ANÁLISIS CONSTITUCIONAL Y POLÍTICO - Los peligros de la reelección en Colombia17 de mayo de 2009 a las 14:05

ANÁLISIS CONSTITUCIONAL Y POLÍTICOLos peligros de la reelección en Colombia

Por Edgardo Maya Villazón

En un examen a fondo de las reformas que han promovido y orientan algunos gobiernos, como el de Álvaro Uribe, en nuestra región para atornillarse en el poder y consagrar el continuismo, el ex procurador general, en el marco de la X Jornada Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, advirtió que “una regla de oro en la democracia constitucional es que la Constitución señala unas claras reglas de juego, que al ser modificadas, no pueden favorecer al gobernante de turno”. Dada su importancia, EL NUEVO SIGLO publica en exclusiva los principales apartes de ese análisis jurídico

Democracia y reelección en América Latina

La reelección presidencial conspira contra la consolidación de la democracia en Latinoamérica. La reforma no pueda favorecer a quien está ejerciendo el poder.

El establecimiento y sostenimiento de regímenes democráticos en América Latina es una conquista de proporciones históricas a pesar de las oscilaciones a que éstos se han visto sometidos. Así por ejemplo, entre los años 1945 y 1978 la democracia latinoamericana se vio seriamente amenazada por el advenimiento de regímenes autoritarios de origen militar -basta recordar el caso de Stroessner en Paraguay (34 años) y Pinochet en Chile (17 años) por citar dos ejemplos-, seguidos de períodos de relativa estabilidad en los que puede afirmarse que la democracia, en tanto institución y modelo de gobierno, alcanzó a robustecerse gracias a los andamiajes constitucionales que se fueron desarrollando y afinando en la región, precisamente, como lógica reacción a tales esquemas dictatoriales.

No obstante, este movimiento pendular amenaza nuevamente la estabilidad democrática de América Latina, que fatigada de convivir con la pobreza extrema y con fenómenos como la violencia y la corrupción, precipita el resurgimiento de figuras que parecían superadas como la del “caudillismo”, que se afinca en nuestros países, ya no como antaño por vías de hecho, sino por vías constitucionales, en las que el constituyente primario es quien autoriza la concentración del poder en el caudillo, socavando con su decisión el cuidadoso andamiaje de separación de poderes sobre el cual se soporta el sistema democrático.

Conviene recordar que la tradición latinoamericana ha estado signada por innumerables reformas constitucionales en cada uno de los países que la integran, solo por citar algunos ejemplos, debo señalar que Bolivia, desde el año 1826 ha realizado aproximadamente 20 cambios constitucionales, los últimos en 1967, 1994 y 2007.

En Argentina, desde la Constitución de 1853, la Constitución ha tenido seis reformas, las últimas en 1957 y 1994, con una serie de reformas parciales.

En Brasil, desde la Constitución que fue adoptada en 1824, se han introducido siete reformas, las últimas las de 1969 y 1988, con un sinnúmero de reformas parciales, 38 por ser exactos entre 1988 al 2001.

En Colombia entre 1810 a 1991, se produjeron nueve Constituciones. La primera en 1811 hasta llegar a la de 1886, con sus varias reformas entre 1910 y 1968. La Constitución de 1991 con sus 24 reformas en 18 años de existencia.

En Venezuela desde el año 1811 hasta 1999 se produjeron 25 reformas constitucionales. Para llegar a la Constitución promulgada bajo el gobierno de Chávez, reformada este año. El Paraguay, después de la primera Constitución de 1870, ha expedido cinco reformas, las últimas 1977 y 1992.

Esa tendencia a modificar la Constitución, en especial en los años 70 y 90, ha ido acompañada de la necesidad sentida en los diversos países de introducir cambios que permitieran la consolidación de las bases para la consecución de naciones verdaderamente democráticas, por tanto se buscó afianzar los principios básicos para tal efecto, a saber: reconocimiento de un catálogo amplio de derechos y libertades; respeto y reconocimiento de instrumentos para hacerlos efectivos; el voto popular como mecanismo para ejercer la democracia; la alternatividad en el poder, etc., manteniéndose el régimen presidencial como la forma de gobierno predominante. Igualmente, vale la pena señalar que las recientes constituciones de Bolivia y Ecuador, hacen un reconocimiento de su carácter multiétnico, reconociendo y afirmando los derechos de su gran base poblacional: los indígenas.

La extrapolación de las reformas adoptadas en otros Estados que no padecen los problemas o necesidades que se conocen en esta parte del hemisferio no es la solución a nuestra realidad. Las reformas, por ende, requieren tener como sustento esas especiales condiciones, Estados en muchos de los casos con altos grados de pobreza, que están por debajo de los mínimos, con una educación de baja calidad, y con altas estadísticas de marginalidad, en donde no existe cobertura de las necesidades básicas, por no referirnos a problemas específicos como el del conflicto armado interno que padece Colombia, generador de una multiplicidad de fenómenos como el del desplazamiento que pone en entredicho la razón de ser del Estado, por cuanto dicho fenómeno es la negación de todos los derechos del individuo.

