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§ = párrafo
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE: CENTRO DE DISTRIBUCIÓN INDUSTRIAL, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: RODRIGO DE LA PEZA LÓPEZ FIGUEROA Colaboró: Guillermina Rojas García
Í N D I C E
SÍNTESIS ..............................................................................................I
RESULTANDOS ..................................................................................1
§ 1. PRIMERO. DEMANDA DE AMPARO Y ANTECEDENTES. ......................1
§ 2. SEGUNDO. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. .........................................6
§ 3. TERCERO. TRÁMITE Y RESOLUCIÓN DEL JUICIO DE AMPARO. ............7
§ 6. CUARTO. TRÁMITE DEL RECURSO DE REVISIÓN Y AGRAVIOS. ............8
CONSIDERANDOS ............................................................................ 10
§ 11. PRIMERO. COMPETENCIA. ........................................................ 10
§ 12. SEGUNDO. OPORTUNIDAD. ...................................................... 11
§ 16. TERCERO. LEGITIMACIÓN. ....................................................... 11
§ 17. CUARTO. PROCEDENCIA. ......................................................... 12
§ 26. QUINTO. ESTUDIO DE FONDO. ................................................... 14
RESOLUTIVOS .................................................................................. 31
/
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE: CENTRO DE DISTRIBUCIÓN INDUSTRIAL, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: RODRIGO DE LA PEZA LÓPEZ FIGUEROA Colaboró: Guillermina Rojas García
S Í N T E S I S
TEMA: Constitucionalidad del artículo 16 del Reglamento de la
Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de
Empresas, Recaudación y Fiscalización. Determinar si el
principio de legalidad tributaria en relación con el principio
constitucional de reserva de ley, son aplicables a las obligaciones
formales relacionadas con la aportación de primas de seguridad
social, como la obligación de dar informes al Instituto Mexicano
del Seguro Social, o bien, si a dichas obligaciones no son
aplicables los principios relacionados con las obligaciones
tributarias sustantivas.
PROPUESTA. Son infundados los agravios, porque:
Es incorrecta la premisa de la que parte, en el sentido de que
conforme a los principios de reserva de ley y de legalidad
tributaria, los elementos de toda obligación a cargo del patrón –
específicamente contenida en el precepto impugnado, consistente
en proporcionar al Instituto Mexicano del Seguro Social la
información relacionada con el cambio de representante legal
para efectos de los trámites relacionados con el registro patronal–
, deben estar expresamente establecidos en ley.
Es cierto que las aportaciones de seguridad social son
contribuciones, y por lo tanto, les son aplicables los principios de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
ii
justicia fiscal, así como el principio de reserva de ley en materia
tributaria; pero a contrario sensu, las obligaciones fiscales de
carácter formal, esto es, aquellas distintas a la obligación
sustancial de pagar una contribución, no necesariamente se rigen
por dichos principios, en el sentido de que los elementos
esenciales de dichas obligaciones deban consignarse
expresamente en la ley.
En este sentido, el precepto impugnado no contiene un elemento
esencial de alguna contribución, pues no se trata de una
obligación sustantiva, sino que de una obligación formal
relacionada con la obligación legal de registrarse como patrón
ante el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Ahora bien, existe la obligación legal establecida en la fracción I
del artículo 15 de la Ley del Seguro Social, en relación con las
fracciones IV y VIII y en el último párrafo de dicho precepto,
donde se dispone que el patrón (quién), debe registrarse (qué)
ante el Instituto Mexicano del Seguro Social (dónde),
proporcionando a dicho instituto los datos necesarios para ello
(cómo) dentro de un plazo no mayor a cinco días (cuándo).
Al emitir el Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de
Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y
Fiscalización, el Ejecutivo Federal reguló en sus artículos 13 y 14,
la forma en que debe llevarse a cabo el registro patronal
correspondiente, esto es, el “cómo” de la obligación legal de
referencia, y al respecto señaló que dicho registro, se perfecciona
mediante la emisión de un número de registro, así como mediante
la emisión de un documento de identificación patronal, en el que
se harán constar, entre otros datos, la firma y la identidad del
representante legal del patrón.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2015
iii
En consecuencia, a juicio de esta Segunda Sala,
la obligación establecida en el artículo 16 del
propio reglamento, en el sentido de que el patrón
debe informar el Instituto Mexicano del Seguro Social sobre el
cambio de representante legal, no es sino un deber relacionado
con la forma en que debe registrarse el patrón ante dicho Instituto,
pues si inclusive conforme a la Ley del Seguro Social, el patrón
debe proporcionar ciertos datos al Instituto para registrarse, es
consustancial a dicho deber, que el patrón actualice la
información proporcionada cuando ésta cambie.
PUNTOS RESOLUTIVOS:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
CENTRO DE DISTRIBUCIÓN INDUSTRIAL, SOCIEDAD
ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, contra el acto que reclamó
de la Segunda Sala Regional de Oriente del entonces Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ahora Tribunal Federal
de Justicia Administrativa, precisado en el resultando primero de
esta ejecutoria.
Tesis propuestas: APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. LAS OBLIGACIONES FORMALES A CARGO DEL PATRÓN, NO NECESARIAMENTE SE RIGEN POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. Aunque las aportaciones de seguridad social son contribuciones, y como tales deben sujetarse a los principios de justicia tributaria, entre ellos el de legalidad tributaria y el de reserva de ley fiscal, en términos de la fracción IV del artículo 31 y de la fracción VII del artículo 73, ambos de la Constitución Federal, ello no significa que los elementos esenciales de todas las obligaciones a cargo de los patrones deban estar expresamente consignadas en un acto formalmente legislativo, pues dichos principios sirven para establecer un mayor grado de control
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
iv
sobre la facultad exactora del Estado, pero no se justifica en las obligaciones de carácter formal, como las que consisten en registrarse ante la autoridad, rijan dichos principios con el mismo nivel de exigencia. REGISTRO PATRONAL ANTE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. EL ARTÍCULO 16 DEL REGLAMENTO DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL EN MATERIA DE AFILIACIÓN, CLASIFICACIÓN DE EMPRESAS, RECAUDACIÓN Y FISCALIZACIÓN, NO ES VIOLATORIO DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 CONSTITUCIONAL. Mediante la emisión de los artículos 13 y 14 de dicho Reglamento, el Ejecutivo federal establece que la forma en que debe llevarse a cabo el registro patronal ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, se perfecciona mediante la emisión de un número de registro y de un documento de identificación patronal, en el que consten los datos proporcionados por el patrón, esto es, dichos preceptos constituyen un acto general y abstracto, pero materialmente administrativo, mediante el cual el Ejecutivo provee a la exacta observancia de las fracciones I, IV y VIII del artículo 15 de la Ley del Seguro Social, en las que se establece la obligación patrón de registrarse ante dicho Instituto, proporcionando los datos necesarios para ello. Por lo tanto, la obligación contenida en el diverso artículo 16 de dicho Reglamento, y que consiste en informar al Instituto sobre la actualización de esos datos, entre ellos el cambio de representante legal, es un deber consustancial al de registrarse, que además tiene por objeto dotar de mayor operatividad el funcionamiento del registro patronal, por lo que dicho precepto reglamentario, no contraviene el principio de reserva de ley, porque únicamente reglamenta una obligación que sí se encuentra establecida en ley y que en todo caso, se trata de una obligación fiscal formal, cuyos elementos no necesariamente deben establecerse en la ley en su totalidad; y tampoco viola el principio de subordinación jerárquica, porque simplemente establece la forma de dar cumplimiento a una obligación legal, sin ir más allá de la ley.
