America Latina Poblacion Y Desarrollo

7/25/2019 America Latina Poblacion Y Desarrollo

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Sociologa

ypolticaAccin colectiva e identidades indgenas,

obreras y populares en Bolivia


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Antologas del Pensamiento SocialLatinoamericano y Caribeo

Director de la coleccin

Pablo Gentili

Coordinadora acadmica

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Coordinador editorial

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Diseo de la coleccin

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Primera edicin, 2015

Siglo XXI Editores, S.A. de C.V. Carmen A. Mir

isbn 978-607-03-0685-3

en coedicin con CLACSOConsejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-Conselho Latino-Americano de Cincias SociaisAv. Callao 875, piso 5 C1023AAB Ciudad de Buenos Aires-ArgentinaTel.: (54-11) 4811-6588 Fax: (54-11) 4812-8459www.clacso.org; [email protected]

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M57

2015 Mir, Carmen A.

Amrica Latina, poblacin y desarrollo/ Carmen A. Mir ;

antologa y presentacin, Brgida Garca, Ddimo Castillo.

Mxico, D. F. : Siglo XXI Editores ; Buenos Aires : CLACSO,

2015.

383 p. (Sociologa y poltica)

ISBN-13: 978-607-03-0685-3

1. Amrica Latina Poltica de poblacin. 2. Amrica Latina Po-

blacin Aspectos econmicos. 3. Amrica Latina Condiciones

econmicas 1945- 4. Desarrollo econmico Amrica Latina.

5. Amrica Latina Poltica econmica. I. Garca, Brgida, prologuista.

II. Castillo, Ddimo, prologuista. III. t. IV. Ser


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NDICE

Carmen A. Mir: demgrafa latinoamericana y luchadora social 9 Brgida Garca y Ddimo Castillo

ANTOLOGA DE CARMEN A. MIR

I. POLTICASDEPOBLACINYDESARROLLO

Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu?Cmo? (1970) ........................................................................ 33

El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin: un instrumento

poltico cuyo potencial no se ha materializado (1977) ........... 45Ciencias sociales y polticas de desarrollo: el posible impacto

de la investigacin en poblacin (en coautoracon Joseph Potter) (1981) ....................................................... 79

Los derechos humanos y las polticas de poblacin (1982) .......... 113

Capitalismo y poblacin en el agro latinoamericano.

Tendencias y problemas recientes (en coautoracon Daniel Rodrguez) (1982) ................................................ 127


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El debate latinoamericano sobre poblacin y desarrollo (1994) .. 171

Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin

entre Bucarest y El Cairo (1999) ............................................ 185

II. TRANSICINDEMOGRFICAENAMRICALATINA:IMPLICACIONESECONMICASYSOCIALES

Amrica Latina: transicin demogrfica y crisis econmica,social y poltica (1984) ............................................................ 205

Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin demogrficay desafos que enfrenta la regin (2001) ................................. 255

La poblacin del istmo centroamericano: tendencias haciafines del milenio y retos para el siglo XXI(2001) .................... 279

Transicin demogrfica y envejecimiento demogrfico(2003) ................................................................................... 309

La demografa en el siglo XXIen Amrica Latina (2006) .............. 331

III. PANAMYELCANAL: LUCHASYDESAFOS

Panam y el Canal: el lento camino hacia 2000 (1991) ................. 345

Tres tareas para combatir la permanencia de las basesmilitares en Panam (1997) .................................................... 359

La utilizacin social de las reas revertidas (1998) ........................ 369

Bibliografa seleccionada de Carmen A. Mir .............................. 377


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CARMEN A. MIR: DEMGRAFALATINOAMERICANA Y LUCHADORA SOCIAL

Brgida Garca1

Ddimo Castillo2

Carmen A. Mir ha sido una estudiosa destacada de las transfor-maciones demogrficas en Amrica Latina y una de las analistasms certeras y crticas de las polticas de poblacin de la regindurante el siglo XX. Se trata de una mujer pionera y visionaria queapoy decididamente la formacin de los primeros demgrafos enAmrica Latina y que ha sido parte o ha respaldado a los princi-pales organismos de Naciones Unidas, as como a las instituciones

acadmicas y gubernamentales ms relevantes relacionadas conel quehacer poblacional a escala internacional.Naci en Ciudad de Panam el 19 de abril de 1919, hija del

poeta Ricardo Mir, mxima figura de la literatura panamea.Desde temprana edad se comprometi con el conocimiento y conlas transformaciones sociales y polticas de su pas y de Amrica

1

Profesora-investigadora del Centro de Estudios Demogrficos, Urbanos y Am-bientales de El Colegio de Mxico.2 Profesor-investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Uni-

versidad Autnoma del Estado de Mxico.


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Latina.3Ha entendido y asumido la investigacin social no comoun fin en s mismo, sino como el medio idneo para definir estrate-gias y acciones que busquen incidir favorablemente en la calidadde vida de la poblacin. Ha creado o logrado la consolidacin dediversos proyectos acadmicos de trascendencia internacional.

Como presentacin a esta antologa, que incluye algunas desus principales contribuciones, hemos considerado importantereflexionar sobre distintos ngulos de la reconocida trayectoriade Carmen Mir: su perfil como estudiosa de la demografa deAmrica Latina, su inters marcado en las polticas de poblacin

y en el quehacer poltico concebido de manera amplia, su com-promiso con el proyecto histrico de Panam, el importante pa-pel que ha jugado en la conformacin y desarrollo de mltiplesinstituciones y, por ltimo, su legado personal.

ESTUDIOSADELADEMOGRAFALATINOAMERICANA

Carmen Mir ha conocido de cerca el largo periodo de cambiospoblacionales que se inici con la rpida urbanizacin y el creci-miento demogrfico de las dcadas de 1960 y 1970, y que recien-temente ha culminado con la etapa final de la transicin demogr-fica. As mismo, acompa desde sus inicios, en los aos setentadel siglo XX, una etapa duradera y fructfera de reflexin crtica

3 Carmen Mir perteneci a una generacin fecunda y comprometida con la

produccin de conocimiento cientfico y las transformaciones sociales de Am-rica Latina. En su intervencin en el Congreso Latinoamericano de Poblaciny Desarrollo, celebrado en Ciudad de Mxico entre el 8 y 10 de noviembre de1983, Mir (Amrica Latina: transicin demogrfica y crisis econmica, socialy poltica, enMemorias del Congreso Latinoamericano de Poblacin y Desarro-llo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, El Colegio de Mxicoy el Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina,1984) seal pertenecer a la generacin que le toc promover la acumulacin deinformacin sobre la dinmica demogrfica, abrir caminos, romper prejuiciosy llamar la atencin hacia el significado de la evolucin de nuestra poblacin

en el tiempo, adems de iniciar la formacin de personal con capacidad deabordar el estudio de dicha evolucin. Agregaba que sobre los aportes hechospor esa generacin se ha podido construir parte importante del andamiaje quehoy sostiene la disciplina.


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y propositiva sobre la problemtica poblacional de Amrica La-tina, vinculada con las transformaciones econmicas, sociales ypolticas de la segunda mitad de dicho siglo.

Un lugar destacado en las reflexiones acadmicas de CarmenMir lo ocupa la problemtica terico-metodolgica que vinculala investigacin con las polticas sociales y, particularmente, laspolticas de poblacin. En toda su produccin aflora el anlisiscrtico de los procesos sociales. En ella adquiere sentido lo quepodra llamarse una demografa crtica latinoamericana, orientadaa plantear problemas, explorar alternativas y ofrecer soluciones

viables segn las situaciones sociales, econmicas y demogrficasparticulares de los pases. La investigacin y la poltica suponenuna relacin dialctica, que implica incluso el anlisis de losprocesos polticos vinculados con la formulacin de polticas depoblacin. La investigacin para la poltica es fundamental,en distintos sentidos. Sin embargo, segn ella misma, sta nuncaofrece soluciones fciles que, una vez incorporadas a las estrate-gias programticas de la gestin pblica, resuelvan los compor-tamientos demogrficos considerados desfavorables, aisladosde los dems procesos econmicos y sociales y, por el contrario,muchas de las alternativas que surgen parecen ser ms bien di-fciles, las ms de las veces vinculadas a cambios profundos en elestilo general de desarrollo.4

Es larga la lista de los fenmenos especficos que han llamadosu atencin, pero lo que primordialmente nos gustara destacar

es su constante preocupacin por dar cuenta de la relacin entrela evolucin poblacional y el desarrollo econmico y social. Eneste esfuerzo ha demostrado ser conocedora de muy variadoscampos tericos y metodolgicos, y siempre ha tenido una actitudde apertura hacia las nuevas lneas de investigacin que prome-ten revelar aristas diferentes de las transformaciones en curso oprofundizar en sus orgenes e implicaciones. Sus trabajos sobre

4 Carmen A. Mir y Joseph Potter, Ciencias sociales y polticas de desarrollo: elposible impacto de la investigacin en poblacin, enDemografa y Economa,vol. XV, N 4, 1981.


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el estado del conocimiento y las prioridades de estudio en tornoa la poblacin y el desarrollo, as como acerca del capitalismo enel agro y la evolucin demogrfica, constituyen ejemplos feha-cientes de su visin comprensiva y de su respaldo y contribucina las nuevas corrientes de pensamiento en distintos momentoshistricos. Dichas corrientes sin duda ofrecen un panorama mscomplejo de los factores causales que estn detrs de los fen-menos demogrficos, como podra ser ejemplificado en el casode los movimientos migratorios. Se argumenta que stos no sloresponden a los factores econmicos, que suelen ser los ms es-

tudiados; habra que incorporar otra ndole de aspectos, comoseran los psicosociales, que permiten entender por qu migrandeterminados individuos o familias en una misma zona, con losmismos condicionantes estructurales; los culturales, de especialinters en el caso de las poblaciones indgenas, y tambin lospolticos, que se manifiestan claramente en cuestiones como losdiversos tipos de reformas agrarias llevadas a cabo en AmricaLatina, que han tenido repercusiones particulares sobre los mo-vimientos territoriales.

