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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016 (VINCULADO CON EL AMPARO DIRECTO
EN REVISIÓN 6400/2016)
RECURRENTE: ELSA MARÍA ESTEVEZ BANDERAS, ALBACEA DE LA SUCESIÓN A BIENES DE MARÍA ELSA BANDERAS REBLING O ELSA BANDERAS REBLING (TERCERA INTERESADA)
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIO: MANUEL POBLETE RÍOS.
Vo. Bo.
MINISTRO:
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación correspondiente al *********** de dos
mil diecisiete.
COTEJADO:
V I S T O S; Y,
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Demanda de amparo directo. Mediante escrito
recibido el veinte de febrero de dos mil catorce en la Oficialía de
Partes del Tribunal Superior Agrario, José Hilario Guadalupe
Domínguez Díaz, Carlos Fernando Cervera Abascal, José Alberto
Cervera Abascal, María Luisa Ayuso Rubio, María Consuelo Ruiz
Moreno, Alma Rosa Bermudez Trejo y María Consuelo González Ruiz,
por conducto de su apoderado Juan Javier Correa Briceño, solicitaron
el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra de la
sentencia de catorce de enero del año en cita, pronunciada por el
referido Tribunal en el expediente relativo al recurso de revisión
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016
(Vinculado con el ADR 6400/2016)
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número 220/2011-44.1
La parte quejosa señaló como derechos violentados los
consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; formuló los conceptos de violación que
estimó oportunos y señaló como terceros interesados a los siguientes:
María Elsa Banderas Rebling o Elsa Banderas Rebling, por conducto
de su tutriz María Estévez Banderas; Secretario, Subsecretario de
Ordenamiento de la Propiedad Rural, Director General de
Ordenamiento y Regularización y Subdirector de Terrenos Nacionales,
todos ellos pertenecientes a la entonces Secretaría de la Reforma
Agraria, actualmente Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano; Procurador General de la República; Director en Jefe del
Registro Agrario Nacional; Delegados del Registro Público de la
Propiedad y del Comercio en Cozumel y Playa del Carmen, Municipio
de Solidaridad, Quintana Roo; Director de Catastro Municipal de
Solidaridad; Operaciones Turísticas Integrales de México, Sociedad
Anónima de Capital Variable y Pure Leasing, Sociedad Anónima de
Capital Variable.
SEGUNDO. Trámite y resolución del juicio de amparo. La
demanda de amparo se remitió al Primer Tribunal Colegiado del
Vigésimo Séptimo Circuito, con residencia en Cancún, Quintana Roo.
En proveído de once de marzo de dos mil catorce, el Magistrado
Presidente de dicho Órgano Jurisdiccional ordenó registrar el juicio
con el número 99/2014 y previo el trámite respectivo, el catorce de
abril de dos mil dieciséis se dictó sentencia en el sentido de conceder
el amparo solicitado.2
TERCERO. Recurso de revisión. Mediante escrito presentado
el diez de mayo de dos mil dieciséis ante la Oficina de
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados del Vigésimo
Séptimo Circuito, el apoderado legal de Elsa María Estévez Banderas,
albacea de la sucesión a bienes de María Elsa Banderas Rebling,
interpuso recurso de revisión en contra de la sentencia dictada en el
1 Fojas 6 a 150 del expediente A.D. 99/2014 del índice del Decimosexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
2 Fojas 599 a 630 ibídem.
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juicio de amparo 99/2014.3
En proveído de doce de mayo de dos mil
dieciséis, el Tribunal Colegiado del conocimiento
ordenó remitir el recurso de revisión y los autos
del juicio de amparo a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación.4
CUARTO. Admisión del recurso. Por auto de siete de
noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro Presidente de este Alto
Tribunal admitió a trámite el recurso de revisión y lo registró con el
número 6397/2016; ordenó turnarlo al Ministro José Fernando Franco
González Salas, para su estudio y radicarlo en la Segunda Sala en
virtud de que el acto reclamado trascendía a la materia de su
especialidad.5
QUINTO. Radicación en la Segunda Sala. En proveído de
doce de diciembre de dos mil dieciséis, el Presidente de la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó que ésta se
avocaría al conocimiento del asunto.6
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso de revisión en amparo directo de conformidad con el
artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en relación con los puntos primero y tercero –este
último en relación con el punto segundo, fracción III– del Acuerdo
General Plenario 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece7, ya que
3 Fojas 3 a 22 del toca ADR 6397/2016.
4 Fojas 697 a 698 ibídem.
5 Fojas 75 a 79 ibídem.
6 Fojas 140 y 141 ibídem.
7 El citado acuerdo fue emitido en términos del último párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone: “El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las Salas de los asuntos que competa conocer a la Corte, así como remitir a los Tribunales Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los asuntos, aquéllos en los que hubiera establecido jurisprudencia o los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine para una mejor impartición de justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos después de publicados”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016
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fue interpuesto contra una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado
de Circuito en un juicio de amparo directo en materia administrativa –la
cual corresponde a la especialidad de esta Segunda Sala– y no se
advierte la existencia de algún interés excepcional que amerite la
intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad. El recurso de revisión se interpuso
dentro del plazo de diez días establecido en el artículo 86 de la Ley de
Amparo vigente.
Ello es así, ya que la sentencia recurrida se notificó (por lista) a
la parte recurrente, el viernes veintidós de abril de dos mil dieciséis8;
esa notificación surtió efectos el día hábil siguiente –de conformidad
con el artículo 31, fracción II, de la Ley de Amparo–, esto es, el lunes
veinticinco del mes y año en cita, por lo que el plazo para interponer el
mencionado recurso transcurrió del martes veintiséis de abril al martes
diez de mayo de dos mil dieciséis. Ello en el entendido que para
efectuar el citado cómputo deben descontarse los días veintitrés,
veinticuatro y treinta de abril de dos mil dieciséis, uno, cinco, siete y
ocho de mayo –por corresponder a sábados y domingos–, todos ellos
inhábiles en términos de lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley de
Amparo, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y
punto primero, inciso h), del Acuerdo General 18/2013, del Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal.
Por tanto, si el escrito de agravios se presentó el diez de mayo
de dos mil dieciséis9 en la Oficina de Correspondencia Común de los
Tribunales Colegiados del Vigésimo Séptimo Circuito, es inconcuso
que su presentación fue oportuna.
TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto
por parte legitimada, pues lo hace valer la parte tercero interesada,
sucesión a bienes de María Elsa Banderas Rebling, por conducto del
apoderado legal de su albacea, a quien se le reconoció tal carácter por
el Tribunal Colegiado del conocimiento en proveído de diecinueve de
mayo de dos mil catorce10.
8 Foja 631 del expediente A.D. 99/2014.
9 Foja 3 del toca ADR 6397/2016.
10 Fojas 458 a 460 del expediente A.D. 99/2014.
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CUARTO. Antecedentes. Los
antecedentes más relevantes del presente asunto
son los que a continuación se relatan:
1. Otorgamiento del título de propiedad
528073 en favor de María Elsa Balderas
Rebling.
1.1. Mediante oficio 415341 suscrito por el Director de Colonias y
Terrenos Nacionales de veintiuno de enero de mil
novecientos noventa y cuatro, dirigido a María Elsa Balderas
Rebling, se comunicó que se había autorizado la cesión de
derechos solicitada por esta última sobre el predio
denominado “Puerto Chile”, tramitado bajo el expediente
87119.
1.2. Por resolución de nueve de febrero de mil novecientos
noventa y cuatro, suscrita por el Secretario de la Reforma
Agraria y por el Subsecretario de Asuntos Agrarios, se ordenó
la expedición del título de propiedad a favor de María Elsa
Balderas Rebling sobre el predio “Puerto Chile” con una
superficie de ********** hectáreas.
En consecuencia, se expidió el título de propiedad número
528073 en favor de María Elsa Banderas Rebling o Elsa
Banderas Rebling, relativo al expediente administrativo de
terrenos nacionales 87119; título que fue inscrito en la
Delegación Cozumel del Registro Público de la Propiedad y
de Comercio del Estado de Quintana Roo con fecha seis de
abril de mil novecientos noventa y cinco.
2. Juicio agrario 159/2007.
2.1. Mediante escrito presentado el veintitrés de abril de dos mil
siete en la Oficialía de Partes del Tribunal Unitario Agrario del
Distrito Cuarenta y Cuatro, Elsa María Estévez Banderas, en
su carácter de tutriz definitiva de su madre María Elsa
Banderas Rebling o Elsa Banderas Rebling, demandó del
Secretario y otras autoridades de la Secretaría de la Reforma
Agraria, así como del Procurador General de la República,
del Registro Agrario Nacional, de los Delegados del Registro
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016
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Público de la Propiedad y del Comercio en Cozumel y Playa
del Carmen, de Ricardo Güendulain Sierra y otros, la nulidad
o inexistencia del título de propiedad expedido por la
entonces Secretaría de la Reforma Agraria a favor de Ricardo
Güendulain Sierra, bajo el número 50836, relativo al
expediente administrativo de terrenos nacionales 87119-1,
respecto del predio “Puerto Chile I”11, con una superficie de
********** hectáreas; así como su cancelación en los registros
correspondientes.
Como consecuencia de ello, la actora demandó también la
nulidad de diversas subdivisiones (el predio se subdividió
primero en “Puerto Chile I-A”, con ********** has y “Puerto
Chile I-B”, con ********** has; y el primero se subdividió a su
vez en “Fracción I”, con ********** has y “Fracción II”, con
********** has) y enajenaciones realizadas por el demandado
principal a diversos terceros, y a su vez de las realizadas por
estos a otros, a saber: Yucatán Exports & Imports, Sociedad
Anónima de Capital Variable; José Hilario Guadalupe
Domínguez Díaz; Carlos Fernando Cervera Abascal; José
Alberto Cervera Abascal; María Luisa Ayuso Rubio; María
Consuelo González Ruiz; María Consuelo Ruiz Moreno; y
Alma Rosa Bermúdez Trejo.
A estos terceros se les demandó también la cancelación de
sus compra-ventas, así como de las inscripciones registrales,
y la devolución de los predios que adquirieron.
2.2. De la demanda conoció el Tribunal Unitario Agrario del
Distrito Cuarenta y Cuatro, con sede en la Ciudad de
Chetumal, Quintana Roo, quien la admitió a trámite y la
radicó con el número de expediente TUA 44-159/2007.