Por otra parte, los presupuestos de libertad, igualdad, respeto por la autonomía y dignidad de la persona, es decir, la observancia de las libertades fundamentales y derechos humanos no siempre han sido referentes para los detentadores del poder en nuestros Estados, pese a que normativamente ellos están suficientemente señalados.

Hiperejecutivo y reelección

La concentración del poder en manos del Ejecutivo, generando lo que podíamos denominar un hiperejecutivo desdibuja cada vez la separación de poderes, entendida ésta bajo los conceptos y necesidades modernas, hecho que se convierte en un atentado grave contra la democracia en cualquier nación, pero con efectos aún más nefastos en Estados como los nuestros, máxime cuando estamos asistiendo a una tendencia monocrática en lo que hace a la escogencia del titular del poder ejecutivo, en donde la regla de las mayorías parece ser la máxima utilizada para lograr todo aquello que se busca, olvidado que la democracia moderna no tiene en esta regla su consagración, por cuanto ella debe ir acompañada del respeto de una serie de formas que precisamente tienen como objetivo contener el ímpetu de esas mayorías que buscan, en no pocas ocasiones, la satisfacción de intereses incompatibles con el llamado interés general.

Las reformas constitucionales que se hicieron en los años 90, con el objetivo de consolidar una auténtica democracia en nuestros Estados, han sufrido una serie de modificaciones que de una u otra manera los están alejando de ese objetivo, por cuanto lo repito, estamos asistiendo a la asunción de regímenes en donde la decisión de los votantes está signada por el carisma y el

sentimiento a favor de una determinada persona, dejando de lado cuestiones tan importantes para una verdadera democracia como el fortalecimiento de los partidos o movimientos políticos, por cuanto estos se están replegando hacía el nombre del líder del momento, en quien se viene concentrando una serie de poderes, hecho que en sí mismo socava un principio de suma importancia en toda democracia: la separación efectiva y real de los poderes públicos. Veamos:Los Estados latinoamericanos han optado por introducir en sus constituciones la reelección presidencial, instituto que en otras latitudes no genera las tantas y variadas reacciones como las que aquí se presentan, precisamente por las condiciones especiales en las que se configura la realidad política en nuestros Estados. La propensión hacía la reelección en la región es evidente. Es así como en Estados en que no era permitida, ésta se instauró, el caso colombiano y ecuatoriano son un ejemplo de ello.

En Colombia, la Constitución de 1991 prohibió la posibilidad de reelección, figura que después de muchos intentos fue nuevamente introducida por la reforma constitucional de 2005, que la aprobó para que se surtiera de forma inmediata y que por decisión de la Corte Constitucional, sólo podía darse por una vez. No obstante, esta precisa restricción, hoy está avanzando la reforma que vía referendo busca establecer la reelección para dos períodos constitucionales que pueden ser continuos, es decir, para lograr un período presidencial de 12 años. Posiblemente, después se buscará la indefinida.

Esta tendencia a prolongar en el poder a los titulares del Ejecutivo, no está respondiendo a una necesidad de la región que pudiera encontrar en esta institución un vehículo para acentuar los principios democráticos, sino a razones de tipo personalista, que por razón de esas realidades incontrovertibles de nuestros Estados está socavando los fundamentos mismos de la democracia.

Reformas continuistas

En todos los casos en donde la figura se introdujo, fueron los mandatarios de turno quienes la alentaron, es decir, en ejercicio del poder fueron quienes cambiaron las reglas de juego para lograr su reelección. Basta citar los casos de Cardoso en Brasil, Uribe en Colombia, Fujimori en Perú, Menem en Argentina, Correa en Ecuador, Morales en Bolivia y Chávez en Venezuela, quienes han buscado “dar continuidad a su proyecto político”, continuidad que se logra, en su entender, en la medida en que puedan permanecer por períodos prolongados como titulares del poder.

En ese orden, surge una pregunta ¿reelección presidencial y democracia son incompatibles? La respuesta afirmativa o negativa depende, desde mi punto de vista, de una serie de condiciones.

La primera hace referencia a la forma de gobierno. Considero que la figura de la reelección no tiene la misma incidencia si se introduce en un sistema parlamentario que en uno presidencial. Es claro que en sistemas en donde el mandato presidencial se puede revocar, al igual que el gabinete, la figura no puede generar las distorsiones que presenta en un sistema presidencialista. De hecho, las discusiones sobre la conveniencia democrática de esta institución, se dan en los Estados con esta forma de gobierno, atendiendo la fuerza y poderes que en él ostenta el Ejecutivo.

