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Analisi del Progetto interregionale transnazionale “Diffusione delle best practices negli uffici
giudiziari italiani”
Giugno, 2015
Progetto interregionale transnazionale “Diffusione delle best practices negli uffici giudiziari italiani”
Progetto “Il Miglioramento delle Performance per la Giustizia”
0
2
Sommario
Premessa ..................................................................................................................... 3
1. Le caratteristiche generali del progetto interregionale transnazionale “Diffusione delle
Best Practice negli uffici giudiziari italiani” ...................................................................... 3
1.1. L’architettura istituzionale di attivazione e governo del progetto DBP a livello
nazionale .................................................................................................................. 4
2. Stato di avanzamento del progetto interregionale transnazionale diffusione delle best
practice negli uffici giudiziari italiani ............................................................................... 7
3. Miglioramento Performance Giustizia: un progetto di supporto, monitoraggio e
valutazione di DBP ..................................................................................................... 10
4. I progetti operativi realizzati dagli uffici giudiziari ed i principali risultati conseguiti ... 11
4.1. I risultati: realizzazioni, valore per utenti non professionali e professionali, buone
pratiche, possibili impatti, conseguenze impreviste (positive e negative)..................... 17
5. Le spiegazioni dei risultati fino ad ora ottenuti: un’analisi delle leve e dei fattori critici ..
........................................................................................................................... 20
6. Dal disegno all’attuazione del progetto: una valutazione generale della governance del
progetto a livello nazionale ......................................................................................... 29
7. Piste di lavoro per interventi a supporto della modernizzazione della Giustizia italiana ..
........................................................................................................................... 31
7.1 Sull’architettura, i partner ed i patti dell’ipotetico nuovo programma ................. 36
3
Premessa
Il Progetto interregionale transnazionale “Diffusione delle Best Practice negli uffici
giudiziari italiani” (da ora in poi progetto DBP) può essere analizzato e valutato in base:
agli esiti che si sono ottenuti presso gli uffici giudiziari che vi hanno partecipato;
ai risultati ottenuti rispetto alla sua architettura istituzionale di attivazione e
governo del progetto stesso.
L’analisi che segue vuole fare il punto in maniera sintetica di entrambe le dimensioni del
progetto (la sua governance ed i risultati emersi), al fine di individuare, sulla base delle
lezioni apprese, le possibili direttrici di sviluppo di una policy nazionale di supporto al
miglioramento delle performance degli uffici giudiziari italiani nei prossimi anni.
Vista la sua finalità è naturale che questo tipo di analisi, pur evidenziando i risultati ed i
punti di forza e debolezza emersi nel corso della realizzazione del progetto DBP, concentri
la sua attenzione su questi ultimi, ovvero sulle criticità. Ciò al fine di proporre ipotesi di
sviluppo necessarie e con maggiori probabilità di successo, facendo tesoro dell’esperienza
passata.
1. Le caratteristiche generali del progetto interregionale transnazionale
“Diffusione delle Best Practice negli uffici giudiziari italiani”
Il progetto DBP si sviluppa nell’ambito della programmazione del Fondo Sociale Europeo
2007–2013.
DBP è frutto di un protocollo d’intesa, del 30 aprile del 2008, tra il Ministero della Giustizia,
il Dipartimento per la Funzione Pubblica, il Ministero del Lavoro, le 19 Regioni italiane (la
Regione Autonoma della Valle d’Aosta ha aderito nel 2011) e le 2 Province Autonome, che
hanno sottoscritto l’accordo per favorire la diffusione sul territorio nazionale della positiva
esperienza di innovazione organizzativa della Procura di Bolzano, realizzata con la
precedente programmazione del Fondo Sociale Europeo 2000-2006.
Il Progetto, che ha contato su uno stanziamento complessivo messo progressivamente a
disposizione dalle regioni pari a circa 45 milioni di euro (sempre derivanti da risorse FSE
2007-13), impegna gli uffici giudiziari, con l’assistenza delle regioni italiane, nella
realizzazione di interventi di innovazione organizzativa e gestionale (denominati Cantieri),
articolati in sei Linee di attività, così suddivise:
Linea 1 – Riorganizzazione dei servizi e dei processi di lavoro. Rientrano in questa
linea gli interventi che realizzano delle semplificazioni delle procedure di lavoro,
istituiscono nuove unità organizzative (es. uffici di relazione con il pubblico o
sportelli polifunzionali), attuano sistemi di controllo di gestione dei procedimenti e/o
di riorganizzazione dei servizi, anche in collaborazione con comuni, camere di
commercio, altri stakeholder.
Linea 2 – Miglioramento dell’utilizzo dell‘informatica. La linea racchiude i progetti
che hanno l’intento di: ottimizzare l’uso dei sistemi ministeriali, potenziare lo
scambio documentale digitale e telematico, creare cartelle condivise, ecc.
Linea 3 – Carta dei servizi. Fanno parte di quest’area i progetti che portano alla
realizzazione di guide informative rivolte agli utenti, e/o di modelli semplificati di
modulistica, ecc.
Linea 4 – Certificazione di qualità. I progetti di questa Linea consentono agli uffici
di ottenere la certificazione secondo gli standard previsti dalla norma ISO 9001 o
produrre manuali sulla qualità dei servizi.
4
Linea 5 – Bilancio sociale. Bilanci di responsabilità sociale preventivi e consuntivi,
piani strategici di miglioramento dell’ufficio, tavoli di consultazione permanenti con
gli stakeholder, sono i principali output degli interventi rientranti in questa Linea di
attività.
Linea 6 – Comunicazione e realizzazione sito web. Le azioni di questa Linea
comportano la realizzazione di nuovi siti web o il potenziamento di quelli esistenti,
attraverso l’istituzione di servizi informativi, l’inserimento di moduli di prenotazione
dei servizi e tracking on line.
Le finalità e gli obiettivi generali dei progetti di innovazione e di miglioramento
amministrativo da realizzare nell’ambito di DBP riguardano l’aumento della qualità dei
servizi della Giustizia civile e penale, la riduzione dei costi di funzionamento
dell’organizzazione giudiziaria ed in generale il miglioramento dell’efficienza operativa, il
potenziamento della capacità di informazione e comunicazione agli utenti e la promozione
della responsabilità sociale degli uffici giudiziari sui risultati e sull’uso delle risorse
pubbliche.
1.1. L’architettura istituzionale di attivazione e governo del progetto DBP a livello nazionale Come ricordato in precedenza, DBP nasce, a programmazione dei fondi europei (2007 –
2013) già attuata, grazie agli ottimi risultati raggiunti dalla Procura della Repubblica di
Bolzano nell’utilizzare fondi europei messi a disposizione dalla Provincia Autonoma per
modernizzare alcune modalità organizzative dell’ufficio stesso, in particolare:
realizzare un processo di analisi ed autovalutazione delle performance,
elaborare una guida ai servizi per orientare gli utenti e definire i tempi massimi di
alcune attività,
costruire alcuni software a supporto dell’organizzazione,
ridurre i costi di gestione delle attività proprie dell’ufficio,
attivare un percorso di certificazione di qualità.
L’esperienza di successo ha permesso al Ministero della Giustizia, in partnership con il
Dipartimento della Funzione Pubblica, di attivare – insieme ad un primo nucleo di regioni
interessate a replicare l’iniziativa sul loro territorio – un progetto nazionale basato su linee
di attività coincidenti con quanto realizzato a Bolzano.
In particolar modo interessava offrire agli uffici giudiziari - ai loro vertici ed al loro
apparato amministrativo e di magistrati - attività di assistenza e supporto organizzativo
esperto per:
sviluppare competenze e capacità manageriali e di organizzazione dei servizi,
reingegnerizzare i processi di lavoro interno, con l’intento di migliorarne l’efficienza
e l’efficacia,
qualificare i servizi rivolti all’utenza,
sviluppare know how ed esperienze, per favorire la trasparenza e l’accountability
dell’organizzazione giudiziaria.
La best practice di Bolzano non è stata di conseguenza interpretata come una one best way organizzativa da diffondere, ma come un approccio attivo e moderno ai temi
dell’organizzazione e del governo dei servizi della giustizia. Ciò che il progetto
interregionale e transnazionale ha voluto diffondere non sono state di conseguenza le
realizzazioni di un ufficio giudiziario, quanto piuttosto il percorso di modernizzazione
5
realizzato. Questo approccio è ben esemplificato dalla presenza di una Linea di attività,
relativa ai processi di analisi e riorganizzazione dell’ufficio giudiziario, che negli intenti dei
progettisti del Piano nazionale (il documento strategico che delinea le policy del progetto
DBP) era ed è tuttora l’intervento chiave, in quanto permette, nella formulazione proposta,
tutte le possibili declinazioni ed adattamenti alle diverse caratteristiche dell’ufficio
giudiziario, del suo contesto di riferimento e degli obiettivi dello stesso.
Questa logica di supporto al cambiamento – tipicamente di tipo bottom up, per adattare le
innovazione ai contesti e specialmente per alimentare l’emergere di nuove soluzioni – era
peraltro coerente con una serie di caratteristiche del contesto di partenza. Un primo
fattore era costituito dall’assenza pressoché totale di conoscenze approfondite, diffuse e
condivise sullo stato, sulle problematiche e sulle prospettive organizzative delle diverse
tipologie di ufficio giudiziario e dei diversi contesti di azione (es. nord, centro e sud Italia).
Fino all’attivazione del progetto interregionale e transnazionale -con l’esclusione della
Procura della Repubblica di Bolzano e di pochissime altre iniziative peraltro circoscritte alla
sfera informatica- il mondo dell’organizzazione giudiziaria non era mai stato coinvolto in un
processo strutturato di analisi, cambiamento e modernizzazione della sua organizzazione e
dei suoi servizi, e di conseguenza mancavano informazioni e soluzioni che, ex ante,
potessero essere diffuse a livello nazionale come best practice. Anche i pochi “prodotti”
previsti nell’ambito di DBP (la Carta dei servizi ed il Bilancio di responsabilità sociale) non
rappresentavano una soluzione prescrittiva alle problematiche di gestione dell’utenza ed al
tema dell’accountability dell’ufficio giudiziario, quanto piuttosto uno stimolo ad affrontare il
tema della qualità dei servizi e della responsabilità nei confronti dell’utenza, del territorio e
degli stakeholder di riferimento, in un contesto culturale ed operativo dove tali direttrici di
sviluppo erano raramente affrontate e considerate utili e prioritarie.
6
I ruoli e le principali funzioni svolte dagli attori istituzionali regionali e nazionali per avviare
e gestire il progetto DBP sono sintetizzati nella tabella che segue.
Enti e strutture di coordinamento Funzioni principali
Regione Finanziamento degli interventi di assistenza previsti nel
progetto DBP
Appalto e gestione dei servizi di assistenza
Ministero della Giustizia Selezione degli uffici giudiziari aderenti al progetto DBP
Supporto alle attività di start up del progetto
Assistenza agli uffici giudiziari
Dipartimento della Funzione
Pubblica
Collaborazione con il Ministero della Giustizia per le attività di
adesione ed assistenza agli uffici giudiziari
Supporto alle regioni italiane per l’attivazione del progetto
DDBP
Monitoraggio e valutazione degli esiti del progetto nelle regioni
Obiettivo Convergenza ed in generale in tutte le altre regioni
italiane
Diffusione dei risultati del progetto (d’intesa con il Ministero
della Giustizia)
Comitato di Pilotaggio delle regioni Coordinamento tra le regioni per l’attuazione e gestione del
progetto DBP.
Partecipazione alle riunioni del Comitato di Pilotaggio, alle quali
sono sempre stati invitati il Ministero della Giustizia ed il
Dipartimento della Funzione Pubblica.
Tecnostruttura delle regioni Monitoraggio periodico sullo stato di avanzamento del progetto
e delle gare nelle regioni italiane
Unità Strategica Coordinamento a livello nazionale da parte del Ministero della
Giustizia ed il DFP con compiti di approvazione delle
candidature degli uffici giudiziari, progettazione e realizzazione
di iniziative congiunte di formazione e supporto allo start up del
progetto presso gli uffici giudiziari e di iniziative di
disseminazione dei risultati ottenuti.
7
2. Stato di avanzamento del progetto interregionale transnazionale diffusione
delle best practice negli uffici giudiziari italiani
Al 30 giugno 2015 sono 191 i Cantieri attivi sul territorio nazionale. Oltre i due terzi (132)
sono conclusi e 58 stanno portando avanti le attività previste dai rispettivi bandi (cfr.
Tabella 1).
Tabella 1 - Stato di avanzamento del progetto DBP1
Stato di Avanzamento N. Uffici %
In corso 60 31%
Concluso 130 68%
Interrotto 1 1%
TOTALE 191* 100%
* Tribunale di Sorveglianza di Milano è sdoppiato in due Cantieri per gli Uffici di Varese e Pavia. Nel calcolo dei dati sul totale è calcolato come due cantieri.