11 Cabe mencionar que de la consulta realizada al Sistema Integral de Seguimiento de
Expedientes del Poder Judicial de la Federación se advirtió que los derechos respecto de
otra fracción del predio “Puerto Chile”, denominada “Puerto Chile II”, fueron materia de
litigio en el diverso juicio agrario 284/2007, cuya sentencia fue recurrida mediante recurso
de revisión 221/2011-44 del índice del Tribunal Superior Agrario; la que a su vez se
impugnó mediante juicio de amparo 326/2014 del índice del Primer Tribunal Colegiado del
Vigésimo Séptimo Circuito, quien sobreseyó en el juicio.
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2.3. Por escrito presentado el veintinueve de
febrero de dos mil ocho, la parte actora
amplió su demanda por primera ocasión
contra los demandados señalados en el
escrito inicial, así como contra el
Director de Catastro Municipal de
Solidaridad, con residencia en Playa del Carmen, Quintana
Roo, de quienes demandó la declaración judicial de que es
legítimo, válido y único el título de propiedad 528073, relativo
al expediente administrativo de terrenos nacionales 87119,
expedido a su favor por la Secretaría de la Reforma Agraria y
como consecuencia la cancelación de las inscripciones o
registros catastrales que se hubieran efectuado ante la
Dirección de Catastro Municipal de Solidaridad, en la citada
residencia, y la entrega de los predios en cuestión.
2.4. Mediante escrito presentado el once de diciembre de dos mil
ocho, la actora amplió su demanda por segunda ocasión,
ahora contra las autoridades señaladas en el escrito inicial y
primera ampliación, así como contra Operaciones Turísticas
Integrales de México, Sociedad Anónima de Capital Variable
y Pure Leasing, Sociedad Anónima de Capital Variable, de
quienes demandó también la declaración judicial de que es
legítimo, válido y único el título de propiedad 528073, relativo
al expediente administrativo de terrenos nacionales 87119; la
declaración judicial de nulidad absoluta o inexistencia de la
venta que realizó Ricardo Güendulain Sierra en favor de
Operaciones Turísticas Integrales de México, Sociedad
Anónima de Capital Variable y del contrato de crédito con
garantía hipotecaria que esta última celebró con Pure
Leasing, Sociedad Anónima de Capital Variable relativa al
predio identificado como “Puerto Chile I-A”, y como
consecuencia la cancelación de las inscripciones o registros
catastrales y la entrega del predio en cuestión.
2.5. Por su parte, la empresa Operaciones Turísticas Integrales
de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, reconvino
la nulidad del expediente administrativo de terrenos
nacionales identificado con el número 87119.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016
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De igual forma, José Hilario Guadalupe Domínguez Díaz,
Carlos Fernando Cervera Abascal, José Alberto Cervera
Abascal, María Luisa Ayuso Rubio, María Consuelo Ruíz
Moreno, María Consuelo González Ruiz y Alma Rosa
Bermúdez Trejo reconvinieron a la actora la nulidad absoluta
del título de propiedad 528073, así como la cancelación de las
inscripciones registrales correspondientes y el reconocimiento
de la existencia legal de los títulos de propiedad que ostentan
los actores reconvencionistas en relación con los predios
denominados “Fracción Dos del predio Puerto Chile 1-A” y
“Puerto Chile 1-B”. Asimismo, demandaron ad cautelam la
prescripción positiva de buena fe respecto de los predios en
cuestión.
2.6. El dieciocho de abril de dos mil once el Tribunal Unitario
Agrario del conocimiento dictó sentencia definitiva, en la que
consideró fundada la acción principal y parcialmente fundada
la acción reconvencional.
En consecuencia, declaró la inexistencia del título de
propiedad 87119-1, que supuestamente había sido expedido
a favor de Ricardo Güendulain Sierra, así como de las
divisiones, subdivisiones, enajenaciones, inscripciones,
registros y demás actos que realizó dicha persona, incluidas
las ventas efectuadas con los codemandados.
Asimismo, declaró la nulidad del título de propiedad número
528073 expedido a favor de la actora, y en consecuencia
también ordenó la anulación de las inscripciones, registros y
demás actos derivados de dicho título.
De igual forma, se estableció que los terceros adquirentes de
buena fe (codemandados) tenían derecho preferente para
adquirir por vía de enajenación esos terrenos nacionales en
términos del artículo 162 de la Ley Agraria12 y que debía
expedirse un nuevo título a la parte actora, en relación con la
12 “Artículo 162.- Tendrán preferencia para adquirir terrenos nacionales, a titulo oneroso, los poseedores que los hayan explotado en los últimos tres años. En su defecto, se estará a lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley General de Bienes Nacionales”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016 (Vinculado con el ADR 6400/2016)
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fracción del predio Puerto Chile II, que no fue
materia de la nulidad decretada en este juicio.
Finalmente, se consideraron improcedentes las
restantes acciones ejercidas en la demanda
principal y en la reconvención, como el
reconocimiento de los títulos de propiedad antes referidos, la
devolución y entrega de las fracciones del predio en litigio y la
prescripción positiva del mismo (esta última demandada en
reconvención).13
13 Las consideraciones en que se sustentaron tales determinaciones y los efectos
específicos de ellas fueron, en esencia, las siguientes:
Se consideró fundada la acción principal debido a que no existen antecedentes de inscripción del título de propiedad 50836 –en la sentencia se menciona de manera indistinta ese número y el 87119-1– que se dice fue expedido a favor de Ricardo Güendulain Sierra; en consecuencia se declaró la inexistencia de dicho título.
Asimismo, se ordenó la cancelación de la inscripción realizada ante el Registro Público de la Propiedad y del Comercio del Estado de Quintana Roo, Delegación Cozumel, sin que procediera la cancelación de inscripción efectuada ante la Dirección de Terrenos Nacionales ni en el Registro Agrario Nacional porque dichas autoridades negaron haber realizado inscripción alguna.
En consecuencia, se declaró la nulidad absoluta de la división del predio “Puerto Chile 1” para formar “Puerto Chile 1-A” y “Puerto Chile 1-B”, así como de la subdivisión de la fracción denominada “Puerto Chile I-A” para formar dos partes (Fracción Uno y Fracción Dos) realizada por Ricardo Güendulain Sierra.
También se declaró la nulidad absoluta de las enajenaciones realizadas a favor de Yucatán Exports & Imports, Sociedad Anónima de Capital Variable, a su vez ésta última en favor de José Hilario Guadalupe Domínguez Díaz, Carlos Fernando Cervera Abascal, José Alberto Cervera Abascal, María Luisa Ayuso Rubio, José Alberto Cervera Abascal María Consuelo González Ruiz, María Consuelo Ruiz Moreno y Alma Rosa Bermúdez Trejo.
Así, como la venta que hizo Ricardo Güendulain Sierra a favor de Operaciones Turísticas Integrales de México, Sociedad Anónima de Capital Variable.
De igual forma se declaró la nulidad del contrato de crédito con garantía hipotecaria celebrado por Operaciones Turísticas Integrales de México, Sociedad Anónima de Capital Variable con Pure Leasing, Sociedad Anónima de Capital Variable, así como del convenio modificatorio al referido contrato de crédito.
Asimismo, se ordenó la cancelación de las inscripciones o registros catastrales que hubieran sido efectuados.
Por otra parte, se consideró fundada la acción reconvencional y en consecuencia se declaró la nulidad del título de propiedad número 528073 expedido a favor de María Elsa Banderas Rebling respecto del predio denominado “Puerto Chile”. Ello, ya que de las constancias del expediente relativo se advertía que no se había cumplido con diversos requisitos para que operara la asignación de tierras y para considerar válida la cesión por la que María Elsa había obtenido la titularidad del predio en cuestión. En consecuencia, se ordenó la cancelación de las anotaciones realizadas ante la Dirección de Terrenos Nacionales.
También se declaró improcedente la prescripción positiva en tanto que al resultar nulos los títulos de propiedad, los predios habían regresado a ser propiedad de la Nación y por ende eran imprescriptibles.
Finalmente, cabe señalar que en la sentencia se consideró que como no existía constancia que contrariara el hecho de que los terceros (codemandados) habían adquirido de buena fe y que además se había demostrado que tenían la posesión de
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3. Recurso de Revisión Agraria 220/2011-44
3.1. Inconformes con la sentencia dictada en el citado juicio
agrario, la sucesión actora, la Secretaría de la Reforma
Agraria y el Procurador General de la República interpusieron
recursos de revisión.
3.2. De dichos medios de impugnación conoció el Tribunal
Superior Agrario, quien los admitió y registró con el número
220/2011-44, y emitió sentencia el veintinueve de noviembre
de dos mil once, en la que declaró procedentes y fundados
los recursos porque a su parecer, al haber resultado fundada
la acción principal, el Tribunal Unitario Agrario debió
abstenerse de estudiar la reconvención. Además, en lo que
aquí interesa, sostuvo que eran fundados los agravios
formulados por los recurrentes en el sentido de que no era
aplicable al caso el artículo 162 de la Ley Agraria, ni para la
persona moral ni para los reconvencionistas y modificó
algunas consideraciones y puntos resolutivos.14
buena fe, tenían derecho preferente para adquirir por vía de enajenación esos terrenos nacionales en términos del artículo 162 de la Ley Agraria; por lo que debía iniciarse el procedimiento administrativo de enajenación de los predios que poseen conforme a lo dispuesto por los artículos 157 a 162 de la Ley Agraria en relación con los diversos 99 y 125 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural.
Para esos efectos la Secretaría de la Reforma Agraria debía garantizar el derecho preferente de los poseedores José Hilario Guadalupe Domínguez Díaz, Carlos Fernando Cervera Abascal, José Alberto Cervera Abascal, María Luisa Ayuso Rubio, María Consuelo González Ruíz, María Consuelo Ruíz Moreno, Alma Rosa Bermúdez Trejo y Operaciones Turísticas Integrales de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, en términos del artículo 162 de la ley de la materia, vinculando el procedimiento administrativo a esa resolución, para que en su oportunidad se expidieran los títulos de propiedad en el plazo de seis meses contados a partir de la solicitud que hicieran los interesados, debiéndose considerar que si el predio ya había sido pagado en su totalidad y la superficie ya había salido del dominio de la nación, el precio que se fijara como monto debería ser igual al precio que se fijó con anterioridad, porque la Federación no se vería afectada con esta nueva enajenación, considerando además que los actores reconvencionales fueron adquirentes de buena fe, quienes se vieron afectados con ese procedimiento por vicios no imputables a ellos.
