarantujący ich pewność”42.

[email protected]

�9 Terminy materialne prawa cywilnego również nie podlegają przywróceniu. Jedynie w odniesieniu do terminów przedawnienia przepisy przewidują możliwość ich zawieszenia (art. �� k.c.), co równoważy negatywne skutki wystąpienia przyczyn niezależnych od stron, uniemożliwiających dokonanie czynności w terminie.

�0 Por. E. Janeczko, Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. „Rejent” �00�, nr �, s. 59.

�� Art. �6 ust. � ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. �� Wyrok SN z �� lutego �99� r., III CRN 500/90, OSNCP �-8, nr 9�, poz. ��.


1��

literatura:

1. Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2003.

2. Bąkowski T., Skóra A., Problemy publikacji prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych, w: Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materia-ły konferencji naukowej Katedr Prawa Administracyjnego, Łódź 2000.

3. Bieniek G. (red.), H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania. Tom II, wyd. VII, Warszawa 2006.

4. Boć J., Prawo administracyjne, wyd. VII, Wrocław 2001.5. Doroszewski W. (red.), Słownik języka polskiego, tom V, Warszawa 1963.6. Gronowski S., Wzrasta znaczenie umów, Rzeczpospolita 1998, nr 9.7. Grzybowski S. (red.), Prawo Cywilne, Warszawa 1973.8. Janeczko E., Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

„Rejent” 2001, nr 1.9. Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa – Poznań 198510. Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz,

Tom II, Zakamycze 2005. 11. Niewiadomski Z. (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, Warszawa

2006.12. Niewiadomski Z., Samorząd Terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje

prawne,”Samorząd Terytorialny” 1995, nr 6.13. Palarz H., Problemy ustalania, zatwierdzania, stosowania i kontroli cen ciepła w świetle pra-

wa energetycznego, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 9.14. Pałdyna T., Przedawnienie w polskim prawie cywilnym, Warszawa 2010. 15. Pietrzykowski K. (red.), Z. Banaszczyk, A. Brzozowski, J. Mojak, L. Ogiegło, M. Pazdan,

J. Pietrzykowski, W. Popiołek, M. Safjan, E. Skowrońska – Bocian, J. Szachułowicz, K. Zaradkiewicz, K. Zawada, Kodeks cywilny – komentarz, Tom. 1, Wyd. III, Warszawa 2002.

16. Pokrzywnicki J., Postępowanie administracyjne. Komentarz – Podręcznik, Warszawa 1948.17. Radwański Z., Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 1994.18. Sachajko M., Żółtko M., Charakter prawny postępowania przed Urzędem Ochrony Konku-

rencji i Konsumentów, RPEiS 1996, nr 4.19. Komputerowy słownik języka polskiego – edycja 1998, wydawnictwo naukowe PWN.

Aleksander Marekwia

alIna MIRuć*∗

nadzóR PEdagogICzny w oŚwIaCIE– wybRanE zagadnIEnIa

streszczenie

Nieodzownym elementem dla sprawnego funkcjonowania polskiego systemu oświaty jest insty-tucja nadzoru pedagogicznego. Powyższe opracowanie odnosi się do najistotniejszych kwestii dotyczących nadzoru pedagogicznego a w szczególności: jego istoty, zadań, zasad przeprowadzania, środki nadzorcze i możliwości ich stosowania przez organy nadzoru pedagogicznego zewnętrznego i wewnątrzszkolnego.

peDagogical sUpervision in eDUcation – selecteD issUes

summary

An indispensable element of the efficient functioning of the Polish education system is the insti-tution of pedagogical supervision. This paper above refers to the most important questions of pedagogical supervision, and especially its essence, tasks, principles of proceedings, supervision means and opportu-nities of their application by both external and internal pedagogical supervision organs.


Z uwagi na to, że pojęcia nadzoru pedagogicznego nie określono w prawie oświatowym, zagadnienie powyższe zasługuje na przybliżenie i szczegółową analizę teoretyczną. Należy stwier-dzić, iż nadzór pedagogiczny jawi się istotnym i nieodzownym elementem dla sprawnego funkcjo-nowania polskiego systemu oświaty.

Niniejsze opracowanie odnosi się do najistotniejszych kwestii dotyczących nadzoru peda-gogicznego a w szczególności: jego istoty, zadań oraz zasad przeprowadzania, środki nadzorcze i możliwości ich stosowania przez organy nadzoru pedagogicznego, zarówno zewnętrznego, jak i wewnątrzszkolnego.

* Dr, Adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego w Zakładzie Nauki Administracji Publicznej Uniwersytetu w Białymstoku.

1�0

2. naDzór i naDzór peDagogiczny – istota pojęć

Termin „nadzór” jest pojęciem prawnym, które nie ma jednolitej definicji. Najczęściej określa się nadzór przez wskazanie jego podstawowych cech i relacji, które zachodzą między nad-zorem a pojęciami pokrewnymi. W Małym słowniku języka polskiego PWN nadzór jest definiowa-ny jako „dozorowanie, pilnowanie, strzeżenie kogoś lub czegoś”, ale także jako „kontrola i opieka”. Można, zatem stwierdzić, że nadzór to badanie działalności danego podmiotu administracyjnego, połączone z możliwością pomocy, wiążącego wpływu, a także modyfikacji tej działalności, doko-nywane przez organ z reguły zwierzchni organizacyjnie bądź funkcjonalnie, w celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem1.

Według teorii prawa administracyjnego, nadzór zawiera w sobie element kontroli, a zara-zem polega na czymś więcej: nadzorujący, bowiem nie tylko dokonuje porównania stanu stwierdzo-nego z wyznaczonym oraz wynikającej stąd oceny (pozytywnej bądź negatywnej), co do działalno-ści nadzorowanego, lecz ponadto przysługują mu w stosunku do nadzorowanego kompetencje władcze, pozwalające wywierać wpływ na prawidłowe funkcjonowanie jednostek podporządkowa-nych2. W odróżnieniu od kontrolującego, nadzorujący ponosi prawną odpowiedzialność za funk-cjonowanie nadzorowanych.

Pojęcia „nadzór pedagogiczny” nie zdefiniowano wprost w polskim prawie oświatowym. Jednakże mając na uwadze regulację oświatową, „nadzór pedagogiczny” sprowadza się do stałego i systematycznego badania przez powołane do tego osoby lub organy, stanu, warunków i efektów prowadzonej przez szkoły i placówki działalności statutowej oraz do wywierania przez te osoby lub organy wpływu na nadzorowane jednostki w celu zapewnienia właściwego poziomu kształcenia i wychowania. Jego podstawowym celem jest doskonalenie jakościowego rozwoju szkół i placówek oraz rozwój zawodowy nauczycieli. Aby cel powyższy osiągnąć, organy sprawujące nadzór pedago-giczny: prowadzą planowany i systemowy pomiar jakości pracy szkół i placówek, wspierają działal-ność szkół i placówek, wspomagają nauczycieli i dyrektorów szkół i placówek w spełnianiu przez te jednostki wymagań w zakresie jakości pracy oraz kontrolują zgodność organizacji i funkcjonowania szkół i placówek z przepisami prawa.

W ramach pojęcia nadzoru pedagogicznego możliwe jest dokonywanie różnych jego po-działów. Ze względu na relację nadzorującego w stosunku do podlegającej nadzorowi szkoły lub placówki oświatowej, można mówić o podziale nadzoru pedagogicznego na: wewnętrzny (we-wnątrzszkolny) i zewnętrzny.

O nadzorze wewnątrzszkolnym można ogólnie powiedzieć, że jest on jedną z funkcji kie-rującego szkołą lub placówką oświatową.. Nadzór wewnątrzszkolny sprawują dyrektor szkoły oraz inni nauczyciele, zajmujący stanowiska kierownicze w szkole lub placówce oświatowej. Dyrektor szkoły lub placówki, w ramach swoich obowiązków, powinien monitorować i nadzorować realizację jej zadań oraz uzyskiwane efekty działalności.

Natomiast nadzór zewnętrzny polega na oddziaływaniu za pomocą instrumentów prawa

� D. Kurzyna-Chmiel, Podstawy prawne i organizacyjne oświaty. Prawo oświatowe w zarysie, Warszawa �006, s. �5.

� M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa �009, s. �8�.

Alina Miruć

1�1

administracyjnego, w którym obok specyficznych środków nadzorczych (jak np. zalecenia bądź po-lecenie opracowania tzw. programu naprawczego), istnieje możliwość wydania decyzji administra-cyjnej nakazującej usunięcie uchybień. Wykonują go przede wszystkim kuratorzy oświaty bądź właściwi ministrowie.

Zgodnie z obowiązującym prawem, nadzór pedagogiczny polega na: ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz in-nej działalności statutowej szkół i placówek; udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycie-lom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych3.

W zakresie oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opie-kuńczej szkół, placówek i nauczycieli oraz analizowania i oceniania efektów działalności dydak-tycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, nadzorowi podlega w szczególności: zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; reali-zacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; przestrzeganie zasad oceniania, kla-syfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie prze-pisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach jak też zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

W ramach nadzoru pedagogicznego wykonywane są dwa rodzaje zadań: 1. tzw. zadania diagnostyczno-oceniające, w tym kontrola przestrzegania prawa i działalno-

ści statutowej, diagnozowanie działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, ocenianie tej działalności w całości lub w wybranych zakresach oraz gromadzenie infor-macji o pracy nauczycieli i dyrektorów w celu dokonywania oceny ich pracy. Zadania te realizowane są w formie hospitacji, wizytacji, badania działalności szkoły, w tym działal-ności statutowej4.W tym obszarze organy sprawujące nadzór pedagogiczny mają prawo i obowiązek ingerowania w działalność szkół i placówek (a odpowiednio także osób) oraz stosowania, wobec stwierdzonych uchybień, środków prawnych.

2. zadania o charakterze wspomagającym, czyli szkolenia, narady, udział w rozwiązywaniu problemów, w inspirowaniu nauczycieli i dyrektorów do samodzielnej, innowacyjnej i twórczej działalności, wskazywania właściwego trybu postępowania, upowszechniania przykładów dobrych praktyk i inspirowania współpracy między nauczycielami, szkołami i instytucjami oświatowymi. Mają one na celu raczej nałożenie na organy i osoby sprawu-jące nadzór obowiązku informowania, czy też wspomagania działalności nadzorowanych szkół, placówek i nauczycieli, a nie sprawowanie nadzoru. Nadzór pedagogiczny w stosunku do szkół niepublicznych nie posiadających uprawnień

szkoły publicznej, polega natomiast na ocenie zgodności działalności szkoły z zapisami zawartymi w statucie szkoły. Ocena zgodności statutu z prawem należy do organów prowadzących ewidencję danego typu szkół i placówek niepublicznych. Stąd też ocena zgodności działalności szkoły z zapi-sami statutowymi należy zarówno do organu sprawującego nadzór pedagogiczny, jak i organu ewi-

� Ustawa z dnia � września �99� r o systemie oświaty, tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr �56, poz. �5�� z późn. zm., dalej jako: u.s.o.

� B. Barszczewska, Nadzór pedagogiczny, Warszawa �009, s. ��.

Nadzór pedagogiczny w oświacie– wybrane zagadnienia

1�2

dencyjnego. Nadzór dyrektora szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej jest realizo-wany przez wykonywanie zadań i czynności przewidzianych dla szkół publicznych, a w szczególno-ści przez działalność diagnostyczno-oceniającą.

Nadzór zaś nad publicznymi i niepublicznymi placówkami opiekuńczo-wychowawczymi jest sprawowany z uwzględnieniem standardów opieki i wychowania. W zakresie realizacji standar-du wychowania, celem tego nadzoru jest inspirowanie i badanie stopnia osiągnięcia celów wycho-wawczych, natomiast w zakresie realizacji standardu opieki, ocenie podlegają m.in. warunki i efekty działalności placówek. Natomiast nadzór nad działalnością ośrodków adopcyjno-opiekuńczych ma na celu badanie i ocenę wykonania przez te jednostki ich zadań. Podlega mu w szczególności prze-strzeganie praw dziecka, stopień zaspokojenia jego potrzeb oraz przestrzeganie przepisów określa-jących zasady działania placówki.

3. organy naDzorU peDagogicznego w świetle obowiązUjącego prawa

Organami zewnętrznego nadzoru pedagogicznego są: 1. minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (Minister Edukacji Narodowej), który

sprawuje nadzór pedagogiczny za pośrednictwem urzędu ministra (Ministerstwa Eduka-cji Narodowej) nad:

a. Zespołem Szkół dla Dzieci Obywateli Polskich Czasowo Przebywających za Granicą i (z uwzględnieniem pewnych uprawnień nadzorczych Dyrektora Ze-społu) nad szkołami i szkolnymi punktami konsultacyjnymi za granicą,

b. b) centralnymi publicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli, oraz nad za-kładami kształcenia nauczycieli.

Do podstawowych kompetencji ministra właściwego ds. oświaty i wychowania w zakresie sprawowania nadzoru pedagogicznego, należy m.in.: sprawowanie nadzoru nad szkołami, dla któ-rych jest organem prowadzącym i placówkami doskonalenia zawodowego nauczycieli mających zasięg ogólnokrajowy; nadzór i koordynacja wykonywania nadzoru pedagogicznego przez kurato-rów na terenie kraju; określanie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego i kwa-lifikacji niezbędnych do jego prowadzenia; ustalanie podstawowych kierunków realizacji przez ku-ratorów oświaty polityki oświatowej państwa.

2. kurator oświaty, który nadzoruje szkoły i placówki oświatowe przy pomocy kuratorium oświaty:

a. w całości: przedszkola, większość szkół (w tym wszystkie szkoły ogólnokształ-cące) i placówek, kolegia pracowników służb społecznych,

b. w zakresie nauczania przedmiotów ogólnokształcących – wszystkie szkoły re-sortowe, z wyjątkiem szkół prowadzonych i nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania;

3. minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego), który sprawuje nadzór pedagogiczny za pośrednictwem spe-cjalistycznej jednostki nadzoru (Centrum Edukacji Artystycznej) nad szkołami i placów-kami artystycznymi;

4. ministrowie właściwi do spraw rolnictwa (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) oraz ochro-

Alina Miruć

1�3

ny środowiska (Minister Środowiska) sprawujący nadzór nad szkołami przez siebie pro-wadzonymi za pośrednictwem urzędów tych ministrów;

5. minister właściwy do spraw sprawiedliwości (Minister Sprawiedliwości) sprawujący nad-zór pedagogiczny poprzez:

a. Centralny Zarząd Służby Więziennej – nadzorujący szkoły przy zakładach kar-nych,

b. okręgowe zespoły nadzoru pedagogicznego, utworzone przy sądach okręgowych – nadzorujące w okręgu tegoż sądu: zakłady poprawcze, schroniska dla nielet-nich, rodzinne ośrodki diagnostyczno-konsultacyjne�.

Należy podkreślić, iż kuratorzy i właściwe organy wykonują czynności w ramach nadzoru przy pomocy nauczycieli, którzy są zatrudnieni na stanowiskach wymagających kwalifikacji peda-gogicznych w kuratoriach oświaty oraz w urzędach tych organów lub podporządkowanych im jed-nostkach organizacyjnych (art. 35 ust. 5 u.s.o.). Do zadań kuratora oświaty, w zakresie sprawowa-nego przez niego nadzoru pedagogicznego, należą m.in.: nadzór nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze województwa; organizacja i przeprowadzanie, nie rzadziej niż raz na 5 lat, pomiaru jakości pracy we wszystkich szkołach i placówkach w województwie; wspomaganie dyrektorów szkół i placówek w tworzeniu i wdrażaniu wewnątrzszkolnych systemów zapewnienia jakości.

Natomiast nadzór wewnątrzszkolny jest domeną dyrektora szkoły lub placówki oraz in-nych nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze w tych jednostkach organizacyjnych (np. wi-cedyrektor szkoły, inni kierownicy będący nauczycielami – kierownik świetlicy szkolnej lub filii), nad szkołą bądź placówką, a także w stosunku do nauczycieli w nich zatrudnionych.

Koniecznym warunkiem, aby dyrektor osobiście mógł sprawować nadzór pedagogiczny, jest to, aby był on nauczycielem. Zatem dyrektorem może być osoba, która spełnia łącznie wymaga-nia kwalifikacyjne określone w Karcie Nauczyciela oraz w rozporządzeniu wydanym przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania, a ponadto posiada stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego.

Dyrektor szkoły lub placówki, we współpracy z nauczycielami zajmującymi inne kierowni-cze stanowiska, m.in.: planuje, organizuje i przeprowadza wewnętrzne mierzenie jakości pracy, w tym badanie osiągnięć edukacyjnych uczniów; raz w okresie roku szkolnego sporządza raport z przeprowadzonego wewnętrznego mierzenia jakości i przedstawia go kuratorowi oświaty, radzie pedagogicznej, radzie rodziców i organowi prowadzącemu; gromadzi informacje o pracy nauczy-cieli w celu dokonania oceny ich pracy; opracowuje i wdraża we współpracy z radą pedagogiczną wewnątrzszkolny system zapewniania jakości6.

4. zasaDy organizacji naDzorU peDagogicznego

Zasady sprawowania nadzoru pedagogicznego określa szczegółowo rozporządzenie Mi-

5 M. Pilich, op. cit., s. ��0-��.6 D. Kurzyna-Chmiel, op. cit.,s. ��-��.


1��

nistra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r, w sprawie nadzoru pedagogicznego7.Istotnym celem powyższego rozporządzenia jest wzmocnienie systemu nadzoru pedagogicznego ze szczególnym uwzględnieniem dokonywania analizy i oceny jakości działalności edukacyjnej szkół i placówek oświatowych.

W myśl powyższego rozporządzenia nadzór pedagogiczny może być sprawowany w spo-sób planowy oraz doraźnie i winien uwzględniać przede wszystkim zasadę jawności wymagań oraz zasadę gromadzenia informacji o szkole lub placówce z różnych źródeł. Ważnym założeniem roz-wiązań prawnych jest rozgraniczenie trzech rodzajów zadań nadzorczych, tj.: ewaluacji działalności edukacyjnej szkół i placówek; kontroli przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół i placówek i nauczycieli oraz wspomaganie pracy szkół i placówek oraz nauczycieli w zakresie ich działalności dydaktycznej, wychowawczej i opie-kuńczej oraz innej działalności statutowej.

Prawo przewiduje trzy formy nadzoru pedagogicznego: ewaluację, kontrolę oraz wspoma-ganie. Ewaluacja jest przeprowadzana w istotnych obszarach, czyli w: zarządzaniu szkołą lub pla-cówką; procesach zachodzących w szkole lub placówce; funkcjonowaniu szkoły lub placówki w śro-dowisku lokalnym oraz w sferze efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz w innej działalności statutowej szkoły lub placówki. Obejmuje ona zbieranie i analizowanie informacji w wyżej wymienionych obszarach oraz ustalenie poziomu spełniania przez szkołę i pla-cówkę wymagań. Natomiast kontrola przeprowadzana jest przez osobę lub zespół wyznaczony przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Przeprowadzanie czynności kontrolnych nie może zakłócać pracy szkoły lub placówki nie powinno trwać dłużej niż 2 dni robocze.

Istotny jest sposób sprawowania nadzoru. Z analizy rozporządzenia wynika, iż podsta-wowymi celami sposobu sprawowania nadzoru pedagogicznego są: umożliwienie zespołom szkol-nym (dyrektorom wraz z nauczycielami) efektywnej pracy nad poprawieniem jakości pracy szkół i placówek poprzez dostarczanie informacji na temat tej jakości; dostarczenie informacji i narzędzi do sprawdzania poziomu wypełniania przez szkoły i placówki wymagań określonych w prawie oraz umożliwienie dokonywania analiz dotyczących jakości pracy szkół i placówek.

5. śroDKi naDzorU i ich stosowanie przez organy naDzorU peDagogicznego

Środki nadzoru to środki, do których stosowania są uprawnione organy sprawujące nad-zór nad organami nadzorowanymi8.Na podstawie przepisów u.s.o. można wyróżnić dwie podsta-wowe kategorie środków nadzoru: informacyjne i korygujące.

Środki informacyjne to instrumenty, bez których pełnienie funkcji nadzoru byłoby nie-możliwe, ponieważ uprawniają one organy sprawujące nadzór pedagogiczny do gromadzenia od-powiednich informacji o stanie faktycznym, przez różne formy kontroli, które mogą wykazać, czy nie powstały pewne rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym. Środki te stosują osoby zatrudnione w urzędach administracji rządowej (ministerstwach, kuratoriach oświa-ty, specjalistycznej jednostce nadzoru, jednostkach nadzoru tworzonych w resorcie sprawiedliwo-

� Dz. U. Nr �68, poz.��. 8 D. Kurzyna-Chmiel, op. cit., s. �0�.

Alina Miruć

1��

ści) na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych. Sprawują one zewnętrzny nadzór pedagogiczny.

Do głównych środków informacyjnych nadzoru pedagogicznego stosowanych przez nauczy-cieli wykonujących czynności z zakresu tego nadzoru zalicza się prawo: wstępu do szkół i placówek oświatowych; wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy; udziału w posiedzeniu rady pedagogicznej, po uprzednim powiadomieniu dyrektora szkoły; wstępu o charakterze obserwatora na zajęcia dydak-tyczne, wychowawcze, opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę, po uprzed-nim powiadomieniu dyrektora szkoły lub placówki a także przeprowadzania badań służących ocenie efektywności działalności dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej szkół i placówek.

Wstęp do szkół i placówek oświatowych jest to nie tylko prawo wstępu do budynku szkol-nego, lecz także do poszczególnych pomieszczeń szkolnych. Prawa tego dyrektor szkoły nie może skutecznie ograniczyć, gdyż oznaczałoby to naruszenie przez niego przepisów ustawy o systemie oświaty. Zaś wgląd do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy – „wgląd do dokumentacji” oznacza przede wszystkim prawo do zapoznania się z dokumentami w siedzibie szkoły lub placówki. Nauczyciele, wykonujący czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, mogą wykonywać również odpisy po-szczególnych dokumentów. Dokumentację dotyczącą przebiegu nauczania, wychowania i opieki, tzn. sposób jej prowadzenia oraz rodzaje tej dokumentacji, uwzględniające w szczególności ewiden-cję dzieci i młodzieży podlegających obowiązkowi szkolnemu i obowiązkowi nauki, a także stano-wiące podstawę wydawania uczniom świadectw i dyplomów, określa minister właściwy ds. oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia (art. 22 ust. 2 pkt. 5 u.s.o.). Natomiast dokumentacja doty-cząca organizacji pracy obejmuje: statut szkoły; dokumenty określające zadania edukacyjne i wy-chowawcze szkoły oraz sposób ich realizacji (a zwłaszcza program wychowawczy i program profi-laktyki, o których mowa w podstawie programowej kształcenia ogólnego); regulaminy kolegialnych organów szkolnych oraz księgi protokołów z posiedzeń organów szkolnych. Do tej dokumentacji należy zaliczyć też część aktów osobowych nauczycieli potwierdzających posiadanie przez nich wy-maganych kwalifikacji, bowiem one podlegają analizie i ocenie w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego.

Natomiast udział w posiedzeniu rady pedagogicznej, po uprzednim powiadomieniu dy-rektora szkoły, polega jedynie na obserwacji, bez prawa do udziału w podejmowaniu przez radę pedagogiczną uchwał w sprawach omawianych na posiedzeniu. Dyrektor szkoły lub placówki nie ma prawa sprzeciwić się udziałowi nauczyciela wykonującego czynności z zakresu nadzoru pedago-gicznego w posiedzeniu rady, chyba że nie został wcześniej powiadomiony. Powiadomienia można dokonać w każdej formie, również ustnie.

Wstęp o charakterze obserwatora na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze i in-ne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę oświatową, po uprzednim powiadomieniu dy-rektora szkoły lub placówki określany jest mianem hospitacji zajęć. Hospitacja polega bowiem na bezpośredniej obserwacji realizowania przez nauczycieli zadań szkoły lub placówki, w tym zajęć prowadzonych z uczniami lub wychowankami, oraz czynności dyrektora i innych nauczycieli zaj-mujących stanowiska kierownicze w szkole lub placówce, prowadzących hospitację. Jej celem jest uzyskanie informacji do diagnozy lub oceny efektów pracy nauczycieli w zakresie wybranych ele-mentów procesu dydaktycznego, wychowawczego lub opiekuńczego oraz wykonywania innych za-


1�6

dań określonych w statucie szkoły lub placówki9.Przeprowadzanie badań służących ocenie efektywności działalności dydaktycznej, wy-

chowawczej oraz opiekuńczej szkół i placówek, zakłada dokonywanie diagnozy w różnych formach i przy użyciu różnych narzędzi, wyłącznie w celu „oceny efektywności”, a więc wyników pracy szkół i placówek oświatowych.. Do przeprowadzenia badań pracownicy organów sprawujących nadzór pedagogiczny nie muszą uzyskiwać zgody ani też powiadamiać dyrektora szkoły lub placówki.

Przy pierwszej czynności nauczyciel wykonujący czynności z zakresu nadzoru pedago-gicznego powinien okazać dyrektorowi bądź osobie upoważnionej do jego zastępowania legityma-cję służbową oraz wyjaśnić cel i zakres prowadzonych czynności. Jeżeli czynności polegają na kon-troli spełniania przez szkołę lub placówkę określonych wymagań prawnych, powinna ona być reali-zowana według sporządzonego uprzednio harmonogramu, z którym dyrektor szkoły lub placówki powinien być zapoznany.

Natomiast środki korygujące nadzoru pedagogicznego, to środki stosowane ex post, w ce-lu skorygowania już zaistniałych nieprawidłowości. Nadzór wykonywany przy pomocy tychże środ-ków można więc określić mianem następczego, weryfikacyjnego; inaczej mówiąc, są to środki słu-żące organom sprawującym nadzór pedagogiczny do zapobiegania powstawaniu błędów oraz usu-wania niedociągnięć powstałych w działalności organów nadzorowanych.

Podstawowymi korygującymi środkami nadzoru są: zalecenia, uwagi i wnioski z przepro-wadzonych czynności, kierowane do dyrektorów szkół lub placówek oraz niezależnie od tego zgła-szane zawiadomienia do organu prowadzącego szkołę lub placówkę o stwierdzonych istotnych uchybieniach. O uchybieniach może powiadomić jedynie organ sprawujący nadzór, nie zaś nauczy-ciel, który je stwierdził. Zgłoszenie zaleceń, uwag lub wniosków powinno nastąpić na piśmie. Pismo zawierające doraźne zalecenia, uwagi lub wnioski powinno zawierać pouczenie o możliwości wnie-sienia zastrzeżeń do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zastrzeżenia w świetle obowiązu-jącego prawa są swoistym środkiem prawnym, przysługującym dyrektorowi szkoły lub placówki w związku z wydaniem zaleceń, uwag lub wniosków. Pismo zawierające zastrzeżenia dyrektor szko-ły lub placówki kieruje do organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a zatem do kuratora oświaty bądź właściwego ministra. Dyrektor szkoły lub placówki może zgłosić zastrzeżenia w ciągu 7 dni od chwili otrzymania pisma z zaleceniami, uwagami lub wnioskami. Zastrzeżenia mogą dotyczyć za-równo kwestii merytorycznych (tj. błędnej interpretacji przepisów regulujących działalność szkoły przez nauczyciela wykonującego czynności nadzoru pedagogicznego, zaleceń wykraczających poza obszar jego zagadnień), jak i uchybień o charakterze proceduralnym. Rozpatrzenie zastrzeżeń przez organ sprawujący nadzór jest ostateczne. Jedynie w razie nieuwzględnienia ich przez organ, dyrek-tor szkoły lub placówki jest obowiązany poinformować go w terminie 30 dni o realizacji zaleceń, uwag lub wniosków, od daty otrzymania powiadomienia o rozstrzygnięciu. Z kolei po bezskutecz-nym wezwaniu kuratora oświaty do usunięcia naruszenia prawa dyrektor może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Organ sprawujący nadzór pedagogiczny ma ograniczone prawo do ingerowania w działal-ność jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów zakładających i prowadzących szkoły i placówki oświatowe. W tym trybie organ powinien reagować na uchybienia w pracy szkoły lub pla-cówki, które mogą być naprawione wyłącznie przy udziale organu prowadzącego, np. może żądać

9 Por. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia � października �009 r. w sprawie nadzoru pedagogiczne-go, Dz. U. Nr �68, poz. ��.

Alina Miruć

1�7

poprawienia arkusza organizacyjnego zatwierdzonego wbrew negatywnej opinii kuratora oświaty. Wówczas zalecenia mają wynikać „z czynności nadzoru”, powinny więc stanowić efekt przeprowa-dzonej kontroli lub diagnozy w stosunku do szkoły bądź szkół, prowadzonych przez konkretną jed-nostkę samorządu terytorialnego. Ich adresatem jest organ wykonawczy właściwej jednostki samo-rządu terytorialnego. Organowi prowadzącemu przysługuje możliwość wniesienia zastrzeżeń na podobnych zasadach i w podobnym trybie, jak dyrektorowi szkoły lub placówki oświatowej.

Kolejnym środkiem nadzoru pedagogicznego jest wydanie przez organ go sprawujący de-cyzji administracyjnej, w której poleca on usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Przesłanką wydania decyzji jest prowadzenie przez szkołę lub placówkę albo przez jej organ prowadzący dzia-łalności z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty. W wypadku stwierdzenia istotnych uchybień, decyzja powinna być wydana także w stosunku do szkoły lub placówki niepublicznej lub osoby prowadzącej taką szkołę lub placówkę. Dyrektorowi szkoły lub placówki, bądź organowi pro-wadzącemu przysługuje odwołanie od decyzji do ministra właściwego ds. oświaty i wychowania, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego..

W myśl art. 34 ust. 2 u.s.o., w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształce-nia lub wychowania w szkole lub placówce, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zleca dyrekto-rowi danej instytucji opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmono-gramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Program i harmonogram poprawy efek-tywności kształcenia mogą stanowić jeden dokument, bowiem łącznie podlegają akceptacji. Treść programu powinna obejmować przede wszystkim cel programu, opis stanu wyjściowego (a więc obszary kształcenia, w których wystąpiły niedostateczne efekty kształcenia oraz wskazanie ich przyczyn), zakładane rezultaty, etapy wdrożenia działań naprawczych, podział zadań oraz sposób ewaluacji (oceny przebiegu i efektów) programu10.Natomiast harmonogram określa terminy, w ja-kich powinno dojść do wdrożenia poszczególnych etapów programu naprawczego. Wdrożenie pro-gramu następuje w terminach określonych w harmonogramie, które muszą być zaakceptowane przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Organ zatwierdza harmonogram poprawy efektów, jeżeli program uwzględnia możliwość zgłaszania uwag i wniosków.

Jeśli dyrektor w wyznaczonym terminie nie usunie uchybień, nie opracuje bądź nie wdroży programu poprawy albo nie uwzględni w nim uwag i wniosków organu sprawującego nadzór, organ ten występuje do organu prowadzącego z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki. Jest to odwołanie z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w sprawie odwołania przez organ nadzorujący jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę.

Z powodu niewykonania poleceń organu nadzorującego, szkole prowadzonej przez osobę prawną lub fizyczną (z wyjątkiem szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego) można cofnąć, w drodze decyzji, zezwolenie na założenie tej szkoły. Cofnięcie zezwolenia na zało-żenie szkoły jest równoznaczne z postawieniem jej w stan likwidacji.

Jeżeli szkoła lub placówka prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz sama jednostka samorządu terytorialnego nie usunie uchybień, kurator oświaty występuje do orga-nu prowadzącego o odwołanie dyrektora, a także zawiadamia o fakcie nie usunięcia naruszenia u.s.o. właściwego wojewodę. Wojewoda powiadomiony o niezgodności działalności organu prowa-dzącego lub prowadzonej przez ten organ szkoły lub placówki, w pierwszej kolejności może wystą-

�0 M. Pilich, op. cit., s. �0�.


1��

pić do jednostki samorządu z żądaniem informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjono-wania gminy. Nie jest to jednak środek o charakterze władczym, a jedynie informacyjnym.

6. Uwagi Końcowe

Określenie czym jest nadzór pedagogiczny, wskazanie organów i środków nadzorczych oraz zasad jego przeprowadzania jest istotne, gdyż stanowi on nieodzowny element dla sprawnego funkcjonowania polskiego systemu oświaty.

Na podstawie ustawy o systemie oświaty z 1991 r. można wyprowadzić stwierdzenie, iż „nadzór pedagogiczny” to przede wszystkim badanie i pomiar jakościowego rozwoju szkół i placó-wek oświatowych, wspomaganie ich rozwoju oraz rozwoju uczniów i zawodowego nauczycieli, po-łączone z możliwością wywierania wiążącego wpływu i modyfikowania przez właściwy organ nad-zoru pedagogicznego, w celu osiągnięcia najwyższej jakości. Jego celem zaś doskonalenie polskiego systemu oświaty. Ze względu na relację nadzorującego w stosunku do podlegającej nadzorowi szko-ły lub placówki, można mówić o podziale nadzoru pedagogicznego na: wewnętrzny (wewnątrz-szkolny) i zewnętrzny.

[email protected]

literatura:

1. Barszczewska B., Nadzór pedagogiczny, Warszawa 2009.2. Kurzyna-Chmiel D., Podstawy prawne i organizacyjne oświaty. Prawo oświatowe w zarysie,

Warszawa 2006.3. Pilich M., Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2009.

Alina Miruć

PIoTR PIETRaSzkRzySzTof TESznER*∗

ElEMEnTy konTRadykToRyjnoŚCI w PRoCEduRzE PodaTkowEj PRowadzonEj PRzEz SaMoRządowE

oRgany PodaTkowE – wybRanE zagadnIEnIa

streszczenie

Zamierzeniem autorów artykułu jest wskazanie i analiza wybranych konstrukcji procedury po-datkowej, które przemawiają za istnieniem w tej procedurze pierwiastków kontradyktoryjności. W artyku-le ograniczono się tylko do wybranych zagadnień z zakresu postępowania podatkowego, czynności spraw-dzających oraz kontroli podatkowej i skoncentrowano się nad postępowaniem prowadzonym przez samo-rządowe organy podatkowe.

Brak równouprawnienia pomiędzy stroną postępowania oraz organem administracji publicznej, które w procedurze podatkowej jest dostrzegane bardziej, niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym, wyklucza kontradyktoryjność postępowania podatkowego. To jakże istotne spostrzeżenie, nie niweczy jed-nak rozważań na temat elementów kontradyktoryjności, czyli sporności, w procedurze podatkowej.

W postępowaniu podatkowym prowadzonym przez samorządowe organy podatkowe elementy kontradyktoryjności są uwypuklone na etapie postępowania odwoławczego, w szczególności z uwagi na to, że postępowanie to toczy się przed organem niezależnym i niezwiązanym strukturalnie z organem pierwszej instancji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze.

items to be hearD in the tax proceDUre carrieD oUt by local tax aUthorities – selecteD issUes

summary

The authors of the article are aiming at presenting and analyzing the selected constructs of a tax proceeding that substantiate the existence of contradictoriness in the procedure. The article was narrowed down to the chosen issues concerning tax proceedings, verifying operations and tax audit, the

* Autorzy są doktorami nauk prawnych, adiunktami w Katedrze Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa Uni-wersytetu w Białymstoku.

160

main topic being the procedure carried out by the local self-governing tax authorities. Lack of equality between the party in the proceedings and the public administration authority,

in the fiscal process, is perceived more than in the general administrative procedure, precludes the adver-sarial proceedings of the tax. This however important observation, does not preclude the discussion on the contradictory elements, that is disagreement, in the tax procedure.

In the tax proceedings conducted by the local tax authorities contradictory elements are highlig-hted at the appeal stage, in particular due to the fact that the proceedings are carried out by an organ that is independent and structurally unrelated to the first instance authority, which is the local government appeal board.

* * * 1. Zamierzeniem autorów niniejszego artykułu jest wskazanie i analiza wybranych kon-

strukcji procedury podatkowej, które przemawiają za istnieniem w tej procedurze elementów kon-tradyktoryjności. Ze względu na obszerność zagadnienia wykraczającą poza ramy opracowania, autorzy ograniczyli się do przedstawienia wybranych zagadnień z zakresu postępowania podatko-wego, czynności sprawdzających oraz kontroli podatkowej. Kompleksowe ujęcie wskazanej materii wymaga bowiem poświęcenia jej odrębnej publikacji. W artykule, ze względu na charakter i prze-znaczenie niniejszej publikacji, skoncentrowano się na postępowaniu prowadzonym przez samorzą-dowe organy podatkowe. Zaznaczyć jednak należy, że procedura podatkowa przed samorządowymi organami podatkowymi zasadniczo nie różni się od procedury podatkowej przed państwowymi organami podatkowym. Stąd też rozważania zawarte w niniejszym artykule mają w większości uni-wersalny charakter.

2. Postępowanie podatkowe (jurysdykcyjne), czynności sprawdzające oraz kontrola podat-kowa zaliczane są do katalogu procedur podatkowych1. W literaturze zasadniczo przyjmuje się rów-noważność terminów „procedury” i „postępowania”2. W odniesieniu do pojęcia postępowania po-datkowego podkreślić należy, że nie ma jednoznacznego stanowiska w kwestii znaczenia tego termi-nu. Postępowanie to zaliczone zostało do szerszego pojęciowo postępowania finansowego. Jest to bowiem postępowanie w zakresie gromadzenia dochodów budżetowych3. Pojęcie postępowania po-datkowego używa się w dwóch znaczeniach, węższym i szerszym. Postępowanie podatkowe w zna-czeniu szerokim ma doprowadzić do realizacji zobowiązania podatkowego wynikającego z obowiąz-ku podatkowego4. W takim ujęciu dotyczy ono ustalenia istnienia i zakresu roszczenia pieniężnego związku publicznoprawnego w stosunku do podmiotów, które znajdują się w sytuacji określonej

� M. Masternak, Postępowanie podatkowe, kontrola podatkowa oraz inne procedury stosowane w sprawach podat-kowych, w: B. Brzeziński (red.) Prawo podatkowe. Teoria. Instytucje. Funkcjonowanie, Toruń �009, s. ��5 i n.; H. Dzwonkowski, Z. Zgierski, Procedury podatkowe, Warszawa �006, s. �� i n.; P. Pietrasz, Realizacja zobowiązań podatkowych w ramach jurysdykcyjnego postępowania podatkowego, w: L. Etel (red.), System prawa finansowe-go, t. III, Warszawa �0�0, s. �06 i n.

� Zob. B. Brzeziński, W. Nykiel, Uwagi o treści i zakresie pojęcia „procedura podatkowa”, w: Procedura admi-nistracyjna wobec wyzwań współczesności – prof. zw. dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź �00�, s. 55; P. Mrkyvka, Financni prawo a financni sprawa, t. �, Brno �00�, s. �0; M.W. Karasiewa, Finan-sowoje prawo Rosyjskoj Federacji, Moskwa �00�, s. ��; V. Babcak, Danove pravo procesne, Koszyce �000, s. �8 i n..

� C. Kosikowski, Postępowanie finansowe, Warszawa �986, s. �� i 5�.� R. Mastalski, Stosowanie prawa podatkowego, Warszawa �008, s. ��.

Piotr Pietrasz, Krzysztof Teszner

161

przez prawo podatkowe�. W takim znaczeniu pod pojęciem postępowania podatkowego ujęte jest zarówno jurysdykcyjne postępowanie podatkowe, jak też czynności sprawdzające oraz kontrola po-datkowa. Z kolei postępowanie podatkowe w ujęciu wąskim oznacza uregulowany przepisami prawa zorganizowany ciąg czynności organów podatkowych, podatników oraz innych podmiotów postę-powania, w celu ustalenia istnienia obowiązku podatkowego i konkretyzacji zobowiązania podatko-wego. Celem tak rozumianego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy podatkowej poprzez wyda-nie decyzji podatkowej6. Jest to postępowanie podatkowe w ścisłym tego słowa znaczeniu7.

3. W strukturze administracji podatkowej zajmującej się realizowaniem zobowiązań po-datkowych funkcjonują organy podatkowe państwowe i samorządowe. Do samorządowych orga-nów podatkowych zalicza się wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę i marszałka woje-wództwa, a także organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze8.

4. Kontradyktoryjność (od łac. contradictio – sprzeczność, niezgodność), jest cechą postę-powania cywilnego, karnego oraz sądowoadministarcyjnego. Założeniem zasady kontradyktoryjno-ści jest występujący w procesie spór o prawo, zakładający istnienie dwóch przeciwstawnych stron procesowych9. Kontradyktoryjność determinuje prowadzenie procesu w formie sporu równoupraw-nionych stron przed bezstronnym sądem10. W myśl zasady kontradyktoryjności przygotowanie, gro-madzenie i dostarczanie materiału procesowego należy do stron procesowych, a do sądu należy je-dynie ocena tego materiału i wydanie na jego podstawie rozstrzygnięcia11. W literaturze wskazuje się, że w przeciwieństwie do procesu sądowego, w którym występuje trójstronność stosunku procesowe-go (dwie, przeciwstawne strony toczące spór oraz niezależny od nich organ procesowy, którego za-daniem jest jego rozstrzygnięcie), postępowanie administracyjne ma strukturę „dwupodmiotową”12. Oznacza to, że obok organu administracji prowadzącego postępowanie występuje w nim jeszcze jedna lub więcej stron, które jednak nawet w sytuacji dysponowania rozbieżnymi albo sprzecznymi ze sobą interesami posiadają ten sam procesowy charakter, zaś samo postępowanie określa się mia-nem „postępowania niespornego”13. W ujęciu klasycznym w postępowaniu administracyjnym normę prawa administracyjnego stosuje się nie celem rozstrzygnięcia „sporu o prawo”, jak ma to miejsce

5 R. Mastalski, Postępowanie podatkowe, w: Weralski M. (red.), System instytucji prawno – finansowych PRL, t. �, Ossolineum �985, s. ��; C. Kosikowski, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Finanse i prawo finansowe, Warszawa �99�, s. ��5, W. Chróścielewski, W. Nykiel, Postępowanie podatkowe w świetle Ordynacji podatkowej, Warszawa �000, s. ��; S. Presnarowicz, w: L. Etel i in., Prawo podatkowe, Warszawa �008, s. ��6.

6 C. Kosikowski, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Finanse …, op. cit., s. ��5; E. Ruśkowski, L. Etel, J. Stankie-wicz, Prawo podatkowe, Białystok �99�, s. ��8; S. Presnarowicz, w: L. Etel i in., Prawo podatkowe, Warszawa �008, s. ��6, S. Presnarowicz, Postępowanie podatkowe w Polsce, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa Profesor Alicji Pomorskiej, Lublin �008, s. �5�.

� R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa �006, s. �85.8 K. Teszner, Podmioty realizujące zobowiązania podatkowe, w: L. Etel (red.), System prawa finansowego, t. III,

Warszawa �0�0, s. 65�.9 J. Jodłowski i in., Postępowanie cywilne, Warszawa �009, s. ��.�0 Proces karny, K. Marszał (red.), Katowice �005, s. 90.�� W. Siedlecki, Z. Świeboda, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa �00�, s. 56.�� Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków �00�, s. 85.�� Ibidem, s. 85.

Elementy kontradyktoryjności w procedurze podatkowej prowadzonej przez samorządowe …

162

w wypadku stosowania normy prawa cywilnego, lecz celem „niespornego” ustalenia sytuacji prawnej określonego podmiotu. Dopiero zaś konsekwencje ustalonej na podstawie normy prawa administra-cyjnego sytuacji mogą być niekiedy przedmiotem sporu14. Nawet jeżeli w postępowaniu administra-cyjnym udział biorą strony mające przeciwstawne względem siebie interesy prawne, nie jest to tożsa-me z istnieniem między nimi „sporu o prawo”. Każda z takich stron stanie się bowiem adresatem rozstrzygnięcia sprawy w wyniku zastosowania normy prawa administracyjnego1�.

Z. Kmieciak zwrócił uwagę na to, że coraz częściej organ administracyjny występuje w postępowaniu administracyjnym w roli rozjemcy próbującego godzić interesy stron ujawniają-cych się w różnej skali konfliktów. Obok tradycyjnych konfliktów dwubiegunowych, w które zaan-gażowane są dwie strony o sprzecznych interesach, pojawiają się konflikty wielobiegunowe, w któ-rych uczestniczy wiele stron o zróżnicowanych i niedających się sprowadzić do wspólnego mianow-nika interesach. Autor ten wskazuje, iż w tego rodzaju wypadkach mamy do czynienia z odmiennym typem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, w których zachodzi konieczność sięgania do mediacji i koncyliacji. W takich sytuacjach niezgodność interesów stron postępowania admini-stracyjnego uzasadnia określenie postępowania mianem procedury kontradykcyjnej16. Ze względu na charakter stosunków regulowanych przepisami prawa podatkowego, z wielością stron o zróżni-cowanych interesach w postępowaniu podatkowym mamy do czynienia sporadycznie.

5. W odniesieniu do postępowania podatkowego w doktrynie nie budzi wątpliwości to, że podobnie jak postępowanie administracyjne nie jest to postępowanie kontradyktoryjne17. Zasadni-czym celem postępowania podatkowego jest bowiem przesunięcie środków pieniężnych pomiędzy podmiotami stosunku podatkowoprawnego. Zapewnienie realizacji tego celu gwarantuje postępo-wanie, w którym podmiot uprawniony dysponuje możliwością wszczęcia takiego postępowania, nawet wbrew woli podmiotu podporządkowanego i kształtowania sytuacji prawnej tego podmiotu. Stąd też postępowanie podatkowe nie ma charakteru kontradyktoryjnego, który wiąże się z równoś-cią stron w toku postępowania. Tak ukształtowany model postępowania podatkowego rodzi na-stępstwa dla podmiotów postępowania podatkowego. W szczególności obciąża organy podatkowe, a nie strony obowiązkiem przeprowadzenia dowodu w sprawie18.

Powyższe spostrzeżenia, z którymi niewątpliwie należy się zgodzić, nie wykluczają jednak naszym zdaniem możliwości zidentyfikowania oraz wskazania pierwiastków kontradyktoryjności w szeroko pojętym postępowaniu podatkowym.

6. W procesie realizacji zobowiązań podatkowych należy zdawać sobie sprawę z faktycz-nej sprzeczności interesu publicznego oraz interesu indywidualnego. Interes publiczny, czyli ogólny, utożsamiany jest z interesem wierzyciela publicznoprawnego, zaś interes indywidualny z interesem

�� Zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa �98�, s. �9 i n.�5 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa �989, s. 8. �6 Z. Kmieciak, Mediacja …, op. cit., s. 88.�� R. Mastalski, Charakterystyka ogólna prawa podatkowego, w: L. Etel (red.), System prawa finansowego, t. III,

Warszawa �0�0, s. ��0 i n.; A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków �00�, s. �� i n.

�8 A. Hanusz, Podmiotowy charakter zasady zupełności postępowania podatkowego, „Przegląd Sądowy” �00�, nr �0, s. ��–��; S. Presnarowicz, Postępowanie podatkowe w Polsce, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów …, op. cit., s. �5�.


163

podmiotu biernego stosunku prawnopodatkowego. Wskazana sprzeczność polega, ogólnie mówiąc, na tym, że organ podatkowy chciałby brać więcej podatków niż podatnik chciałby płacić19. Stąd też prawo podatkowe uznawane jest za prawo sporów20.

Postępowanie podatkowe prowadzone jest przez organ podatkowy, który jednocześnie jest podmiotem materialnego stosunku podatkowoprawnego. Organ ten pełni zatem co najmniej po-dwójną rolę: po pierwsze, organu prowadzącego postępowanie, czyli „gospodarza” postępowania, po drugie, podmiotu stosunku materialnoprawnego, który w pewnym sensie reprezentuje wierzycie-la publicznoprawnego. Organ podatkowy jest zatem w sposób szczególnie zaangażowany w sprawę, którą rozstrzyga, co w przypadku postępowań podatkowych ma wyjątkowo wymierny charakter. Wydając władczy akt kończący postępowanie podatkowe i załatwiający sprawę indywidualną, wy-stępuje zatem jako iudex in causa sua21.

Na gruncie podatków samorządowych szczególnie widoczne są okoliczności dające pod-stawę do zajęcia stanowiska o zaangażowaniu w sprawę samorządowego organu podatkowego. Dochodami gminy (jednostki samorządu terytorialnego) są, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego22, tzw. dochody własne, do których zalicza się między innymi określone podatki. Są to dochody obligatoryjne, które przekazano gminom do ich dyspozycji na nieokreślony okres23. Konkretne rodzaje podatków należnych gminie, w sposób enu-meratywny wylicza art. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 54 ustawy o samorządzie gminnym24 dotyczący dochodów gminy. Jednocześnie w ustawie o podat-kach i opłatach lokalnych25, w ustawie o podatku rolnym26 oraz w ustawie o podatku leśnym27 wyraźnie wskazano, iż organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowa-nych w tych aktach prawnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) 28. Z kolei w myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt jest zatem ustawo-wym reprezentantem gminy. Reprezentuje gminę zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej), jak i cywilnoprawnej. Niezależnie od statusu ustawowego reprezentanta gminy wójt, burmistrz, (prezydent miasta) posiadają także status prawny organu administracji publicznej właściwego do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu tej administracji (art. 39 u.s.g.) i organu

�9 J. Harasimowicz, Dochodowa funkcja podatków a problemy opodatkowania, w: E. Chojna – Duch, W. Goronow-ski (red.), Księga jubileuszowa Profesora dr Leona Kurowskiego. Podstawowe zagadnienia prawa finansowego i polityki finansowej w Polsce w latach 1989 – 1997, Warszawa �99�, s. ��.

�0 B. Brzeziński, Wprowadzenie do prawa podatkowego, Toruń �008, s. ��5 i n. �� Zob. Z. Kmieciak, Mediacja …, op. cit., s. 8�.�� Ustawa z �� listopada �00� r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z �008 r. Nr

88, poz. 5�9 z późn. zm.) �� Zob. E. Ruśkowski, J. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa

�00�, s. 50 i n.�� Ustawa z 8 marca �990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.),

dalej jako: u.s.g.�5 Ustawa z dnia �� stycznia �99� r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z �0�0 r. Nr 95, poz.

6��).�6 Ustawa z dnia �5 listopada �98� r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z �006 r. Nr ��6, poz. 969 z późn. zm.).�� Ustawa z dnia �0 października �00� r. o podatku leśnym (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr �00, poz. �68� z późn.

zm.).�8 Zob. art. �c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. �a ustawy o podatku rolnym oraz art. 6 ust. � ustawy

o podatku leśnym.


16�

podatkowego (art. 13 Ordynacji podatkowej29).Powszechnie przyjmuje się, że organ podatkowy w sferze stosunków podatkowoprawnych

reprezentuje gminę – wierzyciela, to jednak administrowanie podatkami gminnymi wiąże się z wy-konywaniem kompetencji i działaniem w swoim imieniu, a nie w imieniu gminy. Nie ma bowiem przepisu, z którego wynikałoby, iż organ podatkowy działa w imieniu związku publicznoprawnego. Warto zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 13 § 1 pkt 1 o.p. organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości jest, między innymi, wójt, burmistrz, (prezydent miasta). Ordynacja podatkowa w przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje, iż organem admini-stracji publicznej jest organ jednostki samorządu terytorialnego, lecz wprost i bezpośrednio jako organ podatkowy wskazuje na wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W dalszej kolejności można wskazać, iż administrując podatkami organ ten występuje w postępowaniu podatkowym działając w swoim imieniu, a nie w imieniu gminy. W takim postępowaniu to organ podatkowy – a nie gmina – stosuje prawo podatkowe i określa sytuację podatkowoprawną podatnika. Gminny organ podat-kowy został przez Ordynację podatkową wyposażony w kompetencje administratora podatkami gminnymi w oderwaniu od swojej pozycji ustrojowej na gruncie ustawy o samorządzie gminnym30. Nie oznacza to oczywiście braku jakiegokolwiek związku funkcji organu podatkowego z funkcją organu wykonawczego gminy31. W szczególności nie można nie dostrzegać tego, iż organ podatko-wy i ustawowy reprezentant gminy to ten sam podmiot.

W dalszej kolejności warto zwrócić uwagę na to, że w ogólnym postępowaniu podatko-wym organ administracji obowiązany jest uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes jednostki, a zatem także strony postępowania, co wynika bezpośrednio z treści art. 7 Kodeksu po-stępowania administracyjnego32. Oznacza to, że organ ten ma ustawowy obowiązek ochrony każ-dego ze wskazanych interesów. Ordynacja podatkowa, w przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego, nie ustanawia natomiast obowiązku wyważania interesu publicznego i słuszne-go interesu indywidualnego strony postępowania. W doktrynie wskazuje, że obowiązek ten w postę-powaniu podatkowym wypływa z rozwiązań przyjętych w Konstytucji RP oraz z zasady zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.) 33. Pominięcie zasady wyważania interesu publicznego i słusznego interesu indywidualnego w postępowaniu podatkowym nie jest przypadkowe. Wydając decyzję podatkową organ podatkowy nie musi każdorazowo porównywać interesu publicznego i indywidualnego. Sprawy podejmowane w postępowaniu podatkowym wynikają z materialno-prawnych stosunków podatkowoprawnych o charakterze zobowiązaniowym. Związek publiczno-prawny, który zawsze występuje w takim stosunku, ma prawo żądania od innego podmiotu świad-czenia pieniężnego bez jakiegokolwiek świadczenia wzajemnego ze swojej strony. Sprawy podejmo-wane w postępowaniu podatkowym są istotne dla realizacji zadań państwa i samorządu terytorial-

�9 Ustawa z dnia �9 sierpnia �99�r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z �005r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), dalej jako: o.p.

�0 P. Pietrasz, J. Dembczyńska, Gmina jako podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu podatkowym przez samorządowe kolegium odwoławcze, „Samorząd Terytorial-ny” �009, nr �-8, s. ��.

31 S. Fundowicz, Wójt jako organ podatkowy, w: B. Kucia-Guściora, M. Münnich, L. Bielecki, A. Krukowski (red.), Ordynacja podatkowa w teorii i praktyce, Lublin 2008, s. 207.

�� Ustawa z dnia �� czerwca �960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z �000 r. Nr 98, poz. �0��, z późn. zm.).

�� B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław �00�, s. 5��.


16�

nego. To organy podatkowe odpowiadają za gromadzenie dochodów publicznych. Stąd też trudno oczekiwać ażeby w takich uwarunkowaniach organ podatkowy każdorazowo wyważał interes pub-liczny i słuszny interes strony.

Powyższe rozważania nie dają podstawy do zajęcia stanowiska o istnieniu elementów kontradyktoryjności w procedurze podatkowej. Wskazują jednak niewątpliwe na to, że w toku tej procedury ścierają się dwa, najczęściej przeciwstawne interesy, reprezentowane przez stronę postę-powania (kontrolowanego) oraz przez organ podatkowy (kontrolujących).

7. Charakter prawny postępowania podatkowego zdeterminowany jest charakterem prawa podatkowego materialnego. Materialne prawo podatkowe kształtuje stosunki podatkowoprawne o charakterze materialnym. Materialnoprawny stosunek podatkowoprawny to rodzaj stosunku ad-ministracyjnoprawnego, czyli charakteryzującego się nierównością jego podmiotów, wyrażającą się nadrzędnością organów administracji skarbowej nad pozostałymi uczestnikami stosunku. W kon-sekwencji także przepisy procesowe regulujące realizację norm prawa podatkowego materialnego, cechuje nierówność podmiotów w nim uczestniczących. Organ podatkowy w postępowaniu podat-kowym kształtuje autorytarnie indywidualną sytuację prawną podmiotu biernego stosunku podat-kowoprawnego. Następuje to w formie decyzji podatkowej, czyli władczego i jednostronnego roz-strzygnięcia organu podatkowego34.

Poszukując elementów kontradyktoryjności w jurysdykcyjnym postępowaniu podatko-wym na wstępie warto podkreślić, iż przedmiot takiego postępowania nie ma jednolitego charakte-ru. Niezwykle pojemne jest bowiem pojęcie sprawy podatkowej. Mieszczą się w nim zagadnienia dotyczące ustalenia i określenia zobowiązania podatkowego i jego wysokości. Jest to najczęściej wskazywany przedmiot postępowania podatkowego. Niemniej jednak sprawa podatkowa może do-tyczyć także innych kwestii, a w szczególności: zwolnienia płatnika z obowiązku pobrania podatku, ograniczenia poboru zaliczek na podatek, odroczenia terminów przewidzianych w przepisach pra-wa podatkowego, odroczenia terminu płatności podatku, rozłożenia zapłaty podatku na raty, odro-czenia lub rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetek określonych w decyzji, umorzenia w całości lub w części zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej, stwierdzenia nadpłaty podatku, zakresu odpowiedzialności poszczegól-nych spadkobierców lub określenia wysokości nadpłaty albo zwrotu podatku spadkobiercom, orze-czenia o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego35.

W tym miejscu pragniemy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania w przedmiocie okre-ślenia wysokości zobowiązania powstającego z mocy prawa. W podatkach, w których zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, a do takich należą w szczególności podatek od nieruchomości, rolny i leśny – w odniesieniu do podatników innych niż osoby fizyczne oraz podatek od środków transportowych, realizacja zobowiązania podatkowego wiąże się z instytucją samoobliczenia podat-ku, w zasadzie bez udziału organów podatkowych. Samoobliczenie podatku przez podatnika oraz obliczenie podatku przez płatnika jest w doktrynie prawa podatkowego traktowane jako forma sto-

�� P. Pietrasz, Realizacja zobowiązań podatkowych w ramach jurysdykcyjnego postępowania podatkowego, w: L. Etel (red.), System prawa finansowego, t. III, Warszawa �0�0, s. ��5.

�5 P. Pietrasz, Realizacja zobowiązań …, op. cit., s. ��.


166

sowania prawa36. Złożenie deklaracji podatkowej w ramach samoobliczenia przez podatnika wywo-łuje taki sam skutek, jak wydanie i doręczenie decyzji podatkowej określającej wysokość zobowiąza-nia podatkowego. Złożenie deklaracji podatkowej jest czynnością wywołującą skutki prawne w za-kresie określenia wysokości zobowiązania podatkowego37. Zarówno w deklaracji podatkowej, jak i w decyzji zobowiązanie podatkowe zostaje określone co do konkretnej kwoty i w odniesieniu do konkretnego podmiotu; w pierwszym przypadku przez podatnika, a w drugim przez organ podatko-wy. Deklaracja podatkowa, jak też decyzja stanowią podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zatem decyzja i deklaracja mają zbliżone znaczenie w realizacji roszczenia podatkowego38.

Stosowanie prawa podatkowego przez określone podmioty bierne i podmioty czynne sto-sunku podatkowoprawnego w ramach szeroko pojętego postępowania podatkowego następuje w dwóch etapach. W pierwszym etapie podmiotami stosującymi to prawo są określone podmioty bierne stosunku podatkowoprawnego, najczęściej podatnicy. W drugim etapie mamy do czynienia z klasycznym stosowaniem prawa, albowiem stosowanie prawa jest tu domeną organów admini-stracji skarbowej i sądów39. Nie ma wyraźnej granicy pomiędzy tymi etapami. Można przyjąć, iż pierwszy etap stosowania prawa podatkowego przez podatnika i płatnika kończy się definitywnie wraz ze wszczęciem jurysdykcyjnego postępowania podatkowego40.

Cechą charakterystyczną procesu realizacji zobowiązań podatkowych powstających z mocy prawa jest to, że wszczęcie i prowadzenie przez organy podatkowe postępowania zakończo-nego decyzją podatkową ma miejsce wyłącznie w następstwie weryfikacji samoobliczenia podatku dokonanego przez podatnika albo też w sytuacji, gdy podatnik zaniechał tej czynności. W odniesie-niu do takiego rodzaju postępowania podatkowego dostrzec można odejście od klasycznego ujęcia stosowania normy prawa administracyjnego charakterystycznego dla postępowania administracyj-nego. Sytuacja prawna podatnika kształtowana jest przez prawo i to podatnik zobowiązany jest do jej określenia w formie deklaracji podatkowej. Za sprawą art. 21 § 2 o.p. kwota podatku do zapłaty wykazana w deklaracji korzysta z domniemania zgodności z prawdą. Jedynym sposobem obalenia tego domniemania i dokonania odmiennego rozliczenia, oprócz skorygowania deklaracji, jest wy-danie decyzji podatkowej określającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 2 o.p.). W ta-kiej jednak sytuacji ustalenie sytuacji prawnej przez organ podatkowy ma tu charakter weryfikacyj-ny, w przypadku zaś gdy podatnik nie złożył deklaracji podatkowej, pomimo istnienia takiego obo-wiązku – zastępczy. Konkretyzacja zobowiązania podatkowego następuje bowiem poza jurysdyk-cyjnym postępowaniem podatkowym. Wszczęcie zaś jurysdykcyjnego postępowania podatkowego oraz wydanie decyzji jest merytoryczną kontynuacją niewykonania albo też nieprawidłowego wyko-nania czynności przez podatnika lub płatnika41.

�6 R. Mastalski, Stosowanie …, op. cit., s. �8; T. Dębowska-Romanowska, Pojęcie obliczenia podatku a odwzoro-wanie podatkowego stanu faktycznego w świetle ustawy o zobowiązaniach podatkowych, w: Księga pamiątkowa ku czci Profesora Eugeniusza Teglera, Poznań �99�, s. ��; H. Dzwonkowski, Zakres i struktura postępowania podatkowego, „Państwo i Prawo” �000, nr �, s. �� i n.; K. Teszner, Realizacja zobowiązań podatkowych w drodze samoobliczenia podatku, w: L. Etel (red.), System prawa finansowego, t. III, Warszawa �0�0, s. 65� i n.