Tambin habra que hacer hincapi en las diversas ocasionesen que Carmen Mir ha analizado la transicin demogrfica (elpaso de altos niveles de fecundidad y mortalidad a otros bajos) ennuestra regin, en el marco de situaciones econmicas y socialesmuy crticas. En estas investigaciones la poblacin no se consi-dera en abstracto, sino conformada por grupos socioeconmicos

que tienen un acceso muy desigual a los recursos existentes, y quepor lo tanto experimentan distintos ritmos en los descensos de lamortalidad y la fecundidad, o participan de forma desigual en lascorrientes migratorias. Muy temprano en su ejemplar trayecto-ria defini su postura de que ms que problema de poblacin,Amrica Latina tena poblaciones con problemas.

En este contexto, al inicio de la dcada de 2000 planteaba ensu artculo Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin

demogrfica y desafos que enfrenta la regin,5que la fecundi-

5 Carmen A. Mir, Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin demogr-


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dad en un buen nmero de pases latinoamericanos continuabamovindose hacia el nivel de reemplazo, y que esa transformacintena aspectos positivos. No obstante, estaba muy consciente deque el crecimiento de la poblacin en nmeros absolutos, aunadoa las deficiencias palpables que presentan los sistemas econmi-cos y sociales vigentes, continuaran planteando considerablesdesafos a la regin. Entre ellos mencionaba la erradicacin de laindigencia y la pobreza; la ampliacin del nmero de personas conempleo productivo; la superacin del analfabetismo y la amplia-cin de la cobertura del sistema educativo; la organizacin o mo-

dificacin de los sistemas de seguridad social; el mejoramiento delas condiciones de vida y la proteccin de los derechos humanos;la proteccin de los recursos naturales y el logro de un desarrollosustentable; la elevada concentracin urbana. Aunque afirmabaque con esta enumeracin no pretenda ser exhaustiva, aadatambin que ah estaban los retos relacionados con la salud, conel bienestar de las poblaciones indgenas, con la efectiva incorpo-racin social de la mujer y con el desarrollo cultural, los cuales losconceba en evidente relacin con la dinmica demogrfica. Suobjetivo era resaltar lo oneroso de la tarea que debera abordarla regin, aun despus del descenso de la fecundidad.

En el contexto de esta discusin hay que hacer hincapi enque Carmen Mir refut las ideas neomalthusianas largamentedifundidas en amplios crculos acadmicos, profesionales y pol-ticos de la regin que sostenan que el descenso de la fecundidad

y su consecuente efecto sobre el ritmo de crecimiento de lapoblacin sera un factor decisivo en el logro del crecimientoeconmico sostenido de los pases. En cierto modo, con la crisiseconmica de comienzos de la dcada de 1980 se evidenciaronlas limitaciones de esta perspectiva. Como es conocido, la regin,en medio de una relativamente acelerada transicin demogrfica,experiment una de las ms severas crisis econmicas, quiz slo

fica y desafos que enfrenta la regin, en Papeles de Poblacin, N 27, Mxico,Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin, UniversidadAutnoma del Estado de Mxico, 2001, pp. 9-27.


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comparable en ese entonces a la de comienzos de la dcada de1930, cinco decenios atrs. Al respecto, Carmen Mir defendi laidea de que las modificaciones en las variables demogrficas bsi-cas pueden coadyuvar, pero no necesariamente tienen un efectodirecto e inmediato sobre el comportamiento econmico.6Sitaen el centro de la problemtica el estilo de desarrollo seguidoy las posibilidades de transformarlo. Segn ella, los problemas ylos remedios son de tipo poltico, por lo que frente a dichacrisis consider indispensable una recomposicin de los gru-pos que [controlaban] el Estado, y en consecuencia la economa

nacional. Los problemas de poblacin derivan del modelo dedesarrollo imperante, excluyente, promotor de desigualdadessociales y violatorio de los derechos humanos fundamentales.7

Ciertamente, la segunda mitad del siglo XXfue escenario decambios inditos en el plano demogrfico. Amrica Latina atra-ves primero por un ciclo de despegue e intenso crecimientopoblacional y, posteriormente, en el transcurso del ltimo cuartode siglo, de una rpida desaceleracin. Los cambios en los fac-tores demogrficos provocaron un estrechamiento de la base dela pirmide poblacional, lo cual comport el desplazamiento delas cohortes ms numerosas hacia los grupos en edades labora-les, y eventualmente hacia los adultos mayores. De esa manera,las polticas y acciones, especialmente las dirigidas al control dela natalidad y la fecundidad, dieron los resultados esperados en

6 Carmen A. Mir, Amrica Latina: transicin demogrfica y crisis econmica,social y poltica, en Memorias del Congreso Latinoamericano de Poblacin yDesarrollo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, El Colegio deMxico y el Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en AmricaLatina (PISPAL), 1984, pp. 65-113.

7 Al respecto, adverta sobre los riesgos y las dificultades de avanzar en la direccinadoptada, y sealaba que slo superando su dependencia econmica y transfor-mando sus estructuras internas podrn nuestros pases salir del subdesarrollo y,por lo tanto, ampliar las posibilidades de un efectivo ejercicio de sus derechos a

los grupos sociales actualmente postergados. Carmen A. Mir, Los derechoshumanos y las polticas de poblacin, enInvestigacin demogrfica en Mxico,1980, Mxico, Programa Nacional Indicativo de Investigacin Demogrfica,Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, 1982.


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cuanto a la reduccin del ritmo de crecimiento demogrfico, pe-ro no fueron acompaadas por una planeacin social integral ycoordinada, que tuviera efectos sustantivos sobre las condicionesde pobreza y desigualdad social. Los logros demogrficos fueroninnegables, pero socialmente limitados, especialmente en los m-bitos regionales y locales de gran parte de los pases en los quesubsisten rezagos sociales mucho ms marcados.

As mismo, los cambios en las estructuras de edad estn de-terminando nuevas demandas sociales por parte de la poblaciny las familias e imponen cambios en la concepcin y aplicacin

de las nuevas polticas de poblacin. Estas modificaciones en laestructura de edades tienen consecuencias econmicas y socialesdiversas: en el mediano y largo plazo afectan la proporcin de lapoblacin activa, modifican el perfil de demanda en los sistemaseducativos, amplan las necesidades de vivienda y, particular-mente, plantean nuevas exigencias a los sistemas de seguridad,atencin mdica y previsin social. Esto nos sita ante la cuestindel bono demogrfico y las escasas condiciones para aprove-charlo de manera efectiva. El reto es grande, particularmente elvinculado con el mercado de trabajo y la problemtica migrato-ria internacional. El problema del empleo no se circunscribe ala cantidad, sino tambin a la calidad de los puestos de trabajo,en el contexto de un modelo econmico que genera desempleoy empleos precarios. El desafo, al respecto, es doble: incorporarel rezago acumulado y a la nueva poblacin trabajadora.

ANALISTADELASPOLTICASDEPOBLACINYDELQUEHACERPOLTICO

Carmen Mir ha hecho aportaciones a los campos mencionadosarriba, y al tiempo ha mantenido un inters permanente en laspolticas de poblacin, y en general en la definicin de accionesconcretas que busquen transformar la realidad poblacional. Uno

de sus artculos ms citados en este contexto es el trabajo pione-ro titulado Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu?


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Cmo?, publicado a comienzos de la dcada de 1970.8All sedefine con claridad lo que es una poltica de poblacin el con-junto de metas que deben ser alcanzadas con relacin al tamao,la composicin, distribucin y el ritmo de cambio de la pobla-cin , su indisoluble vnculo con los planes de desarrollo, laconveniencia de establecer metas y proponer estrategias de formadinmica y, sobre todo, cun indispensable resulta la incorpora-cin de demgrafos en los organismos responsables de la planea-cin social y econmica, de forma conjunta con profesionales deotras disciplinas. Nos llama igualmente la atencin en este trabajo

la clarificacin de lo que no es una poltica de poblacin, refirin-dose especialmente a la planificacin familiar. Carmen Mir des-califica estas acciones como polticas de poblacin, especialmentecuando son programas aislados o actividades privadas no siemprecoordinadas con las acciones gubernamentales en el campo dela salud. Esto no debe interpretarse como una posicin contra laplanificacin familiar que puede ser considerada dentro de unapoltica de poblacin, ya que adelanta que el nmero y espacia-miento de los hijos son cuestiones que las parejas deben decidir,y una de las condiciones que les permitirn tomar esas decisionesde manera libre e informada sera el acceso a los servicios sobrecmo regular y controlar la fecundidad.

Desde la perspectiva de Carmen Mir, la poltica de poblacinsupone acciones especficas destinadas a modificar la dinmicademogrfica en su interrelacin con otras instancias (econmicas,

culturales y polticas). La nocin depoltica de poblacinintrodu-cida por Mir en 1970, largamente defendida, modific el mbitosimplista de accin de dichas polticas impuestas desde el exterior,errneamente reducidas a acciones de planificacin familiar o,ms concretamente, al control natal, crecientemente aplicadas entodos los pases latinoamericanos. En su concepto, ms amplioe integral, sta no corresponde a dichas acciones ni representa

8 Carmen A. Mir, Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu? C-mo?, enActas 2,Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico,El Colegio de Mxico, 1970, pp. 276-281.


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cualquier incidencia sobre cualquier aspecto de la poblacin, sinoal conjunto de medidas adoptadas por los gobiernos de un pascon el deliberado propsito de modificar en algn sentido una ovarias variables demogrficas.9La poltica de poblacin es com-petencia y responsabilidad exclusiva del Estado.10La poltica depoblacin debe estar claramente concebida y dirigida conforme adeterminadas lneas de accin. Sostiene que no podr darse unapoltica de poblacin autnoma ni mucho menos de aplicacingeneral, a lo que agrega que slo podr darse adecuadamen-te en el contexto de la planificacin global y coordinada con las

metas de desarrollo econmico y social. Y por estas mismasrazones, referida a una situacin concreta. Al respecto, enfatizaque es difcil fijar a priori y con carcter de aplicacin univer-sal el para qu? de la poltica.11Este planteamiento adquierevigencia en el contexto actual. Es fundamental fomentar la des-centralizacin, no slo territorial, sino tambin institucional, deforma coordinada. Ante la multiplicidad de cambios, la polticadebe ser diferenciada en funcin de los objetivos propuestos.