Tutte le regioni e province autonome italiane hanno progressivamente aderito al progetto
ed oltre 200 uffici giudiziari hanno fatto domanda di partecipazione. Il progetto è concluso
in 12 regioni e 2 province autonome mentre si sta esaurendo o proseguendo in tutte le
altre. Complessivamente le regioni italiane hanno investito oltre 40 mln di euro nella
realizzazione nel progetto che fino ad ora ha prodotto oltre 1700 progetti operativi di
innovazione e miglioramento delle performance amministrative degli uffici giudiziari.
Osservando la tipologia degli uffici presenti, tutto l’arco tipologico risulta rappresentato. Le
procure sono gli uffici più rappresentati, seguiti dai tribunali ordinari e dalle altre tipologie
di ufficio. (cfr. Tabella 2).
Tabella 2 – I Cantieri del progetto DBP per tipologia di ufficio
Tipologia ufficio giudiziario Totale % Tot.
Tribunale Ordinario 59 31%
Procura della Repubblica 66 34%
Corte di Appello 21 11%
Procura Generale della Repubblica 17 9%
Tribunale per i Minorenni 8 4%
Procura della Repubblica per i Minorenni 6 3%
Ufficio del Giudice di Pace 7 4%
Tribunale di Sorveglianza 7 4%
Totale 191* 100%
* Tribunale di Sorveglianza di Milano è sdoppiato in due Cantieri per gli Uffici di Varese e Pavia. Nel calcolo dei dati sul totale è calcolato come due cantieri.
1 Dati al 30 giugno 2015.
8
In tutte le tipologie considerate larga parte degli uffici ha portato a termine le linee di
attività previste dai diversi cantieri. L’unica eccezione è rappresentata dai Tribunali di
Sorveglianza, dove la percentuale scende sotto il 50% (cfr. Tabella 3).
Tabella 3 – Stato di avanzamento dei Cantieri del progetto DBP per tipologia di ufficio
Tipologia ufficio In corso Concluso Interrotto Totale
Tribunale Ordinario 16 42 1 59
% 27% 71% 2% 100%
Procura della Repubblica 20 46 66
% 30% 70% 100%
Corte di Appello 5 16 21
% 24% 76% 100%
Procura Generale della Repubblica 6 11 17
% 35% 65% 100%
Tribunale per i Minorenni 4 4 8
% 50% 50% 100%
Procura della Repubblica per i Minorenni 2 4 6
% 33% 67% 100%
Ufficio del Giudice di Pace 3 4 7
% 43% 57% 100%
Tribunale di Sorveglianza 4 3 7
% 57% 43% 100%
Totale 60 130 1 191*
% 31% 68% 1% 100%
* Tribunale di Sorveglianza di Milano è sdoppiato in due Cantieri per gli Uffici di Varese e Pavia. Nel calcolo dei dati sul totale è calcolato come due cantieri.
Il progetto DBP ha coinvolto in questi anni il 30% degli uffici giudiziari italiani (cfr. Tabella
4). Il tasso di copertura è superiore al 50% per le corti di appello (72%) e procure
generali (59%).
9
Tabella 4 – Uffici aderenti al progetto DBD rispetto al totale degli uffici giudiziari italiani
Ufficio giudiziario Totale DBP %
Corte di Appello 29 21 72%
Procura Generale 29 17 59%
Tribunale Ordinario 140 55 39%
Procura della Repubblica 140 62 44%
Tribunale Minorenni 29 8 28%
Procura Minorenni 29 6 21%
Tribunale di Sorveglianza 29 6 21%
Ufficio Giudice di Pace 179 7 4%
Totale 604 182* 30%
* Tribunale di Sorveglianza di Milano è sdoppiato in due Cantieri per gli Uffici di Varese e Pavia. Nel calcolo dei dati sul totale è calcolato come due cantieri. Nel calcolo dei dati sul totale è calcolato come un solo Ufficio per permettere la comparazione sul totale degli Uffici Giudiziari mentre in piattaforma come due cantieri. Inoltre n. 8 Uffici che hanno partecipato al Progetto DBP sono stati soppressi con D.Lgs. n. 155/2012 (Procura della Repubblica di Sala Consilina; Procura della Repubblica di Sant'Angelo dei Lombardi; Tribunale di Sala Consilina; Procura della Repubblica di Crema; Tribunale di Crema; Procura della Repubblica di Pinerolo; Tribunale di Mondovì; Tribunale di Modica). Questi Uffici non sono stati considerati nei calcoli.
Nelle Regioni Obiettivo Convergenza la copertura è ancora maggiore e sfiora il 50%, con
una distribuzione più armonica tra le diverse tipologie (cfr. Tabella 5).
Tabella 5 – Uffici ROC aderenti al progetto rispetto al totale degli uffici giudiziari italiani
Ufficio giudiziario Totale DBP %
Corte di Appello 21 10 48%
Procura Generale 17 7 41%
Tribunale Ordinario 55 26 47%
Procura della Repubblica 62 33 53%
Tribunale Minorenni 8 5 63%
Procura Minorenni 6 3 50%
Tribunale di Sorveglianza 6 2 33%
Ufficio Giudice di Pace 7 1 14%
Totale 182 87* 48%
*4 Uffici che hanno partecipato al Progetto DBP sono stati soppressi con D.Lgs. n. 155/2012 (Procura della Repubblica di Sala Consilina; Procura della Repubblica di Sant'Angelo dei Lombardi; Tribunale di Sala Consilina; Tribunale di Modica). Questi Uffici non sono stati considerati nei calcoli
10
3. Miglioramento Performance Giustizia: un progetto di supporto, monitoraggio
e valutazione di DBP
Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha avviato nel 2011 un progetto, denominato
"Miglioramento Performance Giustizia" (MPG), per supportare, attraverso azioni di
monitoraggio e valutazione, le Regioni Obiettivo Convergenza (ROC) e gli uffici giudiziari
che partecipano al Progetto interregionale transnazionale “Diffusione delle best practices
negli uffici giudiziari italiani”.
MPG, realizzato nell’ambito del PON Governance 2007-2013, è stato creato con l’intento
di:
avviare processi di miglioramento delle performance nel settore giustizia;
favorire la diffusione dei risultati ottenuti dagli uffici giudiziari che fanno parte di
DBP.
Il progetto ha realizzato principalmente attività di monitoraggio e disseminazione dei
risultati. Le azioni di monitoraggio sono state realizzate al fine di:
analizzare la genesi dei progetti di sviluppo, nonché l'adattamento delle metodiche
di cambiamento organizzativo al contesto giudiziario;
presidiare l’articolazione degli interventi attuati a livello locale;
verificare, anche attraverso analisi comparate a livello regionale interregionale e
nazionale, i risultati ottenuti e il rispetto degli obiettivi in coerenza con le esigenze
del progetto DBP;
comprendere le soluzioni organizzative e gestionali adottate per la realizzazione dei
piani di miglioramento, tenendo conto della differenza degli ambiti territoriali;
diffondere in ambito nazionale ciò che sta emergendo dai vari contesti locali;
ricavare dalle esperienze realizzate indicazioni per impostare in futuro nuovi
interventi a supporto dello sviluppo e dell'innovazione degli uffici giudiziari;
sviluppare una costante attività diretta all’individuazione e trasferibilità di buone
pratiche nei vari uffici giudiziari coinvolti nel Progetto DBP.
Queste finalità sono state presidiate con l’utilizzo di survey, rivolta ai referenti degli uffici
giudiziari che realizzano dei cantieri, attraverso cui si ricostruisce lo stato di avanzamento
dei progetti di cambiamento ed i risultati ottenuti, e delle visite on site, finalizzate ad
approfondire le esperienze e le buone pratiche realizzate nei diversi territori. Per quanto
concerne le attività di divulgazione, queste risultano finalizzate a:
facilitare la creazione di una rete di scambio tra gli uffici giudiziari, diffondendo le
buone pratiche tra gli attori competenti2;
incentivare il dialogo tra centro e territori, attraverso la partecipazione ad eventi
nazionali/regionali;
supportare il confronto europeo, ricorrendo alle reti di relazioni attivate con le
istituzioni ed organizzazioni europee e non (ad es. Ocse) e sostenendo il dibattito
internazionale.
Il principale strumento progettuale è la banca dati RisorsePerLaGiustizia.it
(www.risorseperlagiustizia.it). Si tratta di una piattaforma costantemente aggiornata, che
offre la mappatura dei progetti di innovazione, la raccolta di casi, buone pratiche, materiali
documentali e molti altri contenuti. Ad oggi3 la Banca dati contiene:
2 Da segnalare, al riguardo, la partecipazione alla manifestazione del ForumPA per l’annualità del 2012 e del 2013. Nel corso delle due manifestazioni sono stati realizzati seminari ed incontri informativi, che hanno visto la partecipazione di alcune centinaia di operatori del mondo della Giustizia. 3 Dati al 30 giugno 2015.
11
9 rapporti di monitoraggio.
191 schede informative dei Cantieri.
1.706 schede informative dei progetti operativi.
56 esperienze e buone pratiche del progetto DBP (23 delle ROC).
11 approfondimenti su esperienze internazionali.
42 interviste attori e stakeholder del progetto DBP.
460 materiali e documenti.
24 focus tematici di approfondimento.
55 temi di navigazione
Una mappa di accesso ai contenuti.
Una sezione open data.
On line dal luglio 2013, la banca dati ha ottenuto più di 19.000 visite, con una crescita di
accessi progressiva e costante.
4. I progetti operativi realizzati dagli uffici giudiziari ed i principali risultati
conseguiti
Complessivamente sono stati mappati oltre 1700 progetti operativi realizzati od in corso di
realizzazione da parte dei 191 uffici giudiziari aderenti a DBP. La loro distribuzione nelle
linee di attività è rappresentata nella tabella che segue.
Tabella 6 – Distribuzione dei progetti per Linea di attività
Linea di azione Numero progetti operativi
realizzati od in corso di
realizzazione
Linea 1 – Riorganizzazione dei servizi e dei processi di lavoro 601
Linea 2 – Miglioramento dell’utilizzo dell‘informatica 389
Linea 3 – Carta dei servizi 209
Linea 4 – Certificazione di qualità 101
Linea 5 – Bilancio sociale 173
Linea 6 – Comunicazione e realizzazione sito web 233
Totale 1706
Come si può osservare la linea di attività del progetto DBP che ha prodotto più analisi ed
interventi è la Linea 1: oltre un terzo dei progetti operativi ha riguardato o riguarda
l’organizzazione e le procedure di lavoro degli uffici giudiziari. In termini di numerosità
seguono gli interventi di miglioramento dell’utilizzo dell’informatica (Linea 2) caratterizzati
da verifiche sullo stato dell’arte dei processi di informatizzazione degli uffici, da analisi
delle competenze informatiche del personale amministrativo, da interventi volti ad
ottimizzare l’utilizzo di sistemi software ministeriali e dalla produzione di routine per
informatizzare flussi di lavoro tra uffici giudiziari. A seguire, la linea dedicata alla
comunicazione (Linea 6) che ha prodotto numerosi siti web informativi e di servizi di primo
12
livello (prenotazioni e modulistica di servizio scaricabili) mentre la linea successiva è per
numerosità di progetti è dedicata alla produzione di carte dei servizi ed ha prodotto come
output in tutti gli uffici interessati guide e/o vere e proprie carte con indicazioni ed impegni
di standard di servizio. La linea 5 penultima per progetti operativi realizzati ha prodotto
Bilanci di responsabilità preventivi e/o consuntivi, mentre l’ultima linea per numerosità di
attività, anche perché linea di azione facoltativa e quindi non realizzata da numerosi uffici
ha prodotto piani di certificazione di qualità dei servizi erogati dall’ufficio.
L’analisi che segue, per rappresentare in maniera chiara ma anche sintetica i molteplici
aspetti connessi alla realizzazione ed ai risultati dei singoli progetti operativi è stata
realizzata evidenziando in una tabella gli aspetti positivi e negativi che emergono
dall’osservazione dell’insieme dei progetti operativi e mettendo in luce le realizzazioni ed i
risultati più originali ed interessanti.
13
Linea di azione Aspetti positivi Aspetti negativi Realizzazioni interessanti
Linea 1:
riorganizzazione e
reingegnerizza-
-zione dei servizi e
dell’ufficio
In un contesto mai studiato e privo di
competenze manageriali forti, l’analisi e
l’intervento organizzativo hanno permesso
di far emergere nuove soluzioni (orientate
all’efficienza) e nuove modalità di gestione
dei servizi rivolti all’utenza.
In particolar modo si è operato molto sulla
dinamica back e front office affrontando i
problemi di riduzione del personale e
contestualmente di semplificazione e
qualificazione dei servizi rivolti agli utenti.
Per la prima volta si sono operate vere
segmentazioni di utenza e conseguenti
specializzazioni di servizio.
