AGRICULTURA, SOCIEDAD Y MEDIOAMBIENTE EN LA ESPAÑA ACTUAL 1

FERNANDO E. GARRIDO FERNÁNDEZEDUARDO MOYANO ESTRADA

Instituto de Estudios Sociales de Andalucía (IESA)Consejo Superior de Investigaciones Cientificas (CSIC)

C""

' Este trabajo se basa en varios publicados por los autores en libros y revistas científicas.Por ello, gran parte de lo que aquí se escribe puede encontrarse de forma dispetsa, en unoscasos, o ampliada, en otros, en Moyano y Garrido, 1998; Garrido, 2000, y Garrido, 2003.

1. INTRODUCCIÓN

Las relaciones entre agricultura y medio ambiente se han incorporan-do a las agendas políticas y forman parte hoy del debate social, trascen-diendo el mero ámbito sectorial para penetrar en el conjunto de la opi-nión pública. Este greening process de la agricultura es una muestra másde que los temas agrarios han dejado de ser asunto exclusivo de los agri-cultores, de sus organizaciones y de las agencias estatales encargadas desu regulación (los ministerios de agricultura y agencias equivalentes),para convertirse en un problema de carácter general debido a las múlti-ples dimensiones que hoy se le asigna a la actividad agraria (producti-vas, medioambientales, socioculturales, paisajísticas,...) dentro del para-digma de la multifuncionalidad. La vieja agricultural policy communityha dejado paso a una nueva rural policy network aún por cristalizar, peroen la que se atisba ya la presencia de una diversidad de actores (agricul-tores, organizaciones agrarias, cooperativas y departamentos de agricul-tura, pero también organizaciones de consumidores, industrias alimenta-rias y no alimentarias, empresas distribuidoras, grupos inversores delsector recreativo y del ocio, movimientos ambientalistas, redes de desa-rrollo rural, corporaciones locales,...) legitimados todos ellos para inter-venir en los debates sobre la agricultura y el mundo rural en su conjunto.

En ese contexto, las implicaciones de la agricultura sobre el medioambiente son uno de los elementos de dicho debate, dando lugar a unapluralidad de actores, discursos y estrategias respecto al papel que debedesempeñar la actividad agraria en la persecución de un desarrollo ruralsostenible. Dada la diversidad de posiciones puede decirse que estamosante una «cuestión agroambiental», al igual que en la primera mitad delsiglo xx se utilizó el término «cuestión agraria» para denominar la con-frontación entre grupos de intereses ante el tema de la propiedad de latierra, o más tarde el de «cuestión agrícola» para referirse a los debatessobre el modelo ideal de explotación en el marco del paradigma de lamodemización productivista.

31

Si hablamos hoy de «cuestión agroambiental» es porque estamosante un debate en el que intervienen actores diversos y en el que existediversidad de posiciones a la hora de percibir las relaciones entre agri-cultura y medio ambiente y de proponer políticas destinadas a su regula-ción. Es un debate, en efecto, cubierto inicialmente por el paradigma co-múnmente aceptado de la sustentabilidad, pero en el que conforme seconcretan las posiciones de los actores intervinientes, se observan énfa-sis diversos en las dimensiones que configuran dicho paradigma (econó-mica, social y ecológica), de modo que persiguiendo el objetivo comúndel desarrollo sostenible nos encontramos grupos que atribuyen a laagricultura funciones diferentes según cómo perciban la actividad agra-ria y cómo definan su relación con la naturaleza (si como una actividadmeramente productiva orientada al mercado, si como una actividad inte-grada en el territorio circundante, si como una profesión marcada por lacualificación técnica y la especialización, si como un trabajo artesanalpolivalente de raíces locales, si como una actividad que ha de velar porla conservación de los recursos naturales,...).

La tesis que vamos a desarrollar en este trabajo es la siguiente: los te-mas agroambientales constituyen hoy una nueva estructura de oportuni-dades que ofrece recursos para ser aprovechados por los distintos gru-pos de agricultores, pero debido a que tales grupos no tienen las mismasposibilidades de acceder a dichos recursos se hace necesaria la imple-mentación de una adecuada política pública y la puesta en marcha deuna nueva infraestructura de asistencia técnica y de formación con pau-tas del siglo ^xt.

Esta tesis será desarrollada en cuatro secciones. En la primera se haráuna breve aproximación a las relaciones entre agricultura y medio am-biente, mostrando el proceso por el cual la actividad agraria pierde suexcepcionalidad medioambiental para convertirse en una actividad con-taminante en potencia y, por ende, tratada con los criterios y restriccio-nes que hoy afectan a otros sectores productivos. En la segunda secciónse analizará el proceso de incorporación de los temas agroambientalesen las agendas políticas y concretamente en las políticas de la Unión Eu-ropea (UE), primero como medida complementaria de la PAC y más tar-de como uno de los ejes fundamentales de su segundo pilar. En la tercerasección se analizarán las actitudes y estrategias de los agricultores es-pañoles ante la política agroambiental. La cuarta sección mostrará elpanorama de los actores colectivos que participan en el debate agroam-biental, tanto los viejos actores (los agricultores y sus organizaciones

32

profesionales), que redefinen sus discursos sobre la agricultura y renue-van sus estrategias y modelos organizativos para adaptarse al nuevo con-texto de oportunidades, como los nuevos actores (asociaciones de con-sumidores, organizaciones de defensa del medio ambiente, redes dedesarrollo rural, comunidad científica y nuevas agencias estatales demedio ambiente), interesados en participar en un debate para el que sesienten legitimados e impulsados por el paradigma de la multifunciona-lidad. Finalmente, y a modo de conclusión, se reflexionará sobre las po-sibilidades del segundo pilar de la PAC y el reto que éste supone comovía para darle un nuevo sentido a la profesión de agricultor y una nuevalegitimidad a la política agraria.

2. LA EXCEPCIONALIDAD AMBIENTALDE LA AGRICULTURA

Hasta principios de los años 80, la agricultura mantuvo un estatusde excepcionalidad en los debates que se venían extendiendo en la so-ciedad europea sobre los problemas ambientales, debates en los que lasgrandes empresas industriales eran identificadas como los principalesagentes contaminantes, siendo, por ello, objeto de las críticas y denun-cias del movimiento ecologista y las organizaciones de consumido-res z. Se podrían citar varias razones para explicar la excepcionalidadde la agricultura en materia de medio ambiente (Whitby, ed., 1996),destacando las siguientes. En primer lugar, el protagonismo de la ex-plotación familiar como forma básica de la agricultura europea, quedispersaba en el territorio sus posibles efectos contaminantes. En se-gundo lugar, la naturaleza difusa y diferida (en el tiempo) de la conta-minación agrícola -procedente de fuentes no puntuales, y cuyos efec-tos, por lo general, no se hacen presentes hasta pasados varios años-que hacía difícil detectar el agente contaminante. En tercer lugar, lapersistencia en la opinión pública europea (de origen fundamentalmen-

z AI sector industrial irían destinadas las primeras legislaciones ambientales aprobadas en

los países europeos e inspiradas en el PPP (pol/uter pays principle) (quien contamina

paga) (Baldock y Bennet, 1991). Por ejemplo, en 1971, se creaba en Dinamarca el ministe-rio de Medio Ambiente, y dos años después, en 1973, se aprobaría en ese mismo país la

primera ley general de medio ambiente, en la que la agricultura quedaba exenta del marco

regulador establecido en dicha ley (]ust y Michelsen, 1995).