La interdisciplinariedad y la interinstitucionalidad son inhe-rentes al propio concepto de poltica de poblacin, tema centralde sus preocupaciones, dado que, segn ella, se torna difcil []trazar un clara lnea divisoria entre poltica de poblacin y polticaeconmica y social.12El cumplimiento o logro de los objetivoso metas de las polticas de poblacin en gran parte dependen dela capacidad de interrelacin con otras instancias gubernamen-

9 Ibid.10 Segn Mir, el Estado tiene la obligacin de definir aquellas metas cuyo logro

se considera indispensable para asegurar el mximo bienestar de la mayora dela poblacin, lo que, desde luego, tiene que hacerse en el marco de un estrictorespeto a los derechos humanos ampliamente reconocidos (Carmen A. Mir,Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin entre Bucarest y ElCairo, en Papeles de Poblacin, ao 5, N 20, Mxico, Centro de Investigaciny Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de

Mxico, abril-junio de 1999).11 Carmen A. Mir, Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu? Cmo?,op. cit.

12 Ibid.


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tales sectoriales. No obstante, la poltica de poblacin slo cobrapertinencia (y viabilidad) en el marco de una estrategia nacionalde desarrollo y, en estricto sentido, es un elemento constitutivode la planificacin estatal, que por sus propios fines, deliberadosy orientados a influir sobre una o varias variables demogrficas,no tendra plena cabida en el modelo econmico vigente, que li-mita la accin del Estado y privilegia la libertad de los mercados.

En la actualidad, la poblacin decrece a ritmos histricamenteinditos, dado el descenso sostenido de la fecundidad, particular-mente en los pases y regiones de transicin demogrfica avanza-

da. No obstante, la persistente situacin de pobreza y crecientedesigualdad social han llevado a repensar la cuestin demogrficaarticulada al desarrollo econmico. Con la aplicacin prolonga-da de polticas neoliberales, el resultado ha sido la expansin deldesempleo, el deterioro de la calidad y de las condiciones de tra-bajo, la profundizacin de la desigual distribucin del ingreso y,consecuentemente, el empeoramiento de los niveles o condicio-nes de vida de la poblacin. La poltica social en Amrica Latinaenfrenta grandes escollos en la atencin universal e integral dela poblacin, limitada por la gran heterogeneidad econmica,social y cultural de los pases. En cierto modo, se requiere de laaplicacin de polticas que, a diferencia de lo que ha ocurrido enel pasado, logren armonizar recprocamente los objetivos de stascon programas y proyectos de desarrollo regional y sociales inte-grales, poniendo especial atencin a los grupos ms vulnerables,

demogrfica, social y territorialmente diferenciados.La evolucin reciente de las economas regionales ha mostradouna aguda debilidad en lo que se refiere a la generacin de puestosde trabajo decentes, estables, con jornadas completas y salariosacordes con los costos de vida. En particular, la poblacin adultamayor representa un grupo muy vulnerable, con alta incidenciade pobreza. El bienestar de la poblacin de edad avanzada de-pende en gran medida de sus niveles de educacin, as como del

cuidado y apoyo familiar, y de los escasos ahorros que tenga enel momento de retirarse de la actividad laboral. Los procesos deflexibilizacin e informalizacin laboral son factores que operan


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en detrimento de las posibilidades de acceso a los sistemas de se-guridad social, particularmente por parte de los adultos mayorespobres. En cierto modo, en Amrica Latina las preocupacionessobre el envejecimiento han sido apropiadas por sectores polticosvinculados con las polticas neoliberales que postulan la inviabi-lidad de los sistemas de pensiones pblicas vigentes e impulsanla privatizacin de los sistemas de seguridad social y el aumentode las edades de jubilacin de los trabajadores.

Esta visin amplia sobre las polticas de poblacin ha consti-tuido el centro de la colaboracin de Carmen Mir con distintos

organismos de planeacin demogrfica de Amrica Latina, ascomo el foco de atencin de sus anlisis crticos sobre las Confe-rencias Mundiales de Poblacin. En un documento donde sealala evolucin seguida por estas conferencias, desde Bucarest hastaEl Cairo,13apunta que el plan de accin aprobado en El Cairoles haba dado una cobertura muy amplia a las interrelacionesentre poblacin y desarrollo sustentable, por lo que sus reco-mendaciones estaban destinadas a convertirse en gua obligadapara nuestros gobiernos. Sin embargo, juzga que en la prcticael organismo de Naciones Unidas encargado de concretar estasrecomendaciones haba restringido tal vez en demasa el manda-to de esa conferencia para darles prioridad a los temas de plani-ficacin familiar. Seala entonces, en este contexto, que a pesardel monumental esfuerzo que signific organizar la conferenciay ampliar el mbito de discusin de los problemas de poblacin,

exista el peligro de seguir apoyando ms de lo mismo, esto es,acciones para promover la transicin de la fecundidad, las cualesconstituyen slo una parte de las medidas que deberan adoptarse.

Es muy relevante retomar desde este ngulo de las polticaspblicas la manera en que Carmen Mir ha buscado definir elpapel que juega lo demogrfico en las estrategias de desarrollo.En un texto sobre las tendencias demogrficas en el istmo cen-

13 Carmen A. Mir, Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacinentre Bucarest y El Cairo, op. cit.


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troamericano14ha sealado la conveniencia del descenso delcrecimiento natural, pero no ha vacilado en seguir apuntando laimportancia de modificar la estrategia de desarrollo econmicoy social vigente, pues considera que la adopcin del modelo neo-liberal no ha logrado corregir la deficiencia en el empleo produc-tivo de la poblacin en edad de trabajar y los elevados niveles depobreza e indigencia.

En realidad, es difcil encontrar un trabajo de Carmen Mirque no haga alusin a las acciones particulares que habra que to-mar una vez definido un problema especfico. Esto es claro cuan-

do se examinan sus primeros estudios y tambin sus textos msrecientes. En el artculo sobre el envejecimiento demogrfico enAmrica Latina que forma parte de este libro15llama la atencinla variedad y pertinencia del tipo de programas que se mencio-nan ante el peso cada vez mayor que tienen en nuestros pases laspersonas adultas mayores. No slo se refrenda la preeminencia depolticas en el campo del empleo, los sistemas de salud y las redesde apoyo familiar y social: tambin sobresale la relevancia que sele otorga a informar a la poblacin en general acerca del procesode envejecimiento, la promocin de campaas de divulgacin,tanto sobre los aportes de los adultos mayores como acerca de lasimplicaciones que se derivan de la disminucin de sus capacida-des fsicas y mentales. Sobre el envejecimiento tambin destacacun significativo puede ser promover el inters de los adultosmayores para que participen en la discusin de los esquemas de

seguridad social vigente y su posible modificacin futura.En este punto no habra que olvidar, por ltimo, el tratamientoque Carmen Mir le ha dado al tema de los derechos humanos y

14 Carmen A. Mir, La poblacin del istmo centroamericano: tendencias haciafines del milenio y retos para el siglo XXI, en Luis Rosero Bixby (ed.), Poblacindel istmo, 2000: familia, migracin, violencia y medio ambiente, San Jos, CentroCentroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica, 2001, pp. 5-25.

15 Carmen A. Mir, Transicin demogrfica y envejecimiento demogrfico, enPapeles de Poblacin,N35, Mxico, Centro de Investigacin y Estudios Avan-zados de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 2003, pp.9-28.


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su relacin con las polticas de poblacin. Indica en un trabajo quesobre este aspecto incluimos en esta antologa,16que una polticade poblacin que tenga entre sus lneas de accin la reduccin dela fecundidad debe incluir los recaudos necesarios para garantizarque a la presin generada por la situacin socioeconmica de lapareja o de la mujer no se aada la posible coercin, por sutil questa sea. Afirma enfticamente que los encargados de los progra-mas deben tomar todas las precauciones necesarias cuando estnde por medio derechos ligados de manera fundamental a la digni-dad del ser humano. En este campo surge tambin la cuestin de

la responsabilidad de la pareja o de la mujer frente a la sociedada la que pertenece. Sin embargo, apunta que en el caso de nues-tros pases esto resulta un contrasentido, pues implica pedirles alos sectores que el estilo de desarrollo margina o incorpora sloparcialmente, que al procrear tengan presentes los efectos que suconducta pueda tener en ese tipo de sociedad excluyente.

PANAMEACOMPROMETIDA

Estimamos que no haramos justicia al legado de Carmen Mir sino enfatizramos en esta presentacin sus aportes a la demografay a las ciencias sociales de Panam, y destacramos su compro-miso con el proyecto histrico de su pas, y en particular con lasustentabilidad del Canal de Panam. Desde muy joven mostrmucho inters por el quehacer poltico de su pas, una actividad

entonces definida como estrictamente masculina. Form partedel Frente Patritico de la Juventud, movimiento nacionalistainiciado a mediados de la dcada de 1940, comprometido con lascausas populares, al que pertenecieron destacados intelectualespanameos.

Ha contribuido a campos de estudio muy diversos en el ca-so de Panam. El primero que habra que sealar es el del diag-nstico y la planeacin demogrfica del pas y de algunas zonas

especficas, como son las reas que fueron revertidas a la plena

16 Carmen A. Mir, Los derechos humanos y las polticas de poblacin, op. cit.


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soberana panamea por razn de los tratados Torrijos-Carter;en seguida no podemos dejar de subrayar sus trabajos sobre lacuenca del Canal, el desarrollo tecnolgico involucrado, los pro-blemas de su administracin y su sustentabilidad; en tercer lugarhay que tener en cuenta sus textos sobre la organizacin del tra-bajo cientfico y la apropiacin social de la ciencia y la tecnologa;y finalmente sus intervenciones y documentos sobre la partici-pacin de la mujer panamea y sobre el avance hacia la igualdadentre hombres y mujeres.