/
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1507/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE: MONTE AUTO Y ANEXAS, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: RODRIGO DE LA PEZA LÓPEZ FIGUEROA Colaboró: Guillermina Rojas García
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ---
Vo. Bo. Ministro:
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
1. PRIMERO. ANTECEDENTES DEL ACTO RECLAMADO. En el juicio
contencioso administrativo 419/2012, sesión de
2. Mediante escrito presentado el seis de mayo de dos mil dieciséis,
en la Oficialía de Partes de las Salas Regionales de Oriente del
entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(actualmente Tribunal Federal de Justicia Administrativa) con
residencia en San Andrés Cholula, Puebla,1 Centro de
Distribución Industrial, S.A. de C.V., por conducto de Augusto
Carlos Galván Acosta, promovió juicio de amparo directo en
contra de la sentencia dictada por la Segunda Sala Regional de
Oriente de dicho Tribunal, el dos de marzo de dos mil dieciséis,
en el juicio de nulidad **********; cuyos antecedentes se narran a
continuación:
1 Foja 4 de juicio de amparo directo ********** del índice del Segundo Tribunal Colegiado
del Sexto Circuito (en adelante, cuaderno de amparo).
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
2
2.1. Por oficio 22.01.056.11.000/CE/4989/2014, emitido el ocho
de agosto de dos mil catorce, el Titular de la Subdelegación
Puebla Norte, del Instituto Mexicano del Seguro Social,
“invitó” a la quejosa, por conducto de su representante legal,
para que revisara si su empresa se encontraba
correctamente clasificada para los efectos de pago de cuotas
del Seguro de Riesgo de Trabajo o si debía corregirla
conforme a lo previsto en los artículos 178 y 179 del
Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de
Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y
Fiscalización.2
2.2. En respuesta, la empresa presentó un escrito ante la
autoridad el veintiuno de agosto de dos mil catorce, por
conducto de Gerardo Cabildo Garrido, en su carácter de
representante legal, en el que manifestó que mediante
resolución de treinta y uno de marzo de dos mil catorce, le
había sido determinada la prima de seguro de riesgos de
trabajo con número de folio CE 14/03/50068, bajo la clase de
riesgo IV, fracción 421 y prima de riesgo 01.17421 con
denominación de la fracción instalaciones sanitarias,
eléctricas de gas y de aire acondicionado; prima que surtiría
efectos del primero de marzo del dos mil catorce, hasta
febrero de dos mil quince, conforme lo establece el artículo
32, primer párrafo, fracciones III y VI con relación en el
artículo 38 fracción III, ambos del Reglamento de la Ley del
Seguro Social en materia de filiación, clasificación de
2 Foja 44 del juicio de nulidad ********** (en adelante, juicio de nulidad).
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
3
empresas, recaudación y fiscalización. En
consecuencia, solicitó se le tuviera por
cumplida la invitación de referencia.3
2.3. Por oficio 22015679100/CE/5244/2014, de veintiuno de
agosto de dos mil catorce, se informó a la quejosa que su
solicitud era insolvente, pues para atenderla, debía exhibir la
documentación correspondiente a la afiliación del registro
patronal ante ese Instituto, y en consecuencia, la autoridad
decidió emitir una segunda invitación para regularizarse;4 la
cual se plasmó en el diverso oficio
22.01.056.11000/CE/5306/2014, de veinticinco de agosto de
dos mil catorce.5
2.4. En acatamiento a lo anterior, mediante formularios
presentados ante la autoridad el doce y el dieciocho de
septiembre de dos mil catorce, la empresa quejosa, por
conducto de Gerardo Cabildo Garrido, solicitó su
regularización en relación con la clasificación de empresas y
dio aviso en relación con el registro patronal.6
2.5. Sin embargo, mediante escrito presentado ante la autoridad
el veintiocho de noviembre de dos mil catorce,7 la empresa
quejosa por conducto de Augusto Carlos Galván Acosta,
manifestó que la empresa no había variado su giro desde su
constitución, por lo que no se había ubicado en ninguno de
los supuestos para cambiar de clase de conformidad con lo
3 Foja 46 del juicio de nulidad.
4 Foja 57 del juicio de nulidad.
5 Visible a fojas 54 del juicio de nulidad.
6 Fojas 48 y 98 del juicio de nulidad.
7 Visible a fojas 58 del juicio de nulidad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
4
dispuesto en el artículo 28 del Reglamento de la Ley del
Seguro Social en materia de afiliación, clasificación de
empresas, recaudación y fiscalización. En este sentido,
desconoció la solicitud de corrección patronal en materia de
clasificación de empresas, y manifestó estar en desacuerdo
con el cambio de prima que se le pretendía aplicar, además
de que desconocía la personalidad del gerente Gerardo
Cabildo Garrido, para representar a la empresa, al firmar la
solicitud de referencia, según su dicho, intimidado por la
propia autoridad.
2.6. Mediante oficio 220105679100/CE/7295/2014, la autoridad
informó a la empresa que era improcedente su pretensión,
pues en los Registros del Instituto se había reconocido a
Gerardo Cabildo Garrido como representante legal del patrón
desde el dieciocho de septiembre de dos mil trece, además
de que dicha persona era la única autorizada para presentar
promociones y avisos en materia de afiliación respecto de la
Tarjeta de Identificación Patronal, así como quien había
firmado el Aviso de Inscripción Patronal en el Régimen
Obligatorio Persona Moral presentado el dieciocho de
septiembre de dos mil trece, por haber acreditado con
instrumento notarial su personalidad.8
2.7. Inconforme con dicha determinación, la empresa por
conducto de Augusto Carlos Galván Acosta, solicitó se le
diera a conocer fundada y motivadamente si Gerardo Cabildo
Garrido, poseía poder vigente para firmar la citada Solicitud
de Corrección Patronal en Materia de Clasificación de
Empresas de fecha doce de septiembre de dos mil catorce;
8 Foja 62 del juicio de nulidad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
5
asimismo, solicitó se dejara sin efectos dicha
solicitud, debido a que se había revocado el
poder de Gerardo Cabildo Garrido desde el
dos de julio de dos mil catorce; por lo anterior
desconoce la Solicitud de Corrección Patronal en Materia de
Clasificación de Empresas así como el crédito, las diferencias
y multas notificadas a su empresa.9
2.8. Mediante oficio 2291.05.100.100/AFIL/CE/4751/2015, la
autoridad (i) declaró improcedente el escrito en cuestión,
insistiendo en que solamente tenía registrado como
representante legal de la empresa a Gerardo Cabildo Garrido;
y que desconocía la revocación de poderes de dicha persona,
pues la empresa omitió dar aviso del cambio de
representación legal, lo cual era su deber de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento de la Ley del
Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de
Empresas, Recaudación y Fiscalización; y (ii) confirmó el
procedimiento de regularización patronal llevado a cabo ante
el Instituto.10
2.9. Mediante escrito presentado el doce de agosto de dos mil
quince, en la Oficialía de Partes de las Salas Regionales de
Oriente del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, Centro de Distribución Industrial, S.A. de C.V.,