33

te rural) de una idealizada imagen de la agricultura como actividad enarmonía con la naturaleza, y de los agricultores como un ejemplo derespeto al medio ambiente (Thompson, 1995), y eso a pesar de queprácticas agrícolas perjudiciales para el medio ambiente venían siendoutilizadas desde hacía tiempo por los agricultores. En cuarto lugar, elcarácter estratégico de la agricultura para las economías nacionales demuchos países europeos y la principal fuente abastecedora de alimen-tos, que hacía que los gobiernos estuvieran todavía interesados en apli-car políticas de tipo proteccionista que fomentaran el aumento de laproducción agraria y se resistieran a adoptar medidas proambientalesque pudieran significar una disminución de la producción agraria. Fi-nalmente, la influencia considerable que las élites agrarias y las organi-zaciones profesionales habían tenido durante la etapa de la moderniza-ción productiva en los años 50 y 60 (Moyano, 1993), actuando comouna agricultural policy community (Frouws y Van Tatenhove, 1993)capaz de mantener a la agricultura en una situación de excepcionalidadprotegida por leyes especiales.

3. LA POLÍTICA AGROAMBIENTAL COMO COMPLEMENTODE LA POLÍTICA AGRARIA

En este apartado se hará un recorrido por el proceso de génesis de lapolítica agroambiental y su posterior desarrollo como complemento dela PAC, distinguiéndose dos etapas: la primera, de antecedentes, com-prendida en el período que transcurre desde mediados de los años 80(comienzo de los primeros debates e informes sobre las implicacionesambientales de la agricultura) hasta la aprobación del R(CEE) 2078/92(reglamento de medidas complementarias de la reforma Mc Shany de laPAC); la segunda, de desarrollo, que transcurre desde 1992 hasta laAgenda 2000 y la aprobación del llamado reglamento horizontal de de-sarrollo rural, en el que se incluyen las medidas del programa agroam-biental. Finalmente se hará un balance de su aplicación en España.

3.1. Antecedentes de la política agroambiental

A mediados de los años 80, y en pleno contexto de revisión de losprincipios fundacionales de la política agraria europea, las implicaciones

34

ambientales del modelo intensivo de producción agraria comienzan aplantearse en los foros de la UE no como un problema importante en símismo, sino como un aspecto más de la crisis de la PAC.

En países de agricultura intensiva ^omo Dinamarca y Países Ba-jos- o en los que se daba una fuerte vinculación entre agricultura, terri-torio y paisaje -^omo Gran Bretaña-, se aprueban las primeras legis-laciones para regular las implicaciones ambientales de la actividadagraria 3. La agricultura comienza a ser tratada como una actividad con-taminante más, perdiendo así su anterior status de excepcionalidad.

Bajo la influencia de estos países se va introduciendo en la entoncesComunidad Europea un nuevo discurso sobre las relaciones entre agri-cultura y medio ambiente, discurso que, siempre subordinado al de lanecesidad de reformar la PAC, se concretará en la introducción de lasprimeras normas agroambientales en los reglamentos y directivas comu-nitarias. Así, en el R(CEE) 797/1985 ( sobre Mejora de las EstructurasAgrarias) aparece una serie de disposiciones (no obligatorias todavía,sino facultativas) dedicadas expresamente a regular la actividad agrariaen zonas marcadas por su vulnerabilidad ambiental, a las que se denomi-na igual que en la terminología británica, es decir, «zonas sensibles des-de el punto de vista ambiental» (ESAs). La directiva D(CEE) 676/91(relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producidapor nitratos utilizados en la agricultura) constituía ya entonces una de lasmás firmes propuestas para controlar los efectos contaminantes de la ac-tividad agraria y establecer medidas preventivas, si bien su desarrollo enlos distintos Estados sufriría importantes retrasos (Izcara, 1997).

Las primeras medidas de reforma de la PAC, así como la publicaciónde algunos importantes documentos internos -^omo el «Libro Verdesobre la PAC» (1985) o «El futuro del mundo rural» (1988}-, ponían demanifiesto el avance de un nuevo discurso sobre la agricultura en el senode la Comunidad Europea. En ese contexto, se introducen ya en 1991medidas con claras, aunque indirectas, implicaciones ambientales, comolas de extensificación (tendentes a reducir el nivel de intensificación de

^ Por ejemplo, en Dinamarca, la mencionada ley de 1973 es sustituida en 1982 por otraque incluía ya entre sus regulaciones el problema de la contaminación de las aguas superfi-ciales y subterráneas por residuos procedentes de la actividad agraria. En Gran Bretaña co-mienzan a regularse las prácticas agrícolas en zonas sensibles desde el punto de vista am-

biental -denominadas ESA-, es dec"v, aquéllas en las que hay riesgo de degradación del ^

paisaje o de extinción de especies animales (Whitby, 1997).

35

las prácticas agrícolas) o forestación de tierras agrícolas (cuyo objetivoera incentivar la reconversión de las explotaciones agricolas hacia orien-taciones de tipo forestal).

En 1992, y para responder a los compromisos adquiridos en el senodel GATT, se aborda una reforma en profundidad de la PAC (reformaMc Sharry) sustituyendo, como es conocido, la hasta entonces vigentepolítica de precios de garantía por un sistema de ayudas de superficiedesligadas parcialmente de la producción. Ese año 1992 supone un pun-to de inflexión en el desarrollo de las consideraciones medioambientalesligadas al sector agrario, pues como complemento de la reforma del sis-tema de precios, y subordinados a ella, se aprobaron de forma simultá-nea tres programas, ilamados de «acompañamiento», entre los que des-tacaba el programa agroambiental, regulado por el reglamento R(CEE)2078/1992. A diferencia de los otros programas de acompañamiento^ue estaban incluidos en algunos programas socioestructurales pre-vios a la reforma de 1992, aunque poco desarrollados °-, el agroam-biental constituía una novedad por cuanto que por primera vez se apro-baba en el seno de la UE un conjunto articulado de medidas tendente a laintroducción de prácticas de agricultura sostenible.

La puesta en marcha del programa agroambiental significaba tam-bién una novedad en términos de procedimiento administrativo, porcuanto que establecía un sistema de contratación individualizada entre elagricultor que deseara acogerse al mismo y los poderes públicos, biennacionales o regionales, según la estructura político-administrativa decada país. Mediante ese sistema, el agricultór aceptaba, durante un pe-ríodo de cinco años, unos compromisos respecto al tipo de prácticas arealizar en su explotación, a cambio de recibir una ayuda económicaprocedente de fondos públicos para compensar la menor rentabilidadque le pudiera ocasionar la opción por una agricultura más respetuosacon el medio ambiente.

3.2. Contenido y naturaleza del programa agroambiental

El reglamento R(CEE) 2078/92 que regulaba el programa establecía,de modo general, dos tipos de actuaciones a desarrollar por los Estados

^ Entre las medidas de acompañamiento estaba también un programa de jubilación antici-pada y un programa de forestación de tierras agrícolas.