�� Zob. B. Adamiak, Trwałość czynności prawnych w prawie podatkowym, w: W. Miemiec (red.), Księga jubileu-szowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, Wrocław �009, s. �9 i n.

�8 P. Pietrasz, Realizacja zobowiązań …, op. cit., s. ��.�9 R. Mastalski, Stosowanie …, op. cit., s. �9 i n. �0 P. Pietrasz, Realizacja zobowiązań …, op. cit., s. ��.�� H. Dzwonkowski, Z. Zgierski, Procedury podatkowe, Warszawa �006, s. ��.


167

W dalszej kolejności zauważyć należy, że organy podatkowe mogą dokonywać weryfikacji samoobliczenia i obliczenia podatku przez płatnika w ramach postępowań podatkowych niejurys-dykcyjnych (czynności sprawdzających, kontroli podatkowej). Postępowania te nie rozstrzygają jed-nak sprawy podatkowej i nie realizują w pełni norm prawa materialnego, albowiem nie kształtują sytuacji prawnej podmiotu biernego stosunku podatkowoprawnego. Przeprowadzenie tych postę-powań nie kończy etapu samoobliczenia podatku przez podatnika oraz obliczenia podatku przez płatnika. Ustalenia organów podatkowych dokonane w tych postępowaniach mogą być uwzględ-nione przez podatnika. Następuje to w drodze modyfikacji dokonanego wcześniej samoobliczenia poprzez dokonanie korekty deklaracji podatkowej. Korekta deklaracji podatkowej jest także elemen-tem samoobliczenia. Konsekwencją tak szerokich uprawnień podmiotów biernych stosunku podat-kowoprawnego w zakresie kształtowania sytuacji podatkowoprawnej może być wszczynanie jurys-dykcyjnych postępowań podatkowych dopiero w przypadkach nieuwzględnienia lub kwestionowa-nia przez te podmioty ustaleń organów podatkowych dokonanych w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej42.

Uwzględniając powyższe rozważania nasuwa się wniosek, że w takim ujęciu jurysdykcyj-ne postępowanie podatkowe ma znamiona „sporu o prawo”. Wydanie decyzji podatkowej określa-jącej wysokość podatku w kwocie odmiennej niż zadeklarowana przez podatnika, jest bowiem na-stępstwem podważenia przez organ podatkowy efektów zastosowania przez podatnika przepisów prawa podatkowego w procesie samoobliczenia podatku. Nie sposób stwierdzić, że jest to tylko „niesporne” ustalenie sytuacji prawnej określonego podmiotu, gdyż organ podatkowy wydając de-cyzję, o której mowa w art. 21 § 3 o.p. jednocześnie kwestionuje sytuację prawną zadeklarowaną przez podatnika. Wiąże się to często z zakwestionowaniem stanu faktycznego wynikającego z de-klaracji podatkowej oraz z dokumentów źródłowych, w tym ujętych w urządzeniach księgowych.

8. Istotne znamiona kontradyktoryjności zawiera postępowanie odwoławcze. Postępowa-nie to nie może być uruchomione z urzędu, co wiąże się zasadą skargowości. Nieodzowne jest tu bowiem wniesienie przez stronę odwołania. W przypadku konstrukcji odwołania w podstępowaniu podatkowym, w przeciwieństwie do odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczające, ażeby z treści odwołania wynikało, iż strona jest niezadowolona z decyzji. Zgod-nie z art. 222 o.p. odwołanie powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żą-dania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Zatem ustawodawca ciężar wstępnego przygotowania materiału do podjęcia czynności podatkowego po-stępowania odwoławczego przerzucił na stronę odwołującą się, która ma tylko 14 dni na przygoto-wanie odwołania zgodnego z art. 222 o.p.43 Powodem obwarowania odwołania od decyzji podat-kowej wskazanymi dodatkowymi elementami były względy zapewnienia ochrony interesów fiskal-nych wierzyciela publicznoprawnego44. Elementy konstrukcji odwołania w postępowaniu podatko-wym są rozbudowane i sformalizowane bardziej niż elementy skargi na decyzję, w tym także podat-kową, do sądu administracyjnego4�.

�� P. Pietrasz, w: L. Etel (red.), System prawa finansowego, t. III, Warszawa �0�0, s. ��8.�� J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra �998, s. �� i n.; W. Chróścielewski, W. Nykiel,

Postępowanie podatkowe w świetle Ordynacji podatkowej, Warszawa �000, s. 9�.�� J. Borkowski, op. cit., s. ��5.�5 Zgodnie z art. 5� § � ustawy z dnia �0 sierpnia �00� r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny-


16�

Przedstawiona powyżej konstrukcja odwołania w postępowaniu podatkowym wymusza-jąca na stronie inicjatywę, naszym zdaniem oddziałuje na realizacją zasady dwuinstancyjności. W ogólnym postępowaniu administracyjnym konsekwencje zasady dwuinstancyjności są daleko idące. W szczególności organ administracyjny nie może czynić stronie zarzutu, że wnosząc odwo-łanie, nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów46. W postę-powaniu podatkowym organ podatkowy, po uprzednim wezwaniu przez organ wnoszącego poda-nie (odwołanie) o uzupełnienie braków odwołania, stwierdza w formie postanowienia pozostawie-nie odwołania bez rozpatrzenia, ze względu na niespełnienie warunków wynikających z art. 222 o.p. (art. 228 § pkt 3 o.p.). Zasada dwuinstancyjności obowiązuje zatem również w postępowaniu podatkowym, co wynika z treści art. 127 o.p., tyle tylko, że uruchomienie postępowania odwoław-czego jest obwarowane dodatkowymi wymogami. Pomimo dodatkowych wymogów odwołania od decyzji podatkowej, organ odwoławczy nie jest związany granicami wyznaczonymi przez odwołanie i zawarte w nim zarzuty oraz żądania strony.

Wymogi zawarcia w odwołaniu zarzutów przeciw decyzji, określenia istoty i zakresu żą-dania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie zostało trafnie ocenione jako element charakterystyczny dla postępowania kontradyktoryjnego47. Wskazane dodatkowe wymogi i ich realizacja mają wpływ na przebieg postępowania wyjaśniające-go przed organem podatkowym drugiej instancji i wiążą się z nawiązaniem sporu pomiędzy orga-nem podatkowym pierwszej instancji a stroną.

Następnym symptomem kontradyktoryjności w postępowaniu odwoławczym jest obowią-zek nałożony na organ pierwszej instancji przekazujący odwołanie wraz z aktami do organu odwo-ławczego dotyczący ustosunkowania się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązek ten ma charakter obligatoryjny. Ustosunkowanie się do zarzutów odwołania stanowi część składo-wą materiału dowodowego i podlega ocenie organu odwoławczego na równi z innymi dowodami w postępowaniu48. Ustosunkowanie się do zarzutów odwołania przypomina w pewnym sensie od-powiedź organu odwoławczego na skargę na decyzję wnoszoną do sądu administracyjnego, będąc przejawem spornego charakteru postępowania przed sądem administracyjnym. U podstaw obo-wiązku ustosunkowania się organu pierwszej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu leży prawo do swoistej obrony organu pierwszej instancji, który może, a nawet powinien, odpierać za-rzuty zawarte w odwołaniu.

Kolejny przejaw spornego charakteru podatkowego postępowania odwoławczego wiąże się z wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 2007 r. do postępowania podatkowego instytucji rozprawy podatkowej49. B. Adamiak dokonując analizy rozprawy jako konstrukcji zawartej w Ordynacji po-datkowej nawiązała do rozważań, które dotyczyły rozprawy uregulowanej na gruncie Kodeksu po-

mi (Dz. U. Nr �5�, poz. ��0 z późn. zm.), skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: �. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; �. oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; �. określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

�6 A. Gill, Sytuacja procesowa strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach wyjątkowych, Wrocław �0�0, s. ��0.

�� B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław �0�0, s. 8�6.�8 Zob. uchwała NSA z dnia ��.��.�00� r., FPK 5/0�, ONSA �00�, Nr �, poz. �6.�9 Rozdział ��a zawierający przepisy o rozprawie został dodany przez art. � pkt �0 ustawy z dnia �6 listopada �006 r.

(Dz. U. Nr ��, poz. �590).


169

stępowania administracyjnego50, zgodnie z którymi rozprawa jest formą postępowania wyjaśniają-cego, umożliwiającą „zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybko-ści, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny”�1. Zgodnie z art. 200c § 3 o.p. w rozprawie uczestniczy upoważniony pracownik organu pierwszej instancji, od którego decyzji wniesiono odwołanie. Trafnie naszym zdaniem wska-zano, iż ze sformułowania „w rozprawie uczestniczy” wynika, że jest to udział w czynnościach roz-prawy, w tym w szczególności związany ze składaniem wyjaśnień, zadawaniem pytań świadkom52. Udział pracownika organu pierwszej instancji nie może zatem ograniczać się do asystowania czyn-nościom podejmowanym przez innych uczestników w toku rozprawy. W konsekwencji przyznania takich uprawnień pracownikowi organu pierwszej instancji na rozprawie prowadzonej przez organ drugiej instancji istnieją wszelkie podstawy do zaistnienia sporu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i zastosowania normy prawa materialnego pomiędzy stroną (stronami), a orga-nem pierwszej instancji53. Rozprawa umożliwia konfrontację stanowisk i argumentacji organu pierwszej instancji oraz strony postępowania. Oczywiście pracownik organu pierwszej instancji nie staje się stroną postępowania, zaś organ odwoławczy nie jest arbitrem, co pozwalałoby na zajęcie stanowiska, że mamy tu do czynienia z klasycznym ujęciem kontradyktoryjności. Niemniej jednak, uwzględniając przedstawione wyżej rozważania można dojść do wniosku, że w takiej sytuacji rola organu odwoławczego urasta w pewnym sensie do rangi decydenta rozstrzygającego swoisty spór podatkowy�4.

9. Przedstawiając rozważania na temat aspektów kontradyktoryjności w podatkowym po-stępowaniu odwoławczym nie sposób pominąć pozycji w tym postępowaniu samorządowego kole-gium odwoławczego oraz relacji, jakie zachodzą pomiędzy tym organem działającym jako podatko-wy organ odwoławczy, a gminą i samorządowym organem podatkowym pierwszej instancji.

Otóż samorządowe kolegia odwoławcze nie są związane ze strukturą organów samorządu terytorialnego, a także nie są organami żadnej jednostki samorządu terytorialnego, w tym także gminy. Bez wątpienia kolegia nie są organami samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym��. Nie są związane organizacyjnie z samorządem terytorialnym i są instytucjami niezależnymi finan-sowo od samorządu terytorialnego. Są także oderwane od tzw. personalnych wpływów samorzą-

50 B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław �0�0, s. 8�5.5� E. Iserzon, w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i for-

mularze, Warszawa �9�0, s. �8�.5� B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław �0�0, s. 8�9.5� Zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław �0�0, s. 8�9; J.

Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. t. 9. Prawo proce-sowe administracyjne, Warszawa �0�0, s. ��8. Odmiennie: D. Strzelec, według którego poprzez uczestniczenie w rozprawie pracownika organu, który wydał decyzję, postępowanie nie nabiera cech postępowania kontradyk-toryjnego, Rozprawa jako sposób wyjaśnienia okoliczności sprawy w podatkowym postępowaniu odwoławczym, „Monitor Podatkowy” �00�, nr �, s. �9; podobnie S. Presnarowicz, w: C. Kosikowski i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa �009, s. 888.

5� R. Suwaj, Procesowe konsekwencje wprowadzenia instytucji rozprawy do postępowania podatkowego, w: Ordy-nacja podatkowa w praktyce – materiały konferencyjne, Białystok �00�, s. 8�.

55 Por. B. Dolnicki, Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu terytorialnego, w: C. Martysz, A. Matan (red.), Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Kraków �005, s. �� i n.; Samodzielność orzeczniczą SKO podkreśla także: J. Glumińska – Pawlic, Orzecznictwo sa-morządowych kolegiów odwoławczych w sprawach podatkowych, „Gdańskie Studia Prawnicze”, Tom XVI, �00�.


170

du56. W zasadzie na gruncie stosunków podatkowoprawnych – i to o charakterze procesowym – je-dynym „łącznikiem” pomiędzy samorządowym kolegium odwoławczym i gminą oraz gminnym organem podatkowym jest art. 13 § 1 pkt 3 o.p.57 Samorządowe kolegium odwoławcze jest bowiem organem podatkowym będącym organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa. Wyłącznie z tego względu samorządowe kolegium odwoławcze zaliczane jest do samorządowych organów podatkowych58.

Pomiędzy gminą a samorządowym kolegium odwoławczym nie zachodzą także relacje nadrzędności i podległości organizacyjnej. To samo odnosi się do relacji pomiędzy wójtem a samo-rządowym kolegium odwoławczym. Pomiędzy gminą, czy też wójtem, burmistrzem (lub prezyden-tem miasta) działającymi jako organ podatkowy, a samorządowym kolegium odwoławczym nie istnieje również wspólnota interesów, która jest dostrzegana w strukturze organów podatkowych administrujących podatkami państwowymi (naczelnik urzędu skarbowego i dyrektor izby skarbo-wej, czy też naczelnik urzędu celnego i dyrektor izby celnej). Wspólnota interesów wynika z przyna-leżności do jednego pionu struktury organów administracyjnych powołanych do realizacji tych sa-mych zadań59.

Podkreślić należy, że wydawana w następstwie przeprowadzenia postępowania podatkowe-go decyzja podatkowa będąca indywidualnym aktem administracyjnym służy do realizacji bieżącej polityki władzy publicznej60. Jest to widoczne zwłaszcza w sferze aktów opartych na uznaniu admini-stracyjnym, niemniej jednak nie ogranicza się tylko do tej kategorii aktów administracyjnych. Decyzja podatkowa wydawana przez organ podatkowy jest więc instrumentem realizacji interesów prawnych wierzyciela podatkowego. W przypadku państwowych organów podatkowych, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, z uwagi na związanie wspólnotą interesów, realizacja owej polityki nie przysparza znacznych problemów. W przeciwieństwie jednak do państwowych podatkowych organów odwoław-czych, samorządowe kolegia odwoławcze nie mają obowiązku realizacji interesów prawnych wierzy-ciela podatkowego. Ustawowym potwierdzeniem braku istnienia wspólnoty interesów jest ogranicze-nie uprawnień samorządowego kolegium odwoławczego w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowa-nych w ramach uznania administracyjnego, co ma miejsce na gruncie art. 233 § 3 o.p.

W tym miejscu zasadne jest zwrócenie uwagi na pogląd wyrażony w piśmiennictwie, iż sa-morządowe kolegium odwoławcze jest w swojej istocie wyspecjalizowanym samodzielnym ciałem (organem administracyjnym i podatkowym) o charakterze orzeczniczym, niezawisłym w orzeka-niu, a jego zasadniczym zadaniem pozostaje – ze względu na fakt, że jest to organ wyższego stopnia na organami samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i organ odwoławczy od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka wo-jewództwa (art. 13 § 1 pkt 3 o.p.) – rozpoznawanie spraw administracyjnych (podatkowych), zgod-

56 Zob. szerzej: A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków �00�, s. �5� i n.

5� P. Pietrasz, J. Dembczyńska, Gmina jako podmiot …, op. cit., s. ��5.58 L. Etel, w: L. Etel (red.), Prawo podatkowe, Warszawa �008, s. ��9.59 J. Znamiec, Gmina jako strona jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” �99�, nr 6,

s. ��; zob. też: ustawa z �� czerwca �996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. ��6� z późn. zm.).

60 C. Kosikowski, Publiczna polityka finansowa, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa �008, s. �6.


171

nie z zasadą wyrażoną w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP61. Stąd też samorządowe kolegium odwo-ławcze uważane jest za „trybunał administracyjny”62. W strukturze samorządowego kolegium od-woławczego dostrzega się podobieństwo do ustroju sądów administracyjnych, co jest jednym z po-wodów pozwalających kwalifikować ten organ jako organ quasi – sądowy63.

Podobieństwo samorządowego kolegium odwoławczego i sądu administracyjnego do-strzec można również na kanwie obowiązujących rozwiązań procesowoprawnych ograniczających możliwość wydawania przez ten organ decyzji reformacyjnych. W myśl art. 233 § 3 o.p. samorządo-we kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kole-gium odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji64. Tak ukształtowane kompetencje orzecznicze samorządowego kolegium odwoławczego sprowadzają po-stępowanie odwoławcze od decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego, w której odmó-wiono lub przyznano określoną ulgę, np. dotyczącą umorzenia zaległości podatkowej, do badania poprawności formalnej samej decyzji oraz prawidłowości postępowania podatkowego, poprzedza-jącego jej wydanie. Samorządowe kolegium odwoławcze nie może natomiast badać, czy odmowa lub zgoda na udzielenie ulgi w zapłacie podatku była słuszna65. W takiej sytuacji, kolegium uznając zasadność odwołania, podobne jak sąd administracyjny w sytuacji, gdy uzna zasadność skargi, uprawnione jest wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Ponadto samo-rządowe kolegium odwoławcze, podobnie jak sąd administracyjny, kontrolując decyzje podatkowe wydane w ramach uznania administracyjnego, uprawnione jest do badania kryteriów wyboru doko-nanego przez organ podatkowy pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym pozo-stawieniu temu organowi swobody w zakresie takiego wyboru66.

10. Symptomów kontradyktoryjności procedury podatkowej poszukiwać należy również poza jurysdykcyjnym postępowaniem podatkowym, a w szczególności w toku czynności sprawdza-jących oraz kontroli podatkowej. W doktrynie wskazuje się, że do zasady kontradyktoryjności w procedurze kontrolnej nawiązuje zagwarantowanie aktywnego udziału podmiotu kontrolowane-

6� M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa �998, s. �8; A. Korzeniowska, op.cit, s. �8� i n.

6� M. Kulesza, W sprawie reformy terytorialnej, „Samorząd terytorialny” �99�, nr �-8, s. ��-5�; D. R. Kijowski (red.), Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Raport i Program Reformy Administracji Publicznej, War-szawa �000, s. ��; A. Korzeniowska, op. cit., s. �8�.

6� B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gmin, „Samorząd Terytorialny” �99�, nr �-�, s. ��; J. P. Tarno, Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” �99�, nr �-�, s. ��6; Cz. Martysz, Kolegia samorządowe przy sejmikach samorządowych – zagadnienia wybrane, „Samorząd Terytorialny” �99�, nr ��-��, s. ��; A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków �00�, s. �86 i n.

6� Szerzej na temat ograniczenia kompetencji orzeczniczych samorządowego kolegium odwoławczego zob. Cz. Mar-tysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Samorządowe kolegium odwoławcze jako niezależny organ kontroli instancyjnej, „Casus” �006, nr �0, s �0 i n.

65 J. Glumińska – Pawlic, Orzecznictwo samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach ulg podatkowych – wątpliwości na tle art. 233 § 3 Ordynacji podatkowej, w: M. Popławski (red.), Podatki i opłaty lokalne w praktyce, Białystok �008, s. ��8.

66 Zob. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi. Komentarz, Warszawa �005, s. 55.


172

go w postępowaniu kontrolnym67. Naszym zdaniem na gruncie podatkowych procedur kontrolnych, do których zalicza się

również czynności sprawdzające zaliczyć należy te formy aktywności podmiotów kontrolowanych, które wiążą się z kwestionowaniem czynności i ustaleń kontrolujących dokonywanych w ramach procedur kontrolnych.

W obszarze czynności sprawdzających należy zwrócić uwagę także na instytucję sprzeci-wu, który może wnieść podatnik, na korektę deklaracji podatkowej dokonaną przez organ podatko-wy (art. 274 § 3 o.p.). Korekta deklaracji dokonywana przez organ podatkowy jest możliwa na pod-stawie art. 274 § 1 o.p. i może być dokonana w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy ra-chunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź, że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymagania-mi. Przy czym organ podatkowy jest uprawniony do skorygowania deklaracji podatkowej, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu podatku lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 1.000 zł (art. 274 § 1 pkt 1 o.p.). W pozostałych przypadkach organ podatkowy zwraca się do skła-dającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji poddaje się w wątpliwość (art. 274 § 1 pkt 1 o.p.). Wezwany do skorygowania deklaracji podatkowej nie ma jednak prawnego obowiązku dokonania tej czynności, co oznacza, że kwestionowanie stanowiska organu podatkowego przyjmuje postać powstrzymania się od dokonania czynności skorygowania deklaracji podatkowej lub też skorygo-wania jej w sposób odmienny od wskazanego przez organ podatkowy.

Korekta deklaracji podatkowej związanej z samoobliczeniem podatku dokonywana przez organ podatkowy na podstawie art. 274 § 1 pkt 1 o.p. jest jedynym wyjątkiem od zasady wzruszania deklaracji podatkowej przez ten organ w formie decyzji podatkowej (art. 21 § 3 i 3a o.p.). Wniesienie sprzeciwu anuluje korektę (art. 274 § 3 o.p.). Natomiast w razie niewniesienia sprzeciwu w terminie, korekta deklaracji dokonana przez organ, wywołuje skutki prawne takie jak korekta deklaracji zło-żona przez podatnika (art. 274 § 4 o.p.). Sprzeciw podatnika niweczy zatem wywołanie skutków materialnoprawnych czynności faktycznej organu podatkowego, które są tożsame ze skutkami prawnymi wynikającymi z korekty złożonej przez podatnika. Anulowanie korekty dokonanej przez organ podatkowy powoduje przywrócenie stanu istniejącego przed dokonaniem tej korekty.

Z kolei na gruncie kontroli podatkowej znamiona sporności dostrzec można w art. 291 § 1, 2 i 3 o.p. Kontrolowany, który nie zgadza się z ustaleniami protokołu, może w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia przedstawić zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując równocześnie stosowne wnioski dowodowe. Z kolei kontrolujący jest obowiązany rozpatrzyć te zastrzeżenia i w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania zawiadomić kontrolowanego o sposobie ich załatwienia, wskazując w szczególności, które zastrzeżenia nie zostały uwzględnione, wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym. W przypadku zaś niezłożenia wyjaśnień lub zastrzeżeń w terminie, przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli. Wskazuje się, że takie rozwiązanie może mobilizo-wać kontrolowanego do szczegółowego ustosunkowania się do wszystkich ustaleń, z którymi się nie zgadza. Ma to sprzyjać wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości już na etapie kontroli podatkowej, dzięki czemu uniknąć będzie można konieczności podejmowania innych procedur, w tym prowadzenia postępowania podatkowego, mających doprowadzić do prawidłowej realizacji przepisów prawa po-

6� J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa �00�, s. 58; Z. Doda, Węzłowe problemy postępowania kontrolnego w świetle ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, „Kontrola Państwowa” �995, nr 5, s. �8 i n.


173

datkowego. Z drugiej jednak strony, regulacja ta nie może ograniczać kontrolowanemu prawa do kwestionowania materiału dowodowego, czy ustaleń poczynionych w ramach kontroli podatkowej, a wykorzystywanego np. w postępowaniu podatkowym68.

Należy zauważyć, że po zakończeniu kontroli podatkowej, czyli po doręczeniu protokołu kontroli kontrolowany ma prawo do złożenia korekty deklaracji podatkowej. Kwestionowanie usta-leń kontroli oprócz wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, może również objawić się niesko-rzystaniem przez kontrolowanego ze wskazanego uprawnienia. Naszym zdaniem pogłębia to spór pomiędzy kontrolowanym a kontrolującymi.

Wniesienie sprzeciwu na korektę deklaracji podatkowej dokonaną przez organ podatkowy w toku czynności sprawdzających, oraz powstrzymanie się od skorygowania korekty deklaracji podat-kowej zgodnie z zaleceniami organu podatkowego w toku czynności sprawdzających lub zaleceniami kontrolujących zawartymi w protokole kontroli, oznacza pojawienie się odmiennych poglądów co do prawidłowości zastosowania prawa podatkowego przez podatnika na etapie samoobliczenia podatku i oznacza de facto sytuację sporną. Pojawienie się na etapie podatkowej procedury kontrolnej sporu pomiędzy kontrolowanym a kontrolującymi co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub za-stosowania normy prawa materialnego, wymusza na organie podatkowym wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania podatkowego celem realizacji postanowień prawa podatkowego materialnego.

11. Brak równouprawnienia pomiędzy stroną postępowania oraz organem administracji publicznej, które w procedurze podatkowej jest dostrzegane bardziej, niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym wyklucza kontradyktoryjność postępowania podatkowego. To jakże istotne spo-strzeżenie, nie niweczy jednak rozważań na temat elementów kontradyktoryjności, czyli sporności, w procedurze podatkowej. Wydaje się, że istnienie pierwiastków sporności w postępowaniu podatko-wym jest nieuniknione i należy się z tym pogodzić. Wszak istnienie sporu, wiąże się z konfrontacją różnych, także odmiennych stanowisk i w konsekwencji sprzyja poznaniu prawdy. Elementy kontra-dyktoryjności w procedurze podatkowej nie naruszają zasady prawdy materialnej. Wprost przeciw-nie, mogą sprzyjać jej realizacji, skłaniając zarówno organ podatkowy jak również stronę postępowa-nia do aktywnego i efektywnego uczestnictwa w postępowaniu wyjaśniającym, w którym kształtuje się stan faktyczny i prawny, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w formie decyzji podatkowej.

W postępowaniu podatkowym prowadzonym przez samorządowe organy podatkowe ele-menty kontradyktoryjności są uwypuklone w postępowaniu odwoławczym z uwagi na to, że postępo-wanie to toczy się przed organem niezależnym i niezwiązanym strukturalnie z organem pierwszej in-stancji. Porównywalność kontroli sprawowanej przez samorządowe kolegia odwoławcze do kontroli sądowej, zwłaszcza na gruncie postępowań dotyczących zobowiązań podatkowych, pozwala dostrzec w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze elemen-ty charakterystyczne dla postępowania kontradyktoryjnego. Poprzez wniesienie odwołania od decyzji podatkowej dochodzi bowiem do swoistego sporu pomiędzy stroną postępowania, a organem podat-kowym pierwszej instancji, rozstrzyganego przez samorządowe kolegium odwoławcze.

[email protected], [email protected]

68 M. Popławski, w: C. Kosikowski i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa �009, s. ��8.


17�

literatura:

1. Adamiak B., Borkowski J., Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gmin, „Samo-rząd Terytorialny” 1992, nr 1-2.

2. Adamiak B., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2007.

3. Adamiak B., Trwałość czynności prawnych w prawie podatkowym, w: Miemiec W. (red.), Księga jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie i stosowanie prawa podat-kowego, Wrocław 2009.

4. Adamiak B., w: Adamiak B., Borkowski J., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2010.5. Babcak V., Danove pravo procesne, Koszyce 2000. 6. Borkowski J., Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra 1998.7. Borkowski J., w: Adamiak B., Borkowski J., Skoczylas A., System prawa administracyjnego.

t. 9. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010.8. Brzeziński B., Nykiel W., Uwagi o treści i zakresie pojęcia „procedura podatkowa”, w: Proce-

dura administracyjna wobec wyzwań współczesności – prof. zw. dr. hab. Januszowi Borkow-skiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004.

9. Brzeziński B., Wprowadzenie do prawa podatkowego, Toruń 2008.10. Chróścielewski W., Nykiel W., Postępowanie podatkowe w świetle Ordynacji podatkowej,

Warszawa 2000.11. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983.12. Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989.13. Doda Z., Węzłowe problemy postępowania kontrolnego w świetle ustawy o Najwyższej Izbie

Kontroli, „Kontrola Państwowa” 1995, nr 5.14. Dolnicki B., Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu teryto-

rialnego, w: Martysz C., Matan A. (red.), Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005.

15. Dzwonkowski H., Zgierski Z., Procedury podatkowe, Warszawa 2006.16. Dzwonkowski H., Zakres i struktura postępowania podatkowego, „Państwo i Prawo” 2000, nr 7.17. Dębowska-Romanowska T., Pojęcie obliczenia podatku a odwzorowanie podatkowego stanu

faktycznego w świetle ustawy o zobowiązaniach podatkowych, w: Księga pamiątkowa ku czci Profesora Eugeniusza Teglera, Poznań 1997.

18. Etel L. (red.), Prawo podatkowe, Warszawa 2008.19. Fundowicz S., Wójt jako organ podatkowy, w: Kucia-Guściora B., Münnich M., Bielecki

L., Krukowski A. (red.), Ordynacja podatkowa w teorii i praktyce, Lublin 2008.20. Gill A., Sytuacja procesowa strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowa-

niach wyjątkowych, Wrocław 2010.21. Glumińska – Pawlic J., Orzecznictwo samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach

podatkowych, „Gdańskie Studia Prawnicze”, Tom XVI, 2007.22. Glumińska – Pawlic J., Orzecznictwo samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach

ulg podatkowych – wątpliwości na tle art. 233 § 3 Ordynacji podatkowej, w: Popławski M. (red.), Podatki i opłaty lokalne w praktyce, Białystok 2008.

23. Hanusz A., Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2004.


17�

24. Hanusz A., Podmiotowy charakter zasady zupełności postępowania podatkowego, „Przegląd Sądowy” 2004, nr 10.

25. Harasimowicz J., Dochodowa funkcja podatków a problemy opodatkowania, w: Chojna – Duch E., Goronowski W. (red.), Księga jubileuszowa Profesora dr Leona Kurowskiego. Pod-stawowe zagadnienia prawa finansowego i polityki finansowej w Polsce w latach 1989 – 1997, Warszawa 1997.

26. Iserzon E., w: Iserzon E., Starościak J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-tarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970.

27. Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007.28. Jodłowski J., Resich Z., Lapierre J., Misiuk-Jodłowska T., Witz K., Postępowanie cywilne,

Warszawa 2009.29. Karasiewa M.W., Finansowoje prawo Rosyjskoj Federacji, Moskwa 2007.30. Kijowski D.R. (red.), Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Raport i Program Refor-

my Administracji Publicznej, Warszawa 2000.31. Kmieciak Z., Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004.32. Korzeniowska A., Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków

2002.33. Kosikowski C., Postępowanie finansowe, Warszawa 1986.34. Kosikowski C., w: Kosikowski C., Ruśkowski E., Finanse i prawo finansowe, Warszawa

1994.35. Kosikowski C., Publiczna polityka finansowa, w: Kosikowski C., Ruśkowski E. (red.), Finan-

se publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2008.36. Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998.37. Kulesza M., W sprawie reformy terytorialnej, „Samorząd terytorialny” 1991, nr 7-8.38. Martysz Cz., Kolegia samorządowe przy sejmikach samorządowych – zagadnienia wybrane,

„Samorząd Terytorialny” 1991, nr 11-12.39. Martysz Cz., Matan A., Łaszczyca G., Samorządowe kolegium odwoławcze jako niezależny

organ kontroli instancyjnej, „Casus” 2006, nr 40.40. Mastalski R., Postępowanie podatkowe, w: Weralski M. (red.), System instytucji prawno – fi-

nansowych PRL, t. 3, Ossolineum 1985, s. 22.41. Mastalski R., Prawo podatkowe, Warszawa 2006.42. Mastalski R., Stosowanie prawa podatkowego, Warszawa 2008.43. Mastalski R., Charakterystyka ogólna prawa podatkowego, w: Etel L. (red.), System prawa

finansowego, t. III, Warszawa 2010.44. Masternak M., Postępowanie podatkowe, kontrola podatkowa oraz inne procedury stosowane

w sprawach podatkowych, w: Brzeziński B. (red.), Prawo podatkowe. Teoria. Instytucje. Funkcjonowanie, Toruń 2009.

45. Marszał K. (red.), Proces karny, Katowice 2005.46. Mrkyvka P., Financni prawo a financni sprawa, t. 2, Brno 2004.47. Pietrasz P., Dembczyńska J., Gmina jako podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu

administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu podatkowym przez samorządowe kole-gium odwoławcze, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 7-8.

48. Pietrasz P., Realizacja zobowiązań podatkowych w ramach jurysdykcyjnego postępowania po-datkowego, w: Etel L. (red.), System prawa finansowego, t. III, Warszawa 2010.


176

49. Popławski M., w: Kosikowski C., Etel L., Dowgier R., Pietrasz P., Popławski M., Presna-rowicz S., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2009.

50. Presnarowicz S., w: Etel L., Dowgier R., Liszewski G., Popławski M., Presnarowicz S., Prawo podatkowe, Warszawa 2008.

51. Presnarowicz S., Postępowanie podatkowe w Polsce, w: Głuchowski J., Kosikowski C., Szoł-no-Koguc J. (red.), Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa Profesor Alicji Pomorskiej, Lublin 2008.

52. Presnarowicz S., w: Kosikowski C., Etel L., Dowgier R., Pietrasz P., Popławski M., Pres-narowicz S., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2009.

53. Ruśkowski E., Etel L., Stankiewicz J., Prawo podatkowe, Białystok 1994.54. Siedlecki W., Świeboda Z., Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2004.55. Strzelec D., Rozprawa jako sposób wyjaśnienia okoliczności sprawy w podatkowym postępo-

waniu odwoławczym, „Monitor Podatkowy” 2007.56. Suwaj R., Procesowe konsekwencje wprowadzenia instytucji rozprawy do postępowania podat-

kowego, w: Ordynacja podatkowa w praktyce – materiały konferencyjne, Białystok 2007.57. Tarno J.P., Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej,

„Samorząd Terytorialny” 1997, nr 1-2.58. Teszner K., Podmioty realizujące zobowiązania podatkowe, w: Etel L. (red.), System prawa

finansowego, t. III, Warszawa 2010.59. Teszner K., Realizacja zobowiązań podatkowych w drodze samoobliczenia podatku, w: Etel L.

(red.), System prawa finansowego, t. III, Warszawa 2010.60. Woś T., Knysiak – Molczyk H., Romańska M., Prawo o postępowaniu przed sądami admi-

nistracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005.61. Znamiec J., Gmina jako strona jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, „Państwo

i Prawo” 1994, nr 6.


Zasady Rules

adaM dolIwa*∗

PodMIoTowoŚć PRawna jako ElEMEnT PRawnouSTRojowEj konSTRukCjI jEdnoSTEk

SaMoRządu TERyToRIalnEgo

streszczenie

Przedmiotem opracowania jest zagadnienie prawnej personifikacji gmin, powiatów i samorzą-dów wojewódzkich, przeprowadzone przez ustawodawcę polskiego zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i administracyjnego oraz konstytucyjnego. Dzięki takiemu zabiegowi prawo gwarantuje samodziel-ność samorządowi terytorialnemu – co jest główną funkcją prawnej podmiotowości jednostek samorzą-dowych. Celem artykułu jest próba wykazania, że osobowość cywilnoprawna gmin, powiatów i samorzą-dów wojewódzkich jest zabiegiem użytecznym z punktu widzenia skuteczności wykonywania samorządo-wych zadań publicznych i stanowi o autonomii majątkowej samorządu terytorialnego. Ponadto opraco-wanie zmierza do przedstawienia cechy podmiotowości publicznoprawnej gmin, powiatów i samorządów województw, jako atrybutu lokalnego społeczeństwa zamieszkującego te jednostki, co stanowi wyraz de-mokratycznego charakteru samorządu terytorialnego i zasady decentralizacji administracji publicznej.

legal sUbjectivity as an element of the legal strUctUre of local goverNmeNt uNits

summary

The subject of the study is the question of legal personification of municipalities and provincial governments, conducted by the Polish legislature, both in civil as well as administrative and constitutional laws. With such treatment the law provides for local self-government autonomy – which is the main fun-ction of the legal subjectivity of local government. The article attempts to demonstrate that the legal and civil status of the municipalities and provincial governments is a useful method in terms of the effectiveness of exercising local public services and provides for the property autonomy of local government. Moreover, the study aims to provide legal-public characteristics of the subjective role of municipalities, counties and local governments as an attribute of the local population inhabiting these bodies, which expresses the de-mocratic nature of local government and the principle of decentralization of public administration.

* Dr, Adiunkt w Zakładzie Samorządu Terytorialnego WSAP im. St. Staszica w Białymstoku.

1�0

* * * I. Problematyka podmiotowości cywilnoprawnej stanowi przedmiot dociekań nauki pra-

wa cywilnego (prywatnego), z kolei w nauce prawa publicznego – obiektem zainteresowania bada-czy jest pojęcie podmiotowości publicznoprawnej, w szczególności zagadnienie podmiotowości publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego1. Przywołane teoretycznoprawne kwestie pozostają ze sobą w związku; istotne i warte uwagi są bowiem zagadnienia: osobowości cywilno-prawnej podmiotów prawa publicznego, w tym zwłaszcza państwa i jednostek samorządu teryto-rialnego oraz wpływ ustaleń tzw. teorii podmiotowości cywilnoprawnej, w szczególności odnośnie ewentualnego uniwersalnego charakteru tej ostatniej, na formułowanie tez dotyczących pojęcia podmiotowości publicznoprawnej.

Z punktu widzenia przedmiotu i celu niniejszego opracowania istotne i wyjściowe są na-stępujące kwestie: czy samorząd terytorialny jest podmiotem prawa (oraz co w tym kontekście oznacza pojęcie podmiotu samorządu), czy osobowość prawną gminy (związku międzygminnego), powiatu i samorządu województwa należy rozumieć tak samo jak podmiotowość cywilnoprawną każdej innej jednostki organizacyjnej będącej osobą prawną, wreszcie czy, i jaki ewentualnie zacho-dzi związek między osobowością prawną jednostek samorządu terytorialnego a łączonym z ich statusem pojęciem podmiotowości publicznoprawnej.

II. W teorii prawa zwykle przyjmuje się, że podmiot prawny (podmioty prawne) jest ele-mentem niezbędnym do określenia jakiegoś konkretnego stosunku prawnego (a ponadto tzw. fakty powodujące, że w danym układzie prawnym powstaje dany stosunek oraz określone zachowania uznawane za przedmiot (lub treść) danego stosunku)2. Samo wyrażenie „stosunek prawny” jest używane do opisu konsekwencji obowiązywania określonych norm prawnych. Wspomniane konse-kwencje to skutki prawne, które mają konkretnych adresatów; dotyczą kogoś. Z tytułu obowiązywa-nia określonych norm prawnych, w ramach danego stosunku prawnego, określone podmioty mają określone prawa (uprawnienia) i obowiązki. Element podmiotu prawnego jest istotny, gdyż obowią-zująca norma prawna jest do kogoś adresowana a konkretyzacja adresata abstrakcyjnej normy prawnej następuje w ramach stosunku prawnego3. Bez większej przesady można stwierdzić, że ge-neralnie doktryna prawnicza stanowi zbiór twierdzeń w przedmiocie współzależności sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów ze względu na ustanowione i obowiązujące generalne normy prawne4.

Z powyższego wynika, że pojęcie podmiotu prawnego wyjaśnić można przez stwierdze-nie, że chodzi o podmiot jakiegoś stosunku prawnego. Z tym, że podejście takie jest właściwe dla gałęzi prawa normujących prawa i obowiązki skonkretyzowanych podmiotów, które na podstawie czynności prawnej, orzeczenia sądu, decyzji administracyjnej albo innego zdarzenia prawnego znajdują się w stanie współzależności swej sytuacji prawnej (tak na gruncie prawa cywilnego, admi-nistracyjnego, prawa pracy). Inaczej, bez powiązania z kategorią konkretnego stosunku prawnego, ujmowane jest natomiast pojęcie podmiotu prawnego na gruncie norm prawnych, które ustanawia-ją generalne prawa i obowiązki (a zwłaszcza obowiązki) wszystkich wobec wszystkich (jak np. na

� Zob. np. M. Kruszewska – Gagoś, Podmiotowość publicznoprawna gminy, Lublin �00�.� Zob. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa �980, s. ��6 i nast.� Zob. Z. Ziembiński, op. cit., s. �� i nast.� Zob. Z. Ziembiński, O metodzie analizowania stosunku prawnego, PiP �96�, nr �, s. �98 i nast.

Adam Doliwa

1�1

gruncie prawa karnego, konstytucyjnego) �. Tak więc podmiot prawny, to podmiot stosunku praw-nego, bądź szerzej podmiot, któremu normy prawne przypisują różne obowiązki i różne prawa (uprawnienia).

Podmiotem prawnym, niezależnie od węższego powiązania podmiotowości z kategorią konkretnego stosunku prawnego albo szerszego powiązania z prawami i obowiązkami wyznacza-nymi przez obowiązujące generalne normy prawne, jest jednostka ludzka (każdy człowiek) albo tzw. jednostka organizacyjna.

Podmiotowość prawna jest konsekwencją obowiązywania określonej normy prawnej. Na jakiej podstawie, w jakim kontekście, samorząd jest podmiotem prawa?

W ogólności przepis art. 16 Konstytucji6 stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasad-niczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, a ponadto, że sa-morząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpo-wiedzialność. Z kolei w myśl art. 164 Konstytucji samorząd składa się z jednostek samorządu tery-torialnego, podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina a inne jednostki samorzą-du regionalnego albo lokalnego i regionalnego (tj. powiaty i samorządy województw) określa usta-wa. Na mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość praw-ną. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej a także inne zadania publiczne (art. 166 Konstytucji). Prawo gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego odpowiedni udział w dochodach publicznych (art. 167 i 168 Konstytucji). Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się (art. 172 Konstytucji), w tym prawo współdziałania ze sobą w przedmiocie wykonywania swoich zadań publicznych.

Z kolei w szczególności zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-nym7 mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Gmina (przez co należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium) wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną. Analogicz-ne regulacje, w odniesieniu do powiatu i samorządu województwa, zawierają art. 1 i 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym8 oraz art. 1 i 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorzą-dzie województwa9.

Z powyższych (i innych) przepisów przywołanych ustaw jednoznacznie wynika, że gminy, powiaty i samorządy województw – jako jednostki samorządu terytorialnego albo jako wspólnoty samorządowe mieszkańców – są podmiotami prawa (w szczególności konstytucyjnego, cywilnego, administracyjnego, finansowego, podatkowego). Są podmiotami prawnymi, gdyż mogą być stroną

5 Pozostaje w związku z powyższym rozróżnieniem znany w doktrynie prawa cywilnego problem wyróżnienia sto-sunku prawnego prawa rzeczowego, którego normy są podstawą wyróżnienia praw podmiotowych bezwzględ-nych, gdzie tylko jeden podmiot jako uprawniony jest skonkretyzowany a wszystkich pozostałych adresatach norm prawa rzeczowego ciąży negatywny obowiązek niewkraczania w sferę władztwa uprawnionego; tego rodzaju spe-cyficzna sytuacja prawna daje powód do kwestionowania poprawności teoretycznej i przydatności praktycznej konstruowania stosunku prawnego prawa rzeczowego. Zob. na ten temat A. Klein, Elementy stosunku prawnego prawa rzeczowego, Wrocław �9�6.

6 Dz. U. Nr �8, poz. �8� z późn. zm.� Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm., dalej jako: u.s.g. 8 Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm., dalej jako: u.s.p. 9 Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �590 z późn. zm., dalej jako: u.s.w.

Podmiotowość prawna jako element prawnoustrojowej konstrukcji jednostek samorządu terytorialnego

1�2

stosunków prawnych regulowanych przez przykładowo wyliczone gałęzie prawa. Jednostki samo-rządu terytorialnego mogą być stroną posiadającą określone uprawnienia lub stroną, na której cią-żą określone prawne obowiązki w procesie wykonywania zadań publicznych.

III. W następnej kolejności rozważyć należy zagadnienie osobowości prawnej (cywilno-prawnej) gminy (związku międzygminnego) oraz powiatu i samorządu województwa. Problematy-ka podmiotowości cywilnoprawnej ma charakter teoretyczny i dogmatyczno – praktyczny. Z jednej strony podmiotowość cywilnoprawna to pojęcie prawne – samodzielnie definiowane i mające sa-modzielną wartość poznawczą – służące konstruowaniu stosunku cywilnoprawnego oraz będące „punktem zaczepienia” praw podmiotowych (majątkowych i osobistych). Z drugiej strony określo-na teoria podmiotowości cywilnoprawnej służy rozwiązywaniu konkretnych problemów powstające w toku stosowania prawa cywilnego (np. w zakresie zdolności do czynności prawnych, odpowie-dzialności majątkowej, itp.).

W piśmiennictwie podkreśla się znaczenie związku między problematyką podmiotowości a zasadą autonomiczności (jako zasadą prawa cywilnego) 10. Dowodem na autonomiczność podmio-tów prawnych (według tego ujęcia) – są przysługujące im zdolność prawna11 oraz swoboda umów12. Podmioty prawa cywilnego są autonomiczne, gdyż mogą posiadać prawa (uprawnienia) i obowiązki cywilnoprawne oraz samodzielnie kształtować, za pomocą czynności prawnych, swoją pozycję praw-ną (co jest wyrazem tzw. autonomii woli; art. 56 w zw. art. 60 KC). Do samodzielnego nabywania praw i obowiązków niezbędna jest zdolność do czynności prawnych (zob. art. 11 i nast. KC).

Gminy, powiaty i samorządy województw są, jako osoby prawne, podmiotami prawa cywil-nego (art. 2 ust. 2 u. s. g., art. 2 ust. 2 ustawy z 5.6.1998 r. u. s. p. i art. 6 ust. 2 u. s. w. w zw. z art. 33 in fine KC); mają zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych a także zdolność sądową i zdol-ność procesową. Za własne zobowiązania ponoszą majątkową odpowiedzialność. Działają w sferze prawa cywilnego – co polega na składaniu oświadczeń woli i podejmowaniu czynności faktycznych w zakresie ich interesów majątkowych i osobistych – poprzez swoje organy. Wstępna analiza wskazu-je, że podmiotowość cywilnoprawna jednostek samorządu terytorialnego nie różni się istotnie od podmiotowości innych osób prawnych. Jednostki samorządu terytorialnego mają określoną strukturę organizacyjną, działają na podstawie ustaw i samodzielnie uchwalanych statutów, przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe, mają prawnie określony przedmiot i cel działania.

Oświadczenie woli w imieniu gminy, w tym w zakresie zarządu mieniem gminnym, składa jednoosobowo wójt (burmistrz lub prezydent miasta) – jako organ wykonawczy, albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub oso-by przez niego upoważnionej (art. 46 u. s. g.). Oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (zob. art. 1 – art. 3, art. 8 ust. 2, art. 46 i art. 48 i nast. u. s. p.). Oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że sta-tut województwa stanowi inaczej (zob. art. 1, art. 6, art. 15, art. 47 i art. 57 u. s. w.).

�0 Zob. A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa �998, s. 8� i nast.�� Zob. art. 8 § �, art. �� oraz art. ��1 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z �96� r. Nr �6, poz. 9� z późn. zm.); dalej jako:

KC.�� Zob. art. �5�1 KC.

Adam Doliwa

1�3

Gminy, powiaty i samorządy województw są korporacyjnymi osobami prawnymi. Podsta-wą wyróżnienia korporacyjnych i fundacyjnych osób prawnych jest określenie tzw. substratu osoby prawnej danego rodzaju. Substratem, tj. podstawą oraz celem istnienia i działalności osób praw-nych korporacyjnych – są członkowie, zaś osób prawnych fundacyjnych – określony fundusz (mie-nie, kapitał). Korporacja (od łac. słowa corpora, związek osób) jest podmiotem, którego byt organi-zacyjno-prawny oraz cel działalności jest uzależniony od woli członków i zaspokajania ich intere-sów. Członkowie korporacji zwykle wyposażają ją w odpowiedni majątek, a także z zasady ustalają kierunki działalności, wybierają piastunów organów oraz są w określonym zakresie beneficjentami ich działalności.

IV. Jeśli przyjąć, że jednostki samorządu terytorialnego są także podmiotem publiczno-prawnym, to rozważyć należy, jakie atrybuty pozwalają przypisać im taką podmiotowość. Czy pod-miotem publicznoprawnym jest jednostka organizacyjna, która ma możność sprawowania władzy, czy też raczej jednostka organizacyjna, która ma prawa i obowiązki w przedmiocie wykonywania zadań publicznych?

Powstaje też kwestia, kogo należy mieć na uwadze, gdy się stwierdza, że jednostka samo-rządu terytorialnego to podmiot publicznoprawny? Podczas, gdy za jednostkę personifikowaną na gruncie prawa prywatnego uznać należy gminę w sensie instytucjonalnym, której głównymi elemen-tami organizacyjnymi i jednocześnie jej organami jako osoby prawnej są wójt (burmistrz, prezydent miasta) i rada gminy (miasta), to jednostką personifikowaną na gruncie prawa publicznego jest tzw. wspólnota samorządowa, tj. lokalna społeczność zamieszkująca terytorium gminy. Upodmiotowie-nie społeczności lokalnych jest w sposób konieczny powiązane z decentralizacją władzy publicznej, czy też pojmowanej w sensie funkcjonalnym administracji publicznej.

Podmiotowość publicznoprawną gminy (powiatu, samorządu województwa) przedstawia się jako atrybut i gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście chodzi o podkreślenie odrębności podmiotowości publicznoprawnej gminy od podobnej podmioto-wości przysługującej państwu. Tak rozumiana podmiotowość publicznoprawna związana jest z ustawowo zagwarantowanym (zatem niezależnie od woli administracji rządowej) zakresem włas-nych zadań publicznych, które tym samym są zadaniami samorządowymi. Taka koncepcja podmio-towości publicznoprawnej oznacza możność samodzielnego, tj. w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność wykonywania zadań publicznych – zaspokajania zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności.

Inna teoria podmiotowości publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego polega na wnioskowaniu o posiadaniu tejże na podstawie faktu posiadania przez gminy (powiaty, samo-rządy województw) tzw. podmiotowych praw publicznych. Elementem tej koncepcji jest założenie o wyodrębnieniu jednostek samorządowych w strukturze państwa (które nie oznacza jednak prze-ciwstawienia gminy państwu i jej autonomizacji); wyodrębnienie to ma charakter funkcjonalny a nie polityczny. Upodmiotowienie publicznoprawne gmin pozostaje w związku z uznaniem istnie-nia potrzeb i interesów lokalnych, które nie są traktowane jako pochodne wobec interesów ogólno-krajowych (państwowych). Z tym, że wszelkie działania samorządowe, polegające na wykonywaniu władztwa administracyjnego, muszą pozostawać w ścisłym związku ze wspominanym interesem lokalnych, a także muszą być podejmowane na podstawie i w granicach prawa; działania samorzą-dowe muszą być podejmowane dla dobra lokalnej społeczności. Według tej koncepcji, warunkiem uznania podmiotowości gminy w sferze prawa publicznego jest instytucja sądowej ochrony samo-dzielności samorządu, a w szczególności prawo gminy do żądania, aby sąd administracyjny roz-


1��

strzygnął zasadność czynności nadzorczych podjętych wobec jednostki samorządowej przez organy władzy rządowej (krajowej).

Podmiotowość prawna jednostek samorządu terytorialnego ma dualistyczny charakter; stwierdzenie to pozwala przyjąć, że podmiotowość publicznoprawna gminy (powiatu, samorządu województwa) wynika z przyznania jej praw i obowiązków określonych przepisami prawa publiczne-go – np. konstytucyjnego, administracyjnego, finansowego, itd. (podczas, gdy jej podmiotowość pry-watnoprawna wynikać ma ze zdolności do posiadania praw i obowiązków uregulowanych przez prawo cywilne, handlowe, itd.). Omawiana koncepcja utożsamia podmiotowość publicznoprawną gminy z posiadaniem przez nią tzw. władztwa administracyjnego (władzy publicznej). Posiadanie i sprawowanie władztwa administracyjnego, np. w postaci stanowienia prawa lokalnego (miejscowe-go) i rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu właściwości samorządu terytorialnego (bądź z zakresu zadań administracji rządowej zleconych do realizacji jednostkom samorządu) w drodze decyzji administracyjnych, jest wyznacznikiem podmiotowości publicznoprawnej. Gmina jest pod-miotem prawa publicznego, gdyż sprawuje własne, lokalne imperium13. Publiczne prawo podmioto-we określa się jako możność rozporządzania władzą publiczną; gmina jest podmiotem publiczno-prawnym, bo ma tytuł do samodzielnego sprawowania administracji publicznej (zarządzania spra-wami lokalnymi) – tytuł ten, określany też jako wykonywanie praw zwierzchnich, jest własnym pra-wem samorządu, odstąpionym mu przez państwo w drodze decentralizacji władzy publicznej14.

Podmiotowość gminy (powiatu, samorządu województwa) w sferze prawa prywatnego jest faktem prawa pozytywnego – wynika z wyraźnej regulacji konstytucyjnej i ustawowej a przez to da się ją względnie jasno zdefiniować oraz ustalić zakres i atrybuty. Natomiast podmiotowość pub-licznoprawna jest raczej postulatem – nie chodzi nawet o to, że przepisy prawa podmiotowości publicznoprawnej gminy w sposób jednoznaczny nie wyrażają. Taka podmiotowość jest koncepcją teoretyczną i kryterium oceny stopnia zagwarantowania jednostkom samorządowym niezbędnej samodzielności. Samodzielność samorządu terytorialnego traktować zaś należy jako podstawową zasadę ustroju administracji publicznej.

V. Na podstawie powyższych rozważań można postawić tezę1�, że podmiotowość prawna (w tym osobowość w zakresie prawa cywilnego) oraz normatywnie zagwarantowana i podlegająca sądowej ochronie samodzielność, są podstawowymi wyznacznikami pojęcia jednostki samorządu terytorialnego. Dzięki wymienionym atrybutom, jednostki samorządu terytorialnego wykonują przypisane im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednym z klu-czowych elementów podmiotowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego – osobowości w zakresie prawa cywilnego, ułatwiającym realizowanie ich zadań, jest mienie komunalne, na które składa się własność i inne prawa majątkowe.

Podmiotowość prawna gmin, powiatów i samorządów województw jest złożona – są one jednostkami personifikowanymi na gruncie publicznoprawnym i prywatnoprawnym. Z tym, że kwestię podmiotowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego rozpatrywać należy w sposób łączny, na gruncie obu wskazanych porządków prawnych.

Upodmiotowienie gmin (powiatów i samorządów województw) nastąpiło w prawie cywil-nym i w prawie publicznym w sposób łączny, funkcjonalnie ze sobą związany. Z tym, że cywilno-

�� Tak M. Zdyb, Samorząd a państwo. Nadzór nad samorządem terytorialnym, Lublin �99�, s. �8 i nast.�� Zob. M. Stahl, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław �00�, s. ��5. �5 Zob. uzasadnienie do wyroku TK z �0 lutego �00� r. (K �9/00), OTK-A �00�, nr �, poz. �.

Adam Doliwa

1��

prawna podmiotowość gminy jest instrumentalna i pochodna, podczas gdy podmiotowość publicz-noprawna jest pierwotna, konstytuująca byt prawny jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest w pełni trafne stwierdzenie, że podmiotowość prywatnoprawna umożliwia gminie występowanie w roli podmiotu publicznoprawnego16. Chyba że myśl tę rozumieć w ten sposób, iż osobowość cy-wilnoprawna i, co za nią idzie, zdolność do posiadania mienia (własności komunalnej) służą w określonych sferach, jako materialna (majątkowa) podstawa realizacji publicznoprawnych funkcji samorządu, np. w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności, transportu miejskiego, gospodarki komunalnej (zaopatrzenie w wodę, zagospodarowanie odpadów, itp.), itd.

Można przyjąć, że samorząd terytorialny stanowi element struktury organizacyjnej państwa, jako całości politycznej i prawnej. W tym sensie samorząd terytorialny (jego jednostki organizacyjne, jak gminy, powiaty, województwa) jest instytucją państwa, realizującą część jego funkcji, jednakże insty-tucją wyodrębnioną sferze podmiotowości prawnej. Wskutek upoważnienia i zobowiązania samorządu terytorialnego przez państwo do realizacji funkcji publicznych następuje usamodzielnienie samorządu względem państwa, skonkretyzowane w jego własnej osobowości prawnej i względnej niezależności ma-jątkowej oraz finansowej. W takim ujęciu samorząd ma pozycję zdecentralizowanej administracji pub-licznej, stanowiąc jednocześnie samodzielny element składowy organizacji państwowej. Jednakże z punktu widzenia prawa cywilnego mamy do czynienia z odrębnymi podmiotami: państwem personi-fikowanym jako Skarb Państwa i wyposażonymi w osobowość prawną jednostkami samorządu teryto-rialnego: gminami (związkami międzygminnymi), powiatami i województwami samorządowymi.

Tym samym gmina (powiat i samorząd województwa) „nie jest tylko strukturą admini-stracyjną dla obsługi mieszkańców, nie jest lokalnym przedstawicielstwem administracji rządowej; przeciwnie jest to podmiot prawa wyposażony w kompetencje z zakresu prawa administracyjnego oraz osobowość prawa cywilnego”17. Jest to podmiot prawa, co należy podkreślić, o korporacyjnej naturze – podstawą i celem jego działalności jest lokalna społeczność mieszkańców (wspólnota samorządowa) i jej zbiorowe potrzeby i interesy.

[email protected]

Literatura:

1. Bieniek G., Pietrzykowski H., Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu te-rytorialnego, Warszawa 2010.

2. Boć J. (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2001.3. Chmielnicki P. (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004.4. Fundowicz S., Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005.�. Klein A., Elementy stosunku prawnego prawa rzeczowego, Wrocław 1976.6. Kruszewska – Gagoś M., Podmiotowość publicznoprawna gminy, Lublin 2007.7. Safjan M., System Prawa Cywilnego. T. 1. Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa

2007, rozdz. XIII.

�6 Zob. M. Kruszewska – Gagoś, op. cit., s. 5�.�� Tak W. Kisiel, w: P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa �00�, s. ��.


1�6

8. Stelmachowski A., Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998.9. Szydło W., Aspekty podmiotowości prawnej Skarbu Państwa, w: Gniewek E. (red.), Pod-

miotowość cywilnoprawna w prawie polskim, Wrocław 2008.10. Zdyb M., Samorząd a państwo. Nadzór nad samorządem terytorialnym, Lublin 1993.11. Ziembiński Z., O metodzie analizowania stosunku prawnego, PiP 1967, nr 2.12. Ziembiński Z., Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980.

Adam Doliwa

bogdan dolnICkI*∗

uSTRój METRoPolII – wSPółCzESnE konCEPCjE

streszczenie

Każde duże miasto jest elementem większej całości funkcjonalnej i przestrzennej, bowiem z re-guły otoczone jest jednostkami osadniczymi o różnorodnym charakterze, z którymi w naturalny sposób wchodzi w wielostronne interakcje. Jednostki te wraz z miastem centralnym (czy kilkoma takimi miasta-mi o równorzędnym charakterze) tworzą wewnętrznie powiązany miejski zespół (region) funkcjonalny. Zespół taki występuje obiektywnie, niezależnie od tego, czy znajduje odpowiednie odwzorowanie w sferze ustrojowej zarządu lokalnego i w siatce podziału administracyjnego. Będąc obiektywnie istniejącym sy-stemem funkcjonalnym, zespół ów (region miejski, aglomeracja miejska) wymaga prowadzenia stosownej polityki, eliminującej zjawiska negatywne i koordynującej rozwój całego układu przestrzennego. Polityka taka może być realizowana w ramach różnych modeli zarządu obszarów metropolitalnych, a wybór takie-go modelu zależy zawsze od konkretnych uwarunkowań występujących w danym państwie (prawnych i ustrojowych, politycznych, kulturowych, historycznych, itp.) Region miejski podlega przy tym własnym regułom rozwoju, które winny być uwzględniane przy konstruowaniu systemu zarządzania.

the political system of metropolis– moDern concepts

summary

Every large city is an element of a grander whole, both functional and spatial, since, as a rule, it is surrounded by settlement units of varied character, with which it interacts multidirectionally. Those units, along with the central city (or several equivalent cities), form an internally connected city functional complex (region).Such complex exists objectively, independently of whether it finds a suitable relfection in political system of a local authority and the network of administrative division. Being an objectively existing functio-nal system, that complex (municipal region, municipal agglomeration) requires applying appropriate policy eliminating negative phenomena and coordinating the development of the entire spatial arrangement.. Such policy can be realised within the frameworks of different models of governing metropolitan areas and a cho-ice of such a model always depends on specific conditions existing in a given country (legal and constitutio-nal, political, cultural, historical, etc). Municipal region is at the same time subordinate to its own rules of development, which should be taken into account while designing a system of government.

* Prof. zw. dr hab., Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwer-sytetu Śląskiego w Katowicach.