En este punto específico el referente no puede ser la experiencia de Estados que no padecen nuestra problemática, me refiero específicamente al caso de los Estados Unidos, en donde rige el sistema presidencial y está permitida la reelección inmediata, dado que esa nación es producto de una realidad histórica y una cultura política que difiere de la de nuestros pueblos. Hecho que marca una diferencia de ondas repercusiones en la adopción del modelo. Es por ello

que la adopción de esta figura en un régimen presidencialista requiere de la introducción de unos ajustes al sistema que permitan su compatibilidad con los principios de la democracia.

En ese orden, se ha entendido que la reelección presidencial permite a los electores que premien o castiguen a quien están en ejercicio del poder, es decir, que se deja en manos del ciudadano el veredicto sobre el ejercicio del poder, cumpliéndose así uno de los presupuestos de la democracia, cual es la celebración de elecciones periódicas, basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo. De hecho, así lo sostuve en el concepto que rendí ante la Corte Constitucional cuando ejercía como Procurador General y se introdujo la figura de la reelección inmediata en nuestra Constitución, al señalar:

“Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los fundamentos mismos de la democracia por la implementación de esta figura, cuando serán precisamente los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto, mecanismo directo de participación, en los términos del artículo 103 de la Constitución, los que han de determinar si alguien distinto al Presidente-candidato ha de regir sus destinos. En otros términos, el voto popular será en últimas el que determine la eficacia, eficiencia y conveniencia de esta figura dentro del sistema constitucional” [3]

Poder discrecional y repliegue partidista

Sin embargo, esa posibilidad debe tener un límite estricto en el tiempo para impedir que el titular del poder busque perpetuarse. Así pareció entenderlo la Corte Constitucional de Colombia cuando en sentencia C-1040 de 2005, avaló la constitucionalidad de la reelección presidencial inmediata, pero limitada a un único período. Señaló la Corte;

“…No puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitución por supresión del principio de igualdad aplicado al proceso de elección presidencial o por una total subversión del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y además el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternación en el poder, al mantenerse las elecciones periódicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reelección”.

La limitación a un único período para la reelección, llevó a la Procuraduría General, a afirmar en aquella oportunidad:

“Tampoco puede afirmarse que se desconozca uno de los principios esenciales a los sistemas democráticos, cual es de la alternancia del poder, pues precisamente el poder de reforma se cuida en señalar que la posibilidad de reelección sólo podrá ser por una vez, bien de forma inmediata o discontinua, límite que como bien lo señalaba Kart Loewenstein en su Teoría de la Constitución, tiene como fin “evitar que el Presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraíce en el poder y se convierta en dictador”(negrilla fuera de texto)”.

Es precisamente ese límite en el ejercicio del poder por el que abogaba Loewenstein, el que empieza a desdibujarse en Latinoamérica, al permitirse la consagración de la reelección inmediata para períodos sucesivos o prolongados o peor aún la indefinida, como ya lo establece la Constitución en Venezuela, hecho que sin lugar a dudas atenta contra la consolidación de la democracia en estas naciones, dado que el principio de alternancia en el poder, requisito esencial para que ésta empiece a diluirse.

El poder de reforma debe cuidar precisamente que estos elementos no se desdibujen. Por tanto, no se pueden seguir admitiendo las reformas que por encima de este principio anteponen la

voluntad popular. Es claro que votaciones como las obtenidas en Venezuela, 54.86% a favor de la reelección y el 67% de Bolivia, no pueden alentar la práctica de recurrir al pueblo, en su calidad de constituyente primario, para su imposición. Por eso nada de extraño tiene que esa sea el mismo camino que hoy estamos recorriendo en Colombia, modificar la Constitución vía referendo para que una mayoría, seguramente significativa, reafirme la decisión de un órgano legislativo cuya composición mayoritaria tiene predilección hacia quien está detentando el poder.

Personalismo contra pluralismo

Y es que precisamente la figura de la reelección tal como está concebida en las constituciones de los diversos Estados latinoamericanos, en la práctica está anulando el carácter pluralista que encuentra en los partidos políticos una autentica forma de su expresión. La experiencia está demostrando que esta figura en nuestros sistemas está dejando de lado la diversidad ideológica, para agrupar alrededor del nombre de quien detenta el poder la consolidación de fuerzas. Los partidos políticos se repliegan en torno al nombre del líder, y aquellos que no sucumben, son estigmatizados. La oposición en este orden, parece no tener cabida.