36

miembros. El primero, de carácter obligatorio, correspondía a los llama-dos programas de zona, que eran programas verticales dirigidos a áreasespecíficas de cada territorio nacional, homogéneas desde el punto devista ambiental y con características tales que justificaran la aplicaciónde los distintos sistemas de ayudas antes citados 5 . EI segundo tipo deactuación no era obligatorio, sino facultativo y, caso de ser utilizado porun Estado miembro, había de aplicarlo en todo su territorio nacional-de ahí que recibiera el nombre de programa horizontal-, pudiendoelegir entre los sistemas de ayudas ofrecidos por el reglamento europeocomunitario los que considerara más pertinentes. Ambos programas,tanto los de zona como el horizontal, eran cofinanciados por la UE ycada gobierno nacional.

Por ejemplo, en el caso español, los programas de zona eran losque se aplicaban en los entornos de los parques nacionales, en los hu-medales incluidos en el convenio RAMSAR (para la protección de hu-medales) y en las zonas ZEPA (zonas de especial protección de aves),incluyendo en este tipo de programas los propuestos directamente porlas Comunidades Autónomas 6. Respecto al programa horizontal, elgobierno español incluía, de los nueve posibles, los sistemas de ayudacorrespondientes a extensificación (promoviendo el barbecho tradicio-nal), agricultura ecológica, razas ganaderas en peligro de extinción ycursos de formación agroambiental.

Pero este marco fue modificado poco después de finalizar su primerquinquenio de vida. En 1999, el Consejo de la UE aprobó el Reglamento1257/1999 ( llamado de desarrollo rural) en el que quedaba incluido elprograma agroambiental y el resto de medidas de acompañamiento (jun-to otros grupos de ayudas antes desarrolladas independientemente: me-jora de explotaciones, instalación de jóvenes, indemnización compensa-toria, formación..., todas ellas con un marcado carácter socioestructural).Este nuevo Reglamento establecía que los gobiernos debían presentar

5 Cada Estado miembro debía presentaz una lista de zonas donde aplicaz el correspondien-

te programa.6 Entre los programas de zona se incluían, en efecto, los elaborados directamente por las

Comunidades Autónomas para detenninadas zonas de sus territorios, asumiendo éstas laparte de cofmanciación correspondiente. En la fmanciación de estos subprogramas regio-nales no participa el Gobiemo central. Por ejemplo, el gobiemo de la Junta de Andalucíapresentó varios programas regionales: el destinado a la dehesa, el dirigido a introducir me-

didas que eviten la erosión del suelo en zonas de olivaz, o los que se destinan a zonas de

cultivos muy específicos como la caña de azúcar o las uvas pasa.

37

sus correspondientes programas de desarrollo rural; en los que se inclu-yeran todas las actuaciones (incluidas las agroambientales) a aplicar enuna zona geográfica determinada.

En el caso español, para la nueva etapa 2000-2006 y en lo que a lasmedidas agroambientales se refiere, las ayudas se han englobado en cin-co grandes ejes de actuación: agua, suelos, riesgos naturales, biodiversi-dad y paisaje. Todas las actuaciones dentro de esos ejes se han articuladoen un amplio programa nacional horizontal para garantizar a los agri-cultores la igualdad de acceso a todas las medidas independientementedel territorio donde esté ubicada su explotación. Este nuevo programahorizontal español viene a ser una síntesis de todo el variado conjunto deactuaciones -horizontales y de zona- que se pusieron en marcha bajo elReglamento 2078/92. De entre este amplio abanico de posibles acciones,las Comunidades Autónomas eligen las que serán de aplicación en susrespectivos territorios, acordando igualmente con el Gobierno central lafórmula y reparto de la cofinanciación.

3.3. Limitaciones de la política agroambiental

Transcurrida una década desde la aprobación del primer reglamentode la política agroambiental podemos decir que el desarrollo y funciona-miento de esta política ha estado condicionado por su propia naturaleza.En este sentido, hay que señalar que ha sido una política que no ha res-pondido en sus orígenes a una lógica autónoma en cuanto a su formula-ción, ya que se ha subordinado a la filosofia implícita en la reforma de laPAC, una reforma cuyo principal objetivo fue el control del gasto agrí-cola mediante la eliminación de los incentivos a los agricultores para re-ducir los excedentes. Actualmente, y a pesar de formar parte del segun-do pilar de la PAC (el desarrollo rural), sigue ocupando un lugar de«acompañamiento y complemento a otros instrumentos de la PAC»(preámbulo del Reg. 1257/99).

Se podría decir que la política agroambiental ha sido hasta ahora unaespecie de subproducto de la reforma de la PAC, teniendo en cuenta queen dicha política agroambiental se ha combinado el objetivo de comple-mentar las rentas agrarias -para compensar a los agricultores de laspérdidas que pudiera ocasionarles la reforma de los mecanismos tradi-cionales de protección- con el de la introducción de prácticas de agri-cultura sostenible, objetivos que no siempre encuentran un adecuado

38

equilibrio a la hora de definir los programas. El hecho de ser financiadapor la sección «Garantía» del FEOGA (Fondo Europeo de Orientación yGarantía Agrícola) -que es la sección que financia también la políticade mercados- es un indicador de esa dependencia, a pesar de que, porsu propia naturaleza, la política agroambiental entra de lleno en el ámbi-to de las políticas de estructuras.

Por otro lado, a diferencia de la reforma del sistema de precios ymercados y la introducción del sistema de ayudas directas -primer pilarde la PAC, financiado en su totalidad por el presupuesto de la UE-, elprograma agroambiental ha sido y es cofinanciado por la UE y los Esta-dos miembros, en unos porcentajes variables según las zonas', lo queconvierte al mismo en un programa cuyo atractivo económico dependede la voluntad -y de la disponibilidad presupuestaria- de los gobier-nos nacionales de aportar mayor o menor cantidad de recursos para sufmanciación.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es que las medidas quecomponen el programa agroambiental, al ser medidas que responden auna lógica de política estructural, son voluntarias para los agricultores,aunque obligatorias para los Estados miembros. Esto significa que, sibien lós gobiernos nacionales están obligados a introducir el programaagroambiental en sus correspondientes territorios, el éxito de su aplica-ción depende de que los agricultores se interesen realmente por acogersea los beneficios del programa.

Hay que subrayar también que la aplicación del programa se ha pro-ducido dentro de complejos procesos de negociación en distintos nive-les. Esta complejidád se debe al hecho de que la aplicación de los regla-mentos que componen las medidas del programa agroambiental handejado un amplio margen de maniobra a los Estados miembros para fijarlas prácticas que consideren sostenibles desde el punto de vista de lascondiciones estructurales de las agriculturas y los ecosistemas naciona-les, necesitándose, por tanto, la elaboración de una o varias normas na-cionales, que, en muchas ocasiones, ha exigido una laboriosa negocia-ción interna entre los ministerios de Agricultura y de Medio Ambiente,las organizaciones agrarias y las ecologistas. Además, estas normas hantenido que ser trasladadas por los gobiemos de cada país a la Comisión

' En las zonas Objetivo n.° 1, la UE contribuye con el 75% de la financiación y los go-

biemos nacionales con él 25% restante. En las demás zonas, la cofinanciación es a partes

iguales.

39

Europea para recibir su homologación, lo que de nuevo ha abierto otraronda de negociaciones a nivel europeo entre ésta y cada Estado miem-bro. Asimismo, la estructura federal de algunos Estados de la UE-como ha sido el caso de España- ha hecho que la elaboración de esasnormas nacionales de aplicación tuviera que ser también negociada conlos gobiernos regionales, debiéndose incluso crear otras normas adicio-nales en cada región para establecer los procedimientos administrativosnecesarios para la concesión de las correspondientes ayudas. EI hechode que la parte de financiación que corresponde al Estado miembro -elya mencionado 50 0 25% según las zonas- sea, en el caso de estructu-ras federales, cofinanciada a su vez por el gobierno regional, ha introdu-cido otro elemento.de complejidad en la negociación previa a la definiti-va aplicación del programa.

