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UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUÑA
Máster en Desarrollo Urbano y Territorial 2008
Gestión y transformación de las ciudades en países en
desarrollo
Análisis de Planes de
Rehabilitación Integral
de Centros Históricos en
diferentes contextos.
Tesis para obtener
el título de Máster
Presenta
Arq. Juan Manuel Muñoz Cerda
2008
2
AGRADECIMIENTOS
A Dios, a mis padres y hermana, por su apoyo incondicional.
Al mi tutor el Arq. Josep Maria Vilanova i Claret por creer en mí, por su paciencia.
A la Fundación UPC, Director, Coordinadora, Profesores y Compañeros por cobijarme
durante el desarrollo del máster.
A usted, que con su aportación hizo que este trabajo de tesis sea un instrumento de
gran valía académica y humana.
“El fracaso nunca será definitivo, si la determinación de alcanzar el éxito es
tan fuerte que no se acaba ni se disminuye.”
3
INDICE pág.
INTRODUCCION………………………………………………………………………………… 5
OBJETIVOS ………………………………………………………………………………… 7
IDENTIFICACION DE LA PROBLEMÁTICA.....……………………………………………….. 8
CAPITULO 1. CENTRO HISTÓRICO
1.1 Conceptos, valores, funciones y realidades………………………………………………… 9
1.2 FUNDAMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES DE RECUPERACIÓN
URBANA………………………………………………………………………………………….. 13
CAPITULO 2. CRITERIOS DE ANÁLISIS DE COMPARACIÓN ENTRE LAS DISTINTAS
ESTRATEGIAS DE GESTIÓN PARA LA RECUPERACIÓN DE CENTROS URBANOS 24
2.1 Estrategia político-institucional...…………………………………………………………….. 28
2.2 Estrategia de planificación…………………………………………………………………… 29
2.3 Estrategia de gestión del suelo.…………………………………………………………….. 30
2.4 Estrategia económico-financiera……………………………………………………………. 31
2.5 Estrategia de participación…………………………………………………………………… 33
2.6 Estrategia de promoción y “marketing”……………………………………………………... 35
CAPITULO 3. CASOS DE ESTUDIO DE REFERENCIA
3.1. BARCELONA………………………………………………………………………………… 37
3.1.1 Antecedentes. La Ciutat Vella, núcleo de recuperación de Barcelona………………… 37
3.1.2 Problemática. La emigración y la sustitución como causa de la degradación y
envilecimiento de Ciutat Vella……………………………………………………………………. 40
3.1.3 Estrategias. La asociación público-privada como fundamento para la recuperación de
Ciutat Vella………………………………………………………………………………………… 40
3.1.3.1 La creación y la gestión operativa de la empresa Procivesa S. A. en Ciutat Vella… 41
3.1.4 Proyectos. Desarrollo de proyectos desde la línea municipal y desde la línea público-
privada…………………………………………………………………………………………….. 57
3.1.5 Indicadores de impacto urbano…………………………………………………………… 64
3.2 CIUDAD DE MEXICO, D.F…………………………………………………………………. 72
3.2.1 Antecedentes. El Centro Histórico de Ciudad de México, D. F…...…………………… 72
3.2.2 Problemática. Conflictos sociales, crisis económica, terciarización en los usos del suelo y
carencia de instrumentos de planificación efectivos…………………………………………... 74
3.2.3 Estrategias. Esfuerzos multidisciplinares para la rehabilitación del Centro Histórico de
Ciudad de México, D. F………………………………………………………………………….. 75
3.2.4 Programas y Proyectos. Los cuatro Programas para el desarrollo integral del Centro
Histórico de Ciudad de México, D. F…………………………………………………………… 99
3.2.5 Indicadores de Impacto Urbano………………………………………………………….. 106
3.3 QUITO, ECUADOR…………………………………………………………………………. 112
3.3.1 Antecedentes. El Centro Histórico de Quito……………………………………………... 112
3.3.2 Problemática. Rápida urbanización, cambio en los usos del suelo, tugurización,
accesibilidad, deterioro de la infraestructura, ventas callejeras y el efecto de la normativa en el
deterioro……………………………………………………………………………………………. 115
4
3.3.3 Estrategias. La creación de la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito:
motor para la promoción de negocios inmobiliarios para impulsar la rehabilitación del
centro……………………………………………………………………………………………….. 118
3.3.4 Programas y proyectos……………………………………………………………………… 133
3.3.5 Indicadores de impacto urbano. Mejoramiento de la imagen urbana, recuperación en el
uso del suelo para proyectos de vivienda, rehabilitación inmobiliaria y modernización del
comercio popular…………………………………………………………………………………… 153
CAPITULO 4
4.1 Aspectos comunes en las estrategias de gestión público-privadas para la recuperación de
los centros históricos en los casos de Barcelona, Ciudad de México, D. F. y Quito………... 163
4.2 Principios Generales para las estrategias de gestión público-privadas que conlleven a la
recuperación del centro histórico de la ciudad de Salamanca, Guanajuato, México……..… 186
CONCLUSIONES………………………………………………………………………………… 193
BIBLIOGRAFIA…………………………………………………………………………………... 194
5
I.-INTRODUCCION
Cualquier asentamiento urbano, es el producto de la sociedad que lo constituye. El hombre
por medio de distintos momentos de tiempo, ha configurado diversas formas de habitar los
espacios de acuerdo con sus propias necesidades de oferta y demanda. En este orden de
ideas, el hombre, por su capacidad de pensar e interactuar con otros seres humanos ha
desarrollado la capacidad de convivir en agrupaciones de familias que lo conllevan a la
creación de sociedades, las cuales han avanzado en un constante proceso evolutivo a través
de distintas etapas en el tiempo. Las huellas que permanecen en la actualidad, son el
resultado de las vivencias de nuestros antepasados, quienes a partir de las dinámicas
sociales, políticas, culturales, económicas y ambientales, nos han heredado las ciudades que
habitamos en la actualidad.
El centro histórico constituye una de las piezas más representativas en el paisaje de nuestras
ciudades y su significado desborda ampliamente el papel que le correspondería en función de
su superficie, entidad demográfica o actividad económica. Siendo una parte pequeña de tejido
urbano, constituye un espacio simbólico que sirve para identificar, diferenciar y dar
personalidad a las ciudades. El casco antiguo de una ciudad constituye su espacio histórico
por excelencia y es en gran medida, la memoria colectiva de la sociedad que lo habita, siendo
un auténtico libro donde los vestigios del pasado nos revelan la historia de la ciudad y de sus
habitantes. Es una realidad cultural, el reflejo espacial de diversas formaciones sociales, que
contribuye a excepcionalizar un paisaje y a que la ciudad tenga sus propias señas de
identidad.
El progresivo deterioro físico en el centro de la ciudad, el constante abandono de las
edificaciones por parte de los sectores público y privado, la indebida ocupación del espacio
público por las ventas callejeras, la expulsión progresiva de la población residente por
cambios de actividad y la contaminación auditiva y visual han hecho del centro una zona con
altos índices de inseguridad, y de incertidumbre por parte de los promotores inmobiliarios e
inversionistas privados, para desarrollar proyectos de rehabilitación y renovación urbana.
Dichos problemas se encuentran directamente relacionados a las formas de crecimiento
urbano acelerado, y a las formas de producción del espacio construido de la ciudad, que, a su
vez, han estado determinados por factores económicos, sociales, políticos y culturales
inscritos en unas dinámicas espacio temporales, que han definido las transformaciones sobre
el territorio.
6
En la vida de una ciudad, en cuanto a realidad urbana viva y dinámica, las políticas de
protección y recuperación, para ser eficaces, tienen que dotarse de instrumentos capaces de
regular la tensión existente entre unas realidades físicas estáticas y unas realidades
socioeconómicas cambiantes. En España, país de vieja cultura y civilización urbana, desde la
puesta en marcha de los Estudios Piloto de Rehabilitación Urbana por el gobierno de la UCD,
en los primeros años de la transición democrática, a los Programas Urban, desarrollados con
apoyo financiero de la Unión Europea, se ha producido un "salto cualitativo" en la valoración
de la dimensión histórico-cultural de la ciudad, en los métodos de análisis de la realidad
urbana y también en las técnicas y modelos de intervención urbanística, ganando fuerza
planteamientos de recuperación y puesta en valor de la ciudad histórica.
La confluencia de factores de naturaleza diversa, política, económica, social y cultural han
permitido que, en el ámbito jurídico, se hayan creado los marcos necesarios para poder
desarrollar políticas urbanas capaces de romper con el ciclo de la degradación-renovación
especulativa, vigente todavía en el último tercio del siglo XX. Sin embargo, en el ámbito de la
realidad, subsisten problemas de deterioro físico, degradación social y pérdida de vitalidad
funcional, tanto en grandes como en pequeñas y medianas ciudades. La recuperación
integrada está teniendo dificultades para consolidarse debido, además de a cierta escasez de
recursos y las dificultades de gestión, a un cierto olvido de las dimensiones sociales y
funcionales. No está resultando nada fácil, tal como se señalaba con referencia a Barcelona,
encontrar un nuevo equilibrio entre la ciudad del progreso y la ciudad de la cultura.