Es de resaltar la posicin que ha sostenido Carmen Mir sobre

una posible privatizacin del Canal de Panam. La considera unaaberracin jurdica, poltica, financiera, econmica y social. En eltexto que incluimos sobre este particular en esta antologa17esbo-za una serie de preguntas y presenta las cuestiones sin precedentesque habra que resolver si se tomaran decisiones en esa direccin.Por ejemplo: cmo se regularan las relaciones internacionalesentre una empresa privada y las diversas naciones que utilizan elCanal? Cmo garantizara esa empresa privada la neutralidaddel Canal o, en caso necesario, su defensa? Podra una empresao conjunto de empresas panameas cubrir el costo de los activosdel Canal? En caso de pasar a manos de corporaciones transna-cionales, no se estara violando la esencia de la lucha destinadaa lograr que el Canal pasara sin restricciones al patrimonio na-cional? Justifica en esta importante lista de interrogantes, paralas cuales no existen respuestas fciles, su posicin de combatir la

propuesta privatizadora, que en su opinin atenta contra el pro-ceso de creacin de un verdadero Estado nacional independiente.As mismo, es importante mencionar el trabajo desarrollado

por Carmen Mir en torno a la presencia de las bases militaresnorteamericanas en territorio panameo. En el artculo que in-cluimos en esta antologa sobre las bases18plante los antece-

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Carmen A. Mir, Panam y el Canal: el lento camino hacia 2000, enRevistaPanamea de Sociologa,N 7, Ciudad de Panam, 1991, pp. 97-107.18 Carmen A. Mir, Tres tareas para combatir la permanencia de las bases mili-

tares en Panam, en Tareas,N 95, enero-abril de 1997, pp. 5-12.


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dentes en el marco de los diferentes tratados existentes hasta esemomento, los distintos intereses en juego, la imposibilidad demantener su presencia sin recurrir a un nuevo tratado y a la figuradel referndum prevista en la Constitucin. Un punto relevan-te de este recuento es la consideracin de qu grupos especfi-cos de personas afectadas no evaluaban la situacin en trminosmacroeconmicos, sino en lo que directamente les afectaba. Alfinal, en el estilo que la caracteriza, propuso tres grandes tareaspara combatir la continuacin de estas bases militares, las cualesinvolucraban la movilizacin, la investigacin con el propsito

de ilustrar los diversos actores y aspectos en juego, y el diseode propuestas alternativas que realmente tomasen en cuenta losmejores intereses de todos los panameos.

FORJADORADEINSTITUCIONES

En otro orden de consideraciones, es relevante hacer hincapien la contribucin que ha hecho Carmen Mir a la creacin ydesarrollo de mltiples instituciones. Apenas con 27 aos fuenombrada, en 1946, directora de Estadstica y Censo de Pana-m, cargo que desempe por 10 aos. Durante ese periodo selevant el primer censo de la Repblica, en 1950, basado en cri-terios cientficos. Hacia el final de esa dcada, en 1957, NacionesUnidas le encomend la direccin del que nombr como CentroLatinoamericano de Demografa (CELADE). Esta gestin dej una

marca indeleble en la demografa y los demgrafos latinoameri-canos; as mismo, desde el CELADEse apoy la creacin del anti-guo Centro de Demografa y Economa (CEED) de El Colegio deMxico y del Centro de Estudios Demogrficos (CEDEM) de laUniversidad de La Habana.

La incorporacin de Carmen Mir al CELADEse produjo en unmomento social difcil, marcado por grandes contradicciones. Enlo econmico, Amrica Latina comenzaba a experimentar el auge

del modelo de sustitucin de importaciones, pero en lo demogr-fico, la poblacin creca a ritmos inusitados hasta entonces. Enlo social y poltico, en dicho periodo muchos pases enfrentaron


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golpes de Estado y fueron gobernados posteriormente por cruen-tas dictaduras. No obstante, tambin fueron tiempos de utopas.A pesar de las dificultades de la poca, el entorno intelectual eramuy rico: por una parte, dominaba el paradigma del desarrollo,el cual, desde diversos mbitos acadmicos institucionales, plan-teaba la posibilidad de que ste se lograse en nuestros pases y,por otra, un sector de la intelectualidad ms vinculada con lossectores populares apostaba por la transformacin de fondo dela sociedad. Cabe sealar que en el mismo ao de creacin delCELADE, producto de esa efervescencia intelectual de la poca, se

cre la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)con apoyo de la UNESCO. Diez aos despus se cre el ConsejoLatinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y se impulsarondiversos programas afines en distintos pases de la regin.

El desarrollo de la investigacin demogrfica en la regin, des-de entonces, pas por diversas etapas. Segn Urza (1979),19porlo menos hasta mediados de la dcada de 1960, poco despus dela creacin del CELADE, en gran parte la investigacin estuvo diri-gida al desarrollo de metodologas y tcnicas para la medicin y elclculo de proyecciones demogrficas, as como a la recoleccin,el mejoramiento y la sistematizacin de informacin demogrfi-ca. Fue la poca en que el CELADE, bajo la direccin de CarmenMir, empez a tener un papel influyente en la produccin dedatos de los distintos pases de Amrica Latina.

En la siguiente etapa, en el seno de la Comisin de Poblacin

y Desarrollo de CLACSO, se fragu la crtica terica ms agudaa la investigacin demogrfica de esa poca. En el mbito de laconstruccin terica, la crtica fundamental estuvo dirigida alfuncionalismo sociolgico y, ligado a ste, a la teora de la mo-dernizacin, como instrumentos conceptuales adecuados para lacomprensin de la interrelacin poblacin-desarrollo. Se cuestio-n la ahistoricidad de los presupuestos y la visin de los cambiossociales y demogrficos como procesos bsicamente similares

19 Ral Urza, El desarrollo de la poblacin en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXIEditores y PISPAL, 1979.


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en todos los pases subdesarrollados, consistente en el aumentode la diferenciacin derivada de los procesos de urbanizacin ycreciente industrializacin.20Los esfuerzos siguientes estuvierondirigidos a la bsqueda de modelos tericos que a partir del anli-sis de los contextos estructurales fuera posible conocer la historiade los procesos sociales y demogrficos. Carmen Mir estimulesos debates y propuestas cientficas al fomentar intercambios yprogramas de investigacin interinstitucionales en los que parti-cip el CELADEen conjunto con CLACSO, FLACSO, el Centro Bra-sileo de Anlisis y Planeacin(CEBRAP) y El Colegio de Mxico.

As mismo, bajo la direccin atinada de Carmen Mir, elCELADEorient con acierto el desarrollo de la formacin aca-dmica y la investigacin demogrfica ms sustantiva producidaen Amrica Latina y el Caribe hasta entonces. Los cursos per-manentes de enseanza de la demografa promovidos por dichainstitucin permitieron la capacitacin terica y metodolgicade profesionales de todos los pases latinoamericanos. stos sehan dedicado por dcadas al estudio de las distintas variablesde la dinmica poblacional, y se han convertido en referentesde primera mano para la gestin de las polticas de poblacin enAmrica Latina.

Adems del CELADE, muchas otras instituciones y asociacio-nes a escala internacional, como los diversos organismos de Na-ciones Unidas, y en particular el Fondo de Poblacin (FNUAP), laUnin Internacional para el Estudio Cientfico de la Poblacin

(IUSSP), el Programa de Investigacin Social sobre Poblacin yDesarrollo (PISPAL), CLACSO, FLACSOy el Population Council, sehan nutrido de la orientacin de Carmen Mir, de su experien-cia, visin y compromiso. En el caso de su tierra natal, Panam,hay que destacar la creacin y direccin del Instituto de EstudiosNacionales de la Universidad de Panam, del Centro de EstudiosLatinoamericanos Justo Arosemena (CELA), y su participacincomo miembro del Consejo Nacional de Educacin nombrada

por el presidente de ese pas. Adems de lo anterior, fuera de Pa-

20 Ibid.


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fehacientes de las contribuciones de Carmen Mir a la demogra-fa y los estudios de poblacin en nuestra regin, as como de suactiva participacin en la vida poltica de su pas natal, Panam.

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Urza, Ral, El desarrollo de la poblacin en Amrica Latina, Mxico,Siglo XXIEditores y PISPAL, 1979.


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ANTOLOGA DE CARMEN A. MIR


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I. POLTICASDEPOBLACINYDESARROLLO


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POLTICA DE POBLACIN:QU? POR QU? PARA QU? CMO?1

INTRODUCCIN

La Conferencia Regional de Poblacin que se celebrar en Mxi-co en agosto de 1970 marcar un hito en el desarrollo del pen-samiento latinoamericano en lo concerniente a una gama deaspectos demogrficos de especial relevancia en el desarrolloeconmico-social de la regin. Entre estos tpicos no puede fal-tar el referente apolticas de poblacin. Este documento tiene co-mo nico propsito participar en la discusin, para estimularla,como nico medio para ir cristalizando ideas que puedan luegoservir de base para la toma de decisiones. Y hablamos de crista-

lizarporque no hay duda de que en este campo existe confusine indeterminacin. A esta situacin contribuyen varios factores;entre ellos, falta de adecuado estudio del tema por los latinoame-ricanos; ausencia de algunos de los datos indispensables en quapoyar ese estudio; interpretaciones dogmticas de la relacinentre la evolucin demogrfica y el cambio social, y la importa-cin, a veces un tanto compulsiva, de ideas-soluciones generadasextrarregionalmente, que desembocan en la simplificacin de sos-

1 Texto extrado de Carmen A. Mir,Actas 2,Conferencia Regional Latinoameri-cana de Poblacin, Mxico, El Colegio de Mxico, 1970, pp. 276-281.