En el mismo sentido debía expedirse un nuevo título a María Elsa Banderas Rebling, también conocida como Elsa Banderas Rebling respecto de la superficie que no fue controvertida por los actores reconvencionales, sobre el predio “Puerto Chile”, sin que dicha persona estuviera obligada a hacer pago alguno, en virtud de que ya había hecho el pago sobre un polígono mayor.
14 Es importante destacar que en la sentencia el Tribunal Superior Agrario precisó que
resolvería el recurso junto con el diverso 221/2011-44, derivado del juicio agrario
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248/2007, en el que también se demandó en vía reconvencional la nulidad del título número 528073. Además, el Tribunal Superior Agrario modificó la sentencia recurrida al considerar:
En principio que lo procedente era dejar intocadas las consideraciones y resolutivos relacionados con la inexistencia del título 50836 –que se dice fue expedido a favor de Ricardo Güendulain Sierra–, así como de todos los actos de división y enajenación derivados de ese título, por no haber sido impugnados.
Por otra parte consideró incongruente el actuar del Tribunal Unitario al declarar por una parte la inexistencia de dicho título y la consecuente nulidad de todos los actos derivados de aquél en favor de los codemandados, y no obstante ello, analizar la acción reconvencional, cuando debió advertir que ante tal inexistencia y nulidad, los actores reconvencionales carecían de derecho para ejercer la reconvención. Ello en el entendido que el Tribunal Unitario carecía de facultades para actuar de manera oficiosa. Máxime que el mismo Tribunal, al resolver el diverso juicio 101/2002-44 promovido por Ricardo Güendulain Sierra, resolvió en definitiva la pretensión de nulidad por parte de éste respecto del título de la aquí actora. Además, el hecho de que los actores reconvencionales tuvieran la posesión de los predios, ello solo les concedía legitimación en el proceso, mas no en la causa; máxime que los contratos de compraventa los celebraron cuando la actora principal ya tenía titulado a su favor el predio.
Asimismo, consideró fundado el agravio formulado en el sentido de que sí había operado la cosa juzgada refleja, pues si bien los aquí codemandados y actores reconvencionales no habían integrado litis en el diverso juicio 101/2002-44, en el que se había resuelto en definitiva la legalidad del título 528073 –sentencia que había sido confirmada por el Tribunal Superior Agrario en el recurso de revisión 557/2003-44– y que en ese juicio solamente se había analizado la falta de legitimación en la causa por parte del allí actor Ricardo Güendulain Sierra, lo cierto era que ello era suficiente para considerar que lo allí resuelto afectaba a los causahabientes del citado actor.
Finalmente, consideró fundados los agravios formulados por los recurrentes en el sentido de que no era aplicable al caso el artículo 162 de la Ley Agraria, ni para la persona moral ni para los reconvencionistas, pues si bien es cierto que los actores reconvencionales demandaron de la Secretaría de la Reforma Agraria el reconocimiento de que “Operaciones Integrales de México S.A. de C.V.” tiene un derecho de posesión de acuerdo con el artículo citado y que debía fijarse un precio preferencial, entre otras prestaciones; cierto es también que el Tribunal Unitario Agrario incurrió en exceso porque en la sentencia 101/2002-44 se determinó que el citado órgano jurisdiccional carecía de competencia legal para reconocer a particulares la propiedad sobre terrenos nacionales, y además, debió advertir que no era factible considerar como adquirentes de buena fe a los actores reconvencionales, cuando el propio Tribunal Agrario ya había declarado la inexistencia del título exhibido por Ricardo Güendulain Sierra, el cual había servido de sustento para realizar la división y subdivisión del predio en litigio, así como para celebrar las transmisiones de dominio en favor de los actores reconvencionales.
Por tanto, también resultaron erróneas las determinaciones del Tribunal Unitario al obligar a la Secretaría de la Reforma Agraria a garantizar un derecho preferente en favor de los actores reconvencionales, así como a expedirles títulos de propiedad en un plazo perentorio y a condicionar el precio que debían cubrir los poseedores.
Asimismo, resultaron fundados los agravios formulados por la Secretaría de la Reforma Agraria y por la Procuraduría General de la República al considerar que fue incorrecta la determinación del A quo al constreñir a la citada Secretaría a expedir un nuevo título en favor de María Elsa Banderas Rebling, respecto de la superficie que no fue controvertida por los actores reconvencionales, sin que dicha persona tuviera la obligatoriedad de hacer pago alguno. Ello, ya que en el diverso juicio agrario 284/2007 –que es objeto del recurso de revisión 221/2011-44– se dilucidó la litis en lo que respecta a la porción del predio que no fue materia del presente juicio.
Por último, se consideró que era improcedente la prescripción demandada en la reconvención.
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4. Amparos directos 284/2012 y 406/2012.
Contra la sentencia dictada en el recurso de revisión agraria
220/2011-44, Operaciones Turísticas Integrales de México,
Sociedad Anónima de Capital Variable, promovió juicio de
amparo, el cual fue radicado con el número 284/2012 del
índice del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito y resuelto por el Primer
Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la
Octava Región en el expediente auxiliar 1091/2012;
asimismo, José Hilario Guadalupe Domínguez Díaz y otros
(codemandados y actores en la reconvención) promovieron
su correspondiente juicio de amparo, radicado con el número
406/2012 del índice del Tribunal Colegiado mencionado y
resuelto por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del
Centro Auxiliar de la Octava Región en el expediente auxiliar
1092/2012.
En ambos juicios de amparo se concedió la protección
constitucional para el efecto de que se dejara insubsistente
el fallo reclamado, se reiteraran las cuestiones intocadas y se
emitiera una nueva resolución en la que se prescindiera
de considerar que los quejosos (actores
reconvencionales) carecían de legitimación en la causa,
por haberse determinado la nulidad del título de propiedad de
su causante, y con plenitud de jurisdicción se resolviera lo
que procediera.15
15 En esos juicios se planteó y resolvió en esencia lo siguiente: AD 284/2012 (Exp. Auxiliar 1091/2012)
En cuanto al planteamiento de incompetencia del Tribunal Agrario, los argumentos se declararon inoperantes por novedosos.
En lo relativo a que los quejosos hacen suyo el contenido del voto particular en la parte relativa a la validez del título expedido a favor de la actora principal; se declararon inoperantes por novedosos los argumentos formulados, ya que las consideraciones del título de propiedad de la actora en lo principal no fueron controvertidas en el recurso.
Legitimación ad causam de los actores reconvencionales; dicho argumento se estimó fundado, pues con su proceder la responsable desconoció la facultad que tenían las partes de controvertir recíprocamente la titularidad de los derechos que estimaron les fueron cuestionados. Además de que no existe sustento jurídico alguno para sostener que si la acción principal de nulidad resulta fundada, la hecha por el demandado en la acción reconvencional debe declararse improcedente, dado que con tal determinación se deja inaudito el derecho de la contraparte surgido también de la posesión con la que se ostentó.
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5. En cumplimiento a dichas ejecutorias, el
Tribunal Superior Agrario emitió nueva sentencia el catorce de enero de dos mil catorce, en la que: En principio, reiteró la consideración de
declarar fundados los agravios en contra de la aplicación del artículo 162 de la Ley Agraria, ya que si bien es cierto que los actores reconvencionales demandaron la condena a la Secretaría de la Reforma Agraria a reconocer que la empresa denominada “Operaciones Integrales de México, S.A. de C.V.” tiene un derecho de posesión en términos del citado precepto; así como que debía fijarse un precio preferencial y reconocérseles como legítimos posesionarios de los predios en litigio, para finalmente expedírseles el título
En cuanto al argumento de la cosa juzgada refleja, se consideró innecesario su estudio, ya que la determinación de la responsable en relación con dicha figura derivó de la consideración relativa a la falta de legitimación de los actores reconvencionales.
AD 406/2012 (Exp. Auxiliar 1092/2012)
En relación con el planteamiento de incompetencia del Tribunal Agrario, los argumentos se declararon inoperantes por novedosos.
Por lo que hace al argumento relacionado con el perfeccionamiento de la prueba documental con la que se pretendía demostrar el título de propiedad del causante original de los quejosos, se declaró infundado dicho argumento porque los quejosos eran quienes tenían la carga de perfeccionar la documental pública con la que se pretendían probar el título de propiedad de su causante.
Respecto a los argumentos de indebida valoración de pruebas, se declararon inoperantes, pues los quejosos pretendieron dar un enfoque desde la perspectiva de una violación procesal, cuando la valoración de pruebas tiene que ver con una cuestión de fondo del asunto.
En lo relativo a que los quejosos hacen suyo el contenido del voto particular en la parte relativa a la validez del título expedido a favor de la actora principal; se declararon inoperantes por novedosos los argumentos formulados, ya que las consideraciones del título de propiedad de la actora en lo principal no fueron controvertidas en el recurso.
Legitimación ad causam de los actores reconvencionales; dicho argumento se estimó fundado, pues con su proceder la responsable desconoció la facultad que tenían las partes de controvertir recíprocamente la titularidad de los derechos que estimaron les fueron cuestionados. Además de que no existe sustento jurídico alguno para sostener que si la acción principal de nulidad resulta fundada, la hecha por el demandado en la acción reconvencional debe declararse improcedente, dado que con tal determinación se deja inaudito el derecho de la contraparte surgido también de la posesión con la que se ostentó.
En cuanto a los argumentos referentes a la cosa juzgada refleja, preclusión de las acciones intentadas, indebida fundamentación y motivación de la sentencia y de la valoración de diversas pruebas, se determinó innecesario su estudio, ya que los primeros dos tópicos dependían de lo que se resolviera en relación con la legitimación ad causam de los actores reconvencionales, aspecto que resultó fundado. Y en relación con lo demás argumentos, se resolvió que dado el sentido del fallo, las consideraciones de la responsable podrían variar y, por tanto, a nada práctico conduciría su estudio por el momento.