La difusión de la ciudad en el territorio, el estallido de las estructuras urbanas tradicionales y
las insatisfacciones del planeamiento urbanístico, aconsejan, en estos comienzos del siglo
XXI, plantearse algunas preguntas: ¿cuál debe ser el papel de los núcleos históricos en las
nuevas estructuras urbanas y territoriales?; ¿cuál es el papel y dónde están los límites del
turismo y la cultura en la recuperación de los centros históricos?; ¿qué innovaciones es
necesario introducir en el terreno de la planificación y de la gestión para llenar de
funcionalidad renovada a espacios cargados de valores y de símbolos?
7
II.- OBJETIVOS
El objetivo general del presente estudio pretende conocer diversas experiencias
internacionales en recuperación de centros urbanos, y a partir de su caracterización metódica,
evaluar las estrategias implementadas y llevarlas a un nivel de comparación que permita
concluir según su impacto, el porcentaje de acierto o desacierto de los objetivos planteados
para cada una de ellas, y medidas a la luz de los factores que determinan el éxito en la
recuperación de los centros urbanos, los cuales son cuantificables mediante indicadores de
impacto urbano. Analizar y caracterizar las diversas estrategias de gestión público-privadas,
para contribuir en la definición de posibles estrategias que coadyuven al mejoramiento de la
calidad de vida y a la productividad del Centro Histórico de la ciudad de Salamanca
Guanajuato.
Los objetivos específicos a desarrollar en el presente trabajo son:
Establecer los criterios de análisis para la comparación entre las distintas estrategias
de gestión público-privadas en la recuperación de centros urbanos, previa revisión de
los estudios de caso de Barcelona, Madrid, Quito y Ciudad de México, D. F. desde el
punto de vista arquitectónico y urbanístico.
Determinar los indicadores que establecen la magnitud éxito o fracaso en cada
experiencia, a la luz de los factores que inciden en la recuperación de los centros
urbanos.
Establecer los criterios de análisis de la situación actual y de antecedentes relevantes
del Centro Histórico de la Ciudad de Salamanca desde el punto de vista arquitectónico
y urbanístico a fin de conocer las potencialidades, debilidades de las estructuras
urbana y social así como los elementos que las conforman, pretendiendo que este
estudio nos marque las directrices para continuar y acelerar los pasos para el
desarrollo integral de Salamanca.
Formulación de estrategias, principios generales, acciones e intervenciones
adecuadas en los siguientes ámbitos: planeamiento, político-institucionales,
económico-financieros, de gestión del suelo, de participación y “marketing”, para la
gestión pública, o público-privadas, en busca de su recuperación y reactivación del
centro de Salamanca, Guanajuato.
8
III.-IDENTIFICACION DE LA PROBLEMATICA
Los centros históricos se enfrentan a profundos cambios funcionales y sociales. En ellos se
imbrican centralidades históricas, económicas, culturales, turísticas y simbólicas, también se
configuran realidades urbanas conflictivas donde conviven en tensión permanente, la tensión
del cambio, viejas y nuevas funciones. La planificación urbana está teniendo dificultades para
adaptar los paisajes del pasado a las necesidades del presente.
El despoblamiento es un fenómeno característico de las áreas centrales de las ciudades,
generalmente se manifiesta en los espacios de urbanización más antigua y obedece a la
conjunción de diversos factores económicos, sociales, demográficos y urbanos, que
ocasionan la expulsión de la población residente y el cambio drástico del uso del suelo, en
consecuencia esa parte de las ciudades tiende a deteriorarse notablemente y son pocos los
casos en los cuales el crecimiento de la actividad económica permite la transformación radical
mejorando substancialmente las condiciones físicas, sociales y ambientales de las áreas
centrales.
La problemática de los centros históricos suele tener bastantes elementos comunes: deterioro
de la edificación, precarias condiciones de habitabilidad, pérdida de vitalidad funcional,
vaciamiento demográfico, envejecimiento, infrautilización residencial, dificultades de movilidad
y de aparcamiento, precario nivel de equipamientos y servicios. Sin embargo, la existencia de
problemáticas comunes no implica que se deban generalizar los modelos de intervención,
pues existe una gran diversidad de situaciones, en función del liderazgo político, tamaño,
funcionalidad, posición en la estructura urbana, estrategias de intervención, realidad social,
etcétera.
El problema funcional deriva, por un lado, de la competencia entre usos residenciales,
turísticos, culturales, comerciales o dotacionales, por la ocupación de un suelo escaso, y, por
otro, de la crisis de funciones que les llenaron de vida durante siglos, como la residencial, la
comercial o la religiosa. Esta pérdida de vitalidad guarda estrecha relación con la progresiva
aceptación, sin la suficiente reflexión teórica y práctica, de un modelo de desarrollo urbano
disperso y zonificado. Este modelo ha minusvalorado la dimensión cultural y social de los
centros históricos, al igual que a finales del siglo XIX se minusvaloró la dimensión histórica de
la ciudad.
El paisaje cultural heredado es una realidad urbana dinámica donde los problemas de
reorganización interna, ya sean de reforma, renovación, protección o recuperación, han
estado siempre presentes. Por ello, no existe una vía única de intervención en los centros
históricos, primando en unos casos planteamientos conservacionistas y, en otros, posturas
enmarcadas en estrategias de recuperación de naturaleza más integral.
9
CAPITULO 1
CENTRO HISTÓRICO
1.1 Conceptos, valores, funciones y realidades
El concepto de "centro histórico" remite a categorías histórico-culturales. Su entendimiento ha
evolucionado desde visiones monumentalistas restrictivas, a considerar como tal los
desarrollos urbanos del ciclo preindustrial, e, incluso, tal como se hace en el Nuevo Plan
General de Madrid de 1997, los ensanches del siglo XIX y las colonias de principios del siglo
XX. De una primera etapa, donde se valoraba poco más que las singularidades
arquitectónicas, se ha pasado a considerar dimensiones múltiples: históricas, culturales,
morfológicas, económicas, sociales y simbólicas.
El centro histórico sirve para identificar y diferenciar a las ciudades al constituir el espacio del
pasado y, en gran medida también, la memoria colectiva de nuestra sociedad. En suma, se
trata de un producto histórico-cultural que contribuye a excepcionalizar, al tener señas de
identidad propias, un determinado paisaje urbano. Pero, además de referencia simbólica y
cultural, es una realidad funcional diversa donde el exceso de terciario, la pérdida de vida
social, la infrautilización residencial o la turistización pueden romper equilibrios precarios. En
este sentido, el turismo, si bien puede servir para recuperar el patrimonio arquitectónico y
contribuir a la revitalización funcional, también puede generar efectos sociales, funcionales y
medioambientales negativos.1
La interpretación actual de los centros históricos requiere de una cuádruple contextualización.
En primer lugar, temporal, en el marco de los ciclos evolutivos de la ciudad; en segundo lugar,
espacial, capaz de evidenciar la singularidad de cada núcleo y de comprender su diversidad
interna; en tercer lugar, funcional, para comprender las interdependencias y evidenciar la
multifuncionalidad de la ciudad histórica; y, en cuarto lugar, cultural, en relación con su
revalorización simbólica y, en ocasiones, con su mitificación.
De la diversidad de usos y actividades que conviven en los centros históricos, así como en su
entorno, deriva una compleja realidad funcional y social que enriquece la vida urbana de estos
espacios y les da singularidad.2 La riqueza de la vida urbana les configura como ámbitos
privilegiados para las relaciones sociales, de ahí que las funciones cultural, simbólica y
turística puedan ir ocupando el lugar que, en algunos casos, han podido dejar la religiosa,
administrativa, comercial o la residencial.
1 "La dialéctica turismo y medio ambiente de las ciudades históricas: una propuesta interpretativa", Brandis, D. y Del Río, I.1998,
Ería, pp. 229-240. 2 "La singularidad del centro histórico: multifuncionalidad y dinamismo. Sus procesos de cambio”, Fernández Salinas, V.1999,
Burgos, pp.15-28
10
La multifuncionalidad es uno de los rasgos que otorga identidad propia a los centros históricos
de las ciudades mediterráneas e iberoamericanas. Su mantenimiento es, por tanto, un reto
para su pervivencia como realidades sociales vivas; sin embargo, no está resultando fácil
poner en marcha políticas integradas de recuperación que, mas allá de las dimensiones
arquitectónicas, afronten en profundidad cuestiones funcionales y sociales. Para evitar
convertirse en meros decorados urbanos o grandes museos abiertos, nuestros centros
históricos, sin descuidar la protección, tienen que lograr la reutilización funcional de su rico y
diversificado patrimonio cultural.
En la pervivencia de la multifuncionalidad tiene un papel decisivo la función residencial, al ser
garantía de heterogeneidad social. El vaciamiento residencial tiene un efecto muy negativo,
pero también puede tenerlo la elitización al empobrecer la vida urbana y las relaciones
sociales. Así, una política de recuperación urbana, si no tiene las pertinentes cautelas, puede
provocar un encarecimiento del precio de suelo y hacer difícil la permanencia o la entrada de
familias de rentas medias o bajas, tal como está ocurriendo ya en Salamanca, Santiago de
Compostela o en el entorno de las zonas remodeladas de la Ciutat Vella de Barcelona.