por conducto de Augusto Carlos Galván Acosta, demandó la
nulidad de la resolución administrativa contenida en el oficio
descrito en el punto anterior.11
9 Fojas 67 a 74 del juicio de nulidad.
10 Foja 76 del juicio de nulidad.
11 Foja 1 del juicio de nulidad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
6
2.10. Correspondió conocer del juicio a la Segunda Sala Regional
de Oriente del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, que por acuerdo de trece de agosto de dos mil
quince, lo admitió a trámite bajo el expediente número
**********,12 y en sesión de dos de marzo de dos mil dieciséis,
dictó la sentencia correspondiente, en la que reconoció la
validez de la resolución impugnada.13 Dicha sentencia
constituye el acto reclamado en el presente juicio de amparo.
3. SEGUNDO. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. En la demanda de amparo,
la quejosa hizo valer en esencia,14 que el artículo 16 del
Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación,
Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, viola los
principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica en
materia tributaria, establecidos en la fracción I del artículo 89, en
relación con la fracción IV del artículo 31 de la Constitución
Federal, porque regula uno de los elementos integradores de la
obligación tributaria a cargo del patrón, consistente en informar
dentro de cinco días hábiles, cualquier modificación de los datos
proporcionados al Instituto Mexicano del Seguro Social, en
relación con su clasificación empresarial, esto es, regula uno de
los elementos cualitativos del tributo, que es el sujeto pasivo;
obligación que debería estar contenida en la Ley del Seguro
Social, como sucede con otras obligaciones similares, porque los
elementos cualitativos del tributo determinan la hipótesis en la que
surge la obligación de pagar, quién debe pagar y a quién debe
pagarse. Asimismo, en el plano de legalidad, sostuvo que la sala
responsable no dio respuesta correcta a estos planteamientos.
12
Foja 78 a 79 del juicio de nulidad.
13 Foja 259 del juicio de nulidad.
14 Foja 8 a 20 cuaderno de amparo.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
7
4. TERCERO. TRÁMITE Y RESOLUCIÓN DEL JUICIO
DE AMPARO. Por oficio 12-2-1-21465/16, el
Magistrado instructor de la Segunda Sala
Regional Oriente del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, con residencia en San Andrés
Cholula, Puebla, rindió su informe justificado señalando que era
cierto el acto reclamado.15
5. Correspondió conocer del asunto al Segundo Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Sexto Circuito con residencia en
San Andrés Cholula, Puebla, que mediante auto de veinticuatro
de mayo de dos mil dieciséis,16 admitió la demanda de amparo,
registrándola bajo el número de expediente D.F. 162/2016; y en
sesión de doce de enero de dos mil diecisiete, dictó sentencia17 en
la que negó el amparo, exponiendo en esencia las siguientes
consideraciones:
5.1. Es cierto que en la Ley del Seguro Social, no se establece
expresamente la obligación contenida en el precepto
impugnado, en el sentido de que los patrones deben
comunicar al Instituto Mexicano del Seguro Social, dentro
del plazo de cinco días hábiles, entre otras cosas, el cambio
de representante legal, o cualquier circunstancia que
modifique los datos proporcionados al Instituto para su
debido registro patronal y la obtención del correspondiente
documento de identificación patronal; sin embargo, ello no
significa que dicho precepto vaya más allá de la ley o
imponga mayores obligaciones, sino que únicamente
desarrolla y pormenoriza la obligación legal, específicamente 15
Foja 2 del cuaderno de amparo.
16 Foja 29 del cuaderno de amparo.
17 Foja 36 del cuaderno de amparo.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
8
la consignada en su artículo 15, consistente en registrarse
como patrón o sujeto obligado ante el Instituto Mexicano del
Seguro Social, pues a cambio de dicho registro, el Instituto
debe proporcionar un documento de identificación, en el que
deben hacerse constar los datos proporcionados por el
propio patrón, entre otros, su firma o la de su representante
legal, por lo que la obligación de comunicar cualquier cambio
en esos datos, implica el desarrollo y complemento de la
obligación de registrarse.
5.2. Por lo tanto es infundado el concepto de violación, pues el
artículo 16 del comentado reglamento impugnado, no es
violatorio del principio de subordinación jerárquica contenido
en la fracción I del artículo 89, constitucional, ni del principio
de reserva de ley, consignado en el 49 de la misma
Constitución.
5.3. También es infundado que la sentencia reclamada carezca
de los principios de fundamentación y motivación, de
legalidad y las formalidades esenciales del procedimiento
contempladas en los artículos 14 y 16 constitucionales, así
como el 50 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso
Administrativo, pues la sala responsable sí analizó los
argumentos planteados por la quejosa en relación con el
precepto impugnado.
6. CUARTO. TRÁMITE DEL RECURSO DE REVISIÓN Y AGRAVIOS.
Mediante escrito presentado el primero de febrero de dos mil
diecisiete,18 ante Colegiado del conocimiento, la quejosa interpuso
recurso de revisión en contra de la sentencia relatada con
antelación. 18
Foja 3 del presente toca.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
9
7. En los conceptos de agravio, el recurrente
sostuvo que el artículo 16 fracción I del
Reglamento de la Ley del Seguro Social en
Materia de Afiliación, Clasificación de
Empresas, Recaudación y Fiscalización, sí es violatorio del
principio de subordinación jerárquica contenido en el artículo 89,
fracción I de la Constitución Federal y del principio de reserva de
ley consignada en el artículo 49 de la Constitución Federal,
porque en la fracción I del artículo 15 de la Ley del Seguro Social
deben distinguirse dos obligaciones del patrón: la primera, es la
de registrarse, y la segunda, es la obligación de informar de las
altas, bajas, modificaciones de salario y de más datos, dentro de
cinco días hábiles; pero esta segunda obligación se refiere a los
datos de los trabajadores, y no a los propios, y por lo tanto,
contrariamente a los que sostiene el Colegiado, los artículos 12,
13, 14, 15 y específicamente el 16 del Reglamento de la Ley del
Seguro Social en Materia de Afiliación Clasificación de Empresas,
Recaudación y Fiscalización, no complementan la obligación de
registrarse establecida en la fracción I del artículo 15 de la Ley del
Seguro Social, sino en todo caso, la segunda obligación
consistente en dar informes sobre los trabajadores.