1��


Każde duże miasto jest elementem większej całości funkcjonalnej i przestrzennej, bowiem z reguły otoczone jest jednostkami osadniczymi o różnorodnym charakterze, z którymi w naturalny sposób wchodzi w wielostronne interakcje. Jednostki te wraz z miastem centralnym (czy kilkoma takimi miastami o równorzędnym charakterze) tworzą wewnętrznie powiązany miejski zespół (re-gion) funkcjonalny. Zespół taki występuje obiektywnie, niezależnie od tego, czy znajduje odpowied-nie odwzorowanie w sferze ustrojowej zarządu lokalnego i w siatce podziału administracyjnego. Będąc obiektywnie istniejącym systemem funkcjonalnym, zespół ów (region miejski, aglomeracja miejska) wymaga prowadzenia stosownej polityki, eliminującej zjawiska negatywne i koordynującej rozwój całego układu przestrzennego. Polityka taka może być realizowana w ramach różnych mo-deli zarządu obszarów metropolitalnych, a wybór takiego modelu zależy zawsze od konkretnych uwarunkowań występujących w danym państwie (prawnych i ustrojowych, politycznych, kulturo-wych, historycznych itp.) Region miejski podlega przy tym własnym regułom rozwoju, które winny być uwzględniane przy konstruowaniu systemu zarządzania. Trudność zbudowania modelu zarzą-dzania aglomeracją miejską wynika ze szczególnego splotu zagadnień społecznych, gospodarczych i przestrzennych, mających w tym wypadku charakter równoczesnych oddziaływań wzajemnych. Na obszarze takim funkcje lokalne, zawsze podstawowe dla składowych jednostek administracyj-nych, a przede wszystkim dla poszczególnych jednostek osadniczych o charakterze „miejskim” (zurbanizowanym) czy o charakterze „wiejskim” interferują z funkcjami metropolitalnymi, nie-rzadko rangi krajowej czy międzynarodowej.1

Często w literaturze pojawia się określenie „metropolia” kojarzone potocznie z dużym miastem, ale w nauce oznacza ono nie tylko samo „miasto-centrum”, lecz także związane z nim otoczenie, czyli obszar, strefę metropolitalną – aglomerację.

„Wielkie miasta rozwijają się i funkcjonują z reguły w ścisłym związku ze swoim bezpo-średnim otoczeniem, tworząc układy aglomeracyjne. O wielkich miastach należy więc mówić jako o aglomeracjach”2. Uważa się, że metropolia terytorialnie jest czymś większym niż miasto. Metro-polia składa się z miast, a miasta składają się z miejscowości.

O metropolitalnym czy też centralnym charakterze ośrodka decyduje nie tylko siła i zasięg oddziaływania, ale i złożoność wypełnianych przez niego funkcji. Podkreśla się, że na pełne miano metropolii zasługują tzw. diversified city – miasta o funkcjach złożonych i znacznej komplikacji wy-pełnianych funkcji wyższego rzędu3.

Obszary metropolitalne tworzą niezwykle złożoną strukturę, w skład której wchodzi wiele wspólnot terytorialnych (gmin, miast, powiatów) i wiele podmiotów władzy samorządowej i rządowej. Ich rozwój polega na funkcjonalnym włączaniu się nowych terenów oraz „dogęszczaniu się” obszaru centralnego w wyniku rosnących obrotów gospodarczych i liczby miejsc pracy. Skala i znaczenie tych zjawisk dla państwa wymuszają zastosowanie odpowiednich metod integracji zarządzania aglomeracją.

� M. Niziołek, Problemy ustroju aglomeracji miejskich, Wolters Kluwer �008, s. �� – ��.� E. Wysocka, Planowanie strategiczne wielkich miast, „Samorząd Terytorialny” �99�, nr 5, s. � i nast.� Por. J. Purchla, J. Sepioł, Metropolie a rozwój regionalny Polski, w: J. Purchla (red.), Metropolitalne funkcje Kra-

kowa, Kraków �998, s. �6.

Bogdan Dolnicki

1�9

Skala aglomeracji jest zmienna, to znaczy, że różne zjawiska, a co za tym idzie zadania publiczne, występują w różnym zasięgu terytorialnym. Oznacza to, że integracja zarządzania po-winna przyjąć w miarę możliwości elastyczną formę. Trzeba więc uwzględnić, dla jakich zadań publicznych wystarczy dobrowolne lub nawet stymulowane ustawowo współdziałanie istniejących jednostek samorządu terytorialnego, a dla jakich potrzebne byłoby utworzenie specjalnej władzy metropolitarnej.4

Obszary aglomeracyjne mają zróżnicowaną strukturę przestrzenną. Generalnie w Euro-pie wyróżnia się trzy typy obszarów aglomeracyjnych: 1. „wielkie miasto”, które swoim zasięgiem obejmuje gminy sąsiednie, określane jako gminy satelitarne;

w tego typu aglomeracjach zasadniczym problemem jest ujednolicenie systemu komunikacyjnego, zasady międzykomunalnej wymiany świadczeń, współdziałanie w planowaniu przestrzennym; sto-pień spójności aglomeracji zależy od zakresu ujednolicenia ww. działań; w Polsce do największych tego typu aglomeracji należą Łódź, Kraków, Wrocław, Poznań, a więc miasta liczące ponad 500 tys. mieszkańców; do 1975 roku należały one do tzw. kategorii miast wyłączonych z województw;

2. „aglomeracje dwucentrowe”; w istocie jest to tzw. dwumiasto, integrację utrudnia konkurencja między dwoma centrami; wiele problemów jest podobnych do tych, które występują w aglomera-cjach gwiaździstych („wielkie miasto”);

3. „konurbacja” – zespół miast o zbliżonej wielkości, jednak bez wyraźnie wyodrębnionego miasta centralnego; w Europie konurbacjami są Śląsk i Zagłębie Ruhry; struktury przestrzenne tego typu wykonują zadania, które w znacznym stopniu się pokrywają, a więc poszczególne miasta, które są przestrzennie zintegrowane, odrębnie wykonują zadania publiczne, np. w zakresie za-opatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków (oczyszczalnie ścieków), zagospodarowania prze-strzennego, komunikacji zbiorowej; im więcej tego typu zadań (powtarzających się), tym większa potrzeba współdziałania, ponieważ znacznie oszczędniej, a więc racjonalniej, można te zadania realizować we współdziałaniu, niekiedy zaś jest to bezwzględnie konieczne, np. w transporcie zbiorowym, komunikacji międzymiejskiej (regionalnej), zaopatrzenia w wodę; zakres oraz inten-sywność współdziałania powodują, że ogólne instrumenty prawne współdziałania międzykomu-nalnego stosowane do podnoszenia zdolności wykonywania zadań publicznych przez małe gmi-ny stały się w dużym stopniu niewystarczające, zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju struktu-ry przestrzennej, jaką jest konurbacja śląska�.

2. region metropolitalny w niemczech�

Po drugiej wojnie światowej w literaturze, w oparciu o doświadczenia Berlina z roku 1920, pojawia się teoretyczne pojęcie miasta regionalnego (Regionalstadt), jako regionu w granicach wiel-kiej gminy, z wtórnie podzielonym obszarem na dzielnice. Miasto regionalne jest więc korporacją

� M. Niziołek, op. cit., s. �9.5 E. Knosala, A. Gołuch, R. Stasikowski, Uwagi w sprawie koncepcji ustrojowej aglomeracji śląskiej wraz z pro-

jektem ustawy o Regionalnym Związku Komunalnym „Silesia”, „Samorząd Terytorialny” �00�, nr ��, s. �� – ��.6 Na podstawie: I. Zachariasz, Metropolie w terytorialnym podziale władzy w Republice Federalnej Niemiec. Pod-

stawy teoretyczne i rozwiązania praktyczne, rozprawa doktorska (niepublikowana), Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego �006r.

Ustrój metropolii – współczesne koncepcje

190

terytorialną, jednoszczeblową o statusie regionu, podzieloną na jednostki pomocnicze, tworzoną na obszarze całej aglomeracji wielkomiejskiej. Taki model miasta regionalnego został opracowany w latach sześćdziesiątych dla Hanoweru jako przeciwwaga rozwiązań związkowych. Zgodnie z tą koncepcją całość obszaru Wielkiego Hanoweru miała być regionem (Kreis). Na jego obszarze miało być utworzonych 13 dzielnic (Bezirke). Śródmieście miało zostać odrębną dzielnicą. Wokół niego, na obszarze dzisiejszego miasta Hanower oraz gmin najbliższego otoczenia, miały zostać utworzo-ne 4 dalsze dzielnice, natomiast z gmin dalszego otoczenia miało być utworzonych następnych 8 dzielnic. W dzielnicach, wzorem ówczesnych gmin, miały działać rady, komisje i dyrektorzy, Na obszarze całego miasta miała być utworzona rada regionalna, regionalny dyrektor i komisja regio-nalna. Ustrój miasta regionalnego w zakresie jego organów był wzorowany na ustroju ówczesnych miast Dolnej Saksonii.

Miasto – region miało mieć trzy zadania: 1. uzgadnianie regionalnych interesów, z ówczesnym obowiązkiem dzielnic uwzględniania

wyników tych uzgodnień,2. zapewnienie jednolitego planowania, w szczególności użytkowania terenów, wykupu zie-

mi, wspierania gospodarki oraz kanalizacji, wspierania kultury,3. prowadzenie infrastruktury publicznej o znaczeniu ponadlokalnym, albo której wprowa-

dzenie ze względu na finanse i administrację przekracza możliwości dzielnicy.Koncepcja „miasta regionalnego” została odrzucona przez polityków Dolnej Saksonii.Propozycja utworzenia miasta regionalnego była także poważnie rozpatrywana w roku

1971 jako model dla obszaru metropolitalnego Frankfurtu nad Menem, gdzie miała dość licznych zwolenników, co raczej nie może dziwić, zważywszy na fakt, iż Frankfurt do połowy XIX wieku był wolnym miastem, którego status w Rzeszy był taki sam jak Hamburga, czy Bremy, a status miasta na prawach powiatu otrzymał dopiero po aneksji dokonanej przez Prusy.

Podobnie jak w przypadku Hanoweru, tak i we Frankfurcie nad Menem zakładano, iż obszar metropolitalny Frankfurtu będzie miastem na prawach regionu podzielonym na dzielnice, bez zbytniej dbałości o poszanowanie granic istniejących gmin. Miasto miało mieć kompetencje w zakresie finansów i inwestycji, planowania przestrzennego i rozporządzenia terenami, prowadze-nia najważniejszej dla miasta infrastruktury, natomiast wszystkie inne kompetencje miały pozostać w dzielnicach. Projekt ten był zwalczany przez Związek Miast (Hessicher Städtetag), który propono-wał wprowadzenie na obszarze metropolitalnym Frankfurtu nad Menem – okręgu regionalnego (regionalkreis) tak, iż utworzony w wyniku wyborów w roku 1974 Związek Okólny Frankfurtu, po-dobnie jak i związek Hanoweru z lat sześćdziesiątych, nosi wszystkie cechy kompromisu, zważyw-szy na strukturę, kompetencje i obszar terytorialny jaki obejmował, będąc wypadkową pomiędzy miastem regionalnym a okręgiem regionalnym.

Porażka Hanoweru i Frankfurtu we wprowadzaniu modelu miasta regionalnego miała tę dobrą stronę, iż nie pozwalała już odwrócić dyskusji od kwestii korporacji terytorialnych jako jedno-stek władzy nad obszarami metropolitalnymi. Z czasem w naukach komunalnych stało się jasne, że obszary metropolitalne muszą stać się jednostkami terytorialnego podziału władzy w państwach.

Próby wprowadzania modeli miasta regionalnego, bardzo często inicjowane przez władze miasta, powodowały niechęć ze strony parlamentów i rządów, dostrzegających w tym modelu za-grożenie dla istnienia krajów związkowych.

Poza tym zarzutem, iż miasto regionalne wprost prowadzi do utworzenia nowego kraju

Bogdan Dolnicki

191

związkowego, podnoszono zarzut, iż niszczy ona miasto centralne, bardzo ważne dla struktury i funkcjonowania władz obszaru metropolitalnego. Stąd w latach dziewięćdziesiątych zaczyna być dyskutowana w literaturze prawa administracyjnego i w naukach komunalnych koncepcja okręgu regionalnego (Regionalkreis) jako korporacji właściwej dla rozwiązania problemu terytorialnego podziału władzy na obszarach metropolitalnych w krajach związkowych. W modelu tym widziano wiele zalet. Po pierwsze zachował on strukturę gminną oraz zadania i kompetencje gmin decydują-ce o ich samodzielności prawnej, natomiast poprzez bezpośrednie wybory władz legitymował prze-jęcie zadań komunalnych, które mogły być skutecznie wykonywane tylko na poziomie całego obsza-ru metropolitalnego. W dodatku ten model najlepiej rozkłada koszty budowy i utrzymania newral-gicznej dla całego obszaru metropolitalnego infrastruktury.

Za pierwszy okręg regionalny utworzony w drugiej fazie reform miejskich, już w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, związanych z nasilającymi się procesami metropolizacji jest uważa-ny Region Stuttgart. Na utworzenie Region Stuttgart złożyło się wiele czynników, po pierwsze kry-zys gospodarczy w latach dziewięćdziesiątych dotknął także Stuttgart, odbił się negatywnie na go-spodarce finansowej gmin, którym znacząco zaczęły spadać dochody. Utrzymywanie i realizacja przez miasto Stuttgart wielu urządzeń infrastrukturalnych o charakterze regionalnym, z których korzystali w znacznym stopniu mieszkańcy regionu, stała się bardzo kosztowna dla miasta, a rozło-żenie kosztów prowadzenia tej infrastruktury na gminy sąsiednie, okazało się głównym bodźcem działania w kierunku powołania nowej jednostki władzy. Region Stuttgart ma zasadniczą cechę, która pozwala uznać go za korporację terytorialną – bezpośrednio wybrane zgromadzenie i własny zakres zadań, w miarę precyzyjnie oddzielony od zadań gmin i powiatów. W jego konstrukcji ustro-jowej pozostało jednak jeszcze wiele cech związkowych, np. prawo pobierania składek od miasta Stuttgart i powiatów, prawo przejmowania zadań i kompetencji od miasta i powiatów.

Cech związkowych pozbawiony jest utworzony w roku 2001 Region Hanower. O jego po-wstaniu zdecydowały dwie zasadnicze przesłanki, po pierwsze oczekiwanie ze strony społeczności obszaru metropolitalnego i władz państwa silnej organizacji sterującej wspólnymi dla całego ob-szaru problemami, jak: rozwój osadnictwa, rozwój rynku pracy, eksploatacja infrastruktury – głów-nie transportowej; po drugie – potrzeba ustanowienia silnego przedstawicielstwa interesów miesz-kańców w stosunku do partnerów zewnętrznych, aby brać udział w konkurencji o utrzymanie atrak-cyjności Hanoweru, jako miejsca inwestycji światowych. W Hanowerze miejscowe kręgi gospodar-cze miały bardzo wysokie wymagania w stosunku do władz Dolnej Saksonii:

1. podniesienia jakości infrastruktury o znaczeniu centralnym, głównie transportowej,2. ochrony gruntów dla potrzeb rozwoju uporządkowanego osadnictwa oraz gospodarki su-

rowcowej,3. usuwania śmieci,4. reklamowania Hanoweru jako miejsca atrakcyjnego do życia i inwestowania.

Z perspektywy sukcesu Hanoweru oceniana jest reforma Stuttgartu z 1994 r. W ocenach tych podkreśla się, że w obecnej strukturze Regionu Stuttgartu są potrzebne powiaty, ponieważ istnieje tu duże rozdrobnienie gminne, a nakierowanie działania 179 gmin na określony cel jest mało realne w jednej dużej korporacji terytorialnej. Z tego też względu, przed wprowadzeniem na obszarze metropolitalnym Stuttgartu struktury dwuszczeblowej należałoby powiększyć gminy. Ce-lem zmian w układzie władzy w Regionie Stuttgart powinno być wzmocnione pozycji Stuttgartu w konkurencji światowej, a z drugiej strony rozwiązanie problemów lokalnych na linii miasto-oto-czenie, a tym samym poprawienie jakości świadczonych usług publicznych. Jednak w literaturze


192

coraz częściej zaznacza się, iż przed parlamentem Badenii – Wirtembergii stoją zasadnicze decyzje do rozstrzygnięcia w zakresie ukształtowania terytorialnego podziału władzy na obszarze metropo-litalnym Stuttgartu, zmierzające do jasnego uregulowania statusu Regionu Stuttgart jako korpora-cji terytorialnej, oraz osiągnięcia struktury dwuszczeblowej: gminy – region. Drogowskazem w tym działaniu jest Region Hanower.

Region Hanower, pomimo swojego dość krótkiego istnienia, stał się już w literaturze nie-mieckiej przykładem najlepiej zarządzanego obszaru metropolitalnego w RFN, na podstawie które-go wyciąga się wnioski ogólne, dotyczące systemowego uregulowania terytorialnego podziału wła-dzy na obszarach metropolitalnych. Ważnym sukcesem tego rozwiązania jest umocnienie gmin, poprzez przekazanie im zadań powiatu – nadzoru budowlanego, prowadzenia szkół dla kształcenia ogólnego, jak i przekazanie zadań państwa z regencji oraz organów fachowych. Ponadto osiągnięto jednolity obraz regionu w skali światowej, poprzez fakt posiadania bezpośrednio wybranych władz, pozwalających zwiększyć konkurencyjność Hanoweru w świecie, optymalizację wydatków publicz-nych, zadłużenia, redukcję nieekonomicznie wykorzystanych terenów na obszarze metropolitalnym Hanoweru.

Pozytywna rekomendacja modelu okręgu regionalnego, jako uniwersalnego dla obszarów metropolitalnych leżących w całości na obszarze jednego kraju związkowego, jest także wspierana tym argumentem, iż obszary metropolitalne cechują się wzrostem zamożności nie miast central-nych, ale miast obrzeża. Natomiast, przy braku takiej struktury (w tradycyjnym modelu miasto wyłączone z powiatu – powiat) główne koszty funkcjonowania publicznej infrastruktury ponosi miasto centralne.

Nauki komunalne coraz częściej zauważają, iż w Europie konkurencja regionów miejskich ma decydujące znaczenie dla konkurencyjności gospodarczej państw. Konieczne jest zatem tworze-nie na obszarach metropolitalnych organizacji, która gwarantuje wzrost konkurencyjności obszaru w Europie. Bazując na modelu Hanoweru proponuje się coraz powszechniej likwidację powiatów w regionach miejskich oraz przekazanie zadań rządowych utworzonemu samorządowi regionu – jako zadań zleconych.

Region Hanower pomógł też wypracować katalog zadań regionalnych, a więc jest mode-lem przedmiotowego podziału władzy w państwie. W naukach komunalnych podkreśla się, że istotę zadań regionalnych stanowią: planowanie regionalne, prowadzenie transportu publicznego, regio-nalnej sieci dróg, ochrona przyrody, wspomaganie gospodarki włącznie z regionalna polityką za-trudnienia i marketingiem regionalnym, planowanie ośrodków wypoczynkowych, gospodarka wod-na, gospodarka odpadami, prowadzenie szpitali, pomoc społeczna i szkolnictwo zawodowe.

Doświadczenia Hanoweru i Stuttgartu przesądzają o odrzuceniu w naukach komunal-nych modelu związkowego dla rozwiązania problemów podziału władzy na obszarach metropoli-talnych. Uważa się, że historycznie związki stanowią pierwszy krok w kierunku stworzenia okręgu regionalnego, którego istnienie jest niezbędne ze względu na konieczność rozwoju gospodarczego i transportowego obszarów metropolitalnych.

Kompetencje regionu muszą obejmować, nie w kategoriach ustawowych, ale w kategoriach rzeczowych:

1. strategię rozwoju,2. planowanie regionalne,3. koordynację ważnych dla metropolii projektów i działań,

Bogdan Dolnicki

193

4. zapewnienie infrastruktury w zakresie komunikacji, mobilności, kongresów, spraw socjal-nych, wypoczynku i ekologii,

5. marketing regionalny,6. wspomaganie gospodarki na poziomie regionalnym.

3. regionalny związeK rUhry

Regionalny Związek Ruhry7 (der Regionalverband Ruhr) z siedzibą w Essen jest związ-kiem celowym. Ponadlokalnym komunalnym zrzeszeniem miast wyłączonych z powiatów Zagłębia Rury oraz okolicznych powiatów. Historia tego podmiotu sięga 1920 roku, kiedy powołany został związek Osadniczy Okrę-gu Węglowego Rury (der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk – SVR), jako zjednoczenie gmin i po-wiatów Zagłębia Ruhry. Jego głównym zadaniem było ułatwienie procesu osiedlania się w regionie 150 tysięcy górników oraz dalszych 600 tysięcy osób, w celu wsparcia rozwoju górnictwa na tym terenie.

Przy tworzeniu ww. związku skorzystano z doświadczeń berlińskich okręgów miejskich, które w 1911 roku utworzyły także związek celowy. Szczególnie istotny jest natomiast fakt, że SVR był pierwszym związkiem osadniczym w Niemczech, któremu ustawowo zagwarantowano szerokie kompetencje w zakresie planowania przestrzennego. Tworzenie związku zbiegło się w czasie także z przygotowaniami ważnego projektu szybkiej kolei regionalnej oraz z rozbudową dróg, co rozsze-rzyło zakres powiązań w skali regionu.

W okresie narodowego socjalizmu organizacja Związku została przekonstruowana w celu zapewnienia jej większego wpływu na gospodarkę.

W latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku SVR rozwijał ogromne projekty urbanistyczne, jak choćby budowa Nowego Miasta Wolfen – nowej dzielnicy mieszkaniowej w Dorsten. Długofalo-wy wpływ Związku na rozwój regionu widoczny był zwłaszcza w latach sześćdziesiątych, kiedy jed-nym z najważniejszych projektów było zaplanowanie i zorganizowanie ponadlokalnego systemu gospodarki odpadami.

Kompetencje Związku w zakresie ładu przestrzennego uregulowała ustawa krajowa Landu Nadrenia Północna – Westfalia o planowaniu przestrzennym z 1962 roku, zastąpiona została w 1979 roku ustawą o Związku Komunalnym Zagłębia Ruhry (der Kommunalverband Ruhrgebit – KRV).

Z dniem 1 października 2004 roku, w wyniku uchwalenia przez Parlament Krajowy Nad-renii Północnej – Westfalii ustawy o Regionalnym Związku Ruhry, Związek Komunalny Zagłębia Ruhry przemianowano na Regionalny Związek Ruhry (Regionalverband Ruhr), nadając mu nowe, dodatkowe uprawnienia.

Regionalny Związek Ruhry z siedzibą w Essen tworzą miasta wyłączone z powiatów: Bo-chum, Bottrop, Dortmund, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Hagę, Hamm, Herne, Mulheim nad Rurą oraz Oberhausen, a także powiaty: Ennepe – Ruhr, Recklinhausen, Unna i Wesel.

W myśl § 1 ust. 2 ustawy z 1.10.2004 r. związek jest samorządową korporacją prawa pub-licznego, zarządzaną przez jego organy. Ustawa ta przewiduje możliwość przystąpienia do Związku

� Por. www.metropoleruhr.de.


19�

kolejnych jednostek samorządu (powiatów i miast wydzielonych z powiatu), których terytorium graniczy z terytorium związku.

Przystąpienie następuje na mocy uchwały Zgromadzenia Związku podjętej większością 2/3 głosów ustawowej liczby uprawnionych do głosowania członków zgromadzenia, które wymaga następnie zatwierdzenia przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych.

Z kolei ustanie członkostwa w Związku może nastąpić na podstawie porozumienia albo za wypowiedzeniem dokonanym przez członka Związku. Porozumienie jak i wypowiedzenie wymaga za-twierdzenia przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Porozumienie w sprawie wystąpienia ze związ-ku wymaga uchwały zgromadzenia, podjętej większością 2/3 głosów ustawowej liczby uprawnionych do głosowania członków zgromadzenia na koniec bieżącej albo następującej po niej kadencji.

Zadania Regionalnego Związku Ruhry obejmują takie sprawy jak: 1. tworzenie i aktualizowanie regionalnych planów,2. stworzenie, prowadzenie i rozwijanie parku krajobrazowego (der Emscher Landschaft-

spark) oraz szlaków kultury przemysłowej,3. zabezpieczenie i dalszy rozwój nieprzekształconych obszarów zielonych, leśnych i wod-

nych o znaczeniu ponadlokalnym, służących wypoczynkowi oraz zapewnieniu zrówno-ważonego rozwoju środowiska naturalnego,

4. tworzenie mechanizmów regionalnego wsparcia dla gospodarki i marketingu z uwzględ-nieniem lokowania stref gospodarczych o regionalnym znaczeniu, jak również wspierania regionalnej turystyki i robót publicznych w obszarze Związku,

5. analiza i ocena danych służących strukturalnemu rozwojowi (monitoring obszaru).Poza wymienionymi wyżej zadaniami Związek może na zasadzie dobrowolności przejąć

dodatkowe zadania o znaczeniu ponadlokalnym, obejmujące w szczególności: 1. prowadzenie (samodzielnie lub we współpracy) projektów kulturalnych i sportowych,2. prowadzenie prac pomiarowych i kartograficznych dla obszaru Związku,3. uczestniczenie w organizowaniu infrastruktury rozrywkowej o ponadlokalnym znaczeniu.

Przyjęcie dodatkowych zadań wymaga zmiany Statutu Związku, przyjętej większością 2/3 głosów ustawowej liczby uprawnionych do głosowania.

Na podstawie stosownego porozumienia związek może przejąć także od jednego lub więk-szej liczby członków zadania dotyczące:

1. segregowania odpadów,2. opracowania planów krajobrazowych,3. podejmowania działań służących rozwojowi i ochronie krajobrazu,4. zapewnienia ochrony podlegających szczególnej ochronie części środowiska naturalnego

i krajobrazu.Ustawa o Regionalnym Związku Ruhry gwarantuje Związkowi prawo samostanowienia.

W granicach przewidzianych przez ustawę, Związek ma prawo wydawać statuty, ustrój wewnętrzny Związku reguluje zaś Statut Związku. Statuty ustanawiane przez Związek, o ile nie stanowią ina-czej, wchodzą w życie dzień po ich ogłoszeniu.

Organami Związku są: Zgromadzenie Związku, Zarząd oraz Prezes.Do kompetencji Zgromadzenia należy m.in.:

1. uchwalanie statutów,2. wybór członków – doradców Zgromadzenia,

Bogdan Dolnicki

19�

3. wybór członków i przewodniczących poszczególnych komisji,4. wybór, powołanie i odwoływanie Prezesa i kierowników wydziałów,5. uchwalanie statutu budżetowego, zatwierdzanie ponadplanowych i pozaplanowych wy-

datków,6. zatwierdzanie sprawozdań i udzielanie absolutorium,7. decydowanie o przyjęciu dodatkowych zadań publicznych, 8. podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia nowych członków.

W skład Zgromadzenia wchodzą przewodniczący należących do Związku jednostek sa-morządu oraz wybrani przez organy przedstawicielskie tych jednostek dodatkowi reprezentanci. Liczba reprezentantów poszczególnych należących do Związku powiatów i miast wydzielonych z powiatów zależy od liczby mieszkańców. Członkom do 80 tys. mieszkańców przypada jedno miej-sce w Zgromadzeniu. Liczbę miejsc przypadających każdemu z członków ustala się w ten sposób, że dzieli się liczbę mieszkańców danej jednostki samorządu przez 80 tys. Uzyskany wynik odpowia-da ilości miejsc, jeżeli zaś reszta z dzielenia przekracza 40 tysięcy, dana jednostka uzyskuje prawo wyboru kolejnego przedstawiciela.

Do kompetencji Zarządu Związku należy m.in.: 1. przygotowywanie projektów uchwał,2. przygotowywanie, prowadzenie i czuwanie nad przebiegiem posiedzeń Zgromadzenia

Związku, 3. nadzorowanie pracy Prezesa Związku.

W skład Zarządu wchodzą przewodniczący należących do Związku jednostek samorządu terytorialnego oraz przewodniczący poszczególnych frakcji politycznych działających w Zgroma-dzeniu.

Sprawami Związku kieruje wybierany na sześcioletnią kadencję Prezes, który nazywany jest także Dyrektorem Regionalnym lub dyrektorem Regionalnego Związku Ruhry. Prezes jest orga-nem wykonawczym – wykonuje uchwały zgromadzenia Związku i reprezentuje Związek na zewnątrz. Dopuszczalny jest powtórny wybór na stanowisko Prezesa, jak i odwołanie przed upływem kadencji. W bieżącym kierowaniu sprawami Związku Prezesa wspierają, wybierani także na 6 lat, kierownicy wydziałów. Wybór kierownictwa odbywa się w drodze konkursu ogłaszanego publicznie.

Do zajmowania stanowisk Prezesa oraz kierowników wydziałów konieczne jest posiada-nie odpowiednich kwalifikacji zawodowych. Funkcji Prezesa nie można łączyć z pełnieniem funkcji w organach gminy. Pracodawcą w stosunku do Prezesa jest Zarząd Związku, który w akcie miano-wania określa zakres jego obowiązków. Pracodawcą w stosunku do kierowników wydziałów oraz pozostałych pracowników Związku jest Prezes.

W razie naruszenia przez uchwałę Zgromadzenia Związku przepisów powszechnie obo-wiązującego prawa, Prezes Związku wnosi wobec takiej uchwały pisemny, uzasadniony sprzeciw. Sprzeciw wstrzymuje wykonanie uchwały i podlega rozpatrzeniu przez Zgromadzenie w terminie jednego miesiąca. W przypadku podtrzymania stanowiska przez Zgromadzenie Związku Prezes występuje o wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru, czyli przez Ministerstwo Spraw We-wnętrznych.


196

4. współczesne rozwiązania polsKie

W ostatnim czasie w niektórych aglomeracjach w Polsce realizowane są różnego rodzaju inicjatywy w zakresie współpracy w obrębie regionów miejskich. W 2001 r. przyjęta została np. Strategia Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej. W dniu 8 września 2005 r. zaś w Urzędzie Miasta Wrocławia został podpisany akt notarialny w sprawie zawiązania spółki pod firmą: „Agencja Roz-woju Aglomeracji Wrocławskiej. Spółka Akcyjna” (dalej jako: spółka). Akt notarialny podpisali re-prezentanci 7 gmin: (prezydent, burmistrzowie i wójtowie) Wrocławia, Brzegu Dolnego, Obornik Śląskich, Czernicy, Miękini, Kobierzyc i Świętej Katarzyny. Siedzibą Spółki jest Wrocław.

Jej celem jest zaspokojenie społeczności lokalnej poprzez tworzenie warunków aktywizacji gospodarczej, w szczególności ożywianie rynków lokalnych trwałe ograniczenie bezrobocia oraz realizację projektów związanych ze wspieraniem przedsiębiorczości, a także prowadzenie innej działalności ważnej dla rozwoju jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem działalności Spółki jest m.in.: 1. zagospodarowanie i sprzedaż nieruchomości,2. kupno lub wynajem nieruchomości,3. zarządzanie nieruchomościami na zlecenie,4. prace badawczo rozwojowe w dziedzinie nauk technicznych, ekonomicznych i prawnych,5. reklama,6. wydawanie książek,7. organizacji targów i wystaw,8. kształcenie ustawiczne dorosłych i inne formy kształcenia.

W aglomeracji górnośląskiej potrzeba efektywniejszego zarządzania w obrębie konurbacji od dawna stanowiła temat rozważań samorządów miast górnośląskich. Wstępna koncepcja utwo-rzenia związku komunalnego pod roboczą nazwą Związku Konurbacji Górnośląskiej opracowana została przez prezydentów Gliwic i Katowic. Została ona poddana obszernym konsultacjom w sa-morządach. Do górnośląskich jednostek samorządowych skierowana została ankieta, której celem było zebranie opinii dotyczących planów utworzenia Związku Konurbacji. Spośród 21 gmin i po-wiatów, które odpowiedziały na ankietę, 20 wyraziło zdecydowane poparcie dla projektu utworze-nia związku miast konurbacji górnośląskiej, który byłby docelowo powołany na mocy odrębnej ustawy.

W lipcu 2005 r. opracowano projekt Górnośląskiego Związku Metropolitalnego (dalej jako: GZM). 31 stycznia 2007 r. nastąpiło podpisanie przez prezydentów miast – założycieli wnio-sku o rejestrację Górnośląskiego Związku Metropolitalnego. 8 lutego 2007 r. złożono wniosek o rejestrację wraz z niezbędnymi dokumentami u Wojewody Śląskiego. Ostatecznie w skład GZM weszło 14 miast – (uczestnikami Związku są gminy: Bytom, Chorzów, Dąbrowa Górnicza, Gliwice, Jaworzno, Katowice, Mysłowice, Piekary Śląskie, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Sosnowiec, Świętochłowice, Tychy, Zabrze.). MSWiA postawiło warunek, aby uczestnikami GZM były wyłącz-nie miasta na prawach powiatu. Górnośląski Związek Metropolitalny został zarejestrowany 8 czerwca 2007 r. w Rejestrze Związków Międzygminnych pod pozycją 284. Podstawowym celem powołania związku komunalnego pod nazwą Górnośląski Związek Metropolitalny było utworzenie silnego ośrodka metropolitalnego złożonego z największych miast

Bogdan Dolnicki

197

aglomeracji górnośląskiej, który przez wspólną realizację zadań i rozwiązywanie problemów pro-wadziłby do usprawnienia zarządzania i zdynamizowania rozwoju miast konurbacji.

Związek wykonuje określone ustawami zadania publiczne w zakresie: 1. ustalenia wspólnej strategii rozwoju dla miast wchodzących w skład Związku zgodnie

z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem jej uwzględnienia w studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego miast,

2. realizacji zadań objętych wspólną strategią rozwoju miast wchodzących w skład Związku przekazanych Związkowi przez gminy członkowskie na podstawie stosownych porozu-mień,

3. pozyskiwania środków finansowych z krajowych i zagranicznych funduszy celowych na realizację zadań Związku,

4. zarządzania drogami przekazanymi Związkowi przez gminy członkowskie na podstawie stosownych porozumień,

5. opracowywania wniosków w celu pozyskiwania środków publicznych pochodzących z bu-dżetu Unii Europejskiej na realizację zadań publicznych należących do właściwości Związku,

6. aktywizacji rynku pracy na obszarze miast będących uczestnikami Związku poprzez po-zyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na ten cel, a także wspierania inno-wacyjnych programów gospodarczych podnoszących poziom konkurencyjności miast – uczestników Związku – w zakresie przekazanym Związkowi przez gminy członkowskie na podstawie stosownych porozumień,

7. opracowywania analiz i sprawozdań dotyczących zawodów deficytowych i dokonywanie na tej podstawie ocen dotyczących rynku pracy oraz wspieranie edukacji publicznej w szczególności ukierunkowanej na kształcenie w zawodach deficytowych – w zakresie przekazanym Związkowi przez gminy członkowskie na podstawie stosownych porozu-mień,

8. wyrażania opinii dotyczących procesów legislacyjnych i decyzyjnych w sprawach objętych przedmiotem zainteresowania Związku ze względu na wykonywane przez Związek zada-nia na szczeblu krajowym a także wojewódzkim,

9. współdziałania z jednostkami samorządu terytorialnego, w tym społecznościami lokalny-mi i regionalnymi innych państw, a także organami administracji rządowej.W celu wykonywania zadań Związek może tworzyć jednostki organizacyjne, a także za-

wierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.Organami Związku są: Zgromadzenie Związku oraz Zarząd Związku. Organem stano-

wiącym i kontrolnym Związku jest Zgromadzenie, a organem wykonawczym Związku – Zarząd. Kadencja tych organów pokrywa się z kadencją rad miast.

Gminy uczestniczące w Związku mają po dwóch przedstawicieli w Zgromadzeniu, z wy-jątkiem miasta Katowice, które posiada trzech przedstawicieli. W skład Zgromadzenia wchodzą prezydenci miast tworzących Związek. Na wniosek prezydenta miasta, rada miasta może powierzyć reprezentowanie gminy w Związku zastępcy prezydenta albo radnemu. Dodatkowego przedstawi-ciela w Zgromadzeniu wyznacza rada miasta. Odwołanie przedstawiciela gminy w Zgromadzeniu Związku następuje w tym samym trybie jak jego wyznaczenie. Po upływie kadencji lub w razie wy-gaśnięcia mandatu z innych przyczyn oraz w wypadku odwołania przez gminę jej przedstawiciela, pełni on swoje obowiązki w Zgromadzeniu, względnie w innym organie Związku, aż do wyboru


19�

w jego miejsce innej osoby. Wystąpienie gminy ze Związku skutkuje równoczesnym pozbawieniem jej przedstawicieli wszystkich funkcji w organach Związku.

Zarząd jest powoływany i odwoływany przez Zgromadzenie spośród jego członków, na okres kadencji rad miast uczestniczących w Związku. W skład Zarządu wchodzą: Przewodniczący Zarządu oraz sześciu członków. Wybór członków Zarządu następuje na wniosek Przewodniczącego Zarządu. Do Zarządu Związku może być wybranych dwóch jego członków spoza Zgromadzenia. Wybór i odwołanie Zarządu następuje w głosowaniu jawnym.Zarząd Związku wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Związku. Biurem kieruje Dyrektor, zatrudniany przez Zarząd. Zadania, kompetencje i wewnętrzną organizację Biura określa jego re-gulamin organizacyjny, ustalany przez Zarząd Związku.

Zarząd podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego statutowego składu, chyba że ustawa stanowi inaczej.

5. projeKty rozwiązań Ustawowych

W dniu 3 stycznia 2007 r. zarządzeniem Nr 3 Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini-stracji powołano Zespół do Spraw Uregulowania Funkcjonowania Obszarów Metropolitalnych (dalej jako: Zespół). W związku z powołaniem Zespołu, przygotowano materiały wstępne dotyczą-ce określenia możliwych kierunków poszukiwania rozwiązań regulujących funkcjonowanie obsza-rów metropolitalnych, które zostały omówione w dniu 17 stycznia 2007 r. na posiedzeniu inaugura-cyjnym.

Na podstawie wspomnianych informacji wskazano, że istniejące w Polsce rozwiązania prawne umożliwiają różne formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego. Wśród obecnie istniejących form współpracy jst (związek celowy, stowarzyszenie i porozumienie) można przyjąć, iż optymalną formą z uwagi na uwarunkowania prawne i zakres zadań obszaru metropolitalnego by-łoby wykorzystanie formuły związku celowego.

Uznając potrzebę szczególnego uregulowania tego zagadnienia zasadnym będzie w pierwszej kolejności precyzyjne, prawne zdefiniowanie obszarów metropolitalnych oraz wprowa-dzenie obligatoryjnych rozwiązań, co do ich zakresu podmiotowego, jak i zakresu zadań obsza-rów metropolitalnych, ze wskazaniem możliwości dobrowolnego przejęcia innych zadań. Kreowa-nie obszarów metropolitalnych powinno wiązać się przede wszystkim z tworzeniem instrumentów do koordynowania istniejących już zadań jednostek samorządu terytorialnego i w takim sensie zadania obszarów metropolitalnych byłby „nowymi zadaniami”.

W chwili obecnej, zgodnie z art. 2 pkt 9 i art. 39 ust. 3 pkt 4 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) obszar metropolitalny obejmuje obszar wielkiego miasta oraz powiązane z nim funkcjonal-nie bezpośrednie otoczenie, ustalony w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Sej-mik województwa w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa między innymi obszary metropolitalne i uchwala plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa (w tym ujęciu obszar metropoli-talny jest jedynie jednostką przestrzenną, planistyczną). Z definicji obszaru metropolitalnego zawar-tego w ww. ustawie wynika, że przez „bezpośrednie otoczenie” należy rozumieć miasta, gminy lub

Bogdan Dolnicki

199

sąsiadujące powiaty przylegające bezpośrednio do dużego miasta (np. Warszawy, Krakowa).

WyNIKI PRAC GRUPy ROBOCZEJ DS. OKREśLENIA ZASAD WSPółPRACy W ZAKRESIE REALIZACJI ZADAń INFRASTRUKTURy

OBSZARóW METROPOLITALNyCh: 8

1. Przyszła forma prawna powinna zostać oparta o mechanizm „ustawowego związku me-tropolitalnego” wchodzących w jego skład jednostek samorządu terytorialnego, bez zmia-ny ich granic i bez tworzenia nowego szczebla podziału terytorialnego kraju. Głównym celem ww. związku byłoby zapewnienie zrównoważonego rozwoju całego obszaru metro-politalnego poprzez, np. koordynację i wykonywanie niektórych zadań publicznych o zna-czeniu ponadlokalnym oraz realizację wspólnych przedsięwzięć powierzonych przez członków związku.

2. Problem związany z tworzeniem ustawowego związku metropolitalnego – trudność utwo-rzenia związku miast na prawach powiatu z miastami, które tego statusu nie mają.Zdaniem członków grup roboczych granice ustawowego związku metropolitalnego po-

winny być określone w ustawie. W skład związku mogły wchodzić miasta na prawach powiatu jak i wszystkie inne gminy spełniające kryteria funkcjonalnej i urbanistycznej „przynależności” do związku (jako kryterium można wskazać np. charakter miejski gminy, gęstość zaludnienia powyżej określonego progu, wysoki stopień urbanizacji – określony np. w oparciu o kryteria wskazane w obowiązującym planie zagospodarowania województwa, powiązania funkcjonalne – np. komu-nikacja, sieci infrastrukturalne).

W ustawie należy sprecyzować możliwość przyjmowania nowych członków (po spełnieniu określonych warunków, np. uchwała rady zainteresowanej gminy lub miasta, opinia organu zarzą-dzającego związku o celowości włączenia nowego członka z punktu widzenia zadań publicznych wykonywanych przez związek, uchwała organu stanowiącego związku, zgoda MSWiA) i wyjścia ze związku dotychczasowych członków (np. po upływie 5 letniej kadencji), ale pod specjalnymi ob-ostrzeniami, np. referendum w zainteresowanej gminie, zgoda większości członków związku, zgoda MSWiA, zawarcie porozumienia co do finansowania rozpoczętych przedsięwzięć itp.).

1. Organy ustawowego związku metropolitalnego: a. organ stanowiący (nazwany np. rada związku, zgromadzenie związku) powinni two-

rzyć wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast. Uchwały powinny być podejmowane podwójną większością głosów w stosunku do liczby mieszkańców oraz do liczby jedno-stek. Przy podejmowaniu konkretnych uchwał byłaby wymagana konieczność uzyska-nia większości głosów oraz dodatkowo większości np. 2/3 głosów członków głosów or-ganu stanowiącego. Pracami organu stanowiącego powinno kierować prezydium, w skład którego wchodziłby przewodniczący oraz 2 wiceprzewodniczących, wybiera-nych przez organ stanowiący,

b. organ wykonawczy – jednoosobowy, o charakterze quasi menedżerskim (nazwany np. dyrektor wykonawczy, regionalny) wybierany przez organ stanowiący (np. w drodze ot-

8 Wyniki te były publikowane przez Unię Metropolii Polskich: www.selfgov.pl.


200

wartego konkursu; z zastrzeżeniem, że w skład organu wykonawczego nie może wcho-dzić członek organu stanowiącego), na 2 letnią kadencję (bez ograniczania liczby ka-dencji). Kadencja powinna kończyć się rok przed końcem kadencji prezydentów, burmi-strzów, wójtów i rok po rozpoczęciu ich kadencji. Rola organu wykonawczego powinna ograniczać się do zarządzania (wykonywania zadań) przy pomocy zastępców oraz biu-ra. Dyrektor i zastępcy nie mogą być członkami organu stanowiącego. Organ wyko-nawczy powinien mieć silne umocowanie [utrudniona możliwość odwołania przed końcem kadencji – większość kwalifikowana 2/3 głosów na wniosek członków dysponu-jących (określoną ustawowo) liczbą głosów – np. co najmniej 20%]. Organ wykonawczy powinien posiadać uprawnienia finansowe w zakresie realizacji budżetu,

c. Zespół rekomenduje – w celu ograniczenia potencjalnej liczby sporów sądowych po-między ustawowym związkiem metropolitalnym a jego uczestnikami utworzenie orga-nu arbitrażowego (nazwanego np. komisją arbitrażową, wybieraną przez organ stano-wiący, złożony np. z 3 osób), który stanowiłby szczególny, dodatkowy tryb rozstrzyga-nia sporów pomiędzy organami lub członkami związku. Ww. organ wydawałby roz-strzygnięcie (rekomendacje) w ciągu np. 14 dni. Byłyby one wiążące, jeżeli sprawa nie zostałaby w ciągu 14 dni od wydania rozstrzygnięcia (rekomendacji) skierowana do sądu. Należy zaznaczyć, że każda ze stron sporu, na „zasadach ogólnych”, mogłaby korzystać z ochrony swoich interesów prawnych przed właściwym sądem administra-cyjnym. Można jednak założyć, że przynajmniej część potencjalnych sporów i roszczeń mogłaby zostać rozpatrzonych i ostatecznie rozstrzygniętych przez ww. bezstronny i cieszący się wewnętrznym autorytetem członków związku organ.

2. Nadzór nad ustawowymi związkami metropolitalnymiNadzór nad działalnością ustawowego związku metropolitalnego powinien być sprawo-

wany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organem nadzoru powinien być Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (roz-strzygnięcia wymagałyby również dokonywania kontroli z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności).

Zakres zadań realizowanych przez poszczególne ustawowe związki metropolitalne powi-nien różnić się między sobą w zależności od miejscowych uwarunkowań i potrzeb (wariantem naj-dalej idącym byłoby opisanie zadań każdego związku osobno).3. Katalog zadań obligatoryjnych realizowanych przez ustawowy związek metropolitalny:

a. przygotowanie, uzgodnienie, przyjęcie oraz realizacja wspólnej strategii rozwoju obsza-ru metropolitalnego, zawierającej m.in. ustalenia wiążące w zakresie planowania prze-strzennego dla gmin wchodzących w skład obszaru metropolitalnego. W przypadku niepodporządkowania się gminy w zakresie realizacji swoich ustaleń planistycznych, ustawowy związek metropolitalny mógłby wystąpić do wojewody z wnioskiem o zasto-sowanie odpowiednich środków nadzorczych (wzorem do ww. uregulowań powinna być ustawowa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2003 r. – z zastrzeżeniem doprecyzowania zawartych w ww. ustawie przepisów,

b. realizacja przyjętych wspólnych przedsięwzięć o znaczeniu ponadlokalnym,c. zadania z zakresu lokalnego transportu zbiorowego (w tym także metropolitalnego

transportu kolejowego), do rozważenia – wprowadzenie obowiązku sporządzania przez

Bogdan Dolnicki

201

ustawowe związki metropolitalne planów zrównoważonego rozwoju transportu zbioro-wego (publicznego),

d. zarządzanie drogami istotnymi z punktu widzenia obszarów metropolitalnych („komu-nikacyjne korytarze metropolitalne”),

e. ochrona środowiska i gospodarka odpadami, w tym gospodarka wodno-ściekowa (np. przygotowanie, uzgodnienie, realizacja programu gospodarki wodno-ściekowej, gospo-darki odpadami i zaopatrzenia w energię),

f. promocja obszaru metropolitalnego,g. bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe.

Należy zaznaczyć, że ww. zadania w większości należą do zadań własnych gminy. Przewi-dywane przejęcie przez ustawowe związki metropolitalne niewielkiej części zadań powiatowych, w szczególności w zakresie dróg powiatowych i bezpieczeństwa nie powinno spowodować pogor-szenia sytuacji finansowej powiatów. Natomiast liczba zadań przejętych od samorządu wojewódz-twa przez ustawowe związki metropolitalne nie będzie duża i ograniczy się przede wszystkim do planowania przestrzennego oraz organizowania metropolitalnego transportu kolejowego. Przeka-zanie pewnych zadań będzie się wiązało z „oddaniem” środków finansowych niezbędnych do ich realizacji przez samorządy gmin, powiatów i województwa.

Ustawa powinna dopuszczać przejmowanie innych zadań (niż wymienione w katalogu jako obligatoryjne) przez ustawowe związki metropolitalne, przekazywane do realizacji przez związki np. w drodze porozumień.

W zależności od rodzaju zadań wykonywanych przez ustawowy związek metropolitalny możliwe warianty działania związku to koordynacja, zarządzanie lub przekazanie władztwa nad daną kategorią zadań.

Wynikiem prac Zespołu był projekt ustawy o rozwoju miast i obszarach metropolital-nych skierowany na posiedzenie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w dniu 28 maja 2008 r. Kolejny projekt ustawy nosił tytuł „o rozwoju miast, centrach rozwoju regionalne-go i obszarach metropolitalnych”9. W obydwu projektach przyjęto zbieżne ze sobą założenia. Ilekroć w ustawie mowa jest o metropolii, rozumie się przez to duże miasto na prawach powiatu stanowiące centrum regionu lub aglomeracji miejskiej. Metropolią jest także kilka albo kilkanaście sąsiadujących ze sobą i wzajemnie zależnych miast na prawach powiatu stanowiących wspólnie centrum regionu lub dużej aglomeracji miejskiej. Priorytetem polityki miejskiej państwa jest aktywne wspieranie rozwoju tych miast, co do których z obowiązującej strategii rozwoju kraju i innych opracowań i dokumentów wynika, że wsparcie to wpłynie szczególnie korzystnie na rozwój gospodarczy kraju jako całości i na zmniejsze-nie dystansu rozwojowego dzielącego Polskę od innych państw Unii Europejskiej, zwłaszcza zaś – będzie prowadzić do wzrostu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki i rozwoju opartego na wiedzy, poprawi stan infrastruktury technicznej i społecznej, w tym przyspieszy rozbudowę infra-struktury komunikacyjnej o znaczeniu ogólnokrajowym i regionalnym, będzie prowadzić do pod-niesienia spójności terytorialnej obszaru, a także przyczyni się do istotnego wzrostu roli Polski w relacjach transgranicznych, międzynarodowych lub europejskich.

9 Projekty były publikowane przez Unię Metropolii Polskich: www.selfgov.pl.


202

W zakresie, o którym mowa w ust. 1 omawianych projektów, chodzi w szczególności o metropolie o znaczeniu europejskim i krajowym: m.st. Warszawa, czternaście miast na prawach powiatu wspólnie tworzących metropolię górnośląską [katowicką] „Silesia”, Łódź, Kraków, trzy miasta na prawach powiatu wspólnie tworzące metropolię trójmiejską [gdańską], Wrocław i Po-znań, a także o rozwinięte metropolie o znaczeniu regionalnym: Bydgoszcz i Toruń oraz Szczecin a także Lublin, Białystok i Rzeszów.

W celu rozwiązywania problemów zarządzania publicznego, wspólnych dla jednostek sa-morządu lokalnego na terenie dużych aglomeracjach miejskich, wyznacza się, w trybie i na zasa-dach określonych w omawianym projekcie ustawy, obszary metropolitalne oraz tworzy się zespoły metropolitalne. Projektowana ustawa nie uchybia przepisom o dobrowolnym współdziałaniu są-siadujących jednostek samorządu terytorialnego ani też przepisom o obszarach metropolitalnych zawartym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obszar metropolitalny to teren obejmujący całość lub część danej aglomeracji miejskiej, na którym występuje intensywna zabudowa i duże zagęszczenie ludności, duży przepływ osób i towarów oraz znaczna wymiana usług.

Obszar metropolitalny stanowi ciągły przestrzennie kompleks osiedleńczy obejmujący co najmniej jedną metropolię jako centrum tego kompleksu, oraz powiązane funkcjonalnie z centrum jego bezpośrednie otoczenie, w postaci jednostek osadniczych różnej wielkości o charakterze miej-skim, podmiejskim lub wiejskim, położonych na terenie sąsiadujących lub także kolejnych gmin. Wyznacza się go poprzez wskazanie gmin położonych na terenie obszaru. Granice obszaru metro-politalnego mogą przecinać teren powiatu i mogą wykraczać poza granice województwa.

Rada Ministrów w drodze rozporządzenie tworzy obszary metropolitalne z ludnością ok. 1 mln osób lub więcej, przy gęstości zaludnienia przekraczającej 200 mieszkańców na 1 km2, któ-rych centrum stanowią metropolie o znaczeniu europejskim i krajowym.

W celu zarządzania sprawami obszaru metropolitalnego ustanawia się zespół metropolital-ny. Do zespołu metropolitalnego należą jednostki samorządu lokalnego położone na obszarze metro-politalnym. Nazwa zespołu odpowiada nazwie obszaru metropolitalnego, którym zespół zarządza. Zmiana granic obszaru metropolitalnego, a w ślad za tym – zmiana składu zespołu, może nastąpić na podstawie uchwały zgromadzenia zespołu lub w trybie rozporządzenia Rady Ministrów.

Zespół metropolitalny ma osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

1. Do zakresu działania zespołu metropolitalnego, (dalej jako zespół), należą sprawy: a. programowania strategii rozwoju i zagospodarowania obszaru metropolitalnego,b. opracowywania i uchwalania programów lub planów metropolitalnych w dziedzinach

określonych w ust. 2,c. przedsięwzięć, zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla

obszaru metropolitalnego jako całości, d. inicjowania i rozwijania współpracy jednostek samorządu lokalnego na rzecz realizacji

zadań mających znaczenie dla obszaru metropolitalnego jako całości,e. pozyskiwania z różnych źródeł i łączenia środków publicznych i prywatnych, niezbęd-

nych do realizacji zadań zespołu,f. promocji obszaru metropolitalnego.

2. Do zakresu działania zespołu należy koordynowanie działalności jednostek samorządu

Bogdan Dolnicki

203

lokalnego na obszarze metropolitalnym w sprawach: a. ładu przestrzennego i ochrony środowiska,b. zaopatrzenia w energię elektryczną, cieplną oraz w gaz, wodociągów i zaopatrzenia

w wodę, kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, wysypisk i unieszkodliwia-nia odpadów komunalnych,

c. komunikacji i transportu zbiorowego,d. bezpieczeństwa zbiorowego i porządku publicznego oraz ochrony przeciwpożarowej

a także zarządzania w warunkach kryzysowych.3. Jeżeli statut zespołu tak stanowi, do zakresu działania zespołu mogą należeć sprawy

wspomagania gmin i powiatów w celu wyrównywania rażących dysproporcji w sferze za-spokajania potrzeb zbiorowych lokalnych wspólnot samorządowych na obszarze metro-politalnym.

4. Zespół może podejmować inne, poza określonymi w ust. 1-3, zadania i działania na rzecz jednostek samorządu lokalnego położonych na obszarze metropolitalnym lub w otocze-niu obszaru, jeżeli postanowi tak zgromadzenie zespołu. W szczególności zespół może:

a. organizować lub przeprowadzać inne przedsięwzięcia i realizować zadania publiczne mające znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania obszaru jako całości,

b. wspomagać realizację takich przedsięwzięć i zadań przez jednostki samorządu lokalnego,c. prowadzić przedsiębiorstwa mające znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania ob-

szaru jako całości,d. organizować usługi publiczne, które służą obsłudze mieszkańców obszaru metropoli-

talnego jako całości a także prowadzić w tym celu przedsiębiorstwa,e. rozszerzyć zakres spraw, w których zespołowi przysługują uprawnienia koordynacyjne.

5. Zespół może także, na podstawie uchwały zgromadzenia zespołu, podejmować zadania zlecone przez Radę Ministrów i administrację rządową, zwłaszcza w zakresie zarządza-nia transportem publicznym oraz w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych.

6. W celu wykonania swoich zadań zespół współpracuje z jednostkami samorządu lokalne-go z otoczenia obszaru metropolitalnego oraz z samorządem województwa a także z or-ganami administracji rządowej.

Zgromadzenie zespołu uchwala strategię rozwoju i zagospodarowania obszaru metropo-litalnego, a na jej podstawie, w zakresie niezbędnym dla realizacji zadań zespołu,może:

1. stanowić ustalenia wiążące gminy metropolitalne przy sporządzaniu przez nie miejsco-wych planów zagospodarowania przestrzennego,

2. ustalać obszary, dla których gminy metropolitalne zobowiązane są sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.Uchwała rady gminy lub rady powiatu o wystąpieniu z zespołu a także uchwała zgroma-

dzenia zespołu o wykluczeniu z zespołu gminy lub powiatu jest nieważna z mocy prawa i nie wy-wołuje skutków prawnych. Oznacza to, że przynależność do zespołu metropolitalnego jest przy-musowa.Organami zespołu są:

1. zgromadzenie zespołu – jako organ stanowiący i kontrolny,2. kolegium wykonawcze zespołu – jako organ wykonawczy.

Zgromadzenie zespołu składa się z delegatów wszystkich jednostek samorządu lokalne-


20�

go należących do zespołu. Każda jednostka samorządu lokalnego należąca do zespołu jest repre-zentowana przez jednego delegata. Delegatem jest z mocy prawa odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta. Pod nieobecność delegata jednostkę samorządu lokalnego reprezentuje na obradach zgromadzenia jego zastępca wyznaczony na stałe przez delegata. Zastępca może brać udział w głosowaniu. W skład kolegium wykonawczego zespołu wchodzą prezydenci miast na prawach powiatu i przedstawiciele wszystkich powiatów należących do zespołu, chyba że statut stanowi inaczej. Jed-nakże kolegium wykonawcze zespołu nie może liczyć mniej niż trzy osoby. Przewodniczącym kole-gium wykonawczego jest prezydent największego miasta zespołu. Jeżeli centrum obszaru metropo-litalnego stanowi metropolia, w skład której wchodzi kilka albo kilkanaście sąsiadujących ze sobą i wzajemnie zależnych miast na prawach powiatu, statut może przewidywać rotacyjne obejmowanie przez nich funkcji przewodniczącego. Zasadę rotacji można także stosować w przypadku, gdy na obszarze metropolitalnym występują dwa lub więcej miast o znaczeniu centralnym. Wiceprzewod-niczących kolegium wykonawczego wybiera zgromadzenie zespołu spośród członków kolegium.

Analiza proponowanych rozwiązań prowadzi do wniosku, iż mimo zmienionego nazew-nictwa, wykorzystano w projektach ustaw rozwiązania organizacyjne związków komunalnych. Je-dyną różnicę stanowi przymusowy charakter związku. Propozycje takie były już wcześniej zgłasza-ne w literaturze.10

Od tego czasu prace nad regulacją ustawową obszarów metropolitalnych ustały. Nie oznacza to jednak, że przestał istnieć problem organizacji i zasad zarządzania obszarami metropo-litalnymi. Wszystkie sygnalizowane wyżej problemy potwierdzone zostały w wyniku badań na te-mat organizacji i funkcjonowania Obszaru Metropolitalnego Warszawy z punktu widzenia przed-stawicieli gmin – członków Stowarzyszenia Metropolia Warszawa.11 Jako preferowane formy współpracy wskazano: wprowadzenie możliwości tworzenia przez gminy dobrowolnych stowarzy-szeń metropolitalnych z dodatkowymi kompetencjami i stworzenie przez rząd zachęt finansowych do dobrowolnej współpracy jst., oraz stworzenie odpowiednich struktur zarządzających na obsza-rze metropolitalnym, które zajmą się sprawami np. rozwoju infrastruktury drogowej, transportu publicznego, gospodarką odpadami itd., bez konieczności sztywnego wydzielenia obszaru metro-politalnego, na zasadzie porozumienia zainteresowanych gmin. „Mimo przeważających opinii, że współpraca taka będzie trudna, wskazuje się – jako preferowane rozwiązania – dobrowolne stowa-rzyszenie metropolitalne i struktury tworzone do zarządzania transportem czy gospodarką odpa-dami, obejmujące swym działaniem różne obszary (struktury tworzone „elastycznie” – w zależno-ści od potrzeb, powiązań, kształtu sieci np. drogowej)”12.

Również analiza procesów metropolizacji występujących we współczesnym świecie wska-zuje na pewne uniwersalne tendencje. Próby powoływania zarządów metropolii sterujących rozwo-jem obszaru funkcjonalnego były podejmowane w wielu krajach Europy. Napotykają one jednak opór przede wszystkim władz małych gmin zazdrosnych o swoje prerogatywy. Są natomiast popie-rane przez administrację centralną i środowiska biznesu. „We wszystkich analizowanych przypad-

�0 E. Knosala, A. Gołuch, R. Stasikowski, Uwagi w sprawie koncepcji ustrojowej aglomeracji śląskiej wraz z projek-tem ustawy o Regionalnym Związku Komunalnym „Silesia”, „Samorząd Terytorialny” �00�, nr ��.

�� Omawia je M. Grochowski, Samorząd na obszarach metropolitalnych. Raport z badań, „Samorząd Terytorialny” �0�0, nr 6, s. �� – �6.

�� Ibidem, s. �5.

Bogdan Dolnicki

20�

kach, z wyjątkiem jednego (Verband Region Stuttgart), próby ustanowienia na obszarze funkcjo-nalnym metropolii jednolitej administracji zakończyły się niepowodzeniem, a w niektórych przy-padkach utworzone już instytucje upadły pod naciskiem partykularnych interesów lub polityki rządu centralnego (np. Rotterdam, Manchester).

Nie znaczy to jednak, że wszystkie instytucjonalne eksperymenty zakończyły się całkowi-tą porażką. Przeciwnie, powstały mniej lub bardziej sformalizowane formy wzajemnej współpracy i koordynacji wysiłków w celu lepszego zarządzania i sterowania procesami rozwoju”13.

Analogiczne zjawiska i tendencje można zaobserwować w Polsce. Dotychczasowe do-świadczenia wskazują jednak, że rozwiązania strukturalne polegające na dokonywaniu zmian w po-dziale administracyjnym nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Dotyczy to między innymi propo-zycji utworzenia z obszarów metropolitalnych szczególnych jednostek zasadniczego podziału tery-torialnego w postaci „powiatów metropolitalnych”, będących szczególną kategorią powiatów14.

Należy raczej opowiedzieć się za rozwiązaniami funkcjonalnymi w oparciu o konstrukcję ustawowego związku metropolitalnego1�. Niezbędna jest w tym zakresie regulacja ustawowa okre-ślająca jednoznacznie zasady powoływania i organizacji takiego obligatoryjnego związku komu-nalnego. Dotyczy to zwłaszcza największych aglomeracji polskich – śląskiej, stołecznej i trójmiej-skiej. W ustawie powinien zostać również określony katalog „zadań metropolitalnych”16, wśród których na plan pierwszy wybija się programowanie rozwoju obszaru metropolitalnego poprzez dokonywanie wiążących wszystkie gminy ustaleń planistycznych.