Los centros históricos, depositarios de una parte importante de la memoria urbana de nuestra
sociedad, deben considerarse como realidades urbanas vivas y partes fundamentales de
nuestros sistemas urbanos3 al ocupar el rango superior en las centralidades histórico-
culturales. La innovación en la intervención debería situarse alrededor de la búsqueda de
nuevos equilibrios que, siendo respetuosos con los valores urbanísticos, culturales, sociales y
funcionales de la ciudad del pasado, den respuesta a los problemas y necesidades de nuestro
tiempo. Uno de los retos de futuro pasa, en el marco de estrategias de recuperación urbana,
por preservar la multifuncionalidad.4 En este contexto, la revitalización funcional y la mejora de
la calidad de vida de los residentes deberían constituir prioridades de la intervención y de la
gestión.
Otro de los aspectos a considerar es la diversidad de tamaños y de emplazamientos.5 Así, en
principio, tamaño pequeño y topografía poco accidentada pueden facilitar la rehabilitación, sin
embargo las realidades son muy heterogéneas. En este sentido, Oviedo, con una superficie
de 7 hectáreas, en una colina de suaves pendientes y buena conexión con el Ensanche,
expresaría para algunos la facilidad y el acierto de la rehabilitación6, mientras que otros
autores evidencian desajustes funcionales y sociales.7
3 "La integración de los cascos antiguos en la ciudad y la región", Ferrer Regales, A, 2000, Valencia, ARCHIVAL, pp. 23-35.
4 "Ciudades históricas, Turismo y Desarrollo Sostenible”, Troitiño Vinuesa, Miguel Ángel, 2000, Madrid, Ed. Castillo Oreja, pp. 67-96
5 “Redes de Centros Históricos en Andalucía” Feria, J.M., Miura, J.M. y Ruiz, F.J. 2002, Sevilla, Consejería de O. Publica y Transporte
6 "Introducción. Criterios de Revitalización Urbana", Ferrer Regales, A, 2002, Valencia, ARCHIVAL, pp. 23-36.
7 "Los centros históricos en Asturias", Tomé Fernández, S.1997, Ería, 43, pp. 215-225
11
Vitoria, ciudad pionera en planteamientos de rehabilitación integrada y en las
instrumentalización de nuevos modelos de gestión, como la Agencia de Renovación Urbana,
tras un elevado nivel de inversión, ha resuelto de forma bastante satisfactoria los problemas
de recuperación física, pero tiene dificultades para integrarse con el resto de la ciudad y para
lograr la revitalización funcional.8 Problemas similares se plantean en Cuenca, Huesca o
Baeza.
En ciudades con cascos históricos de gran tamaño encontramos realidades heterogéneas, así
mientras en Sevilla, Valladolid o Granada el centro histórico conserva una importante
centralidad y diversidad funcional, en Zaragoza y Valencia la situación es bastante más crítica
y la recuperación urbana está teniendo dificultades para despegar. 9 En el casco antiguo de
Bilbao, acciones privadas y públicas han logrado consolidarlo como un subcentro funcional,
gracias al impulso de los comerciantes que, agrupados en una asociación dinámica y activa,
impulsaron la peatonalización y renovaron sus tiendas, tras las inundaciones de 1983, y
propiciaron las conexiones con el resto de la ciudad; primero lo hicieron para salvar su
actividad frente a la competencia del Ensanche y, luego, para aprovechar la regeneración del
frente fluvio-marítimo.
Los centros históricos en grandes áreas metropolitanas, casos de Barcelona y Madrid,
presentan un panorama heterogéneo, aunque, tras una coyuntura muy crítica, han iniciado un
proceso de cambio social, urbanístico y, en menor medida, también económico. Mientras en
Barcelona ha existido una fuerte implicación del sector privado, en Madrid el protagonismo ha
correspondido fundamentalmente a las administraciones públicas.
Por todo ello, en el momento de formular y gestionar las políticas de protección y
recuperación urbana, es necesario tener muy presente la singularidad de cada centro
histórico y su dinámica interna. En este último sentido, se pueden tipificar cuatro situaciones
básicas:
1ª) barrios en equilibrio, con armonía entre las estructuras físicas, las sociales y las
funcionales;
2ª) barrios en fase de ajuste, donde, tras actuaciones de naturaleza diversa, se empieza a
romper con el ciclo de la degradación y se están empezando a lograr nuevos equilibrios;
3ª) barrios en expectativa, espacios con elementos de centralidad histórica, con un importante
patrimonio arquitectónico y una realidad social que permite el inicio de procesos de
recuperación;
4ª) Barrios en crisis, donde se asocian el deterioro físico y social con la desorganización
funcional, su futuro es poco optimista y plantean un difícil reto a las políticas de recuperación
urbana.
8 "Gasteiz: Origen del centro histórico de Vitoria. El Plan Especial de Rehabilitación Integral del Casco Medieval de Vitoria-
Gasteiz y la Experiencia de su Desarrollo", Aguirre, M. A. 1997, D’humanitats, 4, pp. 53-66 9 "Claves de la rehabilitación Urbana. El Caso del centro Histórico de Valencia", Burriel Orueta, E.L. 2000, Cuadernos de Geografía,
67/68, pp. 329-349
12
La problemática de los centros históricos suele tener bastantes elementos comunes: deterioro
de la edificación, precarias condiciones de habitabilidad, pérdida de vitalidad funcional,
vaciamiento demográfico, envejecimiento, infrautilización residencial, dificultades de movilidad
y de aparcamiento, precario nivel de equipamientos y servicios. Sin embargo, la existencia de
problemáticas comunes no implica que se deban generalizar los modelos de intervención,
pues existe una gran diversidad de situaciones, en función del liderazgo político, tamaño,
funcionalidad, posición en la estructura urbana, estrategias de intervención, realidad social,
etcétera.
Los procesos de ajuste entre realidades urbanísticas y las sociofuncionales están provocando
conflictos de naturaleza diversa: las funciones terciarias amplían su presencia de forma
significativa; la fabril y artesanal va perdiendo protagonismo; la residencial vive situaciones de
signo diverso; el comercio tradicional se ve afectado negativamente por la pérdida de vitalidad
residencial y por la competencia de los centros comerciales periféricos; la función turística, si
bien impulsa procesos de recuperación urbana, también puede plantear desajustes
funcionales y sociales; la proliferación de equipamientos culturales no siempre se
corresponde con las demandas reales de los ciudadanos.
La situación es, ciertamente, heterogénea, y de las políticas desarrolladas en los últimos años
se empiezan a vislumbrar una importante recuperación física del patrimonio, cambios
funcionales y dinámicas socio-demográficas de signo diverso. Esta realidad se evidencia en
ciudades como Santiago de Compostela, Gerona, Cuenca, Vitoria, Lérida, Madrid, Ávila,
Salamanca, Córdoba o Barcelona. La situación mas crítica se asienta en los barrios
sometidos a procesos de obsolescencia física y de degradación social, tal como ocurre en la
plaza alta de Badajoz o en ciertas zonas de los cascos históricos de Zaragoza, Málaga,
Almería, Burgos, Valencia o Alicante.
La recuperación y reutilización productiva del patrimonio cultural, en el marco del
reforzamiento de las centralidades turísticas, simbólicas y culturales, requiere superar
enfoques meramente arquitectónicos. La lectura del patrimonio cultural como fuente de
riqueza y no sólo como de gasto, abre nuevas vías de acción a la hora de abordar las
relaciones entre cultura, turismo, comercio, etcétera. En este contexto, complejo y diverso, es
donde interesa situar el análisis y la valoración de las políticas de protección y recuperación
de los centros históricos.
13
1.2 FUNDAMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES DE RECUPERACIÓN
URBANA
Las áreas céntricas de las ciudades en los países en vía de desarrollo y más específicamente
aquellas ubicadas en Latinoamérica y el Caribe, poseen características comunes de deterioro
al interior de sus centros. Los principales problemas ocasionados por el deterioro se observan
en las malas condiciones físicas del espacio público construido (calles, andenes, plazas,
plazoletas, infraestructura de servicios públicos, mobiliario urbano), como también en la
obsolescencia física, funcional y económica de los edificios e infraestructuras, y por último en
aspectos relacionados con la población y estructura social, usos del suelo y tráfico, todos ellos
aspectos de suma importancia que se explican a continuación en el desarrollo de este aparte.
Caracterización de las zonas céntricas
Las características, las condiciones y los fenómenos que se presentan en los centros
históricos de las ciudades, es importante revisarlos a la luz de los estudios e investigaciones
desarrollados por teóricos e investigadores especializados en el tema; en este sentido, se
revisaron varios autores que ejemplifican y sintetizan mediante caracterizaciones las
situaciones actuales de los centros urbanos.
Para un rápido entendimiento de la configuración de los centros históricos, M.A. Troitiño
Vinuesa, establece los siguientes criterios de caracterización: 10
Criterio de funcionalidad.