La linea ha supportato lo sviluppo di
competenze interne all’ufficio inerenti il
management dei servizi pubblici ed il
project management.
Molte analisi organizzative sono risultate
solo descrizioni, prive di capacità di
progettazione di nuove soluzioni.
Presenti casi di soluzioni preconfezionate e
poco contestualizzate.
In generale gli interventi non hanno quasi
mai riguardato l’attività caratteristica degli
uffici giudiziari. ovvero le specifiche attività
di indagine e di decisione dei magistrati.
Molti progetti di analisi e riorganizzazione
non hanno coinvolto il territorio e gli altri
uffici riducendo l’efficacia e la praticabilità
delle soluzioni proposte. Ciò è risultato
particolarmente vero per i piccoli uffici.
Presenti pochi casi di auto analisi anche per
lo scarso interesse delle società di
assistenza e la difficoltà di reperire i dati e
le informazioni necessarie per l’analisi.
Nuovi sistemi di gestione dell’utenza non
professionale
Nuovi sistemi di erogazione dei servizi a
rete
Progettazione di servizi di staff e per
l’utenza inter uffici giudiziari
Strutturazione e miglioramento dei flussi di
lavoro tra uffici giudiziari
Supporto ai processi di riordino territoriale
degli uffici giudiziari
Sperimentazione sistemi di controllo di
gestione.
Numerose semplificazioni dei flussi
procedurali e nuovi modelli di interazione
tra apparati amministrativi e magistrati.
Costruzione di sistemi ponderati di
assegnazione dei procedimenti e di gestione
dei carichi di lavoro tra magistrati.
Sviluppo di nuovi sistemi di sportelli filtro,
polifunzionali. ed uffici relazioni con il
pubblico.
Sviluppo di nuovi servizi di assistenza agli
utenti.
14
Linea di azione Aspetti positivi Aspetti negativi Realizzazioni interessanti
Linea 2: analisi
dell’utilizzo delle
tecnologie,
adozione ed
utilizzazione delle
stesse per il
miglioramento
organizzativo
Identificazione di fabbisogni e
realizzazione di analisi per lo sviluppo di
sistemi software
Supporto all’ottimizzazione delle soluzioni
esistenti
Studi di fattibilità per l’estensione degli
strumenti informatici e telematici a nuove
aree di lavoro.
La mancata correlazione tra i programmi di
digitalizzazione della giustizia e DBP ha
ridotto enormemente l’utilità della linea di
attività.
Presenza di casi di realizzazione di software
nonostante i divieti.
E’ la linea che ha determinato maggiore
frustrazione e recriminazione da parte degli
utenti finali.
Potenziamento dell’utilizzo di soluzioni
software ministeriali e riorganizzazione del
lavoro per ottimizzarne i benefici.
Supporto alla diffusione di sistemi
informatici ministeriali.
Digitalizzazione e telematizzazione di flussi
procedurali intra ed inter ufficio.
Assistenza alla diffusione del PCT.
Procedure di tracking on line.
Linea 3:
costruzione della
carta dei servizi
Ha rappresentato una rivoluzione culturale
per gli uffici ribaltando una logica
totalmente autoreferenziale e burocratica
dei servizi della giustizia.
Ha messo in evidenza l’enorme mole di
attività svolta per l’utenza non
professionale riequilibrando il livello di
attenzione all’organizzazione ed ai servizi.
E’ considerato uno strumento di
accountability sociale dell’ufficio.
In alcuni casi è uno strumento poco utile (es.
procure generali della repubblica)
In alcuni casi si è ridotta a mera guida
topografica e telefonica degli uffici giudiziari
Rischi connessi alla necessità di garantire un
loro aggiornamento costante.
Realizzazione di carte dei servizi a misura
di utente
Aggiornamento e semplificazione delle
procedure e della modulistica di accesso e
fruizione dei servizi
Sviluppo sistemi informativi e di accesso
alla modulistica multicanale
Analisi e riorganizzazione dei servizi per
standardizzare tempi e modalità di
risposta.
15
Linea di azione Aspetti positivi Aspetti negativi Realizzazioni interessanti
Linea 4:
accompagnamento
alla certificazione di
qualità ISO
9001:2008
Linea percepita in alcuni contesti come ad
altissimo impatto in termini di
accountability nei confronti dell’ambiente
esterno.
Nella maggior parte dei casi si è ridotta ad
una manualistica standard e ad alcune
raccomandazioni generali con il chiaro
intento di ottemperare solo alle prescrizioni
del capitolato di appalto.
La non disponibilità di risorse economiche
per la certificazione ne ha ulteriormente
ridotto il livello di interesse.
In generale si tratta di una metodica e
soluzione percepita come troppo rigida ed
impegnativa per gli uffici giudiziari.
Le società hanno supportato nella maggior
parte dei casi questa visione.
Certificazioni ISO (rare).
Sviluppo di sistemi di controllo della qualità.
16
Linea 5:
elaborazione del
bilancio di
responsabilità
sociale
Ha rappresentato più delle metodiche di
autoanalisi un potente strumento di
verifica e concertazione interna ed esterna
sulle performance dell’ufficio.
E’ stato reinterpretato ed adattato alle
esigenze locali con risultati positivi
imprevisti: quali tavoli di concertazione e
piani strategici con stakeholder ed enti
locali.
Ha prodotto prime sperimentazioni
inerenti piani strategici di sviluppo dei
servizi.
E’ la linea di attività più replicata dagli
uffici anche dopo la conclusione di DBP.
In molte realtà non è stato contestualizzato
lo strumento con conseguente dispendio di
energie per elaborare dati economici e
finanziari poco utili ed attendibili.
Percepito di conseguenza come un prodotto
che “andava realizzato” perché previsto dal
contratto di appalto.
Molto, a volte troppo, legato alla percezione
dello strumento da parte delle società di
assistenza ovvero alla loro competenza e
capacità di valorizzarlo.
BRS preventivi e consuntivi
Modelli e prassi di costruzione di piani
strategici annuali
Modelli di interazione con l’utenza
Linea 6:
comunicazione con
la cittadinanza e
comunicazione
istituzionale-
Realizzazione sito
web.
La linea ha permesso la realizzazione di
seri siti web informativi e di servizio in
quasi tutti gli uffici giudiziari. coinvolti nel
progetto. Ciò ha permesso lo sviluppo di
un’attenzione diffusa sulle capacità di
comunicazione, informazione e servizio
multicanale.
Alcuni eventi pubblici hanno agito da
efficace traino per gli uffici di tutta la
regione.
La difficoltà di gestione tecnica ed
economica dei siti web degli uffici giudiziari
ne mina l’aggiornamento e lo sviluppo.
Analogamente la linea non ha reso
indipendenti gli uffici nella gestione dei siti.
Troppi convegni celebrativi e ripetitivi.
Realizzazione dei primi siti web per numerosi
uffici giudiziari
Realizzazione di interazioni di primo e
secondo livello con gli utenti.
17
4.1. I risultati: realizzazioni, valore per utenti non professionali e professionali, buone pratiche, possibili impatti, conseguenze impreviste (positive e negative) Esiti ottenuti in termini di miglioramento delle capacità organizzative Uno degli obiettivi perseguiti dal Progetto DBP era ed è costituito dall’aumento delle
capacità manageriali e organizzative nel personale degli uffici. La base di partenza era
caratterizzata da una bassa, se non nulla, formazione e competenza alla direzione
organizzativa, e da una struttura delle relazioni interne tipica delle organizzazioni
professionali, caratterizzata cioè da una “predominanza” della componente professionale
rispetto a quella amministrativa di supporto. In tale contesto raramente la componente
professionale si rapportava a quella amministrativa per la risoluzione di problemi inerenti
la gestione organizzativa e di servizio all’utenza non professionale. L’elevata età media dei
vertici, così come quella degli addetti amministrativi, ha poi fisiologicamente reso difficile
il radicarsi di una specifica sensibilità nei confronti delle nuove tecnologie. L’assenza negli
uffici giudiziari di unità organizzative specializzate -come funzioni di staff e supporto per il
governo dell’organizzazione- hanno poi reso eccezionale ed episodico lo sviluppo di
controlli interni, di policy e strumenti di comunicazione istituzionale e di servizio, e lo
sviluppo di piani di miglioramento.
Questa situazione di partenza va, ovviamente, articolata, poiché – pur in una situazione in
cui queste caratteristiche sono sostanzialmente diffuse in tutti gli uffici – esistono tuttavia
differenze perlomeno di sensibilità e attitudine, ed anche differenze di esperienza, avendo
alcune amministrazioni comunque sviluppato autonomamente una cultura più attiva ed
attenta alle dinamiche organizzative di gestione dei servizi e di recupero di efficienza
operativa. Vero è che la maggior parte di questi processi autonomi di miglioramento delle
performance era caratterizzata dalla progettazione e realizzazione di soluzioni informatiche
sviluppate in maniera autarchica e promosse da pochi addetti e pochi magistrati: non vi
era quindi la possibilità di incidere positivamente né sull’organizzazione generale dei servizi
dell’ufficio né sulla sua cultura dominante, cultura che come abbiamo detto non possedeva
competenze di carattere organizzativo e gestionale.
Le analisi effettuate hanno messo in luce come DBP abbia favorito da parte
dell’organizzazione il riconoscimento di spazi di autonomia dell’ufficio nel trattare buona
parte dei problemi organizzativi, e quindi il riconoscimento delle responsabilità del vertice
ovvero della necessità di assumere nei confronti dei problemi e delle criticità di servizio un
approccio attivo. Analogamente il progetto interregionale e transnazionale ha supportato
lo sviluppo di competenze di project management diffuse e trasversali all’organizzazione,
permettendo, spesso per la prima volta, il riconoscimento della rilevanza del lavoro di
gruppo (anche tra magistrati) per affrontare problemi di servizio e di performance
generali.
Analogamente DBP ha favorito il riconoscimento del ruolo del lavoro amministrativo come
un’attività con specificità professionali rilevanti per il raggiungimento dei miglioramenti
attesi, rivelando anche il valore istituzionale e sociale di funzioni e servizi considerati
“minori” e comunque non problematici.
Le analisi sviluppate nell’ambito della partecipazione al progetto non solo hanno trasmesso
modelli di project management ma hanno aumento anche le capacità nel trattare le
informazioni rilevanti per descrivere e monitorare l’andamento dell’organizzazione e dei
singoli procedimenti, favorendo lo sviluppo di nuovi strumenti e nuove funzioni di presidio
dell’organizzazione. Non è un caso che nell’ambito della partecipazione al progetto
18
interregionale – transnazionale sono oltre 50 gli uffici giudiziari che hanno sviluppato
progetti di valutazione ed autovalutazione delle performance e/o strutturato e realizzato
piani strategici di sviluppo dei servizi. La stessa attività di sviluppo e diffusione dei sistemi
informatici realizzati dal Ministero della Giustizia, laddove i progetti operativi sviluppati
nell’ambito di DBP se ne sono occupati, è risultata più efficace in quanto integrata ad una
visione complessiva delle interdipendenze tra sotto sistemi organizzativi e sotto sistemi
informatici, favorendo un processo caratterizzato non solo dall’ottimizzazione e diffusione
delle nuove tecnologie ma anche da un coerente sviluppo organizzativo. Ulteriori risultati
emersi presso gli uffici giudiziari attengono:
al riconoscimento dei processi di lavoro ad alta interdipendenza con altri uffici e con
soggetti esterni e di conseguenza allo sviluppo di policy di miglioramento delle
performance per circondario o per distretto aumentando la capacità di intervenire in
maniera efficace a monte ed a valle dei flussi di lavoro;
all’aumento delle capacità di relazione con soggetti esterni e partnership,
ridefinendo ruoli e funzioni per valorizzare le competenze delle diverse
amministrazioni coinvolte e ridurre gli oneri a carico degli utenti;
all’aumento delle capacità di individuazione di misure chiave per il monitoraggio
dell’andamento organizzativo sviluppando sistemi di controllo e presidio durante la
gestione degli affari della giustizia;
alla comprensione della rilevanza dei miglioramenti incrementali e di quick wins,
ovvero la formulazione di soluzioni di semplice ed immediata implementazione che
possono determinare una prima ottimizzazione a basso costo sia dei processi
analizzati e dei sistemi informatici di supporto, sia della struttura organizzativa e
delle relative modalità di coordinamento.
Esiti ottenuti in termini di risultati su utenti diretti, interni e/o esterni Nella prima fase del Progetto la maggior parte degli interventi dei Cantieri, con particolare
riferimento a quelli delle Linee 1 e 2, sono stati caratterizzati dalla prevalente attenzione
per il miglioramento della funzionalità del lavoro interno agli Uffici. Questo vale in
particolare per procure, tribunali ordinari e corti d’appello; diversamente, i tribunali per i
minorenni – per la peculiarità dei temi affrontati – hanno declinato da subito alcuni
progetti in termini di miglioramento delle qualità per l’utente esterno non professionale.