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correspondiente a su favor; cierto es también que como lo hace valer la parte recurrente, el Tribunal Unitario incurrió en un exceso. Ello, pues el citado Tribunal Agrario debió advertir que no es factible considerar como adquirente de buena fe a los actores reconvencionales cuando en la sentencia se declaró la inexistencia del título 50836 e implícitamente del título de Jaime Alcalde Kneeland (de donde derivaron sus títulos). A mayor abundamiento, de conformidad con los artículos 161 y 162 de la Ley Agraria, es facultad de la entonces Secretaría de la Reforma Agraria, hoy de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, tramitar e incluso determinar, previo análisis, el derecho de preferencia que refiere el numeral en cuestión; de ahí que resulte evidente el exceso del A quo al pronunciarse sobre prestaciones que no le corresponden legalmente. Máxime que no existe solicitud alguna de adquisición de terreno nacional por parte de los actores reconvencionales, y el procedimiento administrativo de enajenación de predios debe seguirse a instancia de parte y ante la autoridad correspondiente. Por ende, menos debió vincularse a la citada Secretaría a que expidiera los títulos de propiedad en el plazo perentorio indicado, ni condicionar el precio que debían cubrir los poseedores.
No es aplicable el artículo 18 de la Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías, ya que éste sólo aplica para aquellas personas que estén amparadas por títulos traslativos de dominio emanados de particulares o de autoridades no competentes, sin que en la especie se actualice dicha hipótesis.
Son infundados los agravios relacionados con la falta de legitimación de los actores reconvencionales –por las razones señaladas en las sentencias de amparo que se cumplimentan–.
No se actualiza la figura de la cosa juzgada refleja, pues si bien existe un proceso ejecutoriado y la existencia de este proceso en trámite, en donde los objetos litigiosos son similares únicamente en cuanto que en ambos juicios está cuestionada la legalidad del título de propiedad que aquí se nulificó, ello no significa que aquella ejecutoria vincule necesariamente a los ahora contendientes y, en particular, a los actores reconvencionales, pues ellos no fueron parte en aquel juicio; máxime que tales personas demostraron haber adquirido la superficie correspondiente del predio materia del litigio, lo que les permite contrademandar u oponerse a las pretensiones que les fueron reclamadas por la actora en lo principal, sin que lo resuelto en el diverso juicio agrario 101/2002 les vincule. A mayor abundamiento, no se actualiza la cosa juzgada refleja porque las prestaciones y las partes en los juicios en cuestión fueron distintas, y en el juicio anterior no se entró al fondo del asunto respecto de la legalidad de la totalidad del expediente administrativo de enajenación de terrenos nacionales número 87119.
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Son fundados los agravios relativos a que no se analizaron ni valoraron diversas pruebas ofrecidas por la actora principal, entre otras, las consistentes en la declaratoria global de terrenos nacionales, el oficio 3888/85 –por el que se señala que ********** has se encuentran afectadas por el
Parque Arqueológico de Tulum–, el acta de deslinde de tres de marzo de mil novecientos ochenta y uno –que arrojó una superficie de ********** has–, etc. Después de valorarse nuevamente todo el material probatorio, el Tribunal Superior Agrario concluyó que no existe identidad entre el terreno solicitado por Manuel González Avilés (quien el veinticinco de agosto de mil novecientos setenta y uno pidió el reconocimiento como ocupante y la titulación de un terreo declarado como nacional según declaratoria publicada el veintidós de julio del citado año, previo aviso de deslinde publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de octubre de mil novecientos setenta según expediente 134684) y el terreno titulado conforme a la declaratoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de mil novecientos setenta y dos (de la actora principal), por lo que debía declararse la nulidad del título número 528073 expedido a favor de María Elsa Banderas Rebling y reincorporar a la nación la superficie de terreno que éste comprende, con fundamento en el artículo 158, fracción II, de la Ley Agraria. La nulidad del título tiene por efecto retrotraer el procedimiento hasta el escrito presentado por Manuel González Avilés el dieciocho de noviembre de mil novecientos sesenta y siete, en el que proporcionó croquis del terreno nacional solicitado en compra, debiendo integrar el expediente conforme la legislación vigente en la época, reponiendo las actuaciones que sean necesarias a partir de la identificación física del predio solicitado y emitir un nuevo acuerdo fundado y motivado sobre tal solicitud, cuyos derechos fueron cedidos en mil novecientos ochenta y ocho a María Elsa Banderas Rebling. Finalmente se indicó que era improcedente declarar que el actor reconvencionista “Operaciones Turísticas Integrales de México, S.A. de C.V.” tiene un derecho posesorio preferencial sobre el terreno materia de la litis, por lo que no procedía reconocerle un mejor derecho ni la adjudicación ni la expedición a su favor del título de propiedad correspondiente al terreno en disputa.
6. Inconformes con tal determinación, José Hilario Guadalupe
Domínguez, Carlos Fernando Cervera Abascal, José Alberto
Cervera Abascal, María Luisa Ayuso Rubio, María Consuelo
Ruiz Moreno, Alma Rosa Bermúdez Trejo y María Consuelo
González Ruiz (actores reconvencionales), promovieron juicio
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de amparo directo, el cual fue radicado con el número
99/2014 del índice del Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo
Séptimo Circuito.
El citado juicio se resolvió en el sentido de conceder el
amparo solicitado16 bajo la consideración toral consistente
16 Las consideraciones que sostuvieron la sentencia recurrida son las siguientes: “De acuerdo con lo previsto en el artículo1o Constitucional, en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las máximas consistentes en vivir honestamente, dar a cada quien lo suyo y no dañar a terceros, constituyen el soporte de la necesidad jurídica de responsabilizarse cuando se incumple con ello; constituyen un conjunto de principios que no pueden negarse como base de la conducta deseable en todo sujeto de derechos, y que tienen acogida legislativa, entre otros, a través del principio de la buena fe, que en términos generales, jurídico positivos, se traduce en la convicción plena de actuar conforme a derecho.
En materia contractual, la buena fe se relaciona con el conocimiento e información que tienen las partes de los hechos ilícitos que pudieran ocultarse detrás de las particularidades del acto jurídico; actúa de buena fe quien, pese a hacerlo incorrectamente, lo hace sin conciencia de tal irregularidad, determinado por elementos de juicio que verosímilmente pudieron haberlo convencido de que su actuación era correcta.
Para sustentar lo anterior, resulta pertinente citar lo que disponen los artículos [Se transcriben los artículos 806, 807 y 808 del Código Civil Federal, así como 1793, 1795, 1796, 1797 y 3171 del Código Civil para el Estado de Quintana Roo]
De los reproducidos numerales se colige que la buena fe se traduce en una regla de conducta que impone a los sujetos de derecho, sean personas físicas o colectivas, una conducta leal y honesta, que excluya toda intención dolosa; regla aplicable en las relaciones jurídicas sustantivas, tanto contractuales como extracontractuales. Se trata, en definitiva, de la honestidad llevada al terreno jurídico (honeste vivere).
Los terceros que adquieren de quien indebidamente aparece como dueño del inmueble en los asientos del registro, no pueden conceptuarse de buena fe, si no ignoran el vicio de origen del título de su enajenante, el cual también les es oponible.
En esa virtud, una persona puede ostentarse válidamente como tercera adquirente de buena fe, cuando se cerciora que el título de quien ella adquirió se encontraba inscrito en el Registro Público de la Propiedad y de Comercio, y además cuando de conformidad con el principio registral denominado de tracto sucesivo, examina los antecedentes registrales del inmueble, para percatarse si existía o no continuidad en los títulos de las personas que aparecían como titulares.
En razón de todo lo anterior, se estima que en la especie, el Tribunal de Alzada debió estudiar la pretensión de los codemandados de ser declarados adquirentes de buena fe bajo la perspectiva antes planteada, a fin de determinar si les asistía o no derecho respecto a las tierras que adquirieron y advertir si esto fue o no con conocimiento de las irregularidades que se advirtieron en el juicio agrario.
Sobre el particular también cabe agregar lo que establecen los numerales 1.1 y 21 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, en el sentido que los Estados Partes están obligados a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social; asimismo protege el derecho a la propiedad privada, al indicar que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, sin embargo, la ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
Además, ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.
También debe precisarse que de conformidad con el artículo 189 de la Ley Agraria en vigor, las sentencias de los Tribunales Agrarios deben ser dictadas a verdad sabida, entendiéndose por ella que resolver los pleitos, sea acorde con las constancias de los autos sin atenerse a formalidades, ni sujetarse a
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en que el Tribunal responsable debió determinar
que a los quejosos sí les asistía el carácter de
poseedores de buena fe y por ende, debía
estimarse que los actores reconvencionales
contaban con un derecho preferente para adquirir
reglas sobre estimación de las pruebas, sino inspirándose en la equidad y en la buena fe, de tal suerte que la fundamentación y la motivación de las mismas apoyen las razones vertidas en los considerandos del fallo.
En tal virtud, aun cuando es verdad que la posesión del tercero adquirente de buena fe se trata de una institución expresamente tutelada por el derecho civil, en acatamiento al artículo 14 constitucional, ello no implica que tal principio de protección no resulte aplicable en materia agraria, porque si bien se fundamenta en el artículo 27 Constitucional que contiene y tutela una garantía social, lo cierto es que la evolución del derecho agrario lo ha llevado a regular situaciones jurídicas que abarcan esferas diversas a la de los ejidatarios y comuneros, como la de los particulares que adquieren bienes sujetos al régimen agrario.
Al caso cobra aplicación la tesis siguiente que se comparte con el entonces Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito, consultable en la página 492, del Tomo XII, Octubre de 1993, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, del rubro y texto siguientes: “SENTENCIAS EN MATERIA AGRARIA. DEBEN RESOLVERSE A VERDAD SABIDA LAS CUESTIONES QUE SE PLANTEAN ANTE LOS TRIBUNALES AGRARIOS, BASÁNDOSE EN LA EQUIDAD Y LA BUENA FE. […]”.
Así como la que sostiene el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, visible en la página Federación y su Gaceta, Décima Época, con el epígrafe y texto siguiente: “PRINCIPIO DE BUENA FE CONTRACTUAL. SUS IMPLICACIONES. […]”.
Ahora, en la especie, el Tribunal responsable al analizar el tópico de la calidad de terceros adquirentes de buena fe que plantearon los quejosos, precisó:
[…] De lo antes reproducido se aprecia que el Tribunal de Alzada estimó fundado el agravio de la actora
recurrente y desestimó los argumentos sobre el derecho de preferencia de los actores reconvencionistas como adquirentes de buena fe, en atención a que había sido declarado nulo el título de su causante.