I.- Centros históricos que han dejado de ser el centro a nivel económico funcional pero que
conservan la centralidad simbólica y cultural (Cuenca, Cáceres, Zaragoza, Barcelona,
Oviedo).
II.- Centros históricos donde lo histórico y lo funcional mantienen diversos niveles de
imbricación conservando elementos de centralidad (Madrid, Valladolid, Segovia, León,
Guadalajara, Salamanca, Ávila).
III.- Centros históricos que continúan siendo el centro funcional de la ciudad actual (Toledo,
Santiago, Teruel, Plasencia).
IV.- Centros históricos cuya identidad urbana se ha perdido o difuminado en estructuras
urbanas transformadas o degradadas (Castellón, Albacete, Talavera de la Reina o Badajoz.)
14
Criterio contexto urbano.
I.- Centros históricos en áreas metropolitanas.
II.- Centros históricos en ciudades medias.
III.- Centros históricos en ciudades deprimidas
Criterio deterioro
I.- Sectores en equilibrio social y físico, que conservan protagonismo en la ciudad actual por
su carácter multifuncional.
II.- Sectores en proceso de ajuste, con espacios que gracias a determinadas actuaciones han
roto el ciclo de degradación.
III.- Sectores en expectativa, que conservan ciertos elementos de centralidad histórica,
patrimonio monumental y una situación social que permite la puesta en marcha de procesos
de recuperación.
IV.- Sectores en crisis, en los que los procesos de deterioro físico y degradación social y
funcional están muy avanzados.
Como costo social adicional, el deterioro urbano conlleva a que los ciudadanos no deseen
visitar las áreas centrales, por temor a ser agredidos físicamente, generándose así un
incremento gradual de pérdidas económicas, de intercambio social y de enriquecimiento
cultural por el no aprovechamiento de los bienes de interés público, como son los museos, las
bibliotecas, los teatros y los monumentos históricos de bien cultural, los cuales funcionan
adecuadamente a su interior. No obstante, al exterior de los mismos, en las áreas inmediatas,
existe una realidad social con graves problemas de autoestima, drogadicción, exclusión social
e incluso esquizofrenia, que agravan paulatinamente el deterioro y abandono de los centros
urbanos.
El deterioro de las zonas céntricas
Como antesala a la introducción en el tema de interés de la investigación, es pertinente definir
el deterioro. ¿Qué es el deterioro? Una definición general plantea que el deterioro es la
pérdida de la función normal del cuerpo, es decir, que pierde sus capacidades óptimas de
funcionamiento. Si se traslada dicha definición al contexto urbano, es menester plantearse si
esa pérdida de la función normal de las áreas céntricas de las ciudades se refiere a aspectos
físico-espaciales, sociales o económicos.
Según Rojas, Eduardo: La decadencia de las zonas céntricas sigue patrones generales de
obsolescencia funcional física o económica de los edificios y la infraestructura. Las
variaciones en la combinación de estos patrones, y de sus interacciones, conducen a
marcadas diferencias en el impacto de la decadencia y en el potencial de revitalización de
zonas céntricas.11
10
“Cascos antiguos y centros históricos: problemas, políticas y dinámicas urbanas”, Troitiño, M. A. 1992, Madrid, MOPT. 11
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
15
Los patrones de obsolescencia identificados por el autor son los siguientes:
Obsolescencia funcional
La obsolescencia funcional de los edificios y los espacios públicos se produce cuando estas
estructuras se tornan inadecuadas para cumplir las funciones para las que fueron diseñados
originalmente. Ejemplos de este problema, son las casas tradicionales de familias de altos
ingresos en los centros históricos que son abandonadas por sus ocupantes como resultado
de los cambios en la moda y las aspiraciones de contar con las comodidades modernas. (…)
Obsolescencia física
La obsolescencia física se refiere al deterioro de la estructura, las instalaciones o las
terminaciones de los edificios, hasta el punto en que éstos ya no tienen la capacidad de
acoger las funciones para las cuales están destinados. Generalmente es el resultado de la
falta de mantenimiento, pero la obsolescencia física también puede ser consecuencia de
desastres naturales (terremotos o inundaciones) o del efecto sostenido del clima o las
actividades urbanas (por ejemplo, las vibraciones generadas por los vehículos). (…)
Obsolescencia económica
Se produce cuando ya no es rentable mantener los usos originales en un edificio por cuanto el
terreno que ocupa, por su localización, ha aumentado de valor y se han incrementado las
presiones para demolerlo y poner el terreno a su mejor y más provechoso uso. La
obsolescencia económica está muy determinada por la evolución espacial de la aglomeración
urbana y los atributos que ganan los lugares centrales como resultado de la expansión de la
mancha urbanizada.
Estas condiciones surgen en los centros históricos de las ciudades del mundo, pero difieren
en alguna medida según su antigüedad y su localización; es decir, si la ubicación geográfica
es en Europa, que cuenta con ciudades de más de quince siglos de evolución, su desarrollo
histórico también es muy distinto al de las ciudades localizadas en América Latina. Los
centros urbanos en América Latina, en general, cuentan con poco más de 450 años desde su
fundación, en donde los procesos de crecimiento urbano se han desarrollado de forma
acelerada, y las condiciones actuales son las de un sistema de ciudades en donde se
concentra la mayor acumulación de población y de capital.
La dinámica de crecimiento de las ciudades es un fenómeno que privilegia a los sectores de
determinadas clases sociales a ubicarse en determinadas áreas por fuera del centro histórico,
y el proceso de cambio se da en momentos específicos de tiempo y en algunos casos por
condiciones de hacinamiento, lo cual genera la necesidad de otras alternativas a las ya
existentes al interior del centro tradicional.
16
Las características principales que aquejan el normal funcionamiento de los centros urbanos
son identificadas por Emilio Martínez, en donde homogeneíza la problemática - tipo de los
centros históricos causantes de deterioro: 12
PROBLEMÁTICA TIPO DE LOS CENTROS HISTÓRICOS
Población y estructura social
-Pérdida de población (vaciamiento demográfico)
- Expulsión de grupos sociales
- Procesos de invasión sucesión
- Envejecimiento de la población
-Segregación de áreas y exclusión social (áreas
étnicas, áreas
problema, estigmatización de sectores sociales y
urbanos)
- Gentrificación
Usos del suelo
- Escasez de zonas verdes
- Déficit dotacional
- Equipamientos estandarizados
- Equipamientos de función metropolitana no local
-Desaparición de usos residenciales y de
servicios comunitarios
- Pérdida de vitalidad funcional
-Decrecimiento y desaparición de fuentes de
empleo tradicional
-Transformación cuantitativa y cualitativa de la
estructura comercial
Edificación y vivienda
- Inadecuación a nuevos usos y formas familiares
- Obsolescencia, vejez y degradación
- Alto número de viviendas vacías
- Viviendas en estado de ruina
-Sustitución de edificios residenciales por
modernos inmuebles de
oficinas y despachos profesionales en áreas
seleccionadas
-Condicionantes de tipo histórico cultural y
tipológico
Estructura urbana
- Tejido urbano inadecuado
- Variaciones en el precio del suelo (incremento
absoluto y relativo)
Tráfico
- Insuficiencia de parqueaderos
- Congestión
- Polución y contaminación acústica
-Difícil equilibrio entre tránsito peatonal y
motorizado.
12
“Centros históricos en perspectiva”, Martínez, Emilio. 2001, Revista Catalana de Sociología 14, págs. 87-103.
17
La falla del mercado, factor generador del deterioro urbano
Los centros de las ciudades cuentan con los atributos urbanos necesarios para mantenerse
como centros económicos, de intercambio socio - cultural y socio - político. Las condiciones
inherentes en los centros, los cuales poseen un inventario en activos inmobiliarios e
infraestructura existente y cuentan con la cualidad de atracción de población flotante por las
actividades económicas que allí se desarrollan, no han sido suficientes para el desarrollo
sostenido de las inversiones inmobiliarias. Es claro que este tipo de operaciones urbanas,
difícilmente pueden ser desarrolladas por los promotores inmobiliarios privados, quienes por
sí solos no han mostrado interés por recuperar estas áreas o sencillamente han sido
incapaces de intervenirlas. “Esta incapacidad surge esencialmente de un problema de
coordinación que enfrentan los diferentes actores urbanos y que conduce a un círculo vicioso.
Los consumidores no se ven atraídos para comprar inmuebles en las áreas centrales dados
los problemas de deterioro de edificios y espacios públicos. Esta actitud de los consumidores
reduce las expectativas de los inversores de obtener utilidades de inversiones en esas áreas
y los induce a buscar oportunidades en otras zonas de la ciudad, generalmente la periferia o
áreas de nueva centralidad en los sectores periurbanos. La falta de inversión acelera el
proceso de deterioro, lo que hace las áreas afectadas cada vez menos atractivas para los
consumidores”. 13
En estos casos, la recuperación de centros urbanos, no puede quedar entonces en manos del
mercado inmobiliario, cuyas operaciones son fragmentadas y de escalas de intervención
relativamente pequeñas si se compara con la magnitud de las áreas deterioradas, además la
rentabilidad de la inversión muy difícilmente se puede revertir, debido a las condiciones de
deterioro en las áreas de influencia inmediata tanto en los inmuebles privados como en las
infraestructuras y en las áreas de espacio público.