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tener quepoltica demogrficayplanificacin familiar(o cualquierade los varios trminos utilizados para designarla) son sinnimos.

No pretende la autora, desde luego, ubicarse en la categora delos que tienen todas sus dudas resueltas y estn ya, por lo tanto,situados en una posicin irreductible. De un discurrir dialcticoha de surgir necesariamente una interpretacin cabal de las dis-tintas situaciones concretas a las que se pretende aplicar una de-terminada poltica. Ya sabemos que los estudios realizados paradescubrir una relacin de causa-efecto entre el ritmo del creci-miento demogrfico y la velocidad del desarrollo econmico no

han logrado establecer un patrn nico de comportamiento, yestamos constatando que la teora de la transicin demogrficaan est lejos de ser validada por la evolucin de la mortalidad yla natalidad de la mayora de la poblacin latinoamericana. Porotro lado, sera ingenuo, cuando no irresponsable, refugiarnos enun historicismo demogrfico e ignorar que los pases socialistaseuropeos adoptaron, en su oportunidad, polticas estatales quefavorecieron y estimularon lo que bien podra calificarse comouna mutacin de la natalidad, y que el nico pas socialista deAmrica Latina est enfrentado, en su actual situacin concreta,a una escasez de mano de obra y a una elevada proporcin demenores que, por ser exclusivamente consumidores, agudizan laspresiones que sobre los servicios pblicos crea una poblacin enproceso de ascenso social, especialmente cuando ese proceso hasido desencadenado por una revolucin destinada a erradicar las

desigualdades en el reparto del producto nacional. Frente a estasconstataciones urge el examen crtico, el estudio ponderado, laindagacin sistemtica para que de ellos surja un pensamiento la-tinoamericano acerca del debatido tema. Para intentar contribuiral esfuerzo, examinaremos en este documento cmo proponemosdefinir lo que es una poltica de poblacin y por qu, para qu ycmo adoptarla.


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QUESUNAPOLTICADEPOBLACIN

Para aproximarnos a lo que proponemos definir como polticade poblacin, podemos comenzar por descartar lo que nosotros,numerosos latinoamericanos y, sorprendentemente, algunos nor-teamericanos, creemos que no es. Nos referimos, claro est, a lasacciones de planificacin familiar que en la actualidad se desa-rrollan en todos los pases latinoamericanos. Estas acciones lasdescalificamos como poltica de poblacin, aun en el caso de quese dieran cosa que an no ocurre en ningn pas de la regin

dentro de un plan coherente, como parte de una poltica de salud.Mucho ms se justifica la descalificacin cuando tales acciones sedan como programas aislados, muchas veces ni siquiera orienta-dos o supervisados por la autoridad sanitaria nacional. O peoran, cuando aparecen como actividades privadas, las ms de lasveces no sistemticas y no siempre coordinadas con las accionesgubernamentales en el campo de la salud.

No debe interpretarse la proposicin anterior en el sentidode que la autora est en contra de la existencia de servicios deplanificacin familiar, como parte de la asistencia en salud quelos gobiernos de la regin deben poner a disposicin de la po-blacin. El nmero de hijos que una pareja desea tener y el plazodentro del cual quiere lograr su propsito, son cuestiones queella debe decidir. Una de las condiciones que le permitir tomarla decisin con libertad es precisamente el acceso a informacin

y servicios acerca de cmo regular y controlar su fecundidad.Desde luego que estas acciones tomadas a escala microsocialde la pareja tendrn repercusiones en el orden macrosocial y seconvertirn, por ello, en objeto de inters para los responsablesde formular los planes y de ejecutar los programas destinados apromover el desarrollo econmico y social. Desde este punto devista, la planificacin familiar se convierte en uno de los elementosque deben ser considerados dentro de una poltica de poblacin,

como la definiremos ms adelante. Es por esto que consideramosaltamente negativa la posicin que, en general, han adoptado enAmrica Latina los encargados de la planificacin econmica y


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social de ignorar no evaluando los efectos tanto demogrficoscomo econmicos las acciones de planificacin familiar que sellevan adelante en todos los pases de la regin.

Esta actitud de avestruz puede reservarles grandes sorpre-sas en plazos relativamente cortos. Compilaciones hechas por elCentro Latinoamericano de Demografa (CELADE), que induda-blemente reflejan de manera incompleta lo que ocurre en la reali-dad, revelan que a fines de 1969 existan en la regin ms de 1.000clnicas anticonceptivas, de las cuales el 72% opera en serviciosgubernamentales. El nmero de clnicas existentes a fines de ese

ao represent un aumento de 43% sobre las que se encontrabanen funcionamiento a fines de 1968. Evidencia de que las activi-dades de planificacin familiar coordinadas o no al nivel gu-bernamental estn ejerciendo influencia en el comportamientode variables que determinan el crecimiento demogrfico y la es-tructura de edades de la poblacin, podemos encontrarla clara-mente en Chile, pas donde la tasa anual de natalidad del perodo1960-1963 fluctu alrededor de 37 por mil, habiendo descendidoen el ao 1968 a niveles que se estiman inferiores a 30 por mil,es decir, casi un 20% de disminucin en un lapso de aproxima-damente 7 aos. En nmeros absolutos, esto ha significado quede 305.000 en que se estim el nmero de nacimientos en el ao1963, esta cifra se redujo a 274.000 en el ao 1968, o lo que es lomismo, 31.000 nacimientos menos. Esta reduccin de la natali-dad chilena ha llevado al pas a alcanzar una tasa de incremento

demogrfico que parece estar ya por debajo del 2% por ao. Lamodificacin en la natalidad ha estado tambin acompaada deun descenso importante de la mortalidad infantil, la que entre1964 y 1968 disminuy en 20%, mientras que en igual perodo,entre 1960 y 1964, baj slo en 13%, y entre 1956 y 1960 habaaumentado en igual porcentaje.

Este descenso de la mortalidad infantil, al salvar vidas de in-fantes, viene a ejercer un efecto compensatorio que, en cierta

medida, anula parte del descenso de la natalidad. Crculos infor-mados chilenos afirman que adems se ha reducido la mortalidadmaterna y la incidencia del aborto inducido. Aunque no puede


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decirse que todos estos cambios son producto exclusivo del pro-grama puesto en marcha por el Gobierno, especialmente si seconsidera que el mismo comenz en realidad a operar en 1966,conviene no olvidar que cuando el Estado chileno decidi inter-venir en este campo, las acciones privadas venan ejercindoseya en escala significativa. Podra, pues, generalizarse afirmandoque desde el punto de vista de las metas sanitarias que el ServicioNacional de Salud se fij al poner en marcha el programa, ste haresultado francamente exitoso. Cabe ahora preguntarse si desdeel punto de vista de la planificacin global del desarrollo algn

organismo puede precisar qu implicaciones han tenido estossignificativos cambios demogrficos, si se han derivado de ellosalgunos beneficios econmicos para el pas, qu grupos de la po-blacin han recibido el mayor impacto del programa, qu proyec-ciones demogrficas pueden hacerse dentro del futuro previsiblede la marcha del programa, y si son coherentes los cambios demo-grficos previsibles con otras metas del programa de desarrollo.

En el momento de escribir este documento no hay respuestaa las interrogantes anteriormente planteadas. Y el caso de Chileno es nico en la regin. La situacin surge del error que hastahoy persiste de considerar a la poblacin como variable inde-pendiente. Slo cuando esta falencia se corrija ser posible quenos acerquemos a la formulacin de una poltica de poblacin.Veamos cmo concebimos sta.

Entendemos, en primer lugar, que una poltica slo puede dar-

se como una decisin del sector pblico. Adicionalmente, que laexistencia de una poltica supone una clara definicin del sujeto aquien va dirigida; el reconocimiento del curso que se desea siganlos acontecimientos (o la conducta), con el propsito de lograrel objetivo deseado; una lnea de accin deliberada, escogida porlas autoridades responsables; una declaracin de la intencin (esdecir, qu se pretende alcanzar, cmo y por qu) y una instru-mentacin de la intencin. As concebida una poltica, habr que

convenir que como el tamao, la composicin, distribucin y tasade cambio (aumento o disminucin) de la poblacin no constitu-yen fines en s mismos, no podr darse una poltica de poblacin


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autnoma ni mucho menos de aplicacin general. Slo podrdarse adecuadamente en el contexto de la planificacin global ycoordinada con las metas del desarrollo econmico y social, y porestas mismas razones, referida a una situacin concreta.

Se torna difcil, en estas circunstancias, trazar una clara lneadivisoria entre poltica de poblacin y poltica econmica y so-cial, en general. Es esta dificultad lo que debe haber llevado a losredactores de la definicin depoltica de poblacinque se adopten una reciente conferencia, a darle al trmino una acepcin tanamplia que prcticamente quedaron englobados dentro de ella

todos los objetivos del desarrollo.2Ahora bien, insistir en insertar la poltica de poblacin comoun elemento ms del conjunto de metas y estrategias del desarro-llo supone la existencia de un plan nacional de desarrollo en elque efectivamente se basen las decisiones adoptadas por el Esta-do en la esfera econmica y social. Aqu encontramos el primerescollo a la formulacin de una poltica demogrfica en muchospases latinoamericanos, pues si bien ha existido la planificacin,sta se ha convertido con no poca frecuencia como seal eldoctor Prebisch en un ejercicio al margen de las accionesconcretas del Estado.3

Slo habr, entonces, verdadera poltica de poblacin cuandola planificacin deje de ser preciosismo economtrico que distraegeneralmente de la consideracin de las condiciones concretas en

2

Nos referimos a la definicin adoptada en la Reunin sobre Polticas de Po-blacin en Relacin al Desarrollo en Amrica Latina, celebrada en Caracas enseptiembre de 1967, que dice as: Debe entenderse por poltica de poblacin elconjunto coherente de decisiones que conforman una estrategia racional adop-tada por el sector pblico, de acuerdo a las necesidades y aspiraciones de la co-lectividad, para desarrollar, conservar y utilizar los recursos humanos influyendosobre la magnitud y el crecimiento probables de la poblacin, su distribucinpor edades, la constitucin y composicin de las familias, la localizacin regio-nal o rural-urbana de los habitantes, y la incorporacin a la fuerza de trabajo ya la educacin, con el fin de facilitar los objetivos del crecimiento econmico y

posibilitar la participacin de la poblacin en las responsabilidades y beneficiosdel progreso.3 Ral Prebisch, Transformacin y desarrollo: la gran tarea de Amrica Latina,

Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1970, p. 168.