Todo ello ha contribuido a que el programa agroambiental se hayaaplicado con extraordinaria lentitud en los distintos Estados miembros,sobre todo en países como España donde los elementos antes menciona-dos adquirían una complejidad especial debido a la estructura cuasi fe-deral del Estado, al déficit de modernización productiva, al escaso desa-rrollo de una red intenmedia de asociaciones agrarias o a la singularidadde las relaciones entre agricultura y medio ambiente -por ejemplo, losproblemas de la escasez de agua, los incendios forestales o la erosión desuelos-. A pesar del retraso y la reticencia por una buena parte de losagricultores a solicitar este tipo de ayudas, lo cierto es que, tras los pri-meros años de incertidumbre, el ritmo de incorporación de agricultoresespañoles al programa agroambiental ha crecido considerablemente,aunque variando mucho de unas regiones a otras. De hecho, no todas lasCC.AA. han tenido el mismo empeño, necesidad, capacidad o recursos(ya sean humanos o financieros) para el desarrollo del programaagroambiental en su territorio, al tiempo que tampoco la acogida que losagricultores han dispensado a este nuevo tipo de ayudas ha sido la mis-ma en todas las zonas, y tampoco las diferentes medidas han tenido porparte de ellos igual grado de motivación o atractivo. Unas actuacioneshan sido más ágiles para ponerse en marcha por entrañar una menor difi-cultad y adaptarse a las prácticas tradicionales, mientras otras han tenidoque ser rediseñadas casi totalmente y modificadas en varias ocasioneshasta obtener su formato definitivo.

Finalmente, pero de gran interés desde nuestro punto de vista, es ne-cesario señalar el efecto que el desanrollo y aplicación de las medidasagroambientales han tenido en el seno de la comunidad agrícola españo-

40

la. El tema de la relación entre agricultura y medio ambiente, hasta aho-ra apenas contemplado, se ha convertido en un lugar común de las discu-siones y debates dentro del sector agrario, particularmente entre losdistintos grupos que lo componen, contribuyendo a modificar sus dis-cursos, estrategias y modelos organizativos y actuando como elementode diferenciación interna en una ya de por sí diferenciada agriculturalpolicy community. En algunos casos, los líderes agrarios han comenzadoa mirar la «producción» de medio ambiente como un nuevo elementoque les sirva para demandar apoyo público y buscar nuevos mercados,mientras que, en otros, la han considerado como una posible herramientapara fijar población en el medio rural, especialmente en zonas menoscompetitivas. Además, la observancia ecológica constituye una propues-ta políticamente atractiva para las organizaciones agrarias, que, como severá en los próximos apartados, cada vez se ven más impulsadas a legiti-mar las transferencias de renta que disfrutan los agricultores.

4. LOS AGRICULTORES ESPAÑOLES ANTE LA POLITICAAGROAMBIENTAL

La cuestión agroambiental está hoy presente en la agenda política yen los programas de las organizaciones agrarias, actuando tambiéncomo marco de referencia para muchos agricultores, que definen susestrategias pensando en cómo aprovechar las oportunidades que se lesofrece en el nuevo contexto. En este apartado trataremos de analizarlas estrategias de los agricultores que optan por introducir en su explo-taciones nuevos sistemas de gestión en sintonía con los principios queguían la política agroambiental europea y con los sistemas de ayudasimplementados en España por el gobierno central y los gobiernos delas Comunidades Autónomas. Para ello nos ayudaremos del marcoanalítico elaborado por Costabeber (1998) y ampliado por Garrido(2000), donde se pone de manifiesto que, en las actitudes de los agri-cultores ante el programa agroambiental, intervienen una gran diversi-dad de factores, que pueden agruparse en las siguientes tres dimensio-nes: económica, social y ecológica.

41

4.1. Marco analitico

De acuerdo con la dimensión económica, serian las dificultades queencuentran los agricultores para seguir el ritmo marcado por los avancestecnológicos y la dinámica de la competitividad -dentro de lo que sueledenominarse la «espiral de la producción» (treadmill of production^las que podrían explicar la opción por unas prácticas agrarias alternati-vas más respetuosas con el medio ambiente. La adopción de estos nue-vos estilos de agricultura estaría motivada por la búsqueda de una reduc-ción de costes económicos„(por ejemplo, en el uso de inputs) en lasexplotaciones; porque ven en ello la posibilidad de ser más competitivosen nuevos mercados que priman la calidad, la sanidad alimentaria o elorigen ecológico de los productos; o simplemente por la ayuda económi-ca que reciben del programa como complemento de renta.

Respecto a la dimensión social, sería el creciente deterioro de la ima-gen de la agricultura y los agricultores ante el conjunto de la sociedad yla búsqueda de una nueva legitimidad que le rehabilite frente a ella, unfactor explicativo de la actitud positiva de los agricultores respecto delos programas agroambientales. Esa actitud se explicaría más que por ra-zones económicas, por la necesidad de un nuevo reconocimiento socialde la profesión de agricultor, ofertando al conjunto de la sociedad pro-ductos más sanos y servicios que respondan a las nuevas demandas de laciudadanía, y aceptando ser los garantes del buen estado del medio am-biente y los depositarios de ciertos valores culturales que se considerancomo una especie de patrimonio social.

En lo que se refiere a la dimensión ecológica, los agricultores ten-drían en cuenta en sus actitudes a favor de los programas agroambienta-les el nivel de deterioro del medio ambiente, al haber adquirido concien-cia de la amenaza que ello supone para los agroecosistemas tanto en sufunción productiva como paisajística o de ordenación del territorio. Elobjetivo perseguido por las actuaciones fundamentadas en esta dimen-sión medioambiental sería, pues, recuperar y mantener la capacidad pro-ductiva y regenerativa del ecosistema a través de la adopción de técni-cas, métodos y procesos de producción más compatibles con el respetoal medio ambiente. Es decir, los agricultores, movidos por una dimen-sión ambiental, elegirían optar por unos métodos de producción más res-petuosos con el medio ambiente por_su repercusión en la mejora del en-torno ambiental y de los recursos naturales y por una concepción de laagricultura más natural y menos artificializada.

42

En la práctica, es un hecho que en el comportamiento de los agriculto-res estas tres dimensiones están presentes en mayor o menor medida, pu-diéndose observar importantes diferencias entre los distintos países euro-peos, como han puesto de manifiesto algunas importantes investigaciones(Whitby, ed., 1996; Just et al, 1996). En efecto, en países como Dinamar-ca, Reino Unido o Países Bajos, parece que las dimensiones ambiental(por la elevada contaminación de origen agrícola existente o por el dete-rioro del paisaje) y social (por la búsqueda de una nueva legitimidad anteuna sociedad impregnada de valores posmaterialistas) están muy presen-tes en las actitudes de los agricultores que optan por acogerse al programaagroambiental. Si a ellas se une el hecho de que las ayudas agroambienta-les son altas, y por ello muy atractivas para los agricultores, y de que exis-ten mercados ampliamente desarrollados que demandan productos sanosy de calidad (dimensión económica), encontramos un contexto de buenasoportunidades que explicaría el mayor impacto de los programas agroam-bientales en esos países. En ese contexto habria que destacar también elpapel relevante que juegan las organizaciones profesionales como actoresintermedios en la aplicación de los distintos programas y la red eficientede servicios administrativos que se les presta a los agricultores para ayu-darles a resolver los problemas generados por la introducción de nuevasprácticas agrícolas en sus explotaciones.