In ogni caso sono numerosi i progetti operativi che hanno trattato la qualità del servizio
per i diversi tipi di utenti esterni:
a) per utenti non professionali, e cioè cittadini e imprese: Uffici relazione con il
pubblico (es. Tribunale di Brescia; il progetto URP di Palazzo di Milano; ROC…);
sportelli informativi; semplificazione delle procedure e miglioramento
dell’accoglienza (es. progetto testimoni), possibilità di scaricare ed inviare
documenti per via telematica; possibilità di controllare lo stato di avanzamento delle
pratiche; velocizzazione del servizio; gestione dei casi mediante integrazione del
procedimento con i procedimenti di altri attori istituzionali e non; aumento e
diffusione del supporto di informazioni agli utenti, mediante sportelli localizzati nei
comuni e presso associazioni di volontariato (es: volontaria giurisdizione), ecc.
b) per utenti professionali (avvocati, CTU, ecc.): ottimizzazione del processo civile
telematico, sportelli informativi; ecc.
Un esito rilevante per gli utenti “interni” al sistema riguarda il miglioramento di fasi dei
procedimenti, aggiungendo valore per i destinatari interni al singolo ufficio, o per
19
destinatari di altri uffici a valle dei procedimenti. Ad esempio, il sistema di cartelle
condivise tra uffici diversi che interagiscono su specifici procedimenti, in cui il soggetto a
valle può gestire in via informatizzata documenti completi e standardizzati, permettendo al
soggetto a monte di gestire le risposte del soggetto a valle (cfr. progetto cartelle condivise
tra procure e uffici GIP/GUP), con notevoli risparmi di tempo e la trattazione omogenea di
fattispecie simili. Molti sono stati i progetti che hanno reingegnerizzato le relazioni tra
cancellerie e magistrati; l’input degli interventi è scaturito dalla carenza di personale, ma
questa criticità può essere considerata la leva che ha fatto accettare soluzioni, supportate
anche dall’informatica ma non solo, che hanno sia migliorato la funzionalità del lavoro
amministrativo che la qualità della giurisdizione (riduzione degli errori, standardizzazione
dei procedimenti e dei contenuti, migliore gestione del personale, diffusione delle
competenze tra più persone, ecc. Tutti elementi che hanno favorito processi di definizione
supportati da maggiori informazioni, maggiore omogeneità, ecc.).
Esiti ottenuti in termini di risultati su società, economia e territorio in generale I miglioramenti favoriti dai progetti operativi dovrebbero incidere in modo significativo
anche sui risultati complessivi dell’organizzazione e, quindi, avere un impatto sui tempi
complessivi di definizione dei procedimenti e, quindi, sulla percezione degli attori esterni e
sulla fiducia dei cittadini.
Dati sulla riduzione dei tempi di definizione dei procedimenti sono disponibili per alcuni
degli uffici coinvolti; la relazione di causalità con i progetti è a volte ricostruibile
direttamente per un numero limitato di casi (es. volontaria giurisdizione, procedimenti di
adozione, procedimenti via cartelle condivise tra procure e tribunali, ecc.). Tuttavia, gli
esiti rilevati sono assai confortanti, poiché mostrano l’opportunità di miglioramenti
decisamente significativi.
Più limitata la disponibilità di dati riguardanti la percezione dei cittadini e stakeholders. Questo aspetto delle relazioni con il mondo esterno è da considerare come uno dei fattori
ancora da sviluppare; se attraverso il Bilancio di responsabilità sociale, le guide e carte ai
servizi e i siti web il ruolo e la rilevanza degli utenti e degli stakeholders nella valutazione
dei servizi è entrato nel vocabolario degli operatori, la pratica del confronto con questi
soggetti è ancora limitata ad un numero poco significativo di casi.
Infine, ma importante per un progetto basato sulla mobilitazione degli uffici locali e quindi
con l’obiettivo di favorire la formazione di declinazioni di problemi e di soluzioni adattate
alle problematiche specifiche dei singoli uffici sta emergendo un effetto di diffusione, e
cioè una crescente attenzione per pratiche sviluppate in altri contesti e trasferibili,
mediante adattamenti; o addirittura adottabili a livello nazionale in quanto possibile
soluzione per processi di servizi omogenei su tutto il territorio. Esperienze del primo tipo
riguardano, ad esempio, pratiche inerenti il settore della volontaria giurisdizione, le
funzioni degli Urp, ecc.. Per il secondo tipo, in particolare l’ottimizzazione di sistemi
informatici.
Conseguenze impreviste Tra le conseguenze inattese di segno negativo emerse, possiamo elencare la carenza di
coordinamento in alcune fasi del Progetto DBP che ha portato alcuni uffici a sviluppare
progetti operativi non coerenti con le finalità definite, specie in ambito informatico. La
mancata comprensione da parte dei vertici degli uffici delle finalità del progetto ha reso
difficili i rapporti con la consulenza, perlomeno nelle fasi iniziali. Inoltre le deboli relazioni
20
positive tra ufficio e consulenti hanno favorito, a volte, il comportamento opportunistico di
questi ultimi, che hanno proposto interventi tratti da esperienze di consulenza presso altre
pubbliche amministrazioni senza contestualizzazione. Occorre anche segnalare che la
mancata legittimazione dei referenti dei progetti operativi da parte dei vertici degli uffici
ha, in alcuni casi, condotto alla emarginazione del progetto;
Tra le conseguenze inattese di segno positivo (o, perlomeno, auspicate ma considerate
difficili) dobbiamo ricordare l’emergere in alcuni territori di una certa competizione tra
uffici per partecipare al Progetto DBP e, in tema di proposta e sperimentazione di
soluzioni, la crescente attenzione del personale amministrativo, che ha trovato e tuttora
trova nel progetto e nel lavoro con i consulenti una risorsa per esprimere le proprie
esigenze.
5. Le spiegazioni dei risultati fino ad ora ottenuti: un’analisi delle leve e dei
fattori critici
Il modello interpretativo La ragioni dei successi e delle criticità nei risultati ottenuti fino ad ora dal progetto DBP
sono molteplici. Nell’ambito del progetto MPG sono in corso studi di caso che hanno
utilizzato come riferimento per la valutazione dei casi un modello basato su tre categorie
di variabili:
a) variabili connesse all’attuazione del progetto nel singolo cantiere;
b) variabili associate al contesto interno ed esterno di intervento;
c) variabili derivanti dalle esperienze precedenti degli attori coinvolti;
d) variabili che spiegano i risultati sulla base dei meccanismi di change management attivati per favorire il cambiamento.
21
In questa sede l’analisi viene limitata all’esame delle prime tre variabili esplicative,
rimandando agli studi di caso un esame più approfondito delle altre variabili.
Poiché questi fattori hanno a che fare con i comportamenti degli attori in gioco, oltre che a
fattori di contesto, l’analisi viene sintetizzata con riferimento ai singoli soggetti coinvolti
nell’elaborazione e attuazione del progetto DBP, cosa che permetterà anche un giudizio
sulla governance complessiva dell’iniziativa.
Le regioni Sotto il profilo quantitativo, i numeri riguardanti lo stanziamento finanziario e il
coinvolgimento degli uffici a favore del progetto evidenziano l’impegno da parte di tutte le
regioni e province autonome alla sua realizzazione, in alcuni casi con forte convinzione. Ciò
ha comportato, tuttavia, anche l’estensione del progetto ben oltre l’ipotesi iniziale
concordata informalmente, in sede di Comitato nazionale di pilotaggio da parte di tutti gli
attori nazionali e regionali coinvolti. L’intenzione era, infatti, di circoscrivere il progetto ad
un numero stimato in una cinquantina di uffici, considerati il carattere sperimentale
dell’iniziativa e l’idea che fosse limitato il novero degli uffici in grado di sostenere l’impegno
richiesto.
Questo esito è stato determinato da una parte dall’aumento delle adesioni regionali e
dall’altra dalla totale autonomia delle regioni stesse in merito alle scelte inerenti
l’allocazione di risorse a DBP. L’estensione del progetto ben oltre le previsioni iniziali è
stato particolarmente rilevante nelle Regioni Obiettivo Convergenza (di seguito ROC),
rappresentando per queste ultime un percorso sicuro, collaudato e relativamente semplice
da replicare in un contesto caratterizzato da disponibilità di fondi europei da allocare.
22
L’unica regione del nord Italia che ha investito risorse analoghe a quelle investite dalle
ROC è la Lombardia, una realtà che ha peraltro presidiato non solo la dimensione
contrattuale ed amministrativa del progetto ma che ha attivato anche una specifica task force a supporto degli uffici giudiziari e delle società di assistenza e consulenza, attraverso
anche un monitoraggio nel merito dei progetti di innovazione.
Gran parte delle regioni ha affrontato e gestito il progetto DBP presidiando in prevalenza
gli aspetti amministrativi connessi all’appalto ed alla sua realizzazione, senza poter (e
voler) entrare nel merito delle attività di assistenza, degli obiettivi perseguiti e dei risultati
raggiunti. Un approccio “attivo”, di assistenza ed intervento nei confronti degli uffici
giudiziari era ed è risultato peraltro molto difficile per una struttura pubblica che non
aveva, e tutt’ora in molti casi non ha, competenze sull’organizzazione e sulle
problematiche specifiche degli uffici giudiziari, e sulle relative strategie di sviluppo
impostate a livello nazionale. Il fatto che il tema ‘modernizzazione della giustizia’ sia
entrato nell’ambito delle politiche regionali di sviluppo e finanziato dai fondi strutturali
europei, non poteva modificare nel breve periodo le tecnostrutture regionali dedicate alla
gestione del FSE, tipicamente coincidenti con quelle impegnate nelle politiche del lavoro e
della formazione professionale.
E’ vero, peraltro, che – come accennato – alcune regioni hanno comunque monitorato con
maggiore attenzione le diverse fasi di realizzazione del progetto, con risultati ritenuti da
queste più che coerenti con le attese. Le regioni, in ogni caso, non hanno mai coinvolto
nelle attività di assegnazione degli incarichi e di presidio del progetto né il Ministero della
Giustizia né il Dipartimento della Funzione Pubblica e quasi mai hanno analogamente
coinvolto gli uffici giudiziari.
L’azione delle regioni non ha, quindi, influito sulle scelte di contenuto degli interventi
realizzati nell’ambito del progetto DBP. Le scelte inerenti il rifinanziamento o meno del
progetto, come già evidenziato, sono derivate prevalentemente da disponibilità di risorse e
da richieste esplicite da parte degli uffici giudiziari. Anche le linee di azione non sono mai
state oggetto di proposta, intervento o aggiornamento da parte delle regioni salvo un
ampliamento effettuato dalla regione Sicilia con una linea aggiuntiva dedicata alla
formazione; e un corposo aggiornamento e specificazione di queste effettuato dalla
regione Lombardia in occasione di bando di gara per le attività di assistenza ad un
secondo gruppo di uffici giudiziari.
D’altra parte, la scelta di non attivare azioni specifiche di coordinamento delle attività di
consulenza può spiegare, in parte, l’incapacità di intervenire con tempestività nel caso di
situazioni critiche. La presenza di alcuni cantieri per i quali è difficile riscontrare –
perlomeno a questo stadio di attuazione del progetto – realizzazioni significative e risultati
tangibili, richiama l’esigenza di come attrezzare programmi complessi come DBP con
modalità di gestione di eventi avversi. Nel caso di questo programma, le caratteristiche del
contesto di avvio spiegano le difficoltà – riscontrate talvolta – di relazione tra consulenza e
uffici nella individuazione e attuazione degli interventi. In questi casi è mancato spesso la
capacità di trattare queste situazioni.
Infine, anche il Comitato di Pilotaggio, la struttura di coordinamento generale delle regioni
del progetto DBP, ha nei fatti assunto nel tempo un ruolo di monitoraggio
prevalentemente “fisico” del progetto, con alcune rilevanti eccezioni inerenti il supporto
delle attività di monitoraggio qualitativo effettuato dal DFP ed integrazione fra - da un lato
- le attività di assistenza presso gli uffici giudiziari ed il piano di riordino degli uffici
giudiziari promosso dal Ministero della Giustizia, e – dall’altro – il rilascio dei prodotti
23
realizzati dai progetti operativi presso i singoli uffici, quali ad esempio le certificazioni di
qualità ed i siti web.
Il Ministero della Giustizia A livello nazionale, il ruolo del Ministero della Giustizia è stato quello di promuovere il
progetto, selezionare gli uffici giudiziari e supportarli nella loro realizzazione.
Nella fase di avvio, il progetto ha assunto un rilievo strategico – perlomeno per il
dipartimento coinvolto (DOG – Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e
dei servizi). Successivamente sono state avviate le attività di selezione degli uffici giudiziari
e di supporto - anche alle regioni - per lo start up di DBP gli ambiti presidiati, come
peraltro anche l’assistenza agli uffici giudiziari sugli aspetti di gestione amministrativa del
progetto.