[email protected]

literatura:

1. Gorzelak G., Jałowiecki B., Dlaczego potrzebna jest metropolia warszawska?, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 6.

2. Grochowski M., Samorząd na obszarach metropolitalnych. Raport z badań, „Samorząd Te-rytorialny” 2010, nr 6.

3. Izdebski H., Zadania metropolitalne i instytucjonalne sposoby ich realizacji, „Samorząd Te-rytorialny” 2010.

4. Knosala E., Gołuch A., Stasikowski R., Uwagi w sprawie koncepcji ustrojowej aglomeracji śląskiej wraz z projektem ustawy o Regionalnym Związku Komunalnym „Silesia”, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 12.

�� G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Dlaczego potrzebna jest metropolia warszawska?, „Samorząd Terytorialny” �0�0, nr 6, s. ��.

�� Propozycję taka zgłosił H. Izdebski, Zadania metropolitalne i instytucjonalne sposoby ich realizacji, „Samorząd Terytorialny” �0�0, nr 6, s. 6�.

�5 Por. M. Kulesza, Kilka uwag o zarządzaniu aglomeracją miejską. Wyzwania instytucjonalne i prawne, „Samo-rząd Terytorialny” �0�0, nr 6, s. 69 i nast.

�6 Katalog taki proponuje H. Izdebski, Zadania metropolitalne i instytucjonalne sposoby ich realizacji, „Samorząd Terytorialny” �0�0, nr 6, s. 6� – 66, oraz M. Kulesza, Kilka uwag o zarządzaniu aglomeracją miejską. Wyzwania instytucjonalne i prawne, „Samorząd Terytorialny” �0�0, nr 6, s. �� – ��.


206

5. Kulesza M., Kilka uwag o zarządzaniu aglomeracją miejską. Wyzwania instytucjonalne i prawne, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 6.

6. Niziołek M., Problemy ustroju aglomeracji miejskich, Wolters Kluwer 2008.7. Purchla J., Sepioł J., Metropolie a rozwój regionalny Polski, w: Purchla J. (red.), Metropoli-

talne funkcje Krakowa, Kraków 1998.8. Wysocka E., Planowanie strategiczne wielkich miast, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 5.9. Zachariasz I., Metropolie w terytorialnym podziale władzy w Republice Federalnej Niemiec.

Podstawy teoretyczne i rozwiązania praktyczne, rozprawa doktorska (niepublikowana), Wy-dział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego 2006.

Bogdan Dolnicki

anETa gIEdREwICz – nIEwIńSka*∗

ogRanICzEnIa zaTRudnIanIa CudzozIEMCów w PolSkIEj adMInISTRaCjI SaMoRządowEj

streszczenie

Przedmiotem opracowania jest zatrudnienie obcokrajowców w polskich jednostkach organiza-cyjnych samorządu terytorialnego. Obecnie obowiązująca ustawa o pracownikach samorządowych prze-widuje ograniczenia w swobodzie podjęcia pracy przez cudzoziemców w samorządzie terytorialnym. Do-tyczą one dwóch kwestii: charakteru wykonywanej pracy oraz znajomości języka polskiego poświadczonej odpowiednim dokumentem. Stosowanie powyższych kryteriów wywołuje poważne trudności w ocenie, które stanowisko w samorządzie terytorialnym może być objęte przez obcokrajowca. Decyzję w tej kwestii pozostawiono kierownikowi jednostki samorządowej, co niesie ryzyko uznaniowości. W omawianym opracowaniu podjęto próbę określenia granic ograniczenia dostępu cudzoziemców do pracy w polskiej administracji samorządowej oraz starano się wskazać jego merytoryczne uzasadnienie.

restrictioNs oN employmeNt of foreigNers iN polish local goverNmeNt admiNistratioN

summary

The subject of the present study is the employment of foreigners in Polish local government organizational units. The current act on local government employees provides for certain restrictions on foreigners' freedom to commence employment in local government. They relate to two issues: the nature of the work and knowledge of Polish evidenced by appropriate documentation. The application of these criteria causes serious difficulties in determining which position in the local government may be covered by a foreigner. The decision as regards this matter has been left in the hands of the head of a local gover-nment unit, which brings about the risk of discretion. In the present study, one has attempted to determi-ne the borders of the restrictions on foreigners' access to work in Polish local government administration and has also attempted to identify the substantive justification.

* Dr, adiunkt w Katedrze Prawa Pracy Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku.

20�

* * * 1. Uwagi wprowaDzające

Jedną z podstawowych zasad indywidualnego prawa pracy jest zasada prawa do pracy. W art. 10 Kodeksu Pracy1 ustawodawca gwarantuje każdej osobie prawo swobodnego wyboru pra-cy. Wyjątek od tej zasady może być wprowadzony wyłącznie w akcie prawnym rangi ustawy. Prawo do pracy znajduje swój wyraz także w prawie ponadnarodowym. Przykładowo w tytule II Karty Praw Podstawowych Unii odnajdujemy przepis (art. II-75), zgodnie z którym „każdy ma prawo do podejmowania pracy oraz wykonywania swobodnie wybranego lub zaakceptowanego zawodu”. Jest jednak rzeczą oczywistą, że swoboda wyboru i wykonywania zawodu nie ma charakteru bezwzględ-nego. Oznacza równy i nieskrępowany dla wszystkich osób dostęp do określonej pracy, ale tylko w ramach posiadanych kwalifikacji zawodowych i ustalonych przez prawo wymagań2. Przykładem są warunki kwalifikacyjne przewidziane w pragmatykach pracowniczych takich jak ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych3. Stawiane przed tymi pracownikami wyma-gania mają w założeniu zagwarantować dobór osób spełniających preferowane i konieczne dla wy-konywania danej pracy cechy4. W tym przypadku jako dodatkowe uzasadnienie stosowania pew-nych rygorów selekcyjnych wskazuje się także dobro publiczne�.

Pracownikami samorządowymi są osoby zatrudnione w: 1) urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych; 2) starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych; 3) urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin oraz gminnych jednostkach i zakładach budżetowych; 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki; 5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu tery-torialnego (art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych). W stosunku do wszystkich pracowni-ków samorządowych wymagane jest posiadanie: obywatelstwa polskiego z wyjątkami przewidzia-nymi w ustawie, pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych, a także posiadanie kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na określonym stanowisku (art. 6 ust. 1 ustawy).

Porównując powyższy katalog rygorów selekcyjnych z obowiązującym w poprzedniej ustawie o pracownikach samorządowych6 można zauważyć, że zmiana dotyczy jednego z podsta-wowych warunków podjęcia pracy w samorządzie terytorialnym tj. posiadania obywatelstwa pol-skiego. Przepis dotychczas obowiązujący w tej kwestii poddawany był krytyce7. Obecnie przyjęte

� Ustawa z dnia �6 czerwca �9�� r. – Kodeks pracy, tekst jedn.: Dz. U. z �998 r. Nr ��, poz. 9� z późn. zm..� Szerzej na ten temat zob. np. Z. Góral, Prawo do pracy, Łódź �995; M. Tomaszewska, Zasada wolności pracy

w europejskim prawie wspólnotowym, Poznań �00�; A. Świątkowski, Zasady prawa pracy, Warszawa �99�; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa �000.

� Dz. U. z �008 r. Nr ��, poz. ��58, dalej jako: ustawa o pracownikach samorządowych.� J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa �009, s. 95.5 Z. Góral, Swoboda doboru pracowników i wolność pracy, w: H. Lewandowski (red.), Polskie prawo pracy

w okresie transformacji w oświetleniu prawa wspólnotowego, Warszawa �99�, s. �� i ��. 6 Ustawa z �� maja �990 r. o pracownikach samorządowych, tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm. � Zob. m. in. Z. Góral, Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do kodeksu

pracy, w: M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa �008, s. ��.

Aneta Giedrewicz – Niewińska

209

rozwiązanie z pewnością ogranicza swobodę podjęcia pracy, jednak nie ma już mowy o bezwzględ-nym zakazie zatrudniania cudzoziemców w samorządzie terytorialnym. Rodzi się jednak pytanie o granice tego ograniczenia, a także o jego merytoryczne uzasadnienie. W związku z tym, iż obo-wiązujące przepisy budzą zasadnicze wątpliwości przy próbie ich zastosowania w praktyce, uzasad-nione wydaje się omówienie problematyki zatrudnienia cudzoziemców w samorządzie terytorial-nym w niniejszym opracowaniu.

2. rola KierowniKa jeDnostKi samorząDowej

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, kierownik jednostki sa-morządowej, upowszechniając informacje o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym kierowni-czych stanowiskach urzędniczych, wskazuje stanowiska, o które poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo do podjęcia zatrudnie-nia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zakres podmiotowy tego przepisu dotyczy osób nieposiadających obywatelstwa polskie-go, ale legitymujących się obywatelstwem Unii Europejskiej lub obywatelstwem innego państwa, którym obowiązujące przepisy przyznają prawo do podjęcia zatrudnienia w Polsce. Zasady przy-znawania obywatelstwa krajowego regulują przepisy prawa wewnętrznego danego państwa, zaś obywatelem Unii jest każda osoba, mająca przynależność państwa członkowskiego z zastrzeżeniem, że obywatelstwo Unii nie zastępuje obywatelstw krajowych, lecz je uzupełnia (art. 20 ust. 1 Trakta-tu z 9.05.2008 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej8). Podstawowym aktem prawnym regulują-cym zasady zatrudnienia cudzoziemców w Polsce jest ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji za-trudnienia i instytucjach rynku pracy9.

Decyzję o udostępnieniu wskazanym powyżej osobom stanowisk urzędniczych, w tym kierowniczych urzędniczych w jednostce samorządowej podejmuje kierownik tej jednostki. Upo-wszechnia tę informację w ogłoszeniu o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko, umieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych). Określając wymagania związane ze stanowiskiem w ogłoszeniu o naborze wskazuje, o które stanowiska mogą ubiegać się obcokrajowcy nieposiadający obywatelstwa polskiego.

Z regulacji ustawowej wynika, że podejmując powyższą decyzję kierownik jednostki sa-morządowej powinien wziąć pod uwagę charakter pracy wykonywanej na stanowisku, co do którego prowadzony jest nabór. Należy podkreślić, że terminy użyte na określenie charakteru tej pracy ze względu na swoją niejednoznaczność i trudność w interpretacji sprzyjają uznaniowości i arbitralno-ści ocen dokonywanych przez kierownika10. W art. 11 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządo-

8 Traktat z 9 maja �008 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat z Lizbony), Dz.Urz.UE.C z �008 r. Nr ��5, s. ��, dalej jako: TFUE.

9 Dz. U. z �008 r. Nr 69, poz. ��5 z późn. zm.�0 M. Dąbrowski, Zatrudnienie obcokrajowców-obywateli UE w polskiej administracji samorządowej, „Państwo

i Prawo” �009, nr ��, s. 60.

Ograniczenia zatrudniania cudzoziemców w polskiej administracji samorządowej

210

wych mowa jest bowiem o stanowiskach, na których praca nie polega na bezpośrednim lub pośred-nim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych in-teresów państwa. Powyższe rozwiązanie krytykowane jest także z tego powodu, iż może prowadzić do wykształcenia się zróżnicowanej praktyki w zakresie zatrudniania cudzoziemców w poszczegól-nych urzędach samorządowych11. Omawiana regulacja wywołuje jeszcze innego rodzaju wątpliwości. Powstaje pytanie, w jaki sposób cudzoziemiec zainteresowany wzięciem udziału w konkursie na dane stanowisku może żądać weryfikacji decyzji kierownika jednostki o zarezerwowaniu stanowiska wyłącznie oso-bom posiadającym obywatelstwo polskie. Ustawa nie przewiduje wprost skargi do sądu administra-cyjnego. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że wspomniana decyzja nie podlega procedurze weryfikacyjnej. Powodem jest chociażby okoliczność, iż pozostawiałoby to kierownikowi jednostki nadmierny zakres swobodnego uznania. Artykuł 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych przewiduje, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. W związku z powyższym wydaje się, że decyzja o niedopuszczeniu obcokrajowca do konkur-su powinna być rozpatrywana w postępowaniu przed sądem powszechnym.

3. charaKter wyKonywanej pracy

Z art. 11 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że zatrudnienie osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego w samorządzie terytorialnym możliwe jest tylko na stano-wisku, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wyko-nywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa. Ustawodawca nie wprowadza taksatywnego wyliczenia stanowisk objętych dyspozycją tego przepi-su. Nie precyzuje zakresu takich sformułowań jak "bezpośredni lub pośredni udział w sprawowaniu władzy" czy "generalne interesy państwa". Nie ulega wątpliwości, że poszukując wskazówek w celu wyjaśnienia powyższych kwestii, nie można pominąć poglądów wyrażonych na gruncie regulacji wspólnotowej. W opublikowanym 13 lipca 2010 r. komunikacie "Potwierdzenie zasady swobodnego przepływu pracowników: prawa oraz główne zmiany" Komisja Europejska wprost stwierdza, że "orzecznictwo wspólnotowe musi zostać uwzględnione przez władze państwa członkowskiego w przypadku określania, które stanowiska sektora publicznego mogą zostać zarezerwowane dla obywateli tego państwa”12. Możliwość wprowadzenia powyższych warunków zatrudnienia obcokrajowców w admi-nistracji samorządowej wynika z prawa wspólnotowego. W art. 45 TFUE została uregulowana swoboda przemieszczania się pracowników, która każdemu obywatelowi Unii Europejskiej przy-znaje prawo do swobodnego przemieszczania się do innego państwa członkowskiego w celu podję-cia pracy i pobytu tam z tego powodu. Jednak od tej zasady wprowadzono wyjątki. Jeden z nich, zawarty w art. 45 ust. 4 TFUE, przewiduje, że swoboda ta nie obejmuje zatrudnienia w administra-

�� T. Mordel, Co zmienia nowa ustawa o pracownikach samorządowych, „Samorząd Terytorialny” �009, nr �-�, s. 5�.

�� Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z �� lipca �0�0 r. pt. „Potwierdzenie zasady swobodnego przepływu pracowników: prawa oraz główne zmiany”, KOM (�0�0) ��, pkt �.�., dalej jako: komunikat z ��.0�.�0�0 r.


211

cji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej13, przez „za-trudnienie w administracji publicznej” rozumie się „grupę stanowisk, które wiążą się z bezpośred-nim lub pośrednim udziałem w sprawowaniu władzy w oparciu o prawo publiczne i obowiązkami, których celem jest ochrona ogólnych interesów państwa lub władz publicznych”14. Jak widać z po-wyższych rozważań, sformułowanie użyte przez Trybunał zostało prawie dosłownie przeniesione na grunt polskiej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że stosowanie wyżej wskazanych kryteriów wywołuje trudności w ocenie, czy konkretne stanowisko może być objęte przez obcokrajowca. Terminy te mają bowiem ogólny charakter i wydają się pozostawiać szeroki margines interpretacyjny. W związku z tym po-wstają wątpliwości co do osób wykonujących różne obowiązki w samorządzie terytorialnym, spo-śród których tylko niewielka część przez swój charakter mogłaby wejść w zakres stosowania ustawy. Z orzeczeń Trybunału wynika kilka istotnych reguł ułatwiających określenie zakresu podmiotowe-go wyjątku od swobody przemieszczania się pracowników, także na gruncie polskiej ustawy o pra-cownikach samorządowych. Przede wszystkim Trybunał podkreśla, że art. 45 ust. 4 TFUE należy interpretować w sposób zawężający, wskazane zaś kryteria odróżniające należy uznać za ścisłe1�. W związku z tym należy unikać interpretacji rozszerzającej kryteriów przewidzianych w art. 11 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, powodującej zamknięcie obcokrajowcom dostępu do znacznej liczby stanowisk i stworzenie nierówności pomiędzy nimi a obywatelami polskimi.

Szczególnie istotne jest podkreślenie przez Trybunał, że wspomniane warunki, konieczne do zastosowania wyjątku z art. 45 ust. 4 TFUE, „powinny być spełnione łącznie”16. W taki sposób należałoby także odczytywać treść art. 11 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że tylko gdy dane stanowisko spełnia jednocześnie dwa kryteria tj. „wykonywana na nim praca polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej” i na wykony-waniu „funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa” można zastrzec zatrud-nienie na tym stanowisku wyłącznie dla obywateli polskich.

Do ważnej konkluzji doszedł Trybunał w nowszych orzeczeniach dotyczących kapitanów i oficerów statków handlowych oraz szyprów kutrów rybackich17. Zdaniem Trybunału, państwo członkowskie może zarezerwować dla swoich obywateli stanowiska kapitana i starszego oficera na statkach sektora publicznego pływających pod jego banderą tylko wówczas, gdy uprawnienia przy-znane na mocy prawa publicznego kapitanom i starszym oficerom na takich statkach są rzeczywi-ście wykonywane regularnie i nie stanowią jedynie niewielkiej części ich działalności. W świetle powyższego orzecznictwa uprawniony wydaje się zatem wniosek, że treścią art. 11 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych nie są objęte stanowiska, na których czynności związane ze spra-wowaniem władzy i ochroną interesów państwa mają charakter sporadyczny, a ich znaczenie jest niewielkie w porównianiu z głównymi zadaniami.

Jeżeli chodzi o charakterystykę kryteriów decydujących o możliwości zatrudnienia w ad-

�� Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony, Europejski Trybunał Sprawiedliwości zmienił nazwę na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dalej jako: Trybunał.

�� Wyrok ETS z �� grudnia �980 r. w sprawie ��9/�9: Komisja przeciwko Belgii, www.curia.europa.eu.�5 Wyrok ETS z � lipca �986 r. w sprawie 66/85: Deborah Lawrie-Blum przeciwko Land Baden-Württemberg, pkt

�6, www.eur-lex.europa.eu.�6 Ibidem, pkt �5. �� Zob. m. in. wyrok ETS z �� września �00� r. w sprawie C-�09/0�: Secretary of State for the Home Department

and Hacene Akrich, www.eur-lex.europa.eu.


212

ministracji publicznej, to Trybunał ograniczył się w zasadzie do ogólnikowej interpretacji. W wyro-ku z 17 grudnia 1980 r. w sprawie 149/79 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Belgii Trybunał stwierdził, że „art. 45 ust. 4 TFUE z zakresu stosowania swobody przemieszczania się pracowników wyłącza grupę stanowisk, które zakładają istnienie szczególnego poczucia solidar-ności zajmujących je osób wobec państwa oraz wprowadzają wzajemność praw i obowiązków, które są podstawą więzi obywatelskiej”18. Interpretacji wspomnianych kryteriów dokonywano niejako przy okazji rozstrzygania konkretnych spraw. Przykładowo w orzeczeniu Lawrie-Blum Trybunał uznał, że bardzo ściśle określone warunki skorzystania przez państwo członkowskie z wyjątku od zasady swobody przemieszczania się nie są spełnione w przypadku nauczyciela stażysty, nawet jeśli faktycznie wykonuje on wskazówki udzielane przez władze danego landu. Podobnie w sprawie 225/85 Komisja przeciwko Republice Włoskiej Trybunał przyjął, że stanowiska badawcze w Naro-dowym Centrum Badawczym danego Państwa Członkowskiego nie stanowi zatrudnienia w admi-nistracji publicznej w znaczeniu art. 45 ust. 4 TFUE, jeżeli nie wiążą się one z wykonywaniem uprawnień przyznanych przez prawo publiczne lub ochroną ogólnych interesów państwa19. Tylko obowiązki związane z zarządzaniem lub doradzaniem państwu w sprawach naukowych i technicz-nych mogą być rozumiane jako zatrudnienie w administracji publicznej.

Szczególne trudności wiążą się z określeniem „funkcji mających na celu ochronę general-nych interesów państwa”. Ani Trybunał Sprawiedliwości ani polski ustawodawca nie wskazali, o jakie generalne interesy państwa chodzi. W literaturze przedmiotu interesy te kojarzone są z za-pewnieniem takich funkcji państwowych jak porządek wewnętrzny, obronność, dyplomacja, pobie-ranie podatków, sądownictwo20. W związku z powyższym dosyć skomplikowane okazuje się odnie-sienie warunku ochrony generalnych interesów państwa do funkcji pełnionych w samorządzie tery-torialnym. Jedynie przykładowo można wskazać, iż do takich stanowisk wydaje się należeć stano-wisko komendanta gminnej ochrony przeciwpożarowej czy pełnomocnika do spraw ochrony infor-macji niejawnych.

Punktem wyjścia do zinterpretowania kryterium „udziału w sprawowaniu władzy publicz-nej” wskazanego w ustawie o pracownikach samorządowych jest opinia Komisji Europejskiej przedstawiona w sprawie 149/79 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Belgii. Stwierdziła ona, że wyjątek przewidziany w art. 45 ust. 4 TFUE „dotyczy jedynie tych stanowisk, których zajmowanie wiąże się z rzeczywistym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej, to jest obejmujących kompetencje do wydawania decyzji dotyczących jednostek lub związanych z intere-sem narodowym, w szczególności w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa pań-stwa”21. Na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych oznacza to, że kryterium „udziału w sprawowaniu władzy publicznej” obejmuje trzy kwestie. Po pierwsze odnosi się do tych pracow-ników, którzy posiadają kompetencje decyzyjne wobec obywateli oraz możliwość prawnie skutecz-nego podporządkowania swojej woli osób trzecich pod rygorem stosowania przymusu22. Po drugie,

�8 Wyrok ETS z �� grudnia �980 r. w sprawie ��9/�9: Komisja przeciwko Belgii..., op. cit., pkt �0.�9 Wyrok ETS z �6 czerwca �98� r. w sprawie ��5/85: Komisja przeciwko Republice Włoskiej, pkt 9, www.eur-lex.

europa.eu.�0 L. Mitrus, Swoboda przemieszczania się pracowników po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Warszawa

�00�, s. ��5.�� Wyrok ETS z �� grudnia �980 r. w sprawie ��9/�9: Komisja przeciwko Belgii..., op. cit., pkt �.�� Tak też A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze. Tom I. Swobody rynku wewnętrznego, Warszawa �009,


213

wspomniani pracownicy mają prawo podejmowania decyzji związanych z interesem publicznym. Po trzecie wreszcie, wskazani pracownicy decydują o długofalowej strategii rozwoju gminy, powia-tu, województwa23. Z regulacji ustawy o pracownikach samorządowych nie wynika, na czym pole-ga „pośredni” udział w sprawowaniu władzy publicznej. Zdaniem L. Mitrusa, „chodzi wyłącznie o takie osoby, które w praktyce są związane ze sprawowaniem władzy, nawet jeśli nie podejmują osobiście decyzji wpływających na sytuację podmiotów prywatnych”24.

Niewątpliwie w zakresie art. 11 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych mieszczą się kierownicze stanowiska urzędnicze25. Oczywistym jest także, że obcokrajowiec nie może zostać kierownikiem organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego oraz członkiem w takim organie kolegialnym. W tym jednym przypadku przesądził o tym wprost ustawodawca w ustawach ustrojowych26.

Konkludując należy stwierdzić, że w pozostałych przypadkach rozstrzygnięcie o dostępie obcokrajowców do danego stanowiska w samorządzie terytorialnym wymaga analizy rzeczywiste-go znaczenia obowiązków i uprawnień, jakie prawo nakłada na te osoby ze względu na charakter wykonywanej przez nie pracy. Istotna jest także odpowiedzialność, jaką ponosi w związku z tym pracownik. Wydaje się również, iż wyłączone z zakresu swobodnego przemieszczania się pracowni-ków będą te stanowiska w samorządzie terytorialnym, które posiadają wysoką pozycję w hierarchii stanowisk.

4. znajomość języKa polsKiego

Kolejnym warunkiem zatrudnienia obcokrajowca w jako pracownika samorządowego jest znajomość języka polskiego potwierdzona dokumentem określonym w przepisach o służbie cywilnej.

Wymóg znajomości języka danego kraju przez obywatela UE ubiegającego się o pracę w danym państwie członkowskim nie został wprost wyrażony w pierwotnym prawie wspólnoto-wym. Z art. 45 ust. 2 TFUE wynika zakaz stosowania regulacji, które w jakikolwiek sposób mogą ograniczyć albo utrudnić wykonywanie pracy przez pracowników pochodzących z innych krajów27. Podobny zakaz dyskryminacji znajduje się w rozporządzeniu Rady nr 1612/68 z 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty28. W myśl art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, nie stosuje się przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państwa Członkowskiego, jeżeli: a) ograniczają lub uzależniają od spełnienia warunków, które nie dotyczą obywateli tego państwa, przyjmowanie wniosków, składanie ofert pracy, dostęp do zatrud-

s. ��6.�� L. Mitrus, Swoboda..., op. cit., s. ��6.�� Ibidem, s. ��6.�5 P. Groński, Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458).

Komentarz, Warszawa �0�0, s. 8�.�6 Ustawa z 8 marca �990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.);

ustawa z 5 czerwca �998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.); ustawa z 5 czerwca �998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �590 z późn. zm.).

�� T. Major, Zatrudnienie polskich pracowników w UE po 1.05.2004 r., „Monitor Prawa Pracy” �00�, nr �, s. �0�.�8 Dz. Urz. UE. L z �968 r. Nr �5�, poz. � z późn. zm.


21�

nienia i jego wykonywanie przez cudzoziemców, b) mimo zakresu stosowania bez względu na przy-należność państwową, mają na celu lub są wyłącznym lub głównym skutkiem niedopuszczania obywateli innych Państw Członkowskich do oferowanego miejsca pracy. Rozporządzenie wprowa-dza jednak wyjątek od tak określonych zasad związanych z przyjmowaniem do pracy obcokrajow-ców. Przewiduje on, że powyższe zasady nie mają zastosowania w kwestii znajomości języka. Prawo krajowe wymagające znajomości języka nie stanowi pośredniej dyskryminacji obywateli innych państw, jeżeli umiejętność posługiwania się danym językiem jest konieczna ze względu na charakter oferowanego miejsca pracy (art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1612/68).

Cel powyższego ograniczenia swobody przemieszczania się pracowników wydaje się zro-zumiały. Chodzi o zagwarantowanie sprawnej komunikacji między pracownikami a innymi pra-cownikami oraz pracodawcą29. Należy jednak podkreślić, że zastosowanie powyższego ogranicze-nia swobody przemieszczania się pracowników musi być uzasadnione konkretnymi cechami danego stanowiska oraz specyfiką wykonywanego zawodu30. Wprowadzając wymóg znajomości języka wobec obcokrajowców państwo członkowskie powinno mieć na uwadze zasadę proporcjonalności w stosunku do celu, któremu ten wymóg ma służyć. Zdaniem A. Cieślińskiego „właśnie w kwestii znajomości miejscowego języka wymaga się wykazania absolutnej niezbędności dla wykonywania określonej pracy, a nie jedynie w danym sektorze lub zakładzie pracy”31. Jeszcze dalej idące i kon-trowersyjne stanowisko zaprezentowała Komisja Europejska w komunikacie z 13.07.2010 r. stwier-dzając, że „chociaż bardzo wysoki poziom znajomości języka może być uzasadniony w szczególnych sytuacjach i w przypadku szczególnych stanowisk, Komisja uważa, że wymóg posługiwania się ję-zykiem na poziomie rodzimego użytkownika języka jest nie do przyjęcia”32.

Artykuł 11 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że znajomość języka polskiego przez obcokrajowca powinna być potwierdzona dokumentem określonym w przepisach o służbie cywilnej. Chodzi o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 23 kwietnia 2009 r. w spra-wie rodzajów dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego przez osoby nieposiada-jące obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywilnej33. W myśl §1 tego rozporządzenia, dokumentami potwierdzającymi znajomość języka polskiego przez osoby niepo-siadające obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywilnej, są: 1) certyfikat znajomości języka polskiego poświadczający zdany egzamin z języka polskiego na poziomie śred-nim ogólnym lub zaawansowanym, wydany przez Państwową Komisję Poświadczania Znajomości Języka Polskiego jako Obcego; 2) dokument potwierdzający ukończenie studiów wyższych prowa-dzonych w języku polskim; 3) świadectwo dojrzałości uzyskane w polskim systemie oświaty; 4) świadectwo nabycia uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego wydane przez Mi-nistra Sprawiedliwości. W kontekście przeprowadzonych rozważań rozwiązanie przyjęte w ustawie o pracowni-kach samorządowych wywołuje wątpliwości. Należy zwrócić uwagę, iż wspomniany warunek umieszczono w rozdziale odnoszącym się do organizacji naboru na stanowiska urzędnicze, w tym

�9 K. Kędziora, K. Śmieszek, Dyskryminacja i mobbing w zatrudnieniu, Warszawa �009, s. �9. �0 Zob. m. in. wyrok ETS z �8.��.�989 r. w sprawie C-��9/8�: Anita Groener v Minister for Education and the City

of Dublin Vocational Educational Committee, www.eur-lex.europa.eu.�� A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo..., op. cit., s. �8�.�� Komunikat z ��.0�.�0�0 r., pkt �.�.�� Dz. U. Nr 6�, poz. 5�9.


21�

kierownicze urzędnicze, piastowane na podstawie umowy o pracę. Mogłoby to sugerować, że zna-jomość języka polskiego potwierdzona jednym ze wskazanych wyżej dokumentów dotyczy tylko tych stanowisk. Teza ta, w kontekście treści całego art. 11 ust. 3, nie wydaje się uprawniona. W związku z powyższym należy przyjąć, że znajomość języka polskiego potwierdzona specjalnym dokumentem wymagana jest także na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Prowadzi to do wnio-sku, że osoba sprzątająca w urzędzie gminy powinna legitymować się np. certyfikatem znajomości języka polskiego na poziomie średnim ogólnym lub zaawansowanym. W tym kontekście przedsta-wiona regulacja wydaje się naruszać wspólnotową zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą środ-ki do osiągnięcia zgodnego z prawem celu powinny być odpowiednie i konieczne. Może to prowa-dzić do zamknięcia cudzoziemcom dostępu do stanowisk pomocniczych i obsługi w samorządzie terytorialnym. Wydaje się, że dla pracowników wykonujących pracę fizyczną wystarczająca jest zna-jomość języka pozwalająca zrozumieć wydawane im polecenia, zasady bezpieczeństwa i higieny pracy oraz porozumiewać się w zakresie wykonywanych przez siebie czynności ze współpracowni-kami34. Można więc uznać za wystarczające sprawdzenie znajomości języka polskiego osób ubie-gających się o pracę na stanowiskach pomocniczych i obsługi w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej.

5. Uwagi Końcowe

W doktrynie prawa międzynarodowego, w tym europejskiego, szeroko dyskutowana jest problematyka charakteru prawnego Unii Europejskiej. Kontrowersje związane z tym zagadnieniem wynikają stąd, że w Traktacie z Lizbony brakuje postanowień wprost określających tenże charakter. W związku z powyższym w doktrynie przedmiotu pojawiają się różne stanowiska, upatrujące w Unii Europejskiej cech federacji, konfederacji czy też szczególnego rodzaju organizacji międzyna-rodowej35. Wskazanie charakteru prawnego Unii Europejskiej stanowi kwestię fundamentalną dla oceny ograniczeń swobody przemieszczania się pracowników. Odnosi się to także do oceny regula-cji zawartych w ustawie o pracownikach samorządowych. Jeżeli przyjmiemy, że Unia Europejska powinna zmierzać w stronę cech właściwych fede-racji, to oznacza zacieśnienie więzi między jednostką a Unią Europejską oraz większą otwartość państw wobec siebie nawzajem. Procesowi temu sprzyja istnienie obywatelstwa unijnego, które umożliwia zaangażowanie się w życie każdego z państw Unii Europejskiej. W tym kontekście rodzi się pytanie o konieczność pozostawienia ograniczeń w dostępie obcokrajowców do pracy w samo-rządzie terytorialnym w Polsce. W szczególności biorąc pod uwagę, że obcokrajowiec mógłby mieć szansę na objęcie wysokiego stanowiska urzędniczego w Polsce tylko w przypadku posiadania o wiele wyższych umiejętności niż obywatel polski. Taka postawa wynika z pewnego rodzaju nieuf-ności wobec obywateli innych państw. Obecnie w prawie wspólnotowym pojawia się tendencja do stopniowej eliminacji autonomii regulacyjnej władz krajowych w zakresie ograniczeń regulacji swo-bód jednolitego rynku36. Wskazuje na to także stanowisko Komisji Europejskiej przedstawione w komunikacie z 13.07.2010 r., w którym stwierdza „ jako że art. 45 ust. 4 TFUE pozwala państwom

�� K. Kędziora, K. Śmieszek, Dyskryminacja..., op. cit., s. �9. �5 E. Cała – Wacinkiewicz, Charakter prawny Unii Europejskiej w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa

�00� i cytowana tam literatura.�6 A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo..., op. cit., s. ��.


216

członkowskim na zarezerwowanie niektórych stanowisk dla ich obywateli, ale tego nie wymaga, Komisja zwraca się do nich o otworzenie w jak największym stopniu sektora publicznego (na wszystkich poziomach, łącznie z władzami lokalnymi, regionalnymi i centralnymi) dla obywateli innych państw członkowskich, jako wkład do modernizacji i reform”37. Wydaje się jednak, że na obecnym etapie konstrukcja Unii Europejskiej bliższa jest konfede-racji państw38. W tym przypadku podkreśla się rolę obywatelstwa krajowego, którego podstawą jest rzeczywista więź „mająca u swych korzeni społeczny fakt przywiązania, solidarności efektywnej co do istnienia, interesów, uczuć, powiązany z wzajemnością praw i obowiązków”39. Silne poczucie przynależności do państwa wpływa na stosowanie przez władze krajowe ograniczeń w dostępie do niektórych stanowisk w administracji publicznej. Uzasadnia się je istnieniem szczególnego węzła lo-jalności wobec państwa, który może być gwarantowany na określonych stanowiskach poprzez zatrud-nienie wyłącznie obywateli danego kraju40. Powyższe założenia w pewnym stopniu realizuje polski ustawodawca. W tym celu wprowadza zakaz powierzania obcokrajowcom funkcji wójta, burmistrza, prezydenta miasta oraz funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki samorządu tery-torialnego i członków tego organu. Ponadto ogranicza dostęp cudzoziemców do pozostałych stano-wisk w samorządzie terytorialnym. Działaniu ustawodawcy można jednak zarzucić pewną niekonse-kwencję. Analiza regulacji zawartej w ustawie o pracownikach samorządowych i w ustawach ustrojo-wych pokazuje, iż pomimo istnienia szczególnego węzła lojalności na niektórych stanowiskach, do-puszcza się tam zatrudnienie osób, które oprócz obywatelstwa polskiego legitymują się także obywa-telstwem innych państw. Konkludując powyższe rozważania należy podkreślić, że regulacje ograniczające dostęp obcokrajowców do pracy w samorządzie terytorialnym powinny w każdym przypadku podlegać wy-kładni ściśle zawężającej. Zastosowanie określonych ograniczeń, ich uzasadnienie oraz podjęte środ-ki muszą być zawsze oceniane przez pryzmat rezultatu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dowiedze-nie celowości tych ograniczeń wymaga znacznie większego wysiłku niż stwierdzenie, że swoboda przepływu pracowników nie może być limitowana.

[email protected]

literatura:

1. Cała – Wacinkiewicz E., Charakter prawny Unii Europejskiej w świetle prawa międzynarodo-wego, Warszawa 2007.

2. Cieleń A., Szymański A., Obywatelstwo Unii Europejskiej, Warszawa 2004.3. Cieśliński A., Wspólnotowe prawo gospodarcze. Tom I. Swobody rynku wewnętrznego, War-

szawa 2009.

�� Komunikat Komisji z ��.0�.�0�0 r., pkt �.�.�8 A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Warszawa �00�, s. �6.�9 Wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 6 kwietnia �955 r. w sprawie: Nottenbohm (Lichten-

stein v Guatemala, Second Phase) �955I.C.J.�8, cytowane za A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo..., op. cit., s. ��-�5 oraz www.icj-cij.org.

�0 J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa �009, s. 96.


217

4. Dąbrowski M., Zatrudnienie obcokrajowców-obywateli UE w polskiej administracji samorzą-dowej, "Państwo i Prawo" 2009, nr 11.

5. Groński P., Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458). Komentarz, Warszawa 2010.

6. Góral Z., Prawo do pracy, Łódź 1995.7. Góral Z., Swoboda doboru pracowników i wolność pracy, w: Lewandowski H. (red.), Polskie

prawo pracy w okresie transformacji w oświetleniu prawa wspólnotowego, Warszawa 1997. 8. Góral Z., Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do ko-

deksu pracy, w: Stec M. (red.), Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa 2008.

9. Kędziora K., Śmieszek K., Dyskryminacja i mobbing w zatrudnieniu, Warszawa 2009.10. Major T., Zatrudnienie polskich pracowników w UE po 1.05.2004 r., "Monitor Prawa Pracy"

2004, nr 4.11. Mikrus L., Swoboda przemieszczania się pracowników po przystąpieniu Polski do Unii Euro-

pejskiej, Warszawa 2003.12. Mordel T., Co zmienia nowa ustawa o pracownikach samorządowych, "Samorząd Teryto-

rialny" 2009, nr 1-2.13. Stelina J., Prawo urzędnicze, Warszawa 2009.14. Świątkowski A., Zasady prawa pracy, Warszawa 1997.15. Tomaszewska M., Zasada wolności pracy w europejskim prawie wspólnotowym, Poznań

2003. 16. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000.


joanna M. SalaChna*

gRanICE lEgISlaCjI SaMoRządu TERyToRIalnEgo w SPRawaCh fInanSowyCh – RzECzywISToŚć

na TlE wzoRCa noRMaTywnoPRawnEgo

streszczenie

W Polsce w odniesieniu do realizacji zadań lokalnych lub regionalnych uznaje się, iż dla legal-nego (zgodnego z prawem) podjęcia decyzji w zakresie podjęcia zadania i jego finansowania konieczne jest istnienie konkretnego (szczegółowego) przepisu ustawy. Tymczasem w Konstytucji RP1 ustanowione zosta-ło prawne domniemanie kompetencji wspólnot samorządowych do realizacji zadań o znaczeniu lokalnym/regionalnym niezastrzeżonych do właściwości innych podmiotów. Jest ono (tzn. domniemanie kompeten-cji) przewidziane także w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego oraz ustawach ustrojowych (o samo-rządzie gminnym oraz samorządzie województwa). W opracowaniu wykazano, iż praktyka oraz poglądy przeważającej części doktryny rozmijają się z ustalonym normatywnoprawnie wzorcem zakresu legislacji wspólnot samorządowych. Uzasadniono zatem twierdzenie, że istnieje potrzeba zrewidowania dotychcza-sowych poglądów na temat granic swobody legislacyjnej jednostek samorządu terytorialnego.

the boUnDaries of local government legislation on financial matters – the reality on the bacKgroUnD of the norm pattern

summary

In Poland, as far as implementation of either local or regional assignments is concerned, it stated that in order to make a legal (in accordance with law) decision within the range of its undertaking and financing it is crucial that a concrete (detailed) statute exist. Yet, the Polish Constitution states that competences of commonwealth self-government are legally alleged as for the realization of tasks with lo-cal/regional importance, which are not attributed to other parties. Legal allegation is also stated in the

* Dr hab., adiunkt w Katedrze Finansów Publicznych i Prawa Finansowego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Bia-łymstoku, profesor nadzwyczajny w Wyższej Szkole Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży, członek kolegium RIO w Białymstoku.

� Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z � kwietnia �99� r. (Dz.U. Nr �8, poz. �8� ze sprost.: Dz.U. z �00� r. Nr �8, poz. ��9).

220

European Charter of Local Self-Government and in structural statutes concerning both the communal self-government and provincial self-government. The present work proves that there exists a discrepancy between the points of the greater part of the doctrine and the legally established standard of the extent of commonwealth self-government legislation. Thus, it has been proved that there is a need for revising previous outlooks on the limits of legislative freedom in self-government units.

* * * 1. Ustalenie obszarU baDawczego

Rozważania wypada zacząć od określenia ich przedmiotu, czyli legislacji samorządu tery-torialnego w sprawach finansowych. Otóż pojęcie to odnosi się do następujących łącznie traktowa-nych kwestii:

a) podejmowania decyzji w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.), co wynika z podmiotu odniesienia jakim jest samorząd terytorialny; Przy czym od razu za-strzeżenia wymaga, iż użyte określenie decyzji – pomimo analogicznej terminologii – nie powinno/nie może być utożsamiane z podejmowaniem przez określone podmioty decyzji administracyjnych (i podatkowych), które mają charakter indywidualny2. Decyzje w imieniu i na rzecz j.s.t. podejmowane są wyłącznie przez jej organy (stanowiące oraz wykonawcze) w formie uchwał lub zarządzeń (w przypadku jednoosobowych organów wykonawczych w gminach);

b) decyzji (uchwał, zarządzeń) dotyczących bezpośrednio kwestii finansowych samej j.s.t. i stanowiących podstawy prowadzenia przez nią gospodarki finansowej; Wskazanie owe-go bezpośredniego wymiaru pieniężnego (finansowego) i podstawowego znaczenia aktów jest konieczne z uwagi na fakt, iż znacząca większość aktów organów j.s.t. ma naturę fi-nansową w tym sensie, że powoduje bezpośredni lub pośredni skutek pieniężny, np. posia-da związek z budżetem (zawartymi w nim dochodami, wydatkami, przychodami czy roz-chodami). Przykładowo, uchwała w sprawie wysokości diet dla radnych, która oczywiście wywołuje skutek finansowy w postaci konieczności dokonania wydatków budżetowych (a wcześniej – zaplanowania w budżecie stosownych kwot) nie jest we wskazanym powy-żej znaczeniu aktem z zakresu „spraw finansowych”;

c) decyzji/aktów będących bądź to aktami o charakterze strategicznym (jak np. uchwała bu-dżetowa; uchwała w sprawie zasad udzielania dotacji; uchwały w sprawie podatków lokal-nych), bądź też o charakterze bieżącym lub poniekąd wykonawczym w stosunku do aktów zarządzania strategicznego (akty w sprawie zmian w budżecie, uchwały w sprawie zaciąg-nięcia kredytu długoterminowego) 3. Stąd rozważania dotyczą zarówno tworzenia aktów

� Decyzje administracyjne i podatkowe wydawane są przez określone przepisami organy (lub z upoważnienia tych organów), a nie przez samorząd terytorialny jako taki. Oznacza to, że indywidualne akty (decyzje w sensie admini-stracyjnym, podatkowym) nie są wydawane w imieniu jednostki samorządu terytorialnego (tylko organu wskaza-nego w przepisach jako właściwy dla danej kategorii spraw), chociaż często to organy j.s.t. takie decyzje wydają.

� Dokonane dookreślenie jest potrzebne, ponieważ wokół rozumienia „spraw finansowych” powstaje wiele wątpli-wości. Zob. szerzej: T. Dębowska-Romanowska, Spór wokół koncepcji regionalnych izb obrachunkowych w świet-le art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, w: J. Małecki, R. Hauser, Z. Janku (red.), 15 lat funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych jako organów nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, Poznań �00�.

Joanna M. Salachna

221

prawa miejscowego, jak i aktów prawa wewnętrznego; d) podejmowania wyżej określonych aktów wedle obowiązujących procedur prawnych (okre-

ślonych ustawowo, statutowo lub w stosownych aktach prawa wewnętrznego), z zachowa-niem zasady legalności.

Z powyższej prezentacji zestawionej z tytułem niniejszego opracowania wynika, iż dalej formułowane uwagi i przemyślenia dotyczyć będą zakresu (granic) tworzenia oraz przedmiotu/ów (zakresu) regulacji spraw dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej j.s.t. w aktach prawa miejscowego oraz prawa wewnętrznego.

2. formalizacja problemU. weryfiKowana teza i jej założenia

Jak zostanie to dalej wykazane (zob. pkt 3.) w praktyce, w odniesieniu do realizacji zadań lokalnych lub regionalnych uznaje się – analogicznie jak w przypadku kreowania przez j.s.t. pew-nych obowiązków (np. wysokości obciążeń podatkowych) – iż dla legalnego podjęcia decyzji w za-kresie podjęcia zadania i jego finansowania w danej formie konieczne jest istnienie konkretnego (szczegółowego) przepisu ustawy. Doktryna w zasadzie, tj. poza nielicznymi przypadkami, uznaje taki stan rzeczy (por. uwagi w pkt 4.). Tymczasem w Konstytucji RP4 ustanowione zostało do-mniemanie (prawne) kompetencji wspólnot samorządowych do realizacji zadań o znaczeniu/cha-rakterze lokalnym/regionalnym niezastrzeżonych do właściwości innych podmiotów. Przy czym, co istotne dla dalszych ustaleń, specjalną i podstawową pozycję w tym zakresie przyznano samorzą-dom gminnym.� Domniemanie kompetencji j.s.t. odnośnie podejmowania i realizacji (a zatem także finansowania) zadań sformułowane także zostało w wyraźny sposób w ustawach ustrojo-wych, w szczególności w ustawach o samorządzie gminnym oraz samorządzie województwa.

Z powyższego wynika, iż praktyka rozmija się z normatywnoprawnym wzorcem zakresu legislacji j.s.t. (a w szczególności gmin). Stąd też uzasadnione wydaje się „wyjściowe” (do dalszej weryfikacji) przyjęcie, iż uznawanie, że w sferze realizacji ustawowo przypisanych zadań j.s.t. po-dejmując decyzje (określone akty zarządzania) muszą dodatkowo (tzn. oprócz ogólnej kompetencji do rozstrzygania w zakresie przypisanych zadań) wykazać się/dysponować szczegółową podstawą prawną ich wydania jest – co do zasady – pozbawione uzasadnienia prawnego. Godzi tym samym w konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność j.s.t., a w szczególności gmin (z uwagi na przypisa-ny im konstytucyjnie status). Ponadto przyjęcie, że legalność decyzji legislacyjnej j.s.t. zachodzi tylko wówczas gdy szczegółowy/konkretny przepis wskazuje jej podjęcie implikuje także pytanie o realność deklarowanej i ustanowionej zasady decentralizacji władztwa publicznego. Gdyby bo-wiem za pewnik przyjąć stanowisko praktyki (nadzorczej i sądowoadministracyjnej) okazuje się, że de facto działalność wspólnot samorządowych w obszarze legislacji wypełnia standardy dekoncen-tracji (a nie decentralizacji) zadań publicznych. Uzasadniona jest zatem teza o konieczności zmian w podejściu do zakresu legislacji j.s.t. w sprawach finansowych poprzez przyjęcie, iż to organy j.s.t. działające w imieniu i na rzecz wspólnot samorządowych decydują o tym czy dany rodzaj zadań należy podejmować i jaka jest ich forma finansowania. Przy czym takiej tezie towarzyszyć muszą

� Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z � kwietnia �99� r. (Dz.U. Nr �8, poz. �8� ze sprost.: Dz.U. z �00� r. Nr �8, poz. ��9).

5 Art. �6� i art. �6� ust. � Konstytucji RP.

Granice legislacji samorządu terytorialnego w sprawach finansowych – rzeczywistość …

222

pewne podstawowe założenia, mianowicie: – przy podejmowaniu danego aktu j.s.t. muszą respektować ustalone ustawowo nakazy i zaka-

zy dotyczące podejmowania i realizacji wypełnianiu oraz finansowania zadań publicznych; – akres swobody legislacyjnej/decyzyjnej uzależniony jest od tego, czy dana decyzja j.s.t. ma

charakter aktu prawa miejscowego, czy aktu prawa wewnętrznego; – granice legislacji uzależnione są także od tego z jakim szczeblem j.s.t. (gminnym/powiato-

wym/wojewódzkim) mamy do czynienia; największą bowiem swobodą – aczkolwiek nie w sen-sie dowolności – dysponują, zgodnie z normami konstytucyjnymi – samorządy gminne.

3. realia legislacji samorząDU terytorialnego w sprawach finansowych oraz ich potencjalne UwarUnKowania

Uogólniając stwierdzić można, iż organy samorządu terytorialnego podejmując akty w za-kresie spraw finansowych wykazują się brakiem własnej inwencji odnośnie do podejmowania no-wych rodzajów zadań lokalnych/regionalnych i ich finansowania lub form finansowania zadań. O ile jest to zrozumiałe (ze względu na status i rodzaj podejmowanych aktów) w odniesieniu do działalno-ści legislacyjnej organów wykonawczych, o tyle może dziwić w przypadku działalności rad i sejmi-ków. Jeśli jednak weźmiemy pod uwagę dominujące stanowisko o zakresie decyzyjności (granicach legislacji/regulacji) samorządu terytorialnego, prezentowane przez organy nadzoru nad aktami fi-nansowymi j.s.t. (regionalne izby obrachunkowe) oraz sądów administracyjnych, owe prima facie zdziwienie małą aktywnością j.s.t. rozwiewa się. Otóż z przeglądu orzecznictwa sądowoadministra-cyjnego oraz praktyki nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych (RIO) wynika, iż powszechnie przyjmowana jest zasada, zgodnie z którą podejmowana przez gminę, a także j.s.t. pozostałych szczebli decyzja w sprawie realizacji danego rodzaju zadania i jego finansowania wymaga istnienia szczegółowej podstawy prawnej (konkretnego przepisu) do jej podjęcia6. Zatem za niewystarczające podstawy wydania danego aktu zarządzania lokalnego lub regionalnego w zakresie podjęcia wyko-nywania i finansowania zadań uznaje się unormowania zawarte w art. 6 w zw. z art. 7 ustawy o sa-morządzie gminnym (dalej jako: u.s.g.) 7. art. 4 w zw. z art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej jako: u.s.p.) 8 oraz art. 2 ust. 2 w zw. z art. 11 (w szczególności ust. 2) ustawy o samorządzie województwa (dalej jako: u.s.w.) 9. Powołane regulacje zostaną omówione w pkt 5. niniejszego opra-cowania. W tym zaś miejscu, przed przystąpieniem do kolejnych analiz i wywodów, w tym krytycznej oceny powyżej zaprezentowanego poglądu, wskazania wymaga, iż głównym praktycznym „sprawcą” takiego ujęcia zakresu decyzyjności j.s.t. jest przeważające stanowisko zajmowane przez sądy admi-nistracyjne. Oczywiście nie bez „winy” są także RIO. Zważyć jednak trzeba, że na ich stanowisko nadzorcze bezpośredni wpływ mają orzeczenia sądów administracyjnych10, stąd też to poglądy tych ostatnich mają decydujący wpływ na wyniki stosowania obowiązujących przepisów.

6 Zob. także na ten temat np. W. Witalec, Granice prawne wydatków samorządu terytorialnego w świetle orzeczni-ctwa regionalnych izb obrachunkowych, „Finanse Komunalne” �0�0, nr 6.

� Ustawa z dnia 8 marca �990 r. (Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.).8 Ustawa z dnia 5 czerwca �998 r. (Dz. U. z �00� r. nr ��, poz. �59� z późn. zm.).9 Ustawa z dnia 5 czerwca �998 r. (Dz.U. z �00� r. Nr ��, poz. �590 z późn. zm.).�0 Akty nadzorcze wydawane przez RIO podlegają kontroli sądów administracyjnych.

Joanna M. Salachna

223

Jak zapowiedziano tytułem niniejszej części opracowania wypada pokusić się o identyfi-kację uwarunkowań powyżej zarysowanej – jak założyłam nieprawidłowej – praktyki stosowania przepisów (kompetencyjnych). Otóż, pomijając w tym miejscu stanowisko doktryny (będzie o tym mowa w dalszej części), wydaje się, że źródeł kwestionowania legalności podjęcia aktu j.s.t. w przy-padku braku konkretnego przepisu określającego zamierzone do realizacji (w tym akcie) działanie/zadanie i/lub formę jego finansowania, mimo istnienia kompetencji ogólnych11 upatrywać można w przenoszeniu na grunt legislacji j.s.t. administracyjnoprawnej zasady kompetencyjności. Powoła-na reguła – co należy podkreślić – znajduje zastosowanie do aktów stosowania prawa (aktów indy-widualnych), a nie jego stanowienia12. Zgodnie z zasadą kompetencyjności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa13. Sygnalizacji przy tym wymaga, że owa reguła ma znacznie węższy zakres niż wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu działania orga-nów władzy publicznej, czyli także organów j.s.t. Skąd zatem swoiste jej przenoszenie na grunt działalności legislacyjnej/normotwórczej j.s.t.? Wydaje się, iż u źródeł owego przenoszenia leży naj-częściej nieprawidłowa, moim zdaniem, interpretacja powoływanej notorycznie innej, ogólniejszej reguły, wedle której „w prawie publicznym obowiązuje zasada, iż dozwolone jest to na co ustawa zezwala”14. Ta z kolei jest różnie i w rozmaitych kontekstach powoływana przez organy orzeczni-cze; przykładowo: „organ administracyjny nie działa bowiem w myśl zasady: »co nie jest zakazane jest dozwolone«, lecz podług żelaznej w prawie administracyjnym reguły: »dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa«”1�, czy też: „działanie na podstawie i w granicach prawa to działa-nie, które znajduje oparcie w treści przepisu prawa”16. Stąd już blisko do uznania wymogu prze-strzegania nie tylko „zakresu własnych kompetencji i wymaganej procedury, ale także zgodności treści aktu z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego”17. Na tle poczynionych uwag pragnę zaznaczyć, iż bynajmniej nie opowiadam się za nego-waniem zasady ogólnego dozwolenia ustawowego do podejmowania działań. Sądzę jednakże, iż reguła, zgodnie z którą w prawie publicznym obowiązuje zasada, iż dozwolone jest to na co ustawa zezwala przybiera (w sensie normatywnoprawnym) bądź powinna przybierać (w sensie interpreta-cyjnym) różne formy – w zależności od tego jakiej sfery funkcjonowania organów władzy, czy admi-nistracji publicznej dotyczy (o czym mowa w pkt 5.). W tym jednak zakresie w orzecznictwie nie znajdziemy specjalnego rozróżnienia i uzasadnienia. Stąd też na tym etapie rozważań stwierdzić

�� Jest to szczególnie „widoczne” w odniesieniu do samorządów gminnych, w przypadku których ustawa ustrojowa wprost i wyraźnie formułuje kompetencje do podejmowania zadań o znaczeniu lokalnym (o ile nie są zastrzeżone dla innych podmiotów – por. art. 6 w zw. z art. � u.s.g.

�� Zwana jest ona powszechnie zasadą praworządności – zob. np. M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administra-cyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa �00�, s. ��-�8.

�� Art. 6 ustawy z dnia �� czerwca �960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z �000 r. Nr 98, poz. �0�� z późn. zm.).

�� Tak np. w wyroku TK z �� listopada �998 r., K ��/98, OTK ZU �998, nr �, poz. ��5. �5 Wyrok WSA w Białymstoku z �0 lipca �00� r., I SA/Bk �6�/0�, OwSS �00�, nr �, poz. �00.�6 Wyrok NSA z �� października �009 r., II OSK �080/09, http://orzeczenia.nsa.qov.pl; Zob. także Wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z �8 marca �008 r., I SA/Go �08/08, system informacji prawnej LEX nr �6�505, w którym obocznie wskazano na brak podstawy prawnej do wydania przez radę powiatu aktu prawa miejscowego w zakresie udzielania dotacji z PFOŚiGW.

�� Teza orzeczenia powołana za T. Dębowską-Romanowską, Wydatki publiczne, ich formy, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych w: E. Ruśkowski (red.), System prawa finansowego, t. II, War-szawa �0�0,., s. ��. Takie też twierdzenie w: M. Karpiuk (red.), Akty normatywne i administracyjne, Warszawa �009, s. ��5-��6.


22�

można, iż przeważające przekonanie o konieczności istnienia konkretnego/szczegółowego przepisu (prawa materialnego) dla podjęcia, realizacji i finansowania danego zadania przez wspólnotę sa-morządową, a w szczególności gminę jest – generalnie – wynikiem braku dostatecznej refleksji prze-de wszystkim nad rozgraniczaniem kompetencji/uprawnień j.s.t. jako organów władzy w zakresie stanowienia aktów normotwórczych (prawa miejscowego oraz prawa wewnętrznego), jak też roz-różnieniem powyższych kompetencji od „przypisanego” zakresu zadań.

4. zaKres swoboDy legislacyjnej samorząDU terytorialnego w UjęciU DoKtrynalnym

Przegląd stanu doktrynalnych zapatrywań na temat granic swobody legislacyjnej j.s.t. w sprawach „finansowych” upoważnia do sformułowania ogólnej refleksji w tym względzie. Otóż sama kwestia zakresu legislacji wspólnot samorządowych (i swobody w jej obszarze) jest tematem jako takim (tj. odrębnie) podnoszonym do tej pory rzadko, i to nie tylko na gruncie prawnofinansowym18. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, iż doktryna w ogóle nie interesuje się proble-matyką legislacji organów władzy czy administracji publicznej. Istnieją bowiem opracowania (w tym monograficzne) dotyczące prawa miejscowego, czy wewnętrznego19 oraz traktujące o władztwie daninowym (legislacji daninowej) j.s.t. Jednak obszar legislacji daninowej przeważnie jest rozpatry-wany poniekąd samoistnie, tj. w ramach lokalnego prawa daninowego. Ponadto jest on specyficzny, bowiem dotyczy kreowania przez j.s.t. pewnych obowiązków (obciążeń finansowych). To zaś ozna-cza, iż w tym obszarze swoboda decyzyjna organów normotwórczych jest a priori mocno ograni-czona, czy też wyłączona z uwagi na ochronę praw podmiotowych adresatów powstających przepi-sów. Natomiast w pierwszej kategorii wymienionych opracowań, tj. o charakterze ogólnym dosyć powszechnie przyjmuje się – skądinąd najczęściej bez pogłębionej refleksji – że ogólna klauzula upoważniająca do podejmowania decyzji legislacyjnych bądź to nie znajduje oparcia w obowiązują-cym systemie, bądź też jest „iluzoryczna”20. Niezależnie jednak od generalnego braku pogłębionych studiów w zakresie samodzielno-ści legislacyjnej j.s.t. i jej zakresu w sprawach (nie tylko) finansowych, doktryna raczej prezentuje konserwatywne stanowisko. Mianowicie zarówno w prawie administracyjnym, jak i finansowym przyjmuje się, że podjęcie danego działania przez organ wymaga wprost/szczegółowego „umocowa-nia” w obowiązującej normie ustawowej. Odmienne i nieliczne jak dotąd stanowiska21 w omawianej materii nie są jak dotąd – niestety – ani reprezentatywne dla polskiej nauki, ani dostatecznie uwzględniane przy rozpatrywaniu praktycznych przypadków. Wydaje się, że uzasadnienie takiego stanu rzeczy trafnie ujął M. Kulesza. Przyjmuje on mianowicie, że istniejący konserwatyzm podej-ścia do swobody decyzyjnej j.s.t. wynika z kontekstu kulturowego wywodzącego się z minionego

�8 W aspekcie administracyjnoprawnym zwraca na to uwagę M. Kulesza w publikacji O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, „Samorząd Terytorialny” �009, nr ��.

�9 Przykładowo: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa �00�.�0 Np. ibidem, s. ��-��6.�� Zajmowane głównie przez wcześniej powoływanych M. Kuleszę (prawo administracyjne) i T. Dębowską-Roma-

nowską, a także J.M. Salachnę (prawo finansowe).

Joanna M. Salachna

22�

ustroju oraz z obawy przed „wynaturzeniami administracji”. Przy tym związany on jest z tradycyj-nym/klasycznym pojmowaniem zarówno funkcji prawa administracyjnego, jak i jego wykładni22.

5. normatywnoprawny wzorzec zaKresU legislacji samorząDU terytorialnego

Tą część rozważań zacząć wypada od powołania konstytucyjnej zasady, w myśl której organy władzy publicznej – a zatem także j.s.t. – działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) 23. Zasada legalizmu implikuje istnienie pewnych ogólnych prawideł, których część – z uwagi na dalsze wywody – warto w tym miejscu przytoczyć. I tak: I – podjęcie określonych działań przez organy władzy publicznej musi znajdować stosowne (wyraź-

ne) upoważnienie (kompetencję, podstawę) w obowiązującym prawie. Powyższe stwierdzenie oznacza równocześnie zakaz domniemania kompetencji w przy-padku braku regulacji oraz niemożność wywodzenia jej z innej rodzajowo podstawy prawnej dzia-łania24. Już w tym miejscu wskazania wymaga, iż konieczność owego wyraźnego upoważnienia nie jest tożsama z wymogiem istnienia konkretnego przepisu (prawa materialnego) do podjęcia działa-nia, chociaż nie wyklucza tego w odniesieniu do pewnych sfer działalności (legislacyjnej). Należy zaznaczyć, iż upoważnienie jest/powinno być inaczej konstruowane prawnie, w zależności od tego, czy dotyczy kompetencji do: -kreowania ogólnych obowiązków obywateli; -podejmowania decyzji indywidualnych; -działalności normotwórczej w innym zakresie niż tworzenie obowiązków (nakazów/zakazów). Z uwagi na przyjęty system wartości, oczywiste jest, iż w przypadku dwóch pierwszych kate-gorii spraw upoważnienie (kompetencja) musi być szczegółowo określona w przepisach ustawowych. II – interpretacja przepisów kompetencyjnych musi być ścisła. Powyższe oznacza także wykluczenie dokonywania wykładni prawa polegającej na dorozu-mianym ograniczeniu obowiązywania przepisów, „ […] nawet w sytuacji, gdy »wykładnia« taka zostaje dokonana ze słuszną intencją”25; szczególny wymiar ma tutaj wykładnia art. 7 ust. 2 u.s.g. i definiowanie w jego świetle obowiązkowych i fakultatywnych zadań własnych j.s.t.26

�� M. Kulesza, O tym, ile…, op. cit., s. 8-9. �� Odnosi się ona zarówno do działalności prawotwórczej (por. wyrok TK z �8 lipca �006 r., U 5/0�, OTK ZU

�006, nr �A, poz. 80), jak i do aktów stosowania prawa; podkreśla się przy tym, iż znajduje ona swój częściowy wyraz także w formułowanej, w nauce prawa administracyjnego, zasadzie kompetencyjności – W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa �00�, s. 8. Szerzej na ten temat: W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa �006, s. 6� i nast.