En el caso de los países mediterráneos, por el contrario, el contextode oportunidades es menos favorable: las ayudas agroambientales sonbajas y por ello poco atractivas; los nuevos mercados de productos decalidad y ecológicos son todavía incipientes; las demandas de la socie-dad no son muy fuertes respecto a las nuevas funciones de la agricultura,a la que todavía se le pide mayoritariamente, y salvo excepciones, pro-ductos baratos aunque sea en detrimento de su calidad; el deterioro delmedio ambiente y los recursos naturales causado por la actividad agrariano ha alcanzado, salvo en zonas muy localizadas, cotas preocupantes; lared de servicios administrativos a los agricultores es, por lo general, de-ficiente; y el rol de las organizaciones profesionales como actores inter-medios de la política agroambiental es todavía poco significativo. Es po-sible que todas esas condiciones vayan evolucionando en el futuro, peropor ahora puede decirse que ese contexto de oportunidades no es el másfavorable para que los agricultores se sientan atraídos por unos progra-mas que son percibidos como impuestos desde fuera del propio sector yque no responden a las exigencias de modernización productiva en queestán sumidas aún sus explotaciones.

43

4.2. Estrategias de los agricultores españoles ante el programaagroambiental

Los agricultores españoles responden en términos generales al perfiltrazado para los países mediterráneos (Paniagua, 1999). Puede afirmarseque se acogen al programa agroambiental si éste le resulta atractivo entérminos económicos, bien porque la ayuda sea interesante o porque laintroducción de prácticas más sostenibles les permita . reducir costes oabrir nuevos mercados. Ni la dimensión ambiental (toma de concienciadel deterioro del medio ambiente por causas agrícolas), ni la social (bús-queda de una nueva legitimidad ante la ciudadanía), parecen tener, porahora, efectos relevantes en el comportamiento de los agricultores, loque no quiere decir que no los tengan en el futuro si su contexto de refe-rencia cambia.

a) El predominio de la dimensión económica

Entre el reducido colectivo de agricultores que se ha acogido a losprogramas agroambientales (Garrido, 1999), es evidente que, en su ma-yor parte, han guiado sus decisiones por criterios económicos. No obs-tante, pueden distinguirse varios tipos de agricultores.

En primer lugar, nos encontramos con agricultores de altos nivelesde formación, titulares de explotaciones modernas y competitivas, paralos cuales los programas agroambientales representan, de hecho, unaoportunidad de reducir costes en sus explotaciones y aumentar sus nive-les de competitividad. Su opción por introducir prácticas agrarias másrespetuosas con el medio ambiente persigue mejorar los factores de losque depende la capacidad productiva de sus explotaciones (suelo, mate-ria orgánica, agua,...), al mismo tiempo que reducir la utilización de in-puts y con ello los costes de producción; es decir, su objetivo es obtenerun «plus» de competitividad en el mercado. En este mismo grupo pue-den incluirse aquellos agricultores que optan por prácticas agroambien-tales con la finalidad de obtener mayor rentabilidad en los incipientesmercados de productos sanos, de calidad y naturales. Todos estos agri-cultores, debido a su capacidad económica y sus altos niveles de forma-ción, toman sus decisiones con una lógica relativamente autónoma, sinverse condicionada por factores como el contenido del programa o lasactitudes institucionales de la Administración o las organizaciones pro-fesionales.

44

En segundo lugar, podemos situar otro tipo de agricultor (con explo-taciones no modernizadas y con hándicaps estructurales), para el que losprogramas agroambientales son una oportunidad para complementar susrentas y no ser excluidos ni social ni económicamente. En este segundotipo se incluirían ciertos agricultores que, con unas explotaciones en ellímite de la viabilidad económica o con unos hándicaps estructurales im-portantes, deciden optar por las prácticas agroambientales como una for-ma de salir de esa situación e incorporarse por otra vía al « tren» de lacompetitividad evitando la exclusión. Este grupo se localiza claramenteen algunos agricultores familiares situados, por ejemplo, en zonas demontaña, donde los costes de producción y los rendimientos de sus culti-vos les impiden competir adecuadamente con otras explotaciones con lamisma orientación de cultivos, pero situadas en zonas más productivas,como las de campiña. Por consiguiente, las dificultades de competir enun sector de producción que, dadas ciertas condicionantes y limitacionesestructurales, no les permite continuar como agricultores, puede signifi-car en estos casos la búsqueda de nuevas orientaciones productivas ensus explotaciones, orientaciones productivas que les ofrezcan diferen-ciar sus productos y buscar un nuevo valor añadido. En este grupo deagricultores sí parece que tengan influencia a la hora de decidirse a aco-gerse a algún programa agroambiental factores tales como la propia di-vulgación del programa. Asimismo, a diferencia de los agricultores conexplotaciones modernizadas antes citados, para estos otros, por lo gene-ral de menor nivel de cualificación y de menor facilidad de acceso consus propios recursos a las fuentes de infonnación, la presencia de actoresintermedios (como los servicios de extensión agraria o las organizacio-nes profesionales) es fundamental, si bien ello depende del nivel y cali-dad de servicios que le presten.

En tercer lugar, encontramos agricultores que, al acogerse a algunade las ayudas agroambientales, no buscan específicamente los benefi-cios económicos de un nuevo mercado o una reducción de costes que lehaga más competitivo, sino que simplemente lo hacen porque les resultasuficientemente atractivo el montante de la ayuda que establece el pro-grama. En este caso se incluiría aquellos agricultores que se orientan ha-cia una producción u otra en función de las distintas ayudas que ofrecela PAC y de las menores complicaciones que les supone para la gestiónde su explotación. Para estos agricultores es evidente que el contenidodel programa agroambiental ejerce una influencia fundamental a travésdel mayor o menor atractivo que tienen las ayudas en comparación con

45

las otras de la PAC, así como a través de los cambios que implica el pro-grama en la gestión de sus explotaciones. En este grupo, la importanciadel servicio de asesoramiento que puede prestarle la Administración olas organizaciones profesionales es fundamental no sólo al comienzo delperíodo de contrato, sino a lo largo del mismo, ya que son muchas lasincertidumbres que le puede generar y la necesidad de un apoyo conti-nuado.

b) La dimensión social en el discurso de los agricultores españoles

El predominio de la dimensión económica en el comportamiento delos agricultores españoles respecto al programa agroambiental, no impi-de que, en el nivel de sus discursos y actitudes, se observe la presenciade la dimensión social, plasmada en una cierta preocupación por las nue-vas demandas de la sociedad. En efecto, los agricultores españoles sonconscientes de las consecuencias negativas que el modelo productivistaestá ocasionando sobre los recursos naturales, pero también lo es de quela actividad agraria tiene efectos positivos sobre el medio ambiente si sesabe orientar adecuadamente. El programa agroambiental viene en algu-na medida a posibilitar un acercamiento entre las nuevas demandas de lasociedad y las preocupaciones de los aĝricultores respecto a la funciónque debe cumplir la agricultura. En este sentido, y en la medida en quela introducción de unos modelos de agricultura más respetuosos con elmedio ambiente permiten ofrecer a la sociedad unos productos menosartificiales y más sanos, se pone de manifiesto en la decisión del agricul-tor una componente o dimensión social ligada a la valoración de su tra-bajo sobre la base de la calidad y la sanidad de los alimentos que produ-ce en su explotación.