Attività quali la formazione o altri eventi per favorire la partecipazione attiva e consapevole
degli uffici giudiziari al progetto interregionale e transazionale sono stati realizzati solo per
una parte dei partecipanti e, salvo un unico evento nazionale di una giornata, si sono fatti
saltuariamente incontri di supporto e/o feedback durante la realizzazione del progetto
presso gli uffici giudiziari.
Dal 2013 in poi si è assistito ad un rinnovato impegno, in particolare mediante il
potenziamento della Segreteria tecnica per i progetti di innovazione ed europei incardinata
nel DOG e all’attivazione, nella intranet del Ministero, di una sezione specifica per favorire
la comunicazione e lo scambio documentale e di esperienze tra gli uffici. Dal punto di vista dei contenuti degli interventi nei cantieri, il Ministero non ha espresso
specifiche indicazioni di merito, ad eccezione del contenimento del fenomeno di
produzione di nuovo software o di procedure informatiche, avvenuto soprattutto nella
prima fase di realizzazione di DBP e soprattutto in alcune ROC. Un aspetto che ha posto il
problema sia della sostenibilità nel tempo dei prodotti informatici sia della loro diffusione,
in condizione di risorse scarse. Il Ministero ha, sin dall’inizio, indicato i CISIA4 distrettuali
come referenti e supporto per gli uffici giudiziari e per le regioni per questioni inerenti la
linea dedicata all’ottimizzazione dei sistemi informatici ed informativi (Linea 2), esortando
questi ultimi a presidiare i progetti operativi ed ad assistere la realizzazione del progetto a
livello regionale.
Il Dipartimento della Funzione Pubblica Il Dipartimento della funzione pubblica (DFP) ha svolto un ruolo rilevante nella fase di
preparazione del progetto, proponendo sia contenuti che soluzioni riguardanti l’architettura
complessiva. L’esperienza accumulata attraverso la gestione di progetti nazionali di
modernizzazione amministrativa (ad es.: il progetto Cantieri), così come la partecipazione
a reti europee ed internazionali di dibattito sui temi delle riforme delle organizzazioni
pubbliche, ha permesso al DFP sia di suggerire una serie di orientamenti rilevanti per gli
interventi (tra cui l’enfasi su autovalutazione, accountability e di interventi orientati alla
qualità per gli utenti finali), sia di sottolineare l’importanza della mobilitazione e della
progettazione dal basso, basata sull’idea di sviluppare uno sperimentalismo locale guidato
da un network di attori centrali e sovranazionali (l’Unione europea).
4 Coordinamenti Inter-distrettuali per i Sistemi Informativi Automatizzati
24
Nella prima fase di attuazione, il ruolo del DFP si è concentrato in attività di supporto
(formativo e di assistenza) al Ministero della Giustizia per sostenere lo start up di DBP
negli uffici giudiziari.
Il Dipartimento ha inoltre attivato – con risorse proprie – una specifica attività di
valutazione e diffusione dei risultati tramite la messa a punto e gestione di un sistema di
monitoraggio permanente, l’elaborazione di approfondimenti ed analisi presso gli uffici
giudiziari aderenti al progetto DBP, la redazione di studi di caso e la gestione di una banca
dati informativa on line5 sulle iniziative e progetti di analisi ed innovazione realizzati. Il
Dipartimento si è anche fatto promotore di alcune iniziative di diffusione dei risultati
organizzando alcuni seminari realizzati, in concerto con il Ministero della Giustizia
nell’ambito delle ultime edizione del ForumPa. Per realizzare tali attività il DFP ha
sviluppato uno specifico progetto denominato Miglioramento Performance della Giustizia
(MPG)6. La capacità di azione del DFP peraltro, se è risultata rilevante nelle fasi di
promozione e valutazione del progetto non altrettanto si può dire lo sia stata nelle fasi di
intervento nei confronti di potenziali situazioni critiche regionali o locali.
Gli uffici giudiziari La partecipazione degli uffici giudiziari al progetto DBP, come noto, è volontaria e vincolata
all’invio al Ministero della Giustizia di una domanda di adesione accompagnata dalle
risposte ad un questionario. Tale documentazione è richiesta per valutare la ‘candidabilità’
dei singoli uffici, ovvero per giudicare il livello di conoscenza delle caratteristiche del
progetto, il livello di consapevolezza delle conseguenze e dell’impegno richiesto per
realizzare le attività previste e la presenza di eventuali problemi da affrontare prima di
proporre la candidatura vera e propria alla regione interessata. Particolarmente rilevante è
sempre stata l’adesione formale al progetto da parte sia del dirigente amministrativo sia
del magistrato capo dell’ufficio, per garantire unità d’intenti da parte del vertice e la
disponibilità, almeno in fase di adesione, a prefigurare un intervento che potesse
interessare tutte le articolazioni organizzative dell’ufficio giudiziario.
Nonostante queste precondizioni, sono numerosi i casi di uffici che non hanno affrontato il
progetto con il necessario livello di attenzione, impegno e presidio. Ciò ha comportato
come conseguenza una realizzazione “formale” delle attività e dei prodotti previsti, senza
la produzione di alcuna utilità concreta in termini di migliore efficacia e/o efficienza
operativa e senza una diffusa crescita professionale e culturale da parte degli operatori
della Giustizia coinvolti. In questi casi, si rileva la realizzazione degli strumenti previsti
accompagnata dall’assenza di obiettivi di utilizzo per la modificazione di condizioni
problematiche.
Come si è osservato, il più delle volte l’indifferenza e/o la diffidenza dei vertici dell’ufficio,
unita ad attese di soluzione di problemi e di risultati non praticabili nell’ambito del progetto
DBP, o addirittura alla totale mancata comprensione delle finalità del progetto, sono stati
fattori che non hanno permesso di recuperare queste situazione di criticità per la
realizzazione fattiva del progetto DBP. Fattori che in una serie di situazioni si sono
combinati con l’inesperienza di alcune società appaltatrici dei servizi di assistenza, oppure
con scelte di queste orientate alla pura erogazione di servizi senza l’offerta di
accompagnamento per un loro efficace utilizzo.
5 www.risorseperlagiustizia.it
6 Cfr. Paragrafo 3
25
Ha contribuito a questa situazione critica anche la mancata formazione di alcuni uffici
giudiziari nella fase di start up, e la mancata assistenza qualitativa durante la realizzazione
del progetto, soprattutto nei frequenti casi di vacanza dei vertici dell’ufficio e di
avvicendamento dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi.
Sono, infatti, numerosi i casi di uffici giudiziari che hanno realizzato il progetto DBP con
capi diversi da quelli che avevano predisposto la domanda di adesione, causa un
avvicendamento e/o per la sopraggiunta messa in quiescenza. La generale assenza di
passaggio di consegne fra uscenti ed entranti, l’assenza di informazioni ed assistenza
preventive sul progetto, hanno determinato in alcuni casi indifferenza se non ostilità da
parte dei nuovi vertici dell’ufficio (ostilità verso gli interventi e, a volte, anche alle persone
impegnate nella loro realizzazione).
Ciò non toglie che in alcune realtà la guida del progetto DBP da parte di magistrati o
dirigenti che non avevano redatto, al tempo, la domanda di partecipazione, non ha
determinato problemi e non ha ridotto il livello di attenzione ed impegno al progetto.
Questa situazione si è verificata soprattutto nelle località dove la partecipazione al
progetto interregionale transnazionale ha coinvolto più uffici giudiziari della filiera. Ciò ha
sostenuto, in modo non pianificato, il passaggio di consegne ai nuovi capi e un
avvio/proseguimento delle attività senza particolari problemi. In un paio di situazioni la
vacanza dei vertici di un ufficio giudiziario di primo grado interessato alla realizzazione di
DBP è stata surrogata dall’intervento e supporto dei capi degli uffici di secondo grado.
Analogamente in alcune realtà locali l’assenza di un vertice interessato non ha impedito ad
altri soggetti interni di mobilitarsi per accompagnare e gestire il cantiere di innovazione,
attivando in tal modo leadership comunque spesso presenti nelle organizzazioni.
Occorre fra l’altro segnalare che se le situazioni di assenza dei vertici dell’ufficio o il loro
disinteresse, laddove non surrogate da altri attori organizzativi, hanno influito
significativamente sul livello di strategicità e sulle aree di azione affrontate dal progetto
stesso, così come hanno ridotto quasi sempre il livello di coinvolgimento dei magistrati;
tuttavia, non hanno allo stesso modo avuto un impatto negativo sull’adesione e l’impegno
al progetto da parte degli apparati amministrativi. Anche se la figura e il ruolo dei
magistrati, come si segnalerà anche più avanti, è stato determinante per il successo dei
progetti di innovazione, è in generale il personale amministrativo quello che ha mostrato
maggiore impegno e maggiore capacità di “usare” le risorse messe in campo per risolvere i
problemi organizzativi dell’ufficio giudiziario.
Sul livello di impegno e di conseguenza sull’esito del lavoro realizzato dagli uffici hanno
influito anche altri fattori determinanti, quali ad esempio l’esperienza pregressa
dell’organizzazione in progetti di innovazione, le caratteristiche del contesto territoriale in
cui operano (per il supporto ricevuto da istituzioni locali) e la partecipazione attiva al
progetto di magistrati e/o addetti amministrativi dotati di leadership locale riconosciuta,
anche grazie all’appartenenza a circuiti e comunità nazionali di dibattito e di scambio
informativo sulle problematiche e le direttrici di sviluppo organizzativo nella Giustizia7.
Queste caratteristiche hanno spesso determinato il livello di attenzione ed impegno e
favorito l’emergere di una domanda specifica di assistenza formulata alle società di
consulenza. Uffici che avevano già realizzato progetti di innovazione organizzativa ed
informatica, avendo accumulato esperienza nei processi di cambiamento, hanno utilizzato
meglio le risorse messe in campo da DBP per avviare nuovi progetti, per realizzare progetti
7 Si fa riferimento in particolar modo agli osservatori locali per la giustizia ed alle mailing list di magistrati ed addetti amministrativi dedicati ai temi dell’organizzazione, dell’informatica e dell’innovazione.
26
già elaborati o per entrambe le cose. In questo contesti la qualità e numerosità dei
progetti operativi è stata maggiore ed ha richiesto una consulenza più preparata e più
disponibile a mettere in campo adeguate risorse conoscitive e di assistenza.
Come anticipato ha influito positivamente sull’esito del progetto interregionale
transnazionale anche il milieu all’interno del quale ha operato ogni ufficio partecipante. La
contestuale partecipazione di altri uffici dello stesso circondario, eventualmente dotati di
maggiore esperienza nei progetti di modernizzazione, ha in molti casi favorito un effetto
traino su tutti gli uffici partecipanti, oltre a permettere di estendere le attività di analisi ed
intervento alle interrelazioni organizzative e di servizio tra loro8.
Come detto il diverso livello di preparazione ed interesse da parte dei magistrati capi degli
uffici e da parte dei dirigenti amministrativi ha rappresentato uno degli elementi chiave di
successo di DBP. Il comportamento dei vertici è schematizzabile in tre grandi famiglie: i
sostenitori (tra questi è poi utile distinguere tra i sostenitori ‘preparati’ e quelli ‘alle prime
armi’), gli oppositori e gli inconsapevoli.
Se DBP - come già evidenziato nei monitoraggi periodici – ha visto un livello di
coinvolgimento dei magistrati nel complesso relativamente scarso, è vero che sono stati
principalmente i magistrati capi degli uffici (o alcuni leader riconosciuti nei singoli uffici) i
veri motori locali dei processi di innovazione e miglioramento previsti. Quando si parla nel
caso di DBP di “vertici” dell’ufficio, nella maggior parte dei casi si parla di magistrati. Sono
presenti ovviamente dirigenti amministrativi che hanno assunto un ruolo di leadership e
guida del progetto, ma sono una netta minoranza rispetto ai magistrati.
La presenza di sostenitori di DBP nei vertici dell’organizzazione ha permesso il
raggiungimento di risultati di cambiamento visibili e in alcuni casi eccellenti, permettendo
non solo di realizzare con utilità i prodotti previsti, ma anche di riprendere ed
implementare idee e progetti già elaborati dall’ufficio prima dell’avvio di DBP, o di adattare
rapidamente le attività di assistenza a nuove esigenze emerse in corso d’opera, quali ad
esempio quelle relative al riordino territoriale della Giustizia.
Quasi sempre, laddove i capi degli uffici hanno assunto un forte ruolo di promozione per la
realizzazione del progetto, si è assistito contestualmente ad un maggiore coinvolgimento
nel processo di apprendimento e cambiamento di magistrati e cancellieri ed analogamente
il maggior numero di partnership, accordi e progetti con altre articolazioni territoriali della
giustizia. del circondario e con altri partner sul territorio. I processi di innovazione più
originali ed interessanti nascondono quasi sempre la figura di almeno una figura di vertice
profondamente motivato ed attento alle performance della propria organizzazione.