La carencia de capacidad y control de los promotores inmobiliarios privados se refleja en la
imposibilidad de realizar intervenciones que mejoren integralmente los inmuebles y de forma
simultánea desarrollen una actualización en la disponibilidad de infraestructuras y de espacio
público. La subutilización del uso en las áreas centrales, es decir, el no aprovechamiento
óptimo de los usos del suelo, ocasiona mayores costos sociales por suministro en la
extensión de redes de infraestructura de servicios públicos, vías y espacio público en general,
generando a su vez mayores costos privados y sociales de transporte requeridos para
acomodar en la periferia las diversas actividades que podrían localizarse en el centro.
13
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 10.
18
Las decisiones erróneas en la planificación urbanística de las áreas céntricas como
causa del deterioro urbano
La implementación y reglamentación de normas sin adecuados estudios de prefactibilidad
técnica y económica y sin conocimientos reales de las dinámicas del mercado, hace que los
promotores inmobiliarios privados muchas veces tengan incertidumbre en hacer inversiones
que permitan detener los procesos de deterioro en los centros urbanos. Las decisiones en la
reglamentación de las normas obedecen a condiciones físico - espaciales de homogeneidad
urbanística, es decir, al desarrollo de perfiles uniformes que dan cuenta del índice de
edificabilidad histórica. Éste último, es el resultado de la densidad de los aprovechamientos
urbanísticos acogidos por los constructores en el crecimiento de la ciudad. Por lo general, las
normas urbanísticas no responden a las dinámicas del mercado inmobiliario, ni al
conocimiento real de las rentas del suelo urbano, y particularmente dificultan la posibilidad de
satisfacer las demandas de los agentes sociales y productivos, que en últimas son quienes
van a consumir el producto final.
Sobre estos aspectos, es muy claro el planteamiento de Eduardo Rojas:
El deterioro urbano puede ser también el resultado directo de regulaciones urbanas
contraproducentes, fenómeno conocido como planning blight que puede tomar diversas
formas. En las ciudades donde existen planes maestros de uso del suelo y normativas de
construcción (y prácticamente todas tienen alguna forma de normativa que en alguna medida
se hace cumplir), éstas pueden detener el desarrollo o recuperación de áreas deterioradas.
Esto ocurre cuando la normativa sancionada por los planes no permite el tipo e intensidad de
uso del suelo que demanda el mercado y hace las inversiones inmobiliarias viables. Las
normas urbanísticas son determinantes del potencial de desarrollo de las fincas urbanas al
definir el volumen de edificación y los usos para los que puede ponerse en el mercado cada
terreno de la ciudad. Esto determina si es posible o no desarrollar en él un negocio
inmobiliario rentable y, por consiguiente, el valor de la finca en el mercado. Cuando las
normas definen usos para los que no hay demanda o volúmenes máximos de edificación que
no permiten a los inversores obtener la rentabilidad esperada, los terrenos quedan sin
desarrollar y las edificaciones existentes sin rehabilitar o recuperar.14
Otro aspecto, que es de suma relevancia, es la definición por parte de las autoridades
competentes para calificar los inmuebles y las áreas de conservación arquitectónica. El
desarrollo de proyectos inmobiliarios mediante la aplicación de mecanismos de renovación
urbana, puede verse limitado por la imposibilidad de realizar integraciones inmobiliarias por
algún inmueble que se encuentre clasificado como de conservación arquitectónica y cuyas
cualidades o atributos no merezcan su preservación. Este aspecto, es un asunto de
regulación urbanística que imposibilita muchas veces el desarrollo de inversiones
inmobiliarias viables en los centros urbanos.
14
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 11.
19
Por lo general, el deterioro urbano es el producto de algunos o de todos los factores
anteriormente nombrados. El sector público como el privado (propietarios e inversionistas
inmobiliarios), cuentan con los instrumentos de gestión del suelo para desarrollar los
proyectos, más sin embargo, no hay un desarrollo en la definición de lineamientos y
procedimientos eficientes para su gestión y mucho menos existen los incentivos necesarios
para abordar los proyectos. A los propietarios individuales que se encuentran afectados y
hacen parte del área que se encuentra en proceso de deterioro, les convendría la
recuperación de esas zonas, pero a ninguno le interesa ser el primero en hacerlo ya que el
valor de sus propiedades recuperadas se vería disminuido por el deterioro de las propiedades
vecinas, el espacio público y la infraestructura circundante.
A los propietarios movidos por su lógica e interés particular, les conviene ser los últimos en
realizar inversiones de recuperación o desarrollo de los predios con el objetivo de valorizar su
propiedad por la acción inicial de otros agentes. El único actor que puede resolver esta
situación de coordinación es el gobierno de la ciudad, el cual además es responsable de
cuidar del espacio público y facilitar el transporte y los servicios de utilidad pública.15
Políticas de protección y recuperación urbana de los centros históricos
Cuando se habla de recuperación de áreas urbanas, se alude a la variedad de intervenciones
que un gobierno puede emprender para mejorar las condiciones e intensificar el uso de una
zona urbana ya existente para acomodar población y actividades económicas, en oposición a
las acciones destinadas al desarrollo de nuevas áreas urbanas en terrenos periféricos para
acoger nueva población y actividades económicas.16
En el marco de la evolución contemporánea de los centros históricos interesa ver la
operatividad real del ciclo que, a comienzos de los noventa, denominamos como "ciclo de la
recuperación urbana".17
El tratamiento de renovación urbana se enfrenta a dos situaciones diferentes:
- Las zonas en las que se requiere efectuar la sustitución total de las estructuras urbanas y
arquitectónicas y la generación de un nuevo espacio urbano (público-privado) mediante
proyectos específicos, para las cuales se ha definido el tratamiento de renovación urbana por
redesarrollo.
- Las zonas en las que se requiere efectuar la sustitución de las estructuras urbanas y
arquitectónicas y la generación de un nuevo espacio público y privado mediante la
combinación de proyectos específicos y acciones individuales, para las cuales se ha previsto
el tratamiento de renovación urbana por reactivación. Se trata de zonas en las cuales hay que
cambiar las estructuras construidas, pero las actividades pueden mantenerse con otras
actividades que apoyen la redefinición del carácter del sector.
15
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 13. 16
Ibídem, pág. 17. 17
“Cascos antiguos y centros históricos: problemas, políticas y dinámicas urbanas”, Troitiño, M. A. 1992, Madrid, MOPT.
20
Ha tenido lugar un interesante proceso de formulación e instrumentalización de políticas
urbanas orientadas, en mayor o menor medida, a proteger, renovar, recuperar o revitalizar los
centros históricos de nuestras ciudades y el recorrido por Cuenca, Vitoria, Alcalá de Henares,
Gerona, Barcelona, Salamanca, Bilbao, Barcelona, Santiago de Compostela, Alcoy, Morella,
Zamora, Valladolid, León, Baeza o Gijón así lo evidencian. Los pilares sobre los que se ha
intentado apoyar la recuperación urbana han sido, fundamentalmente, el planeamiento
urbanístico, la rehabilitación de viviendas y las políticas de patrimonio histórico. También
están incidiendo, en una segunda fase, los Programas Urban, y, en menor medida, los planes
de dinamización y de excelencia turística, así como el reforzamiento de los equipamientos
culturales.
El tratamiento de renovación, puede ser total o parcial, el primero responde al tratamiento de
renovación urbana por redesarrollo y el segundo al tratamiento de renovación urbana por
reactivación. El tratamiento de renovación urbana por redesarrollo debe ser implementado
mediante la elaboración y adopción de un plan parcial, el cual garantiza el reparto equitativo
de cargas y beneficios y la recuperación integral del área intervenida; mientras que el
tratamiento de renovación urbana por reactivación, se desarrolla mediante la definición de
normas generales que permitan los desarrollos individuales dentro de las expectativas de
desarrollo previstas: exigiendo o incentivando los englobes, usos determinados en estructuras
definidas, entre otros. En este caso, las intervenciones lideradas por el sector público deben
jalonar y generar las condiciones propicias para la atracción e inversión del sector privado.
Los inversores privados, por su parte, terminan realizando intervenciones regulados por la
norma con desarrollos de renovación urbana por reactivación que tienden a ser fragmentados
e individuales, con operaciones inmobiliarias de pequeña o mediana escala que no alcanzan
a tener un impacto suficientemente grande para generar un choque positivo en el área de
influencia.
Los resultados obtenidos son desiguales, en cualquier caso resulta indiscutible que se ha
producido un cambio de mentalidad y de cultura urbanística que, en general, ha resultado
bastante positiva para nuestras ciudades.18 Se están abriendo nuevos debates y, una vez
resueltos algunos problemas físicos y estructurales, el reto de la recuperación de los centros
históricos va estrechamente unido a su revitalización funcional.
18
"La cultura y la política de la recuperación de los centros históricos", Pol Méndez, F.1999, AAVV: Urbanismo y Patrimonio Histórico, Seminario Vivir las Ciudades Históricas, Ávila, Fundación Cultural Santa Teresa/ Fundación "la Caixa", pp. 223-251.