Hay que decir, no obstante, que la dimensión social sólo parece estarpresente en términos discursivos entre los agricultores, pero no pareceque esté guiando su comportamiento y decisiones respecto a los progra-mas agroambientales. Es un hecho evidente que, en una agriculturacomo la europea, en la que los agricultores se encuentran todavía bienprotegidos por la política agraria, su reproducción social no parece queesté seriamente amenazada a pesar de los cambios que se han producidoen la PAC y los que se prevén en un futuro inmediato. En ese contexto secomprende que los agricultores españoles no vean todavía en la nuevapolítica agroambiental una vía para garantizar su reproducción social.Sólo en términos discursivos, en efecto, puede apreciarse una valoración

46

positiva de la política agroambiental en tanto que una oportunidad paraconectar mejor con las nuevas demandas de la sociedad.

c) La dimensión ecológica, tan cerca y tan lejos de los agricultores

Pese a ser el medio ambiente una parte del adjetivo que acompaña alas medidas agroambientales, esta dimensión está poco presente tanto enel discurso como en la lógica que inspira sus decisiones a la hora de aco-gerse o no a algunas actuaciones que recoge el programa agroambiental.

En efecto, el tema del deterioro de los recursos y las implicacionesmedioambientales de la agricultura tal como se plantean en los progra-mas agroambientales se manifiesta de un modo lejano y vago en el dis-curso de los agricultores. La dimensión ecológica sólo aparece comoalgo cercano a los agricultores cuando se concreta en problemas queafectan a su sistema productivo 8, como ocurre con los problemas deerosión de suelos y los efectos de los productos químicos sobre los re-cursos naturales, o con el declive en la productividad de los agroecosis-temas, que han dado lugar a nuevos sistemas de producción (agriculturade conservación, producción integrada,...). El agricultor, por tanto, seconecta con el discurso de la conservación del medio ambiente en la me-dida en que percibe directamente los daños en su entorno y más concre-tamente en su propia explotación. En este caso, la dimensión ecológicaprevalece claramente en la decisión de estos agricultores de acogerse aalgunas de las opciones del programa agroambiental. En otros casos, laadopción de prácticas agrarias más respetuosas con el medio ambienteparece responder no sólo a una mayor preocupación por la naturaleza,sino también a los problemas generados sobre la salud humana. La saludes, pues, un significante que empieza a incorporarse al discurso de algu-nos agricultores, de manera que la preocupación por el medio ambienteno tiene entonces tan sólo el propósito de conservarlo, sino también degarantizar la salud de las personas que trabajan en las explotaciones y delos consumidores.

Finalmente, hay otra componente de la dimensión ecológica que apa-rece en menor medida en las estrategias de los agricultores y que tieneque ver con el proceso modernizador a que aludíamos al tratar la dimen-sión social. En la medida que dicho proceso ha artificializado la produc-

$ El caso del problema de los acuíferos en las Tablas de Daimiel es en este sentido bastan-te ilustrativo (ver vladomiu y Rosell, 1996).

47

ción y ha incrementado considerablemente el volumen de inputs (ener-gía, productos químicos, etc.), ha contribuido igualmente a que algunosagricultores sientan una especie de «alienación» respecto del procesoproductivo. En estos casos, la estrategia del agricultor de introducir ensu explotación prácticas agrarias más respetuosas con el medio ambienteestá imbuida de una dimensión ecológica, ya que supone para él una rea-proximación a las prácticas culturales tradicionales que considera másnaturales, e indirectamente una relación más directa con el medio am-biente.

La dimensión ecológica aparece en el discurso y estrategias de losagricultores de un modo ambiguo y contradictorio: cuando los temasagroambientales se definen en términos generales, aparecen en un lugarbastante alejado de su núcleo discursivo, pero cuando se definen hacien-do referencia a problemas concretos, la dimensión ecológica emerge enun lugar central no sólo del discurso, sino de las estrategias de los agri-cultores, especialmente en el caso de agricultores cuyas explotacionesestán ubicadas en zonas donde son ya tangibles problemas de deterioromedioambiental.

En este sentido puede cobrar un interés fundamental el papel de laAdministración y las organizaciones profesionales, ya que es precisa-mente su labor de divulgación del programa y de concreción del conte-nido de las distintas medidas para hacer que respondan a problemasagroambientales cercanos a la realidad de los agricultores, la que pue-de incentivarlos para que se acojan a dichos programas. En este puntonos encontramos con el problema de la desigualdad de oportunidadesen la que se encuentran los agricultores según la zona donde estén ubi-cadas sus explotaciones, debido a la desigual presencia institucional dela red de servicios de la Administración y de las organizaciones profe-sionales y a la desigual eficacia de tales servicios.

5. LOS ACTORES COLECTIVOS ANTE LA POLÍTICAAGROAMBIENTAL

5.1. La ambigtiedad de las organizaciones agrarias

Es reconocido el papel determinante de las organizaciones agrariasen el proceso de puesta en marcha de la política agroambiental en la UE.La propia naturaleza del programa ^bligatorio para los Estados miem-

48

bros en cuanto a su aplicación, pero voluntario para los agricultores-hace que su impacto dependa del grado de implicación de actores socia-les intermedios (sindicatos de agricultores y cooperativas, principalmen-te) en su puesta en marcha, de modo que, con su aceptación del progra-ma, primero, y su posterior participación en el mismo, se posibilite unasintonía entre el colectivo de posibles beneficiarios (los agricultores in-dividuales) y los poderes públicos encargados de formalizar los contra-tos de integración. Sin embargo, la realidad del movimiento asociativoen la agricultura de la UE es muy desigual de unos países a otros (Moya-no, 1993), lo que representa un elemento importante de diferenciación ala hora de medir el impacto del programa agroambiental. En efecto, niexiste el mismo nivel de implantación y desarrollo del movimiento aso-ciativo en todos los países, ni tampoco las posiciones de las organizacio-nes agrarias coinciden en la aceptación del programa agroambiental nien su voluntad de implicarse en el mismo. Por ello, se hace necesarioanalizar los discursos y estrategias dominantes en el seno del movimien-to sindical para evaluar si la presencia de un tejido asociativo desarrolla-do puede constituir o no un elemento favorable para la introducción dela política agroambiental.

Discursos y estrategias sobre la política agroambiental

En un nivel general del análisis, puede decirse que los discursos do-minantes de las organizaciones profesionales agrarias españolas hanrespondido, durante el período de vigencia de la PAC, a dos grandes ti-pos-ideales (Moyano, 2002). En primer lugar, un discurso «empresa-rial», caracterizado por enfatizar la dimensión productiva de la actividadagraria, apoyar un modelo de agricultor profesional sobre la base de unaexplotación moderna y viable en términos económicos, y asignar alEstado y la política agraria un carácter subsidiario para garantizar la es-tabilidad de los mercados y crear las condiciones necesarias -corrigien-do posibles hándicaps estructurales- para que el propio sector se auto-rregule integrándose de forma plena en el sistema económico. ASAJAes la organización más cercana a este discurso empresarial. ^ .