�� Tak m.in. w uchwale TK z �0 maja �99� r., W �/9�, OTK �99�, cz. I, poz. ��; wyrokach TK z �� czerwca �000, P �/00, OTK ZU �000, nr 5, poz. ��8 oraz z �� maja �00� r., K �0/0�, OTK ZU �00�, nr �A, poz. ��.

�5 Wyrok TK z �5 kwietnia �00� r., SK �/0�, OTK �00�, nr �A, poz. ��.�6 Problematyka tzw. fakultatywnych zadań własnych oraz tendencja do zawężania wykładni przepisów w tym za-

kresie ujawnia się w przypadkach formułowania przez ustawodawcę w odrębnych ustawach tzw. „przyzwoleń” na finansowe wspieranie przez j.s.t. określonych zadań i/lub podmiotów. Zob. np. M. Paczocha, Glosa do wyroku WSA w Rzeszowie z 19 czerwca 2006 r. (sygn. akt ISA/Rz 400/06), „Finanse Komunalne” �00�, nr �-�, ss.��6-�� oraz odmiennie A.Ostrowska, Problemy z dotowaniem sportu kwalifikowanego z budżetu samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” �008, nr �-8, s. 8�-9�.


226

III – działanie organu musi przebiegać wedle ustanowionych procedur27. Ma to szczególne znaczenie w toku działalności prawotwórczej (zapewnia m.in. demokra-tyzm postępowania) 28.IV – działanie w granicach prawa zobowiązuje organy władzy publicznej do przestrzegania prawa;

przy czym stwierdzenie to należy odnosić zarówno do aktów powszechnie obowiązujących, jak też – w przypadku procesu prawotwórczego – do aktów normatywnych o charakterze we-wnętrznym29.

Powyższą regułę wypada doprecyzować. I tak, organy władzy publicznej muszą respektować zarówno wprowadzone prawnie zakazy, jak też stosować ustanowione nakazy30. I tu w odniesieniu do legislacji j.s.t. zasygnalizować trzeba pewien ważny problem. Otóż istniejące szczegółowe unormo-wania przewidujące możliwość pewnego konkretnego działania odczytywane są przeważnie w prak-tyce jako zakaz innego potencjalnego zachowania (np. wyboru innej formy finansowania zadania). W analizie wzorca normatywnoprawnego swobody legislacyjnej j.s.t. należy także uwzględ-nić, oprócz powyższych zasad ogólnych oraz dalszych uwarunkowań specyficznych dla podsektora samorządowego, także różnice pomiędzy kompetencjami i granicami regulacyjnymi dotyczącymi aktów prawa miejscowego i aktów prawa wewnętrznego. I tak, art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie j.s.t. ustanawiają akty prawa miejscowe-go. Warto tutaj uwypuklić kontekstowe znaczenie tego unormowania – istnieją bowiem różnice po-między konstrukcją podstaw do wydawania poszczególnych rodzajów aktów wykonawczych. O ile bowiem akty prawa miejscowego wydawane są „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”, to rozporządzenia (które nie są oczywiście wydawane przez j.s.t.) 31 wydawane są „na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do ure-gulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu” (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Porównanie powo-łanych zasad już wstępnie prowadzi do ustalenia, iż ustawowa podstawa wydania aktu prawa miej-scowego ma z zasady charakter ogólniejszy, a nie określony w sposób szczegółowy jak w przypadku rozporządzenia. Oczywiście nie można zapominać, iż w stosunku do aktów prawa miejscowego kre-ujących obowiązki podmiotów (np. o charakterze finansowym) w grę wchodzą także dodatkowe obostrzenia konstytucyjne. Oprócz powyższej ogólnej przesłanki istnieją jeszcze kolejne argumenty za ogólniejszym traktowaniem uprawnień j.s.t. w sferze decyzyjnej. Otóż ustawą zasadniczą wprowa-dzone zostało domniemanie kompetencji j.s.t. w zakresie realizacji zadań publicznych (w ramach

�� W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7…, op. cit., s. �� (i powołane tam orzecznictwo) oraz P. Winczorek, Komen-tarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa �000, s. �9.

�8 Por. np. wyroki TK: z �� marca �006 r., K �/06, OTK ZU �006, nr �A, poz. ��; z �0 lipca �006 r., K �0/05, OTK ZU, nr �A, poz. 8�.

�9 Tak: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warsza-wa �999, s. �� i nast. Zob. także m.in. w wyroku TK z �� czerwca �998, K �/98, OTK ZU �998, nr �, poz. 5�.

�0 W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7…, op. cit., s. �0. W tym kontekście zwraca uwagę pogląd wyrażony przez SN, dotyczący priorytetu stosowania norm. Otóż wynika z niego, że w sytuacji zbiegu kilku unormowań mających zastosowanie do tej samej sytuacji (prawnej i faktycznej), przestrzeganie prawa polega na daniu przez organ wła-dzy publicznej pierwszeństwa prawu silniejszemu (w rozpatrywanym przez Sąd przypadku było nim prawo włas-ności), bez względu na niemożność dochowania innych zasad – wyrok SN z �0 listopada �006 r., I CSK ��/06, system informacji prawnej Lex nr ��055.

�� Przepisy te jednak wymagają przywołania z uwagi na konieczność dokonania interpretacji systemowej omawia-nych zasad.

Joanna M. Salachna

227

ustaw) niezastrzeżonych dla innych władz publicznych32. Przy czym, jest ono najszersze w odniesie-niu do samorządów gminnych (art. 164 ust. 2 Konstytucji RP). Realizacja zadań następuje zaś – co istotne – we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) 33. W tym kontekście nie mniej ważne jest, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty sa-morządowej są wykonywane przez j.s.t. jako zadania własne (art. 166 ust. 1). W tym miejscu powołać także trzeba uregulowania Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego34 (EKSL). Zgodnie z jej regu-lacjami społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 4 ust. 2 EKSL). Istotne jest także i to, że wspólnoty samorządowe obar-czone są odpowiedzialnością za sprawy publiczne o charakterze lokalnym lub regionalnym (por. art. 4 ust. 3 EKSL). W świetle powyższego można uznać, że gminy jako podstawowe j.s.t., w ramach przyzna-nej im podmiotowości publicznoprawnej są odpowiedzialne za zaspakajanie potrzeb wspólnoty. W ramach takiej „wytycznej” mają zarówno prawo, jak jednocześnie są zobowiązane do podejmo-wania określonych działań (lokalnych), oczywiście z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń – w tym zakazów, trybu i formy podejmowania decyzji. Przepisy art. 6 i 7 ust. 1 u.s.g. korespondują z powołanymi regulacjami konstytucyjnymi. Ustawowy zakres działania gminy obejmuje bowiem wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie są zastrzeżone dla innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.). W ramach tego zakresu szczególne miejsce przypada zaspokajaniu potrzeb wspólnoty realizowanych jako zadania własne (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Przy czym w art. 6 ust. 2 u.s.g. postanowiono, iż rozstrzyganie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym należy, w braku in-nych postanowień ustawowych, do gminy. Nieco odmiennie, tj. węziej w znaczeniu swobody legis-lacyjnej, przedstawia się sytuacja samorządów powiatowych i wojewódzkich. Otóż powiat wykonu-je określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność; przy czym zakres owych zadań określony został ustawą ustrojową (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.s.p.). Natomiast samorząd województwa upoważniony został ustawo-wo do realizacji zadań publicznych (w domyśle: wszelkich) o charakterze wojewódzkim niezastrze-żonych ustawowo na rzecz organów administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.s.w.). Uwzględniając powyżej powołane regulacje można określić zakres swobody legislacyjnej/decyzyjnej w zakresie zadań realizowanych przez j.s.t. Otóż przyjmując, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, w kontekście wcześniej wskazanych reguł wynikających z zasady lega-lizmu, stwierdzić można, że:

�� Wynika to z unormowań zawartych w art. �6� w zw. z art. �6 ust. � Konstytucji RP. Domniemanie kompetencji dotyczy tylko części zadań publicznych. Przy czym, nie może ono – z racji monopolu innych organów władzy pań-stwowej – dotyczyć m.in. wymiaru sprawiedliwości, czy też stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw w sensie materialnym). Nie wyklucza to jednakże władczego działania j.s.t., które przejawiać się może nie tylko w podejmowaniu rozstrzygnięć o charakterze wiążącym, ale także ich egzekwowania. – P. Sarnecki, Komentarz do art. 16 oraz do art. 163 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Warszawa �005.

�� Co powoduje nie tylko konieczność powstrzymywania się ustawodawcy od nadmiernej ingerencji w kompeten-cje j.s.t., ale także obowiązek poszanowania przyznanej samodzielności. Jak stwierdził to w jednym ze swoich wyroków TK, ingerencja „ […] nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego” (wyrok z �0 marca �00� r., K �5/05). Zob. także np. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa �00�, s. 59�; Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” �00�, nr �.

�� Sporządzonej w Strasburgu dnia �5 października �985 r. i ratyfikowanej przez Polskę w całości (Dz. U. z �99� r. Nr ��, poz. 60�; sprost. Dz. U. z �006 r. Nr �5�, poz. ��0�).


22�

1. W przypadku gmin ogólną i wystarczającą podstawą prawną do podjęcia decyzji legislacyj-nej o realizacji i finansowania zadania są postanowienia art. 6 (w zw. z art. 7 ust. 1 u.s.g.) w zw. z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. Znajduje się tam bowiem wyraźne upoważnienie gmi-ny do wykonywania wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (niezastrzeżonych dla innych podmiotów). Przy czym podkreślenia wymaga, iż bezwzględnie przestrzegane muszą być ewentualnie istniejące w danej materii spraw nakazy i zakazy ustawowe. Odrębną kwestią jest, że nie wszystkie przepisy powinny być traktowane jako nakazy/zakazy35.

2. W odniesieniu do samorządów powiatowych zakres swobody decyzyjnej zdeterminowany jest przedmiotowo rodzajem zadań przypisanych temu szczeblowi do realizacji jako zada-nia (własne).

3. Z kolei w przypadku województw samorządowych, analogicznie jak w odniesieniu do gmin, istnieje ogólna wystarczająca podstawa prawna do podjęcia zadania i jego finanso-wania – art. 2 ust. 2 u.s.w. (w zw. z art. 163 Konstytucji RP). Warunkiem korzystania z niej jest wojewódzki charakter zadania oraz niezastrzeżenie ich realizacji do kompetencji or-ganów administracji rządowej.

4. Kompetencja do podjęcia danego rozstrzygnięcia na podstawie przesłanek zawartych w pkt 1. – 3. należy odpowiednio do gminy, powiatu lub województwa, czyli zgodnie z re-gulacjami ustrojowymi do: rady gminy (art. 18 i art. 41 u.s.g.), rady powiatu (art. 12 i art. 40 ust. 1 u.s.p.), sejmiku województwa (art. 18 pkt 1 u.s.w.).

5. Procedura podjęcia aktu winna odpowiadać wymogom ustawy ustrojowej oraz postano-wień statutu gminy, powiatu, bądź województwa w tym zakresie.

6. Akt musi być ogłoszony zgodnie z procedurą ogłaszania aktów prawa miejscowego36. Z uwagi na specyfikę organizowania i finansowania zadań w ramach struktury organiza-cyjnej j.s.t. wspomnieć wypada o pewnych odmiennościach w odniesieniu do aktów prawa we-wnętrznego (w tym uchwał budżetowych37, wieloletnich prognoz finansowych, czy uchwał w spra-wie dotacji dla zakładów budżetowych). W przypadku ich podejmowania zakres swobody decyzyj-nej (w sprawach finansowych) jest najczęściej węższy niż w odniesieniu do aktów prawa miejscowe-go. Oczywiście twierdzenie to wymaga uzasadnienia. Na początku należy wskazać, że z dyspozycji art. 93 Konstytucji RP38 wynika „jedynie”, że akty prawa wewnętrznego są wydawane „tylko na

�5 Np. błędne byłoby przekonanie, że z uwagi na dyspozycję art. 8� ustawy z �� lipca �00� r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z �005 r. Nr ��9, poz. �0�9 z późn. zm.), rada gminy nie może postanowić o innych formach finansowania niż dotacja (np. w formie refundacji poniesionych wydatków), a także, że dyspozycja art. �� ust. � ww. ustawy z wymienionych tam tytułów prawnych do zabytku wyłącza umowę użyczenia zawartą między gminą a parafią (zob. analogiczny pogląd: Wyrok WSA w Gdańsku z dnia �6 kwietnia �0�0 r., I SA/Gd ��9/�0, system informacji prawnej Lex nr 5��90). Podobnie za nieuprawnione uznać trzeba twierdzenia, że j.s.t. nie ma możliwości postanowienia o finansowaniu (dotowaniu) zadania w ramach inicjatyw lokalnych (w związku z postanowieniami art. �9d ustawy z �� kwietnia �00� r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. Nr 96, poz. 8�� z późn. zm.). Na ten temat zob. A Ostrowska, w: J.M. Salachna (red.), Budżet i wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Gdańsk �0�0, s. ��-��.

�6 Zawartą w ustawie z dnia �0 lipca �000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. Nr 6�, poz. ��8 z późn. zm.).

�� W doktrynie do niedawna uchwała budżetowa traktowana była jako odrębny od innych, specyficzny akt normatywny – uzasadnienie uznawania uchwały za akt prawa wewnętrznego zob. J.M. Salachna, Odpowiedzialność za nieprzestrze-ganie procedury tworzenia i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa �008, s. 80 i nast.

�8 Na marginesie utrwalony jest pogląd, iż powołana regulacja ma charakter otwarty w tym sensie, że katalog aktów prawa wewnętrznego może być uzupełniany w oparciu o postanowienia konstytucyjne lub ustawowe. Przy czym

Joanna M. Salachna

229

podstawie ustaw” i kierowane są (obowiązują) wyłącznie organizacyjne jednostki podległe organo-wi wydającemu akt. Ustawy zaś zawierające unormowania w zakresie gospodarki finansowej usta-nawiają najczęściej szczegółowe wymagania co do konstrukcji owych aktów prawa wewnętrznego j.s.t., jak też organ właściwy do podjęcia aktu czy zasady proceduralne jego podjęcia39. Stąd też organy j.s.t. obowiązane do respektowania wymogów ustawowych, z jednej strony muszą spełniać określone w ustawie kryteria (kompetencje, konstrukcje i tryb podjęcia) aktów, zaś z drugiej strony – jeśli upoważnienie jest szczegółowe i ma charakter zamknięty – nie mogą regulować w takim akcie materii nie przewidzianej przez ustawodawcę. Nie oznacza to wszakże, iż kwestionowane w takich aktach mogą być celowość i wysokość wydatków na zadania j.s.t. (gminne) – z uwagi na wynikającą z kompetencji gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej – zasadę właściwości gmin w zakresie określania spraw publicznych40, a także ze względu na związaną z tym swobodę polityczną „w określaniu kierunków i wysokości wydatków publicznych”41.

6. wniosKi

Dokonana analiza normatywnoprawnego wzorca zakresu legislacji samorządu terytorial-nego, w kontekście dotychczasowej praktyki interpretacyjnej oraz przeważających poglądów dok-trynalnych skłania do stwierdzenia, iż sformułowana teza o potrzebie zrewidowania dotychczaso-wych poglądów na zakres swobody/samodzielności legislacyjnej j.s.t., a w szczególności gmin jest zasadna. Jak wykazano, obecnie ma miejsce nadinterpretacja (swobodne uszczegóławianie/dopeł-nianie) słusznej skądinąd ogólnej reguły, iż w prawie publicznym dozwolone jest to na co zezwala ustawa. Owej nadinterpretacji, czy też najczęściej – nieuprawnionej interpretacji – towarzyszy brak refleksji odnośnie tego jak kształtuje się zakres dozwolenia ustawowego w zależności od kategorii spraw oraz rodzaju podejmowanego przez j.s.t. rozstrzygnięcia. Natomiast jak wynika z przeprowa-dzonych wywodów, prawnie ustanowione domniemanie kompetencji wspólnot samorządowych daje j.s.t., szczególnie poziomu gminnego i wojewódzkiego, znaczącą swobodę podejmowania i fi-nansowania zadań. Zakres samodzielności decyzyjnej jest zaś najmniejszy w omawianym obszarze w odniesieniu do powiatów. Pamiętać przy tym także trzeba, iż swoboda decyzyjna uzależniona jest od rodzaju aktu (a zatem regulowanych w nim spraw) podejmowanego przez j.s.t. Co do zasady jest ona mniejsza w przypadku aktów prawa wewnętrznego.

[email protected]

podmiotowy zakres aktu nie może wykraczać poza podmioty, które nie są podległe organowi wydającemu akt – szerzej zob. np. wyrok TK z � grudnia �998 r., K ��/98, OTK ZU �998, nr �, poz. ��6.

�9 Np. w zakresie uchwały budżetowej jej konstrukcję i kompetencje do podjęcia określają m.in. przepisy art. �� ust. 5, art. ��, ��, ��, ��5– ��, ��9 ustawy z �� sierpnia �009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr �5�, poz. ��0 z poźn. zm.), dalej jako: u.f.p.; z kolei odnośnie dotacji dla zakładów budżetowych zastosowanie znajdują przepisy art. ��9 ust. � w zw. z ust. 6 art. �5 u.f.p.

�0 Por. wyrok WSA w Bydgoszczy z �8 lipca �0�0 r., I SA/Bd �98/�0 z zaskakującym wskazaniem, że organ nadzo-ru (RIO) powinien był w odniesieniu do kwestionowanej uchwały budżetowej uzasadnić merytorycznie (wyliczyć) twierdzenie o zaniżonej kwocie dotacji (wydatku z budżetu). I tylko ze względu na ten brak WSA unieważnił rozstrzygnięcie nadzorcze RIO stwierdzające nieważność uchwały budżetowej w części załącznika wydatków bu-dżetowych w części (działu 9��, rozdz. 9��09, § ��80).

�� T. Dębowska-Romanowska, Wydatki publiczne, ich formy …, op. cit., s. ��.


230

literatura:

1. Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004.2. Czeszejko-Sochacki Z., Garlicki L., Trzciński J., Komentarz do ustawy o Trybunale Konsty-

tucyjnym, Warszawa 1999.3. Dąbek D., Prawo miejscowe, Warszawa 2007.4. Dębowska-Romanowska T., Spór wokół koncepcji regionalnych izb obrachunkowych w świet-

le art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, w: J. Małecki, R. Hauser, Z. Janku (red.), 15 lat funkcjono-wania regionalnych izb obrachunkowych jako organów nadzoru i kontroli gospodarki finanso-wej jednostek samorządu terytorialnego, Poznań 2007.

5. Dębowska-Romanowska T., Wydatki publiczne, ich formy, ich formy prawne oraz zasady re-alizacji w sektorze finansów publicznych w: E. Ruśkowski (red.), System prawa finansowego, t. II, Warszawa 2010.

6. Garlicki L. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007.7. Jakimowicz W., Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006.8. Kulesza M., O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach

uczonych administratywistów, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 12.9. Niewiadomski Z., Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” 2002,

nr 3.10. Ostrowska A., Problemy z dotowaniem sportu kwalifikowanego z budżetu samorządu teryto-

rialnego, „Finanse Komunalne” 2008, nr 7-8.11. Paczocha M., Glosa do wyroku WSA w Rzeszowie z 19 czerwca 2006 r. (sygn. akt I SA/Rz

400/06), „Finanse Komunalne” 2007, nr 1-2.12. Salachna J.M., Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie procedury tworzenia i wykonywania

budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa 2008.13. Salachna J.M. (red.), Budżet i wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu teryto-

rialnego, Gdańsk 2010.14. Wierzbowski M. (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne

i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004.15. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

Warszawa 2000.16. Witalec W., Granice prawne wydatków samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa regio-

nalnych izb obrachunkowych, „Finanse Komunalne” 2010, nr 6.

Joanna M. Salachna

PIoTR SITnIEwSkI*∗

jawnoŚć MająTkowa funkCjonaRIuSzy SaMoRządowyCh SzCzEbla wojEwódzkIEgo

w PolSCE – RaPoRT z badań 2008-2010

streszczenie

Artykuł jest oparty na przeprowadzonym monitoringu wypełniania obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez funkcjonariuszy samorządowych szczebla wojewódzkiego w całej Polsce za rok 2008 i 2009.

Funkcjonujące od wielu lat w Polsce przepisy prawne przewidują obowiązek składania oświad-czeń majątkowych przez określonych funkcjonariuszy publicznych. Intencją ustawodawcy było przeciw-działanie patologiom, polegającym na wykorzystywaniu stanowisk przez osoby pełniące funkcje publiczne dla czerpania korzyści materialnych w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, powszech-nie uznawanymi standardami przyzwoitości, ogólnie akceptowanymi normami moralnymi, a w szczegól-ności przez stronnicze lub interesowne decyzje bądź umowy, eksploatację mienia państwowego i komu-nalnego, a także przez wpływ na decyzje podmiotów gospodarczych lub nieobiektywną ocenę ich działal-ności (udział w zarządach, radach nadzorczych i komisjach rewizyjnych spółek). Przeprowadzone bada-nia pozwalają na wskazanie kilku wiodących niewłaściwości w zakresie realizacji finansowej jawności majątkowej funkcjonariuszy publicznych szczebla wojewódzkiego w samorządzie terytorialnym. Dają się zauważyć również zjawiska pozytywne, i co ważne ich wystąpienie jest elementem oddolnych inicjatyw, nie zaś realizacją zapisu aktu normatywnego. W niniejszym artykule chciałbym przedstawić kilka wnio-sków de lege ferenda adresowanych do ustawodawcy w tym zakresie.

the rule of traNspareNcy of the declaratioNs of iNcome at the regioNal level in polish selfgovernment – research report 2008-2010

summary

This article is based on monitoring conducted by author. For many years existing legal regula-tions required to give declarations of income also at the local government level. Since 2003 informations

* Dr, Kierownik Zakładu Prawa Samorządu Terytorialnego WSAP im. S. Staszica w Białymstoku, Członek Zespołu Kierunków Studiów Nauk Społecznych i Prawnych Państwowej Komisji Akredytacyjnej

232

placed in the declarations are not secret. Everyone has an access to them via internet. The article presents results of the project conducted by author, supported by European Social Fund. One of the main goals of the project was to find an answer to a question – what is the sense of existing this legal obligations, if in practice some of the elements do not exist in a proper way. System of declarations of income are in practi-ce far away from intends of the legislator, and it needs to be reconstructed.

* * *W ramach projektu,, Jawność i kompetencja” prowadzonego przez Stowarzyszenie Pry-

zmat, a finansowanego z funduszy Europejskiego Funduszu Społecznego przeprowadzony został monitoring wypełniania obowiązków związanych ze składaniem oświadczeń majątkowych przez funkcjonariuszy samorządowych szczebla wojewódzkiego w całej Polsce. Prezentowane wyniki ba-dań obejmują raport za rok 2008 oraz 2009. Całość obu analiz wraz z analizą porównawczą zosta-ła wydana w formie zbiorczego raportu pod koniec 2010 r. Wszystkie badania są opublikowane na stronie www.oswiadczeniamajatkowe.pl, będącej oficjalną stroną projektu.

Prezentowane badania odnoszą się tylko do oświadczeń majątkowych, nie obejmują one oświadczenia o prowadzonej działalności gospodarczej przez małżonka, ani informacji o zatrud-nieniu małżonka. Wobec treści wyroku TK z dnia 13 lipca 2004 r.1., od kolejnej kadencji znika obo-wiązek złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej małżonka oraz informacji o zatrudnie-niu2. Z tego też powodu, ograniczyliśmy badanie tylko do tego dokumentu, ze względu na fakt, iż od nowej kadencji samorządowej będzie to jedyny obowiązkowy dokument, który będą musieli wy-pełniać funkcjonariusze samorządowi.

Pierwotny formularz oświadczenia majątkowego został określony w drodze rozporządze-nia Prezesa RM z dnia 26 lutego 2003 r.3 W dniu 9 kwietnia 2009 r. Prezes RM wydał kolejne rozporządzenie w tym zakresie, które miało uwzględnić zmiany jakie wynikały z treści uakor4. W związku z tym w okresie badania za rok 2008 obowiązywał cały czas formularz z 2003 r. W roz-porządzeniu z 2009 r. czytamy, iż w przypadku złożenia oświadczenia w roku 2009 na podstawie formularza wynikającego z rozporządzenia z 2003 r., nie jest wymagane ponowne złożenie oświad-czenia według formularza określonego w 2009 r.

Badanie objęło oświadczenia pięciu grup osób: radnych, członków zarządów, sekretarzy i skarbników, osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu marszałka, kierowników woje-wódzkich jednostek organizacyjnych.

Monitoring dotyczył obowiązku upublicznienia składanych oświadczeń majątkowych na stronach BIP danej j.s.t. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, każdy zainteresowany może zapo-znać się z oświadczeniem majątkowym złożonym przez funkcjonariusza samorządowego, gdyż ich treść jest jawna. Ujawnieniu nie podlegają dane dotyczące adresów zamieszkania osób je składają-

� Sygn. K �0/0�. � Obecna kadencja skończyła się w dniu �� listopada �0�0 r., kolejna rozpoczęła się �� listopada �0�� r.� Rozporządzenie w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, za-

stępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta, Dz.U. Nr ��, poz. �8�.

� Ustawa z dnia �� sierpnia �99� r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, t.j. pochodzi z obwieszczenia Marszałka Sejmu z dnia �� listopada �006 r. (tekst jedn.: Dz. U. z �006 r. Nr ��6, poz. �58�).

Piotr Sitniewski

233

cych�. Jawne dane są obowiązkowo udostępniane w BIP6.Badanie obejmowało kilkanaście pytań, które odnosiły się do kwestii technicznych, termino-

wości jego złożenia, oraz do treści samego oświadczenia. Badanie zostało podzielone na dwie części. Część pierwsza badania obejmowała 3 pytania, których zadaniem było ustalenie, w jakim

zakresie został zrealizowany obowiązek złożenia oświadczenia pod kątem terminowości, oraz kwe-stii technicznych. Część pierwsza nie odnosiła się do samej treści złożonych oświadczeń.

baDanie część pierwsza

W jakim formacie są zamieszczone oświadczenia (możliwe odpowiedzi to WORD, PDF, JPG i INNE).

Wyniki badań w tym zakresie wykazują nadzwyczajną bo 100% jednolitość i to w obu okresach badania, zarówno za rok 2008 jak i 2009. Wszystkie oświadczenia poddane badaniu, w każdej z grup zobowiązanych, były zamieszczone w formacie PDF. Jest to o tyle zaskakujące, że z do-świadczenia wynikającego z przeprowadzonych do tej pory badań w odniesieniu do gmin, dominu-jącym formatem był Word. W badaniach nad oświadczeniami majątkowymi wójtów województwa podlaskiego za rok 2007 oraz 20087, zauważalny był wyraźny wzrost procentowy formatu PDF, jednak nadal występowały formaty Word i JPG8. Format PDF z wielu względów jest najbardziej przyjazny dla każdego chcącego się zapoznać z treścią oświadczenia majątkowego, które stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 uodip9. Praktyka tu występująca jest jednocześnie, niejako automatyczną realizacją dodatkowej formy dostępu do informacji publicznej o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2) uodip.

Czy oświadczenie jest zeskanowane?

Poprzez oświadczenie zeskanowane rozumiemy również takie, na którym widnieje włas-noręczny podpis osoby składającej oświadczenie, i nie ma znaczenia, w jakim formacie zostało za-mieszczone oświadczenie, gdyż w każdym z występujących istnieje możliwość wklejenia skanu oświadczenia, lub jego samego zeskanowania i przerobienia na format np. PDF. Jak wiadomo wszystkie poddane badaniu oświadczenia zostały zamieszczone w formacie PDF, co znacznie uła-twiło ocenę. Jest to również przyczyna równoczesnej jednomyślności w obu pierwszych pytaniach.

Zagadnienie sprowadza się w praktyce do rozstrzygnięcia, czy obowiązek zamieszczenia w BIP złożonego oświadczenia majątkowego dotyczy obowiązku upublicznienia dokładnej kopii tego dokumentu (skanu), czy też można poprzestać na umieszczeniu samej informacji o treści

5 Wynika to z treści art. ��d ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca �998 r., tekst jedn.: Dz. U. �00� Nr ��, poz. �590 z późn. zm., dalej jako: u.s.w.

6 Art. ��d ust. � u.s.w. � Zobacz raport Jawność i Kompetencja I, oraz raport Jawność i kompetencja II – do pobrania ze strony www.

jawnosc.pl w dziale pobieranie plików, raporty badawcze. 8 �008 r. – Word �9,6�%, PDF �9,8�%, JPG �0,56%; �009 r. – Word �0%, PDF 60%, JPG ��,��%.9 Ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września �00� r., Dz. U. Nr ��, poz. ��98 z późn. zm.,

dalej jako: uodip.

Jawność majątkowa funkcjonariuszy samorządowych szczebla wojewódzkiego w Polsce…

23�

oświadczenia. Gdyby przyjąć rozwiązanie drugie, wystarczyłaby informacja typu: pkt. I nie doty-czy, w pkt. II posiada tyle a tyle, pkt. X zobowiązań brak, i koniec. Przyjąć należy za właściwą opcję pierwszą, gdzie skanowanie pozwala na zamieszczenie wiernej kopii dokumentu w internecie. W przeciwnym wypadku dochodzić może do błędów, jakie zaobserwowaliśmy w kilku oświadcze-niach. Składający sam nadał numery w formularzu oświadczenia, błędnie przyporządkowując tre-ści do poszczególnych punktów.

Kwestia o której tu mowa wiąże się jeszcze z jednym zagadnieniem, a mianowicie czy jaw-ność oświadczenia majątkowego oznacza tylko prawo do zapoznania się z jego treścią – a więc op-cja druga w/w, czy też oznacza prawo do zażądania wglądu do dokumentu. Wglądu do dokumentu, czyli prawa do obejrzenia oryginału, które to prawo jest realizowane poprzez dostęp do skanu ory-ginału zamieszczonego w BIP. Wgląd do dokumentów urzędowych jest jedną z przewidzianych form dostępu do informacji publicznej w uodip10. Prawo wglądu do dokumentów jest formą, która daje możliwość bezpośredniego zapoznania się z dokumentem, który w swej treści i swym material-nym substracie jest nośnikiem informacji publicznej. Daje to możliwość żądania nie tylko informa-cji o zdarzeniu, ale również prawo domagania się wglądu w oryginał dokumentu, ewentualnie do-starczenia jego kopii. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów/akt, materiałów/będą-cych w posiadaniu tego organu11.

Stan idealny to sytuacja, gdy podpisany formularz oświadczenia jest zeskanowany w takim stanie, w jakim został złożony marszałkowi/przewodniczącemu sejmiku/wojewodzie. W pojedyn-czych przypadkach skany oświadczeń zostały dokonane niewłaściwie, i całość zawartości była nie-czytelna. Gdy dodamy do tego fakt, iż część oświadczeń jest wypełniana ręcznie, powoduje to, że te oświadczenia są nieczytelne mimo formalnego ich zamieszczenia. Rzadko zdarzała się sytuacja, by na skanie oświadczenia widniała pieczątka, z której by wynikało, że podmiot zobowiązany do anali-zy treści oświadczenia zapoznał się z nim i w jakim dniu to nastąpiło. Taka sytuacja powinna być standardem, a niestety jest rzadkością, chodź w badaniu za 2009 r. wystąpiła w 3 przypadkach.

Oświadczenia majątkowe nie powinny być wypełniane odręcznie, a wyłącznie na kom-puterze (ew. maszynie do pisania). Obowiązek taki można wprowadzić albo w drodze uchwały sej-miku województwa, lub też zarządzenia marszałka. Z punktu widzenia formalnego tego typu we-wnętrzne doprecyzowanie kwestii technicznych jest dopuszczalne. W kilku przypadkach odczytanie treści oświadczenia wymagałoby pomocy specjalisty, tak znaczny był stopień jego nieczytelności. Dotyczył to również przewodniczącego sejmiku w badaniu za rok 2008.

Jaka jest data złożenia oświadczenia?

Dla potrzeb badania założone zostały 4 interwały czasowe: 1 – 1-10 kwietnia; 2 – 11-20 kwietnia, 3 – 21-29 kwietnia, 4 – 30 kwietnia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, oświadczenia składa się do dnia 30 kwietnia roku po roku, którego one dotyczą. Granicznym terminem na złożenie oświad-

�0 Legalna definicja dokumentu urzędowego znajduje się w art. 6 ust. � uodip – dokumentem urzędowym w rozu-mieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjo-nariusza publicznego w rozumieniu przepisów k.k. (zob. art. ��5 § �� k.k.).

�� Wyrok WSA z dnia � maja �00� r., II SA/Wa ��/0�, system informacji prawnej Lex nr ��6��; wyrok WSA z dnia �6 stycznia �00� r., II SAB �6�/0�, system informacji prawnej Lex nr �6��85; wyrok NSA z dnia �� maja �006 r., II OSK 8��/05, system informacji prawnej Lex nr ��6�65.

Piotr Sitniewski

23�

czenia był dzień 30 kwietnia 2009 r. i 2010 r. Poprzez datę złożenia rozumiem datę, jaka została uwidoczniona na oświadczeniu przez składają-cego. Uwzględniana była ta data, jaką wpisywał składający oświadczenie, nie zaś wynikająca z pie-czątki nagłówkowej typu:,,wpłynęło”,,,otrzymałem”,,,zarejestrowane”. Jeżeli brak było daty wpisywa-nej przez składającego, dopiero wtedy brana była pod uwagę data wynikającą z pieczątki rejestrują-cej wpłynięcie oświadczenia. Jeżeli na oświadczeniu nie widniała żadna data jego złożenia, przyj-mowany był dzień 30 kwietnia (w kilku przypadkach miała miejsce taka sytuacja).

Niezłożenie oświadczenia w terminie powoduje dotkliwe skutki, do rozwiązania umowy o pracę z winy pracownika włącznie, czy też jego odwołania. Od nowej kadencji (21.11.10) niezłoże-nie w terminie oświadczenia majątkowego, po upływie dodatkowego terminu 14 dni wyznaczonego przez podmiot zobowiązany do jego przyjęcia, spowoduje wygaśnięcie mandatu radnego, a nawią-zany stosunek pracy podlega rozwiązaniu z winy leżącej po stronie pracownika12. Termin na złoże-nie oświadczenia został powiązany z terminem na rozliczenie się z podatku dochodowego od osób fizycznych. Taka sytuacja ma duże znaczenie wobec osób, które osiągają dochody dodatkowe poza tymi osiąganymi ze sprawowania mandatu radnego czy zatrudnienia w urzędzie samorządowym.

W kwestii terminowości składania oświadczeń w sposób naturalny wyłania się problem, kiedy należy zamieścić oświadczenie na stronie BIP jst. Ustawodawca niestety nie uregulował tej kwestii precyzyjnie, co powoduje, że w skali całej Polski różnie jest ta kwestia traktowana. Niektórzy uważają, że oświadczenia majątkowe można dopiero wtedy opublikować, kiedy podmiot, do które-go się je składa dokona ich analizy i to potwierdzi. Nie istnieją jednak żadne przeszkody natury prawnej ani faktycznej, by nie publikować od razu po ich otrzymaniu, bez potrzeby czekania na uzyskanie informacji, co do ich prawidłowości ze strony podmiotów, do których są one składane. Nie należy złożenia oświadczenia majątkowego pozostawiać na ostatni moment. Bywały przypadki w Polsce, gdzie dość trudne było rozstrzygnięcie, czy dana osoba skutecznie złożyła w terminie swoje oświadczenie majątkowe.

Gdy chodzi o termin składania oświadczeń, w skali całej Polski trudno wskazać na jakąś całościową pozytywną tendencję, gdyż jeśli w danej grupie spadł procent składających najpóźniej, jednocześnie w drugiej grupie wzrósł. Nie odnosząc wyników do żadnych z grup podmiotów zobo-wiązanych, lecz traktując te wyniki zbiorczo, sytuacja wygląda następująco:

Okres badania I okres II okres III okres IV okres

za 2008 13,92% 11,77% 62,88% 16,90%

za 2009 9,19% 14,78% 63,59% 12,09%

Po dwóch latach badań zauważalna jest tendencja spadkowa gdy chodzi o osoby składające oświad-czenia w ostatnich dniach terminu (o 28,46%), jednocześnie wyraźnie spadł procent składających najwcześniej, czyli miesiąc przed upływem terminu (o 33,97%). Można powiedzieć, że większość osób składa oświadczenia w terminie,,średnim”,,,neutralnym”, czyli niezbyt wcześnie, ale jedno-cześnie nie pozostawia tego na ostatni dzień terminu. Taki trend należy ocenić pozytywnie.

�� Zob. art. ��f ust. � i � u.s.w., oraz art. ��c ust. 5 i 5a u.s.w.


236

baDanie część DrUga

Część druga badania odnosiła się stricte do treści samego oświadczenia majątkowego. Zawartość oświadczeń została zbadana pod kątem 12 grup pytań, które w sumie obejmowały 36 odrębnych zagadnień. W prezentowanym artykule ograniczam się do przedstawienia jedynie części badań, omawiając najważniejsze punkty z listy pytań badawczych. Całość raportu znajduje się na stronie www.jawnosc.pl oraz www.oswiadczeniamajatkowe.pl

Czy w oświadczeniu zadeklarowano posiadanie polskiej waluty?

Treść pytania wynika wprost z konstrukcji formularza oświadczenia majątkowego, który zawiera punkt I dotyczący zasobów pieniężnych zgromadzonych w walucie polskiej. Jeżeli deklaro-wano jakąkolwiek kwotę, wynik badania był pozytywny. Te osoby, które nie deklarowały żadnej kwoty, były traktowane, jako wynik negatywny (0). Wszelkie kwoty brane były pod uwagę bez kwot groszowych.

Zwracam uwagę na swoistą iluzoryczność tak sformułowanego pytania w formularzu, który nie określa, iż mają to być środki zgromadzone na koncie w banku, stanowiąc jedynie o,,zasobach pieniężnych zgromadzonych w walucie polskiej”, tym samym odnosi się do ogólnego stanu posiadania. Osoby, które twierdzą, iż nie posiadają żadnych środków w walucie polskiej, mogą tak twierdzić, gdyż jest to nieweryfikowalne przez podmiot przyjmujący oświadczenia. Cza-sem dochodzi więc od takich sytuacji, gdy osoba posiada 600.000 kredytu, zarobki na poziomie 170.000 rocznie i nie deklaruje jakiegokolwiek posiadania waluty polskiej.

Odnośnie samego faktu zadeklarowania, kwoty deklarowanej, oraz czy podana kwota była podana jako zaokrąglona czy dokładna, sytuacja we wszystkich grupach całościowo w obu okresach badania wyglądała następująco:

Fakt deklaracji Kwota średnia % kwoty dokładnej

za 2008 80,44% 61138 26,03%

za 2009 76,33% 74630 30,33%

Nastąpił niewielki spadek procenta osób deklarujących fakt posiadania waluty polskiej. Jednocześ-nie nastąpił wyraźny wzrost średniej deklarowanej kwoty o 22,06%., i o ponad 4% wzrosła ilość osób, które deklarując posiadanie kwoty polskiej waluty, deklarowało kwotę dokładną.

Omawiany punkt oświadczenia trudno uznać za spełniający jakiekolwiek zadania o cha-rakterze antykorupcyjnym, czy też zapewniający jakiekolwiek rzetelne informacje o stanie majątko-wym składającego oświadczenie. Pozostawianie w oświadczeniach majątkowych tej rubryki nicze-mu tak naprawdę nie służy. Rodzi niezdrowe emocje, zaspokaja typowe,,bigbrotherowskie podglą-dactwo”. Wobec braku instrumentów pozwalających zweryfikować podawane informacje na ten temat, nie broni się taka regulacja z punktu widzenia zasad należytej legislacji. Nie wydaje się słusz-nym pozostawienie tej rubryki w formularzu oświadczeń majątkowych, jakie planuje się znormali-

Piotr Sitniewski

237

zować dla wszystkich grup zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych13. Stąd też poja-wiały się oświadczenia w których deklarowano –,,nic poza bieżącymi wpływami nie posiadam”. Tak naprawdę, punkt ten ma znaczenie tylko i wyłącznie z punktu widzenia możliwości zweryfikowania prawdziwości deklaracji przez urząd kontroli skarbowej, który może dokonać porównania złożone-go oświadczenia z deklaracją PIT. Jednak jak wiadomo, zeznanie podatkowe typu PIT nie jest ogól-nie dostępne, a jedynie część A oświadczenia majątkowego.

Postuluję, by w nowej formule oświadczeń majątkowych zobowiązać osoby składające oświadczenie majątkowe do ujawnienia części treści swojej deklaracji podatkowej. W tym zakresie wydaje się, że wystarczające minimum to wysokość osiągniętych dochodów. Kwestie uszczegóło-wienia o jakie rubryki w formularzu PIT chodzi, pozostawiam już do dalszych ustaleń szczegóło-wych. Nie ma potrzeby ujawniania całości treści PIT, gdyż najważniejsza informacja to wysokość osiągniętych przez daną osobę dochodów.

Czy zadeklarowano posiadanie waluty obcej?

W formularzu oświadczenia majątkowego w pkt I tiret drugi składający oświadczenie jest obowiązany poinformować o środkach pieniężnych zgromadzonych w walucie obcej. Jeżeli kwoty różnych walut były takie same, wpisywana była ta która była wymieniona w oświadczeniu jako pierwsza. Interesowały nas 3 czynniki odnoszące się po posiadanej waluty obcej: sam fakt jej posia-dania, jej średnia wartość, czy była to kwota dokładna czy zaokrąglona14, jaka waluta jest najczęś-ciej deklarowana. Założyliśmy występowanie EUR, USD, GBP i inne.

Gdy chodzi o fakt deklarowania posiadana waluty obcej, zmian wielkich w tym zakresie nie zauważono, nastąpił spadek o 1,63%. Minimalnie wzrosła średnia wartość waluty obcej dekla-rowanej, zaś znacznie wzrósł procent osób, które deklarując posiadanie, zadeklarowały posiadanie kwoty dokładnej, co bardziej uwiarygodnia fakt deklaracji, aniżeli podawanie kwot,,około”. Zjawi-sko wzrostu aż o 18,84% w tym zakresie zaliczam do grupy zmian pozytywnych w procesie składa-nia oświadczeń majątkowych.

Fakt deklaracji Kwota średnia % kwoty dokładnej

za 2008 20,67% 5661 51,38%

za 2009 19,03% 5680 70,22,%

Popularność danej waluty. W badaniu za rok 2008, w skali całego kraju w kolejności naj-popularniejsze było euro (63,82%), dolar amerykański (33,52%), i funt brytyjski (2,51%). W badaniu za rok 2009, w skali całego kraju najpopularniejsze było euro (67,88% – wzrost o 4,06%), potem dolar amerykański (28,33% – spadek o 5,19%), i funt brytyjski (2,21% – spadek o 0,30%). Wyniki we

�� Zob. projekt założeń do ustawy prawo antykorupcyjne. Zamieszczony na stronie www.jawnosc.pl w dziale pobieranie plików. Materiał pochodzi ze strony Kancelarii Prezesa Rady Ministrów bip.kprm.gov.pl/g�/�0�0_0�/��99_fileot.pdf

�� Przyjęte zostało założenie, że kwota jest zaokrąglona wówczas gdy obejmuje całe 500 np. �0.500, jednak już wszelkie niższe kwoty �00, �00 itd. traktowane były jako dokładne.


23�

wszystkich grupach są zbliżone, nie zauważono jakiś odchyleń od normy w zakresie popularności walut. Inne rodzaje walut obcych aniżeli te podane wystąpiły jedynie w woj. mazowieckim w grupie radnych.

Kwestia dokładności deklarowanej kwoty przedstawia się następująco. W badaniu za rok 2008, w całej Polsce średnio 51,38 zadeklarowało posiadanie kwot dokładnych. Najwyższy wskaźnik wystąpił w grupie osób wydających decyzje administracyjne, najniższy wśród członków zarządu. Jednocześnie w kilku przypadkach (8), żadna osoba z danej grupy nie deklarowała posia-dania kwoty dokładnej. Najczęściej taka sytuacja wystąpiła wśród członków zarządu (5). W skali całego kraju w 5 grupach 100% deklarujących posiadanie waluty obcej podało kwoty dokładne. Są to członkowie zarządu woj. małopolskiego, oraz wydający decyzje w imieniu marszałków województw łódzkiego, małopolskiego, śląskiego i świętokrzyskiego. W badaniu za rok 2009 w całej Polsce śred-nio 70,22% zadeklarowało posiadanie kwot dokładnych, co stanowi wzrost o 18,84%. Najwyższy wskaźnik wystąpił w grupie sekretarzy i skarbników (100%), najniższy wśród radnych (55,43).

W ramach uwag delegeferendaObowiązek deklarowania posiadanej waluty obcej ściśle wiąże się z obowiązkiem deklarowania po-siadania waluty polskiej. Jeżeli poprzestalibyśmy na podawaniu informacji z PIT o osiągniętych dochodach, kolejne informowanie o posiadaniu waluty obcej staje się bezcelowe. Wszak podstawo-wym celem oświadczeń majątkowych jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu porównanie wysokości osiągniętych wpływów z np. statusem posiadania w ostatnim roku, szczególnie dobrami, które zostały nabyte. W razie poważniejszych wątpliwości, od dawna istnieją prawne możliwości opodatkowania przychodów ze źródeł nieujawnionych lub nieznajdujących pokrycia w źródłach ujawnionych. Na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych przez przychody nie-ujawnione należy rozumieć przychody z takich źródeł, z których podatnik nie może lub nie chce wskazać organowi podatkowemu1�. W takiej sytuacji można się zastanowić, czy nadal istnieje po-trzeba by ujawniać informacje o posiadanej walucie obcej. Poza tym w obu przypadkach, zarówno przy walucie obcej jak i walucie polskiej, fakty te są całkowicie niesprawdzalne przez osobę, która zapoznaje się z oświadczeniem majątkowym za pośrednictwem BIP. Co innego służby skarbowe, ale nie o ich uprawnieniach tu mówimy.

Czy zadeklarowano posiadanie papierów wartościowych?

Niewielka ilość osób deklarujących posiadanie papierów wartościowych powoduje, iż wy-niki uśrednione nie oddają tak naprawdę skali zjawiska. Wystarczy, by jedna osoba zadeklarowała posiadanie dużej ilości papierów wartościowych, co znacznie zawyża średnią nie tylko całego woje-wództwa w tej grupie, ale również w całej Polsce16. Badaniem objęliśmy 2 czynniki: fakt posiada-nia, oraz średnia wartość deklarowanych posiadanych papierów wartościowych.

W badaniu za rok 2008, średnia ogólnopolska deklarujących posiadanie papierów war-

�5 W świetle wyroku SN z dnia �8 kwietnia �00� r. –,,z przychodem ujawnionym mamy do czynienia tylko i wy-łącznie do sytuacji, gdy „został ujawniony przychód (podlegający podatkowi) natomiast nie zostało ujawnione źródło tego przychodu.” – III RN 55/0�, system informacji prawnej Lex nr 5��8.

�6 W woj. śląskim w oświadczeniu za rok �008 radny deklarował posiadanie papierów wartościowych o wartości ponad �5 mln zł. W badaniu za rok �009 deklarowane środki były poniżej średniej.

Piotr Sitniewski

239

tościowych wyniosła 19,92%. Najwyższy wskaźnik w tym zakresie posiadała grupa radnych (24,63%) i jednocześnie w woj. ŁÓD aż 41,18% radnych deklarowało ten fakt. Najwyższy wskaźnik we wszyst-kich grupach w całej Polsce wykazali członkowie zarządu województwa POD (60%). W poszczegól-nych grupach najwyższy wskaźnik wykazali: radni województwa ŁÓD (40%), członkowie zarządu województwa POD (60%), wydający decyzje województwa ŚW i WARM (po 40%), oraz kierownicy jednostek organizacyjnych woj. POD (33,33%). Najniższy wskaźnik we wszystkich grupach wystąpił wśród kierowników jednostek organizacyjnych (13,40%). W województwie WARM żadna z osób wydających decyzje nie zadeklarowała posiadania papierów wartościowych. Ta sama sytuacja wy-stąpiła aż w 4 województwach wśród członków zarządu17 oraz wśród kierowników jednostek orga-nizacyjnych w województwie ŚW.

W badaniu za rok 2009, średnia ogólnopolska wyniosła 18,69% deklarujących posiadanie papierów wartościowych, nastąpił niewielki spadek o 1,23%. Nadal najwyższy wskaźnik w tym za-kresie posiada grupa radnych (22,75%) i jednocześnie w woj. łódzkim aż 40,74% radnych deklaruje ten fakt. Ponownie najwyższy wskaźnik we wszystkich grupach w całej Polsce wykazali członkowie zarządu województwa POD (60%). W poszczególnych grupach najwyższy wskaźnik wykazali: radni województwa ŁÓD (40,74%), członkowie zarządu województwa POD (60%), wydający decyzje wo-jewództwa ŚW i WARM (po 33,33%), oraz kierownicy jednostek organizacyjnych woj. POM (50%). Najniższy wskaźnik we wszystkich grupach wystąpił wśród radnych DŚL (3,70%). W 13 grupach w całej Polsce nikt nie deklarował posiadania papierów wartościowych.

średnia wartość deklarowanych posiadanych papierów wartościowych, w badaniu za rok 2008, średnia w całej Polsce wyniosła 76.374. Najwyższa średnia wystąpiła wśród radnych (213.259), najniższa wśród osób wydających decyzje (28.052). We wszystkich wskaźnikach radni prowadzili, gdyż deklaracja jednej osoby o wartości ponad 15 mln zł nieco zafałszowała całość badania. Warto jednak wspomnieć, iż najwyższą wartość deklarowanych papierów wartościowych we wszystkich grupach posiadała grupa radnych woj. ŚL (1.758.813) i woj. KUJ (278.143). Najniższa średnia wartość wystąpiła wśród osób wydających decyzje w woj. ŚW (1.075), oraz członków zarzą-du województwa LUB (2.350).

W badaniu za rok 2009, średnia w całej Polsce wyniosła 76.384. Jak widać średnia jest prawie identyczna jak w badaniu za rok 2008. Najwyższa średnia ponownie wystąpiła wśród rad-nych (2154.280), zaś najniższa wśród członków zarządu (23.934). Warto wspomnieć, iż najwyższą średnią wartość deklarowanych papierów wartościowych we wszystkich grupach posiada grupa radnych woj. WLKP (622.177) i woj. DŚL (493.764). Najniższa średnia wartość wystąpiła wśród członków zarządu ZACH (2.774), oraz członków zarządu województwa LUB (2.850).

W obu okresach badania, procent osób deklarujących ten fakt był niewielki, w niektórych grupach wręcz znikomy. W dalszym ciągu zauważalne były sytuacje w których pojęcie papierów wartościowych było rozumiane w sposób niejednolity. Można stwierdzić, że procent osób posiada-jących papiery wartościowe utrzymuje się na stałym poziome i wynosi około 20% wszystkich skła-dających oświadczenia. Co bardzo ciekawe, średnia wartość deklarowanych posiadanych papierów wartościowych była prawie identyczna, gdyż zauważony wzrost wyniósł 0,0130%. W 2008 r. średnia wyniosła 76.374, w 2009 76.384.

Wśród wszystkich oświadczeń tylko raz zdarzyła się sytuacja i w obu okresach badania

�� DŚL, KUJ, LUBU, OPO.


2�0

dotyczyło to tej samej osoby, że podano dokładny opis wszystkich transakcji na koncie papierów wartościowych, przygotowany przez specjalistę bankowego.

Czy zadeklarowano posiadanie domu/mieszkania?

Obowiązujący formularz wymaga zadeklarowania faktu posiadania domu i mieszkania, ich powierzchni, wartości oraz tytułu prawnego. W trakcie badania w kilku przypadkach pojawiły się inne tytuły prawne, aniżeli własność czy współwłasność.

Ze względu na wielką różnorodność stanów faktycznych w badanym zakresie przyjęliśmy kilka podstawowych zasad obejmujących analizę odpowiedzi. Oto one:

1. brane były pod uwagę również te domy, które zostały podane w rubryce inne nieruchomo-ści (II 4.),

2. brane pod uwagę były również domy letniskowe,3. nie były brane pod uwagę budynki biurowe, 4. jeżeli wykazany był fakt posiadania domu w budowie, również było to brane pod uwagę,5. kamienice traktowane były jako dom, 6. garażu nie traktowaliśmy jako części domu, 7. jeżeli deklarowano kilka mieszkań, wyliczana była ich średnia deklarowana wartość.

Posiadanie domu. W badaniu za rok 2008, średnia ogólnopolska wyniosła 64,20% deklarujących posiadanie

domu. Najwyższy wskaźnik wystąpił wśród członków zarządu (75,76%), najniższy pośród osób wy-dających decyzje (39,36%). W trzech przypadkach 100% członków danej grupy deklarowało posia-danie domu. Byli to członkowie zarządu woj. PKRP i WARM, oraz kierownicy jednostek organiza-cyjnych woj. ŚW. W 6 przypadkach stan posiadania domu deklarowało ponad 80%. Byli to członko-wie zarządów (518) oraz radni woj. PKRP. W poszczególnych grupach najwyższy i kolejno najniższy wskaźnik deklarowali: radni – woj. PKRP (80,65%) i woj. ŚL (50%), członkowie zarządu – woj. PKRP i WARM (100%) i łódzkie (50%), wydający decyzje – woj. PKRP (78,57%) i WARM (11,11%), kierownicy jednostek organizacyjnych (woj. ŚW (100%) i woj. ZACH (27,78%). Jak widać, we wszyst-kich układach statystycznych prowadzi woj. PKRP jako te, którego funkcjonariusze samorządowi szczebla wojewódzkiego najczęściej deklarowali posiadanie domu.

średnia wartość deklarowanego domu w Polsce wyniosła 397.678. Najwyższa średnia wartość wystąpiła w grupie wydających decyzje (410.273), najniższa zaś wśród sekretarzy i skarbni-ków (374.472). Pomiędzy grupą skarbników i grupą sekretarzy wystąpiła ponad dwukrotna różnica, gdzie skarbnicy deklarowali średnio 534.125, zaś sekretarze 214.820. We wszystkich analizowanych grupach najwyższa średnia deklarowana wartość domu wystąpiła wśród osób wydających decyzje w woj. ŁÓD (861.000), najniższa w grupie kierowników jednostek organizacyjnych w woj. PKRP (263.277). Najwyższa jednostkowa wartość domu wystąpiła w woj. ŁÓD i wyniosła 2 mln 100 tys. zł. W poszczególnych grupach najwyższa i kolejno najniższa średnia wartość domu wyniosła: radni – MAZ (637.178) i PKRP (238.280), członkowie zarządu DŚL (771.000) i POD (211.500), sekretarze i skarbnicy – POM 1.1154.000 (sk) i PKRP (se) 44.000, wydający decyzje – ŁÓD (861.000) i OPO

�8 DŚL, LUB, LUBU, OPO, POD.

Piotr Sitniewski

2�1

(245.000), kierownicy jednostek organizacyjnych – WLKP (680.000) i PKRP (263.277). W badaniu za rok 2009, średnia ogólnopolska wyniosła 57,78% deklarujących posiadanie

domu. Nastąpił spadek o 6,41%. Najwyższy wskaźnik wystąpił ponownie wśród członków zarządu (75,32%), i po raz kolejny najniższy pośród osób wydających decyzje (40,14%). W sześciu przypad-kach 100% członków danej grupy deklarowało posiadanie domu. Byli to radni woj. POM, członko-wie zarządu woj. DŚL, MAŁ. PKRP, ŚL, oraz kierownicy jednostek organizacyjnych woj. KUJ. W 8 przypadkach stan posiadania domu deklarowało przynajmniej 80%. Byli to członkowie zarządów (6 – LUB, OPO, POD, POM, ŚW, WLKP), wydający decyzje (1 – PKRP), oraz radni (1 –woj. PKRP). W poszczególnych grupach najwyższy i kolejno najniższy wskaźnik deklarowali: radni – woj. PKRP (84,62%) i woj. DŚL i ZACH (po 51,85%), członkowie zarządu – woj. OPO (83,33%) i KUJ (40%), wydający decyzje – woj. PKRP (85,71%) i ZACH (6,67%), kierownicy jednostek organizacyjnych – woj. ŚW (66,67%) i woj. ŁÓD (0,00%) oraz POM (25%). Jak widać we wszystkich układach staty-stycznych prowadziło woj. podkarpackie jako te, którego funkcjonariusze samorządowi szczebla wojewódzkiego najczęściej deklarowali posiadanie domu.

średnia wartość deklarowanego domu w Polsce wyniosła 421.888. Wzrost o 6,08%. Naj-wyższa średnia wartość wystąpiła w grupie sekretarzy i skarbników (440.687), najniższa zaś wśród kierowników jednostek organizacyjnych (406.989). We wszystkich analizowanych grupach, najwyż-szą średnią deklarowaną wartość domu znajdziemy wśród wydających decyzje w woj. ZACH (1 mln), najniższą zaś w grupie kierowników jednostek organizacyjnych w woj. KUJ (100.00). W po-szczególnych grupach najwyższa i kolejno najniższa średnia wartość domu wyniosła: radni – ZACH (617.615) i POM (150.000), członkowie zarządu DSL (685.000) i POD (230.000), wydający decyzje – ZACH (1.000.000) i LUB (274.285), kierownicy jednostek organizacyjnych – ZACH (556.666) i KUJ (100.000).

Posiadanie mieszkania. W badaniach za rok 2008 średnia ogólnopolska we wszystkich grupach wyniosła 59,68%

odpowiedzi pozytywnych. Najwyższy wskaźnik posiadania mieszkania wystąpił u sekretarzy i skarbników (78,33%), najniższy zaś wśród członków zarządu. Ostatni ze wskaźników jest łatwo wytłumaczalny faktem, że członkowie zarządu są jednocześnie grupą, która posiada najwyższy wskaźnik posiadania domu. We wszystkich grupach najwyższy i kolejno najniższy wskaźnik posia-dali radni – DŚL (70%) i ŚW (31,03%), członkowie zarządu – KUJ (75%) i PKRP (20%), osoby wy-dające decyzje – POD (100%) i PKRP (28,57%), kierownicy jednostek organizacyjnych – KUJ (71,05%) i ŚW (25%). Jedyną grupą, która w skali całego kraju w 100% zadeklarowała posiadanie mieszkania były osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu marszałka woj. POD.

średnia wartość mieszkania w Polsce wyniosła 242.254. Najwyższą średnią zanotowali-śmy w grupie radnych (255.265), najniższą zaś wśród osób wydających decyzje administracyjne (233.875). Występujące różnice pomiędzy grupami są jednak niewielkie i znacznie odbiegają w tym zakresie od wartości deklarowanych domów, gdzie dysproporcje pomiędzy grupami jak i wojewódz-twami były dość znaczne. Najwyższa średnia zadeklarowana wartość mieszkania wystąpiła w grupie radnych woj. ZACH (552.292), najniższa zaś wśród kierowników jednostek organizacyjnych woj. ŚW (90.000). W poszczególnych grupach najwyższa i kolejno najniższa średnia wartość mieszkania wy-niosła: radni – ZACH (552292) i ŚW (147777), członkowie zarządu – PKRP (450.000) i podlaskie (140.000), sekretarze i skarbnicy – POM (se) 540.000 i lubelskie (se) 80.000, wydający decyzje – MAŁ (372.642) i WARM (102.569), kierownicy jednostek organizacyjnych – MAZ (324.411) i ŚW (90.000).


2�2

W badaniu za rok 2009 średnia ogólnopolska we wszystkich grupach wyniosła 58,52% odpowiedzi pozytywnych. Spadek o 1,15%. Najwyższy wskaźnik posiadania mieszkania wystąpił ponownie w grupie sekretarzy i skarbników (74,60%), i po raz kolejny najniższy wśród członków zarządu (48,48%). Ostatni ze wskaźników jest łatwo wytłumaczalny faktem, że członkowie zarządu są jednocześnie grupą, która posiada najwyższy wskaźnik posiadania domu. We wszystkich gru-pach najwyższy i kolejno najniższy wskaźnik posiadają: radni – POM (100%) i ponownie ŚW (24%), członkowie zarządu – WARM (80%) i ŚL (0%), osoby wydające decyzje – POD (100%) oraz ZACH (86,67%), i PKRP (21,43%), kierownicy jednostek organizacyjnych – KUJ, ŁÓD, POM (100%) i LU-BU (41,94%).Wzrosła w skali całego kraju liczba grup, które w 100% zadeklarowały posiadanie mieszkania, i jest ich obecnie 5 (POMra, PODdec, KUJkier, ŁÓDkier, POMkier).