8. El Tribunal Colegiado del conocimiento ordenó la remisión del
asunto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante
proveído de dos de febrero de dos mil diecisiete.19
9. Por acuerdo de diez de febrero de dos mil diecisiete,20 el Ministro
Luis María Aguilar Morales, Presidente de este Tribunal
Constitucional, admitió el presente recurso de revisión, y ordenó
19
Foja 81 del cuaderno de amparo.
20 Foja 21 del presente toca.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
10
turnarlo a la ponencia del señor Ministro Eduardo Medina Mora I.,
así como que se radicara en la Segunda Sala a la que se
encuentra adscrito.
10. Por acuerdo de diez de marzo de dos mil diecisiete, esta Segunda
Sala, por conducto de su Presidente, se avocó al conocimiento
del presente asunto.21
11. Mediante escrito presentado el treinta de marzo de dos mil
diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia
de este Alto Tribunal,22 la autoridad tercero interesada interpuso
recurso de revisión adhesiva, el cual fue admitido por el
Presidente de esta Segunda Sala por acuerdo de cinco de abril
del año en curso.23
12. Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley
de Amparo en vigor; y,
C O N S I D E R A N D O:
13. PRIMERO. COMPETENCIA. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente24 para
conocer del presente recurso de revisión, porque fue interpuesto
en contra de la sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de
Circuito en un juicio de amparo directo en materia administrativa,
21
Foja 38 del presente toca.
22 Foja 43 del presente toca.
23 Foja 52 del presente toca.
24 La competencia se fundamenta en la fracción IX del artículo 107 constitucional, en las
fracciones V del artículo 11 y III, inciso a) del artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en la fracción II del artículo 81 y en el artículo 83 de la Ley de Amparo vigente, en relación con la fracción III del punto Primero del Acuerdo General 9/2015, y con los puntos Primero y Segundo del Acuerdo General 5/2013, ambos del Pleno de este Alto Tribunal.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
11
que corresponde a la especialidad de esta
Sala, y no se considera necesario que el
recurso sea resuelto por el Tribunal Pleno.
14. SEGUNDO. OPORTUNIDAD. El recurso de revisión fue presentado
oportunamente, como a continuación se demuestra.
15. De las constancias de autos se desprende que el Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito,
dictó la sentencia recurrida el doce de enero de dos mil diecisiete,
misma que fue notificada personalmente a la quejosa el miércoles
dieciocho de enero siguiente.25
16. Dicha notificación surtió efecto el jueves diecinueve de enero de
dos mil diecisiete, y por lo tanto, el plazo legal para la
interposición del recurso de revisión corrió del viernes veinte de
enero al jueves dos de febrero de dos mil diecisiete;
descontándose de dicho término los sábados y domingos
veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero; por ser
inhábiles de acuerdo con los artículos 19 de la Ley de Amparo y
163 del Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
17. Se advierte asimismo, que la quejosa interpuso el presente
recurso de revisión el miércoles primero de febrero de dos mil
diecisiete,26 esto es, dentro del plazo de diez días previsto en el
artículo 86 de la Ley de Amparo.
18. TERCERO. LEGITIMACIÓN. El recurso de revisión se interpuso por
parte legítima, debido a que el escrito de expresión de agravios
fue firmado por Augusto Carlos Galván Acosta, en su calidad de
25 Foja 64 del cuaderno de amparo.
26 Foja 3 del presente toca.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
12
representante legal de la empresa quejosa; personalidad que le
fue reconocida tanto en el juicio de origen como en el juicio de
amparo 162/2016, según se advierte del auto admisorio de fecha
veinticuatro de mayo de dos dieciséis.27
19. CUARTO. PROCEDENCIA. Como cuestión previa, debe
determinarse si es procedente el presente recurso de revisión,
pues en principio, las sentencias dictadas en amparo directo por
un Tribunal Colegiado de Circuito, son inatacables, y dichos
Tribunales tienen jurisdicción terminal para resolver la litis
constitucional en su totalidad.
20. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
107, fracción IX, constitucional y 83, fracción V, de la Ley de
Amparo, así como en el punto Primero del Acuerdo General
9/2015, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal,
excepcionalmente procede el recurso de revisión en contra de
resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los
Tribunales Colegiados, para lo cual son requisitos esenciales: (i)
que en dichas sentencias se decida sobre la inconstitucionalidad
de una norma general o se establezca la interpretación directa de
un precepto de la Constitución Federal, o bien, que en dichas
sentencias se omita el estudio de las cuestiones mencionadas
cuando se hubieran planteado en la demanda de garantías; y, en
segundo lugar, (ii) que el problema de constitucionalidad entrañe
la fijación de un criterio de importancia y trascendencia, a juicio de
la Sala respectiva, lo cual sucede, en términos del punto Segundo
del Acuerdo Plenario 9/2015 de referencia, cuando la resolución
del asunto permita establecer un criterio novedoso o de relevancia
para el orden jurídico nacional, o bien, cuando el Colegiado omita
27
Foja 29 del cuaderno de amparo.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
13
aplicar o resuelva en contra de un criterio
sostenido por la Suprema Corte de Justicia de
la Nación relacionado con alguna cuestión
propiamente constitucional.28
21. Conforme a lo anterior, y de las constancias de autos, esta
Segunda Sala advierte que en su demanda de amparo, la quejosa
no hizo valer la inconstitucionalidad del artículo 16 del Reglamento
de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación
de Empresas, Recaudación y Fiscalización; y por su parte, el
Colegiado del conocimiento emitió un pronunciamiento
precisamente en torno a la constitucionalidad de dicho precepto
impugnado, por lo que se cumple con el primero de los requisitos
en mención, en tanto que en el presente asunto, subsiste un
problema de constitucionalidad.
28
Cobra aplicación la Jurisprudencia 2a./J. 128/2015 (10a.) de esta Segunda Sala
(Registro 2010016), publicada durante la actual Décima Época, en la página 344 del Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo I, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, bajo el rubro y texto siguientes:
REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Por regla general, las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo son definitivas y sólo de manera extraordinaria, pueden impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales (competencia, legitimación, oportunidad del recurso -en su caso-, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con el fin de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con los preceptos citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la procedencia del recurso de revisión interpuesto contra sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual, su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i) pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido aplicarlo.