In misura minore DBP ha ottenuto risultati di cambiamento visibili anche in uffici guidati da
capi assolutamente scettici se non ostili al progetto grazie, come già anticipato, alla
presenza di magistrati o addetti amministrativi motivati ed interessati.
In alcune realtà, le difficoltà delle società di assistenza di supportare i desiderata dei
vertici e/o il loro (delle società) non sufficiente livello di competenza organizzativa, hanno
trasformato lo scetticismo iniziale in aperta ostilità e di conseguenza in un livello di
impegno al progetto - da parte dell’ufficio - minimale e circoscritto ad uno o due prodotti
previsti, spesso delegati alle terze linee amministrative. In questi ultimi casi DBP non ha
prodotto risultati, ma piuttosto ha lasciato recriminazioni su come si sarebbero dovute
impiegare in ben altro modo le risorse disponibili. Ma anche in queste realtà sono, quasi
8 Occorre ricordare al riguardo che in tutte le regioni dove sono stati realizzati ampliamenti al progetto DBP successivi alla primo gruppo di uffici giudiziari aderenti, il Ministero della Giustizia ha promosso in particolar modo l’estensione del progetto a quegli uffici che
avrebbero garantito la copertura totale di ogni circondario interessato.
27
sempre, presenti piccoli nuclei di addetti amministrativi che hanno perlomeno migliorato le
proprie capacità di comprensione delle dinamiche organizzative, e quindi soddisfatti del
lavoro realizzato, anche se ben consapevoli del totale disinteresse dell’organizzazione e dei
suoi vertici a proseguire quanto appreso.
La grande maggioranza dei comportamenti di vertice osservati è comunque ascrivibile a
quella degli “inconsapevoli” ovvero a capi impreparati a capire quale utilità si potesse
trarre dal progetto DBP. In quanto inconsapevoli il progetto non lo hanno mai boicottato,
ma ben difficilmente lo hanno supportato, limitando le attività - soprattutto per le linee 1 e
2 - a mere analisi e progetti operativi successivamente non attivati. Alcuni dirigenti
inconsapevoli hanno peraltro cambiato in corso d’opera atteggiamento e livello d’impegno,
grazie al progressivo emergere di risultati interessanti o grazie ad un intervento
dell’assistenza volto a superare questo ostacolo supportando in particolar modo proprio lo
sviluppo professionale dei vertici dell’organizzazione.
Rispetto alle tre tipologie di atteggiamenti individuate, si segnala che mai i dirigenti
amministrativi hanno assunto un approccio ostile, ma anche raramente quello di convinti
sostenitori. La maggior parte di loro si è situata tra gli inconsapevoli ovvero tra coloro che,
nel caso di forte interesse da parte del capo dell’ufficio, lo hanno supportato più o meno
passivamente, nel caso di ostilità non lo hanno contrastato, nel caso di analoga
inconsapevolezza hanno curato con il minimo impegno la realizzazione del progetto. Ciò
non toglie, come già anticipato, che gli apparati e gli addetti amministrativi non si siano
mai tirati indietro rispetto a DBP ed a conti fatti, in qualsiasi condizione operassero, ne
abbiano sostenuto le finalità offrendo impegno e lavoro.
Nel complesso, è raro il fenomeno di assenza totale di coinvolgimento da parte di un
ufficio. Nel peggiore dei casi si sono comunque attivati piccoli nuclei di addetti e magistrati
che si sono impegnati per la realizzazione del progetto, mentre nei casi di successo il
livello di coinvolgimento (e cambiamento) è stato molto ampio ed ha abbracciato tutta
l’organizzazione dell’ufficio.
Il Consiglio Superiore della Magistratura Uno dei problemi più rilevanti dell’architettura e della gestione del progetto DBP è stato
determinato dalla mancata partecipazione e partnership del Consiglio Superiore della
Magistratura.
La mancata partecipazione del CSM ha ridotto il livello di strategicità ed attenzione al
progetto DBP da parte dei magistrati in generale, e dei capi dell’ufficio giudiziario in
particolare, ed ha ridotto le possibilità di anticipare ed intervenire sui problemi derivanti
dal turn over dei capi degli uffici giudiziari.
Indirettamente però il CSM ha favorito la partecipazione attiva a DBP, avendo formalizzato
negli ultimi anni nuovi criteri di selezione e conferma della classe dirigente magistratuale
basati sulla valorizzazione di iniziative di miglioramento delle performance della giustizia
ponendo ovviamente l’accento in prevalenza sul recupero dell’arretrato giudiziario e
sull’informatizzazione degliuffici giudiziari Il CSM comunque non ha mai osteggiato la
partecipazione e le realizzazioni di DBP, semplicemente le ha ignorate, non essendo un
progetto di sua competenza.
Le società di assistenza e consulenza La competenza e il comportamento delle società aggiudicatrici dei servizi di assistenza agli
uffici giudiziari hanno rappresentato un ulteriore fattore determinante per il successo o
28
l’insuccesso del progetto DBP. Il loro ruolo è stato ovviamente fondamentale anche perché
un obiettivo indiretto di DBP era proprio quello di accrescere le competenze e capacità di
assistenza all’organizzazione giudiziaria da parte di università, centri di ricerca e - appunto
- enti e società di consulenza direzionale.
La maggior parte degli appaltatori nella prima fase di realizzazione non aveva competenze
e conoscenze specifiche delle logiche di azione organizzativa ed istituzionale inerenti la
giustizia e gli uffici giudiziari. Non a caso i problemi più rilevanti di insoddisfazione da parte
degli uffici sulla qualità dell’assistenza si sono verificati soprattutto nella prima ondata di
partecipazione al progetto. Mentre dalla seconda fase in poi, una volta risolto, almeno in
parte, il problema di tale gap, situazioni di crisi e conflitto si sono più raramente
presentate.
Ciò detto, i comportamenti delle società di assistenza sono stati molto diversi: dal massimo
impegno per apprendere e contestualizzare adeguatamente le attività e i prodotti al
mondo della giustizia, al minimo sforzo teso per lo più a rispettare quanto previsto dal
capitolato di appalto sul piano formale. Peraltro, sono emersi casi in cui lo stesso
raggruppamento ha mostrato capacità e performance diverse in territori diversi, a seconda
del personale consulenziale messo in campo, ed a seconda del tipo di interazione costruita
con i capi degli uffici. Per lo più a fronte di capi “ostili” ed “inconsapevoli”, in poche realtà
le società sono state in grado, nonostante gli sforzi, di modificare questo approccio.
I criteri di assegnazione degli incarichi, sbilanciati in alcuni bandi significativamente sul
peso attribuito al valore economico delle offerte (dal 30% in su), unito alla crisi
congiunturale che ha attraversato il settore della consulenza di direzione in ambito
pubblico, ha premiato soprattutto quelle realtà in grado di standardizzare prodotti di
consulenza offrendo tali servizi su tutto il territorio nazionale. In alcuni casi, soprattutto
nelle regioni ROC, alcuni appalti sono stati assegnati a gruppi di società totalmente prive
del know how di base per realizzare il piano di azione previsto da DBP. Al contrario, in
qualificanti casi le società di assistenza hanno messo in campo più che adeguati livelli di
impegno ed intelligenza favorendo la realizzazione di numerosi processi di miglioramento
delle performance.
Gli altri attori locali coinvolgibili Il progetto DBP non ha previsto l’esplicito coinvolgimento di altri attori locali,
rappresentanze dell’utenza e stakeholder in generale nella sua fase di realizzazione9,
anche se operare per migliorare le performance e la qualità dei servizi della giustizia
dovrebbe comportare, in molti casi, l’interazione con essi. Nei casi in cui ciò è avvenuto, gli
attori maggiormente coinvolti sono stati -oltre agli altri uffici giudiziari del circondario- gli
enti locali e le associazioni di volontariato funzionali alla reingegnerizzazione di specifiche
linee di servizio. In alcuni cantieri sono stati coinvolti anche attori che hanno aggiunto
risorse finanziarie o contributi di natura professionale per estendere la natura degli
interventi operativi. Alcuni uffici hanno sviluppato tavoli permanenti di concertazione
imitando l’esperienza degli uffici di Milano. In alcune realtà il progetto DBP ha aumentato
la visibilità dell’uffici giudiziari nel territorio e di conseguenza la costruzione di reti di
scambio connesse alla realizzazione del progetto stesso e/o allo sviluppo di altri progetti.
Osservando il sistema di relazioni costruito, spicca la relativamente limitata presenza degli
ordini degli avvocati, da sempre finanziatori e partner privilegiati nella gestione dei servizi
9 Questa ipotesi era però esplicitamente indicata nel questionario di partecipazione al progetto che gli u.g. dovevano
compilare.
29
della giustizia. Il motivo di questa “assenza” va probabilmente ascritto al fatto che solo in
alcuni progetti operativi DBP è intervenuto nell’attività caratteristica degli uffici giudiziari,
ovvero il processo di gestione e decisione del contenzioso civile e del processo penale da
parte dei giudici. Di conseguenza sono relativamente pochi i progetti operativi che hanno
richiesto una forte interlocuzione con gli ordini degli avvocati.
Questa interlocuzione, peraltro, si è invece sempre verificata in occasione di progetti di
assistenza alla diffusione del Processo Civile Telematico e di altri sistemi di
dematerializzazione degli scambi documentali nell’ambito delle attività di indagine e del
processo penale10.
6. Dal disegno all’attuazione del progetto: una valutazione generale della
governance del progetto a livello nazionale
Il punto di avvio di una valutazione sulla governance del progetto è costituito dall’analisi
del disegno iniziale e dalle sue caratteristiche, così come del contesto precedente
l’attuazione (di cui si è già accennato).
Il disegno del progetto DBP fonda gran parte delle speranze di successo dell’iniziativa sulla
mobilitazione del tessuto locale degli uffici giudiziari, sulla base della considerazione che
l’esperienza della Procura di Bolzano non è un caso isolato, pur se non è diffusa in modo
uniforme l’attenzione alla modernizzazione organizzativa. E sulla base dell’idea che un
coordinamento centrale sia essenziale per mantenere l’orientamento verso gli obiettivi e i
risultati attesi, e per la diffusione delle sperimentazioni giudicate positive.
Rispetto a queste intenzioni, il disegno presenta alcune lacune, derivanti dalle carenze
conoscitive sul sistema giudiziario già ampiamenti ricordate. Si è riconosciuta l’importanza
di avviare a tappeto analisi sui processi di lavoro e sulla dotazione informatica, ma a
quell’epoca, non si poteva definire con sufficiente precisione indirizzi e risultati attesi più
stringenti, sulla cui base monitorare i progetti e gli stati di avanzamento. Ciò non ha
facilitato il governo centrale e regionale dei cantieri, e gli stessi capi degli uffici hanno più
volte lamentato il fatto che confini più precisi avrebbero aiutato anche la legittimazione
interna degli interventi e le interazioni con i consulenti.
La fase di inserimento degli uffici ha avuto una escalation che ha finito per coinvolgere un
numero ben superiore a quanto previsto inizialmente, con aspetti positivi e negativi. Ma –
probabilmente – anche con effetti imprevisti di segno favorevole. In alcuni territori, la
spinta all’estensione si è basata sui buoni risultati dei primi bandi e sulla spinta degli uffici
rimasti inizialmente esclusi; in altri, si è sicuramente associata un’esigenza delle regioni di
utilizzare le risorse FSE per un programma già definito e con interlocutori certi, pur in
assenza di sufficienti garanzie sulle capacità di attuazione degli uffici.
In ogni caso il disegno e il governo della fase di selezione degli uffici, assieme alla
precisazione degli ambiti di intervento, è sicuramente un tema che andrà approfondito
nella costruzione dei prossimi programmi. Peraltro, alcuni segnali (ad esempio gli
interventi di magistrati in occasioni di convegni e seminari) fanno emergere come
l’estensione del progetto abbia diffuso presso molti magistrati e dirigenti amministrativi,
nel complesso del Paese, la consapevolezza della rilevanza dei fattori organizzativi per
affrontare il tema della qualità ed efficacia del sistema giudiziario.
10 Si cita ad esempio l’avvio dei progetti di digitalizzazione e dematerializzazione degli scambi documentali con gli avvocati nell’ambito del procedimento 415 bis.
30
La fase che più ha sofferto dei limiti del governo complessivo del progetto è stata quella di
preparazione al progetto degli uffici selezionati e la gestione delle criticità in corso d’opera,
perlomeno nel periodo 2010-12.
Questo giudizio chiama in causa sia elementi di strategia per il sostegno al cambiamento
sia, contemporaneamente, l’esigenza di assicurare il presidio di progetti così complessi con
tecnostrutture competenti.