En segundo lugar, un discurso «neocampesino» caracterizado. porponer énfasis en la dimensión territorial y plurifuncional de la actividadagraria -sin olvidar la productiva-, apoyar un modelo de agricultorpluriactivo sobre la base de una explotación viable en términos no sóloeconómicos, sino también y fundamentalmente sociales, y asignar un

49

papel protagonista al Estado en la elaboración de políticas destinadas agarantizar las rentas agrarias -interviniendo en los mercados para co-rregir la desigual posición de los agricultores- y ayudar a la mejora delas condiciones de vida en el medio rural, contribuyendo al equilibrio te-rritorial. Las organizaciones COAG y UPA son las que se encuentranmás cercanas a este discurso neocampesino.

En lo que respecta a la política agroambiental, puede observarse en lastres organizaciones agrarias una posición favorable por distintas razones.En unos casos porque se valora como una fuente complementaria de ren-tas para los agricultores, especialmente para los que poseen explotacionespoco competitivas en el mercado y se ven amenazados con la exclusión.En otros casos, porque se percibe la utilidad del programa en tanto queuna vía para corregir los efectos negativos de la agricultura convencional,como la contaminación o la degradación del territorio, sin faltar los casosde los que valoran positivamente el programa agroambiental porque, des-de posiciones que podríamos catalogar de «capitalismo verde», ven en éliniciativas interesantes para crear nuevos mercados.

En todos estos casos, las organizaciones profesionales agrarias desa-rrollan diversas estrategias: de integración, creando departamentos espe-cializados dentro de sus propias estructuras organizativas; de coopta-ción, promoviendo la constitución de asociaciones colaterales, oestrategias mixtas. Todo ello con el objetivo de no quedar fuera de losnuevos foros de decisión relacionados con la política agroambiental ypoder concertar con los poderes públicos el contenido de los distintos re-gímenes de ayudas, actuando como actores intermedios para dinamizaral colectivo de agriculfores potencialmente beneficiario del programa yfacilitarles el procedimiento administrativo.

En las tres organizaciones se observa una valoración positiva de lapolítica agroambiental, aunque con algunas matizaciones. En el caso deASAJA, el programa agroambiental es colocado en un lugar secundariodentro de sus preocupaciones, que vienen marcadas por la competitivi-dad en los mercados y por las relaciones entre agricultura e industria,constituyendo éste el elemento fundamental de su discurso. En el casode UPA o COAG, dicho programa comienza, por el contrario, a situarseen una posición central una vez que la apertura de los mercados y la reti-rada del Estado de algunas áreas de la política agraria amenazan con laexclusión de la agricultura familiar no competitiva.

Asimismo, en el caso de ASAJA, los problemas de la relación entreagricultura y medio ambiente se plantean en términos de sustentabilidad

50

económica, al percibirse que el deterioro de los recursos naturales puedeamenazar la disponibilidad del medio ambiente como factor de produc-ción para su uso agrícola ^1 ya comentado discurso emergente de «ca-pitalismo verde» 9. En el caso de UPA y COAG, estos problemas seplantean, por el contrario, en términos de sustentabilidad social en tantoque se valoran sus posibilidades para una nueva integración de los agri-cultores en la sociedad y para una nueva legitimidad de la política agra-ria'°. Tal vez puedan verse aquí algtmos elementos embrionarios paraabordar un análisis de las relaciones entre agricultura y medio ambienteen el nivel de los discursos, pero sería un análisis aún prematuro y porello arriesgado.

5.2. La emergencia de nuevos actores sociales en el campode la política agroambiental

Junto a los actores que representan los intereses de los agricultores,nuevos actores sociales colectivos emergen en el proceso de reforma dela PAC y de aplicación del programa agroambiental, socavando aún mássi cabe las bases de la cerrada agriculturalpolicy communiry que formanlos viejos actores colectivos junto a los departamentos de agricultura delas distintas administraciones públicas europeas. Emerge así una másabierta y plural agrienvironmental policy network ", con vocación desustituir a la anterior, y en la que, junto a esos viejos actores, se integrannuevos actores procedentes de distintas áreas de la sociedad civil.

Tres son las áreas en las que puede observarse la emergencia de esosnuevos actores sociales. En primer lugar, en el área de la comunidadcientífica, en donde se crean redes de investigadores interesados por lasimplicaciones ambientales de la actividad agraria y que van adquiriendoun protagonismo cada vez más relevante en los debates agroambienta-les. Estas redes se erigen en actores con autoridad suficiente -la que le

' En España, la asociación Agrofuturo, promovida por grandes agricultores con explotacio-nes modemizadas y alto nivel de tecnificación, representó esta posición. El relevo lo cogie-ron asociaciones como la de agricultura de conservación o la de producción integrada.10 La Plataforma Rural, promovida por COAG, o los acuerdos entre la UPA y la SociedadEspañola de Omitología, para que los agricultores participen en los programas de protec-ción de las aves, son ejemplos de esta segunda posición." Para una distinción entre las nociones de policy communiry y policy nehvork, puede ver-se Daugbjerg (1997).

51

da la base científica en que trabajan- para obtener audiencia en la opi-nión pública y los poderes públicos y lograr una presencia activa en eldebate sobre la nueva política agroambiental12. No obstante, se muevenen un sistema restringido de preferencias, cual es el que les acota el pro-grama marco de I+ D de la UE y los respectivos programas nacionales,programas ambos condicionados todavía por la reforma de la PAC y porla ausencia de una política agroambiental autónoma que marque suspropias demandas para la construcción de un nuevo sistema de conoci-miento adaptado a las necesidades de la agricultura sostenible. En estesentido, las dificultades que encuentran los agricultores acogidos al sub-programa de agricultura ecológica ^ue es uno de los nueve que com-ponen el programa agroambiental- para recibir asesoramiento técnicoadecuado cuando deben afrontar algún problema en sus explotaciones,son ejemplos bastante ilustrativas del desfase todavía existente entre lasnecesidades de la política agroambiental y la lógica que rige el sistemade I+ D en la UE.

La segunda área corresponde a la de la administración pública, endonde la creación de nuevos departamentos de Medio Ambiente signifi-ca la entrada de funcionarios de formación no agronómica en el ámbitode las políticas agroambientales. En efecto, en la mayoría de los páíseseuropeos se han creado en los últimos cinco años ministerios o departa-mentos regionales con competencias en los temas ambientales reivindi-cando su participación en la puesta en marcha del programa agroam-biental. Dado que muchas de las medidas que componen el programaexigen previamente la definición de las zonas en donde deben ser aplica-das en cada país o región y la concreción de los criterios de sustentabili-dad a introducir en los contratos firmados por los agricultores, los depar-tamentos de Medio Ambiente exigen su participación en dicho proceso.De este modo, se incorporan al mismo grupos de funcionarios -muchosde ellos de formación en el campo de las ciencias naturales, como la bio-logía- que no proceden de la agricultural policy community y que pro-curan introducir criterios no agraristas en el tratamiento de las implica-ciones ambientales de la actividad agraria. La concepción másconservacionista de las relaciones entre agricultura y medio ambientepor parte de estos grupos de funcionarios contrasta, en ocasiones, con la

1z En la ya mencionada asociación Agrofuturo, participaban, junto con grandes agriculto-res, investigadores científicos favorables a las prácticas de agricultura sostenible.