Asimismo adujo la responsable que no procedía otorgarles razón ante la inexistencia de una solicitud de enajenación por parte de éstos.
Las anteriores consideraciones, como sostienen los quejosos, resultan incorrectas, aunque atendiendo a la causa de pedir, porque desde la contestación a la demanda se ostentaron causahabientes del título otorgado a Ricardo Güendulain Sierra, es decir, nunca refirieron ser los directos solicitantes del predio objeto de la acción, sino precisamente haber adquirido con posterioridad a la emisión del título de éste, por lo que es evidente que no puede existir una solicitud de enajenación de los directos quejosos; aunado a que se manifestaron ajenos a las irregularidades en su emisión, lo cual no se encuentra desvirtuado ni controvertido por su contraparte; pues si bien en los agravios del recurso de revisión planteado por la actora en lo principal, María Elsa Banderas Rebling, manifestó que los ahora inconformes tuvieron conocimiento de las irregularidades de su posesión desde que se promovió el juicio reivindicatorio, ello no es un hecho suficiente del que se pueda desprender que conocían de los defectos del título primigenio, pues en ese juicio, como ya se precisó en la primera parte de esta ejecutoria, no se hizo valer la nulidad de aquél.
Por lo anterior, como aducen los quejosos, el Tribunal de Alzada actuó de manera ilegal al estimar fundados los agravios de la actora recurrente, y desestimar la presunción legal de buena fe existente a favor de los copropietarios, al señalar que a éstos no es factible considerárseles como adquirentes de buena fe, porque no se encuentra demostrado que los copropietarios celebraron las compraventas civiles a sabiendas de que su enajenante no resultaba el legítimo propietario de los inmuebles, por lo que se debió confirmar la sentencia de primer grado de fecha dieciocho de abril de dos mil once (fojas 2851 a 2809 del Tomo VII del juicio agrario), en la que se determinó que al no existir constancia en contrario, debía presumirse la buena fe, por ende, a los actores reconvencionales […] debía estimárseles con un derecho preferente para adquirir por vía de enajenación terrenos nacionales en términos del artículo 162 de la Ley Agraria, dado que dicha resolución se retrotrae al momento del ejercicio de la acción, por lo que se debía iniciar el procedimiento administrativo de enajenación de los predios conforme lo dispuesto por los artículos 157 al 162 de la Ley Agraria, en relación con los diversos numerales 99 al 125 del Reglamento de la Ley Agraria”.
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los predios en litigio por vía de enajenación de terrenos
nacionales, en términos del artículo 162 de la Ley Agraria,
para lo cual debía iniciarse el procedimiento administrativo de
enajenación de los predios conforme lo dispuesto por los
artículos 157 al 162 de la Ley Agraria, en relación con los
diversos numerales 99 al 125 de su Reglamento.
Cabe destacar que en la parte considerativa de la sentencia el
Tribunal Colegiado determinó que si bien la figura de terceros
adquirentes de buena fe tiene su origen en la materia civil, es
aplicable también al régimen agrario, de conformidad con los
artículos 14 y 27 de la Constitución Federal, en relación con
los numerales 1.1 y 21 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
7. Por otra parte, Operaciones Turísticas Integrales de México,
Sociedad Anónima de capital Variable, también promovió
amparo directo –radicado con el número de juicio 111/2014
del índice del Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo
Circuito–. A la citada persona moral se le negó el amparo
solicitado.
8. Asimismo, Elsa María Estevez Banderas, albacea de la
sucesión a bienes de María Elsa Banderas Rebling, promovió
amparo directo –radicado ante el mismo Tribunal Colegiado
bajo el número 113/2014–. A ella también se le negó el
amparo.
9. Contra la sentencia dictada en el juicio de amparo 99/2014, la
sucesión a bienes de María Elsa Banderas Rebling o Elsa
Banderas Rebling, por conducto de su albacea, en su carácter
de tercera interesada, interpuso el presente recurso de
revisión en amparo directo.
QUINTO. Agravios. La parte recurrente hace valer, en esencia,
los siguientes agravios:
Agravio primero
El Tribunal Colegiado de Circuito aplicó en perjuicio de la
parte recurrente por primera ocasión el artículo 162 de la
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Ley Agraria, al determinar que los
quejosos contaban con un derecho de
preferencia para adquirir, por vía de
enajenación, los terrenos nacionales
objeto de controversia, precepto que
es inconstitucional al generar un trato
inequitativo cuando se presenta un conflicto de títulos.
Es procedente el análisis de constitucionalidad del artículo
impugnado de conformidad con la tesis de rubro siguiente:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ASPECTOS QUE DEBEN
CONCURRIR PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN VÍA DE
AGRAVIOS SE PLANTEA EL ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD
DE UNA NORMA GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ, EN LA
SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL COLEGIADO DE
CIRCUITO”.
El artículo es inconstitucional al establecer un trato
inequitativo, ello en virtud de que la hipótesis normativa
prevista en dicho precepto únicamente atiende a la
posesión, sin considerar situaciones diversas, cuestión que
deriva en la protección injusta e inequitativa de una única
situación (posesión), así como el consecuente
desconocimiento de situaciones diversas a la posesión (tal
como la existencia de un conflicto entre títulos).
En este sentido, es evidente que la norma otorga un
tratamiento específico al poseedor, y al efecto le concede
el derecho para ser preferido en la adquisición de terrenos
nacionales.
La norma impugnada resulta incompleta y por ende
inconstitucional, pues únicamente atiende a una situación
fáctica específica (la existencia de poseedores); sin
embargo, no contempla situaciones diversas que
igualmente merecen ser tuteladas a efecto de determinar
un derecho de preferencia para la adquisición de terrenos
nacionales. En atención a lo anterior se estima que la
posesión no es la única circunstancia fáctica que merece
ser contemplada y jurídicamente tutelada para efecto de
otorgar un derecho de preferencia para la adquisición de
terrenos nacionales (en términos de los artículos 159, 161
y 162 de la Ley Agraria).
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En la actualidad existen otras situaciones de hecho y
jurídicas que merecen el mismo trato que el artículo 162 de
la Ley Agraria brinda a la posesión, por lo que es
cuestionable que en la actualidad sea jurídicamente válido
que la norma en estudio únicamente otorgue el derecho de
preferencia a una sola situación de hecho (posesión), pues
debe analizarse si sería constitucionalmente válido
extender el derecho de preferencia previsto en el precepto
que nos ocupa a otras situaciones de hecho y de derecho.
Ante lo incompleto del artículo 162 de la Ley Agraria, que
torna dicho precepto en inconstitucional, se impide a la
parte tercero interesada ejercer cualquier derecho de
preferencia que pudiera derivar del hecho de que
previamente contó con un título respecto de los terrenos
nacionales objeto del juicio.
En el caso específico se planteó un conflicto entre títulos
respecto del mismo inmueble (la parte tercero interesada y
los quejosos contaban con un título respecto del mismo
bien); lo anterior, implica una situación de hecho y jurídica
novedosa que debería ser contemplada por el artículo 162
de la Ley Agraria en adición a la posesión, para que
existiera una valoración adecuada, justa y constitucional
del derecho de preferencia.
El alcance actual de la norma impugnada resulta
inconstitucional pues ante la existencia de un conflicto
entre títulos, no existe razón jurídica para privilegiar la
posesión. Máxime que tratándose de conflictos entre
títulos, conforme a la legislación común (artículo 2266 del
Código Civil Federal) debe preferirse el primer título
inscrito, no así la posesión, como inequitativa y
limitativamente lo refiere el artículo 162 de la Ley Agraria.
Agravio segundo
El Tribunal Colegiado –al sustentar que en materia agraria
resultan aplicables diversos principios e instituciones
propias del derecho civil, entre los que se encuentra la
“posesión del tercero adquirente de buena fe”– realizó una
interpretación inadecuada de los artículos 14 y 27 de la
Constitución Federal, pues pasó por alto que si el
procedimiento para la enajenación de bienes nacionales es
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competencia de la autoridad
administrativa, y en dicho
procedimiento existe una norma de
preferencia a los poseedores de
bienes nacionales, es evidente que,
para la determinación y/o
reconocimiento del carácter de poseedor, el único Poder
Constitucional y legalmente facultado es el Ejecutivo por
conducto de la Secretaría de la Reforma Agraria, hoy
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
La autoridad administrativa es la única facultada para
determinar el carácter de poseedor en un procedimiento de
enajenación de bienes nacionales; por ende, los Tribunales
Agrarios, e incluso los Órganos del Poder Judicial de la
Federación, carecen de competencia Constitucional y/o
legal para que, de forma previa al inicio de un
procedimiento de enajenación de bienes nacionales,
determinen el carácter de poseedores en términos del
artículo 162 de la Ley Agraria.
Por lo anterior, para que los órganos jurisdiccionales se
encuentren facultados para revisar la Constitucionalidad o
legalidad de una determinación administrativa en la que se
reconozca el carácter de poseedor para los efectos del
artículo 162 de la Ley Agraria, es indispensable que
previamente exista una determinación administrativa en la
que se determine lo relativo a la posesión.
En el caso que nos ocupa a la fecha no existe resolución
administrativa previa en la que se determine si los quejosos
tienen o no el carácter de poseedores para efectos del
artículo 162 de la Ley Agraria.
Por tanto, la interpretación que realizó el Tribunal
Colegiado de los artículos 14 y 27 de la Constitución,
transgrede las esferas competenciales de las autoridades
administrativas.
Agravio tercero
El Tribunal Colegiado realizó una interpretación
inadecuada de los artículos 14 y 27 de la Constitución,
cuestión que derivó en una infracción al derecho humano a
la tutela judicial efectiva.
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En la sentencia recurrida, el Tribunal Colegiado interpreta
los artículos 14 y 27 de la Constitución a efecto de
sustentar que, en materia agraria, resultan aplicables
diversos principios e instituciones propios del derecho civil,
entre los que se encuentra la “posesión del tercero adquirente de
buena fe”.