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que por fuerza tiene que basarse la actuacin gubernativa y de lasnecesidades perentorias a que sta ha de responder.4Cuandoesto ocurra, deber considerarse como parte constitutiva de lapoltica demogrfica el conjunto de metas que deben ser alcan-zadas con relacin al tamao, la composicin, la distribucin yel ritmo de cambio de la poblacin que mejor se adecuen a losobjetivos declarados de la poltica de desarrollo y a las estrategiaspara lograrlas.

Desde luego, no debe interpretarse lo anterior como una pro-posicin para posponer, por ahora, todo esfuerzo que tienda a

ir estructurando una tal poltica demogrfica. Todo lo contrario:es preciso aprovechar toda oportunidad para lograr que en losplanes sectoriales, que s han logrado cierto grado de desarrolloy aplicacin en Amrica Latina, se busque una coherencia entremetas econmicas y metas demogrficas. An ms, que se explorela posibilidad de utilizar estrategias demogrficas en el logro deobjetivos econmicos.

PORQUYPARAQUADOPTARUNAPOLTICADEPOBLACIN?

Muchos sern quienes postulen que frente al crecimiento de lapoblacin y su distribucin en el territorio slo cabe una actitudde laissez-faire; que hasta ahora no existen evidencias de que elEstado haya tenido xito en aplicar mecanismos destinados a

modificar estas variables demogrficas; que en un proceso me-cnico de adaptacin, las tendencias del poblamiento respon-den automticamente a las demandas impuestas por la actividadeconmica. Los que as piensan olvidan, por ejemplo, que la faltade previsin frente a ciertos fenmenos demogrficos es la queahora nos enfrenta al crecimiento que se ha dado en llamar ex-plosivo de la poblacin; que la concentracin espontnea dela poblacin en las grandes urbes es hoy objeto de preocupacin

por las dificultades y peligros de todoorden que ella acarrea; que

4 Ibid., p. 169.


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la emigracin de mano de obra calificada desde nuestros pasesimplica un despilfarro de recursos, generalmente escaso, etc.

Olvidan tambin que existen ya claras evidencias de que ac-ciones del Estado pueden modificar el nivel de las tasas de mor-talidad y natalidad; que a travs de estmulos a la inmigracininternacional varios pases entre ellos algunos bien conocidosde Amrica Latina modificaron la fisonoma demogrfica quehabran tenido en ausencia de ella.

Ms grave an, olvidan los partidarios del laissez-fairedemo-grfico que en todos nuestros pases existen disposiciones con

claros efectos demogrficos que en muchos casos son contradic-torias entre s, sin que se tenga una idea cabal de las verdaderasconsecuencias que ellas estn provocando.

En consecuencia, bajo el supuesto de que el fin ltimo de todoprograma de gobierno es asegurar el acceso libre e igualitario delos beneficios del desarrollo a todos los habitantes, postulamosque debe darse una poltica de poblacin concebida en los tr-minos ya discutidos, porque no es posible dejar librado al azarde una supuesta adaptacin automtica del comportamiento de-mogrfico, el logro de las metas especficas de la poltica estatal.

Ya se han aplicado con xito algunas medidas para modificarlas tendencias demogrficas. Con imaginacin y determinacinser posible poner a prueba otras. No hacerlo sera tan ingenuocomo dejar librado al mecanismo del mercado la regulacin delas fuerzas econmicas.

Podran algunos preguntar para qu? Para lograr qu ob-jetivos especficos se dara una poltica de poblacin? Ya hemosdicho que creemos que dicha poltica no puede darse de formaautnoma. Sostenemos, por otro lado, que en la formulacin deplanes de desarrollo, la poblacin debe ser considerada como unade las variables que deben ser integradas en los mismos. Hemossealado tambin que los objetivos por alcanzar dependern, enltima instancia, de la situacin concreta a la que se aplique la

determinada poltica demogrfica. Por ello, es difcil intentar fijara priori y con carcter de aplicacin universal el para qu?de lapoltica. Sin embargo, con el nimo de estimular el examen de


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algunos de los aspectos que convendra considerar a fin de fijarmetas y proponer estrategias, se sealan a continuacin posiblescampos de accin en lo demogrfico. Al hacerlo no podemos, des-de luego, escapar al peligro que ya anteriormente indicamos, dela fragilidad de la lnea divisoria entre la planificacin econmicay social y la manipulacin de variables demogrficas.

As, al pretender fijar metas en lo que respecta al comporta-miento de la mortalidad y la fecundidad, estamos entrando en laesfera de la poltica de salud. Al mismo tiempo, cualquier accinen este campo tendr claras consecuencias de orden econmico.

Las siguientes son algunas de las interrogantes que podramosformulamos con relacin a la variable mortalidad: es posible eli-minar, o por lo menos reducir, las diferencias significativas (enalgunos casos de ms de 10 aos en la esperanza de vida) que sedan en el nivel de la mortalidad entre regiones de un pas? Debenconcentrarse esfuerzos en reducir la mortalidad materna? Qumedios pueden utilizarse para disminuir la brecha que existe enel nivel de la mortalidad infantil en distintos grupos sociales?Deben algunos grupos de edad de la poblacin recibir atencinprioritaria en las acciones de salud? Conviene y es factible fijarmetas respecto de los niveles futuros que deben alcanzar las tasasde mortalidad general y de mortalidad infantil?

Respecto de la variablefecundidad, el consenso resulta msdifcil de alcanzar, pues unos sectores de la sociedad abogarnpor su disminucin, otros por su incremento, y no pocos porque

se la deje exenta de manipulacin. Cualquiera que sea la posicinque se adopte en los dos primeros casos, deber definirse si lasmedidas destinadas a lograr los efectosdeseados estarn orien-tadas a todos los grupos sociales por igual.

Al tratar de manipular las variables mortalidadyfecundidad,debe tenerse presente que en el pasado ellas han evolucionadoen muchas ocasiones como resultado de la aplicacin de medidasque no estuvieron explcitamente destinadas a modificarlas. De-

ber tambin considerar el planificador que todo cambio en estasvariables, especialmente en la fecundidad, har variar la estruc-


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tura por edades de la poblacin, lo que, a su vez, ceteris paribus,determinar modificaciones en las variables mismas.

Nada intentaremos decir en este documento acerca de lasestrategias para lograr metas previamente definidas en cuanto amortalidad y fecundidad, pero es evidente que se dara una ga-ma de ellas, muchas de las cuales no han sido todava aplicadasen Amrica Latina.

Otro objetivo de la poltica demogrfica que importara exa-minar es el relacionado con la distribucin de la poblacin enel territorio. No se nos escapa, desde luego, que hasta ahora los

patrones del asentamiento y las tendencias de la redistribucingeogrfica de la poblacin han sido, en gran medida, la respues-ta ms o menos automtica a la existencia de recursos naturalesexplotables y a la disponibilidad de empleos. Pero como sealrecientemente Robirosa,

[] si se acepta el hecho de que las migraciones internas son mo-delables indirectamente a travs de polticas coordinadas de loca-

lizacin y desarrollo de fuentes de trabajo, de centros educativosy de capacitacin tcnica, de beneficios sociales, de difusin deinformacin acerca del sistema, etc., los flujos migratorios puedenser incorporados como elementos activos de una estrategia de ac-cin planificada y no resultar una simple consecuencia inevitablede procesos econmicos ms o menos incontrolados.5

La incorporacin de los flujos migratorios en una estrategiacomo la sealada anteriormente permitira, si no disminuir, por lomenos impedir que contine incrementndose la concentracinurbana que en numerosas reas de Amrica Latina ya ha alcan-zado magnitudes que mueven a la preocupacin.

Son varios los otros aspectos que podra cubrir una poltica depoblacin que considere metas y estrategias en cuanto a la migra-

5 Mario G. Robirosa, Migraciones internas, la distribucin espacial de las opor-tunidades de empleo y las metas de la justicia distributiva, documento presen-tado en el Simposio sobre Poltica de Poblacin para la Argentina, noviembrede 1969.


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cin interna. Sin embargo, nuestro propsito es slo el de ilustrarcon algunos ejemplos para qu debera adoptarse tal poltica.

No se agota tampoco la lista de las variables demogrficasmanipulables a travs de una poltica, con la mortalidad, la fe-cundidad y la migracin interna. Histricamente, los gobiernoshan utilizado medidas legales para estimular o limitar la inmigra-cin desde el exterior. Aunque en las actuales circunstancias noes dable esperar movimientos migratorios internacionales de lamagnitud de los registrados en el siglo XIXy principios del XX,no puede dejar de reconocerse que varios pases de la regin (Ar-

gentina, Brasil, Venezuela y Honduras, por ejemplo) han actuadocomoreceptores de migrantes procedentes de otras naciones dela regin (Chile, Bolivia, Paraguay, El Salvador, entre otros). Sinembargo, estos movimientos se han dado en general de formaespontnea, sin que hasta el presente se hayan aplicado medidaspara hacerlos ms eficientes.

CMOADOPTARUNAPOLTICADEPOBLACIN?