średnia wartość mieszkania w Polsce wyniosła 257.260. Wzrost o 6,19%. Najwyższą średnią zanotowaliśmy w grupie sekretarzy i skarbników (291.630), najniższą zaś wśród członków zarządu (229.355). Najwyższa średnia zadeklarowana wartość mieszkania wystąpiła w grupie rad-nych woj. MAZ (395.802), najniższa zaś wśród radnych woj. POM (60.000). W poszczególnych grupach najwyższa i kolejno najniższa średnia wartość mieszkania wyniosła: radni – MAZ (395.802) i POM (60.000), członkowie zarządu – DŚL (375.000) i MAŁ (75.000), wydający decyzje – DŚL (315.142) i PKRP (128.333), kierownicy jednostek organizacyjnych – mazowieckie (324.411) i świę-tokrzyskie (90.000).

Posiadanie domu

średnia wartość domu

Posiadanie mieszkania

średnia wartość mieszkania

za 2008 64,20% 397.678 59,68% 242.254

za 2009 57,78% 421.888 58,52% 257.260

W obu przypadkach nastąpił spadek procenta osób deklarujących posiadanie domu lub mieszka-nia. Spadek ten był znaczniejszy gdy chodzi o dom, gdyż wyniósł aż 6,41% w porównaniu ze spad-kiem posiadania mieszkania jedynie o 1,14%. Kolejna zauważalna tendencja, to wzrost wartości deklarowanych posiadanych nieruchomości, z podobną zależnością, i prawie identycznym procen-tem wzrostu wartości. Wartość domu wzrosła o 6,08%, zaś mieszkań o 6,19%. W trakcie badania za rok 2009 zauważalne było częściej zjawisko kupowania kilku mieszkań na kredyt, w celu zarobko-wego wynajmu.

W ramach uwag delegeferenda. Moim zdaniem, formularz oświadczenia jest nienależycie w tym zakresie skonstruowany.

Z punktu widzenia założeń jawności majątkowej nie ma znaczenia tytuł prawny, ani czy dany dom jest mieszkalny czy też nie. Nie ma również znaczenia, czy jest to dom całoroczny/letniskowy, czy altana w ogródku zakładowym, co też się pojawiało w oświadczeniach. Istotne jest ukazanie stanu posiadania majątkowego osoby zobowiązanej. W zupełności wystarczyłby punkt – posiadane nie-ruchomości. Bez konieczności na rozdział domy, mieszkania, inne nieruchomości itd. Stąd też zda-rzały się przypadki deklarowania domów, do których stan prawny to umowa użyczenia, decyzja o przydziale, decyzja administracyjna. Powstaje wtedy problem, gdzie tak naprawdę należy umiej-

Piotr Sitniewski

2�3

scowić ten fakt. Równie dobrze spełnia założenia osiągniętych dochodów z innych źródeł. Kolejna problematyczna kwestia, to brak wskazania prze ustawodawcę źródła wyceny nie-

ruchomości. Niektóre osoby wskazywały na wartość domu według wartości w polisie ubezpieczenia na wypadek pożaru, lub dosłownie według,,wyceny dokonanej przez PZU”. To jednak rodzić może wątpliwości co do rzeczywistej wartości. W wielu przypadkach wycena domów była skrajnie zani-żona. Zobowiązywanie do podawania wartości nieruchomości, bez wskazania źródła tej wyceny jest niewłaściwe. Idąc dalej, podawanie wartości nieruchomości jest całkowicie bezcelowe. To co ważne, by zostało w oświadczeniu zawarte, to sam fakt posiadania nieruchomości, a nie jej wartość. W zupełności wystarczające było by więc, gdyby ten punkt brzmiał: posiadane nieruchomości grun-towe, lokalowe i budynkowe, wraz z powierzchnią i miejscem ich położenia (nazwa gminy). Cel jaki przyświeca realizacji zasady jawności majątkowej, to nie wartość nieruchomości, nie wartość domu, lecz sam fakt ich posiadania. Istotne jest bowiem, by osoba zobligowana do tego zadeklarowała, że posiada takie a nie inne nieruchomości. A kwestia wyceny, ich aktualnej wartości jest zmienna, i często trudna do jednoznacznej oceny. Poza tym wydaje się, że sens ma podawanie jedynie tych nieruchomości, które osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia posiada na własność, lub współwłasność, ewentualnie użytkuje na zasadzie użytkowania wieczystego. Jaki bowiem jest sens informowania, że się wynajmuje mieszkanie od siostry? (autentyczne przypadki). Stąd też zbędne byłoby podawania informacji, że dzierżawi się od sąsiada 4 ha łąki, co dziś się zdarza. Przecież w punktu widzenia celu jaki przyświeca oświadczeniom taka informacja nie ma żadnego waloru poznawczego. Czy posiadanie tych informacji mogłoby nawet hipotetycznie zapobiec jakimkolwiek patologiom? Przy tak sformułowanym obowiązku wypełnione oświadczenie ograniczało by się do podania np.: dom mieszkalny w gminie X, pow. 235 m², własność; mieszkanie własnościowe spół-dzielcze o pow. 120 m² na ternie gminy X, grunty rolne o pow. 23 ha w gminie X, budynek wolno-stojący usługowy na terenie gminy X o pow. 236 m².

Czy zadeklarowano posiadanie gospodarstwa rolnego?

Kwestia która może budzić wątpliwości to rozumienie pojęcia gospodarstwa rolnego dla realizacji obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego. W polskim porządku prawnym występu-je kilka definicji gospodarstwa rolnego. Podstawowa znajduje się w kodeksie cywilnym w art. 55³ k.c. – za,,gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego”. Z kolei w art. 46¹ k.c.,,nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości które są lub mogą być wyko-rzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej”. Kolejna definicja znajduje się w ustawie o podatku rolnym, gdzie czytamy w art. 2 ust. 1, iż,,za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o których mowa w art. 119, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nie posiadającej osobowości prawnej”. Przed-

�9 Art. � –,,Opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza”.


2��

ostatnia z definicji znajduje się w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 6 pkt 4 –,,za gospodarstwo rolne uznaje się każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej”, gdzie przez działalność rolniczą rozumie się,,działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwie-rzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej, rybnej i leśnej”. Ostatnia z definicji znajduje się w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego w art. 2 pkt 2 –,,gospodarstwo rolne w rozu-mieniu k.c. o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych”.

Przegląd powyższych definicji wskazuje na wieloaspektowość zagadnienia. Wydaje się, że najwłaściwszą dla potrzeb złożenia oświadczenia majątkowego jest definicja kodeksowa, jako naj-szersza, do której odnoszą się pozostałe. Niemniej jednak czy rzeczywiście istnieje potrzeba katego-ryzacji w oświadczeniu posiadanych nieruchomości? Czy nie wystarcza, że składający oświadczenie ma obowiązek poinformować o wszystkich posiadanych nieruchomościach, a ustawodawca powi-nien jedynie sprecyzować jaki tytuł prawny obliguje do deklarowania faktu ich posiadania.

Wyniki badania.

posiadanie średnia wartość

osiąganie dochodu

średnia wartość dochodu

Czy rozróżniany jest przychód/dochód

za 200�

19,�2% 344.408 36,��% 92.941 ��,22%

za 2009

21,22% 305.185 3�,72% 72.995 72,��%

W skali całej Polski nastąpił niewielki wzrost procenta osób deklarujących posiadanie go-spodarstwa rolnego (o 1,8%), zaś jednocześnie jego wartość średnia spadła o 11,38%. Prawie taki sam procent deklarował dochodowość gospodarstwa, jednak już średnia wartość dochodu różniła się znacznie, gdyż nastąpił wyraźny spadek o ponad 21%. Zauważalne są pozytywne zjawiska, gdyż wzrósł o ponad 1 procent osób pośród deklarujących osiąganie dochodu, oraz o 17% tych, którzy dokonali wyraźnego rozróżnienia na dochód i przychód. Można by rzec, że w tym zakresie poprawa jest wyraźnie widoczna, co może wynikać również z pewnego uporządkowania spraw w tym zakre-sie wobec wymogów jakie stawia UE przy otrzymywaniu dopłat rolniczych.

Czy deklarowano posiadanie mienia ruchomego o wartości powyżej 10.000 PLN?

W pkt. IX obowiązującego formularza składający oświadczenie ma obowiązek poinfor-mować o posiadanych składnikach mienia ruchomego o wartości powyżej 10.000 PLN. Jeżeli jest to pojazd mechaniczny podać należy również markę, model i rok produkcji. Nie ma obowiązku podawania wartości auta, co jednak nierzadko się zdarzało w oświadczeniach. W razie wykazania kilku aut w oświadczeniu, ich wartości były sumowane. Nie podawaliśmy informacji na temat war-tości posiadanego mienia ruchomego, gdyż obowiązujący formularz nie wymaga podawania war-tości tego mienia, jedynie zobowiązuje do zadeklarowania faktu posiadania, jeżeli jego wartość przekracza 10.000 PLN.

W badaniu za rok 2008, średnio w całej Polsce 80,85% deklarowało posiadanie mienia ruchomego. W siedmiu województwach posiadanie zadeklarowali wszyscy członkowie zarządu.

Piotr Sitniewski

2��

Poza tymi przypadkami, najwyższy w skali kraju poziom deklaracji wystąpił w grupie osób wydają-cych decyzje w woj. PKRP (92,86%), zaś najniższy wśród członków zarządu woj. kujawsko POM i MAZ (60%) oraz osób wydających decyzje w woj. OPO (62,50%). W skali całego kraju w poszcze-gólnych grupach najwyższa i kolejno najniższa średnia wystąpiła: radni – woj. POM (87,50%) i woj. ZACH (67,86%), osoby wydające decyzje – woj. MAŁ (90%) i woj. OPO (62,50%), kierownicy jed-nostek organizacyjnych – woj. WARM (85%) i woj. ZACH (72,22%).

Najpopularniejszą rzeczą ruchomą był samochód. W skali całej Polski zadeklarowało fakt posiadania auta aż 94,53%. Najwyższy wskaźnik wystąpił w grupie wydających decyzje (99,54%), zaś najniższy wśród radnych (90,42%). Drugim w kolejności najpopularniejszym był sprzęt rolniczy. Co ciekawe posiadanie sprzętu rolniczego wystąpiło w trzech grupach – wśród radnych (7,49%) i członków zarządu (2,90%), i kierowników jednostek (1,08%). Trzech radnych zadeklarowało posia-danie motocykla, w tym jeden to Harley Davidson (woj. dolnośląskie). Dwóch radnych zadeklaro-wało posiadanie książek, jeden księgozbiór wyceniono na 120.000. Liczba pozytywnych odpowiedzi w odniesieniu do tych dwóch pozycji jest tak niewielka, że nie przedstawiamy wyników ogólnopol-skich w tabeli w tym zakresie.

W badaniu za rok 2009, średnio w Polsce 81,62% zadeklarowało posiadanie mienia ru-chomego. Nastąpił wzrost o 0,77%. W dziewięciu województwach posiadanie zadeklarowali wszy-scy członkowie zarządu. Poza tymi przypadkami, najwyższy w skali kraju poziom deklaracji wystą-pił w grupie osób wydających decyzje w woj. PKRP (92,86%), zaś najniższy wśród osób wydających decyzje WARM (38,56%). W skali całego kraju w poszczególnych grupach najwyższa i kolejno naj-niższa średnia wystąpiła: radni – woj. DŚL (88,89%) i woj. WLKP (63,64%), osoby wydające decy-zje – woj. PKRP (92,86%) i woj. WARM (38,56%), kierownicy jednostek organizacyjnych – woj. POD (86,05%) i woj. LUBU (61,29%).

Ponownie najpopularniejszą rzeczą ruchomą był samochód. W skali całej Polski zadekla-rowało fakt jego posiadania aż 94,63%. Wzrost o 0,10%. Najwyższy wskaźnik wystąpił w grupie kierowników jednostek organizacyjnych (98,73%), zaś najniższy wśród radnych (89,58%). W skali całej Polski w poszczególnych grupach najwyższy i kolejno najniższy procent zmotoryzowania wy-stąpił: radni – woj. MAŁ (96,77%) i woj. KUJ (78,57%), członkowie zarządu – w większości przy-padków 100%, w woj. DŚL 60%, osoby wydające decyzje – w większości przypadków 100%, najniż-szy wskaźnik w woj. WLKP (91,67%), kierownicy jednostek organizacyjnych – w większości przy-padków 100%, najniższy wskaźnik w woj. POD (93,10%). Drugą w kolejności najpopularniejszą cieszył się sprzęt rolniczy. Co ciekawe posiadanie sprzętu rolniczego wystąpiło tylko w trzech gru-pach – wśród radnych (7,81%) i członków zarządu (3,45%), kierownicy jednostek organizacyjnych.

Z doświadczenia wynikającego z dotychczas prowadzonych badań wynika, że mienie ru-chome można zgrupować w kilku najczęściej występujących grupach rodzajowych. Stąd też bada-nie oparliśmy na założeniu, że najczęściej występuje: samochód, sprzęt rolniczy, książki, motocykl i inne. Jednak poza tymi wskazanymi występowały przypadki odmienne, niejednokrotnie bardzo ciekawe. Oto, jakie różne rodzaje mienia ruchomego deklarowali w oświadczeniach majątkowych funkcjonariusze samorządowi szczebla wojewódzkiego w Polsce: agregaty prądotwórcze, dzieła sztuki, grafiki, jacht żaglowy morski, kolekcja odznak i odznaczeń sportowych, kort tenisowy, księ-gozbiór (120.000), łódź kabinowo – żaglowa TESS, łódź motorowa BALT 440, łódź osobowa z sil-nikiem Yamaha, łódź rybacka drewniano żaglowa, łódź żaglowa sportina, maszyny dziewiarskie, meble w mieszkaniu, naczepa, nakłady na ogródku działkowym, obrazy malarstwo polskie, przy-czepa kempingowa, rzeźby, samochód kempingowy, samolot MS MORANE 880B, spis materiałów


2�6

zmagazynowanych, spryskiwarki, sprzęt audiowizualny i meble stanowiące wyposażenie mieszka-nia, szybowiec MUCHA, urządzenia wiertnicze, wiertarki do kruszywa, wózek widłowy, zabytkowy zbiór mebli wycenionych przez rzeczoznawców, zbiór filatelistyczny i numizmatyczny. W ramach uwag delegeferenda.

W odniesieniu do tego punktu oświadczenia pojawia się ponownie problem dotyczący wy-ceny rzeczy ruchomych. Ustawodawca nie wskazał, według jakich źródeł ma następować wycena. Tym samym można poprzestać na wycenie własnej, co dość często miało miejsce. Z badań wynika ogromna różnorodność mienia ruchomego jakie było ujawnienie w oświadczeniach. Częstokroć sytuacje były nieco kuriozalne, gdyż w oświadczeniu czytaliśmy o dziesiątkach różnych maszyn jakie były na stanie posiadania w dużym gospodarstwie rolnym lub prowadzonej żwirowni. W oświadczeniu czytamy, że ktoś posiada skrzypce, kamienie szlachetne, komplety skór, kolekcje ceramiki. Chyba nie taki jest sens jawności majątkowej, by ujawniać składniki dokładne posiadane-go majątku. Istotą jest ukazanie ogólnego stanu, dla umożliwienia przeglądającemu oświadczenie wyrobienie sobie zdania o stanie posiadania danej osoby, która pełni funkcję publiczną. Czy na-prawdę musimy wiedzieć, że radny posiada księgozbiór o wartości 150.000, lub meble w kuchni za 17.000? Stąd też proponuję, by punkt ten ograniczyć jedynie do marki auta i rocznika produkcji. Nic więcej. Kolejne wskazywanie na jego wartość jest niewykonalne, bo wartość auta jest zmienna. W szerszej formule punkt ten tak naprawdę niczemu nie służy i nie niesie ze sobą żadnej wartości dodanej do realizacji prawa do informacji, a jedynie zaspokaja niezdrowe,,podglądactwo”. Jakie bowiem ma znaczenie informowanie o tym, że posiada się rzeźby, obrazy, znaczki, meble, malarstwo polskie pejzażowe?

Czy zadeklarowano zobowiązania pieniężne o wartości powyżej 10.000 PLN?

Najczęściej występującą formą zobowiązania był oczywiście kredyt hipoteczny, pożyczka gotówkowa, kredyt konsolidacyjny, umowa leasingowa, kredyt odnawialny w koncie, karta kredyto-wa, bardzo rzadko alimenty (2 razy), podżyrowanie, poręczenie (oba po jednym razie).

W kilku przypadkach informowano, że w danym roku nie zostały zaciągnięte żadne zobo-wiązania. Takie podejście do zagadnienia jest niewłaściwe. Punkt X formularza odnosi się nie do zaciągniętych w danym roku, ale do istniejących, a więc potencjalnie zaciągniętych w latach wcześ-niejszych. Organ przyjmujący oświadczenie powinien w takiej sytuacji zażądać korekty oświadcze-nia. Zdarzały się pożyczki od rodziny jak i rodzinie. Jedna z osób wydających decyzje podała nawet nazwisko pożyczkodawcy, wraz z zasadami spłaty, co nie jest konieczne.

W badaniach za rok 2008, średnio w Polsce 55,75% składających oświadczenia zadekla-rowało zaciągnięcie zobowiązania o wartości powyżej 10.000 zł. W trzech grupach 100% zadekla-rowało ten fakt (członkowie zarządu województwa dolnośląskiego, łódzkiego i zachodniopomor-skiego). Najniższy wskaźnik wystąpił w grupie osób wydających decyzje w woj. świętokrzyskim (16,67%). W skali całego kraju w poszczególnych grupach, najwyższy i kolejno najniższy wskaźnik w ujęciu procentowym wystąpił: radni – woj. dolnośląskie (86,67%) i podkarpackie (38,71%), człon-kowie zarządu – woj. kujawsko pomorskie, lubelskie i lubuskie (80%) oraz woj. podlaskie (20%), osoby wydające decyzje – woj. wielkopolskie (68,75%) i woj. świętokrzyskie (16,67%), kierownicy jednostek organizacyjnych – woj. dolnośląskie (65,43%) i woj. świętokrzyskie (25%).

Piotr Sitniewski

2�7

Średnia kwota zadłużenia w całej Polsce wyniosła 212.304 zł. Najwyższa średnia kwota zadłużenia wystąpiła w grupie radnych woj. ŚL (1.300.785), najniższa w grupie członków zarządu woj. OPO (20.825). W skali całej Polski w poszczególnych grupach najwyższe i kolejno najniższe średnie zadłużenie kształtuje się następująco: radni – woj. ŚL (1.300.785) i woj. POM (431.841), oraz woj. PKRP (85.112), członkowie zarządu – woj. WARM (410.400) i woj. OPO (20.825), sekretarze i skarbnicy – woj. LUB (447.762) i woj. DŚL (14.768), osoby wydające decyzje – woj. WLKP (337.265) i woj. ŚL (53.395), kierownicy jednostek organizacyjnych – woj. DŚL (186.448) i woj. WARM (89.982).

W badaniach za rok 2009, średnio w Polsce 55,91% składających oświadczenia zadeklaro-wało zaciągnięcie zobowiązania o wartości powyżej 10.000 zł. Wzrost o 0,14%. W czterech grupach 100% zadeklarowało, a dotyczyło to członków zarządu województwa dolnośląskiego, łódzkiego i zachodniopomorskiego, oraz kierowników woj. KUJ. Najniższy wskaźnik wystąpił w grupie człon-ków zarządu POD (20%). W skali całego kraju w poszczególnych grupach, najwyższy i kolejno naj-niższy wskaźnik zadłużenia w ujęciu procentowym wystąpił: radni – ponownie woj. DŚL (81,48%) i WLKP (39,39%), członkowie zarządu – DŚL, ŁÓD i ZACH (po 100%) oraz woj. ŚW (80%) i woj. POD (20%), osoby wydające decyzje – woj. LUBU (76,19%) i woj. ŚW (16,67%), kierownicy jedno-stek organizacyjnych – woj. DŚL (65,43%) i woj. OPO i ŚW (25%).

Średnia kwota zadłużenia w całej Polsce wyniosła 196.001 zł. Spadek o 7,67%. Najwyższa średnia kwota zadłużenia wystąpiła w grupie radnych woj. KUJ (669.939), najniższa w grupie kie-rowników jednostek organizacyjnych woj. KUJ (12.000). W skali całej Polski w poszczególnych gru-pach najwyższe i kolejno najniższe średnie zadłużenie kształtuje się następująco: radni – woj. KUJ (669.939) i woj. ŚW (112.615), członkowie zarządu – woj. KUJ (407.000) i woj. PKRP (29.237), oso-by wydające decyzje – woj. MAŁ (283.014) i ponownie woj. śląskie (38.975), kierownicy jednostek organizacyjnych – woj. WLKP (374.177) i woj. KUJ (12.000).

zobowiązania wartość zobowiązania

informuje o zasadach zobowiązania

Za 2008 ��,7�% 212.304 7,9�%

Za 2009 ��,91% 196.001 9,0�%

Gdy chodzi o zobowiązania jakie posiada osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia majątkowego, również wobec obowiązującego formularza występują liczne wątpliwości. Wobec braku określenia co ustawodawca miała na myśli mówiąc o zasadach jego zaciągnięcia, przyjęliśmy dość rygorystyczne założenie odnośnie wzorcowej zawartości informacji na temat zasad zaciągnię-tego zobowiązania. Mimo tego założenia, nastąpił znaczny wzrost procenta osób, które bardzo dokładnie określały zasady. Wzrost nastąpił o 13,97%, co należy uznać za sukces samych zobowią-zanych do złożenia oświadczenia. Nadal procent ten nie jest wielki, gdyż ledwo zbliża się do 10, jednak wobec braku jakiegokolwiek uszczegółowienia co do rozumienia pojęcia, wynik uważamy za zadowalający.

Reasumując, wyniki dwuletnich badań wskazują na poprawę rzetelności składanych oświadczeń, ich terminowości, sposobu wypełniania samego formularza. O wiele mniej oświadczeń niż w roku poprzednim było całkowicie nieczytelnych. Wynika to również z faktu, że zdecydowana


2��

większość z nich jest już wypełniana nie pismem odręcznym, lecz na komputerze. Zauważalne, chodź wciąż w zbyt małym zakresie jest zjawisko, gdzie podmiot przyjmujący oświadczenie od-zwierciedla na złożonym oświadczeniu fakt zapoznania się z jego treścią. Nie zawsze występujące błędy, rozbieżności leżą po stronie samych składających oświadczenia. W zdecydowanej większości z nich, występujące błędy pojawiają się, gdyż ustawodawca w danym zakresie pozostawił zbyt dużą dowolność, lub też nie dookreślił pewnych zjawisk, zakresów znaczeniowych.

Pomimo zadowolenia z faktu, że porównują oba okresy badania, we wszystkich punktach pozostało status quo, lub też zauważalne są zmiany w dobrym kierunku, formularz oświadczenia majątkowego powinien zostać całkowicie przeformułowany w celu jego absolutnego uproszczenia. Sama filozofia jawności majątkowej powinna zostać przeformułowana, by nie nieść ze sobą ładunku,,bigbrotherowskiego podglądactwa”, a rzeczywiście służyć społeczeństwu poprzez uwiarygodnie-nie życia publicznego. Celem zaprezentowanych badań było również wskazanie na fasadowość pew-nych rozwiązań, które mimo swego formalnego obowiązywania nie stały się skutecznym środkiem zapobiegania patologiom lokalnego życia publicznego. Rozwiązanie skuteczne to nie zawsze opie-rające się na daleko idącej kazuistyce, zawierające szczegółowe rozwiązania, które przez to nie stają się skutecznym i zrozumiałym instrumentem zapobiegawczym.

[email protected], www.jawnosc.pl

Piotr Sitniewski

Polityka Policy/Politics

REnaTa CybulSkaadRIan faRuga*∗

PRzEkazywanIE zadań gMIny SPółkoM PRawa handlowEgo

streszczenie

W artykule ukazano jedną z form prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostki samo-rządu terytorialnego w Polsce, dopuszczalną w świetle aktualnego stanu prawnego. Przedmiotem analizy jest możliwość realizacji zadań poprzez utworzenie bądź też przystąpienie do spółek prawa handlowego i sfera, w której ta forma działalności może być wykorzystana. W publikacji dokonano również szerokiej analizy orzecznictwa Europejskiego Trybunału Spra-wiedliwości wskazującego warunki dopuszczalności przekazania spółkom zadań przez jednostki samo-rządu terytorialnego bez stosowania procedur konkurencyjnych, tj. procedur wynikających z prawa zamó-wień publicznych – tzw. doktryna Teckal. Osobno omówiono wynikające z tego orzecznictwa przesłanki, w tym sprawowania kontroli nad otrzymującą zlecenie spółką, czy też przesłankę wykonywania przez spółkę zasadniczej części działalności na rzecz kontrolującej ją jednostki. W tym kontekście zwrócono również uwagę na orzecznictwo sądów polskich.

transmission of the commUne’s tasKs to commercial companies

summary

In this article there was presented one of a few possibilities of running municipal economy by self-government in Poland in a way which is admissible by current legal status. The subject of analysis is the possibility of implementation of tasks by establishing or joining commercial law partnerships and the area where this form of activity might be useful.

In this publication a broad analysis of pronouncements of European Tribunal of Justice was made indicating the conditions of admissibility of passing on tasks to partnerships by self – government units without using competitive procedures, i.e. procedures of public procurement – the so-called Teckal

* Autorka jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Śląskiego, radcą prawnym; Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego, aplikantem radcowskim.

2�2

doctrine. Separately there were discussed the preconditions resulting from this pronouncements, inclu-ding exercising control over a partnership receiving an order or the precondition of performing the main part of activity for the controlling self-government unit. In this context attention was also drawn to the pronouncements of Polish courts.

* * * Tematyka przekazywania zadań spółkom z udziałem jednostek samorządu terytorialne-

go była już niejednokrotnie podejmowana w literaturze. Jednak wciąż zmieniające się przepisy, po-jawiające się nowe zadania, a tym samym kolejne stanowiska prezentowane w judykaturze – tak krajowej, jak i unijnej sprawiają, że problem ten jest wciąż żywy i budzący wątpliwości w praktyce. Stąd też niniejszy artykuł jest próbą ustalenia aktualnego stanu prawnego i linii orzeczniczej doty-czących tego zagadnienia.

1. wyKonywanie zaDań własnych gminy

Wykonywanie zadań własnych przez gminę możliwe jest w różnych formach. Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej1 gospodarka komu-nalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Gospodarka komunalna określona jest przez ustawodawcę jako wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego za-dań własnych, w szczególności o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszech-nie dostępnych (art. 1 UGK).

Wskazana ustawa przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do two-rzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, a także przystępowania do takich spółek (art. 9 ustawy). Podkreślić jednakże należy, że udział jednostek samorządu terytorial-nego w spółkach prawa handlowego sprowadza się zasadniczo do działalności mającej na celu rea-lizację zadań własnych danej jednostki, niewykraczających poza sferę użyteczności publicznej (ar-gument a contrario z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej). Poza tą sferą gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich tylko w wyjątkowych sytuacjach, określonych w art. 10 ust. 2, 3 i 4 UGK.

Inne możliwości realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej przewiduje art. 3 ust. 1 UGK. Zgodnie z tym przepisem gmina może powierzać wykonywanie tych zadań osobom fizycz-nym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych w trybie przepisów ustawy o partner-stwie publiczno-prywatnym, przepisów ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepi-sów ustawy o zamówieniach publicznych i przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie albo na zasadach ogólnych.

Utworzenie przez gminę spółki prawa handlowego, tj. spółki z ograniczoną odpowie-dzialnością lub spółki akcyjnej – gdyż tylko na takie zezwala UGK – jest więc formą wykonywania

� Dz. U. z �99� r. Nr 9, poz. �� z późn. zm., dalej jako: UGK.

Renata Cybulska, Adrian Faruga

2�3

gospodarki komunalnej. O tym jakiego rodzaju zadania własne o charakterze użyteczności publicz-nej wykonywać będzie spółka rozstrzyga akt założycielski spółki z ograniczoną odpowiedzialnoś-cią, czy też statut spółki akcyjnej, w których wskazywany jest cel powołania spółki. Tytułem do wykonywania przez spółkę określonych zadań komunalnych jest więc uchwała organu gminy oraz akt jej utworzenia (akt założycielski albo statut).

Na dalszym etapie funkcjonowania spółki może powstać wątpliwość czy gmina upraw-niona jest do przekazania istniejącej już spółce kolejnych zadań własnych, co wiąże się z kolei z wąt-pliwością dotyczącą obowiązku stosowania w tym wypadku procedury regulującej udzielanie za-mówień publicznych. Aby ustalić czy taki obowiązek istnieje należy przede wszystkim wskazać co jest zamówieniem publicznym.

Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych2 przez zamówienie publiczne należy rozumieć odpłatne umowy zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, o ile ich nabywcą jest podmiot określony w art. 3 ust. 1 PZP. Do podmiotów tych należy także gmina. Również art. 1 ust. 2a Dyrektywy 2004/18/WE3 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, stanowi że zamówienia publiczne oznaczają umowy o charak-terze odpłatnym, które są zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiają-cymi a jedynym lub więcej wykonawcami. Art. 1 ust. 8 dyrektywy nakłada obowiązek stosowania zamówień publicznych także wtedy, gdy wykonawcą jest podmiot publiczny, np. spółka, której udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego.

Ważnym elementem definiującym pojęcie „zamówienia publicznego” jest więc odpłatność umowy, przez którą należy rozumieć uzyskanie przez każdą ze stron kontraktu określonego przy-sporzenia. Brak przysporzenia powoduje, że nie ma podstaw do stosowania przepisów ustawy PZP. Ponadto, z definicji zamówienia publicznego wynika, że ustawy PZP nie stosuje się, jeśli podstawą świadczenia usług, dostawy czy robót budowlanych miałaby być inna podstawa niż umowa.

W tym kontekście warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2005 r. (II GSK 105/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 62), który rozróżnił powierzanie za-dań własnych jednostkom organizacyjnym (w tym spółkom) w drodze aktu kreującego i w drodze umowy. Wskazał on m.in., że „wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie – przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną – siłą rzeczy zawarcia umowy nie wymaga. Podstawą powierzenia wykonywania tych zadań bowiem jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Przepisy art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o gospodar-ce komunalnej dotyczą niewątpliwie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, dwóch różnych sytuacji, zasygnalizowanych w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy niezależnym organizacyjnie i gospodarczo, jego zaangażowanie w wykonywanie gminnych zadań użyteczności publicznej od-bywa się na zasadach ogólnych, a więc z wykorzystaniem umowy”.

R. Zajdler dostrzegając ten problem wskazuje, że „skoro gmina realizuje zadania własne poprzez powołaną w tym celu własną spółkę prawa handlowego, nie istnieje konieczność prowadze-nia procedury zamówień publicznych. Jedynie gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy nie-

� Tekst jedn.: Dz. U. z �0�0 r. Nr �� poz. �59 z późn. zm., dalej jako: PZP.� Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia �� marca �00� r., Dz. U. UE. L ��/��, dalej jako: dyrek-

tywa.

Przekazywanie zadań gminy Spółkom prawa handlowego

2��

zależnym, konieczne jest zastosowanie tej procedury”4.Dodatkowo, Sąd we wspomnianym wyroku podkreśla jeszcze jeden ważny element, wpły-

wający na przekazanie zadania spółce bez zastosowania umowy, a tym samym bez przeprowadzenia przetargu. Spółka ta musi być powołana do realizacji tych zadań, które gmina ma do powierzenia.

2. DoKtryna tecKal

Analizując możliwość bezprzetargowego przekazywania gminnych zadań własnych spół-ce prawa handlowego, należałoby wskazać na wielokrotnie powoływaną w literaturze� tzw. doktry-nę Teckal6.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od jednoznacznego stwierdzenia, że utwo-rzona przez jednostkę samorządu terytorialnego spółka, nawet przy 100% udziale jednostki samo-rządowej w jej kapitale „ (...) jest majątkowo wyodrębnioną i autonomiczną pod względem prawnym osobą prawną działającą za pośrednictwem swoich organów w sposób przewidziany w ustawie z dn. 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (...) i w zgodzie z postanowieniami notarialne-go aktu założycielskiego (statutu). Jako osoba prawna występuje więc w obrocie gospodarczym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, zwłaszcza gmina-wspólnik nie ponosi żadnej od-powiedzialności za zobowiązania majątkowe spółki. Z powyższego punktu widzenia operowanie pojęciem „spółki własnej gminy” nie jest zasadne, nawet w przypadku spółek w pełni zależnych kapitałowo. Wyznaczony w umowie założycielskiej przedmiot działalności spółki, potwierdzony stosownym wpisem do KRS jest związany z powierzeniem określonych zadań, nie może być jednak utożsamiany ze specjalną zdolnością prawną spółki. Jako korporacja ma ona przecież zdolność prawną i pełną zdolność do czynności prawnych. (...)”7.

Z orzecznictwa ETS wynika zaś, że z zamówieniem publicznym mamy do czynienia w sy-tuacji, gdy umowa zostaje zawarta pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami. „Wystarcza w zasa-dzie, jeśli umowa zostaje zawarta pomiędzy z jednej strony organem lokalnym, z drugiej zaś osobą z prawnego punktu widzenia inną niż organ lokalny”8. Trybunał w orzeczeniu w sprawie Teckal nie sformułował jednak wskazanej tezy w sposób generalny. Zaznaczył bowiem, że „może być ina-czej (tzn. dane przekazanie zadań nie będzie traktowane jako zamówienie publiczne – przyp. R.C., A.F.) tylko w wypadku, gdy organ lokalny ma w stosunku do danej osoby uprawnienia podobne do uprawnień przysługujących mu wobec jego własnych wydziałów, oraz jednocześnie osoba ta wyko-nuje istotną część działalności organu, wraz ze sprawującym nad nią taką kontrolę organem lub organami”9.

� R. Zajdler, Udzielanie zamówień przez gminę z pominięciem procedury przetargowej. Uprawnienia przedsiębior-cy prywatnego, „Prawo i Podatki Unii Europejskiej” �00�, nr 9, s. �9.

5 Por. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa �008, s. ��6 i n.6 Geneza nazwy „doktryna Teckal” związana jest z orzeczeniem Europejskiego Trybunał Sprawiedliwości z dnia

�8 listopada �999 r. w sprawie C-�0�/98: Teckal, które uznawane jest za pierwsze i zarazem najważniejsze orze-czenie w omawianej materii.

� R. Sowiński, Warunki funkcjonowania spółek komunalnych i ich specyfika, „Rejent” �00�, nr 6, s. �6�.8 Orzeczenie w sprawie C-�0�/98: Teckal, pkt. �8-�9.9 Ibidem, pkt �9; w tym kontekście warto zwrócić uwagę na fragment uzasadnienia orzeczenia ETS z �� stycz-

nia �005 r. w sprawie C-8�/0�: Komisja p. Hiszpanii, w którym wskazano, że „ (...) prawodawstwo hiszpańskie


2��

Ze wskazanego orzeczenia ETS wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, w sytuacji, gdy dana jednostka udziela zamówienia wewnątrz danej instytucji (tj. jednej z jej wewnętrznych jednostek organizacyjnych), jak również podmiotowi formalnie od niej odrębnemu, jednakże pozostającemu pod wpływem podobnym do tego, jaki dana jednostka ma wobec własnych wydziałów, nie mamy do czynienia z zamówieniem publicznym10. W takich warunkach, wykonywanie zadań na rzecz zwierzchniej jednostki samorządu terytorialnego należy traktować jako samodzielne wykonywanie zadań ustawowych przez podmiot samorządowy (jedynie przy pomocy zależnej od niego struktury organizacyjnej) 11. Stąd też tego rodzaju zamówienia określane są jako zamówienia in house, bądź jako zamówienia wewnętrzne12.

Po drugie, warunkiem pominięcia procedury konkurencyjnej w toku przekazywania za-dań jest spełnienie kumulatywnie dwóch przesłanek: jednostka samorządu terytorialnego musi sprawować kontrolę nad otrzymującym zlecenie podmiotem, podobną do tej jaką sprawuje nad własnymi departamentami13 oraz otrzymujący zlecenie podmiot musi wykonywać zasadniczą część działalności na rzecz kontrolującej go jednostki14.

Powyższe spostrzeżenia mogą być traktowane jako założenia doktryny Teckal. Znajdują one rozwinięcie i doprecyzowanie w późniejszym orzecznictwie ETS1�. Trybunał w konkretnych przypad-kach stanął bowiem przed koniecznością rozstrzygnięcia, czy spełnione zostały przesłanki określone w orzeczeniu Teckal pozwalające na uznanie konkretnego przekazania zadań za odbywające się w ra-mach struktury „wewnętrznej” danej jednostki, czy też nastąpiło przekazanie zadań „na zewnątrz”.

(...), które wyłącza a priori z zakresu stosowania ujednoliconej ustawy stosunki między jednostkami administracji publicznej, ich jednostkami organizacyjnymi i, ogólnie, między podmiotami prawa publicznego niemającymi cha-rakteru handlowego, niezależnie od natury tych stosunków, stanowi nieprawidłową transpozycję dyrektyw 9�/�6 i 9�/��” – pkt �0 wyroku.

�0 Por. J. Pieróg, D. Wojcieszek, Bezprzetargowe zamówienia, „Przetargi publiczne” �009, nr 9.�� Por. Informator zamówień publicznych, Wykonywanie zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego

a obowiązek stosowania ustawy – Prawo zamówień publicznych, www.uzp.gov.pl z dn. ��.��.�0�0 r.�� Pierwszą ze wskazanych sytuacji (tj. gdy określona jednostka udziela zamówienia własnej wewnętrznej jednostce

organizacyjnej) można określić jako zamówienia „in house” sensu stricto, drugą zaś (udzielenie zamówienia pod-miotowi formalnie odrębnemu, ale w określony sposób powiązanemu z jednostką udzielającą zamówienia) jako zamówienie „in house” sensu largo.

�� W rzeczywistości chodzi tutaj raczej o „nadzór”, a nie o „kontrolę”. Kontrola ogranicza się do porównywania określonego zachowania do pewnego wzoru, nadzór zaś wiąże się z określonymi kompetencjami władczymi przy-sługującymi w stosunku do podmiotu nadzorowanego. Z orzecznictwa ETS wynika, że dopiero istnienie po stronie organu samorządowego kompetencji władczych w stosunku do podległej spółki pozwala na pominięcie procedur konkurencyjnych przy przekazywaniu zadań tej spółce.

�� „Ponieważ mamy do czynienia z odstępstwem od zasad ogólnych prawa wspólnotowego, rzeczone dwie prze-słanki (…) podlegają wykładni zawężającej i na podmiocie, który zamierza z niego skorzystać, spoczywa cię-żar udowodnienia rzeczywistego występowania nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających to odstępstwo (…)”, orzeczenie w sprawie C-�58/0�: Parking Brixen, pkt 6�; por. też orzeczenie w sprawie C-�6/0� Stadt Halle, pkt �6.

�5 Por. orzeczenie z dnia �� stycznia �005 r. w sprawie C-�6/0�: Stadt Halle, pkt �9; orzeczenie z dnia �� stycznia �005 r. w sprawie C-8�/0�: Komisja p. Hiszpanii, pkt �8; orzeczenie z dnia �� lipca �005 r. w sprawie C-��/0�: Coname, pkt �6; orzeczenie z dnia �� października �005 r. w sprawie C-�58/0�: Parking Brixen, pkt 6�; orzeczenie z dnia �0 listopada �005 r. w sprawie C-�9/0�: Komisja przeciwko Austrii, pkt ��; orzeczenie z dnia 6 kwietnia �006 r. w sprawie C-��0/0�: ANAV, pkt ��-��; orzeczenie z dnia �� maja �006 r. w sprawie C-��0/0�: Carboter-mo, pkt ��; orzeczenie z dnia �9 kwietnia �00� r. w sprawie C-�95/05: Tragsa, pkt 55; orzeczenie z dnia �8 grudnia �00� r. w sprawie C-��0/06: Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, pkt 58; orzeczenie z dnia �� listopada �008 r. w sprawie C–��/0�: Coditel Brabant, pkt �6.


2�6

STRUKTURA KAPITAŁOWA SPÓŁKI A ZAMÓWIENIE IN hOUSE

W zakresie pierwszej z przyjętych w orzeczeniu Teckal przesłanek uprawniających do uznania przekazywania zadań za odbywających się w warunkach in house można rozpatrywać kwe-stię struktury kapitałowej spółki oraz kwestię faktycznej kontroli sprawowanej przez jednostkę sa-morządu terytorialnego nad spółką.16

W sprawie Stadt Halle pojawiła się wątpliwość, czy istnienie w kapitale spółki udziału prywatnego wyklucza możliwość udzielenia zamówienia z pominięciem stosownych procedur doty-czących zamówień publicznych; czy – mówiąc inaczej – w sytuacji kapitału mieszanego spółki (pub-licznego i prywatnego) można przyjąć, że organ lokalny ma w stosunku do tej spółki uprawnienia podobne do uprawnień przysługujących mu wobec jego własnych wydziałów. ETS, nawiązując do uzasadnienia orzeczenia w sprawie Teckal, przyjął, że „ (...) udziały, nawet mniejszościowe, przed-siębiorstwa prywatnego w kapitale spółki, w której udziały należą również do instytucji zamawiają-cej wyklucza w każdym przypadku możliwość sprawowania przez instytucję zamawiającą kontroli analogicznej do tej, jaką sprawuje ona nad własnymi służbami”.17 W efekcie należy przyjąć, że moż-liwość pominięcia procedur konkurencyjnych wskazana w orzeczeniu Teckal nie zachodzi, gdy w kapitale spółki istnieje nawet symboliczny udział kapitału prywatnego. W takiej sytuacji nie może być bowiem mowy o sprawowaniu przez zamawiającego kontroli podobnej do tej, jaką sprawuje on nad swoimi wydziałami.

Kolejna wątpliwość wiąże się z aspektem czasowym wykonywania danego zamówienia. Orzeczenie w sprawie Stadt Halle odnosi się do sytuacji, w której udział partnera prywatnego wystę-puje w chwili udzielania zamówienia. Odrębnie należy zaś rozważać przypadek, gdy udział prywatny pojawi się w trakcie wykonywania zadania. Sytuację taką ETS rozważał w sprawie C-29/04 Komisja przeciwko Austrii. Miasto Mödling, bez stosowania procedury udzielania zamówień publicznych, zleciło świadczenie wywozu śmieci spółce ze swoim 100% udziałem. Następnie sprzedało 49% udzia-łów podmiotowi prywatnemu i dopiero po tej transakcji spółka podjęła faktyczną działalność.

Trybunał w wydanym w dniu 10 listopada 2005 r. orzeczeniu w tej sprawie podkreślił, że o ile rzeczywiście, ze względów bezpieczeństwa prawnego, ewentualny obowiązek przeprowadzenia przez instytucję zamawiającą postępowania przetargowego należy badać z uwzględnieniem sytua-cji panującej w chwili udzielania zamówienia, o tyle okoliczności danej sprawy wymagają wzięcia pod uwagę wydarzeń późniejszych.18 Skład orzekający doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej

�6 Rozróżnienie to podyktowane jest jednakże jedynie względami poznawczymi i przyjęte zostało dla zapewnie-nia jasności prezentowanych spostrzeżeń. Nie ulega natomiast wątpliwości, że oba te czynniki pozostają ze sobą w ścisłym związku i tylko ich łączne rozpatrywanie w konkretnej sprawie daje podstawę do uznania określonego podmiotu jako mieszczącego się w strukturze „wewnętrznej” określonej jednostki samorządu terytorialnego.

�� Pkt �9 orzeczenia; por. też orzeczenie w sprawie C–��/0�: Coditel Brabant, pkt �6. W tym zakresie występują jednakże wyjątki. W sektorze transportu lokalnego prawodawstwo europejskie przewidziało autonomiczną defini-cję „podmiotu wewnętrznego”. Zgodnie z art. 5 ust. � lit. a) Rozporządzenia nr ��0/�00� w sprawie transportu lokalnego „w celu stwierdzenia, czy właściwy organ lokalny sprawuje taką kontrolę, bierze się pod uwagę takie elementy, jak stopień reprezentowania w organach administrujących, zarządzających lub nadzorczych, stosowne postanowienia w statutach, struktura własnościowa, wpływ na decyzje strategiczne i indywidualne dotyczące za-rządzania oraz sprawowanie nad nimi skutecznej kontroli. Zgodnie z prawem wspólnotowym posiadanie przez właściwy organ publiczny pełnej własności, w szczególności w przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego, nie jest niezbędnym wymogiem sprawowania kontroli w rozumieniu niniejszego ustępu, o ile istnieje przewaga wpły-wu publicznego i sprawowanie kontroli można stwierdzić na podstawie innych kryteriów”.

�8 Pkt �8 orzeczenia.


2�7

sprawie za pomocą sztucznej konstrukcji składającej się z odrębnych etapów, to jest utworzenia jednej spółki, zawarcia z nią umowy o usuwanie odpadów i sprzedaży 49% udziałów innej spółce, udzielono w rzeczywistości zamówienia publicznego spółce z kapitałem mieszanym, w której 49% udziałów należy do prywatnego przedsiębiorstwa.19 W rezultacie udzielenie zamówienia rozpatry-wać należy z uwzględnieniem wszystkich etapów oraz ich celu, a nie pod kątem czysto chronolo-gicznego następstwa wydarzeń.20

W wyroku z 6 kwietnia 2006 r. w sprawie C-410/04 ANAV21 ETS zaprezentował jeszcze dalej idące stanowisko. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że jeśli w okresie obowiązywania umowy kapitał spółki zostanie odsprzedany udziałowcom prywatnym, to skutkiem dokonania tego będzie udzielenie koncesji na świadczenie usług publicznych spółce o kapitale mieszanym z pomi-nięciem procedury przetargu, co stanowi naruszenie celów, do których osiągnięcia zmierza prawo wspólnotowe.22 Jeżeli spółka, której przyznano koncesję, jest spółką otwartą, choćby w części, na udział kapitału prywatnego, to okoliczność ta sprawia, że nie można jej uznać za „wewnętrzną” strukturę świadczącą usługi publiczne w imieniu jednostki samorządu terytorialnego posiadającej w niej udziały23.

Podstawą zatem odstąpienia od procedur konkurencyjnych przy przekazywaniu zadań „swojej” spółce jest posiadanie przez jednostkę samorządu terytorialnego 100% udziału w kapitale zakładowym tej spółki. Warunek ten powinien być spełniony zarówno w momencie formalnego przekazywania zadania, jak też w całym okresie jego realizacji. Udział czynnika prywatnego w strukturze kapitałowej spółki wyklucza możliwość uznania jej za strukturę wewnętrzną określo-nego podmiotu władzy publicznej i w konsekwencji pociąga za sobą konieczność stosowania właś-ciwych procedur obowiązujących w zakresie udzielania zamówień publicznych.

SPRAWOWANIE KONTROLI NAD SPÓŁKą

Drugim czynnikiem warunkującym uznanie przekazania określonych zadań za dokonane w warunkach in house jest sprawowanie nad spółką analogicznej kontroli do tej, jaką jednostka sa-morządu terytorialnego sprawuje nad własnymi służbami. Ocena spełnienia tej przesłanki „ (…) musi brać pod uwagę całokształt przepisów prawnych i istotnych okoliczności. Z analizy sprawy

�9 Pkt �0 orzeczenia.�0 Pkt �� orzeczenia.�� Wprawdzie wyrok dotyczy udzielania koncesji, ale wnioski z niego płynące należy odnieść również do udziela-

nia zamówień publicznych, gdyż w obu przypadkach znajdują zastosowanie podobne zasady prawa wspólnotowe-go – por. orzeczenie w sprawie C-�58/0�: Parking Brixen, pkt ��.

�� Pkt �0 orzeczenia.�� Pkt �� orzeczenia; podobnie w orzeczeniu w sprawie C-��/0�: Coname, pkt �6. W wytycznych Ministerstwa

Rozwoju Regionalnego odnosząc się do polskiego porządku prawnego wskazano: „Mając, na uwadze fakt, że możliwość zbywania udziałów albo akcji, stanowi w świetle ksh zasadę, można dopuścić pozostawienie w umowie spółki albo statucie postanowień zezwalających na obrót udziałami lub akcjami, pod warunkiem, że przepisy te znajdą ewentualne zastosowanie dopiero po zakończeniu okresu trwania zobowiązania do świadczenia usług pub-licznych” – publikacja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Najczęściej zadawane pytania dotyczące Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizu-jących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami, Warszawa �0�0 r., s. �.


2��

musi wynikać, że sporny koncesjonariusz (analogicznie – wykonawca zamówienia publicznego24 – przyp. R.C., A.F.) jest poddany kontroli, która umożliwia udzielającemu koncesji organowi władzy publicznej wywieranie wpływu na decyzje podejmowane przez owego koncesjonariusza. Musi tu chodzić o możliwość wywierania decydującego wpływu zarówno na cele strategiczne, jak i na waż-ne decyzje”25. Przykładowo, w sytuacji gdy spółka cieszy się dużym marginesem autonomii, np. poprzez przyznanie zarządowi spółki znacznych uprawnień władczych, praktycznie bez żadnej kon-troli jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania, wykluczone jest, aby powierzający zadanie organ władzy publicznej sprawował nad koncesjonariuszem kontrolę analogiczną do tej, jaką sprawuje on nad własnymi służbami26.

Z orzeczenia w sprawie Stadt Halle można wnioskować, że kontrola sprawowana przez zamawiającego nie musi być bezpośrednia, tzn. może być wykonywana poprzez kontrolowane przez zamawiającego podmioty (np. zamówienie udzielane spółce z kapitałem w części należącym do miasta, a w części do innej spółki ze 100% udziałem tego miasta). Wprawdzie Trybunał nie wypo-wiedział się w tej kwestii wprost, ale wniosek taki płynie z całokształtu jego rozważań. Podzielamy w tym zakresie opinię rzecznik generalnej Christine Stix-Hackl, wyrażoną w sprawie C-340/04 Car-botermo. Rzecznik przyjęła, że „za zasadniczą dopuszczalnością stosowania kryteriów z wyroku w sprawie Teckal również w odniesieniu do przypadków pośredniego posiadania akcji przemawia fakt, że Trybunał w sprawie Stadt Halle i RPL Lochau w ogóle przeprowadził odpowiednie bada-nie, czy spełnione zostały warunki określone w obydwu kryteriach z wyroku w sprawie Teckal (właśnie w sytuacji, gdy Miasto posiadało tylko pośredni udział w spółce – przyp. R.C. i A.F.). Z te-go można by wyprowadzić wniosek o zasadzie milczącego uznania dopuszczalności. (...) Okolicz-ność, że u podstaw sprawy Teckal leżała spółka publiczno-publiczna oraz że Trybunał wyraźnie uznał tego typu konstrukcje poprzez wprowadzenie tak zwanych kryteriów z wyroku w sprawie Te-ckal przemawia natomiast za tym, iż co do zasady również pośrednie udziały mogą być objęte tym kryterium. Warunkiem jest jednak spełnienie kryterium kontroli przez posiadaczy udziałów na wszystkich poziomach”27.

Podobnie w orzecznictwie ETS-u rozpatrywana jest sytuacja, gdy udziały bądź też akcje w spółce należą do różnych podmiotów, ale wszystkie te podmioty są podmiotami publicznymi (np. gdy wszystkie akcje w spółce należą do dwóch różnych jednostek samorządu terytorialnego). Tak przyjęto w orzeczeniu z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie C-340/04 Carbotermo. Rozpatrywano w nim stan faktyczny, w którym jedna gmina posiadała 99,98% kapitału spółki, inne jednostki sa-morządu terytorialnego – 0,02%. Trybunał wskazał, że okoliczność, iż instytucja zamawiająca po-siada, sama lub wraz z innymi instytucjami publicznymi, całość kapitału zakładowego spółki, któ-rej udzielono zamówienia, wydaje się wskazywać – jednakże w sposób nieprzesądzający – że insty-tucja zamawiająca sprawuje nad tą spółką kontrolę analogiczną do sprawowanej nad własnymi służbami, w rozumieniu przyjętym w wyroku w sprawie Teckal28.

Kwestię tę rozwinął ETS w orzeczeniu w sprawie C-324/07 Coditel Brabant. W uzasadnie-

�� Patrz przypis ��.�5 Pkt 65 orzeczenia w sprawie C-�58/0�: Parking Brixen; pkt �6 orzeczenia w sprawie C-��0/0�: Carbotermo.�6 Pkt 6� i �0 wyroku w sprawie C-�58/0�: Parking Brixen.�� Pkt �6 i �9 opinii z �� stycznia �006 r. w sprawie C-��0/0�: Carbotermo. Tak też W. Hartung, Zamówienia pub-

liczne a „podmiot wewnętrzny”, „Samorząd terytorialny” �008, nr 5.�8 Pkt �� orzeczenia; por. również pkt 5� orzeczenia w sprawie C-�95/05: Tragsa.


2�9

niu wyroku podkreślił, że orzecznictwo wymaga, by kontrola sprawowana nad koncesjonariuszem przez instytucję zamawiającą była analogiczna do kontroli sprawowanej przez tę instytucję nad jej własnymi służbami, a nie by była identyczna z nią we wszystkich aspektach29. Istotne jest, by kon-trola nad koncesjonariuszem była skuteczna, lecz nie jest niezbędne, by była indywidualna. W przy-padku, gdy szereg organów publicznych dokonuje wyboru wykonania ich misji świadczenia usług publicznych przy pomocy wspólnego koncesjonariusza, jest zazwyczaj wykluczone, by jeden z tych organów, o ile nie posiada większościowego udziału w przedsiębiorstwie koncesjonariusza, sam wy-konywał decydującą kontrolę nad decyzjami tego ostatniego. Wymóg, by kontrola sprawowana przez organ publiczny w podobnym przypadku była indywidualna, prowadziłby do konieczności przeprowadzenia postępowania przetargowego w większości przypadków, w których organy pub-liczne zamierzają przystąpić do grupy składającej się z innych organów publicznych. Rezultat taki – zdaniem Trybunału – nie byłby zgodny z systemem przepisów wspólnotowych w zakresie zamó-wień publicznych i koncesji. Uznano bowiem, że władza publiczna ma możność wypełniania ciążą-cych na niej w interesie publicznym zadań własnymi środkami o charakterze administracyjnym, technicznym lub innym, bez potrzeby zwracania się do jednostek zewnętrznych nienależących do jej służb30. Ta możliwość zastosowania własnych środków przez organy publiczne w celu realizacji ich misji świadczenia usług publicznych może być wykonywana we współpracy z innymi organami pub-licznymi. Należy zatem przyznać, że w przypadku gdy szereg organów publicznych jest właściciela-mi koncesjonariusza, któremu powierzają realizację ich misji świadczenia usług publicznych, kon-trola sprawowana przez te organy publiczne nad koncesjonariuszem może być sprawowana przez nie łącznie31.

W orzeczeniu Carbotermo wskazano, że do uznania istnienia faktycznej kontroli sprawo-wanej przez jednostkę samorządu terytorialnego nad określonym podmiotem nie jest wystarczające posiadanie wpływu na działalność przedsiębiorstwa, który ogranicza się do tradycyjnej kontroli sprawowanej w spółkach akcyjnych przez akcjonariuszy większościowych. Taki zakres kontroli w sposób znaczący ogranicza możliwości wywierania wpływu na podejmowane przez spółkę decy-zje, gdyż zarząd ma na tyle szerokie kompetencje decyzyjne, że może nie uwzględniać woli akcjona-riuszy większościowych. W tego rodzaju okolicznościach instytucja zamawiająca nie sprawuje nad spółką, której udzieliła omawianego zamówienia publicznego, kontroli analogicznej do sprawowa-nej nad swoimi własnymi służbami32.

Powyższe orzeczenia ETS wskazują, że samo posiadanie przez podmiot władzy publicz-nej 100% udziału w kapitale zakładowym spółki nie jest wystarczające do przyjęcia możliwości przekazania zadania tej spółce bez stosowania procedur konkurencyjnych. Warunkiem bowiem uznania, że występuje przypadek kontroli analogicznej do tej jaką sprawuje się nad własnymi służ-bami jest posiadanie przez jednostkę samorządu terytorialnego szerszego wpływu na działalność spółki niż ten, jaki posiadają „zwykli” akcjonariusze. W konsekwencji, aby stwierdzić, że wymagany przypadek kontroli rzeczywiście występuje, niezbędne jest przyznanie przez statut czy umowę jed-nostce samorządowej szczególnych uprawnień, które dają prawo szerszego oddziaływania na dzia-łalność spółki. Sprawowana kontrola może być jednak kontrolą pośrednią i może być wykonywana

�9 Podobnie orzeczenie w sprawie Parking Brixen, pkt 6�.�0 Orzeczenie w sprawie Stadt Halle, pkt �8.�� Pkt �6-50 orzeczenia w sprawie C-��/0�: Coditel Brabant.�� Pkt �8 i �0 orzeczenia w sprawie Carbotermo.


260

jednocześnie przez kilka podmiotów władzy publicznej. Oczywiste natomiast jest, że każdy przypa-dek winien być rozpatrywany indywidualnie i przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności towa-rzyszących konkretnej sprawie.

PRZESŁANKA „WYKONYWANIA ZASADNICZEJ CZęŚCI DZIAŁALNOŚCI NA RZECZ KONTROLUJąCEJ JEDNOSTKI”

Warunkiem uznania danego zamówienia za udzielane in house i w konsekwencji dopusz-czenia możliwości pominięcia procedury konkurencyjnej, jest również – zgodnie z orzeczeniem w sprawie Teckal – wykonywanie przez daną spółkę istotnej części działalności wraz ze sprawują-cym nad nią kontrolę organem lub organami. Przesłanka ta nie doczekała się jak do tej pory kon-kretyzacji w judykaturze. ETS posłużył się bowiem pojęciem nieostrym i trudno wskazać na kon-kretne wielkości czy kryteria, które pozwolą na jednoznaczne uznanie określonej części działalności danego podmiotu jako istotną czy też nieistotną. Wydaje się, że każda sytuacja powinna być ocenia-na indywidualnie. W doktrynie wskazuję się natomiast na dwa aspekty, które winny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu tej przesłanki. Są to: kryterium ilościowe oraz kryterium jakościowe33.

Celem wprowadzenia przesłanki „zasadniczej części działalności na rzecz kontrolującej jednostki” jest konieczność uniknięcia sytuacji, w której podmiot uzyskujący zamówienie bez stoso-wania odpowiednich procedur konkurencyjnych w rzeczywistości prowadzi działalność rynkową, a uzyskane zamówienie stanowi dodatkowe źródło zysku, w czym przejawiałoby się uprzywilejowa-nie tego podmiotu wobec innych uczestników wolnego rynku34.

W tym kontekście warto po raz kolejny przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku w spra-wie C-26/03 Stadt Halle, gdzie zwrócono uwagę na to, że „związek pomiędzy organem władzy publicznej, jakim jest instytucja zamawiająca, i jej własnymi służbami określony jest względami i wymogami wykonywania zadań leżących w interesie publicznym. Udział w przedsiębiorstwie ka-pitału prywatnego podlega natomiast względom interesu prywatnego i dąży do osiągnięcia celów odmiennej natury”.35 W rezultacie spełnienie omawianej przesłanki możliwe jest tylko w sytuacji, gdy spółka wykonuje istotną część działalności jednostki samorządowej, tzn. uczestniczy w wyko-nywaniu zadań własnych tej jednostki, a więc działa w kategoriach interesu publicznego36. W związ-ku z tym, jeżeli spółka rozszerzy zakres działalności o inne rodzaje działalności (nie związane z realizacją zadań własnych jednostki samorządowej i nie wykonywane na jej rzecz) w okresie trwa-nia zobowiązania do świadczenia usług publicznych może stracić status podmiotu wewnętrznego, a gmina będzie musiała wszcząć odpowiednie postępowanie przetargowe.

Potwierdza to analiza orzecznictwa ETS. Zgodnie z pkt 67 lit. b oraz 73 orzeczenia w sprawie C-458/03 Parking Brixen jeżeli nastąpi rozszerzenie przedmiotu działalności spółki po-przez to, iż spółka rozpoczęła działalność w nowych ważnych sektorach, utraci ona status podmio-

�� W. Hartung, Zamówienia publiczne..., op.cit., s. �8.�� Por. pkt 60 wyroku C-��0/0�: Carbotermo oraz pkt 6� orzeczenia w sprawie C-��0/06: Asociación Profesional

de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia. �5 Pkt 50 orzeczenia; por. też pkt ��-�9 orzeczenia w sprawie C–��/0�: Coditel Brabant.�6 Por. orzeczenie w sprawie C-��/0�: Coname, pkt �6; orzeczenie w sprawie C-�58/0�: ParnikngBrixen, pkt 65;

orzeczenie w sprawie C-��0/0�: ANAV, pkt �� – ��; K. Horubski, Wykonywanie zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego, a stosowanie przepisów o udzielaniu zamówień publicznych w orzecznictwie Europej-skiego Trybunału Sprawiedliwości, „Samorząd Terytorialny” �006, nr �0, s. 8 i powołana tam literatura.


261

tu wewnętrznego. Jeżeli spółce zostały powierzone nowe zadania związane z realizacją zadań włas-nych jednostki samorządu terytorialnego nie będzie się to wiązało ze spełnieniem przesłanki roz-szerzenia działalności i utratą statusu podmiotu wewnętrznego. Potwierdza to pkt 85 opinii rzecz-nika generalnego w tej sprawie37.