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22. Asimismo, a juicio de esta Segunda Sala, se cumple con el
requisito consistente en que el estudio del tema de
constitucionalidad materia del recurso, sirva como base para
emitir un criterio de importancia y trascendencia, pues constituye
una oportunidad para que este Alto Tribunal estudie la
constitucionalidad de un artículo del Reglamento de la Ley del
Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de
Empresas, Recaudación y Fiscalización, con lo que podría
determinar entre otras cosas, si el principio de legalidad tributaria
en relación con el principio constitucional de reserva de ley, son
aplicables a las obligaciones formales relacionadas con la
aportación de primas de seguridad social, como la obligación de
dar informes al Instituto Mexicano del Seguro Social, o bien, si a
dichas obligaciones no son aplicables los principios relacionados
con las obligaciones tributarias sustantivas.
23. Por lo tanto, deben tenerse por cumplidos los requisitos para la
excepcional procedencia del recurso de revisión contra una
sentencia dictada en amparo directo.
24. QUINTO. ESTUDIO DE FONDO. Son infundados los agravios,
como a continuación se demuestra.
25. Cabe precisar primeramente, que la recurrente expone su agravio
partiendo de la premisa de que, conforme a los principios de
reserva de ley y de legalidad tributaria, los elementos de la
obligación contenida en el precepto impugnado, consistente en
proporcionar al Instituto Mexicano del Seguro Social la
información relacionada con el cambio de representante legal
para efectos de los trámites relacionados con el registro patronal,
deben estar expresamente establecidos en un acto formalmente
legislativo.
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26. Ciertamente, esta Segunda Sala ha sostenido
reiteradamente29 que conforme a lo dispuesto
en el artículo 2º del Código Fiscal de la
Federación,30 las aportaciones de seguridad
social son contribuciones, y por lo tanto, les son aplicables los
principios de justicia fiscal (legalidad, equidad y proporcionalidad
tributaria), establecidos en la fracción IV del artículo 31
constitucional,31 así como el principio de reserva de ley en materia
tributaria, establecido en la fracción VII del artículo 73 de la propia
Constitución,32 y que conforme a la tesis del Pleno de este Alto
29
Ver por ejemplo, la jurisprudencia P./J. 18/95 (Registro 200323), del Pleno de este Alto
Tribunal, publicada en la página 62 del Tomo II, correspondiente a Septiembre de 1995, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro y texto siguientes:
SEGURO SOCIAL, CUOTAS DEL. SON CONTRIBUCIONES Y SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIAS. Del examen de lo dispuesto en los artículos 2o. del Código Fiscal de la Federación y 260, 268, 269, 271 y demás relativos de la Ley del Seguro Social, se desprende que las cuotas al Seguro Social son contribuciones, no sólo por la calificación formal que de ellas hace el primero de los preceptos citados, al concebirlas como aportaciones de seguridad social a cargo de las personas que son substituidas por el Estado en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la ley en materia de seguridad social, o de las personas que se benefician en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado sino que, por su naturaleza, son obligaciones fiscales que deben ceñirse a los principios tributarios, ya que se advierte de la evolución legislativa que el Instituto Mexicano del Seguro Social, constituido desde sus orígenes como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, se convirtió en un organismo fiscal autónomo encargado de prestar el servicio público de seguridad social, investido de la facultad de determinar los créditos a cargo de los sujetos obligados y de cobrarlos a través del procedimiento económico-coactivo y que, por lo mismo, en su actuación debe observar las mismas limitaciones que corresponden a la potestad tributaria en materia de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público.
30 Dicho precepto se transcribe a continuación:
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 1985)
Artículo 2o.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:
II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.
31 Art. 31.- Son obligaciones de los mexicanos:
(REFORMADA, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)
IV.- Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
32 (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 1944)
Art. 73.- El Congreso tiene facultad:
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Tribunal, citada por la propia recurrente, es una reserva de ley
relativa.33
27. Es cierto también que de acuerdo con los principios de legalidad
tributaria y reserva de ley en materia tributaria, es necesario que
los elementos esenciales de cualquier contribución, esto es,
VII.- Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.
33 Lo anterior significa que los principios de legalidad tributaria y reserva de ley en materia
fiscal, no exigen que toda la materia tributaria se encuentre regulada en la ley, pues se admite la existencia de otras normas complementarias como los reglamentos. Tesis P. CXLVIII/97 (Registro 197375), publicada en la página 78 del Tomo VI, correspondiente a Noviembre de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro y texto siguientes:
LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Este alto tribunal ha sustentado el criterio de que el principio de legalidad se encuentra claramente establecido en el artículo 31 constitucional, al expresar en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Conforme con dicho principio, es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos, lo que satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, así como que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad. Para determinar el alcance o profundidad del principio de legalidad, es útil acudir al de la reserva de ley, que guarda estrecha semejanza y mantiene una estrecha vinculación con aquél. Pues bien, la doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso, a la ley emitida por el Congreso, ya federal, ya local. En este supuesto, la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes. La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa. En este supuesto, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria. Así, no se excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador. En suma, la clasificación de la reserva de ley en absoluta y relativa se formula con base en el alcance o extensión que sobre cada materia se atribuye a cada especie de reserva. Si en la reserva absoluta la regulación no puede hacerse a través de normas secundarias, sino sólo mediante las que tengan rango de ley, la relativa no precisa siempre de normas primarias. Basta un acto normativo primario que contenga la disciplina general o de principio, para que puedan regularse los aspectos esenciales de la materia respectiva. Precisado lo anterior, este alto tribunal considera que en materia tributaria la reserva es de carácter relativa, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y, por otro lado, en casos excepcionales, y que lo justifiquen, pueden existir remisiones a normas secundarias, siempre y cuando tales remisiones hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley, y además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria.
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específicamente el sujeto, objeto, base, tasa y
época de pago, se encuentren expresamente
establecidos en la ley, conforme al criterio
reiterado de este Alto Tribunal, que se plasma
entre otras, en la siguiente jurisprudencia del Pleno:34
“IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS.
DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE
EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional,
en su fracción IV, que son obligaciones de los
mexicanos "contribuir para los gastos públicos, así de
la Federación como del Estado y Municipio en que
residan, de la manera proporcional y equitativa que
dispongan las leyes", no sólo establece que para la
validez constitucional de un tributo es necesario que,
primero, esté establecido por ley; segundo, sea
proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al
pago de los gastos públicos, sino que también exige
que los elementos esenciales del mismo, como pueden
ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén
consignados de manera expresa en la ley, para que así
no quede margen para la arbitrariedad de las
autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos
imprevisibles o a título particular, sino que a la
autoridad no quede otra cosa que aplicar las
disposiciones generales de observancia obligatoria
dictadas con anterioridad al caso concreto de cada
causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria
pueda en todo momento conocer la forma cierta de
34
Jurisprudencia 162 (Registro 389615), publicada durante la Séptima Época, en la
página 165 del Tomo I, Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Apéndice de 1995.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
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contribuir para los gastos públicos de la Federación, del
Estado o Municipio en que resida”.