El Tribunal Colegiado determinó aplicar figuras del derecho
civil a la materia agraria, lo que implica reconocerles el
carácter de adquirentes de buena fe a los quejosos, lo que
de facto convalida una compraventa fraudulenta celebrada
por una persona no dueña del inmueble causante
inmediato de los quejosos, que dispuso de una superficie
que ya había salido del dominio de la Federación a favor
de la parte tercero interesada, cuando en materia de
terrenos nacionales únicamente corresponde al gobierno
federal enajenar dichos predios. Por ello, el reconocimiento
de que los quejosos adquirieron de buena fe esos terrenos
es una apreciación carente de sustento, pues solo se
pueden adquirir terrenos nacionales del gobierno federal, y
no de particulares.
Aun cuando el Tribunal Colegiado no lo refiere
expresamente en la sentencia recurrida, es evidente que al
reconocer a los quejosos el carácter de “terceros adquirentes
de buena fe”, indefectiblemente les reconoce la posesión “de
buena fe”.
Una cuestión trascendental en la adquisición de terrenos
nacionales es el reconocimiento del carácter de poseedor,
pues en virtud de dicho reconocimiento se generara una
preferencia al poseedor para la adquisición de terrenos
nacionales.
En consecuencia, el Tribunal Colegiado, al momento de
resolver respecto al pretendido “derecho de preferencia” de los
quejosos, debió verificar si la parte tercero interesada
contaba con alguna circunstancia que le permitiera o
facultara para reconocerle la posesión. Lo anterior obedece
al hecho que, en el juicio natural, tanto la tercera
interesada como los quejosos plantearon el reconocimiento
de validez de los títulos de propiedad que cada uno
exhibió, lo que se traduce en que cada una de las partes
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del juicio de origen pretendía obtener
el reconocimiento judicial de validez
del título que a cada quien
corresponde.
En ese sentido, al contar la parte
tercera interesada con un título
expedido por la autoridad administrativa competente
(Secretaría de la Reforma Agraria, hoy Secretaría de
Desarrollo Agrario Territorial y Urbano), el Tribunal
Colegiado debía verificar si existía una causa de posesión
respecto de la cual conceder un “derecho de preferencia” como
lo hizo respecto de los quejosos. Máxime que el propio
Tribunal Colegiado refiere en su sentencia que, en materia
agraria, las sentencias deben dictarse atendiendo a los
principios de verdad sabida, sin atenerse a formalidades, ni
sujetarse a reglas sobre estimación de pruebas, sino con
base en la equidad y en la buena fe.
El Tribunal Colegiado se limita a reconocer un “derecho de
preferencia” a los quejosos, sin atender a la causa de
posesión de la parte tercera interesada, por lo que dicho
reconocimiento es injustificado e inequitativo.
Lo anterior, implica una violación al derecho humano a la
tutela judicial efectiva, pues el trato inequitativo del que fue
objeto la parte tercera interesada le impidió el acceso a una
resolución jurisdiccional justa y legal.
La parte tercera interesada llevó ante la autoridad
administrativa competente un procedimiento administrativo
para la adquisición de terrenos nacionales, procedimiento
que concluyó con la titulación en su favor del inmueble
cuya enajenación onerosa se solicitó.
En virtud de la tramitación del procedimiento administrativo,
la parte tercera interesada contaba con una posesión
previa a la de los quejosos (con independencia de que el
Tribunal Colegiado hubiese considerado, como lo hizo al
resolver el diverso amparo directo 113/2014, que existieron
ciertos errores en el trámite del procedimiento
administrativo). No obstante, el Tribunal Colegiado omitió
referir y atender a la posesión que la parte tercera
interesada tuvo para instar el procedimiento administrativo
de enajenación de terrenos nacionales.
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En este sentido, el Tribunal Colegiado no debió atender
exclusivamente a la posesión de los quejosos, sino
también a las circunstancias relacionadas con la parte
tercera interesada, de donde se obtiene que, de forma
previa a los quejosos, contaba con la posesión de los
terrenos controvertidos.
Lo anterior derivó de la interpretación directa que efectuó el
Tribunal Colegiado respecto de los artículos 14 y 27 de la
Constitución, lo que claramente implicó una violación al
derecho humano a la tutela judicial efectiva al emitirse una
resolución contraria a los principios constitucionales
relativos a la función jurisdiccional (equidad, imparcialidad
y objetividad).
SEXTO. Procedencia del recurso. A fin de determinar si el
presente recurso es procedente o no, debe atenderse al contenido de
los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos17 y 81, fracción II, de la Ley de Amparo18, en
relación con los puntos primero y segundo del Acuerdo General
Número 9/2015, de ocho de junio de dos mil quince, del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación –que establece las bases
generales para la procedencia y tramitación de los recursos de
17 “Art. 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] (REFORMADA, D.O.F. 6 DE JUNIO DE 2011) IX.- En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; […]”
18 “Artículo 81. Procede el recurso de revisión: […] II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras”.
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revisión en amparo directo–19, pues de ellos se
desprende que el recurso de revisión contra las
sentencias que en materia de amparo directo
pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito
será procedente siempre y cuando se cumplan
los requisitos siguientes:
Primer requisito de procedencia:
Que en la sentencia recurrida se haya decidido sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o
se haya establecido la interpretación directa de un precepto
constitucional o de los derechos humanos establecidos en los
tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte,
o bien si en dicha sentencia se omitió el estudio de las
cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado
en la demanda de amparo.
Aunado a lo anterior, esta Segunda Sala –en la tesis
jurisprudencial 2a./J. 13/2016 (10a.), de rubro “REVISIÓN EN
AMPARO DIRECTO. ASPECTOS QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU
PROCEDENCIA CUANDO EN VÍA DE AGRAVIOS SE PLANTEA EL
ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL
APLICADA POR PRIMERA VEZ, EN LA SENTENCIA DICTADA POR EL
19 “PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación”.
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TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO”20– ha sostenido que se
satisface el primer requisito de procedencia de los recursos de
revisión en amparo directo cuando, a pesar de no haberse
planteado la inconstitucionalidad de alguna norma o solicitado la
interpretación directa de algún derecho humano en los términos
antes precisados, el Tribunal Colegiado de Circuito aplicó por
primera vez una norma en perjuicio del agraviado; caso en el que
deberá hacerse un análisis integral del asunto, en el que se
verifique lo siguiente:
1) De las consideraciones de la resolución emitida por el
órgano colegiado se constate que se actualiza el acto
concreto de aplicación de la norma general cuya
regularidad constitucional se impugna en la revisión;
2) Que ello trascienda al sentido de la decisión adoptada;
3) Verificar en la secuela procesal del asunto, que se trate
del primer acto de aplicación de la norma en perjuicio
del recurrente, ya que de lo contrario tuvo la obligación
de reclamarla desde la demanda de amparo, con lo cual
se cierra la posibilidad de que se utilice ese recurso
como una segunda oportunidad para combatir la ley; y
4) El accionante presente argumentos mínimos, esto es, se
advierta cuando menos, la causa de pedir; en el
entendido que resultan inoperantes o ineficaces los
construidos a partir de premisas generales y
abstractas, o cuando se hacen depender de
situaciones particulares o hipotéticas.
Segundo requisito de procedencia:
Que el problema de constitucionalidad referido en el inciso
anterior entrañe la fijación de un criterio de importancia y
trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, como sucede cuando este Alto Tribunal advierte
que el dictado de la sentencia dará lugar a un pronunciamiento
20 Época: Décima Época. Registro: 2010986. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis:
Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 27,
Febrero de 2016, Tomo I. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 13/2016 (10a.). Página: 821.
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novedoso o de relevancia para el orden jurídico
nacional, o cuando lo decidido en la sentencia
recurrida pueda implicar el desconocimiento de
un criterio sostenido por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación relacionado con alguna
cuestión propiamente constitucional, por haberse
resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su
aplicación.
Lo anterior tiene apoyo en la jurisprudencia siguiente:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Por regla general, las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo son definitivas y sólo de manera extraordinaria, pueden impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales (competencia, legitimación, oportunidad del recurso -en su caso-, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con el fin de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con los preceptos citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la procedencia del recurso de revisión interpuesto contra sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual, su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i) pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido aplicarlo”.21
21 Datos de localización: Época: Décima Época. Registro: 2010016. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo I. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 128/2015 (10a.). Página: 344.
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Precisado lo anterior debe decirse que en el presente caso
existen dos posibles temas de constitucionalidad que cumplen con el
primero de los requisitos de procedencia anteriormente referidos,
pues:
Por una parte, de la lectura que se realiza a la sentencia
recurrida se advierte que el Tribunal Colegiado de Circuito
del conocimiento realizó la interpretación directa de los
artículos 14 y 27 de la Constitución Federal, en relación con
los numerales 1.1 y 21 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, a fin de establecer que si bien la figura
de “tercero adquirente de buena fe” es de origen civilista, acorde
con el artículo 14 Constitucional, sí resulta aplicable a la
materia agraria regulada por el diverso 27 de nuestra Carta
Magna.
Además, tal como se hace valer en el recurso de revisión, el
Tribunal Colegiado de Circuito aplicó por primera vez en
perjuicio de la aquí recurrente el artículo 162 de la Ley
Agraria22, lo cual trascendió al sentido de la decisión
adoptada, pues derivado de esa aplicación, el órgano
jurisdiccional de amparo concedió la protección
constitucional a los quejosos (contraparte de la aquí
recurrente) al considerar que les asistía el carácter de
poseedores de buena fe y por ende, debía estimarse que
contaban con un derecho preferente para adquirir los
predios en litigio por vía de enajenación de terrenos
nacionales. Aunado a ello, en el recurso de revisión se
impugnó la constitucionalidad de dicho numeral.
Asimismo, se satisface el segundo requisito de procedencia
respecto del tema relacionado con la constitucionalidad del
artículo 162 de la Ley Agraria, pues de la búsqueda realizada en los
precedentes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se
advierte que hasta el momento no ha existido pronunciamiento alguno
en relación con la constitucionalidad del precepto legal antes
22 Es dable mencionar que si bien el citado precepto había sido aplicado desde un inicio por el Tribunal Unitario y por el Tribunal Superior Agrario, lo cierto es que tal aplicación nunca fue en perjuicio de la aquí recurrente, sino en beneficio.
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mencionado y, por ende, el dictado de la
sentencia podrá dar lugar a un pronunciamiento
novedoso y de relevancia para el orden jurídico
nacional.