Z kolei w wyroku w sprawie w sprawie C-295/05 Tragsa Trybunał wskazał, że „ (…) zasad-nicza część działalności Tragsy musi być wykonywana na rzecz jednostek administracji publicznej, które są właścicielami tej spółki, z orzecznictwa wynika, że w przypadku, gdy kilka jednostek kon-troluje jedno przedsiębiorstwo, przesłanka dotycząca zasadniczej części jego działalności może zo-stać spełniona, jeśli przedsiębiorstwo to wykonuje swoją działalność w zasadniczej części nieko-niecznie na rzecz takiej czy innej jednostki, lecz na rzecz wszystkich ich łącznie (…)”38. Podobnie wskazano w orzeczeniu w sprawie C-324/07 Coditel Brabant przyjmując, że w sytuacji, gdy konce-sjonariusz jest własnością większej liczby organów publicznych, przesłanka związana z zasadniczą częścią działalności tego koncesjonariusza może zostać spełniona z uwzględnieniem działalności, którą ten koncesjonariusz wykonuje wraz ze wszystkimi organami publicznymi39.

ORZECZNICTWO POLSKIE

W zaprezentowaną linię orzeczniczą ETS wpisuje się dorobek judykatury polskiej. Naj-częściej przytaczany jest już wspomniany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2005 r. (II GSK 105/05, ONSAiWSA 2006/2/62), w uzasadnieniu którego wskazano, że nie ma potrzeby zawierania umowy pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a spółką w za-kresie powierzenia tego rodzaju zadań, dla których spółka została utworzona. W takim bowiem przypadku to nie umowa, a akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przed-miot jej działania jest podstawą do przekazania zadań. Umowę gmina powinna być wykorzystywa-na tylko wtedy, gdy gmina chciałaby powierzyć wykonanie zadania podmiotowi niezależnym orga-nizacyjnie i gospodarczo od gminy.40

Z kolei Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 19 grudnia 2005 r. (I Ca 791/05) przyjął, że „inny pogląd (…), z którego wynikałoby, że wszystkie własne podmioty gospodarcze gmin wyłączo-ne są spod stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, przy czym kategoria <<własnych podmiotów>> miałaby obejmować nie tylko zakłady budżetowe, lecz także spółki handlowe jest nie do przyjęcia. Wpisanie do statutu lub umowy spółki, że przedmiotem działalności jest np. wy-wóz śmieci, nie może wyłączyć takiego podmiotu spod reżimu ustawy (…). Należy bowiem odróż-nić kategorię jednostek, które mogą być tworzone przez j.s.t. (art. 2 ust. 11 i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce komunalnej), od tych podmiotów, przy pomocy których j.s.t. mogą wykonywać swoje zadania, m.in. powierzając je różnym podmiotom, w tym również komunalnym osobom prawnym (…)”41.

�� Por. publikacja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Najczęściej zadawane pytania..., op. cit., s. �.�8 Pkt 6� orzeczenia; por. również pkt �0-�� orzeczenia w sprawie C-��0/0�: Carbotermo�9 Pkt �� orzeczenia.�0 Można tutaj zauważyć wyraźne odwołanie do warunków określonych w orzeczeniu w sprawie C-�0�/98: Te-

ckal.�� Cyt. za M. Stachowiak, w: M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych.

Komentarz, Warszawa �00�, s. ��. W tym wypadku dostrzegamy nawiązanie m.in. do orzeczenia w sprawie C-8�/0�: Komisja p. Hiszpanii.


262

3. warUnKi przeKazywania zaDań bez stosowania proceDUr pzp

Reasumując, aby można było przekazać zadanie spółce z udziałem kapitałowym gminy spełnione muszą być następujące przesłanki:

ZADANIA MUSZą POSIADAĆ STATUS ZADAń UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJPrzede wszystkim zadanie gminy musi być zadaniem własnym. Wydaje się więc, że nie

można przekazać spółce do wykonania zadań, które gminie zostały zlecone. Zasadniczą kwestią jest jednak pojęcie „użyteczności publicznej”, które nie zostało zdefi-

niowane w ustawodawstwie w sposób jednoznaczny. Jest to wciąż pojęcie ocenne. Kategoria uży-teczności publicznej jest wprawdzie szeroko komentowana w doktrynie, jednak pojęcie to nadal nie jest rozumiane jednolicie, przez co klarowne rozdzielenie działania w sferze użyteczności publicznej oraz poza, nie jest czasami łatwe42.

Przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym43 stanowi, że zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Natomiast art. 1 UGK wskazuje, że gospodarka komu-nalna polega na wykonywaniu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przymiot użyteczności publicznej mają te zadania, których celem jest nieprzerwane i bieżące zaspo-kajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Zadaniami użyteczności publicznej są tylko te zadania własne, które polegając na realiza-cji usług powszechnie dostępnych, są w sposób ciągły, dzięki czemu zaspokajane są potrzeby miesz-kańców danej jednostki samorządu terytorialnego. A contrario – nie będą to więc zadania realizo-wane jednorazowo, które nie mają jednocześnie na celu wspomagania mieszkańców w zaspokajaniu ich zbiorowych potrzeb.

ZADANIA MUSZą BYĆ TOŻSAME Z ZADANIAMI DLA REALIZACJI KTÓRYCH ZO-STAŁA POWOŁANA SPÓŁKA

Kolejnym z warunków przekazania zadań bez zastosowania PZP jest to, aby mieściło się ono w zakresie celu utworzenia spółki. W takiej sytuacji gmina przekazuje bowiem zadanie, dla realizacji którego nie tylko utworzyła swojego,,wykonawcę”, ale też wyposażyła go w majątek.

Powstaje pytanie, czy zmiana umowy spółki w trakcie jej trwania pozwoliłaby na przeka-zanie innego rodzaju zadania, niż tego, dla którego została utworzona. Wydaje się, że jednoczesna zmiana umowy spółki oraz podjęcie odpowiedniej uchwały przez radę gminy o przekazaniu zadań mogłoby spowodować narażenie na dwa zarzuty: obejścia PZP oraz naruszenie prawa antymono-polowego poprzez wyeliminowanie z rynku konkurencji. Przyjęcie takiego rozwiązania sprawiało-by, że gmina, która chciałaby przekazać spółce zadania bez stosowania ustawy PZP, zmieniałaby jedynie statut spółki, dostosowując go do konkretnego zadania.

�� por. K. Byjoch, S. Redeł, Prawo gospodarki komunalnej, Warszawa �000, s. 59-66. �� Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.


263

GMINA MUSI POSIADAĆ 100% UDZIAŁÓW/AKCJI W SPÓŁCENależy podkreślić, że nie tylko istotne jest posiadanie przez gminę udziałów czy akcji

w spółce, ale również to, aby struktura udziałowa nie zmieniła się podczas wykonywania zadań. Warunkiem przekazania zadań w omawiany sposób jest więc posiadanie przez gminę całego kapi-tału zakładowego.,,Bowiem tylko w takim przypadku gmina zachowuje wyłączną możliwość decy-dowania o sprawach spółki (pełną kontrolę nad spółką)”.44

Zlecanie wykonania zadań spółkom prawa handlowego, w których jednostka samorządu terytorialnego ma większość udziałów lub akcji jest już przypadkiem zawierania umowy pomiędzy dwoma podmiotami o odrębnej osobowości prawnej4�. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.46

Podobna sytuacja występuje, jeśli gmina ma cały kapitał zakładowy z tym, że część posia-da bezpośrednio, a część pośrednio (np. gdy część kapitału należy do podmiotu, którego jedynym właścicielem jest gmina).

W przypadku gdyby gmina zamierzała zlecić wykonanie określonych zadań spółce z nie-wielkim nawet udziałem podmiotów prywatnych lub też posiadając udziały w sposób pośredni, może to zrobić wyłącznie przy zastosowaniu procedury zamówień publicznych.

4. poDsUmowanie

Jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z szerokiego wachlarzu form prowa-dzenia gospodarki komunalnej. Obejmuje on przede wszystkim możliwość tworzenia samorządo-wych zakładów budżetowych oraz tworzenia i przystępowania do kapitałowych spółek prawa han-dlowego. Druga ze wskazanych możliwości ograniczona jest jednak – co do zasady – do działalności mającej na celu realizację zadań własnych danej jednostki samorządowej, niewykraczających poza sferę użyteczności publicznej. Forma kapitałowej spółki prawa handlowego jest często wykorzystywana przez jednostki samorządu terytorialnego do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludno-ści w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W tym wypadku dla jednostki samorzą-dowej korzystna jest przede wszystkim możliwość realizacji zadania przy pomocy podmiotu for-malnie od niej niezależnego i samodzielnie odpowiadającego za swoje zobowiązania. Ponadto, jak wynika z przedstawionego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie jest wyma-gane w tym wypadku (oczywiście przy spełnieniu określonych warunków) posługiwanie się stosow-nymi procedurami konkurencyjnymi. W sytuacji bowiem, gdy organ lokalny ma w stosunku do danej spółki uprawnienia podobne do uprawnień przysługujących mu wobec jego własnych wydzia-łów, oraz jednocześnie, spółka ta wykonuje zasadniczą część działalności na rzecz tego organu, re-

�� Opinia Urzędu Zamówień Publicznych, Zlecanie spółkom komunalnym przez jednostki samorządu terytorialne-go wykonywania zadań własnych, http://www.uzp.gov.pl/zagadnienia-merytoryczne/prawo-polskie/opinie-praw-ne/aktualne/zlecanie-spo��kom-komunalnym-przez-jednostki-samorzadu-terytorialnego-wykonywania-zadan-w��asnych, dostęp z dnia �6 marca �0�0 r.

�5 por. M. Stachowiak, w: M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Ko-mentarz, Warszawa �00�, s. ��.

�6 Por. cytowany wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia z �9 grudnia �005 r., sygn. akt I Ca �9�/05.


26�

alizację powierzonych spółce zadań należy traktować jako samodzielne wykonywanie zadań przez podmiot samorządowy. W tym wypadku judykatura nie dopatruje się bowiem przypadku przekaza-nia zadań „na zewnątrz”, co jest warunkiem stosowania procedur obowiązujących w zakresie za-mówień publicznych.

literatura:

1. Byjoch K., Redeł S., Prawo gospodarki komunalnej, Warszawa 2000.2. Hartung W., Zamówienia publiczne a „podmiot wewnętrzny”, „Samorząd terytorialny”

2008, nr 5.3. Horubski K., Wykonywanie zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego, a sto-

sowanie przepisów o udzielaniu zamówień publicznych w orzecznictwie Europejskiego Trybu-nału Sprawiedliwości, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 10.

4. Informator zamówień publicznych, Wykonywanie zadań własnych przez jednostki samorzą-du terytorialnego a obowiązek stosowania ustawy – Prawo zamówień publicznych, www.uzp.gov.pl z dn. 12.11.2010 r.

5. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Najczęściej zadawane pytania dotyczące Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami, Warszawa 2010.

6. Opinia Urzędu Zamówień Publicznych, Zlecanie spółkom komunalnym przez jednostki sa-morządu terytorialnego wykonywania zadań własnych, http://www.uzp.gov.pl/zagadnienia-merytoryczne/prawo-polskie/opinie-prawne/aktualne/zlecanie-spo142kom-komunalnym-przez-jednostki-samorzadu-terytorialnego-wykonywania-zadan-w142asnych, dostęp z dnia 26 marca 2010 r.

7. Pieróg J., Wojcieszek D., Bezprzetargowe zamówienia, „Przetargi publiczne” 2009, nr 9.8. Sowiński R., Warunki funkcjonowania spółek komunalnych i ich specyfika, „Rejent” 2003, nr

6.9. Stachowiak M., w: M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień

publicznych. Komentarz, Warszawa 2007.10. Szydło M., Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 200811. Zajdler R., Udzielanie zamówień przez gminę z pominięciem procedury przetargowej. Upraw-

nienia przedsiębiorcy prywatnego, „Prawo i Podatki Unii Europejskiej” 2007, nr 9.


doRoTa dąbEk*∗

o PRakTyCE STanowIEnIa PRawa MIEjSCowEgo – najCzęŚCIEj PoPEłnIanE błędy

PRawoTwóRCów lokalnyCh

streszczenie

Obowiązujące na danym terenie lokalne źródła prawa, którym Konstytucja przypisała walor źródeł prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, ze względu na powszechność i bezpośredniość wpływania na sferę praw i obowiązków, mają duże znaczenie dla praw podmiotowych jednostki. Dlatego ważne jest, by to prawo, stanowiące podstawę codziennego kształtowania sytuacji prawnej, spełniało wy-mogi konstytucyjne i ustawowe, materialnoprawne i formalnoprawne.

Przedmiotem zawartej w niniejszym opracowaniu analizy jest przedstawienie katalogu najczęś-ciej w praktyce występujących naruszeń przez prawodawców lokalnych ogólnych zasad stanowienia pra-wa miejscowego, w celu zilustrowania praktycznych trudności, z jakimi wciąż się oni borykają. Wyróżnio-no jako osobne kategorie błędów popełnianych przy tworzeniu prawa miejscowego: brak podstawy praw-nej, stanowienie na podstawie jedynie upoważnień podustawowych, subdelegowanie kompetencji prawo-twórczych, wewnętrzny charakter, indywidualny lub konkretny charakter, intencyjny charakter, niezosta-wianie odpowiedniego vacatio legis, nadawanie mocy wstecznej oraz naruszenie wymogu publikacji.

the practice of local law constitUting – the most common mistaKes maDe by local law creators

summary

Local sources of law in force over a certain area, which the Constitution values for being the sources of law of general application, due to the universality and directness of the influence sphere of rights and obligations, are of great importance for the subjective rights of an individual. It is therefore important that these rights, which form the basis of daily formulation of the legal situation, should meet

* Dr, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego w Krakowie.

266

the constitutional and statutory, formal and substantive requirements. The subject of the analysis in this paper is to present a catalog of the most often occurring in

practice violations committed by local legislators against general principles of local law and to illustrate the practical difficulties they still face. The following has been distinguished as separate categories of errors made when creating local law: lack of legal basis, stating under regulation of a lower rank than a legal act, sub-delegating lawmaking powers, internal nature, individual or particular nature, intent nature, lack of appropriate vacatio legis, giving retroactive effect and a breach of the publication require-ments.


Umacnianie struktur samorządowych oraz zmiana roli ustawy polegająca na ogranicza-nia jej prymatu w systemie źródeł prawa na rzecz prawa podustawowego, powodują stale rosnące znaczenie prawa miejscowego, zwłaszcza samorządowego. Obowiązujące na danym terenie lokalne źródła prawa, którym Konstytucja przypisała walor źródeł prawa o charakterze powszechnie obo-wiązującym, mają duże znaczenie dla praw podmiotowych jednostki, często nawet – ze względu na powszechność i bezpośredniość wpływania na sferę praw i obowiązków – mogą być dla jednostki ważniejsze od aktów wyższego rzędu. Dlatego tak ważne jest, by to prawo, stanowiące podstawę codziennego kształtowania sytuacji prawnej, spełniało wymogi konstytucyjne i ustawowe, material-noprawne i formalnoprawne.

To stwierdzenie stanowić będzie podstawę systematyki poniższych uwag na temat naj-ważniejszych błędów popełnianych przez prawodawców lokalnych przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. W ich ramach wyróżnić można trzy zasadnicze grupy: -po pierwsze – specyficzne błędy prawodawców lokalnych o charakterze ogólnym (nazwane przeze mnie: konstrukcyjnymi), polegające na naruszeniu podstawowych ogólnych zasad dotyczących two-rzenia podustawowych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, po drugie – popełniane przez prawodawców lokalnych błędy o ściśle materialnoprawnym charakte-rze, czyli błędy w interpretowaniu i stosowaniu podstaw prawnych upoważniających do stanowie-nia prawa miejscowego, prowadzące w efekcie do przekroczenia przez prawodawców lokalnych granic upoważnienia ustawowego,-po trzecie – wady formalne, a więc błędy w samej procedurze stanowienia prawa miejscowego.

Zawarte w niniejszym opracowaniu rozważania koncentrować się będą na pierwszej z wy-mienionych grup, dotyczyć zatem będą tego rodzaju wad aktów prawa miejscowego, które mają charakter materialnoprawny sensu largo, a więc naruszają podstawowe konstytucyjne wymogi do-tyczące legalności podustawowych źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Przyjęta przeze mnie systematyka ma oczywiście jedynie umowny charakter, ma służyć wyłącznie uporządkowaniu poniższych przykładów, ale nie przesądza w sposób jednoznaczny i bezdyskusyjny o charakterze poszczególnych typów naruszeń prawa, niektóre z nich mają bowiem charakter mieszany, wymyka-jąc się zaproponowanej kategoryzacji.

Dorota Dąbek

267

2. braK poDstawy prawnej

Jak wiadomo, akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej upoważ-nienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Upoważnienie to nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych, nieprecyzyjność zatem upoważnienia musi być przez organy lokalne interpretowana jako nieudzielenie w danym za-kresie kompetencji normodawczej, nie podlega przy tym ani wykładni rozszerzającej, ani celowościo-wej. Upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego może mieć albo charakter upoważnienia szczegółowego, albo generalnego, może być zwarte albo w samych tzw. ustrojowych ustawach samo-rządowych i o administracji rządowej1, albo w różnych innych ustawach szczegółowych.

Najpoważniejszym w moim przekonaniu błędem, stosunkowo często niestety popełnia-nym przez prawodawców lokalnych przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, jest działanie bez podstawy prawnej. Można wskazać bardzo wiele przykładów takiego działania. Z zakwestionowa-nych w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prób tworzenia aktów prawa miejscowe-go pomimo braku stosownego upoważnienia ustawowego wymienić można choćby uchwały w spra-wie zasad przyznawania nagród za długoletnie pożycie małżeńskie oraz jubileusz urodzin2, lub w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania stypendiów dla studentów3. Sądy stoją na stanowi-sku, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu rangi ustawowej, który dopuszczałby organy gminy lub powiatu do stanowienia tego rodzaju przepisów prawa miejscowego. Także w głośnych swego czasu sprawach tzw. becikowego, czyli masowo kiedyś podejmowanych przez organy samorządowe uchwał ustanawiających jednorazową pomoc finansową w związku z urodze-niem lub przysposobieniem dziecka, przyjęto w orzecznictwie brak delegacji dla rady gminy lub rady powiatu do podjęcia takich uchwał4.

Częste w praktyce były i są niestety nadal przypadki ustalania uchwałami opłat za przyłą-czenie do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, podejmowane na podstawie art. 24 pkt. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747). Tego rodzaju opłaty za przyłączenie się do istniejącej sieci wodociągowej, mając charak-ter obciążenia publicznoprawnego, co do którego ustawodawca nie zawarł wyraźnego upoważnie-nia ustawowego dla organów samorządowych, stanowią niedopuszczalną ingerencję tych organów w zakres publicznoprawnych obowiązków jednostek�.

Przykładami działania bez podstawy ustawowej są także uchwały o utworzeniu związków

� Ustawa z 8 marca �990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z �00�r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm), dalej jako: u.s.g.; ustawa z 5 czerwca �998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.), zwana dalej: u.s.p.; ustawa z 5 czerwca �998r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.), dalej jako: u.s.w. oraz ustawa z �� stycznia �009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr ��, poz. �06), dalej jako: u.a.rz.

� Por. np. wyrok WSA w Krakowie, III SA/Kr �090/08. Wszystkie cytowane w tym opracowaniu wyroki sądów administracyjnych są w całości dostępne (wraz z uzasadnieniami) w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Są-dów Administracyjnych prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

� Por. wyrok WSA w Krakowie z �5 kwietnia �00�r., III SA/Kr ��8/0� oraz wyrok NSA z �9 października �00� r., I OSK ��88/0�.

� Por. np. wyrok WSA w Krakowie z �9 lipca �005r., III SA/Kr �9�/05.5 Por. np. wyrok WSA w Krakowie z �0 maja �008 r., III SA/Kr 8��/0�.

O praktyce stanowienia prawa miejscowego – najczęściej popełniane błędy prawotwórców lokalnych

26�

komunalnych (gminnych czy powiatowych) mających za przedmiot cel inny niż przewidziany w ustawie, a więc inny niż wspólne wykonywanie zadań przez tworzące związek jednostki samorzą-du terytorialnego (np. w celu promowania określonych produktów) 6.

Błędy w tworzeniu aktów prawa miejscowego bez podstawy prawnej są popełniane naj-częściej przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, czyli przez rady gmin, rady powiatów i sejmiki województw. Zdarza się jednak również, że akty, które mają wszelkie cechy ak-tów prawa miejscowego, a więc są normatywne, abstrakcyjne, generalne i zewnętrzne, a do których podjęcia brak upoważnienia ustawowego, usiłują wydawać samorządowe organy wykonawcze. Jako przykład wskazać można zarządzenia wójtów/burmistrzów/prezydentów w sprawie przebiegu linii komunikacyjnych. Skoro przedmiotem regulacji tego rodzaju zarządzeń są zasady organizacji transportu osób na terenie miasta, a więc sposób wykonywania ustawy o transporcie drogowym i skoro w intencji podmiotów je wydających stanowić mają one wytyczną dla sporządzania indywi-dualnych decyzji zezwalających na wykonywanie transportu drogowego osób (przewozów regular-nych), wydawanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a dokładniej podstawę do spo-rządzania stanowiącego załącznik do takiej decyzji schematu połączeń komunikacyjnych z zazna-czoną linią komunikacyjną i przystankami (art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym), to charakter norm zawartych w tego rodzaju zarządzeniach (abstrakcyjny i generalny), oraz ich adre-sat (podmioty zewnętrzne wobec administracji) nakazują traktować te zarządzenia jako akt prawa miejscowego. Podstawy zaś do wydawania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, zwłaszcza przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie sposób doszukać się w obowiązujących przepisach ustawowych, ani w ustawie o drogach publicznych, ani też w ustawie o transporcie dro-gowym7.

Oczywiście ustalenie, czy dana uchwała ma charakter prawa miejscowego i czy rzeczywi-ście zostaje podjęta bez upoważnienia ustawowego, wymaga przeprowadzenia każdorazowo rzetel-nego kompleksowego badania aktualnego stanu prawnego i jego interpretacji. Niejednokrotnie jed-nak w praktyce okazuje się, że jednoznaczne ustalenie, czy odpowiednia podstawa prawna do two-rzenia prawa miejscowego istnieje czy nie, bywa szczególnie trudne i kontrowersyjne. Wątpliwości mają często nie tylko same podmioty tworzące akty prawa miejscowego, ale także organy powołane do ich kontroli, w tym również sądy administracyjne. Jako przykład wskazać można choćby kontro-wersje wokół tego, czy rada gminy jest należycie umocowana ustawowo do ustalenia w swoim Sta-tucie nie tylko herbu, ale też do określania zasad jego używania. Niekiedy uznaje się, że określenie w statucie zasad i warunków używania herbu stanowi wyjście poza granicę upoważnienia ustawo-wego, ponieważ dotyczy sprawy, która nie jest związana z ustrojem jednostki samorządu terytorial-nego, ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów8. W orzecznictwie prezento-wany jest jednak także pogląd dopuszczający podjęcie przez radę gminy osobnej uchwały o zasa-dach używania herbu9.

6 Por. wyrok WSA w Krakowie z �� września �009 r., III SA/Kr �0��/08.� Por. wyrok WSA w Krakowie z �� stycznia �009 r., III SA/Kr �59/08.8 Por. wyrok NSA z �� marca �009r., II OSK ��5�/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca �009 r., III SA/Kr

�05/09.9 Por. wyrok WSA w Krakowie z � kwietnia �009 r., III SA/Kr �86/08 oraz wyrok NSA z �5 listopada �009 r., II

OSK ��0�/09; też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 grudnia �006r., III SA/Wr �8�/06.

Dorota Dąbek

269

3. stanowienie na poDstawie Upoważnień jeDynie poDUstawowych

Innym błędem często popełnianym przez organy samorządowe jest opieranie tworzonych przez siebie aktów prawa miejscowego nie na upoważnieniu ustawowym, lecz podustawowym (naj-częściej na rozporządzeniu). Wprawdzie poglądy o dopuszczalności takiej praktyki prezentowane były przez długie lata w polskim piśmiennictwie10, w świetle obecnie obowiązującej Konstytucji z 2 kwietnia 1997r. nie może ulegać wątpliwości jej niekonstytucyjność. Taka praktyka pojawia się jed-nak niestety także obecnie, jako przykład wskazać można wadliwie do niedawna ustanawiane strefy płatnego parkowania. Zawarte w wydanym na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicz-nych Rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wpro-wadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych upoważnienie dla rady gminy do wprowadzania tych opłat, ustalania wysokości stawek oraz sposobu ich pobiera-nia, stanowiło w praktyce podstawę prawną wykorzystywaną przez wiele lat przez rady gmin do podejmowania uchwał w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie miast11. Dopiero Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r.12 stwierdził niekonstytucyjność omawianych przepisów ustawy o drogach publicznych i wykonawczego do niej rozporządzenia.

Tego typu błędy przy tworzeniu aktów prawa miejscowego popełniały i popełniają nie tylko organy samorządowe, ale także organy administracji rządowej. Dla przykładu: rozporządze-nia wojewodów zatwierdzające projekty założenia na danym terenie ewidencji budynków i gruntów są wydawane na podstawie §35 ust.3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Bu-

�0 W doktrynie podnoszono m.in. możliwość zawarcia upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego w rozporządzeniach Rady Ministrów, ministrów, Prezydenta RP, czy nawet wojewodów, o ile akty te wydane zo-stały na podstawie ustawy i z powołaniem się na konkretną klauzulę delegacyjną, por. np.: H. Rot, Akty prawo-twórcze organów samorządu terytorialnego, „Studia Prawnicze” �99�, nr �, s. ��; H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa �99�, s.�8-�9; także M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa �99�, s. �, który dopuszczał stanowienie aktów prawa miejscowego „ewentualnie na podstawie aktów wykonawczych wyższego rzędu”, również: J. Jagielski, Przepisy porządkowe wojewody i gminy, „Człowiek i Śro-dowisko” �99�, nr �-�, s. ��, który twierdził, że prawo miejscowe „ (...) tworzą przepisy wydawane na podstawie upoważnień zawartych w poszczególnych ustawach lub aktach normatywnych opartych na ustawach”.

11 W orzecznictwie sądowym problem ten przez długi czas nie był dostrzegany; por. np. wyrok NSA w War-szawie z 12 października 2001r., II SA 1174/01, „Prawo Gospodarcze” 2002, nr 2/46, w którym Sąd rozstrzy-gając czy uprawnienia prawotwórcze ma na podstawie cyt. Rozporządzenia jedynie rada gminy, czy także za-rząd, i słusznie odmawiając tych uprawnień zarządowi, w ogóle nie zauważył, że ewentualne istnienie tych uprawnień czy ich brak wynikałby z upoważnienia zawartego w rozporządzeniu, a nie ustawie. Tak samo NSA w Warszawie w wyroku z 10 stycznia 2002r., II SA 3054/01, „Wokanda” 2002,nr 6, 38, oceniając prawidłowość regulaminu funkcjonowania systemu parkowania płatnego niestrzeżonego w gminie przechodzi do porządku nad tym, iż regulamin ten „został wydany na podstawie przepisów Rozporządzenia...”. Co więcej, w wyroku tym przy okazji rozstrzygania możliwości wprowadzenia opłaty za wydanie identyfikatora, Sąd rozważa kwestię braku w tym względzie upoważnienia ustawowego, stwierdzając, iż „ani ustawa (...) ani wydane na jej podsta-wie Rozporządzenie (...) nie dają podstawy do wprowadzenia takiej opłaty”. Na szczęście inne organy ochro-ny prawnej nie pozostały obojętne na nieprawidłowości w sposobie skonstruowania delegacji do stanowienia prawa miejscowego w oparciu o przytoczone powyżej rozporządzenie, zwrócił na to uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, jak również NIK stwierdzając w swej Opinii, że w 26 skontrolowanych miastach pobieranie opłat za parkowanie zostało wprowadzone z naruszeniem prawa; por. Rzecznik kwestionuje przepisy. Płatne parkowanie, „Rzeczpospolita” z 6 listopada 2001r.; J. Kotłowska-Rudnik, Opłaty za parkowanie są bezprawne, „Gazeta Prawna” z 12.06.2002r., s.1.

�� Sygn. akt P 6/0�, Dz. U. Nr ��, poz. �8�6.


270

downictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996r.13

Wymienione powyżej przykłady nie mogą być akceptowane w świetle zapisów obecnej Konstytucji. Z literalnego jej brzmienia wynika bowiem konieczność opierania aktów prawa miej-scowego na delegacji ustawowej. Nie jest przy tym możliwe żadne działanie „pośrednie”, a więc stanowienie prawa miejscowego na podstawie zawartej w innym akcie podustawowym (rozporzą-dzeniu) wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego. Skoro ustrojodawca zdecydował, że upoważnienia do stanowienia prawa udzielać winien ustawodawca, za niedopuszczalne uznać na-leży udzielanie tego upoważnienia przez organ władzy wykonawczej, nie jest bowiem możliwe prze-noszenie kompetencji do upoważniania do stanowienia prawa. Takie działanie byłoby sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 94 Konstytucji), stanowienie zaś prawa na podstawie zawartej w rozporządzeniu jest w istocie działaniem bez podstawy prawnej, naruszając regułę wyrażoną w art. 7 Konstytucji i skutkując wadą aktu prawa miejscowego powodującą jego nieważność.

4. sUbDelegowanie Kompetencji prawotwórczych

Konstytucja w art. 92 ust. 2 rozstrzyga wyraźnie kwestię subdelegacji, która dotychczas budziła wiele teoretycznych sporów i praktycznych wątpliwości. Konstytucja wprowadza wprawdzie wyraźny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych jedynie w odniesieniu do rozporządzeń, milczy natomiast w kwestii subdelegacji kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, jednakże konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych traktować należy szerzej, trzeba go w szczególności odnieść także do prawotwórstwa lokalnego14, ze względu na zbliżony charakter rozporządzeń i aktów prawa miejscowego: jedne i drugie mają podustawowy charakter, opierać się więc muszą na upoważnieniach ustawowych do ich wydania. Naruszeniem tej zasady byłoby wpro-wadzenie możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego (tak samo jak rozporządzeń) z powo-łaniem się nie na taką właśnie ustawową podstawę, lecz w oparciu o upoważnienie pochodzące od innego podmiotu, nawet jeśli ów podmiot upoważniony został ustawowo. Takie przenoszenie kom-petencji prawotwórczych byłoby zastępowaniem ustawodawcy, stanowiąc wyraźne naruszenie Kon-stytucji.

A zatem „rada gminy nie może przenosić uprawnienia do stanowienia przepisów gmin-nych w formie subdelegacji na zarząd gminy, gdyż przepisy ustawy (...) nie przewidują takiej możli-wości”1�, a „skoro Rada Miasta w zaskarżonej uchwale ustaliła, że „regulaminy targowiska uchwa-la Zarząd Miasta”, to naruszyła rażąco przepisy ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając

�� Np. rozporządzenia nr �� i ��/9� wojewody szczecińskiego z �� października �99�r., Dz. Urz. Województwa Szczecińskiego Nr ��, poz. �� i ��.

�� Por. m.in. W. Kręcisz, W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejscowego, Przegląd Sejmowy �998, nr 5, s. 58; J. Jeżewski pisze, że „regulacja art. �� ust. � ustawy o samorządzie gminnym ogranicza swobodę ustawodawcy w udzielaniu upoważnień szczegółowych do stanowienia przepisów gminnych. Upoważnienie organu wykonawczego do stanowienia przepisów gminnych byłoby wyraźnie sprzeczne z dyspozy-cją ustawy ustrojowej ustalającej zasady podziału kompetencji, a w tym – kompetencję prawodawczą rady gminy” – tym samym więc sprzeczne z tymi zasadami byłoby upoważnienie do subdelegacji kompetencji prawotwórczych na rzecz takich organów, J. Jeżewski, Przepisy gminne, w: W. Miemiec, B. Cybulski (red), Samorządowy poradnik budżetowy na rok 1995, Warszawa �995, s. 5�.

�5 Wyrok NSA z �� października �99�r., SA/Wr �05�/9�.

Dorota Dąbek

271

niedozwoloną delegację własnych kompetencji”16, gdyż „rada gminy nie jest upoważniona do prze-kazywania organowi wykonawczemu zarządu gminy swoich kompetencji dotyczących zwolnień od podatku od nieruchomości”17, a „jeżeli obowiązujące przepisy prawa nie przewidują funkcji prawo-twórczej jednoosobowych organów gminy, nie można na te organy przenosić takiej funkcji posługu-jąc się art. 43 ustawy o podziale zadań i kompetencji (...)”18.

Z tych powodów za niedopuszczalne uznać należy na przykład przeniesienie przez radę gminy jej kompetencji do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu, o których mowa w art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w związku z §8 ust. 2 rozporządze-nia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania po-jazdów19. Z tych samych powodów za niezgodną z prawem uznana też została uchwała rady gminy, mocą której upoważniono wójta do obniżenia minimalnych stawek czynszu. Sąd uznał bowiem, że ustawa o samorządzie gminnym dokonuje podziału kompetencji między radą gminy a wójtem: rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta, jest upoważniona do ustalania za-sad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, natomiast wykonywanie bezpo-średniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości wójta. Określona tymi przepisami właściwość wójta w zakresie gospodarowania mieniem gminnym nie wyklucza dopuszczalności ustalania właśnie w drodze uchwały rady gminy ogólnych, wiążących wójta, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmowanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych i ustawie o samorządzie gminnym. Stanowiąc uchwały dotyczące gospo-darowania mieniem komunalnym, rada gminy działa w wykonaniu swoich ustawowych kompeten-cji o charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez wójta, chyba że przepisy ustaw zastrzegają wy-łączną właściwość wójta w tym zakresie. Jako organ upoważniony do wydania uchwały wykonaw-czej względem ustawy, rada nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, naruszałoby to bowiem konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji. Rada, poprzez upoważnienie dla wójta do obniżenia ustalonych na mocy uchwały rady minimalnych stawek czynszu, nie może zatem przy-znać wójtowi możliwości korygowania w sposób uznaniowy ustalonych już przez nią stawek, scedo-wała by bowiem tym samym na organ wykonawczy kompetencje do powtórnego, samodzielnego (bez wskazania mu jakichkolwiek kryteriów) uznaniowego kształtowania sytuacji podmiotów ze-wnętrznych wobec gminy. Takie działanie stanowi niedozwolone przeniesienie kompetencji przy-znanej ustawowo radzie gminy na rzecz innego organu – wójta20.

Swego rodzaju wyjątkiem, dopuszczalnym przez ustawodawcę, jest jednak umocowanie do stanowienia prawa miejscowego przez związek komunalny (np. międzygminny lub międzypo-wiatowy) lub przekazanie kompetencji prawotwórczych w drodze porozumienia administracyjnego. Uzasadnieniem zaś dla przyjęcia dopuszczalności stanowienia prawa miejscowego przez związek

�6 Wyrok NSA z �� listopada �99�r., SA/Kr �9�6/9�.17 Wyrok NSA z 23 lipca 1991r., III SA 452/91, POP 1994, nr 4/75 – w cytowanej tezie wyroku Sąd posługuje

się nieznaną ustawie konstrukcją „organ wykonawczy zarządu gminy”, pod tym sformułowaniem rozumiejąc przewodniczącego zarządu/dokładniej: burmistrza/, co wynika z uzasadnienia wyroku.

�8 Wyrok NSA z �0 stycznia �995r., SA/Kr �56�/9�, ONSA �996/�/�8.�9 Por. wyrok WSA w Krakowie z �9 stycznia �008 r. oraz wyrok NSA z � października �008 r., I OSK ��9/08.�0 Wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada �008r., III SA/Kr 5��/08.


272

komunalny lub też w innych przypadkach przenoszenia kompetencji prawotwórczych w drodze po-rozumienia, jest istota samego aktu porozumienia administracyjnego, tkwiąca w ustawowym umo-cowaniu do przenoszenia tą drogą zadań publicznych, a w ślad za nimi kompetencja do ich wyko-nywania, w tym także kompetencji prawotwórczych.

5. wewnętrzny charaKter

Jednym z błędów popełnianych przez prawodawców lokalnych przy tworzeniu aktów pra-wa miejscowego, są także podejmowane próby uchwalania, jako aktów prawa miejscowego, tego rodzaju aktów, które mają charakter wewnętrzny, a więc w istocie nie są aktami prawa miejscowego. Jak bowiem wiadomo, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów: wszyst-kich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych oraz prywat-nych, a więc są powszechnie obowiązujące. Powszechność obowiązywania ma charakter podmio-towy, bez względu na jego zakres przestrzenny (obszar całego państwa, czy też obszar działania organów stanowiących prawo miejscowe). Przepisy powszechnie obowiązujące mają moc obowią-zującą w stosunku do określonych ogólnie kategorii podmiotów, bez względu na więź prawną i or-ganizacyjną łączącą ich z normodawcą. Aktami prawa miejscowego nie mogą natomiast być akty wewnętrznego kierownictwa, adresowane do podmiotów pozostających w strukturze administracji, a więc będące aktami wewnętrznymi.

Ocena, czy dana uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące, a więc czy jest ak-tem prawa miejscowego, może w praktyce być trudna. Nie zawsze bowiem łatwo udaje się ocenić, czy dana uchwała skierowana jest na zewnątrz, do mieszkańców i innych podmiotów, czy też adre-sowana jedynie do wewnątrz danego układu organizacyjnego. Odmówienie jednak danej uchwale waloru powszechności obowiązywania skutkować będzie każdorazowo nie zaliczeniem jej do kate-gorii aktów prawa miejscowego, nie zaś jej przynależnością do kategorii aktów prawa miejscowego wewnętrznie obowiązującego, bo takich aktów nie ma.

Dla przykładu: nie mają charakteru aktu powszechnie obowiązującego uchwały rady gmi-ny dotyczące ustalenia wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz zatwierdzenia wartości jednego punktu w jednostce organizacyjnej gminy21. Przyjmuje się, że uchwały takie mają wprawdzie charakter normatywny, albowiem zawierają novum normatywne w postaci roszczeń pracowników jednostki do pracodawcy i obowiązek po stronie kierownika jednostki, jak również mają charakter generalny, albowiem adresat jest określony w sposób generalny. Nie jest to jednak wystarczające do uznania, że uchwała taka jest aktem prawa miejscowego, adresatem takiej uchwa-ły nie są bowiem podmioty stojące na zewnątrz administracji, gdyż uchwała taka jest skierowana do jednostki organizacyjnej gminy i dotyczy wysokości wynagrodzeń pracowników tej jednostki, ma

�� Wydawane na podstawie art. �0 ust. � i art. �� ust. � ustawy z dnia �� marca �990r. o pracownikach samorzą-dowych oraz wykonawczego do niej § � pkt � i § � ust. � pkt � rozporządzenia Rady Ministrów z dnia � sierpnia �005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyj-nych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr ��6, poz. �� z późn. zm.); wcześniej były one podejmowa-ne na podstawie §� pkt � i §� ust. � Rozporządzenia Rady Ministrów z �6 lipca �000r. w sprawie zasad wynagra-dzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Dorota Dąbek

273

zatem niewątpliwie charakter wewnętrzny22. Identycznie sytuacja wygląda w przypadku uchwał rad powiatów w sprawach zatwierdzenia wartości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierw-szej kategorii zaszeregowania w tabeli punktowych rozpiętości dla poszczególnych kategorii zasze-regowania i akceptacji wartości punktów służących do obliczenia miesięcznych stawek wynagro-dzeń dla pracowników zatrudnionych w jednostce organizacyjnej powiatu23.

Jako przykład wskazać można także umieszczenie w regulaminie wynagradzania nauczy-cieli, wydawanym na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.) zapisu określającego pewną pulę środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli i dyrektorów. Niewątpliwie jest to norma planistyczna dotycząca budżetu, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i wykracza poza dopusz-czalne ramy materii mogących stanowić przedmiot regulacji regulaminowej stanowionej na podsta-wie ustawy Karta Nauczyciela. Tego rodzaju regulaminy, będąc aktami prawa miejscowego, zawie-rać powinny tylko normy mające charakter generalny, abstrakcyjny i zewnętrzny. W jednym akcie prawnym nie powinno się umieszczać norm o różnym charakterze24.

6. inDywiDUalny lUb KonKretny charaKter

Sam normatywny ani zewnętrzny charakter danego aktu nie wystarcza do zaliczenia go do kategorii aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, jako akty prawotwórcze i to po-wszechnie obowiązujące, zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Często popełnianym przez organy samorządowe błędem jest traktowanie jako aktów prawa miejscowego takich aktów, którym brak którejś z tych cech, albo mieszanie w jednym akcie cech aktu abstrakcyj-nego i generalnego z aktem indywidualno-konkretnym. Charakter generalny mają, jak wiadomo, te normy, które określają adresata poprzez wska-zanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność natomiast normy wyra-ża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pew-nych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Niewątpliwie abstrakcyjny charakter mają, np. uchwały określające warunki sprzedaży napojów alkoholowych lub ustalające stawki podatków lokalnych. Nie można natomiast uznać za akt abstrakcyjny uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie konkretnej nieruchomości, czy też uchwały o zaciągnięciu pożyczki bankowej. Mimo zatem, że z uchwał tych płyną określone normy postępowania (mają więc norma-tywny charakter), to jednak nie są jednocześnie aktami abstrakcyjnymi, ulegając skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji w nich zawartych.

Dla przykładu: jeżeli w uchwale w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy25, znajdują się zapisy o przeznaczeniu do sprzedaży konkretnych lokali stanowiących własność gminy, uchwała tego ro-

�� Por. wyrok WSA w Krakowie z �� lutego �006r., III SA/Kr 9��/05.�� Por. wyrok WSA w Krakowie z �� marca �009 r., III SA/Kr �8�/08.�� Por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca �0�0r., III SA/Kr �00�/09.�5 Podejmowanej na podstawie art. �8 ust. � pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. �� ust. � pkt � i ust. 6, art. �5 ust. �, art. 6�

ust. �, art. 68 ust. � pkt �, ust. �, ust. �a pkt �, art. �0 ust. � i ust. � ustawy z dnia �� sierpnia �99�r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z �0�0 r. Nr �0�, poz. 65� z późn. zm.).


27�

dzaju łączy w sobie elementy aktu abstrakcyjno-generalnego z indywidualno-konkretnym. W części dotyczącej zasad zbywania nieruchomości ma charakter aktu prawa miejscowego, jest więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP26, powinna zatem być podjęta z zachowaniem wymogów właściwych dla aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza winna być opublikowana w przewidziany dla prawa miejscowego sposób, co, jak wynika z Konstytucji, jest warunkiem jej obowiązywania (art. 88 ust. 1 Konstytucji). W pozostałym natomiast zakresie jest aktem indywidualno-konkretnym.

7. intencyjny charaKter

Będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające adre-satom pewien sposób zachowania się: nakazy, zakazy, lub uprawnienia. Niezbędnymi elementami składowymi norm zawartych w aktach prawa miejscowego są zatem określenie: adresatów normy, okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie oraz nakazywanego lub zakazywanego działania.

Częstym błędem popełnianym przez prawodawców lokalnych jest próba nadawania cha-rakteru aktów prawa miejscowego aktom, które tej cechy normatywności nie mają. W szczególności więc aktem prawa miejscowego nie są, nie mają bowiem charakteru normatywnego, akty o charak-terze jedynie opisowym, ocennym, czy wyrażające jedynie postulaty, intencje albo życzenia (wypo-wiedzi optatywne). Nie wyznaczając sposobu zachowania się, nie mają one charakteru prawnego.

Dla przykładu – uchwała rady gminy w sprawie Programu gospodarowania mieszkanio-wym zasobem gminy na określone lata27, nie może być traktowana jako akt prawa miejscowego. Za niezgodne z prawem uznać należy podjęcie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, ogłoszenie jej na zasadach właściwych prawu miejscowemu oraz wywodzenie z niej skutków prawnych charak-terystycznych dla prawa miejscowego, to jest traktowanie jej jako podstawy dla pozbawienia podmio-tów zewnętrznych określonych uprawnień związanych z nabywaniem lokalu od gminy, brak bowiem w obowiązującym systemie prawnym podstawy prawnej do łączenia z uchwałą w sprawie Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym tego rodzaju skutków. Powinien to być bowiem jedynie akt intencyjny, programowy, wewnętrzny, skierowany do samej administracji28.

8. niezostawianie oDpowieDniego vacatio legiS

Ponieważ akty prawa miejscowego są powszechnie obowiązującymi źródłami prawa, przez co mogą nakładać na obywateli określone, niekiedy dotkliwe, obowiązki publicznoprawne, muszą być one odpowiednio wcześnie podawane do publicznej wiadomości, aby dać jednostkom

�6 Por. np. wyrok WSA w Poznaniu z �8 sierpnia �009r., II SA/Po �69/09.�� Podjęta na podstawie art. �8 ust. � pkt �5 i art. �0 ust. � u.s.g. oraz art. � i art. �� ust. � pkt � ustawy z dnia ��

czerwca �00�r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z �005r. Nr ��, poz. �66).

�8 Por. wyrok WSA w Krakowie z � lutego �0�0r., III SA/Kr ��8/08.

Dorota Dąbek

27�

czas na dostosowanie się do ich wymogów. Co do zasady akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym i ustrojowo-organizacyjnym mogą wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia ogło-szenia, ale od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki29: możliwość późniejszego wejścia w ży-cie aktów prawa miejscowego, jeżeli sam akt prawa miejscowego przewiduje termin dłuższy30, albo wcześniej – „w uzasadnionych wypadkach (...) jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiasto-wego wejścia w życie aktu i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszko-dzie. W takim przypadku dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w wojewódz-kim dzienniku urzędowym”. Co do przepisów porządkowych zaś zasadą jest, że wchodzą one w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia, „a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porząd-kowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia”. Termin więc wejścia w życie aktu co do zasady nie może poprzedzać dnia jego ogłoszenia (chyba że nie narusza to zasad demokratycznego państwa prawnego – art. 5 u. ogł., o czym szerzej za chwilę).

Często popełnianym przez prawodawców lokalnych błędem jest pozostawienie adresatom tworzonych aktów zbyt krótkiego vacatio legis, naruszającego powyższe wymogi. Odbywa się to najczęściej przy całkowitym braku uzasadnienia takiego skrócenia czasu na wejście w życie aktu, a więc przy niewykazaniu przesłanek, które według cytowanej powyżej ustawy mogłyby takie przy-spieszenie dnia wejścia w życie aktu usprawiedliwiać.

Dla przykładu, za naruszające powyższy ustawowy wymóg pozostawienia odpowiednio długiego vacatio legis uznano w orzecznictwie przyjęcie w uchwale ustalającej harmonogram dyżu-rów nocnych i świątecznych aptek na terenie powiatu w danym roku31, że uchwała ta podlega ogło-szeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i że wchodzi w życie z dniem podjęcia. W ocenie Sądu narusza to zasady wynikające z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 u. ogł.. Ustawodawca wprawdzie przewidział w niej wyjątek od zasady 14-dniowego vacatio legis umożliwiający wcześ-niejsze wejście w życie przepisów o ile „ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na prze-szkodzie”, niemniej jednak zaistnienia tej przesłanki organ stanowiący przedmiotową uchwałę nie powołał jako uzasadnienia dla wcześniejszego niż 14 dni wejścia w życie przedmiotowej uchwały32.

9. naDawanie mocy wstecznej

Zasada nieretroaktywności aktów normatywnych jest powszechnie akceptowana, czemu wielokrotnie dał wyraz Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie. Także Naczelny Sąd Admi-nistracyjny przeciwstawia się zdecydowanie nadawaniu mocy wstecznej przepisom nakładającym

�9 Ustawa z dnia �0 lipca �000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tekst jedn.: Dz. U z �0�0 r. Nr ��, poz. 95, dalej jako: u. ogł.

�0 Niektóre przepisy szczególne wprowadzają od tego dalsze wyjątki, np. art. �9 ustawy o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym przewiduje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wchodzi w życie od dnia w nim określonego, jednak nie wcześniej, niż po upływie �0 dni od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym

�� Wydawanej na podstawie art. 9� ust. � ustawy z dnia 6 września �00�r. – Prawo farmaceutyczne, tekst jedn.: Dz. U. z �008 r. Nr �5, poz. �� z późn. zm.

�� Por. wyrok WSA w Krakowie z �� czerwca �006 r., III SA/Kr ��6/06.


276

obowiązki33. Przedmiotem kontrowersji natomiast jest, czy można nadać moc wsteczną przepisom powszechnie obowiązującym działającym „in favorem” (przyznającym uprawnienia). Wobec tych wątpliwości, Konstytucja nie rozstrzygnęła wyraźnie kwestii zakazu retroakcji przepisów prawidło-wo ogłoszonych, a ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych (…) wprowadza możliwość odstąpie-nia, pod pewnymi warunkami, od zakazu retroakcji, przewidziano mianowicie możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, „jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie” (art. 5 u. ogł.).

Ta kontrowersyjna regulacja spotkała się z ostrą krytyką doktryny34. Rzeczywiście jest to bardzo ryzykowna regulacja, z uwagi na pojemność i niedookreśloność zarazem zwrotu „demokra-tyczne państwo prawne”, oraz fakt, że ocena, czy „zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie”, została złożona w ręce samych podmiotów wyposażonych w kompe-tencje prawotwórcze, a dopiero następczo kontrola prawidłowości tej oceny została przekazana or-ganom sprawującym nadzór oraz sądom administracyjnym. Zatem korzystanie z tej pozostawionej przez ustawodawcę furtki, powinno następować jedynie wyjątkowo, prawodawcy lokalni winni tu zachować szczególną ostrożność i wstrzemięźliwość.

Praktyka niestety pokazuje jednak, że nie zawsze tak jest. Twórcy prawa miejscowego sto-sunkowo chętnie do tej możliwości sięgają, nie zawsze niestety w takich sytuacjach, gdy przepisy uchwalane mają charakter jedynie uprawniający, a nie zobowiązujący35.

10. narUszenie wymogU pUbliKacji

Warunkiem wejścia w życie źródeł powszechnie obowiązującego prawa, a więc również aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych mają być, zgodnie z zapisami Konstytucji (art.88 ust.2), uregulo-wane w ustawach. Precyzując konstytucyjny wymóg publikacji aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, w ustawie z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (…) wprowadzono obowiązek ich niezwłocznego (art. 3) ogłoszenia w dzienniku urzędowym (art. 2 ust.1). Ponieważ akty prawa miejscowego są zawsze wydawane na podstawie ustawy, dla ich publikacji ma znaczenie reguła, że można je ogłaszać w okresie od dnia ogłoszenia danej ustawy, a przed dniem jej wejścia w życie, choć nie mogą one wejść w życie wcześniej niż ustawa (art. 7). Regułę tę potwierdza też treść §128 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r.w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zasady publikowania aktów prawa miejscowego nie są jednolite, zależą bowiem od rodzaju aktu. Wszystkie akty prawa miejscowego są publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, odnośnie zaś aktów prawa miejscowego o charakterze po-rządkowym przewidziano dodatkowo publikowanie ich w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu.

�� Dla przykładu w wyroku z dnia 6 lipca �99�r., SA/Łd �0��/�99�, OSP �995, nr �0, poz. ��8, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprostowanie błędu w ogłoszonym akcie prawnym i wydanie na podstawie tego aktu z uwzględnieniem owego sprostowania decyzji, podważa zaufanie obywateli do treści ogłoszonych aktów prawnych i w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz.

�� J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław �000, str. �0�-�0�.�5 Por. rozważania na temat zakazu retroakcji m.in. w wyroku WSA w Krakowie z �6 czerwca �009r., III SA/Kr

8�9/08.

Dorota Dąbek

277

Niestety powyższe zasady są niekiedy przez organy samorządu terytorialnego naruszane. Rada gminy nie może dowolnie rezygnować z publikowania swych uchwał w wojewódzkim dzien-niku urzędowym. Tryb promulgacji jest zdeterminowany przez treść i charakter prawny uchwały. Dlatego akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku promulgacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej promulgacji36. Dlatego, na przykład, podejmując uchwałę w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkal-nych w budynkach stanowiących własność gminy37, a więc mającej charakter aktu prawa miejsco-wego ustalającego zasady zarządu mieniem gminy, należy zachować wymogi właściwe dla aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza winna ona być opublikowana w przewidziany dla prawa miej-scowego sposób. Brak opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkował wprawdzie tym, że uchwała ta nie weszła w życie jako akt prawa miejscowego (art. 88 ust. 1 Konsty-tucji), nie pozbawiło jednak tej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego38. Taka uchwała istot-nie narusza prawo, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności39.

11. poDsUmowanie

Przedstawiony powyżej katalog najczęściej w praktyce występujących naruszeń przez prawo-dawców lokalnych ogólnych zasad stanowienia podustawowych źródeł prawa powszechnie obowią-zującego. nie jest oczywiście zamknięty. Ilustruje on jednak najważniejsze praktyczne trudności, z jakimi wciąż borykają się twórcy prawa miejscowego. Pomimo że podstawowe wymogi legalności aktów prawa miejscowego zostały konstytucyjnie, w miarę precyzyjnie, doprecyzowane już ponad 10 lat temu, wciąż dość często zdarza się niestety ich naruszanie. Niejednokrotnie zaś przyczyną tego nie jest brak dostatecznej wiedzy lub zła wola organów stanowiących, lecz obiektywne trudno-ści z dokonaniem prawidłowej kwalifikacji norm stanowiących przedmiot regulacji (rozstrzygnięcie, czy mają charakter wyłącznie wewnętrzny, czy też powszechnie obowiązujący, indywidualny i kon-kretny, czy abstrakcyjny i generalny, normatywny czy intencyjny, zobowiązujący, czy przysparzają-cy, itp.) oraz z ustaleniem zakresu upoważnienia ustawowego (czy istnieje podstawa ustawowa dla regulacji danej treści, który z organów został w tę kompetencję wyposażony, itp.). To uświadamia, że tworzenie prawa miejscowego wciąż nie jest łatwym zadaniem.

[email protected]

�6 Por. wyrok WSA w Krakowie z � października �005r., III SA/Kr �9�/05.�� Na podstawie art. �8 ust. � pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca �990r. o samorządzie gminnym, art. �� ust. � pkt

�, ust. 6, art. �5 ust. �, art. 6� ust. �, art. 68 ust. � pkt �, ust. �, ust. �a pkt �, art. �0 ust. �, ust. � ustawy z dnia �� sierpnia �99�r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z �00�r. Nr �6�, poz. �60� z późn. zm.).

�8 Por. wyrok WSA w Gliwicach z �9 czerwca �009r., II SA/Gl ��/09.�9 Por. wyrok WSA w Krakowie z � marca �0�0 r., III SA/Kr ��8/09.


27�

literatura:

1. Boć J. (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000.2. Jagielski J., Przepisy porządkowe wojewody i gminy, „Człowiek i Środowisko”1992, nr 1-2. 3. Jeżewski J., Przepisy gminne, w: Miemiec W., Cybulski B. (red.), Samorządowy poradnik

budżetowy na rok 1995, Warszawa 1995.4. Kotłowska-Rudnik J., Opłaty za parkowanie są bezprawne, „Gazeta Prawna”

z 12.06.2002r.5. Kręcisz W., Zakrzewski W., Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejsco-

wego, „Przegląd Sejmowy”1998, nr 5. 6. Rot H., Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego, „Studia Prawnicze” 1993, nr

1. 7. Rot H., Siarkiewicz K., Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994.8. Szewczyk M., Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991.9. Rzecznik kwestionuje przepisy. Płatne parkowanie, „Rzeczpospolita” z 6 listopada 2001r.

Dorota Dąbek

agnIESzka zEMkE – góRECka*∗

konSEkwEnCjE oRganIzaCyjno-PRawnE STaTuSu oRganu założyCIElSkIEgo

jEdnoSTEk SaMoRządu TERyToRIalnEgo

streszczenie

Zależność osoby prawnej od jej organizatora i właściciela istnieje zarówno w prawie prywat-nym, jak i publicznym. Status prawny samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej opiera się na przepisach prawa zarówno publicznego, jak i prywatnego. Kierunek przeprowadzonej w 1999 roku dopro-wadził do tego, że większość szpitali jest podporządkowana jednostkom samorządu terytorialnego, które stały się ich organami założycielskimi i zostały wyposażone w uprawnienia wpływające na samodzielność zakładu. Podporządkowanie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej opiera się na zależ-ności funkcjonalnej, organizacyjnej i majątkowej. System organów zakładu jest systemem zależnym oso-bowo od organu założycielskiego. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznano prawo do decydowa-nia o powstaniu, przekształceniu, likwidacji, komercjalizacji i prywatyzacji. Samorządy sprawują nadzór, który pozwala na aktywną możliwość władczego wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej i współadministrowania. Zależność majątkowa wiąże się z funkcją mienia publicznego z jakiej korzysta samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej oraz odpowiedzialnością finansową jaką ponoszą jed-nostki samorządu terytorialnego w przypadku likwidacji zakładu.

conseqUences of organizational anD legal statUs of the foUnDing boDy of local government Units

summary

Dependence of a legal person on the organizer and owner exists in both the private and public laws. The legal status of independent public health care unit is based on the provisions of both public and private sectors. The direction of the reform carried out in 1999 resulted in the fact that most hospitals are subordinate to local government units, which became their founding bodies and have powers that affect

* Dr, Katedra Prawa Cywilnego Uniwersytetu w Białymstoku, adwokat.

2�0

the independence of the unit. Subordination of independent public health care is based on the functional, organizational and property relationship. Plant body system is a system dependent on the personality of the founding body. Local government units were given the right to decide about the creation, conversion, liquidation, commercialization and privatization. Local authorities carry out surveillance, which allows for the possibility of an imperious active entering in the business units supervised and co-administrated. Asset dependence is associated with the function of public property which independent public health care units are entitled to and they bear the financial responsibility of local government units in the event of li-quidation of the health care unit.


W dobie Polski Ludowej „służba zdrowia” stanowiła zorganizowaną część administracji państwowej, w której funkcjonariusz Skarbu Państwa udzielał świadczeń zdrowotnych w państwo-wym zakładzie leczniczym. Warto zwrócić uwagę, że w dobie „służby zdrowia” za błędy lekarskie ponosił odpowiedzialność Skarb Państwa. W latach 90 – tych w środowiskach reformatorskich co-raz częściej używano pojęcia „ochrona zdrowia”, które znacznie odbiegało od instytucji „służby zdrowia”. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że system ochrony zdrowia obejmuje wszystkie czynniki warunkujące zdrowie, natomiast system służby zdrowia, to pojęcie węższe obejmujące udzielających świadczenia i podmioty nimi administrujące1. Ochrona zdrowia, instytucja którą po-sługuje się art. 68 Konstytucji RP2 zostało zdefiniowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r., zgodnie z którym „z art. 68 ust. 1 Konstytucji należy wywieść podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Treścią prawa do ochrony zdrowia nie jest naturalnie jakiś abstrakcyjnie określony (i w gruncie rzeczy niedefiniowalny...) stan „zdrowia” poszczególnych jed-nostek, ale możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie ukierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepełnosprawności”3. Przepis art. 68 ust. 2 Kon-stytucji nakłada na władze publiczne, a w szczególności na ustawodawcę, obowiązek określenia zasad realizowania prawa do ochrony zdrowia. Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji material-nej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych – w miarę dostępnych funduszy.

Zgodnie z raportem WHO, pojęcie systemu zdrowotnego (zwanego systemem ochrony zdrowia) obejmuje swoim zakresem wszelkie organizacje, instytucje i zasoby, które są przeznaczone na działania zdrowotne4, a więc między innymi podmioty organizujące udzielanie świadczeń zdro-wotnych i ich finansowanie, czy też świadczeniodawców tychże usług. System zdrowotny opiera się na normach prawnych, które organizują i regulują działanie poszczególnych jego elementów skiero-wanych na realizację konkretnego celu polegającego na ochronie zdrowia społeczeństwa�. System zdrowotny jest uwikłany politycznie. Znaczenie polityki wzrasta w dobie reform. Zakład opieki

� C. Włodarczyk, S. Poździoch, Systemy zdrowotne. Zarys problematyki, Kraków �00�, s. �5.� Dz. U. z �99� r. Nr �8, poz. �8� z późn. zm.� Wyrok TK z dnia � stycznia �00� r., K. ��/�00�, OTK ZU �00�, nr �A, poz. �.� The Health World Report �000, Health’s Systems Improving Performance WHO �000, s. XI.5 A. Zemke – Górecka, Status prawny samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jego prywatyzacja,

Warszawa �0�0, s. ��.