28. A contrario sensu, esta Segunda Sala considera que la regulación
o incluso el establecimiento de obligaciones fiscales de carácter
formal, esto es, aquellas distintas a la obligación sustancial de
pagar una contribución, no necesariamente se rige por los
principios de legalidad tributaria y reserva de ley fiscal, en el
sentido de que los elementos esenciales de dichas obligaciones
deban consignarse expresamente en un acto formalmente
legislativo. Se considera lo anterior, pues el hecho de que en
materia tributaria, se exija un nivel de regulación específica en la
ley, obedece a que la facultad impositiva del Estado, consistente
en constreñir a los gobernados a contribuir para el gasto público,
debe contenerse mediante un mecanismo que impida
arbitrariedades, el cual que como correctamente señala la
recurrente, se ha encontrado en el equilibrio de poderes que
produce el principio de legalidad, de suerte que el poder ejecutivo
no pueda exigir más contribuciones que las que expresamente
ordene el poder legislativo.
29. Dicha exigencia, sin embargo, no se extiende a todos los deberes
que la autoridad pueda llegar a imponer a los particulares, y de
esta manera, existen obligaciones a cargo de los gobernados que
pueden regularse en actos distintos a la ley,35 de manera que la
recurrente parte de una premisa incorrecta. En estos términos,
esta Segunda Sala se ha pronunciado reiteradamente, en el
35
Ver por ejemplo, la Tesis P. LV/2004 (Registro 180485), del Pleno de esta Suprema
Corte de Justicia, publicada en la página 15 del Tomo XX, Septiembre de 2004, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: “RESOLUCIÓN MISCELÁNEA FISCAL. LAS REGLAS QUE CONTIENE PUEDEN LLEGAR A ESTABLECER OBLIGACIONES A LOS CONTRIBUYENTES, YA QUE NO CONSTITUYEN CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN SINO DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL.”
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sentido de que las obligaciones fiscales de
carácter formal, no necesariamente se rigen
por los principios de justicia tributaria, salvo
que se relacionen directamente con las
obligaciones fiscales sustantivas. Es orientador al respecto, la
siguiente jurisprudencia de esta Segunda Sala:36
“EQUIDAD TRIBUTARIA. ESTE PRINCIPIO RIGE EN
OBLIGACIONES SUSTANTIVAS Y FORMALES,
PERO EN ESTA ÚLTIMA HIPÓTESIS ES BÁSICO
QUE INCIDA DIRECTAMENTE SOBRE LAS
PRIMERAS. El cumplimiento de la obligación prevista
en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal
tiene un contenido económico que se traduce en el
pago en dinero de las sumas que el poder público
legislativamente determina por medio de una
contribución, cuya cuantía impone al causante. En ese
tenor, el principio de equidad tributaria previsto en la
citada Norma Suprema está dirigido a todos los
elementos fiscales vinculados directamente con la
causación, exención, devolución, entre otras figuras
fiscales que inciden en la obligación sustantiva relativa
al pago de la contribución, es decir, no sólo los
referidos al sujeto, objeto, tasa y base, trascienden a la
obligación esencial de pago, sino también algunas
obligaciones formales, que no son simples medios de
control en la recaudación a cargo de la autoridad
administrativa, ya que están estrechamente vinculadas
con el núcleo del tributo (pago), siendo que en este
36
Jurisprudencia 2a./J. 183/2004 (Registro 179587), publicada durante la Novena Época
en la página 541 del Tomo XXI, correspondiente a Enero de 2005, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
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supuesto igualmente rige a plenitud el citado principio
de justicia fiscal”.
30. Pues bien, contrariamente a lo que señala la recurrente, el primer
párrafo del artículo 16 del Reglamento de la Ley del Seguro Social
en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación
y Fiscalización, impugnado en esta instancia, no contiene un
elemento esencial de una contribución. A continuación se
transcribe el precepto impugnado:
“Artículo 16. Es obligación del patrón comunicar al
Instituto la suspensión, reanudación, cambio o término
de actividades; clausura; cambio de nombre,
denominación o razón social, domicilio o de
representante legal; sustitución patronal, fusión,
escisión o cualquier otra circunstancia que modifique
los datos proporcionados al Instituto, dentro del plazo
de cinco días hábiles contado a partir de que ocurra el
supuesto respectivo, anexando la documentación
comprobatoria y presentando, en su caso, los avisos en
que se indique la situación de afiliación de los
trabajadores”.
31. Es cierto que al relacionarse con la representación del patrón,
este precepto –en la parte resaltada– se relaciona con la
personalidad del patrón, que es el sujeto obligado, y quien sin
duda, es uno de los elementos esenciales de la obligación. Sin
embargo, no se trata de una obligación sustantiva, sino de la
obligación de registrarse como patrón ante el Instituto Mexicano
del Seguro Social, como admite la propia recurrente. Este deber
se relaciona con las contribuciones consistentes en las
aportaciones de seguridad social, sólo indirectamente, pues su
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
21
regulación no incidirá en la existencia de la
obligación fiscal de cubrir el pago de las
aportaciones de seguridad social, ni en la
identidad del patrón como sujeto obligado a
dicho pago. Únicamente se trata de un deber de información, en
relación con la representación del patrón relacionada con el
registro patronal ante el Instituto, y el consecuente otorgamiento y
actualización del documento de identificación correspondiente. Lo
anterior se deriva de una interpretación conjunta del artículo 16
transcrito, con lo dispuesto en el artículo 14 fracción V y VI del
propio reglamento, que a continuación se reproduce:
Artículo 14. El Instituto proporcionará a cada patrón o
sujeto obligado un documento de identificación
patronal, por cada registro patronal asignado en los
términos del artículo anterior. En dicho documento se
harán constar, al menos, los datos siguientes: (…)
V. Firma del patrón o representante legal, y
VI. Nombre y firma de las personas autorizadas por el
patrón para presentar avisos de afiliación.
Asimismo, el Instituto, en su caso, hará entrega en
forma confidencial del número patronal de identificación
electrónica.
El patrón o sujeto obligado deberá mostrar el
documento de identificación señalado cuando realice
por sí o a través de persona autorizada, cualquier
gestión en las unidades administrativas del Instituto,
centrales y de operación administrativa desconcentrada
o en los lugares que el Instituto habilite para los
trámites materia de este Reglamento.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
22
32. Sentado lo anterior, conviene abordar a continuación el
argumento contenido en el agravio materia de este recurso, en el
que la recurrente plantea una interpretación literal y restrictiva de
la fracción I del artículo 15 de la Ley del Seguro Social, que a
continuación se transcribe:
Artículo 15. Los patrones están obligados a:
(REFORMADA, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2001)
I. Registrarse e inscribir a sus trabajadores en el
Instituto, comunicar sus altas y bajas, las
modificaciones de su salario y los demás datos, dentro
de plazos no mayores de cinco días hábiles; (…).