Per ragioni spiegabili con il contesto iniziale, ma anche con l’assenza di azioni di
consolidamento degli impegni assunti, molti uffici hanno sottostimato l’esigenza di
organizzare al proprio interno un adeguato presidio delle attività (responsabilità, lavori di
gruppo, ecc.) per sostenere nel tempo le attività. Gli studi di caso effettuato nell’ambito di
MPG mostrano come le esperienze di successo hanno alla base non solo “imprenditori di
progetto”, ma anche una continuità di sostegno; si pensi che alcuni interventi oggi
considerati come buone pratiche, hanno richiesto dai tre ai quattro anni di impegno degli
uffici e il collegamento delle risorse di DBP con altri finanziamenti. In molti capi degli uffici
era prevalente l’idea di interventi spot, collegati all’introduzione di meri ‘strumenti’, senza
considerare l’esigenza di modificare i processi di lavoro e le competenze del personale.
Questi limiti hanno avuto ripercussioni negative; ha ridotto l’interesse di alcune regioni nel
proseguire il finanziamento al progetto DBP; ha maturato in alcuni dei protagonisti degli
uffici giudiziari l’idea di uno sforzo inutile e non ripagato in conseguenza della non
sostenibilità nel tempo; ha sviluppato una diffusa preoccupazione che attraverso DBP si
attuasse in realtà non tanto un’attività straordinaria di supporto all’innovazione ma
piuttosto uno spostamento a livello regionale di parte dell’onere di gestione dei servizi
sulla giustizia a livello territoriale, visto la progressiva e continua riduzione di risorse messe
a disposizione degli uffici giudiziari.
L’azione del Ministero della Giustizia ha avuto peraltro, più di recente, un nuovo forte
impulso sia sul versante dell’interesse per i progetti di ottimizzazione dell’informatica sia
per la diffusione di informazioni agli uffici in fase di start up.
Un’azione che ha il compito di rafforzare il coordinamento centrale e la diffusione delle
conoscenze su prodotti e risultati di DBP è quella del progetto MPG. I primi dati di
monitoraggio sono stati pubblicati a metà del 2012 e contemporaneamente sono state
avviate numerose visite on site (alla data del luglio 2014 sono circa 50). Sulla base delle
visite ai cantieri vengono progressivamente elaborate relazioni, in particolare sulle pratiche
positive realizzate, pubblicate sul sito www.risorseperlagiustizia.it.
Il fatto che il progetto del DFP sia iniziato a qualche anno di distanza dall’avvio del
progetto DBP, con buona parte dei cantieri in fase avanzata di attuazione, ha impedito un
feedback di riallineamento per questi uffici, limitato anche dalla scarsa attenzione che
molte regioni hanno attribuito a questa attività, in ragione molto probabilmente
dell’estraneità, con il mondo della giustizia, degli uffici regionali competenti (tipicamente le
direzioni lavoro e formazione professionale). Il lavoro del progetto MPG ha, in ogni caso,
permesso a molti protagonisti delle strutture coinvolte di condividere con i colleghi le
proprie esperienze in molteplici occasioni (cfr. il successo dei seminari presso il Forum PA
2012 e 2013), così come di poter accedere alla banca dati ed a vari tipi di informazioni
strutturate, come ad esempio sintesi di esperienze internazionali. Un’influenza positiva è
riscontrabile anche sul tema della formazione dei magistrati, sia attraverso l’utilizzo dei
materiali pubblicati e delle esperienze in attività di formazione (sia centrale che
decentrata).
31
7. Piste di lavoro per interventi a supporto della modernizzazione della
Giustizia italiana
DBP, come si visto, ha sviluppato un elevato numero di progetti operativi che nei fatti
hanno in buona parte innovato il sistema organizzativo degli uffici giudiziari e potenziato la
cultura manageriale degli operatori togati e non togati. Questa prima esperienza di un
piano nazionale – interregionale rivolto al sistema giudiziario, ha peraltro messo in luce
problematiche realizzative e criticità che occorre superare per definire nel futuro, oltre a
quali direttrici di miglioramento delle performance supportare anche quale sistema di
governance nazionale, regionale ed a livello di ufficio giudiziario occorre costruire per
rendere più efficace l’azione di supporto al miglioramento delle performance negli uffici
giudiziari.
Le note che seguono, facendo tesoro delle lezioni apprese a questo stadio del progetto
DBP, propongono alcune direttrici di innovazione e di supporto all’innovazione negli uffici
giudiziari in vista di un proseguimento della policy di promozione, sperimentazione e
diffusione di buone pratiche organizzative ed amministrative nel sistema della giustizia
italiana.
Obiettivi generali sottesi alle piste di lavoro proposte Rispetto agli obiettivi generali di recupero di efficienza e migliore efficacia
dell’organizzazione, dell’azione e dei risultati del sistema Giustizia nel paese, una seconda
fase di impegno delle risorse dei Fondi strutturali a supporto dell’organizzazione della
giurisdizione in Italia, potrebbe / dovrebbe puntare a:
una forte diffusione delle buone pratiche organizzative sviluppate nel corso degli
ultimi anni da alcuni uffici giudiziari a tutte le articolazioni territoriali della giustizia
italiana;
diffondere la cultura di management court acquisita dai capi e funzionari impegnati
nella gestione organizzativa degli u.g.;
favorire la costruzione di standard organizzativi e di prestazione (qualità dei servizi)
e diffonderli;
supportare i processi di riorganizzazione e sviluppo dei servizi della giustizia in corso
di realizzazione nel paese (es. digitalizzazione e riordino della geografia giudiziaria);
supportare progetti ed azioni di miglioramento inerenti la dimensione caratteristica
degli uffici giudiziari ovvero il lavoro di indagine e di decisione dei magistrati.
Attualmente non è formalizzata una specifica politica pubblica nazionale che definisca per
il sistema Giustizia obiettivi di miglioramento e risultati attesi, e che affronti il tema delle
capacità organizzative degli uffici. Quest’ultimo insieme di competenze è però
indispensabile per la realizzazione del progetto di informatizzazione della giustizia e per il
completamento del piano di riordino della geografia giudiziaria, così come analogamente
occorre proseguire parallelamente il percorso di recupero di efficienza operativa delle
organizzazioni giudiziarie al fine di contenere le possibili criticità derivanti dalla progressiva
riduzione del personale amministrativo.
Analogamente le prescrizioni e gli indirizzi di gestione della giurisdizione indicati dal CSM
(es. art. 37) e la necessità più volte evidenziata dall’organo di autogoverno della
magistratura di poter misurare i risultati della gestione dei capi degli uffici giudiziari,
ovvero di sviluppare una cultura diffusa di project e court management, suggeriscono
interventi per potenziare le risorse di capacità istituzionale e amministrativa del sistema
32
Giustizia, attraverso azioni di capacity building che tengano conto sia dell’esigenza di
competenze trasversali sia di competenze policy specific. Le note progettuali che seguono partono dall’esperienza acquisita dal progetto DBP per
discostarsi progressivamente dalla logica e dall’architettura di questo progetto fino a
proporre nuove potenziali piste di lavoro.
Le cinque piste proposte non sono incompatibili l’una con l’altra e possono in buona parte
essere realizzate in parallelo nell’alveo di un piano nazionale e/o interregionale più
generale.
Il documento si chiude con alcune indicazioni generali di metodo e di evoluzione delle
caratteristiche istituzionali ed organizzative che dovrebbe avere un qualsiasi piano di
supporto al sistema della giustizia italiana.
a. Ampliamento a tutti gli uffici giudiziari non ancora coinvolti del progetto
interregionale transnazionale “Diffusione delle best practice negli uffici
giudiziari italiani” (DPB)
Descrizione Il progetto DBP è stato realizzato, nell’annualità 2007 – 2013, in 191 uffici giudiziari. Sono,
dopo la realizzazione del piano di riordino della geografia giudiziaria, quasi 400 gli uffici
giudiziari potenzialmente interessati alla realizzazione del progetto interregionale
transnazionale; molti di questi, pur avendo partecipato alla fase di informazione, non
hanno aderito.
Sulla base dei risultati che stanno via via emergendo e delle lezioni apprese, si può
affermare che una diffusione di DBP agli uffici che non hanno partecipato al ciclo 2007-13
è certamente auspicabile e troverebbe un contesto significativamente diverso rispetto al
2008; tuttavia, la possibile estensione dovrebbe avvenire previa revisione completa delle
linee di intervento e con forte specificazione degli ambiti di azione e dei risultati attesi (es.
costruzione di sportelli polifunzionali, costruzione di un sistema online di gestione della
modulistica e dell’accesso all’ufficio giudiziario, ecc.).
La prima fase di realizzazione del progetto DBP ha permesso, infatti, di acquisire tutte le
esperienze e informazioni utili per impostare un aggiornamento del programma in termini
di contenuti e modalità di realizzazione al fine di massimizzarne l’efficacia nei confronti
degli uffici giudiziari destinatari specificando bene gli ambiti di intervento, le modalità di
realizzazione
L’estensione di DBP permetterebbe la diffusione sistemica di un know how e di prodotti
(es. carte dei servizi e BRS) in buona parte diventati parte integrante delle competenze e
delle modalità di gestione degli uffici giudiziari, favorendo lo sviluppo di una diversa e più
moderna politica nazionale di supporto all’organizzazione della giurisdizione sul territorio.
Punti di attenzione o debolezza dell’ipotesi progettuale Occorre segnalare che quasi la metà degli uffici giudiziari. che potrebbero essere
interessati all’estensione di DBP sono Uffici del Giudice di Pace, ovvero uffici molto piccoli
con dinamiche organizzative e gestionali specifiche. Analogo fenomeno, ancor più
accentuato, si può riscontrare nelle ROC dove addirittura alcune tipologie di ufficio sono
già state quasi completamente coperte dalla prima fase di realizzazione di DBP (es. corti di
appello e procure della repubblica).
Inoltre in alcune ROC, quali Sicilia e Campania, ed altre regioni del Nord quali la
Lombardia, la partecipazione a DBP è già stata quasi totale. Un intervento di “replica” del
33
progetto interregionale transnazionale dovrebbe di conseguenza, prevedere un
aggiornamento delle linee guida e specializzare gli interventi proposti per le tipologie di
uffici giudiziari maggiormente coinvolgibili.
Ulteriori elementi da considerare con attenzione sono relativi al probabile limitato interesse
da parte di numerose regioni italiane alla replica del progetto ed al carattere di
volontarietà legato alla sua partecipazione. Una replica del progetto rivolta ad uffici che
non hanno mostrato interesse ad aderire nella prima fase di realizzazione, suggerisce,
come minimo, una diversa e più forte attività di promozione.
b. Disseminazione di specifici “prodotti” di innovazione
Descrizione Questa ipotesi di intervento prevede la diffusione di specifici prodotti / interventi di
cambiamento organizzativo già sperimentati nell’ambito di DBP. La proposta di intervento
si distingue dalla precedente pista in quanto, in questo caso, si abbandona la logica basata
su “linee di intervento” entro cui realizzare progetti decisi dai singoli uffici, a vantaggio di
una focalizzazione su interventi mirati e risultati attesi, definiti ex ante a livello nazionale.
Oggetto di potenziale diffusione di buone pratiche, emerse nell’ambito di DBP, possono
essere, a titolo di esempio: la reingegnerizzazione delle interazioni tra uffici giudiziari (in
primis tra Procura della Repubblica e Tribunale); la riorganizzazione delle cancellerie civili
e penali distinguendo tra back e front office; la costruzione di sportelli polifunzionali inter-
uffici giudiziari; la diffusione di sistemi di controllo di gestione; la riorganizzazione di
specifici servizi quali l’amministrazione di sostegno; l’analisi di fabbisogno di personale per
ogni tipologia di servizio e la conseguente riorganizzazione del personale. Altre esperienze
che possono essere tratte da interventi locali di successo sono ad esempio la costruzione
di piani strategici locali per supportare i servizi della giustizia, la realizzazione di uffici per il
processo (come previsto dal Decreto del Fare).
Punti forza dell’ipotesi progettuale Il riuso di progetti e soluzioni già sperimentate e misurate (o misurabili) valorizza quanto
già realizzato nell’ambito del sistema Giustizia ed in particolar modo dal progetto DBP,
offrendo nel contempo migliori garanzie di successo.
Si tratta nel complesso di una pista di lavoro relativamente “semplice” da attivare.
Punti di attenzione o debolezza dell’ipotesi progettuale Le attività propedeutiche alla realizzazione del programma (definizione dei progetti,
formalizzazione delle attività da svolgere, dei risultati attesi, dei ruoli, delle precondizioni,
ecc.) e la campagna di adesione potrebbe essere moderatamente impegnativa, visto l’alto
tasso di solipsismo che caratterizza gli uffici giudiziari.