Agnieszka Zemke – Górecka

2�1

zdrowotnej jest podmiotem oddziaływania szerokiego otoczenia w jakim się znajduje, które obej-muje swoim zasięgiem między innymi zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia opieki zdrowotnej społeczeństwu. Powiązanie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (spzoz) z podmiotami administracji publicznej przesądza o podporządkowaniu zakładu w sferze organizacyjnej, prawnej, jak i finansowej. Zależność osoby prawnej od jej organizatora i właściciela istnieje również w prawie prywatnym, a nie tylko publicznym. Podkreślić należy, że powiązania funkcjonalne, organizacyjne i majątkowe z organami założycielskimi samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w znacznym stopniu wpływają na jego pozycję prawną. System źródeł prawa dotyczących spzoz zawiera zarówno podstawową ustawę z dnia 30 sierpnia 1981 r. o zakła-dach opieki zdrowotnej6, dalej jako: ustawa o zoz, a z uwagi na posiadanie osobowości prawnej przez zakład, nie można pominąć kodeksu cywilnego. Istotne znaczenie należy przypisać, również ustawom samorządowym z uwagi na powiązania funkcjonalno – instytucjonalne spzoz z organem założycielskim, w tym katalogu znajduje się: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje-wództwa7, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym8, ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym9. W każdej z ustaw samorządowych przewidziano wykonywanie zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia. Bezsprzecznie takim obowiązkiem jest prowadzenie zakładów opieki zdrowotnej. Rola organu założycielskiego w tym przypadku jest wielopłaszczyzno-wa. Podporządkowanie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej opiera się na zależ-ności organizacyjnej i majątkowej. Zależność organizacyjna obejmuje zarówno powstanie, prze-kształcenia, likwidację, komercjalizację, prywatyzację, nadzór. Zależność majątkowa wiąże się z funkcją mienia publicznego z jakiej korzysta spzoz oraz odpowiedzialnością finansową jednostek samorządu terytorialnego za długi spzoz, która powstaje w chwili jego likwidacji. Potwierdza to także stanowisko sądów powszechnych, zgodnie z którym dopóki spzoz nie zostanie zlikwidowany, jego zobowiązania wobec osób trzecich, tak wynikające z umów, z czynów niedozwolonych, jak i innych zdarzeń prawnych, pozostają zobowiązaniami tego zakładu. Stosownie bowiem do art. 35b ustęp 3 ustawy o zoz, samodzielny publiczny zoz posiada osobowość prawną. Jest więc podmiotem praw i obowiązków i posiada zdolność do zaciągania zobowiązań10.

2. powstanie, przeKształcenie, liKwiDacja spzoz

Zgodnie z przepisem art. 36 ustawy o zoz – tworzenie, przekształcenie i likwidacja pub-licznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze uchwały właściwego organu jednostki sa-morządu terytorialnego. Są to akty normatywne o charakterze jednostronnym, które nie wskazują konkretnego kręgu osób, których przedmiotowy akt dotyczy. Powinny one odpowiadać zasadom

6 Tekst jedn.: Dz. U. z �00�r. Nr ��, poz. 89 z późn. zm.� Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �590 z późn. zm.8 Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.9 Tekst jedn.: Dz. U. z �00� r. Nr ��, poz. �59� z późn. zm.�0 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia �5 lipca �005 r. VI ACa �5�/05, (niepublikowany).

Konsekwencje organizacyjno-prawne statusu organu założycielskiego jednostek samorządu…

2�2

techniki prawodawczej11. Mają charakter aktu stanowiącego, konstytutywnego12. Zasady i tryb ich uchwalenia określają wskazywane wcześniej ustawy samorządowe. Są one aktami prawa miejsco-wego, a warunkiem wejścia ich w życie jest ogłoszenie dokonane zgodnie z przepisem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych13. Działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego podlega nadzorowi właściwych organów administracji publicznej w ramach nadzoru nad działalnością samorządu. Nie do ocenie-nia jest także możliwość dokonywania komercjalizacji likwidacyjnej, jak też prywatyzacji spzoz przez samorząd terytorialny.

Samorząd terytorialny zobowiązany jest do ustalenia, czy na danym terenie niezbędne jest funkcjonowanie zakładu opieki zdrowotnej. Utworzenie spzoz wymaga ciągu działań prawnych, to jest czynności prawnych i faktycznych o znaczeniu prawnym prowadzących do utworzenia organi-zacji oraz uznania jej przez system prawny14. W dobie limitów udzielania świadczeń zdrowotnych nie dochodzi do tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, albowiem kon-strukcja ta nie dopuszcza do innego finansowania świadczeń zdrowotnych jak środki publiczne. Samorządy terytorialne w ramach funkcji organizatorskich na bazie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej1� tworzą spółkę prawa handlowego, której zadaniem jest utwo-rzenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ustawa o zoz pozwala na przekształcanie zakła-dów opieki zdrowotnej na podstawie uchwały organu stanowiącego poprzez ich podział lub łącze-nie. Samorząd terytorialny zobowiązany jest do aktywności poprzez zarówno ustalenie czy nie-zbędny jest podział zakładów opieki zdrowotnej na mniejsze jednostki albo też samorząd w ramach własnej jednostki bądź w porozumieniu z inną, uprawniony jest do połączenia zakładów opieki zdrowotnej. Podobnie jak w przypadku utworzenia i likwidacji, uchwała o przekształceniu zoz jest aktem prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu16. Treść aktu o połączeniu, a takim jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego lub porozumienie (w przypadku zakładów utworzo-nych przez co najmniej dwie różne jednostki samorządu terytorialnego), zawiera elementy bez-względnie wymagane oraz treści fakultatywne. Obligatoryjnie uchwała bądź porozumienie musi zawierać: 1. nazwę samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powstałego w wyniku połączenia; 2. uregulowania dotyczące przejęcia mienia zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się; 3. zasady odpowiedzialności za zobowiązania zakładu przejmowanego albo zakładów łączących

się; 4. określać termin złożenia wniosku do Krajowego Rejestru Sądowego celem dokonania stosownych

zmian nie wcześniejszy, niż 3 miesiące od dnia wydania lub przyjęcia aktu o połączeniu.Warto zwrócić uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy, który nakazuje określenie zasad

odpowiedzialności za zobowiązania oraz zasad związanych z przejęciem mienia, gdy jednocześnie

�� Dział 5 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia �0 czerwca �00� r. w sprawie zasad techniki prawo-dawczej (Dz. U. Nr �00, poz. 908). Elementami formalnie istotnymi rozporządzenia, oprócz wskazania organu wydającego, jest jego oznaczenie, data, określenie przedmiotu oraz podanie podstawy prawnej aktu.

�� Wyrok NSA z dnia � listopada �999 r., II SA/Łd ��5/99, OSS �000, nr �, poz. 5�.�� Tekst jedn.: Dz. U. z �0�0 r. Nr ��, poz. 95.�� W. Wąsowicz, Powstanie osoby prawnej. Praktyka uzyskiwania osobowości prawnej, Warszawa �00�, s. ��.�5 Tekst jedn.: Dz. U. z �0�0 r. Nr ��, poz. 95, dalej jako: ustawą o gospodarce komunalnej.�6 Wyrok NSA z dnia � kwietnia �008 r., II OSK �89�/0�, Orzecznictwo w sprawach samorządowych �008, nr �,

poz. 9� oraz wyrok NSA z dnia �8 lipca �005r., OSK �8��/0�, system informacji prawnej LEX nr �90��9.


2�3

w art. 43 j ustawy o zoz sam konstytuuje uregulowania w tym zakresie. Zgodnie ze wskazywanym przepisem w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które faktycznie wykonywały upraw-nienia i obowiązku podmiotu, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, odpowiedzialność za jego zobowiązania ponoszą te jednostki w częściach ułamkowych odpowiada-jących wysokości zobowiązań powstałych w okresach, w których wykonywały one uprawnienia i obowiązki podmiotu, który utworzył zakład.

Dodatkowo w przypadku, gdy zgodnie z art. 43 h ust. 4 ustawy o zoz w wyniku połączenia może nastąpić istotne ograniczenie dostępności, warunków udzielania i jakości oznaczonych ro-dzajowo świadczeń zdrowotnych przejmowanego zakładu albo łączących się zakładów, akt o połą-czeniu zawiera także postanowienie o sposobie i formie zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych tych zakładów dalszego nieprzerwanego ich udzielania bez istotnego ogra-niczania ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Projekt aktu o połączeniu wymaga opinii wojewody właściwego ze względu na siedzibę każdego z samodzielnych publicznych zakładów opie-ki zdrowotnej podlegającego połączeniu. Opinia nie ma charakteru wiążącego. Należności i mienie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się należnościami i mieniem podmio-tu, który przejął uprawnienia i obowiązki podmiotu, który tworzył zakład. Ustawodawca zastrzegł jednak, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w inny sposób niż wskazywany powyżej za-strzec odpowiedzialność za zobowiązania oraz zasady przejęcia należności i mienia.

3. Komercjalizacja, prywatyzacja spzoz

Realia finansowania opieki zdrowotnej wymuszają na organach założycielskich podejmo-wanie decyzji o komercjalizacji albo nawet prywatyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W przypadku komercjalizacji wolą organu założycielskiego jest przekształcenie własności publicz-nej w prywatną oraz możliwość wykorzystania instrumentów prywatnoprawnych w wykonywaniu zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia. Komercjalizacja pozwala na zachowanie wpływu organu założycielskiego na jakość wykonywanych usług oraz sposób wykorzystania wniesionego majątku do powstającej spółki. Zawsze pozwala ona na powrót mienia publicznego ze spółki kapi-tałowej do majątku jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego może przeprowadzić także prywatyzację likwidacyjną, która prowadzi do przejęcia zarówno zadań, jak i składników mienia spzoz przez podmiot prywatny, w szczególności na nowo powstały niepublicz-ny zakład opieki zdrowotnej. W wyniku przeprowadzenia prywatyzacji likwidacyjnej – w odróżnie-niu od komercjalizacji – podmioty administracji publicznej w żaden sposób nie uczestniczą w za-rządzaniu podmiotem, który w ramach prywatyzacji przejął zadania i składniki mienia zlikwido-wanego spzoz. Prywatyzacja likwidacyjna sprowadza się w zasadzie do sprzedaży, bądź przekaza-nia go do korzystania czy to w oparciu o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (użytko-wanie), czy też stosunku zobowiązaniowego (np. najem, dzierżawa, leasing) 17.

Konsekwencje organizacyjno – prawnego podporządkowania spzoz jednostce samorządu terytorialnego bezwzględnie wpływają na możliwość dokonywania zmian organizacyjnych. Nie trudno dopatrzyć się tutaj pewnej analogii do prawa spółek, gdzie organ właścicielski decyduje

�� A. Zemke – Górecka, Status…, op. cit., s. �69.


2��

o przekształceniu spółki, jej podziale czy też likwidacji. Organ założycielski decyduje, również o metodzie prywatyzacyjnej spzoz, a ponadto z należytą starannością powinien opracować strate-gię poszczególnych etapów zmian organizacyjno-własnościowych zakładu celem opracowania pla-nów dotyczących rozwiązań instytucjonalnych i strukturalnych w kontekście prywatyzacji. Prawid-łowe przeprowadzenie procesu prywatyzacyjnego powinno zostać poprzedzone stosownymi anali-zami, których celem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dany zakład może i czy powinien być sprywatyzowany?

Podstawą prawną do dokonania komercjalizacji likwidacyjnej przez organ założycielski jest ustawa o gospodarce komunalnej. Zgodnie z przepisem art. 9 i nast. ustawy o gospodarce ko-munalnej, organ założycielski, będący jednostką samorządu terytorialnego, może samodzielnie lub z inwestorem strategicznym powołać do życia spółkę prawa handlowego, której zadaniem będzie utworzenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Podmiot administracji publicznej powinien zapewnić sobie pozycję dominującą w powstałej spółce. Jakkolwiek nawet niepubliczny zakład opie-ki zdrowotnej będący podmiotem wyłącznie własności prywatnej podlega przepisom o zakładach administracyjnych, a zatem ma na celu należytą realizację zadań publicznych, to za zasadnością zapewnienia sobie przez organ założycielski pozycji dominującej we wspomnianej powyżej spółce przemawiają poniższe argumenty. Po pierwsze, działanie spółki, która prowadzi niepubliczny za-kład opieki zdrowotnej będzie opierało się na majątku pochodzenia publicznego. Po drugie, nie trudno wyobrazić sobie sytuację, w której wspólnik „prywatny” posiadający wystarczającą więk-szość głosów na zgromadzeniu wspólników czy na walnym zgromadzeniu, przeforsuje uchwałę o likwidacji spółki, a następnie uchwałę w przedmiocie wyznaczenia wskazanych przez siebie likwi-datorów, co stworzy sytuację idealną do „wyprowadzenia” majątku spółki (pochodzenia publiczne-go). Wreszcie w przypadku nzoz będącego przedmiotem wyłącznie własności prywatnej celem jego działania jest przynoszenie zysku dla osób, czy podmiotów, które doprowadziły do jego stworzenia oraz osób, które go prowadzą. Tymczasem celem podmiotów administracji publicznej jest zapew-nienie udzielenia ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych i nie tyle osiągnięcie przy tym zysku, ile nie wygenerowanie straty. Przyznanie pozycji dominującej wspólnikowi „prywatnemu” może unie-możliwić jednostce samorządu terytorialnego właściwe realizowanie zadań nałożonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zapewnienie pozycji dominującej może odbyć się albo po-przez zapewnienie odpowiedniego udziału w kapitale zakładowym, albo wprowadzenie uprzywile-jowania co do głosów18.

4. wyKorzystanie KonstrUKcji zaKłaDU pUblicznego w spzoz

I. Lipowicz19 twierdzi, iż zakład administracyjny jest jedną z głównych postaci decentra-lizacji. Zdaniem M. Stahl20 jest to decentralizacja rzeczowa, polegająca na powierzeniu samodziel-ności w administrowaniu określonymi spawami państwowymi i niepaństwowymi jednostkom orga-

�8 Ibidem, s. �� i nast.�9 I. Lipowicz, w: Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne, część ogólna, Warszawa �000, s. �8�.�0 M. Stahl, Zasady organizacji i działania terenowej administracji publicznej. Wstęp do prawa administracyjnego,

Warszawa �99�, s. ��.


2��

nizacyjnymi. Jak zauważa Z. Leoński21, za ich pomocą organy administracji publicznej realizują zadania, które należą do tzw. administracji świadczącej.

Konstrukcję zakładu publicznego (administracyjnego) oddaje normatywna definicja za-kładu administracyjnego, zawarta w art. 1 ustawy o zoz zgodnie z którą, jest to wyodrębniony or-ganizacyjnie zespół osób i środków majątkowych utworzony i utrzymywany w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia (wykonywanych również w powiązaniu z badaniami naukowymi i pracami badawczo – rozwojowymi, czy też realizacją zadań dydaktycznych i badaw-czych). A. Wiktorowska i M. Wierzbowski22 uważają, iż zakład administracyjny można nazwać za-kładem użyteczności publicznej. J. Filipek23 łączy tę instytucję ze spełnianiem świadczeń lub usług według wiedzy fachowej lub doświadczenia. Według J. Bocia24 świadczenie usług niematerialnych odbywa się na podstawie nawiązanego z użytkownikiem zakładu stosunku administracyjnopraw-nego.

Konsekwencją wykorzystania instytucji zakładu publicznego w strukturze organizacyjnej spzoz jest dualizm organów zakładu, które w świetle koncepcji administracyjnoprawnej obejmują kierownika zakładu oraz radę społeczną, natomiast w świetle koncepcji cywilistycznej organem za-kładu jest tylko jego kierownik. Inną z konsekwencji wykorzystania koncepcji zakładu publicznego jest bezpośredni wpływ jednostek samorządu terytorialnego na treść statutu spzoz oraz pośredni wpływ na treść regulaminu udzielania świadczeń zdrowotnych.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o zoz, statut uchwalony przez radę społeczną zakładu jest zatwierdzany przez organ założycielski, natomiast wybrani przez organ założycielski członkowie rady społecznej zatwierdzają regulamin udzielania świadczeń zdrowotnych ustalony przez kierow-nika spzoz. Regulamin udzielania świadczeń zdrowotnych stanowi wyraz władztwa zakładowego, które wykorzystywane jest do osiągnięcia celów zakładu. Władztwo zakładowe wynika ze szczegól-nej zależności użytkownika zakładu od zakładu i opiera się co do zasady na normach określonych przez organy zakładu w formie prawem przewidzianej. W przypadku spzoz nie może ono naruszać praw pacjenta25.

5. Kreowanie organów spzoz

Obsada organów spzoz jest zależna od organu założycielskiego. W myśl przepisu art. 44 ust. 4 ustawy o zoz podmiot, który utworzył publiczny zoz, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania, umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnopraw-ną. Ustawy samorządowe wpływają na regulację prawną statusu dyrektora spzoz. Ustawa o zoz w przypadku jednostek samorządu terytorialnego nie wskazuje, który z organów, stanowiący czy wykonawczy, powierza i odwołuje ze stanowiska kierownika spzoz. Organ założycielski reprezentu-je pracodawcę jako podmiot wyznaczony w rozumieniu art. 31 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.

�� Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa �000, s. �0.�� A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa �99�, s. ��9.�� J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków �995, s. �69.�� J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa �98�, s. 9�.�5 A. Zemke – Górecka, Status…, op. cit., s. �55.


2�6

– Kodeks Pracy.26 Analiza przepisów ustaw samorządowych prowadzi do konstatacji, że powoływa-nie i odwoływanie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych to czyn-ności z zakresu zadań samorządu, a nie czynności z zakresu prawa pracy. Innymi słowy czynność prawna dokonywana w zakresie stosunków samorządowych, nie wywołuje automatycznie skutków prawnych w sferze pracowniczej. Niezbędne jest zastosowanie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych27. Innymi słowy powołania i odwołania kierownika spzoz dokonu-je podmiot wskazany w ustawie samorządowej – gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, natomiast oświadczenie woli wywołujące skutki w sferze prawa pracy składa przewodniczący organu wyko-nawczego danego szczebla samorządu, zgodnie z przepisem art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie zarówno sądowoadministracyj-nym, jak i powszechnym. Tytułem przykładu można wskazać wyrok NSA z dnia 19 października 2001 r. II SA/Ka 1003/200128, zgodnie z którym odwołanie dyrektora gminnego zespołu zakładów opieki zdrowotnej należy do organu wykonawczego, a nie stanowiącego. Albowiem klauzula do-mniemania kompetencji określona w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustala kompe-tencje na rzecz rady gminy, z wyłączeniem zawartym w art. 30 ust. 2 pkt 5 wskazywanego aktu, który przewiduje uprawnienia organu wykonawczego w zakresie zatrudniania i zwalniania kierow-ników gminnych jednostek organizacyjnych, a taką jednostką jest spzoz utworzony przez gminę29. W przypadku samorządu powiatowego zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorzą-dzie powiatowym, do zadań zarządu powiatu należy między innymi zatrudnianie i zwalnianie kie-rowników jednostek organizacyjnych powiatu, do wykonywania analogicznych zadań w świetle przepisu art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa uprawniony jest zarząd wojewódz-twa. Czynności z zakresu prawa pracy wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyj-nych dokonuje przewodniczący zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego. W świetle orze-czenia Sądu Najwyższego w sprawie I PKN 832/200030 niemożliwe jest przyjęcie wykładni art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa prowadzącej do wniosku, że zarząd uprawniony jest do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, albowiem takie uprawnienie przysługuje marszałkowi województwa zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Analogicz-nie wypowiedział się Sąd Najwyższy w sprawie I PK 81/200431, że do dokonywania czynności w sprawach ze stosunku pracy kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez powiat, uprawniony jest starosta powiatowy.

Organ założycielski powołuje również członków rady społecznej, która ma charakter „łącznika” pomiędzy nim, a spzoz. Przewodniczącym rady społecznej z mocy prawa jest przedsta-wiciel organu jednostki samorządu terytorialnego: wójt (burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) lub osoba przez niego wyznaczona w zakładzie utworzonym przez organ gminy, powiatu lub samorządu województwa.

�6 Tekst jedn.: Dz. U. z �998 r. Nr ��, poz. 9�.�� Dz. U. z �008 r. Nr ��, poz. ��58.�8 Wyrok NSA z dnia �9 października �00� r., II SA/Ka �00�/�00�, „Prawo Pracy” �00�, nr 5, s. �9, jak też wyrok

NSA z dnia � listopada �999 r., II SA/Łd ��5/99, OSS �00�, nr �, poz. 5� oraz wyrok SN z dnia 8 czerwca �00� r., III PK ��/0�, OSNP �005, nr �, poz. 5�.

�9 Za takim stanowiskiem przemawia wprost treść przepisu art. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy art. � ust. � pkt 5 tejże ustawy oraz art. �� ust. � ustawy o zoz.

�0 Wyrok SN z dnia 5 lutego �00� r., I PKN 8��/�000, OSNP �00�, nr �, poz. �5.�� Wyrok SN z dnia � grudnia �00� r., I PK 8�/�00�, OSNP �005, nr ��, poz. ��0.


2�7

6. DwUbiegUnowość samoDzielności majątKowej spzoz

Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wyposażony jest w osobowość prawną, która opiera się na samodzielności organizacyjnej, majątkowej i finansowej. Samodzielność organi-zacyjna pozwala na autonomiczne występowanie w obrocie prawnym oraz umożliwia uregulowanie własnego ustroju poprzez uchwalenie statutu oraz określenie zasad funkcjonowania w regulaminie udzielania świadczeń zdrowotnych. Samodzielność finansowa polega na tym, iż spzoz samodziel-nie pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Publiczno – prywatnoprawna konstrukcja spzoz wpływa na dwubiegunowość samodzielności ma-jątkowej zakładu. Z jednej strony przewaga treści prawa publicznego determinuje gospodarowanie majątkiem spzoz, natomiast odpowiedzialność cywilnoprawna, w tym odszkodowawcza, opiera się na przepisach prawa prywatnego. Samodzielność majątkowa nie jest bezwarunkowa, albowiem ustawodawca przyjął pojęcie gospodarowania majątkiem przez spzoz, które jest kategorią prawa administracyjnego. Gospodarowanie zobowiązuje spzoz do stosowania reguł wynikających z prawa publicznego, a na zasadzie subsydiarnej można stosować przepisy prawa prywatnego. Z dniem 1 stycznia 1999 roku, na mocy przepisu art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wpro-wadzające ustawy reformujące administrację publiczną32, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej stały się właścicielami majątku ruchomego Skarbu Państwa, którym władały. Spzoz – właściciel korzysta z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, jednakże rozporządzać rzeczą może na zasadach ustalonych przez organ założycielski. Mienie spzoz obejmuje przede wszystkim prawo własności ruchomości, nieodpłatnego użytkowania nieruchomości i inne prawa majątkowe. Oczywiście nie można wykluczyć, że spzoz może być właścicielem nieruchomości, którą nabędzie lub uzyska w drodze darowizny lub dziedziczenia. Spzoz w drodze oświadczenia organu założycielskiego zło-żonego w formie aktu notarialnego nabywa prawo do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości.

Charakter mienia spzoz nie jest jednolity. Zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o sa-morządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do po-szczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsię-biorstw. W świetle przepisu art. 46 ustawy o samorządzie powiatowym, mieniem powiatu jest włas-ność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Analogiczną regulację, jak w przypadku powiatu, zawiera przepis art. 47 ustawy o samorządzie województwa, w szczególności określa on, iż województwo jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia województwa nie należącego do innych wojewódzkich osób prawnych. Konstatacja, którą przywołują wskazywane przepisy pozwala na stwierdzenie, że mienie spzoz jest mieniem samorządowym. A. Stelmachowski33 wskazywał na ekonomiczne pojęcie włas-ności. Zjawisko te występuje w przypadku mienia spzoz, albowiem w sensie prawnym właścicielem majątku jest spzoz, ale prawo do korzystania z mienia ma inny podmiot – jednostka samorządu terytorialnego. Wskazaną tezę potwierdza przepis art. 53a ust. 1 ustawy o zoz zgodnie z którym podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, może pozbawić zakład składników

�� Dz. U. z �998 r Nr ��, poz. 8��.�� A. Stelmachowski, w: T. Dybowski (red.), System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, Warszawa �00�, s. 65.


2��

przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku połączenia lub podziału albo przekształcenia zakładu, przeprowadzanych na zasadach określonych w tej ustawie. Zdaniem W. Sobejko34, jed-nostki samorządu terytorialnego są podmiotami własności ekonomicznej majątku, niezależnie od jego właściciela prawnego, gdy tylko majątek ten służy realizacji zadań publicznych przy braku ekwiwalentności ekonomicznej za realizację tych zadań. Zakres własności ekonomicznej państwa, czy też samorządu, usprawiedliwia ingerencję prawa publicznego na płaszczyźnie podmiotów cy-wilnoprawnych i jednocześnie wyznacza zasięg tej ingerencji. Zgodnie z zasadą elastyczności prawa własności, ograniczenie prawa własności stanowi przejaw działania prawa publicznego, które jest elementem heterogennym w stosunku do cywilistycznej konstrukcji prawa własności. Jak słusznie zauważa T. Dybowski35 samorządowa osoba prawna w znaczeniu prawnym jest podmiotem przy-dzielonego jej mienia, to jednak mienie, wskazane w funduszu założycielskim, zostało wydzielone i przydzielone z mienia gmin, bądź też zostało „uwłaszczone” przez przepisy wprowadzające refor-mę administracji publicznej. Gmina posiada prawa zwierzchnie w stosunku do samorządowej oso-by prawnej, może więc wpłynąć na los ich mienia, a z chwilą likwidacji komunalnej osoby prawnej, należące do niej mienie, po zaspokojeniu zaciągniętych przez nią zobowiązań, wchodzi w skład majątku gminy. W Pańko36 uważa, iż własność publiczna jest wyrazem przekonania, iż część skład-ników mienia państwowego lub komunalnego powinna podlegać innym niż cywilnoprawne, regula-cjom gospodarowania dobrami majątkowymi.

Zgodnie z dyspozycją art. 53 ustawy o zoz, spzoz gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym, mająt-kiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Określenie „gospodarowanie”, jak wskazywałam, jest charakterystyczne dla kategorii mienia publicznego i powinno być determinowane celem, dla realiza-cji którego utworzono zakład. Spzoz korzystając z majątku własnego, darowanego bądź zakupionego nie tylko musi stosować zasadę staranności i rzetelności, ale również obowiązany jest do podporząd-kowania się przepisom ustrojowym, które nakładają swoiste rygory na organy założycielskie.

Zauważyć należy, iż dyrektor spzoz podejmując decyzje związane z mieniem musi kiero-wać się zarówno ustawą o zoz, jak też ustawą regulującą funkcjonowanie organu założycielskiego oraz związany jest uchwałami podejmowanymi przez organ założycielski. W tym miejscu należy odwołać się do postanowień uchwały związanej z gospodarowaniem mieniem, a wydanej w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, albowiem do wyłącznej właści-wości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szcze-gólne nie stanowią inaczej (podobnie wymóg ustalenia zasad obejmuje radę powiatu – art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, a także sejmik województwa – art. 18 pkt 19 lit. a ustawy o samorządzie województwa).

Organ założycielski, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 2 ustawy o zoz, określa zasady zby-wania, wydzierżawiania, najmu, użytkowania oraz użyczenia aktywów trwałych spzoz. Jednostka samorządu terytorialnego może uzależniać zawieranie wskazywanych umów od udzielenia zgody

�� W. Sobejko, Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w ustawie o gospo-darce nieruchomościami, KPP �000, nr �, s. 86.

�5 T. Dybowski, Mienie komunalne, „Samorząd Terytorialny” �99�, nr �-�, s. 5.�6 W. Pańko, Własność komunalna a funkcje samorządu terytorialnego, ST �99�, nr �-�, s. �6.


2�9

dyrektorowi spzoz na ich dokonanie. Sam ustawodawca zastrzegł, iż wniesienie majątku spzoz lub przysługującego mu do niego prawa w formie aportu do spółki, jego przekazanie fundacji lub sto-warzyszeniu, bezwzględnie wymaga zgody organu założycielskiego. Dokonanie czynności bez wy-maganej zgody wywołuje sankcję bezwzględnej nieważności czynności prawnej. Ponadto przyzna-no legitymację czynną jednostce samorządu terytorialnego do złożenia powództwa o stwierdzenie nieważności umowy zbycia, dzierżawy, najmu, użytkowania oraz użyczenia aktywów trwałych spzoz w przypadku, gdy umowa taka została zawarta niezgodnie z zasadami ustalonymi przez spzoz. Zgodnie z dyspozycją art. 42 ustawy o zoz, organ założycielski określa takie zasady zakupu aparatu i sprzętu medycznego, jednocześnie określając jego przeznaczenie i standard. Opisywane przepisy prawne ograniczają cywilistyczną samodzielność występowania spzoz w obrocie praw-nym. Są one wynikiem treści gospodarowania mieniem publicznym, które determinowane jest za-daniami publicznymi z zakresu ochrony zdrowia. Warto przypomnieć proceder jaki miał miejsce w latach 80 – tych, gdy publiczne zakłady opieki zdrowotnej w formie darowizny otrzymywały sprzęt medyczny i jednocześnie zobligowane były do podpisywania umów na wyłączność w przed-miocie zakupu tak zwanych kontrastów, umożliwiających wykonywanie badań na darowanym sprzęcie. W rzeczywistości okazywało się, że kontrasty należało zakupywać w cenie kilkanaście razy wyższej, niż cena oferowana u innych kontrahentów. Tworzono fikcję umowy darowizny, która w rzeczywistości sprowadzała się do zakupu sprzętu na raty.

Reasumując, spzoz gospodaruje wydzieloną częścią mienia samorządowego wedle kryte-riów określonych przepisami prawa oraz wolą założyciela. Kierownik spzoz samodzielnie dokonuje czynności prawnych, a kierując się przepisami prawa musi respektować wolę założyciela, albowiem w przeciwnym przypadku narazi się na sankcję nieważności czynności prawnych.

7. naDzór Organ założycielski sprawuje nadzór nad spzoz i w tym celu dokonuje kontroli w oparciu o rozpo-rządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad sprawowa-nia nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i nad jednostkami transportu sanitarnego37.

Uważam, iż w przypadku spzoz pojęcie nadzoru, sprawowanego przez organ założycielski oddaje definicja sformułowana przez J. Szreniawskiego38, który traktuje nadzór jako aktywną moż-liwość władczego wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej, która związana jest ze współ-odpowiedzialnością za jej pracę, a powiększenie kryteriów nadzoru obok legalności o inne elemen-ty np. celowości, prowadzi do współadministrowania w sferze objętej nadzorem. Stanowisko swoje opieram na tym, że organ założycielski nie dokonuje tylko oceny zaistniałych już zjawisk w spzoz, ale również w niektórych przypadkach współzarządza zakładem. Tytułem przykładu można wska-zać przepis art. 53 ust. 2 zdanie 2 ustawy o zoz, zgodnie z którym zbycie aktywów trwałych samo-dzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie go w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot, który utworzył

�� Dz. U. z �999 r. Nr 9�, poz. �09�.�8 J. Szreniawski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Lublin �99�, s. �6�.


290

zakład. Na mocy art. 42 ustawy o zoz organ założycielski określa zasady dokonywania zakupu oraz przyjmowania darowizny aparatury i sprzętu medycznego o określonym przeznaczeniu i standar-dzie. Nadzór wykonywany przez organ, który zakład utworzył ma w związku z tym nie tylko cha-rakter następczy – weryfikacyjny, ale również jest on formą współzarządzania i współodpowiedzial-ności. Skoro organ założycielski został wyposażony w konkretne instrumenty i środki umożliwiają-ce kontrolę spzoz, to i wszelkie związane z tym obciążenia na nim spoczywają39. Odpowiedzialność organu założycielskiego z racji łączącej go więzi z spzoz związana jest między innymi z wypełnia-niem takich obowiązków jak: ustalanie zasad zakupu aparatury i sprzętu medycznego (art. 42 usta-wy o zoz), powoływanie kierownika (art. 44 ustawy o zoz), kontrola zbycia mienia (art. 53 ust. 2 ustawy o zoz), oddziaływanie na gospodarkę finansową (art. 60 ust. 3 ustawy o zoz) 40.

Ustawodawca nakazał organowi założycielskiemu objęcie nadzorem takich sfer, jak: realiza-cja zadań statutowych oraz dostępność i poziom wykonywania świadczeń, prawidłowość gospodaro-wania mieniem oraz gospodarkę finansową zakładu. Przedmiotem kontroli jest zarówno struktura organizacyjna zakładu, jego zaplecze osobowe i rzeczowe, jak też ocena pracy kierownika zakładu.

Nadzór obejmuje realizację zadań statutowych oraz dostępność i poziom wykonywanych świadczeń. Organ założycielski, w ramach przyznanych mu uprawnień bada, czy udzielane świad-czenia oraz świadczone usługi zdrowotne zostały zgłoszone do rejestru administracyjnego, innymi słowy czy ich udzielanie przewiduje obowiązujący statut. W ramach przeprowadzonej kontroli pod-miot, który zakład utworzył sprawdza potencjał rzeczowy, to jest jego wyposażenie w aparaturę i sprzęt medyczny oraz techniczny, a także w specjalistyczne środki transportu sanitarnego, wyko-rzystywane do udzielania świadczeń zdrowotnych lub usług, odpowiednio do zakresu i rodzaju świadczeń przewidzianych w statucie oraz spełniania przez nie wymagań określonych odrębnymi przepisami. Przedmiotem ustaleń kontrolującego są również kwestie osobowe dotyczące liczby oraz kwalifikacji osób wykonujących świadczenia, oraz zgodności ich z przyjętymi standardami postę-powania i procedurami medycznymi określonymi odrębnymi przepisami41.

Nadzór nad prawidłowością gospodarowania mieniem dokonywany jest poprzez kontrolę i ocenę, w szczególności wykorzystania aparatury i sprzętu medycznego oraz wyrażania zgody na wniesienia majątku zakładu do spółek lub fundacji. Ponadto, jak już wcześniej wspominałam, organ założycielski ustala zasady dotyczące zakupu lub przyjęcia darowizny aparatury i sprzętu medycz-nego o określonych standardach oraz zbycia, wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego. Regulacje prawne organu założycielskiego krępują w pewnym sensie autonomię prawną spzoz, ale według mnie takie jest prawo właściciela, który tworząc osobę prawną obdarował ją swoim mająt-kiem. Organ założycielski w ramach nadzoru nad prawidłowością gospodarowania mieniem stosu-je kryterium celowości42.

Zakres przedmiotowy nadzoru sprawowanego przez organ założycielski obejmuje rów-nież gospodarkę finansową spzoz. Podstawą gospodarki finansowej spzoz jest plan finansowy. Podmiot, który utworzył zakład, raz na kwartał analizuje sprawozdanie o przychodach, kosztach i wyniku oraz po zakończeniu roku bada plan rzeczowo-finansowy na rok następny, roczne sprawo-zdanie rzeczowo-finansowe i sprawozdanie z działalności jednostki. Jeżeli organ założycielski

�9 Wyrok TK z dnia �� października �00� r., K ��/0�, Lex Polonica.�0 A. Zemke – Górecka, Status…, op. cit., s. �0� – �0�.�� Ibidem, s. �05.�� Ibidem, s. �06 – �0�.


291

uzna, na podstawie kwartalnego sprawozdania o przychodach, kosztach i wyniku finansowym jed-nostki organizacyjnej, że jest zagrożona płynność finansowa podmiotu, może żądać przekazywania comiesięcznych sprawozdań o przychodach, kosztach lub wyniku finansowym. Organ założycielski zatwierdza roczne sprawozdanie finansowe oraz sprawozdanie o podziale zysku i pokryciu strat nie później, niż w terminie 6 miesięcy od dnia bilansowego. Ustawodawca, jako kryteria nadzoru nad gospodarką finansową, wskazuje legalność, gospodarność, celowość i rzetelność43.

Organ założycielski jest władny usunąć z obrotu prawnego każdą sprzeczną z prawem decyzję kierownika spzoz. Zgodnie z przepisem art. 67 ust. 4 ustawy o zoz podmiot sprawujący nadzór wstrzymuje jej wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do jej zmiany lub cofnięcia. Zauwa-żyć należy, że kryterium zastosowania tego środka nadzorczego opiera się na legalności, natomiast nie odwołuje się do celowości, rzetelności i gospodarności44.

8. poDsUmowanie

Jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania z zakresu ochrony zdrowia, po-winny posiadać instrumenty pozwalające na ich realizację. Zadaniem samorządu terytorialnego jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, a w związku z tym nie istnieje możliwość, moim zdaniem, prywatyzacji zakładów opieki zdrowotnej, które działałyby bez powiązania funkcjo-nalnego z jednostkami samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny powinien mieć wpływ na rodzaj i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, który nie byłby możliwy w przypadku funkcjo-nowania prywatnych jednostek ochrony zdrowia. Jak słusznie zauważał T. Dybowski4�, samorządo-we osoby prawne muszą być powiązane z samorządem w oparciu o trzy zależności. Pierwsza z nich ma wspominany charakter funkcjonalny i polega na tym, że samorządowe osoby prawne, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, zaspokajają zbiorowe potrzeby społeczności. Zależność or-ganizacyjna z kolei opiera się na zwierzchnictwie nad samorządowymi osobami prawnymi. Powią-zanie majątkowe polega na przyjęciu założenia, że samorządowa osoba prawna jest właścicielem przydzielonego jej mienia, które określane jest jako majątek administracyjny, którego funkcją jest zabezpieczenie udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Ustawodawca przyjął właściwe rozwiązania prawne, które pozwalają jednostkom samo-rządu terytorialnego na współorganizację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jak też determinują współzarządzanie organu założycielskiego i dyrektora spzoz. Mankamentem rozwiązań prawnych jest brak odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego za ujemny wynik finansowy spzoz. Ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów prawnych, które po-zwoliłyby na efektywny nadzór nad gospodarką finansową zakładu. Rola jednostek samorządu tery-torialnego sprowadza się do funkcji informacyjno – analitycznej. Tymczasem, z uwagi na polityczne uwikłania, organy jednostek samorządu terytorialnego nie podejmują efektywnych decyzji związa-nych z zapaścią finansową spzoz. Nie można jednak przerzucać całej odpowiedzialności na organy założycielskie zakładów. W Polsce przyczyną niepowodzeń spzoz jest skrępowanie zakładu w możli-wościach uzyskiwania środków finansowych na jego funkcjonowanie. Spzoz nie może udzielać ko-

�� Ibidem, s. �0�.�� Ibidem, s. �08.�5 T. Dybowski, Mienie komunalne, „Samorząd terytorialny” �99�, nr � i �, s. 5.


292

mercyjnie świadczeń zdrowotnych, gdy tymczasem z powodu limitów NFZ niewykorzystana jest baza osobowa i rzeczowa spzoz. System ochrony zdrowia wymaga interwencji ustawodawcy, ale ostatnie propozycje reform nie zasługują na aprobatę. Doprowadzą one do sytuacji, w której jedynie szpitale kliniczne będą miały powiązania z publicznym udziałowcem lub akcjonariuszem, natomiast prywatni udziałowcy i akcjonariusze przejmą pozostałe szpitale publiczne. Proponowane reformy wyzwolą organy założycielskie z prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej i doprowa-dzą do sytuacji braku bezpieczeństwa obywateli w zakresie zabezpieczenia świadczeń zdrowotnych.

Projektodawcy ustawy o działalności leczniczej46 wskazują, że bolączką systemu opieki zdrowotnej jest także mocno ograniczona odpowiedzialność podmiotów tworzących za zobowiąza-nia spzoz i wskazują, że „w projektowanej regulacji, w celu wzmocnienia nadzoru właścicielskiego podmiotu tworzącego oraz zwiększenia jego odpowiedzialności za sytuację finansową zakładu, wprowadzony został obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego zakładu w terminie 3 mie-sięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego spzoz. W przypadku niepokrycia ujemnego wyniku finansowego, podmiot tworzący w terminie 12 miesięcy podejmuje decyzję o zmia-nie formy organizacyjno – prawnej”. Jednocześnie projektodawcy stwierdzają w uzasadnieniu, iż „decyzja o przekształceniu jest pozostawiona podmiotowi tworzącemu. Fakultatywny charakter przekształcenia jest wyrazem poszanowania autonomii jednostek samorządu terytorialnego, o któ-rym mowa w art. 16 Konstytucji RP”47. Trudno oprzeć się hipokryzji jaka płynie z uzasadnienia. W Polsce większość szpitali jest zadłużona. W związku z tym każdy samorząd we własnym, dobrze pojętym interesie przekształci spzoz w spółkę prawa handlowego, ponieważ nie będzie musiał zwra-cać długów wierzycielom zakładu, albowiem zgodnie z art. 79 ust. 4 projektu ustawy o działalności leczniczej „z dniem przekształcenia nowopowstała spółka wejdzie we wszystkie prawa i obowiązki, których podmiotem był spzoz”. Regulacja ta prowadzi do smutnej konstatacji, że następnego dnia po przekształceniu zadłużonego zakładu opieki zdrowotnej prezes nowopowstałej spółki zmuszony bę-dzie do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Nie jest to jedyny wniosek, ponieważ w dalszej kolejności syndyk masy upadłości sprzeda cały majątek spółki i okaże się, że prywatyzacja jest drogą jednokierunkową. Ostatnia konkluzja jest jeszcze poważniejsza, albowiem ogłoszenie upadłości za-kładu doprowadzi do braku zabezpieczenia świadczeń zdrowotnych na danym terenie. W odróżnie-niu od likwidacji, w przypadku upadłości nie ma bowiem obowiązku wskazania podmiotu, który przejmie udzielanie świadczeń zdrowotnych na danym terenie. Niewyobrażalne konsekwencje mogą dotknąć bezsilnych wobec tej sytuacji pacjentów. Władza publiczna swoją regulacją prawną próbuje uciec od odpowiedzialności za zdrowie i życie obywateli. Ochrona zdrowia nie może pozostawać bez wpływu władzy publicznej na jej funkcjonowanie, a co za tym idzie, nie regulacje prywatnoprawne mają decydować o funkcjonowaniu i bycie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Nie ist-nieje możliwość oddzielenia prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej od funkcjonowa-nia samorządu terytorialnego i administracji publicznej. Państwo, w tym jednostki samorządu tery-torialnego, powinny wypełniać wobec obywateli obowiązki w zakresie ochrony zdrowia, jak też po-nosić odpowiedzialność za ich prawidłowe wykonanie.

[email protected]

�6 Projekt ustawy o działalności leczniczej, s. ��8, http://www.mz.gov.pl/wwwmz/index? mr=m�9�&ms=0&ml=pl&mi=56&mx=0&mt=&my=��&ma=0�5954, stan na dzień �9.��.�0�0 r.

�� Ibidem, s. ��9.


293

literatura:

1. Biernat S., Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa – Kraków 1994. 2. Boć J., Kuta T., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984.3. Dercz M., Izdebski H., Organizacja ochrony zdrowia w Rzeczpospolitej Polskiej w świetle obowią-

zującego ustawodawstwa, Warszawa – Poznań 2001.4. Drozdowska U., Status prawny samodzielnych, publicznych zakładów opieki zdrowotnej, „Prawo

i Medycyna” 2000, nr 11.5. Dybowski T., Mienie komunalne, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 1-2.6. Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 1995.7. Frąckowiak J., Łączenie lub podział samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, „Re-

jent” 2005, nr 9.8. Iżycka – Rączka M., Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, kompetencje organów założy-

cielskich, „Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych” 2001, nr 1.9. Lipowicz I., w: Niewiadomski Z., Prawo administracyjne, część ogólna, Warszawa 2000.10. Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000.11. Sobejko W., Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w usta-

wie o gospodarce nieruchomościami, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2000, nr 1.12. Stahl M., Zasady organizacji i działania terenowej administracji publicznej. Wstęp do prawa admi-

nistracyjnego, Warszawa 1991.13. Stahl M., Zasady organizacji i działania terenowej administracji publicznej. Wstęp do prawa admi-

nistracyjnego, Warszawa 1991.14. Stelmachowski A., w: Dybowski T. (red.), System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, Warszawa

2003.15. Szreniawski J., Prawo administracyjne. Część ogólna, Lublin 1994.16. Wąsowicz W., Powstanie osoby prawnej. Praktyka uzyskiwania osobowości prawnej, Warszawa

2002.17. Wierzbowski M. red.., Prawo administracyjne, Warszawa 1997.18. Włodarczyk C., Poździoch S., Systemy zdrowotne. Zarys problematyki, Kraków 2001.19. Zemke – Górecka A., Status prawny samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jego

prywatyzacja, Warszawa 2010.


Sprawozdania Reports

MałgoRzaTa wEnClIk*∗

SPRawozdanIE z konfEREnCjI V kongRES obywaTElSkI

„IdEa PolSkI xxI wIEku – PodMIoTowI PolaCy – PodMIoTowa PolSka”

W dniu 23 października 2010 w Warszawie odbył się V Kongres Obywatelski zorganizo-wany przez Polskie Forum Obywatelskie. Jest to kontynuacja zapoczątkowanej w 2005 roku tradycji kongresów obywatelskich jako wielopłaszczyznowego dialogu obywatelskiego. Dotychczasowa te-matyka spotkań oscylowała wokół problemów współudziału i partycypacji społecznej w tworzeniu polityki publicznej (kolejne tytuły Kongresów „W stronę rozwoju opartego na wartościach i dialo-gu”– 2005 r., „Rozwój przez wspólnotę i konkurencyjność”– 2007 r., „Jaka modernizacja Polski” – 2008 r., „Razem wobec przyszłości” 2009 r.)

Ideę organizowanych kongresów wyraził bardzo jasno w swoim wystąpieniu Jan Szob-murg, Dyrektor Polskiego Forum Obywatelskiego Prezes Zarządu Instytutu Badań nad Gospodar-ką Rynkową. W jego przekonaniu warto jest rozmawiać o tym, co nas łączy, a parafrazując myśl Sokratesa jeśli masz kłopot, to jego rozwiązanie należy zacząć od próby zrozumienia samego siebie. Tegoroczny kongres w swoich założeniach starał się wybiec w przyszłość i w sposób wizjonerski podejść do idei Polski w XXI wieku. Organizatorzy podjęli się próby przedstawienia różnych pomy-słów na to, jak Polska może wyglądać. Przyjęto założenie, aby w sposób otwarty wsłuchać się w opi-nie osób różnie podchodzących do wizji Polski. Starano się zaprezentować głosy Polski narodo-wo– konserwatywne i republikańskie Polski liberalnej oraz Polski liberalno-demokratyczno lewico-wej. W to założenie wpisuje się zaproszenie po raz pierwszy na kongres, polskich think-tank, jako centra myśli o sprawach publicznych, reprezentujące środowiska ideotwórcze. W rzędzie stoisk swe wizje Polski XXI wieku prezentowali: Centrum im. Adama Smitha, Instytut Spraw Publicznych, Zielony Instytut, Krytyka Polityczna, Teologia Polityczna, Res Publica Nowa, Kultura Liberalna, Liberte, Centrum Cyfrowe Projekt: Polska, Polish Professionals in London, Kongres Kobiet oraz Warsztaty Analiz Socjologicznych. Na specjalnych posterach wyeksponowano główne elementy

* Dr, adiunkt w Zakładzie Nauk o Administracji Katedry Administracji Publicznej Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. S. Staszica w Białymstoku.

29�

tych wizji, ułatwiające nawiązanie bezpośredniej rozmowy z przedstawicielami tych ośrodków.W wersji pełnej wizje te były dostępne dla wszystkich uczestników Kongresu w postaci

książki pt. „W poszukiwaniu wizji Polski XXI wieku – Forum Idei”, znajdującej się w materiałach kongresowych. Z kolei ich synteza w postaci wypowiedzi wideo znajduje się na stronie http://www.pfo.net.pl/o –forum-idei1.

W tegorocznym kongresie w gmachu Politechniki Warszawskiej brało udział około 1200 osób z całej Polski, wywodzących się z różnych środowisk, stanowiących niejako przekrój społe-czeństwa polskiego. Sesja plenarna wpisywała się w założenie organizatorów, prezentując wystąpie-nia odnoszące się do idei podmiotowości Polaków w kontekście podmiotowej Polski. Ze swoimi referatami w sesji plenarnej wystąpili prof. zwyczajny Marek Ziółkowski, wicemarszałek Senatu RP „Jakie razem Polaków”, dr hab. Andrzej Nowak z Uniwersytetu Jagiellońskiego „Jaka narracja naro-dowa w XX wieku”, doktor hab. Cezary Wójcik ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie „Co zdecyduje o rozwoju Polski XXI w ”, Krystyna Janda,założycielka pierwszego niepublicznego teatru „POLONIA” z siedziba w Warszawie „Moja Polska marzeń – wywiedziona z doświadczeń własnych”, Maciej Witucki, Prezes Zarządu Telekomunikacji Polskiej S.A, Przewodniczący Rady Programo-wej PFO – „Mądrze do przodu”, Aleksandra Ratajczak, doktorantka na Wydziale Polonistyki Uni-wersytetu Warszawskiego „Najpierw musimy odnowić nasz język”.Przewidziano również debaty tematyczne: 1. Rozwój, ale jaki? Cele i zasady rozwoju, moderator Edwin Bendyk, Tygodnik „Polityka”,2. Jak wspólnotowość Polaków w XXI w ., moderator dr hab. Paweł Śpiewak, prof. UW, Instytut

Socjologii, Uniwersytetu Warszawskiego,3. Jak poprawić rządzenie Polską? Jak zapewnić ciągłość i horyzontalność rządzenia oraz partycy-

pację społeczną – moderator prof. Danuta Hübner,4. Drogi rozwoju kulturowego Polaków – moderator dr Marta Bucholc,5. Przestrzeń dla komunikacji dialogu Polaków. Warunki konieczne dla dobrej komunikacji i dialo-

gu Polaków – moderator dr hab. Tomasz Zarycki, Uniwersytet Warszawski, Instytut Studiów Społecznych,

6. Interesy Polski w Polsce i na świecie – moderator Jan Krzysztof Bielecki, Przewodniczący Rady Gospodarczej przy Prezesie Rady Ministrów,

7. Rozwój Lokalny. Bariery i stymulatory – moderator dr Cezary Trutkowski, Instytut Socjologii, Uniwersytet Warszawski,

8. Edukacja XXI w . Cele, miejsca, metody moderator– dr hab. Ireneusz Białecki, Centrum Badań Polityki Naukowej Szkolnictwa Wyższego, Uniwersytet Warszawski,

9. Polskie style życia. Między miastem a wsią – moderator prof. zwyczajny dr hab. Beata Łaciak, Instytut Stosowanych Nauk Społecznych, Uniwersytet Warszawski.

Miałam możliwość uczestniczenia w grupie tematycznej prowadzonej przez prof. Danutę Hübner– Jak poprawić rządzenie Polską? Jak zapewnić ciągłość i horyzontalność rządzenia oraz partycypację społeczną. Blok tematyczny w dużej mierze poświęcony był kształtowaniu polityki publicznej. Zaproszeni paneliści w tej grupie to: dr hab. Marek Zubik, prof. UW, Przewodniczący

� Stan na dzień �0 listopada �0�0 r.

Małgorzata Wenclik

299

Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów,2 dr Agnieszka Chłoń – Domińczak3 reprezentu-jąca Instytut Statystyki i Demografii ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie oraz Jakub Wy-gnański z Fundacji Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „STOCZNIA”.4 Prof. Danuta Hüb-ner w swoim wystąpieniu zwróciła uwagę na kilka elementów, które powinny stać się przyczynkiem do dalszej dyskusji w ramach panelu. Po pierwsze jak należy rozumieć zasadę subsydiarności w re-lacjach obywatel państwo. Jaka jest rola państwa w kształtowaniu relacji z obywatelami, a nawet szerzej – ze społeczeństwem? Po drugie zaproponowano odniesienie się do kwestii globalizacji w jej przełożeniu na problemy lokalne. Kolejnym tematem do dyskusji była próba analizy kapitału spo-łecznego w Polsce. Czy istnieje porozumienie wokół wspólnych celów i jak budować zaufanie spo-łeczne?

Pani dr Agnieszka Chłoń– Domińczak w swoim wystąpieniu zwróciła uwagę na fakt, iż ilekroć w naszej rzeczywistości kreowania polityki publicznej pojawi się jakiegoś rodzaju problem, to od razu występuje tendencja do tworzenia nowej ustawy lub manipulacji w ustawie już istniejącej. Wciąż nie zauważa się, iż istnieją również inne instrumenty w tworzeniu polityki publicznej poza legislaturą na szczeblu ustawowym. Prelegentka zwróciła też uwagę, iż w pewnych obszarach poli-tyki publicznej konieczna jest powszechna zgoda co do ustalenia priorytetów polityki, wychodząca ponad czteroletni system parlamentarny. Długoletnie planowanie konieczne jest przede wszystkim w kreowaniu takich polityk publicznych jak: 1. Polityka dotycząca systemu emerytalnego,2. Polityka zwalczania bezrobocia i aktywizacji społecznej na rynku pracy,

2 Marek Zubik – w latach 1998–2002 był ekspertem Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Od 2000 do 2004 pełnił funkcję sekretarza sekcji polskiej Międzynarodowego Stowarzyszenia Nauk Prawnych w Paryżu. W latach 2004–2007 był sekretarzem Komitetu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, a od 2007 zasiada w jego prezydium. Jest członkiem zarządu Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego kolegium redakcyjnego „Przeglądu Sejmowego”. W latach 2002–2007 pełnił funkcję zastępcy dyrektora Zespołu Wstępnej Kontro-li Skarg Konstytucyjnych i Wniosków w Biurze Trybunału Konstytucyjnego. Od listopada 2007 jest zastępcą Rzecznika Praw Obywatelskich. Z dniem 29 czerwca 2010 roku został powołany na stanowisko Przewodni-czącego Rady Legislacyjnej XI Kadencji. Brał udział w programach badawczych realizowanych przez helsiń-ską Fundacją praw Człowieka, Instytut Spraw Publicznych i Komitet Badań Naukowych. Współpracował jako ekspert z Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. W pracy naukowej zajmuje się problematyką prawa parlamentarnego, ustrojowych aspektów finansów publicznych, funkcjonowaniem władzy sądowniczej i ochroną praw człowieka.

3 Agnieszka Chłoń-Domińczak – ukończyła studia na kierunku metody ilościowe i systemy informacyjne w Szkoły Głównej Handlowej Warszawie. W 2003 uzyskała stopień naukowy doktora tej uczelni. W latach 1997–1999 pracowała w Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Systemów Zabezpieczenia Społecznego jako analityk i wicedyrektor. Od 1999 do 2002 była współpracownikiem Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Pracowała też jako konsultant m.in. Banku Światowego i OECD. Od 2002 do 2008 pełniła funkcję dyrektora departamentu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, z przerwą w okresach od grudnia 2004 do listopada 2005 (gdy zajmowała stanowisko podsekretarza stanu w resorcie polityki społecznej) i w 2007 (gdy od stycznia do sierpnia była radcą w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego). 8 stycznia 2008 została podsekretarzem stanu Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. 8 lipca 2009 na jej wniosek odwołano ją z tego stanowiska. W 2009 została uhonorowana Nagrodą im Andrzeja Bączkowskiego” za wysokie kwalifikacje, które łączy z wielkim zaangażowaniem w działaniach dla dobra publicznego”.

4 Jakub Wygnański – jest współtwórcą Stowarzyszenia na Rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, współza-łożycielem i dyrektorem, a następnie członkiem Rady Fundacji „Bez Względu na Niepogodę”, w ramach której działa Młodzieżowa Agencja Pracy. Jest też twórcą Banku Danych o Organizacjach Pozarządowych prowa-dzonego przez stowarzyszenie Klon/Jawor. Związany z również z innymi inicjatywami obywatelskimi, w tym z Polską Akcją Humanitarna, Fundacją Batorego oraz Fundacją Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych. Członek Rady Działalności Pożytku Publicznego pierwszej kadencji. Laureat Nagrody im. Andrzeja Bączkowskiego (1999), przyznawanej za krzewienie idei służby publicznej.

Sprawozdanie z konferencji V Kongres Obywatelski …

300

3. Polityka wobec systemu ochrony zdrowia,4. Polityka edukacyjna.

Autorka wystąpienia przykładała szczególną wagę do aktywizacji wszystkich podmiotów zainteresowanych kreowaniem danej polityki. Wskazywała na konieczność wielopłaszczyznowej debaty z udziałem partii politycznych, związków zawodowych, przedstawicieli organizacji pozarzą-dowych i sfery nauki. Prelegentka podkreśliła, iż realizacja uzgodnionych priorytetów powinna się opierać o dobrze przygotowaną diagnozę sytuacji i monitoring. Konieczne jest wypracowanie od-powiednich narzędzi mierzących efekty wprowadzenia danych rozwiązań w polityce publicznej tak, aby można było konkretnie sprawdzić, czy założone cele zostały osiągnięte. Jako jeden z istotnych instrumentów wymieniła budżet zadaniowy. Kolejnym punktem, na który dr Chłoń –Domańska zwróciła uwagę, jest kwestia zapewnienia dobrej komunikacji niezbędnej w skutecznym realizowa-niu każdej polityki publicznej. Przywiodła tu jako przykład kampanię informacyjną przeprowadzo-ną w latach 1989/1999 związaną z reformą emerytalną podkreślając jednocześnie, że zarzucono w tej chwili dalszego informowania społeczeństwa na ten temat, co skutkuje małą świadomością społeczną w tym temacie oraz brakiem weryfikacji ilości osób, które podjęły się indywidualnej oszczędności w związku z przejściem na emeryturę.Kolejnym problemem poruszonym przez prelegentkę jest tworzenie gminnych planów integracji społecznej, które są kreowane w bardzo wielu wypadkach na zasadzie bezmyślnego kopiowania już powstałych tego rodzaju planów w innych jednostkach, bez przeprowadzenia wcześniej diagnozy i konsultacji we własnym środowisku lokalnym.

Podsumowując wypowiedź prelegentki, można uznać, iż planowanie, a zwłaszcza zrozu-mienie dla konieczności planowania strategicznego, jest wciąż jeszcze słabo funkcjonujące zarówno jeżeli chodzi o administrację lokalną jak i tę na poziomie centralnym.

Prof. dr hab. Marek Zubik stwierdził, że dokonywanie wszelkiego rodzaju reform wymaga na wstępie przeprowadzenia diagnozy, aby stwierdzić co funkcjonuje w danym przedsięwzięciu, a co nie. Zwraca on uwagę na przemieszanie dwóch ról społecznych, wpływających na tworzenie polityki publicznej, a mianowicie roli prawodawcy i roli legislatora. Przy czym do roli prawodawcy sprowadza np. rząd lub organy wykonawcze jednostek samorządowych, jako inicjatora i pomysło-dawcę danych rozwiązań. Natomiast w roli legislatora widzi profesjonalnie przygotowanego techni-ka, znającego wszelkie reguły i prawidła dobrej legislacji. Profesor Zubik ubolewał jednocześnie, iż rocznie w trybie aplikacji urzędniczej w Polsce kształci się zaledwie 35 legislatorów, którzy w żadnej mierze nie wypełniają potrzeb tworzenia prawa w różnych jednostkach organizacyjnych admini-stracji publicznej na terenie całego kraju. Kolejnym problemem poruszonym przez prelegenta był, już zauważony przez dr Agniesz-kę Chłoń – Domańczyk, zbyt obszerny zakres regulacji materii społecznej w ramach ustaw. Pojawia się tu po raz kolejny pytanie: czy wszystkie sfery działalności społecznej powinny być prawnie regu-lowane? Profesor podkreślił również zdecydowanie negatywną tendencję w tworzeniu polskiego prawa, polegającą na używaniu zbyt technicznego, niezrozumiałego języka w aktach prawnych, powodującego, że ustawy i akty prawa niższego rzędu stają się niezrozumiałe dla przeciętnego od-biorcy. Jako przykłady ilustrujące tę tendencję zostały podane sformułowania między innymi z re-gulacji dotyczących prawa energetycznego np. przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo, subsydiar-nie skrośne, referencyjna sprawność. Język używany w ustawach nie jest komunikatywny, a to po-ważny zarzut.

Małgorzata Wenclik

301

Ostatni z panelistów, pan Jakub Wygnański przede wszystkim skupiał się w swoim wystą-pieniu na konieczności dialogu społecznego. Podkreślał rolę demokracji deliberatywnej w kreowa-niu polityki publicznej. Przedstawił też założenia na jakich powinno się, jego zdaniem, opierać sprawne państwo i sprawne rządzenie. Zwrócił uwagę przede wszystkim trzy elementy: państwa skutecznego, umiejętności wentylowania napięć poprzez dialog i zapewnienie partycypacji społecz-nej oraz wiary w to, że demos to społeczeństwo, to ludzie świadomi i zaangażowani, a nie motłoch. Prelegent podkreślał też, że bardzo istotne jest tworzenie sieci wzajemnych kontaktów miedzy orga-nizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami biorącymi udział w tworzeniu polityki publicznej.

Kolejnym elementem spotkania była debata z udziałem osób, które przybyły na kongres obywatelski. Pojawiły się wystąpienia przedstawicieli licznych organizacji pozarządowych, oraz głos w dyskusji osób nie działających w formalnych organizacjach. W większości wypowiedzi prze-wijał się wątek konieczności nauki postaw obywatelskich i prospołecznych od najmłodszych lat szkoły podstawowej. Zwracano też uwagę na podejście menadżerskie do funkcjonowania admini-stracji publicznej w wykonywaniu jej zadań. Konkludując, Kongres Obywatelski jest jedną z tych inicjatyw, które świetnie wpisują się, w sygnalizowane również w trakcie panelów dyskusyjnych, elementy partycypacji społecznej i dialo-gu społecznego. Tego rodzaju spotkania są niezbędne w kształtowaniu świadomości społecznej jak również dają niepowtarzalną możliwość wysłuchania różnych opinii w przyjaznej atmosferze dys-kursu publicznego.

[email protected]

Sprawozdanie z konferencji V Kongres Obywatelski …

302

Documents

ADMINISTRACJA PUBLICZNA - wsap.edu.pl naukowe/zn16.pdf · ADMINISTRACJA PUBLICZNA Studia krajowe i międzynarodowe National and International Studies PUBLIC ADMINISTRATION Nr 2 (16)