33. Para combatir las consideraciones del Colegiado a quo, en el
sentido de que la obligación contenida en el precepto impugnado,
a cargo de los patrones, consistente en informar al Instituto sobre
el cambio de representante legal, no implica sino el complemento
y desarrollo de la obligación establecida –entre otros– en la
fracción I del artículo 15 antes transcrito, la recurrente sostiene
que dicho precepto contiene dos obligaciones a cargo del patrón,
muy distintas y divididas por la conjunción copulativa “e”; la
primera, la de registrarse, y la segunda, la de informar al Instituto
dentro de cinco días hábiles, respecto de ciertos datos que en su
concepto, pertenecen únicamente a los trabajadores, y no al
propio patrón.
34. Pues bien, a juicio de esta Segunda Sala, aun en el supuesto de
que la fracción I del artículo 15 en comento, no admitiera una
interpretación más complementaria o sistemática, o cualquiera
salvo la planteada por la recurrente, y que la única obligación
legal a cargo del patrón, sea la de registrarse ante el Instituto
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
23
Mexicano del Seguro Social, ello es suficiente
para que sea válido que el Ejecutivo la
reglamente.
35. Dicho lo anterior, esta Sala considera que la interpretación
restrictiva propuesta por la recurrente es incorrecta, pues aunque
la primera frase de la fracción I del artículo en cuestión,
efectivamente contiene dos obligaciones a cargo del patrón, la de
registrarse ante el Instituto y la de inscribir a sus trabajadores en
el Instituto, es ilógico sostener que ello excluye el resto del texto
de la primera obligación mencionada. Por el contrario, lo lógico
es interpretar que para para el cumplimiento de ambas
obligaciones, el patrón deba dar aviso al Instituto acerca de “los
demás datos”, dentro de plazos no mayores de cinco días hábiles.
Lo anterior se corrobora, si se interpreta dicha fracción I junto con
la fracción IV, la VIII y el último párrafo del artículo 15 de la Ley
del Seguro Social. Vale la pena transcribir dichos preceptos para
facilitar una lectura integral:
Artículo 15. Los patrones están obligados a:
(REFORMADA, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2001)
I. Registrarse e inscribir a sus trabajadores en el
Instituto, comunicar sus altas y bajas, las
modificaciones de su salario y los demás datos, dentro
de plazos no mayores de cinco días hábiles; (...)
IV. Proporcionar al Instituto los elementos necesarios
para precisar la existencia, naturaleza y cuantía de las
obligaciones a su cargo establecidas por esta Ley y los
reglamentos que correspondan; (…)
VIII. Cumplir con las demás disposiciones de esta Ley y
sus reglamentos, y (…)
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(REFORMADO, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2001)
La información a que se refieren las fracciones I, II, III y
IV, deberá proporcionarse al Instituto en documento
impreso, o en medios magnéticos, digitales,
electrónicos, ópticos, magneto ópticos o de cualquier
otra naturaleza, conforme a las disposiciones de esta
Ley y sus reglamentos.
36. Así pues, para determinar si el Ejecutivo reglamentó
correctamente la obligación legal a cargo del patrón, consistente
en registrarse ante el Instituto Mexicano del Seguro Social,
proporcionando los datos necesarios para ello dentro de un plazo
no mayor a cinco días, conviene analizar la facultad reglamentaria
que se establece en la fracción I del artículo 89 constitucional, que
a continuación se transcribe:
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE AGOSTO DE 1987)
Art. 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente,
son las siguientes:
I.- Promulgar y ejecutar las leyes que expida el
Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
37. En el precepto transcrito se establece la facultad que tiene el
Presidente de la República, para emitir normas generales,37
subordinadas a las leyes del Congreso de la Unión,38 que
37
Ver Jurisprudencia (Registro 238609) de esta Segunda Sala, publicada durante la Séptima
Época, en la página 49 del Volumen 60, Tercera Parte, del Semanario Judicial de la Federación, bajo el rubro: REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA.
38 Según el criterio de la Segunda Sala, el Presidente también puede reglamentar las normas que
él mismo ha emitido en ejercicio de las facultades extraordinarias a que se refiere el artículo 131 constitucional. Ver Tesis 2a. I/2002 (Registro 187796 ), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 70 del Tomo XV, Febrero de 2002, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA PUEDE EJERCER
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
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contengan reglas de carácter técnico, práctico
o especializado, reglas que son similares a los
actos legislativos en cuanto que son
generales, abstractas e impersonales y de
observancia obligatoria, pero se distinguen de las mismas porque
están subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan,
por lo que no son actos materialmente legislativos, sino que son,
por definición constitucional, actos generales materialmente
administrativos, que sirven para la correcta ejecución de la ley.
Así se señaló en la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal,
que a continuación se transcribe:39
“FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER
EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y
LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido
reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la
Constitución Federal establece la facultad
reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se
refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la
esfera administrativa a la exacta observancia de las
leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está
autorizado para expedir las previsiones reglamentarias
necesarias para la ejecución de las leyes emanadas
por el órgano legislativo. Estas disposiciones
reglamentarias, aunque desde el punto de vista
material son similares a los actos legislativos expedidos
por el Congreso de la Unión en cuanto que son
generales, abstractas e impersonales y de observancia
VÁLIDAMENTE RESPECTO DE LEYES EXPEDIDAS POR ÉL MISMO EN USO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
39 Jurisprudencia P./J. 79/2009 (Registro 166655), del Pleno del Máximo Tribunal, publicada en la
página 1067 del Tomo XXX, Agosto de 2009, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
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obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente
por dos razones: la primera, porque provienen de un
órgano distinto e independiente del Poder Legislativo,
como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son,
por definición constitucional, normas subordinadas a
las disposiciones legales que reglamentan y no son
leyes, sino actos administrativos generales cuyos
alcances se encuentran acotados por la misma Ley.
Asimismo, se ha señalado que la facultad
reglamentaria del Presidente de la República se
encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio
de legalidad, del cual derivan, según los precedentes,
dos principios subordinados: el de reserva de ley y el
de subordinación jerárquica a la misma. El primero de
ellos evita que el reglamento aborde novedosamente
materias reservadas en forma exclusiva a las leyes
emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro
modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la
materia que tiene por mandato constitucional regular.
El segundo principio consiste en la exigencia de que el
reglamento esté precedido de una ley, cuyas
disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en
los que encuentre su justificación y medida. Así, la
facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal
tiene como principal objeto un mejor proveer en la
esfera administrativa, pero siempre con base en las
leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el
Congreso de la Unión tiene facultades legislativas,
abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas
consignadas en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 790/2017
27
materias que ésta consigna; por tanto, en
tales materias es dicho órgano legislativo
el que debe materialmente realizar la
normatividad correspondiente, y aunque
no puede desconocerse la facultad normativa del
Presidente de la República, dado que esta atribución
del titular del Ejecutivo se encuentra también
expresamente reconocida en la Constitución, dicha
facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los
ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y
que son emitidos por el órgano legislativo en cita”.