Occorre un’esplicita adesione e promozione delle soluzioni riusate e proposte da parte del
Ministero della Giustizia ed analogamente è richiesto un accordo chiaro con gli uffici
giudiziari destinatari dell’intervento a garanzia di impegno per la realizzazione delle
iniziative locali di innovazione.
La logica di riuso potrebbe essere molto facilitata se i progetti proposti fossero condivisi e
sostenuti anche dal Consiglio Superiore della Magistratura laddove è interessata anche
l’attività tipica della magistratura.
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c. Supporto a progetti di innovazione proposti dagli uffici giudiziari (100
progetti per la Giustizia)
Descrizione Sulla base di una definizione ex ante degli ambiti, degli obiettivi e dei risultati (generali)
attesi, si può promuovere un progetto nazionale di supporto all’innovazione basato su
proposte e progetti presentati dagli uffici giudiziari al Ministero della Giustizia ed al DFP.
L’assistenza nazionale, replicando alcune iniziative già realizzate negli anni passati nei
confronti degli enti locali potrebbe offrire un supporto di tipo metodologico al project management ed al change management, curando nel contempo la valutazione dei risultati
ottenuti e la loro valorizzazione.
Ancora una volta gli ambiti di azione da proporre dovrebbero attenere a tematiche di
riorganizzazione delle procedure di lavoro interne (semplificazione e standardizzazione), al
potenziamento delle capacità manageriali e di gestione dell’organizzazione (pianificazione
strategica e controllo di gestione), allo sviluppo e semplificazione dei servizi per gli utenti
(sportelli polifunzionali, moduli di prenotazione e servizio on line, cooperazione con altri
enti locali) ad al potenziamento dell’accountability (BRS e valutazione civica).
Nella misura in cui sia possibile definire ambiti e risultati si potrebbe sviluppare la pista su
altre dimensioni fino ad ora non oggetto di piani nazionali quali la sperimentazione
dell’ufficio per il processo, la progettazione e realizzazione dei piani di recupero
dell’arretrato, la diffusione di modelli di gestione dei flussi telematici interni ed esterni
nell’ambito del programma del PCT.
Punti forza dell’ipotesi progettuale Se associata ad una forte valorizzazione delle adesioni e dei risultati ottenuti, la pista di
lavoro otterrebbe sicuramente una forte adesione da parte degli uffici giudiziari. Adesione
che, in quanto volontaria, probabilmente porterebbe con sé maggiore consapevolezza ed
impegno al progetto proposto da parte degli uffici giudiziari.
L’assenza di forme di assistenza esterna e diretta alla realizzazione dei progetti presentati
dagli uffici giudiziari potrebbe facilitare e potenziare lo scambio di esperienze, in corso
d’opera ed a conclusione dei piani di innovazione.
Punti di attenzione o debolezza dell’ipotesi progettuale La pista di lavoro richiede una preparazione e comunicazione molto accurata in quanto è
molto probabile che emerga un tasso significativo di candidature per progetti “fuori tema”
o comunque problematici in termini di obiettivi e praticabilità.
E’ richiesta una altrettanto rigorosa ed autorevole procedura di selezione dei progetti
candidati dagli uffici giudiziari. Peraltro anche la fase di preparazione e presentazione dei
progetti potrebbe essere assistita da un piano nazionale, proprio per evitare candidature
improponibili.
d. Assistenza e supporto organizzativo alla informatizzazione e
telematizzazione della Giustizia negli uffici giudiziari
Descrizione Gli interventi di informatizzazione e digitalizzazione che stanno interessando gli uffici
giudiziari italiani, per ottenere risultati realmente efficaci richiedono parallelamente la
realizzazione di processi di reingegnerizzazione delle procedure di lavoro e lo sviluppo di
35
nuovi servizi e nuove modalità di interazione con l’utenza professionale. La pista di lavoro
che si propone prevede di accompagnare gli uffici giudiziari nella progressiva
informatizzazione della giustizia in sinergia con i piani del Ministero della Giustizia che
prevedono nei prossimi anni tali interventi su tutte le tipologie di uffici giudiziari.
Un intervento organizzativo a supporto del processo di digitalizzazione delle procedure di
lavoro interne ed esterne degli uffici giudiziari potrebbe anche aumentare un utilizzo
omogeneo e più efficace di tali strumentazioni in tutto il paese.
Le attività di assistenza potrebbero essere accompagnate da un piano nazionale di
monitoraggio dei risultati ottenuti e da un’attività di disseminazione delle buone pratiche
organizzative e di gestione dei rapporti con l’utenza sviluppate a livello locale.
Punti forza dell’ipotesi progettuale Il programma di digitalizzazione della Giustizia rappresenta fino ad ora il più potente
percorso e strumento di recupero di efficienza operativa e contestualmente di
miglioramento della qualità dei servizi della Giustizia.
E’ ampiamente provato che là dove all’informatizzazione delle procedure si accompagnano
coerenti processi di riorganizzazione e ridefinizione delle regole di funzionamento
dell’ufficio giudiziario, i risultati si decuplicano.
Una pista di lavoro di questo tipo potrebbe ridurre il fenomeno attuale
dell’informatizzazione a macchia di leopardo.
Punti di attenzione o debolezza dell’ipotesi progettuale Il programma proposto richiede una totale integrazione con le strategie ed i piani di lavoro
della DGSIA del Ministero della Giustizia.
Con l’esclusione della giustizia civile, per le altre tipologie di uffici e servizi non sono pronte
a breve (un anno) soluzioni di digitalizzazione. Non si può, quindi, allo stato attuale
programmare interventi per la giustizia penale, le attività inquirenti, la giustizia per i
minorenni (procura e tribunale), la giustizia di prossimità (uffici del giudice di pace) ed i
tribunali di sorveglianza.
e. Istituzionalizzazione di un osservatorio permanente sulle performance
organizzative e di servizio della Giustizia
Descrizione L’ipotesi progettuale prevede, a fianco di interventi di potenziamento delle capacità degli
uffici giudiziari e di miglioramento delle performance dei servizi della giustizia, il
proseguimento ed ampliamento dell’esperienza di monitoraggio, valutazione e diffusione
delle buone pratiche e dei risultati positivi delle innovazioni organizzative inerenti il sistema
della giustizia:
ampliando l’ambito di monitoraggio, valutazione e disseminazione delle innovazioni
organizzative (es. inclusione progetti di informatizzazione, buone pratiche
sviluppate a livello locale, tavoli per la Giustizia, ecc.);
ampliando l’ambito di monitoraggio, valutazione e disseminazione alla gestione
della giurisdizione ed all’innovazione procedurale nella gestione dei procedimenti di
causa;
L’osservatorio dovrebbe essere al centro di un progetto per favorire la diffusione delle
buone pratiche e delle skill necessarie per realizzarle, prevedendo la costituzione di gruppi
di riferimento locale e l’animazione degli stessi, ad esempio attraverso la realizzazione di
36
seminari di formazione nazionale e locale. Allo stesso modo dovrebbe promuovere e
favorire l’interscambio delle esperienze realizzate ed in corso di realizzazione all’interno
della comunità professionale dei magistrati e degli addetti amministrativi valorizzando gli
stessi attori del cambiamento.
L’iniziativa potrebbe valorizzare anche i contributi e le attività di ricerca ed intervento
realizzate dalla comunità scientifica e di ricerca del paese.
Punti forza dell’ipotesi progettuale L’Osservatorio o in alternativa un programma con analoghe finalità potrebbe
rappresentare la soluzione per superare la logica a legame debole della rete nazionale e
territoriale della Giustizia, incapace di trasmettere rapidamente il know how prodotto e le
soluzioni apprese.
La terzietà del programma di monitoraggio e valutazione, rispetto al Ministero della
Giustizia da una parte e del CSM dall’altra, potrebbe superare i problemi di mancata
integrazione e parzialità delle direttive tipiche dei sistemi di governo duale, come quello
della Giustizia italiana.
Punti di attenzione o debolezza dell’ipotesi progettuale Un Osservatorio o programma di tale tipo richiede una forte legittimazione da parte di tutti
gli attori del sistema istituzionale preposto al governo della Giustizia.
7.1 Sull’architettura, i partner ed i patti dell’ipotetico nuovo programma L’esperienza di realizzazione di DBP, osservata dal punto di vista del Dipartimento della
Funzione Pubblica, mette in luce un impianto istituzionale molto efficace in fase
progettuale ma debole in fase realizzativa.
Per affrontare quelli che sono emersi come seri problemi di gestione dei processi di
attuazione possono essere delineati i seguenti fattori critici di successo (fcs) e le possibili
soluzioni di disegno.
Sia che venga scelto un modello top-down (basato sulla definizione di pochi obiettivi e
interventi, da diffondere in tutti o in un certo numero di uffici), un primo fattore critico di
successo è costituito dal potenziamento dei ruoli di presidio centrale. Non v’è dubbio che
in questo settore il Ministero della Giustizia e il CSM siano riconosciuti come un riferimento
essenziale dalla magistratura e dal personale giudiziario in genere. Tuttavia, si tratta di
soggetti con tecnostrutture ancora deboli in termini di capacità di gestione di programmi
che necessariamente devono integrare il presidio delle procedure amministrative (ad es. il
rispetto della regolamentazione UE) con competenze di merito a sostegno dell’attuazione
dei progetti e di gestione delle problematiche via via emergenti.
Inoltre, l’approccio della politica regionale europea che considera la giustizia come uno dei
fattori di competitività dei territori, probabilmente richiede che il programma nazionale sia
discusso e sviluppato anche con soggetti che più hanno esperienza nel collegamento tra
modernizzazione amministrativa e sviluppo locale, e che possono essere utili per la
mobilitazione di soggetti locali (DFP, Banca d’Italia, …), senza dimenticare il possibile
apporto di rappresentanti di utenti e stakeholders. Infine, si tratta di considerare il possibile apporto delle regioni e province autonome.
Anche nel caso di un programma specifico diretto dagli apparati centrali, sembra rilevante
un ruolo complementare delle regioni, che potrebbero inserire - nei propri piani finanziati
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con i fondi strutturali - azioni dirette al miglioramento del sistema giudiziario, organizzate
ad esempio con obiettivi diretti ad affrontare problemi di specifiche categorie di utenti e
orientati allo sviluppo della convergenza tra gli ordinamento europei.
Il secondo fattore critico di successo è costituito dalla selezione di uffici in grado di
garantire gli impegni presi e la fattibilità degli interventi. Non solo è necessario presidiare
fortemente questa fase, ma anche prevedere modalità di disimpegno qualora non fosse
possibile proseguire un cantiere. Tutti gli interventi proposti, con l’esclusione della quinta
pista (istituzionalizzazione di un osservatorio permanente sulle performance organizzative
e di servizio della Giustizia) dovranno prevedere una diversa impostazione del ruolo degli
uffici destinatari. In particolar modo, al fine di aumentare la consapevolezza e di
conseguenza l’impegno dell’ufficio per i progetti a cui vorranno aderire, oltre ad adeguate
azioni di comunicazione e fidelizzazione, si dovranno impostare veri e propri “patti” di
collaborazione, anche per evitare un approccio “passivo” nei confronti delle eventuali
attività di assistenza loro offerti aumentando il loro ruolo di committenti nei confronti di
tali servizi.
Sempre con riferimento alla selezione degli uffici, ogni singolo caso potrebbe essere
oggetto di una valutazione di pre-fattibilità con poteri di proposta e ‘negoziazione’ con il
capo dell’ufficio candidato, anche al fine di definire le priorità di intervento (ad esempio,
valorizzando i progetti di filiera) e adattare al contesto le attività. Per rendere efficace
questa soluzione è necessario, tuttavia, costituire una task force specifica.
Il terzo fattore critico di successo è costituito dal supporto consulenziale; qui si tratta di
sottolineare l’importanza delle azioni di affiancamento, accompagnamento e assistenza
tecnica; il cambiamento implica spesso tempi non brevi, in cui non è solo l’introduzione di
uno strumento che modifica le performance, quanto la contemporanea trasformazione dei
processi di lavoro e l’atteggiamento dei soggetti coinvolti.
Il quarto fattore critico di successo richiama l’importanza, per molti progetti, della
partecipazione attiva degli stakeholders, come ad esempio gli avvocati. Nell’attuale
progetto DBP, il contributo degli avvocati è stato rilevante in poche esperienze. Per alcune
tipologie di interventi appare opportuno prevedere il coinvolgimento del Consiglio
Nazionale Forense (CNF), degli ordini degli avvocati interessati e degli enti locali.
Infine, un quinto fattore critico di successo riguarda la mobilitazione dei leader del
cambiamento, magistrati, dirigenti amministrativi e personale amministrativo. Il nuovo
progetto dovrebbe promuovere la costituzione di una ‘rete di team locali di miglioramento’
e sostenerne l’attività, organizzando seminari ed eventi nei vari territori, per valorizzare e
diffondere buone pratiche, alimentare il dibattito su soluzioni possibili, discutere i problemi
che via via emergono.