21
El Planeamiento urbanístico en los centros históricos
El planeamiento urbanístico existente en España a mediados de la década de los setenta
carecía de preocupación por la dimensión histórica de la ciudad, estaba al servicio de la
destrucción o de la transformación radical de los centros históricos. A mediados de los setenta
tendrá lugar el bloqueo de operaciones especulativas y desgarradoras, Gran Vía Diagonal de
Madrid, de la avenida de la Paz en Valencia o la Gran Avenida de León, y tomarán cuerpo los
primeros ensayos de planeamiento urbanístico con una clara preocupación proteccionista.
Los ayuntamientos democráticos, constituidos en 1979, impulsarán, de forma decidida, las
medidas de protección en el planeamiento general e impulsarán la puesta en marcha de las
primeras iniciativas, no demasiadas, de planeamiento especial como el Plan Villa de Madrid,
el Plan Especial del Centro Histórico de Salamanca o el Plan Especial del Centro Urbano de
Teruel.
Las vías de actuación durante estos primeros años serán fundamentalmente tres: tratamiento
individualizado de los edificios singulares a partir de catálogos de protección; iniciativas de
recomposición y recualificación de los tejidos urbanos; y formulación de los primeros
programas de rehabilitación y de renovación. Los catálogos y el planeamiento especial de
protección, reforma o mejora se configurarán como los instrumentos fundamentales de la
protección y vendrán caracterizados por una fuerte carga voluntarista, donde se primarán los
aspectos de defensa física de la edificación sobre los aspectos sociales y funcionales; una
herencia y una forma de actuar que aún hoy continua pesando de forma excesiva.
Al planeamiento especial, al permitir una visión global e integrada de los problemas del centro
histórico, se le reconoce un papel fundamental para iniciar y regular procesos de recuperación
urbana. Inicialmente se prestó una atención prioritaria a la protección arquitectónica, para
avanzar después hacia planteamientos de mayor equilibrio entre protección e intervención
(Gijón, Barcelona, Valencia...).19 En la práctica, todavía son bastante pocos, no llegan a la
centena los centros históricos que cuentan con planeamiento especial aprobado, ello a pesar
de las exigencias de la Ley de Patrimonio Histórico Español de 1985.
Para garantizar la operatividad del planeamiento son necesarios importantes niveles de
inversión y se requiere, además de liderazgo institucional, un acentuado protagonismo de las
administraciones públicas, muy especialmente de la municipal. En la gestión del planeamiento
especial se han ensayado caminos diversos (comisiones de seguimiento, consorcios,
operaciones de actuación conjunta, agencias de renovación urbana, empresas mixtas,
etcétera), pero continúa siendo uno de los puntos más débiles del urbanismo y un factor de
bloqueo de las políticas de protección y recuperación.
19
"La recuperación de los centros históricos: los debates abiertos", Pol Méndez, F.1998, Vivir las ciudades históricas: recuperación integrada y dinámica funcional, Cuenca, Universidad de Castilla- La Mancha, pp. 23-55.
22
La rehabilitación y el problema de la vivienda
A comienzos de década de los ochenta existía un claro contraste entre una importante
renovación de las políticas urbanas municipales y la escasa atención que la administración
estatal, con la excepción de las operaciones de actuación conjunta y los estudios piloto de
rehabilitación, prestaba a los centros históricos y a uno de sus problemas fundamentales: la
vivienda. De manera paulatina se irán consolidando tres vías de acción, la estatal, la
autonómica y la municipal (MOPU, 1990).20
En el ámbito estatal, el Real Decreto 2329/1983 sirvió para impulsar las políticas de
rehabilitación con la creación de las oficinas de apoyo a la rehabilitación, la diferenciación de
áreas de rehabilitación integrada y el establecimiento de marcos financieros y sistemas de
ayudas específicos. En cualquier caso, pronto se pondrá en evidencia que los marcos de
apoyo para la rehabilitación resultaban insuficientes y, ya en 1987, la Mesa de la
Rehabilitación de Madrid reclamaba una normativa diferenciada para estos espacios, dado
que su problemática era mucho más compleja que en el resto de la ciudad.
Las comunidades autónomas también realizarán un importante esfuerzo para configurar
políticas específicas. En este sentido sobresale el esfuerzo realizado en el País Vasco donde
toman cuerpo instrumentos específicos (Planes Especiales de Rehabilitación, Áreas
Integradas de Rehabilitación, Sociedades Urbanísticas de Rehabilitación...). Otras
comunidades también han desarrollado actuaciones diferenciadas en centros históricos
singulares, este es el caso de los Planes de Cuenca y Toledo a Plena Luz, en Castilla-La
Mancha, o de los Planes ARA de Alcoy, RACHA de Alicante o RIVA de Valencia, en la
Comunidad Valenciana.21
Las ayudas estatales y autonómicas resultan insuficientes en situaciones de deterioro y
contextos socioeconómicos de gran fragilidad, en estos casos son necesarias Ordenanzas
Municipales de Ayudas a la Rehabilitación. Esta vía de acción se ha ido generalizando
(Vitoria, Pamplona, Barcelona, Alcoy, Santiago...) pero aún continua siendo, por la debilidad
financiera de los ayuntamientos, una opción bastante minoritaria.
20
"La política de rehabilitación urbana en España. Evolución, experiencias y efectos", MOPU.1990, Madrid, 172 págs. 21
"La rehabilitación urbana en los centros históricos valencianos. El caso de Valencia, Alicante y Alcoy", Boira I Maiques, J.V. 1995, Cuadernos de Geografía de la Universidad deValencia, 58, pp. 241-258..
23
En las zonas degradadas de los centros históricos resulta imprescindible la intervención
pública, directa o a través de empresas mixtas, para impulsar procesos de recuperación; así
lo han puesto de manifiesto experiencias como las de Vitoria, Alcoy, Barcelona, Santiago de
Compostela, Madrid, Oviedo o Salamanca. Otras experiencias, aunque iniciadas
tempranamente y con un esfuerzo de gestión importante, han tenido dificultades para
consolidarse; éste fue el caso de Madrid que, tras operaciones emblemáticas, caso de la
manzana de Cascorro, conoció una debilitación del compromiso político que sólo en los
últimos años parece haberse retomado.
Los años ochenta configuraron unos marcos de actuación insuficientes para afrontar el
problema de la vivienda en los centros históricos más degradados donde, al deterioro físico y
las bolsas de infravivienda, se unen los relacionados con el régimen de tenencia y la renta
antigua. La liberalización de alquileres ha introducido una mayor movilidad, propiciando, en
algunos casos, la entrada del sector privado. También los programas Urban están ayudando a
desbloquear situaciones que llevaban bastante tiempo enquistadas; éste puede ser el caso de
Granada.
La cultura de rehabilitación está teniendo dificultades para afianzarse; la iniciativa privada ha
entrado muy lentamente y lo ha hecho de forma selectiva y tras un importante esfuerzo
público. Salamanca, Santiago de Compostela, Barcelona, Gijón, Gerona, Valencia, Cuenca o
Toledo sirven para evidenciar que el nivel de éxito es aún bastante limitado. El problema de la
vivienda, al igual que en el siglo XIX y a finales del siglo XX, continúa siendo una de las
cuestiones relevantes de la recuperación de los centros históricos. La atención prestada a
este asunto ha sido insuficiente y también escaso el esfuerzo inversor realizado. Ahora que
algunos centros históricos, gracias a la llegada de inmigrantes extranjeros, están manteniendo
o incluso incrementando su población residente, se abre una nueva oportunidad para afrontar,
en profundidad, el problema de la vivienda.
La dimensión pasiva de las políticas de patrimonio
En España, un país con 687 conjuntos históricos, 82 jardines históricos, 11.966 monumentos,
154 sitios históricos y 683 zonas arqueológicas declarados Bienes de Interés Cultural22 y 39
bienes inscritos en la Lista del Patrimonio Cultural de la UNESCO,23 la adaptación de las
políticas de patrimonio a la nueva realidad urbanística y cultural ha sido bastante lenta. Hasta
1985 no se aprobará la Ley del Patrimonio Histórico Español y la legislación de patrimonio,
tanto estatal como autonómica, ante la escasez de recursos de la administración cultural tiene
una naturaleza pasiva.
22
"Análisis de la Oferta de Turismo Cultural en España", Grande Ibarra, J.2001, Estudios Turísticos, 150, pp. 15-40. 23
"Turismo y recuperación urbana", Troitiño, M. A. 2002, El Turismo en Castilla-La Mancha, Cuenca, pp. 29-43.
24
Las declaraciones de Bienes de Interés Cultural, siendo importante desde el punto de vista de
la protección, ponen de manifiesto, con frecuencia, la disociación entre planeamiento
urbanístico, rehabilitación y políticas de patrimonio. Los efectos de la Ley de Patrimonio de
1985 y de las correspondientes a las Comunidades Autónomas han sido bastante limitados;
han aumentado las declaraciones de conjuntos históricos pero sólo un reducido número de
ellos se ha dotado de Planeamiento Especial de Protección, siendo frecuentes los conflictos
de competencias entre la administración urbanística municipal y los responsables de la
administración de patrimonio. La operatividad de las Comisiones de Patrimonio, tanto por su
composición como por lo confuso de sus criterios y pautas de actuación, es muy discutible y
sus decisiones son, frecuentemente, controvertidas.