Sin embargo, tal requisito de procedencia
no se satisface respecto del tópico atinente a la interpretación
directa de los artículos 14 y 27 constitucionales y 1.1 y 21 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con
el alcance del derecho de propiedad del particular tercero adquirente
de buena fe en el régimen agrario.
Ello se considera así, ya que en relación con dicho aspecto, los
agravios resultan inoperantes y por ende, esta Suprema Corte no
podría fijar un criterio jurídico importante y novedoso respecto de esa
cuestión.
En efecto, devienen inoperantes los argumentos vertidos en el
agravio segundo del recurso de revisión, ya que si bien la parte
recurrente hace alusión a la interpretación realizada en la sentencia
respecto de los artículos 14 y 27 Constitucionales, lo cierto es que no
combate tal interpretación, sino que se limita a sostener que el
Tribunal Colegiado carecía de competencia para determinar y/o
reconocer a quién le asistía el carácter de poseedor para efectos del
artículo 162 de la Ley Agraria, dado que dicho numeral establece
claramente que la autoridad administrativa (Secretaría de la Reforma
Agraria, hoy Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano) es
la única competente para ello.
En este sentido, si de conformidad con el artículo 107, fracción
IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos23, el
23 Art. 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
[…]
IX.- En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras”.
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recurso de revisión en amparo directo tiene por único objeto analizar
temas propiamente constitucionales (constitucionalidad de normas o
interpretación directa de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos), resulta lógico concluir que los argumentos en los que la
aquí recurrente sostiene que el Tribunal Colegiado de Circuito es
incompetente para determinar quién tiene el carácter de poseedor
para efectos del artículo 162 de la Ley Agraria constituye un aspecto
de mera legalidad que no puede ser materia de estudio en el presente
recurso.
Es aplicable en términos del artículo sexto transitorio de la Ley
de Amparo24, la jurisprudencia 2a./J. 53/98, que indica:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LOS AGRAVIOS DE LEGALIDAD SON INOPERANTES. Conforme a los artículos 107, fracción IX, constitucional y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, que regulan el recurso de revisión en amparo directo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta instancia deberá examinar las cuestiones propiamente constitucionales; por consiguiente, si en el recurso se plantean, al lado de agravios sobre constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de un precepto de la Constitución, argumentos de mera legalidad, éstos deben desestimarse por inoperantes”.25
Similar cuestión sucede con los argumentos vertidos en el
agravio tercero, ya que si bien es cierto que allí se hace referencia a
la interpretación de los artículos 14 y 27 Constitucionales, también lo
es que no se controvierte esa interpretación.
Efectivamente, en el agravio en cita, la recurrente se limita a
sostener que:
El reconocimiento realizado por el Tribunal Colegiado en el
sentido de que los quejosos –actores en reconvención–
adquirieron de buena fe los terrenos en litigio es una
apreciación carente de sustento, pues solo se pueden
adquirir terrenos nacionales del gobierno federal, y no de
particulares;
24 “SEXTO. La jurisprudencia integrada conforme a la ley anterior continuará en vigor en lo
que no se oponga a la presente Ley”.
25 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo
VIII, Agosto de 1998, página 326, con el número de registro 195743.
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El Tribunal Colegiado debió verificar si
la parte tercero interesada –aquí
recurrente– contaba con algún título
que permitiera tenerle por reconocida
la posesión del inmueble en cuestión,
tal como lo hizo respecto de los
quejosos, y al no hacerlo así, violó los principios de
equidad, imparcialidad y objetividad;
Ello, pues el Tribunal Colegiado se limitó a reconocer un
“derecho de preferencia” a los quejosos, sin atender a la
causa de posesión de la parte tercera interesada.
Lo anterior, implica una violación al derecho humano a la
tutela judicial efectiva, pues el trato inequitativo del que fue
objeto la parte tercera interesada le impidió el acceso a una
resolución jurisdiccional justa y legal.
Luego, al no combatirse la interpretación directa de los artículos
14 y 27 Constitucionales, en el sentido de que la posesión del tercero
adquirente de buena fe es aplicable también a la materia agraria, los
agravios en cuestión devienen inoperantes.
En atención a lo anterior, al no surtirse el requisito de
importancia por lo que atañe al tema relacionado con la interpretación
directa de los artículos 14 y 27 constitucionales y 1.1 y 21 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con el
alcance del derecho de propiedad de los particulares terceros
adquirentes de buena fe en el régimen agrario, solamente serán
materia de estudio de fondo los agravios enderezados en contra
de la constitucionalidad del artículo 162 de la Ley Agraria.
SÉPTIMO. Estudio de los agravios. De los agravios hechos
valer, sólo el primero de ellos se endereza en contra del artículo 162
de la Ley Agraria.
El agravio primero resulta infundado, ya que contrario a lo
sostenido por la recurrente, el hecho de que el artículo 162 de la Ley
Agraria establezca que los poseedores de bienes nacionales tendrán
un derecho preferente para adquirirlos, y no prevea la misma
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preferencia para otro tipo sujetos o situaciones (como sucede cuando
dos o más personas tienen títulos respecto del mismo bien y se
encuentran en conflicto), no resulta violatorio del principio de igualdad,
tal como se demuestra a continuación.
En principio debe precisarse que atendiendo a los argumentos
que hace valer la recurrente, esta Suprema Corte advierte que el
principio constitucional que se estima violado es el de igualdad y no el
de equidad (como se refiere en el agravio que aquí se estudia), pues
lo que se pretende evidenciar es que la norma impugnada da un trato
desigual a personas que se ubican en igualdad o similitud de
circunstancias; aspectos que corresponden más bien a la igualdad y
no a la equidad (que por lo general se ha entendido como un aspecto
de la igualdad, enfocado en su mayor parte al aspecto tributario).
En atención a ello, y de conformidad con el artículo 76 de la Ley
de Amparo26, se realizará el estudio respectivo a la luz del mencionado
principio de igualdad.
Sobre el particular, esta Segunda Sala ha establecido en
diversos precedentes que el principio de igualdad tiene un carácter
complejo en tanto subyace a toda la estructura constitucional y se
encuentra positivizado en múltiples preceptos de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus
aplicaciones concretas, tales como los artículos 1, primer y tercer
párrafos, 2, apartado B, 4, 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado
A, fracción VII, los cuales imponen obligaciones o deberes específicos
a los poderes públicos con relación al principio indicado; sin embargo,
tales poderes, en particular el legislador, están vinculados al principio
general de igualdad, establecido, entre otros, en el artículo 16
constitucional en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o
arbitrariamente.
Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan
específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento
26 “Artículo 76. El órgano jurisdiccional, deberá corregir los errores u omisiones que
advierta en la cita de los preceptos constitucionales y legales que se estimen violados, y
podrá examinar en su conjunto los conceptos de violación y los agravios, así como los
demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada,
sin cambiar los hechos expuestos en la demanda”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016 (Vinculado con el ADR 6400/2016)
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de trato igual en supuestos de hecho
equivalentes, salvo que exista un fundamento
objetivo y razonable que permita darles uno
desigual y, por el otro, un mandato de tratamiento
desigual, que obliga al legislador a establecer
diferencias entre supuestos de hecho distintos
cuando la propia Constitución Federal las imponga.
Lo anterior deriva de la tesis 2a. LXXXII/2008, que se lee bajo el
rubro "PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y
ALCANCE".27
Asimismo, esta Segunda Sala ha sostenido que para determinar
si una norma es contraria o no al principio de igualdad, deben
observarse los criterios siguientes:
En principio, la igualdad normativa requiere
necesariamente una comparación entre dos o más
regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es
discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación
con otro.
Así, para analizar una norma a la luz de la garantía de
igualdad se debe elegir el término de comparación
apropiado que permita comparar a los sujetos desde un
determinado punto de vista y, con base en éste, establecer
si se encuentran o no en una situación de igualdad
respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si
el trato que se les da, con base en el propio término de
comparación, es diferente. En caso de que los sujetos
comparados no sean iguales o no sean tratados de manera
desigual, no habrá violación a la garantía individual.
Una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia
de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue
una finalidad constitucionalmente válida y, para ello, resulta
27 Consultable en la página 448, Tomo XXVII, junio de 2008 del Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta. Novena Época.
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suficiente que la finalidad perseguida sea
constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una
de las prohibiciones específicas de discriminación
contenidas en el artículo 1, primer y tercer párrafos, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea
constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo.
La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la
diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del
fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de
causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o
posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los
medios se adecuen estrechamente o estén diseñados
exactamente para lograr el fin en comento. Tratándose de
las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio,
será necesario analizar con mayor intensidad la
adecuación, siendo exigible que la medida esté
directamente conectada con el fin perseguido.
Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de
que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una
relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo
que supone una ponderación entre sus ventajas y
desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios
ocasionados por el trato diferenciado no sean
desproporcionados con respecto a los objetivos
perseguidos.
Lo anterior deriva de la jurisprudencia 2a./J. 42/201028, que lleva
por título: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL
CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN
VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA".
De esta forma, para que las diferencias normativas puedan
considerarse apegadas al principio de igualdad es indispensable que
exista una justificación objetiva y razonable para realizar tal
diferenciación, la cual persiga una finalidad constitucionalmente válida 28 Visible en la página 427, Tomo XXXI, abril de 2010 del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. Novena Época.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016 (Vinculado con el ADR 6400/2016)
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y sea adecuada para el logro del fin legítimo
buscado, debiendo concurrir una relación de
proporcionalidad entre los medios empleados y la
finalidad perseguida.
Por su parte, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha señalado reiteradamente que la Convención
Americana sobre Derechos Humanos no prohíbe todas las distinciones
de trato, para lo cual ha marcado la diferencia entre “distinciones” y
“discriminaciones”, de forma que las primeras constituyen diferencias
compatibles con la Convención Americana por ser razonables y
objetivas, mientras que las segundas constituyen diferencias
arbitrarias que redundan en detrimento de los derechos humanos.
Asimismo, dicho Tribunal ha señalado que el principio de derecho
imperativo de protección igualitaria y efectiva de la ley y no
discriminación, determina que los Estados deben abstenerse de
producir regulaciones discriminatorias o que tengan efectos
discriminatorios en los diferentes grupos de una población al momento
de ejercer sus derechos29.