Esta pregunta no puede, indudablemente, contestarse de formasencilla. Bastar recordar lo que se dijo al inicio de este documen-to acerca de las varias condiciones que deben darse y los distintostipos de decisiones que es preciso adoptar para formular una po-ltica. Las ideas que se ofrecen a continuacin constituyen apenasun esbozo de lo que la autora considera podran ser algunos de

los primeros pasos en el proceso no exento de complicacionesque habra de seguirse.Es claro, por lo que se ha enunciado en prrafos anteriores,

que la adopcin de una poltica demogrfica se facilitar en lamedida en que exista un plan de desarrollo econmico y social.En esta situacin, el primer paso es lograr coherencia entre lasmetas econmicas y sociales, y las demogrficas. Debera ser ob-vio que para ello ser indispensable, entre otras cosas, incorporar

demgrafos en los organismos responsables de la planificacin.Ellos, trabajando en colaboracin con profesionales de otras dis-ciplinas, debern realizar, como condicin previa, los estudios que


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conduzcan a una cabal apreciacin de la situacin demogrficade partida, a proyecciones del comportamiento previsible de lasvariables demogrficas, en ausencia de medidas destinadas ex-plcitamente a modificarlas y, alternativamente, como resultadode los efectos supuestos del plan de desarrollo.

Debern tambin realizarse proyecciones de las demandasprevisibles que la particular situacin demogrfica y su posibleevolucin futura impondran sobre el sistema productivo. Estosestudios, que constituyen base para la aproximacin a un diag-nstico, debern complementarse con investigaciones ms deta-

lladas sobre las migraciones internas, tanto urbanas como rurales;sobre la mano de obra, incluyendo el desempleo y subempleo,para mencionar apenas las ms obvias. El comportamiento de-mogrfico diferencial de distintos grupos sociales deber tambinser objeto de examen, pues slo de una cabal comprensin de losmecanismos a travs de los cuales se produce, podra intentarseintroducir medidas que lo modifiquen.

Como el plan de desarrollo necesariamente deber conside-rar las diferencias regionales y rural-urbanas, de igual manera lapoltica demogrfica deber adecuarse a las particulares caracte-rsticas de las distintas reas del pas. Esto estara indicando quelos estudios a que se ha hecho referencia debern realizarse noslo para el pas en su conjunto, sino tambin para cada una delas regiones contempladas dentro del plan.

Slo en la medida en que se vaya disponiendo de los elemen-

tos de juicio en que apoyar las decisiones, se podr avanzar en laestructuracin de una poltica de poblacin que guarde efectivacoherencia con las metas y estrategias econmicas. Parece inne-cesario subrayar que dicha poltica como cualquiera otra de lasadoptadas por un Estado debe, en efecto, surgir como resul-tado de un proceso dinmico capaz de responder con rapidez yeficiencia a los cambios que con el correr del tiempo se van pro-duciendo en los distintos componentes de la estrategia nacional.


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EL PLAN DE ACCIN MUNDIAL SOBREPOBLACIN: UN INSTRUMENTO

POLTICO CUYO POTENCIAL NO SE HAMATERIALIZADO1

Despus de tres aos de que se adoptara el Plan de Accin Mun-dial sobre Poblacin en la Conferencia Mundial sobre Poblacin,en Bucarest, en agosto de 1974, el Plan ha evocado una reaccinconsiderable entre distintos gobiernos, el sistema de las Nacio-nes Unidas, instituciones benficas, organizaciones no guberna-mentales, eruditos sobre poblacin y periodistas. Algunos hanexpresado insatisfaccin, otros han intentado interpretar el men-saje de Bucarest de diversos modos.2Si bien el Plan de Accin

1

Texto extrado de Carmen A. Mir, The World Population Plan of Action: APolitical Instrument Whose Potential Has not Been Realized, en Populationand Development Review,vol. 3, N 4, 1977, pp. 421-442. Una versin anteriora este trabajo, titulada Dos aos y medio despus de Bucarest: en busca de mo-dos y medios para implementar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin,fue presentada en la IVConferencia sobre Poblacin en Bellagio, realizada enUlvshale, Dinamarca, en junio de 1977.

2 Algunos ejemplos representativos son: Bernard Berelson, The World Popula-tion Plan of Action: Where Now?, en Population and Development Review 1,N 1, septiembre de 1975, pp. 115-146; Centro Latinoamericano de Demografa,

Implications for Latin America of The World Population Plan of Action ST/CEPAL/Conf. 54/L.4, 20 de enero de 1975; Paul Demeny, Population on the World,Agenda 1984, comentarios pronunciados ante la Tribuna sobre Poblacin or-ganizada en conexin con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Pobla-


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es potencialmente un fuerte instrumento poltico, los eventos ydesarrollos que han tenido lugar desde la Conferencia Mundialsobre Poblacin indican que este potencial se encuentra lejos deestar plenamente materializado.

ELPLANDEACCINENELCLIMASOCIOPOLTICOINTERNACIONAL

El Plan de Accin es un documento inherentemente poltico engran medida debido a las presiones polticas, antes y durante la

Conferencia, que influyeron en la redaccin del Plan final. Pese aque estas presiones fueron inesperadas, en retrospectiva parecieraque representaron la culminacin lgica del clima de los eventosen la dcada previa a la Conferencia. Por consiguiente, ni las na-ciones desarrolladas ni el Secretariado de las Naciones Unidasdeben haberse sorprendido de que la mayora del mundo en vasde desarrollo asumiera una postura militante en Bucarest, con elevidente apoyo de pases socialistas. La Conferencia fue la pri-mera ocasin en que el tema de poblacin fuera considerado enel terreno internacional por altos funcionarios gubernamentalesuna importante novedad respecto de las dos conferencias mun-diales sobre poblacin previas (Roma, 1954, y Belgrado, 1965),organizadas por las Naciones Unidas con la colaboracin de la

cin en Bucarest, Rumania, el 28 de agosto de 1974; Jason L. Finkle y Brbara

B. Crane, The Politics of Bucharest: Population Development and the NewInternational Economic Order, en Population and Development Review, vol.1, N 1, septiembre de 1975, pp. 87-114; W. Parker Mauldin et al., The WorldPopulation Conference and the Population Tribune, August 1974, en Studiesin Family Planning,5, N 12, diciembre de 1974, pp. 357-396; Leon Tabah, NewEmphasis on Demographic Research after Bucharest,UNFPA/WPPA/12, 3 de sep-tiembre de 1975; Leon Tabah, The Significance of the Bucharest Conferenceon Population, enInternational Social Science Journal,27, N 2, 1975, pp. 375-384; Riad B. Tabbarah, Population Policy Issues in International Instruments:With Special Referente to the World Population Plan of Action, enJournal of

International Law and Economics,9, N 3, diciembre de 1974; Vctor L. Urqui-di, The Positive and the Negative of Bucharest, documento preparado por elUNFPA-UNInterregional Consultative Group of Expert on the World PopulationPlan of Action , Ginebra, Suiza, septiembre de 1975.


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Unin Internacional para el Estudio Cientfico de la Poblacin.No era de esperar que los representantes de gobierno se compor-taran de un modo estrictamente asptico en trminos cientficos,desestimando las posiciones polticas y los compromisos asumi-dos por sus gobiernos. Durante ms de dos dcadas, el tema dela poblacin haba sido sumamente controversial, cargado de unaideologa considerable. La objetividad en esta rea, como enotras que se ocupan de interpretar las relaciones causales en fen-menos sociales, ha sido percibida como dependiente del modo enque cada grupo de participantes juzgue el problema en cuestin.

No menos importante para la direccin adoptada por las de-liberaciones en Bucarest fue el compromiso de las naciones envas de desarrollo para lograr relaciones econmicas internacio-nes ms equitativas. Este compromiso fue destacado por primeravez en 1964 en la Primera Conferencia de Naciones Unidas so-bre Comercio y Desarrollo, en la cual un bloque de naciones endesarrollo se uni en apoyo de proposiciones para redefinir losprincipios que rigen las relaciones econmicas internacionales.Culmin en la Sexta Sesin Especial de la Asamblea General delas Naciones Unidas en 1974, en la cual se aprobaron la Decla-racin del Establecimiento de un Nuevo Orden Econmico In-ternacional y una resolucin sobre un programa de accin parasu establecimiento.3

En el nterin, el llamamiento a importantes reformas en elsistema econmico internacional y a un mayor compromiso en

pos del desarrollo social y econmico en el mundo en desarrollosurga cada vez con mayor frecuencia en procedimientos en elsistema de Naciones Unidas. Las reformas de comercializaciny la fijacin de precios de materias primas, que formaran partede la Declaracin del Nuevo Orden Econmico, ya haban sidosealadas en la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humanoen 1972. Dicha conferencia, considerada por el Secretariado de laONUcomo modelo para la Conferencia Mundial sobre Poblacin,

3 stas son UNGeneral Assembly Sixth Special Session Resolutions 3201 (S-VI) y3202 (S-VI), respectivamente.


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haba adoptado el Principio 10, que haca referencia a la esta-bilidad de los precios [y] al ingreso adecuado proveniente de pro-ductos bsicos y materias primas como elementos esencialesen los pases en desarrollo para la mejora del medio ambiente; yla primaca de asuntos de desarrollo en consideracin de polticasde poblacin haba sido reconocida cuando, tambin en 1972,el Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas subray laimportancia que le atribua a la poltica sobre poblacin en uncontexto de desarrollo. En una resolucin adoptada en junio deese ao que avalaba el programa y los planes para la Conferencia

Mundial sobre Poblacin, el Consejo claramente estableci loque luego se convertira en el leitmotiv de la Conferencia: con lacerteza de que el desarrollo econmico y social es un elementoesencial y una condicin previa para una poltica de poblacinefectiva, y teniendo pleno conocimiento de que es necesaria unamayor accin y expansin de actividades para este fin tanto a es-cala nacional como internacional, el Consejo solicita a la Comisinsobre Poblacin y la Conferencia Mundial sobre Poblacin, 1974,dar la mxima prioridad a la consideracin de las condiciones so-ciales, econmicas y a otras condiciones propicias para el logrode objetivos demogrficos nacionales.4

En la propia Sexta Sesin Especial, a pesar de que los temasde poblacin no fueron mencionados especficamente, el progra-ma de accin recomend que las actividades del programa de lasNaciones Unidas, incluyendo la Conferencia Mundial sobre Po-

blacin de 1974, contribuyeran al establecimiento de un NuevoOrden Econmico Internacional.5

Ms an, la Conferencia Internacional sobre Poblacin Juve-nil llevada a cabo en Bucarest pocos das antes que la ConferenciaMundial sobre Poblacin pudo haber servido de premonicindel carcter de las deliberaciones sobre el Plan de Accin Mun-

4

UNEconomic and Social Council Resolution 1672 (LII), itlicas aadidas por elautor.5 UNGeneral Assembly Sixth Special Session Resolution 3202 (S-VI), captulo 10,

prrafo 2.