Al contemplar la situación de deterioro en que se encuentran algunos conjuntos históricos
declarados (Lorca, Miranda del Castañar, Uclés, Arévalo, Madrigal de las Altas Torres,
Calatayud, Talavera, Orihuela, Zaragoza, Plasencia, Badajoz, etcétera), se tiene, con
frecuencia, la sensación de estar ante una política de protección más teórica que real. Los
resultados más favorables se localizan en el ámbito de las intervenciones singulares en
monumentos relevantes donde, tanto a nivel estatal como autonómico y, en menor medida,
municipal, se ha realizado un importante esfuerzo. También el 1por ciento cultural del
Ministerio de Fomento ha servido para recuperar un número importante de monumentos
singulares.24
La experiencia demuestra que se avanza con lentitud y primando, quizás en exceso, las
dimensiones arquitectónicas, por ser las que más fácilmente se visualizan, sobre las sociales
y funcionales.25 Planeamiento, rehabilitación y políticas de patrimonio deberían
complementarse, en el marco de estrategias de protección y recuperación que, para ser
eficaces, deberán estar ajustadas a las características físicas y funcionales de los diferentes
centros.
24
"El Plan de Restauración de Castillos del 1% Cultural", Ventosa, J.R. 2002, Revista del Ministerio de Fomento, 510, pp. 40-47..
25
CAPITULO 2
CRITERIOS DE ANÁLISIS DE COMPARACIÓN ENTRE LAS DISTINTAS ESTRATEGIAS
DE GESTIÓN PARA LA RECUPERACIÓN DE CENTROS URBANOS
Como primera medida, parece pertinente conocer el significado de la palabra “estrategia”: las
estrategias se definen como la toma de decisiones para conseguir un objetivo o un fin
determinado. Las decisiones están fundamentadas en solucionar problemas específicos en
una realidad urbana, que en el caso de la investigación es determinar las estrategias más
apropiadas que coadyuven a la recuperación integral de los centros urbanos; dicha
problemática, debe analizarse a la luz de las dimensiones política, cultural, económica, social
y físico - espacial, para dar una respuesta completa al complejo problema del deterioro. Un
concepto general determina que la estrategia se genera en la esfera del pensamiento, del
intelecto, donde se prefiguran como ideas y se realizan en la esfera del lenguaje, que las
acaba de construir como ideas, al fin de un trabajoso proceso donde hay que explorar,
descubrir, integrar, probar, evaluar, hasta que la idea queda redonda en su punto de
llegada.26 Otra definición del concepto estrategia ha estado relacionada con la guerra, es decir
estrategias de guerra.
La guerra no es más que un medio para un fin, fin que reside en la paz posterior. La relación
táctica - estrategia -política, es una relación derivada del encadenamiento de sus objetivos: las
victorias tácticas contribuyen a la estrategia, la que a su vez pretende contribuir al fin político de
la guerra, aunque el propósito de la política escapa al ámbito de la guerra, trascendiendo a la
paz que la sucede, ciertamente una paz distinta para cada uno de los beligerantes.
De aquí se deduce la existencia de dos acciones completamente distintas: la disposición y la
conducción de estos combates y el combinarlos entre sí para el fin de la guerra. La primera
constituye la táctica, a la segunda la llamamos estrategia.27
La disposición y la conducción anteriormente descritas y explicadas por Carl von Clausewitz,
se retoman y se trasladan al tema urbano, en donde al parecer también constituyen dos
acciones distintas que al combinarlas facilitan el fin político. La primera que representa la
táctica, modela la disposición de los instrumentos de gestión urbana, es decir, da cuenta de
los elementos con los que se puede contar y su papel individual dentro del engranaje
colectivo para lograr los objetivos propuestos; mientras que la segunda la conducción, permite
determinar los tiempos y la forma en que se deben desarrollar los procesos, conjugando los
elementos disponibles para lograr un fin político determinado, que en el caso de interés de la
investigación, es la recuperación de las zonas céntricas de las ciudades.
25
"La Protección y la Recuperación de los Centros Históricos: Un reto Difícil de las Políticas Urbanas", Troitiño, M. A. 1996, Portugal- España. Ordenación territorial del Sudoeste Comunitario, Universidad de Extremadura, pp. 367-377. 26
Concepto de Estrategias (T. BASE 8) en la página web http://dialogica.com.ar/unr/redaccion1/unidades/unidad1/archives/000050.html 27
Estrategias. Definición de Carl von Clausewitz en la página webhttp://dialogica.com.ar/unr/redaccion1/unidades/unidad1/archives/000053.html
26
Un enfoque desde la administración pública, es el de la administración urbana integrada,
concepto que exige una estrategia urbana intersectorial, cuya práctica puede ser aplicada
claramente en un plan estratégico integrado establecido en un área determinada, como es la
recuperación de los centros urbanos. Ello significa la formulación de una política integral
orientada a un conjunto coordinado de medidas para el desarrollo económico, físico, cultural y
social.
En palabras de Peter Nientied: Para respaldar la economía local y mejorar la calidad de la vida
urbana, las metas de política de los gobiernos urbanos deben orientarse a atraer capitales,
mejorar los recursos tangibles como la infraestructura, y mejorar la base de recursos humanos
de la ciudad. Ello requiere un enfoque de administración urbana integrada, que detalle, por una
parte, la interacción de los diferentes sectores, y por la otra preste la debida atención a la
capacidad de administración interna del gobierno urbano. La formulación y la ejecución de
cualquier estrategia requieren liderazgo, y en este sentido se exigirá más de los alcaldes y
administraciones de las ciudades.28
Los instrumentos de análisis que se sugieren, parten de la necesidad de dar respuesta a una
compleja realidad, y los elementos que los componen permiten obtener los criterios de
comparación para las distintas estrategias de gestión establecidos en las diversas
experiencias internacionales.
Estrategia político-institucional
Estrategia de planificación
Estrategia de gestión del suelo
Estrategia económico-financiera
Estrategia de participación
Estrategia de promoción y “marketing”
Los instrumentos que se identifican en el marco de las estrategias permiten identificar
aspectos comunes entre las distintas experiencias nacionales e internacionales, para
establecer las condiciones de éxito o fracaso en los procesos de gestión.
28
“La ciudad como motor del desarrollo: necesidad de una visión estratégica”, Rojas, E, y Daughters, R, 1998, pàg. 39
27
28
2.1 Estrategia político-institucional
Son aquellos instrumentos que permiten liderar los procesos de recuperación urbana. En
todos los casos la estrategia político-institucional es desarrollada en las municipalidades por
medio de sus organismos de gobierno, como lo son las oficinas de planeación, las que,
muchas veces, también funcionan como entidades gestoras del desarrollo municipal; es decir,
además de planificar, también promocionan, gestionan y ejecutan los proyectos contemplados
en los planes integrales de recuperación o revitalización urbana de los centros de las
ciudades. En la estrategia político-institucional se identifican los siguientes instrumentos de
gestión operativa:
Oficinas de planeamiento y control: son organismos gubernamentales especializados
que responden por las políticas, por la planeación económica, social y territorial de los
municipios a mediano y largo plazo, para la construcción de ciudades equitativas,
sostenibles y competitivas; además, propenden por el crecimiento ordenado de los
municipios y por un mejor aprovechamiento de los territorios. La visión de estas
entidades, es la capacidad de coordinar la acción municipal para dar respuesta a las
demandas de la sociedad, mediante una eficiente articulación de las políticas
económicas, sociales y de ordenamiento territorial, las cuales se sustentan en la
participación activa de los agentes sociales y en su permanente seguimiento y
evaluación.
Oficinas descentralizadas para la gestión local: son organismos gubernamentales
descentralizados y especializados en propender por la conservación y recuperación de
las zonas históricas y del patrimonio cultural, histórico, arquitectónico y urbano.
Empresas comerciales del Estado: son empresas especializadas en la promoción,
gestión y ejecución de proyectos de recuperación y revitalización urbana,
fundamentadas sobre la base de figuras de planeamiento, como lo son los planes
maestros, planes estratégicos, planes zonales o planes integrales de revitalización
urbana. Estas empresas son financiadas con capital público, es decir, son empresas
públicas que pretenden ser autosostenibles en el tiempo a través de las rentas
generadas por las operaciones urbanas de recuperación. El ámbito de intervención de
estas empresas son las infraestructuras (infraestructura de redes de servicio público),
el espacio público (plazas, plazoletas, parques, calles y andenes), los equipamientos
urbanos (iglesias, colegios, universidades, hospitales, centros de salud, museos,
bibliotecas, parqueaderos, teatros, centros culturales) y la vivienda social.