52

concepción productivista de los funcionarios procedentes de los departa-mentos de Agricultura que ven en el programa agroambiental una opor-tunidad de complementar las rentas de los agricultores, siendo fuente decontroversia entre ambos a la hora de definir el contenido de los progra-mas. No obstante, la subordinación del programa agroambiental a la re-forma de la PAC hace que la implicación de estos nuevos grupos de fun-cionarios de formación no agronómica esté condicionada todavía a lasdirectrices que emanan de los departamentos de Agricultura, que son losque, en la mayoría de los países, canalizan la aplicación de dicho progra-ma y participan en el Comité STAR.

Finalmente, en el ámbito de la sociedad civil, la presencia cada vezmás significativa del movimiento ecologista se configura como un nue-vo actor reconocido por los poderes públicos como interlocutor en losprocesos de toma de decisiones relacionados con las políticas de medioambiente, aumentando poco a poco su influencia en la aplicación de losprogramas agroambientales en cada país. A ello hay que añadir la pre-sencia de las asociaciones de consumidores, que han adquirido protago-nismo a raíz de los problemas ocasionados por las enfermedades comola de la vacas locas. La presencia de las organizaciones ecologistas y deconsumidores en los foros e instituciones en donde se definen tales pro-gramas introduce una dinámica conservacionista que encuentra apoyoen los departamentos de Medio Ambiente e incluso en departamentos deSanidad, pero que suele ser también fuente de debate y controversia conlos representantes de los departamentos de Agricultura. Para los viejosactores dé la agricultural policy community, tanto el movimiento ecolo-gista como el de los consumidores es percibido como un movimiento deorigen urbano, que plantea los temas de las relaciones entre agricultura ymedio ambiente desde una perspectiva ajena a la sensibilidad de losagricultores y en términos negativos al hacer siempre hincapié en los as-pectos perjudiciales de la actividad agraria, olvidando la función positi-va de equilibrio que juega el agricultor. Por ejemplo, las organizacionesprofesionales agrarias suelen acusar a las organizaciones ecologistas detratar las relaciones entre agricultura y medio ambiente de un modo muyparcial, haciendo que muchas de sus acciones, aunque bien intenciona-das, conduzcan a resultados perjudiciales para el equilibrio natural. Sinembargo, se observan ya casos de organizaciones agrarias que han esta-blecido acuerdos de colaboración con asociaciones ambientalistas paraparticipar conjuntamente en programas agroambientales, como ha ocu-rrido con el acuerdo ya citado entre la UPA (Unión de Pequeños Agri-

53

cultores) y la SEO (Sociedad Española de Ornitología). En todo caso, laemergencia de estos nuevos actores sociales refleja la existencia de unasociedad plural y diversificada como es la sociedad rural de hoy, una so-ciedad en la que los agricultores ya no son el grupo social dominante,sino una minoría entre otras, pero en la que siguen jugando un papel fun-damental en el desarrollo de dichas zonas.

6. CONCLUSIONES

La integración de los agricultores en la política agroambiental comoparte de una nueva agrienvironmental policy network constituye uno delos retos fundamentales de muchas zonas rurales europeas en las que lapoblación agrícola todavía es importante. La participación de los agri-cultores en la política agroambiental, al igual que en la de desarrollorural (que constituyen la base del llamado segundo pilar de la PAC) sepercibe cada vez más como una vía para la construcción de una nuevalegitimidad para la actividad agraria, es decir, para el estáblecimiento deun nuevo contrato social entre la agricultura y la sociedad en la UE.

El segundo pilar de la PAC es una oportunidad para hacer factible elpaso a una agricultura de tipo multifuncional en la que la política agroam-biental constituye uno de sus ejes. La política agroambiental aporta al se-gundo pilar de la PAC la experiencia de diez años de lógica contractual enla agricultura (a través de los contratos agroambientales), donde se han in-tegrado la dimensión productiva, la dimensión territorial y la dimensiónecológica. Esa experiencia tiene que ser la base para seguir avanzando ha-cia la multifuncionalidad, colocando la agricultura en el centro de lasagendas políticas nacionales y regionales. No obstante, debido a que lapolítica agroambiental exige cambios en las formas de gestión de las ex-plotaciones, su éxito entre los agricultores depende de la existencia de unared de apoyo y de prestación de servicios, así como de un sistema de I+ Dadaptado a las exigencias de la agricultura sostenible, aspectos éstos delos que hoy se carece en muchas regiones españolas.

54

BIBLIOGRAFÍA

BALDOCK, D. y BENNETT, G. (1991), Agriculture and the Polluter Pays

Principle: a Study of Six EC Countries, Institute for European EnvironmentalPolicy, Londres and Arnhem.

COSTABEBER, J. A. (1998), Acción colectiva y transición agroecológica en

Rio Grande do Sul, Brasil, Tesis Doctoral, Universidad de Córdoba.

DELORME, H. y F. G. LE THEULE (1996), «Réforme de la PAC et UruguayRound: vers une Europe libérale» en M. Jollivet et N. Eizner (eds.), L'Europe

et ses campagnes, Presses de Sciences Politiques, Paris, pp. 275-294.

FROUWS, J. y J. VAN TATENHOVE (1993), «Agriculture, environment andthe State: the development of agri-environmental policy-making in the Net-herlands», Sociologia Ruralis, XXXII (2), pp. 220-239.

GARRIDO FERNANDEZ, F. (2001), La cuestión ambiental en la agricultura:actores socia[es y politica agroambiental en España, Fundación UNICAJA,Málaga.

GARRIDO FERNÁNDEZ, F. (2003), «Agricultura y medio ambiente en laPAC» , IX Informe Socioeconómico de la Agricultura Española, Fundación de

Estudios Rurales, Madrid.

IZCARA, S. M. (1997), Modernización de la agricultura española y contamina-ción de las aguas en relación con la aplicación de la política medioambientalde la Unión Europea, Tesis Doctoral, Universidad Complutense de Madrid.

JUST, F. y J. MICHELSEN (1995), «Integration, co-optation or rejection? Far-mers' unions, organic farmers and the implementation of a more sustainableagriculture in Denmarb>, Ponencia al XVI Congreso Europeo de Sociología

Rural, Praga, 31 julio-4 agosto.

MOYANO, E. (coord.) (1993), Las organizaciones profesionales agrarias en la

CEE, Serie Estudios, MAPA, Madrid.

MOYANO, E. (2002), «Acción colectiva y organizaciones profesionales agra-rias en España» , en Gómez Benito, C. y J. J. González (eds.), Agricultura y

sociedad en el cambio de sig[o, McGraw-Hill, Madrid, pp. 567-595.

MOYANO, E. y F. GARRIDO (1998), «Actores sociales y política agroambien-tal en la UE» , Politica y Sociedad, n.° 28, pp. 85-102, Universidad Complu-

tense, Madrid.

THOMPSON, P. B. (1995), The Spirit of the Soil. Agriculture and Environmen-

tal Ethics, Routledge, Londres.

WHITBY, M. (ed.) (1996), The European Environment and CAP Rejorm: Poli-

cies and Prospects for Conservation, CAB International. U.K.

55

WHITBY, M. (1997), «A Life-raft amongst the icebergs? Prospects for Agri-en-vironmental policies», ponencia presentada en el I Encuentro Internacionalde Primavera sobre Desarrollo Rural, organizado por la Universidad de Cór-doba, 21-25 abril, Córdoba.

56