Aunado a lo anterior, la Corte Interamericana ha sostenido que
una violación del derecho a la igualdad y no discriminación se produce
también "ante situaciones y casos de discriminación indirecta reflejada en el impacto
desproporcionado de normas, acciones, políticas o en otras medidas que, aun cuando
sean o parezcan ser neutrales en su formulación, o tengan un alcance general y no
diferenciado, produzcan efectos negativos para ciertos grupos vulnerables". Esto es,
cuando una política general, medida o norma general tenga un efecto
desproporcionado perjudicial en un grupo particular, puede ser
considerada discriminatoria aun si no ha sido dirigida específicamente
a ese grupo.30
En el entendido de que dicho Tribunal Internacional ha
considerado importante distinguir que mientras el artículo 1.1 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere al deber
del Estado de respetar y garantizar “sin discriminación” los derechos
contenidos en dicha Convención, el diverso 24 del propio instrumento
29 Cfr. Caso Artavia Murillo y otros (“fecundación in vitro”) VS. Costa Rica. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de septiembre de 2012. 134, párrs. 285 y 286.
30 Cfr. Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 24 de octubre de 2012. Serie C No. 251, párr 235.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016
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internacional protege el derecho a la “igual protección de la ley”, de tal
suerte que si "un Estado discrimina en el respeto o garantía de un derecho
convencional, el hecho debe ser analizado bajo el artículo 1.1 y el derecho
sustantivo en cuestión", y si por el contrario la alegada discriminación "se
refiere a una protección desigual de la ley interna, el hecho debe examinarse
bajo el artículo 24 de la misma"31.
Es así, en virtud de que el artículo 24 de la referida Convención
prohíbe la discriminación de derecho o de hecho, no sólo en cuanto a
los derechos consagrados en dicho tratado, "sino en lo que respecta a
todas las leyes que apruebe el Estado y a su aplicación". Esto es, no se limita
a reiterar lo dispuesto en el artículo 1.1 respecto de la obligación de
los Estados de respetar y garantizar, sin discriminación, los derechos
reconocidos en dicho tratado, ya que "consagra un derecho que también
acarrea obligaciones al Estado de respetar y garantizar el principio de igualdad
y no discriminación en la salvaguardia de otros derechos y en toda la
legislación interna que apruebe, pues protege el derecho a la „igual protección
de la ley‟, de modo que veda también la discriminación derivada de una
desigualdad proveniente de la ley interna o de su aplicación"32.
Al respecto resulta aplicable la tesis de jurisprudencia 2a./J.
64/2016 (10a.), que dispone:
“PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE. El principio de igualdad tiene un carácter complejo al subyacer a toda la estructura constitucional y se encuentra positivizado en múltiples preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus aplicaciones concretas, tales como los artículos 1o., primer y último párrafos, 2o., apartado B, 4o., 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado A, fracción VII. Esto es, los artículos referidos son normas particulares de igualdad que imponen obligaciones o deberes específicos a los poderes públicos en relación con el principio indicado; sin embargo, estos poderes, en particular el legislativo, están vinculados al principio general de igualdad establecido, entre otros, en el artículo 16 constitucional, en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o arbitrariamente. Ahora bien, este principio, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción
31 Corte IDH. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C No. 218, párr 253.
32 Corte IDH. Caso Norín Catrimán y otros (Dirigentes, miembros y activista del Pueblo Indígena Mapuche)
Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de mayo de 2014. Serie C No. 279, párr 199.
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normativa. Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a prever diferencias entre supuestos de hecho distintos
cuando la propia Constitución las imponga. De esta forma, para que las diferencias normativas puedan considerarse apegadas al principio de igualdad es indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con estándares y juicios de valor generalmente aceptados, cuya pertinencia debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo concurrir una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida”.33
Precisado lo anterior, resulta procedente analizar el contenido
del numeral impugnado en el presente caso, el cual dispone:
“Artículo 162.- Tendrán preferencia para adquirir terrenos nacionales, a titulo oneroso, los poseedores que los hayan explotado en los últimos tres años. En su defecto, se estará a lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley General de Bienes Nacionales34”.
33 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro
31, Junio de 2016, Tomo II, página 791, con número de registro 2011887.
34 Cabe mencionar que el citado artículo 162 de la Ley Agraria no ha sido reformado desde el año 1992; razón por la que debe entenderse que la referencia que hace en su parte final es al artículo 58 de la Ley General de Bienes Nacionales que estuvo vigente en esa época, el cual disponía: “CAPITULO V De los Inmuebles de Dominio Privado (F. DE E., D.O.F. 12 DE FEBRERO DE 1982) ARTICULO 58.- Los inmuebles de dominio privado que no sean adecuados para destinarlos a los fines a que se refiere el artículo anterior, podrán ser objeto de los siguientes actos de administración y disposición: (REFORMADA, D.O.F. 7 DE FEBRERO DE 1984) I. Transmisión de dominio a título oneroso o gratuito, según el caso, de conformidad con los criterios que determine la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, en favor de instituciones públicas que tengan a su cargo resolver problemas de habitación popular para atender necesidades colectivas; II. Permuta con las entidades paraestatales o con los Gobiernos de los Estados y Municipios, de inmuebles que por su ubicación, características y aptitudes satisfagan necesidades de las partes; III. Enajenación a título oneroso, para la adquisición de otros inmuebles que se requieran para la atención de los servicios a cargo las dependencias de la Administración Pública Federal; IV. Donación en favor de los Gobiernos de los Estados o de los Municipios, para que utilicen los inmuebles en los servicios públicos locales, en fines educativos o de asistencia social; (REFORMADA, D.O.F. 25 DE MAYO DE 1987)
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6397/2016
(Vinculado con el ADR 6400/2016)
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Como se ve, el citado dispositivo establece un derecho de
preferencia para adquirir, a título oneroso, terrenos nacionales.
Tal derecho de preferencia se confiere únicamente a los
poseedores que hayan explotado dichos terrenos en los últimos
tres años.
Asimismo, el artículo en cuestión dispone que de no existir un
poseedor con esas características, se estará a lo dispuesto en el
artículo 58 de la Ley General de Bienes Nacionales.
De lo anterior podemos advertir que la norma impugnada no
puede considerarse transgresora del principio de igualdad bajo los
argumentos que expone la recurrente, pues los poseedores a que se
refiere el mencionado artículo 162, esto es, aquellos que han
explotado terrenos nacionales cuando menos durante los últimos tres
años (previos a su adquisición), no pueden considerarse en igualdad
de condiciones que aquellas personas que sí tienen títulos que avalan
la propiedad de esas tierras, aunque tales títulos estén “en conflicto”.
Ello, ya que si alguno de los particulares “en conflicto” cuenta con
título válido y vigente respecto de las tierras, no podría considerarse
actualizada la hipótesis a que se refiere el mencionado precepto, pues
la norma parte de la premisa de que los terrenos formen parte de los
bienes de la Nación; lo cual no puede suceder si existe alguna
persona que sea el titular de esos bienes.
Tampoco podría considerarse que aquellas personas que, sin
tener la posesión, cuentan con un título que ha sido declarado nulo por
una autoridad judicial, tienen los mismos derechos que los poseedores
que han explotado las tierras durante los últimos tres años, pues
mientras estos últimos cuentan con un derecho actual respecto de las
tierras que poseen y explotan (posesión), los otros sujetos no cuentan
con derecho alguno, pues el título en que podrían apoyar su
V. Arrendamiento, donación o comodato en favor de asociaciones o instituciones privadas que realicen actividades de interés social y que no persigan fines de lucro; VI. Enajenación a título oneroso, en favor de personas de derecho privado que requieran disponer de dichos inmuebles para la creación, fomento o conservación de una empresa que beneficie a la colectividad; y VII. Enajenación o donación en los demás casos en que se justifique en los términos de esta ley”.
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pretensión ha sido declarado nulo, teniendo como
consecuencia que el terreno vuelva a formar
parte de los bienes de la Nación, en términos del
artículo 158 de la Ley Agraria, que dispone:
“Artículo 158.- Son nacionales: I. Los terrenos baldíos deslindados y medidos en los términos de este
Título; y II. Los terrenos que recobre la Nación por virtud de nulidad de los títulos
que respecto de ellos se hubieren otorgado”.
En este sentido, al no estar ante sujetos en igualdad de
condiciones o en situaciones equiparables, resulta lógico concluir que
en el caso no podría considerarse violado el principio de igualdad.
Aunado a lo anterior cabe señalar que si la pretensión de la
recurrente es que el legislador federal incorpore al artículo 162 de la
Ley Agraria a otro tipo de sujetos, además de los poseedores, tal
efecto no podría concretarse mediante el presente recurso de revisión
en amparo directo.
Ello, pues de conformidad con el principio de relatividad que rige
al juicio de amparo en términos del artículo 73, fracción XVIII, de la ley
de la materia, en relación con el artículo 107, fracción II, párrafo
primero, de la Constitución Federal, el amparo no puede tener como
efecto la creación o modificación de una ley, que constituye una
prescripción general, abstracta y permanente, sino que debe limitarse
a vincular únicamente a las partes en el juicio, y no a todos los
gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la
norma creada.
Sin que sea obstáculo que el artículo 103, fracción I,
constitucional, establezca que los Tribunales de la Federación
conocerán de toda controversia suscitada por normas generales, actos
u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos, ya que
dicho precepto no contempla la posibilidad de que puedan reclamarse
omisiones legislativas, caso en el cual opera la limitante prevista en el
referido artículo 107, fracción II, párrafo primero, en el sentido de que
las sentencias dictadas en el juicio de amparo no pueden tener efectos
generales.
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Es aplicable al caso la tesis 2a. VIII/2013 (10a.) titulada “OMISIÓN
LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA,
CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, EN
RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”.35
En las relatadas consideraciones, al resultar inoperantes en una
parte e infundados en otra los agravios hechos valer por la recurrente,
lo procedente es confirmar la sentencia recurrida.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a José
Hilario Guadalupe Domínguez Díaz, Carlos Fernando Cervera
Abascal, José Alberto Cervera Abascal, María Luisa Ayuso Rubio,
María Consuelo Ruiz Moreno, Alma Rosa Bermudez Trejo y María
Consuelo González Ruiz, en contra de la sentencia dictada por el
Tribunal Superior Agrario en el expediente relativo al recurso de
revisión número 220/2011-44 de su índice, para los efectos precisados
en el considerando sexto del fallo aquí recurrido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
35 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 2, página 1164, con el número de registro 2002843.