Por tanto, el tercer requisito para que esta figura fuera admisible, tiene que ver con una revisión integral del texto constitucional para hacerla compatible con la aspiración de lograr Estados verdaderamente democráticos. En la mayoría de los casos, por no decir que en todos, la figura de la reelección se ha introducido mediante la reforma de la norma constitucional que estipula el período del primer mandatario, sin modificaciones adicionales, haciendo que ella por si sola, genere en la práctica una serie de prerrogativas para el presidente reelecto que no estaban contempladas. El sistema de pesos y contrapesos por esa vía resulta afectado. Basta decir que la Corte Constitucional, en la sentencia C-1040 admitió que el modelo constitucional podía sufrir variaciones que de hecho afectarían la distribución de los poderes, pero que la evaluación correspondía a quien ejercía del poder de reforma y no a quien ejercía el control de constitucionalidad. Se dijo en dicho fallo:

Por esa vía, la reelección en un sistema presidencialista como el que rige en la casi totalidad de los países latinoamericanos, requiere de reformas adicionales que impidan la concentración o peor aún, la captura de funciones por parte del Ejecutivo que están haciendo impracticable el principio de separación de poderes. La judicatura, en Argentina por efectos de la reelección de Menem y otras reformas que logró introducir, fue permeada por el Ejecutivo, consolidando su poder, pues logró sacar avante en buena medida las políticas económicas y de arreglo con los militares, vía indulto y ley de punto final, que a la postre también condujeron a su salida del poder.

Una cuarta condición tiene que ver con que la reforma no pueda favorecer a quien está ejerciendo el poder. Una regla de oro en la democracia constitucional es que la Constitución señala unas claras reglas de juego, que al ser modificadas, no pueden favorecer al gobernante de turno. Solo así, se pueden contener los abusos del poder, en especial los problemas de corrupción que la tan anhela permanencia en él suelen generar, por buscar precisamente el favor del electorado, especialmente de quienes detentan el poder económico o acallar al que no está con él.

La experiencia y los momentos aciagos vividos en algunos Estados latinoamericanos deben servir de ejemplo. El caso de República Dominicana con Balaguer, quien fue acusado y sancionado por el fraude que cometió para lograr su reelección. Fujimori en Perú, quien no puedo concluir su tercer período por las acusaciones de fraude, corrupción y violación de derechos humanos. Stroessner, en Paraguay, quien sufrió un golpe de Estado después de varias

reelecciones sucesivas; la de Menem en Argentina con serias denuncias de corrupción y problemas internos que no encontraban solución, entre otros.

Debo insistir que a diferencia del sistema estadounidense, el liderazgo personalista y hegemónico propio del presidencialismo de nuestros sistemas de gobierno, se maximiza en los Estados con una tendencia reeleccionista, e insisto, de mayores consecuencias cuando ella es de carácter inmediato y sin límites en el tiempo o con períodos prolongados. Personalismo que por cierto diezma cada vez más la consolidación de unos partidos políticos, necesarios en todo sistema democrático y que por efectos de nuestra realidad histórica signada por el sometimiento y la discriminación, tiende a restringir los derechos y las libertades fundamentales, hasta incurrir en graves violaciones de los derechos humanos, en el afán de consolidar una política y un estilo para ejercer el poder. Basta señalar el caso peruano, con una reciente sentencia de un organismo internacional que condena a quien fue electo para tres periodos consecutivos y con un alto margen de favorabilidad, por violaciones gravísimas de los derechos humanos, sin que podemos olvidar la estrategia de utilizar los organismos de seguridad del Estado para controlar a la oposición e incluso a quienes no militaban activamente en ella.

Las noticias de estos días en nuestro país, hacen pensar que la historia se repite. El poder judicial y quienes de una u otra manera ejercen la oposición se han visto interferidos.

En términos de la Carta Democrática Interamericana, la democracia tiene como elementos esenciales, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.

Esos elementos, insisto, parecen imposibles de cumplir cuando la tendencia en nuestros Estados está girando hacia el hecho de mantener en el poder a líderes mesiánicos, en quienes se abandona toda suerte de poderes no solo por sus supuestas capacidades providenciales sino porque el sistema así lo contempla. La reelección, en sistemas con una debilidad institucional, con índices bajo de cultura política y poca madurez de sus ciudadanos, es perjudicial para la consolidación de la democracia. Problemas estos que aquejan a la mayoría de los Estados latinoamericanos y mientras ellos no encuentren solución es preferible que se cierre la posibilidad de reelegir al primer mandatario, o que ello sólo sea posible de forma alterna.

Simón Bolívar, conocedor de estas realidades sostuvo en el Congreso de Angostura de 1819 “...nada es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo a un mismo ciudadano en el poder. El pueblo se acostumbra a obedecerlo y él se acostumbra a mandarlo; de donde se origina la usurpación y la tiranía”.

[1] Presidencialismo y democracia en América Latina. Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart, Editorial Paidós. 2002.[2] Autor citado en “Presidencialismo y democracia en América Latina. Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart, Editorial Paidós. 2002, pág. 37 y siguientes.[3] Concepto 3842 del 1 de julio de 2005.