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dial sobre Poblacin. Cuando tuvo lugar la Conferencia Mun-dial sobre Poblacin, delegados del anterior encuentro ya habanadoptado la postura de que los intentos por reducir la tasa decrecimiento poblacional solamente seran efectivos si son partede una estrategia integral y completa en pos del rpido desarrollosocial y econmico.6

Al virar el objetivo explcito del Plan de Accin Mundial so-bre Poblacin en la versin preliminar, de incidir en las variablesde poblacin, hacia el ms amplio propsito, en la versin final,de ayudar a coordinar las tendencias poblacionales y aquellas

del desarrollo econmico y social, las naciones en desarrolloestaban sencillamente siendo consecuentes con sus acciones encontextos previos.

En resumen, Bucarest solamente reforz lo que haba sidoexpresado anteriormente por cientficos sociales del mundo endesarrollo y por diversas agencias de Naciones Unidas a saber,que es imposible separar el tema de la poblacin de su contextopoltico y econmico.

ELPLANCOMOINSTRUMENTOPOLTICO

La atmsfera altamente politizada en Bucarest, que muchos hanconsiderado como el mayor defecto de la Conferencia Mundialsobre Poblacin, puede volverse uno de sus puntos ms favora-bles. El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fue un docu-

mento consensuado, al cual solamente se lleg tras un debateconsiderable entre fervientes oponentes, y surgi de la confron-tacin estableciendo ciertas premisas fundamentales sobre lasque descansa el compromiso para una accin poltica futura en elcampo de la poblacin. Una lectura del Plan7revela las siguientespremisas, entre otras:

6

International Youth Population Conference, itlicas aadidas por el autor.7 El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fue reimpreso en su integridad en

Population and Development Review,1, N 1, septiembre de 1975, pp. 163-181.Las partes del Plan citadas en este artculo estn identificadas por prrafo entre


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La promocin del desarrollo y la mejora en la calidad de vida requie-ren coordinacin de accin en todos los terrenos socio-econmicosimportantes, incluyendo aquel de la poblacin[prrafo 1].

El Plan de Accin debe ser considerado como un componenteimportante del sistema de estrategias internacionales [prrafo 1].

All donde las tendencias de crecimiento poblacional, distribuciny estructura estnfuera de equilibrio/balance con los factores socia-les, econmicos y del medio ambiente, pueden, en ciertas etapas de

desarrollo, crear dificultades adicionales para el logro del desarrollosostenido [prrafo 2].

El comportamiento reproductivo individual y las necesidades y as-piraciones de la sociedad deben reconciliarse [prrafo 7].

Adems, ciertos principios del Plan confirman un consenso enla importancia de variables demogrficas. Por ejemplo:

El principal objetivo del desarrollo social, econmico y cultural, delcual las metas y polticas de la poblacin son parte integral, es mejorarlos niveles de vida y la calidad de vida de las personas [prrafo 14a].

La poblacin y el desarrollo se encuentran interrelacionados: lasvariables de la poblacin influyen sobre las variables del desarrollo y

estn influenciadas por ellas [prrafo 14c].

El principal objetivo de este Plan de Accin es expandir y profun-dizar las capacidades de los pasespara efectivamente abordar susproblemas poblacionales nacionales y subnacionales [prrafo 15].

Respecto de objetivos generales, los siguientes pasajes de-muestran que los representantes nacionales que asistieron a la

corchetes a continuacin de la cita. Todas las itlicas han sido aadidas por laautora.


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Conferencia reconocieron la naturaleza poltica de la tarea asu-mida bajo la tutela del Plan:

Recomendarpautas para polticas de poblacinen consonancia conlos valores y metas nacionales y con principios internacionalmentereconocidos [prrafo 15f].

Promover el desarrollo y la implementacin de polticas de poblacinall donde fuera necesario, incluyendo mejoras en la comunicacinal pblico en general de los propsitos y las metas de estas polticas y

la promocin de la participacin popular en su formulacin e imple-mentacin [prrafo 15g].

El Plan se extiende incluso hasta la recomendacin a todos lospases de respetar y asegurar, sin importar sus objetivos demogr-ficos generales, el derecho que tienen las personas a determinar,de un modo libre, informado y responsable, la cantidad de hijosy el espaciamiento entre ellos (prrafo 29a).

Se podran citar muchos otros prrafos del Plan para enfatizarsu potencial como instrumento poltico.8He seleccionado estosapartados en parte porque no han sido muy enfatizados en an-lisis del Plan y en parte tambin porque sealan reas donde elconsenso fue mayor, y creo que esa implementacin puede tenerlugar con mayor xito siguiendo los caminos que tenga el poten-cial para un acuerdo casi universal. El enfoque alternativo que

destaca las posiciones divergentes con la aspiracin de cambiar-las eventualmente est destinado a un menor grado de xito.

8 Riad B. Tabbarah (Population Policy Issues in International Instruments: WithSpecial Referente to the World Population Plan of Action, op. cit.) ha sealado

que uno de los principales logros del Plan de Accin fue que an cuando se tra-t de un documento consensuado, no obstante logr avances ms all de labase de decisiones previamente aceptadas sobre la mayora de los importantestemas abordados.


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EVENTOSYDESARROLLODESDEBUCAREST

Si, en lugar de sus directivas para una accin poltica, uno estu-viera tentado a descartar el Plan como instrumento con poca in-fluencia poltica, es todava innegable que el inters y la discusinsobre este documento no se han extinguido en estos tres aosdesde su adopcin. Ms bien por el contrario, el Plan continarecibiendo atencin tanto en el mbito nacional como en el in-ternacional. Mientras que conferencias mundiales previas sobrepoblacin fueron responsables de contribuciones bsicas al fon-

do de conocimiento cientfico sobre poblacin, en comparacincon Bucarest sus repercusiones sobre la accin poltica fueronprcticamente inexistentes. Aunque el inters generado por laconferencia de 1954, celebrada en Roma, dentro de las NacionesUnidas en pos de crear capacitacin demogrfica regional y cen-tros de investigacin, haya tenido un impacto considerable en elrea a lo largo de los aos, la influencia poltica directa de la Con-ferencia fue insignificante. La Conferencia de 1965, de Belgrado,se acerc ms a las preocupaciones predominantes en Bucarest:numerosas reuniones abordaron las relaciones entre los factoresdemogrficos y socioeconmicos. Las principales contribucionesde la Conferencia de Belgrado fueron ayudar a aumentar la con-ciencia de estas relaciones e inducir a importantes cambios en elcontenido del programa de trabajo de la Divisin de Poblacinde las Naciones Unidas. Aparte de esto, cualquier efecto en la

esfera poltica nacional pronto se esfum.El siguiente anlisis de efectos y desarrollos desde la Confe-rencia de 1974 demuestra que el Plan de Accin Mundial sobrePoblacin ha tenido un importante impacto, probablemente sinprecedentes. Tambin muestra, no obstante, que en muchos sen-tidos, la comunidad internacional ha fracasado tanto en realizaravances ms que nominales respecto de lograr los objetivos fun-damentales del Plan, as como en sacar provecho de su potencial

como un instrumento poltico dentro del amplio contexto delas estrategias adoptadas internacionalmente para el progresonacional e internacional (Prembulo).


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IMPACTODELPLANENLASCONFERENCIASYCONSULTASDELASNACIONESUNIDAS

Entre los hechos que han tenido lugar dentro del sistema de Na-ciones Unidas desde 1974, ha habido algunas consultas y reunio-nes complementarias directamente relacionadas con la imple-mentacin del Plan, y ha habido diversas conferencias centradasen temas tan estrechamente relacionados con los asuntos de po-blacin que sera de esperar que las referencias a las pautas esta-blecidas por el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fueran

centrales en sus deliberaciones. Estos eventos y los documentosque produjeron son analizados a continuacin respecto a la me-dida en la cual ellos consideraron el Plan.

ACTIVIDADESDIRECTASDESEGUIMIENTO

Actividades de seguimiento identificables como directamenterelacionadas con la implementacin del Plan incluyen: a) la XVIIISesin de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas,llevada a cabo en febrero de 1975; b) las cinco Consultas Regio-nales postBucarest, realizadas entre febrero y julio de 1975; c) elGrupo Consultivo Interregional delUnited Nations PopulationFund(UNFPA-UN), Expertos sobre el Plan de Accin Mundial so-bre Poblacin, reunido en septiembre de 1975; y d) la XIXSesinde la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas realizada

en enero de 1977.Dos propuestas al secretario general que fueron adoptadas porla XVIIISesin de la Comisin sobre Poblacin de las NacionesUnidas, y ms tarde ratificadas por el Consejo Econmico y So-cial, se relacionan directamente con el Plan de Accin Mundial.La primera, un pedido para obtener a escala nacional, en con-ferencia con los Estados miembros, un informe de las medidasadoptadas y del trabajo asumido y planificado, por los gobiernos,

considerados relevantes para la implementacin del Plan de Ac-


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cin Mundial sobre Poblacin,9dio origen a la Tercera Consultaentre Gobiernos: Polticas de Poblacin en el Contexto de Desa-rrollo, 1976 de las Nacio

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