38. De la jurisprudencia transcrita se desprende también que la
regularidad constitucional de los reglamentos del Ejecutivo,
depende de su adecuación al principio de legalidad, en dos
vertientes: el principio de reserva de ley, esto es, que no deben
regular aquellas materias que, para proteger los bienes jurídicos
más importantes, el constituyente determinó que solamente
pueden regularse por disposiciones legales; y el principio de
subordinación jerárquica,40 en términos del cual, el reglamento
sólo puede especificar al detalle lo regulado por la ley, pero no
puede abarcar más supuestos de los que ésta permite, ni mucho
menos modificarla o contravenirla.
39. Ahora bien, aunque el legislador suele hacer una remisión a la
norma reglamentaria, para precisar el objeto de regulación por
parte del Ejecutivo, esto no es necesario para que se actualice la
facultad reglamentaria, pues ésta tiene sustento constitucional en
todas las materias, conforme a la fracción I del artículo 89. En 40
Ver Tesis 2a. I/2015 (10a.) (Registro 2008434), de esta Segunda Sala, publicada en la página 1770 del Libro 15, Febrero de 2015, Tomo II, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, bajo el rubro: PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA. SE VULNERA CUANDO UN REGLAMENTO CONTRARÍA UNA LEY DISTINTA A LA QUE DESARROLLA, COMPLEMENTA O DETALLA, PERO CON LA CUAL GUARDA VINCULACIÓN.
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28
consecuencia, salvo que exista reserva expresa de ley respecto
de determinado aspecto de la reglamentación concerniente a
alguna materia, el Ejecutivo cuenta con esta facultad, inherente
como se ha señalado, a su atribución como ejecutor de la ley,
pues la emisión del reglamento no es sino la provisión en la
esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, a través
de un acto que, aunque abstracto y general, es materialmente
administrativo.
40. Para determinar si el artículo 16 del Reglamento de la Ley del
Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de
Empresas, Recaudación y Fiscalización, contiene un acto
materialmente administrativo, debe analizarse si establece la
sustancia de la figura de que se trate, o bien, mecanismos de
carácter técnico, práctico o especializado, necesarios para su
correcta implementación. Así lo ha sostenido el Pleno de este
Alto Tribunal, mediante la jurisprudencia que a continuación se
transcribe:41
“FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La
facultad reglamentaria está limitada por los principios
de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El
primero se presenta cuando una norma constitucional
reserva expresamente a la ley la regulación de una
determinada materia, por lo que excluye la posibilidad
de que los aspectos de esa reserva sean regulados por
disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es,
por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por
sí mismo la regulación de la materia determinada y, por
41
Jurisprudencia P./J. 30/2007 (Registro 172521), del Tribunal Pleno de la Corte, publicada en la
página 1515 del Tomo XXV, Mayo de 2007, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta en su Novena Época.
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el otro, la materia reservada no puede
regularse por otras normas secundarias,
en especial el reglamento. El segundo
principio, el de jerarquía normativa,
consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria
no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es
decir, los reglamentos tienen como límite natural los
alcances de las disposiciones que dan cuerpo y
materia a la ley que reglamentan, detallando sus
hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que
pueda contener mayores posibilidades o imponga
distintas limitantes a las de la propia ley que va a
reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad
reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente
dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano
facultado, pues la norma reglamentaria se emite por
facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o
que de ella derivan, siendo precisamente esa zona
donde pueden y deben expedirse reglamentos que
provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que
al ser competencia exclusiva de la ley la determinación
del qué, quién, dónde y cuándo de una situación
jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento
de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de
esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el
reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus
disposiciones podrán referirse a las otras preguntas
(qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya
estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento
desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya
definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de
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ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho
menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a
indicar los medios para cumplirla y, además, cuando
existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos
materia de tal disposición”.
41. Conforme a lo anterior, esta Segunda Sala considera que en el
artículo 15 de la Ley del Seguro Social, específicamente en sus
fracciones I, IV y VIII y en su último párrafo, transcritos con
antelación, se establece la obligación legal a cargo del patrón
(quién), de registrarse (qué) ante el Instituto Mexicano del Seguro
Social (dónde), proporcionando a dicho instituto los datos
necesarios para ello (cómo) dentro de un plazo no mayor a cinco
días (cuándo).
42. Por su parte, el Ejecutivo Federal, al emitir el Reglamento de la
Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de
Empresas, Recaudación y Fiscalización, reguló en sus artículos
13 y 14, la forma en que debe llevarse a cabo el registro patronal
correspondiente, esto es, el “cómo” de la obligación legal de
referencia, y al respecto señaló que dicho registro, se perfecciona
mediante la emisión de un número de registro,42 así de un
documento de identificación patronal, en el que consten, entre
otros datos, la firma y la identidad del representante legal del
patrón.
43. En consecuencia, a juicio de esta Segunda Sala, la obligación
establecida en el artículo 16 del propio reglamento, en el sentido
de que el patrón debe informar el Instituto Mexicano del Seguro
Social sobre el cambio de representante legal, es un deber
42
En casos de personas morales, es un número por cada municipio o en la Ciudad de
México, en el que el patrón tenga establecimientos o centros de trabajo.
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relacionado con la forma en que debe
registrarse el patrón ante dicho Instituto, pues
inclusive conforme a la Ley del Seguro Social,
el patrón debe proporcionar ciertos datos al
Instituto para registrarse, de manera que es consustancial a dicho
deber, que el patrón actualice la información proporcionada
cuando ésta cambie.
44. Se trata de un mecanismo técnico y práctico que tiene por único
objeto, establecer el modo en que debe funcionar el registro
patronal (cómo), con el fin de darle mayor operatividad; lo que
significa que se trata de un acto general y abstracto, pero
materialmente administrativo, emitido por el Ejecutivo para
proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia del
artículo 15 de la Ley del Seguro Social, y en estos términos, se
trata de una norma reglamentaria que respeta los principios de
reserva de ley y de subordinación jerárquica.
45. En este sentido, y toda vez que el recurrente no demuestra la
ilegalidad de la sentencia recurrida ni la inconstitucionalidad del
precepto impugnado, procede confirmar dicha sentencia, y negar
el amparo a la quejosa.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
CENTRO DE DISTRIBUCIÓN INDUSTRIAL, SOCIEDAD
ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, contra el acto que reclamó
de la Segunda Sala Regional de Oriente del entonces Tribunal
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Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ahora Tribunal Federal
de Justicia Administrativa, precisado en el resultando primero de
esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el
toca como asunto concluido.
En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8º, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente, se publica esta versión pública en la cual se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.