29
Empresas de economía mixta: son aquellas cuyas sociedades poseen capital público y
privado, pero a su vez son personas jurídicas de derecho privado, sin importar
consideraciones como el porcentaje de participación del capital público. Por lo general,
estas empresas manejan dos líneas de actuación: las actuaciones públicas, cuyas
intervenciones son delegadas por la municipalidad, se enfocan en recuperar los
atributos urbanos de interés público (infraestructuras de servicio público, espacio
público, equipamientos urbanos, mobiliario urbano y movilidad), y las actuaciones
mixtas, dirigidas a operaciones urbanas integrales (proyectos en donde se hace gran
énfasis en la recuperación de inmuebles que se encuentran en procesos de deterioro
físico, funcional o económico o mediante intervenciones de renovación urbana en
aquellas edificaciones en donde los procesos de deterioro son muy avanzados y cuyos
niveles de obsolecencia ameritan la sustitución de los inmuebles por otros que se
adecuen a las necesidades actuales y futuras).
La función de estas empresas desde la línea público-privada, está encaminada a identificar,
promocionar, gestionar y ejecutar proyectos y en realizar inversiones, mediante la propuesta
de operaciones y negocios que le generen utilidades para su reinversión en otros proyectos y
su sostenibilidad en el tiempo.
2.2 Estrategia de planificación
La estrategia de planificación, son todos aquellos planes que permiten organizar un territorio y
proyectarlo a un escenario futuro posible y deseado, sobre la base de análisis urbanos y de
planeación estratégica, potenciando las oportunidades y fortalezas y disminuyendo el margen
de debilidades y amenazas en un contexto local ligado a un territorio urbano y muchas veces
metropolitano, y, a su vez, a un territorio nacional e internacional.
La estrategia de planificación, según la escala de estudio y de proposición, se encuentra
definida en distintos niveles de planeamiento urbano y que están concatenados a la escala
local, zonal y municipal o metropolitana. Los instrumentos de planeamiento urbano a los que
se hace mayor referencia en el desarrollo del estudio, son los de segundo nivel, porque por lo
general son planes con proyectos y programas, que se aplican a zonas urbanas centrales
para revertir procesos de deterioro urbano.
Instrumentos de planeamiento urbano de primer nivel: Es el instrumento principal para
organizar el territorio, orientar las inversiones públicas y regular las inversiones
privadas.
Instrumentos de Planeamiento Urbano de segundo nivel: Son instrumentos que sirven
para planificar con mayor detalle sectores reducidos del plan de Ordenamiento urbano.
Estos instrumentos son por lo general de escala zonal.
Instrumentos de Planeamiento urbano de tercer nivel: Son instrumentos que permiten
planificar con mayor detalle un área reducida de la escala zonal. En el plano se fijan
con exactitud los trazados y anchos de calles, la zonificación detallada, las áreas de
construcción, las líneas oficiales de edificación, índices de ocupación, índices de
construcción, áreas de espacio público, usos y aprovechamientos urbanísticos.
30
2.3 Estrategia de gestión del suelo
Son instrumentos que facilitan la gestión pública y público-privada, con el objetivo de adecuar
el suelo para generar más espacio público, mejorar y actualizar las infraestructuras de
servicios públicos, incrementar la disponibilidad y la calidad en áreas de esparcimiento,
equipamientos, parqueaderos, mejorar la imagen urbana y ambiental; es decir, en general
sirven para facilitar y agilizar el desarrollo de proyectos integrales de recuperación y de
renovación urbana. Algunos instrumentos de gestión del suelo propenden por la gestión
asociada y la consecuente equidistribución de cargas y beneficios entre los diversos agentes
involucrados en la actuación urbana. Otros instrumentos están dirigidos a generar suelo para
hacer cumplir con otros principios del ordenamiento territorial, como lo son la función social y
ecológica de la propiedad y la prevalencia del interés general sobre el particular.
Sobre este aspecto, las municipalidades son quienes desde lo público han liderado los
procesos de recuperación y revitalización de los centros urbanos; es decir, que el urbanismo y
el ordenamiento del territorio constituyen, en su conjunto, una función pública que es facilitada
por la aplicación de los instrumentos de gestión del suelo.
Entre los principales instrumentos de gestión del suelo para la gestión público-privada
sobresalen los siguientes:
Instrumento de unidades de actuación urbanística (UAU): el desarrollo de unidades de
actuación urbanística implica la gestión asociada de los propietarios de los predios que
constituyen su superficie, mediante sistemas de reajuste de tierras o integración
inmobiliaria o cooperación entre partícipes.
Instrumento de reajuste de tierras (conocido también como Reacondicionamiento de
Terrenos en el Japón o Reajuste de Terrenos en España): es aquel que se utiliza
siempre que se requiera una nueva definición predial para una mejor configuración del
globo de terreno que la conforma, o cuando ésta se requiera para garantizar una justa
distribución de las cargas y de los beneficios, la ejecución de la unidad de actuación
urbanística se realizará mediante mecanismo de reajuste de tierras o integración
inmobiliaria, según se trate de urbanización en suelo de expansión o renovación o
redesarrollo en suelo urbano, respectivamente.
Instrumento integración inmobiliaria: (conocido también como mecanismo de
conversión de derechos en la experiencia japonesa): consiste en agrupar varias
edificaciones y demolerlas en parte o en su totalidad para recuperarlas o sustituirlas,
con objeto de desarrollar un proyecto de mayor magnitud, con mejoras en la
disponibilidad de espacio público, un mayor aprovechamiento del suelo urbano y una
paralela actualización de las redes de infraestructura de servicio público y mobiliario
urbano.
31
En los casos de proyectos de reajuste de terrenos o de integración inmobiliaria, se deben
señalar las reglas para la valoración de las tierras e inmuebles aportados, las cuales deberán
tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes de la delimitación de la unidad,
así como los criterios de valoración de los predios resultantes, los cuales se basarán en los
usos y densidades previstas en el plan parcial.
2.4 Estrategia económico-financiera
La estrategia económico-financiera está dirigida a conocer las diversas figuras de
financiamiento para la recuperación de centros urbanos. La posibilidad de revertir los
procesos de deterioro en centros urbanos, está soportada por la obtención de recursos
económicos que facilitan tanto las inversiones públicas como privadas. En este sentido
existen instrumentos que facilitan la captación de recursos públicos mediante herramientas de
financiamiento municipal, como también, existen mecanismos para atraer la inversión privada
y social a través de subvenciones, tasas de interés preferencial y reducción de impuestos,
entre otros.
Otro aspecto que hace parte fundamental de la estrategia económico-financiera, son el origen
y el monto de los aportes realizados por cada uno de los agentes que intervienen en el
proceso; es decir, si fueron préstamos con entidades financieras nacionales o internacionales
(BID); o con recursos y ayudas provenientes de organismos internacionales (Unión Europea,
Unesco - Colaboración para proyecto de sostenibilidad social, Ministerio Asuntos Extranjeros
de Francia [Pact Arim ONG], España Junta de Andalucía, entre otros); o con recursos propios
provenientes del sector privado o de la nación y de la municipalidad u otros organismos
locales.
Instrumentos de financiación municipal: son instrumentos que permiten la
recuperación de las inversiones realizadas por el municipio en obras de interés
general. También son instrumentos que dan derecho a las entidades públicas en
participar en los beneficios derivados de las operaciones privadas que incrementan el
aprovechamiento urbanístico o cambian el uso del suelo. Esta participación se destina
a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones
encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano,
así como el mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística
del territorio municipal o distrital.
Instrumentos tributarios: son aquellos que generan incentivo para la inversión del
sector privado; se presentan como un paquete de estímulos en figuras como reducción
de impuestos, subsidios por impuesto predial, reducción de impuestos sobre
adquisición de inmuebles, contribuciones por mejoras en las edificaciones en procesos
de deterioro y derechos de expedición de licencia de construcción, incentivos en
materia de impuestos sobre la renta y reducciones en la depreciación inmobiliaria.
32
Instrumentos financieros: Son aquellos que determinan incentivos para la inversión del
sector privado; como son subvenciones y créditos financieros con bajas tasas de
interés a los propietarios e inversionistas privados para la recuperación de inmuebles
patrimoniales y edificaciones bajo el tratamiento de conservación. También créditos
con tasas preferenciales a los propietarios e inversionistas inmobiliarios privados por
acometer proyectos de rehabilitación y de renovación urbana que propendan por la
recuperación de los centros urbanos.
Modelos de gestión financiera: son aquellos escenarios en los que se pueden llevar a
cabo las operaciones de recuperación urbana:
- Escenario 1 mediante recursos propios: describe una situación en la que el agente
inmobiliario (propietarios del suelo o promotor inmobiliario alcaldía) está en capacidad
de realizar individualmente, sin ningún tipo de apalancamiento, la totalidad de los
desembolsos globales que implica el proyecto de recuperación según sea el caso: el
costo del terreno y los costos de construcción y gestión del proyecto.
- Escenario 2 mediante gestión asociada: en esta alternativa de gestión financiera, los
propietarios actuales del terreno se hacen socios del proyecto y el agente inmobiliario
(promotor inmobiliario alcaldía) solo moviliza el capital necesario para cubrir los costos
de construcción y gestión del proyecto.
- Escenario 3 mediante recursos prestados: en este escenario, el agente inmobiliario
(propietario del suelo o promotor inmobiliario alcaldía) cuenta con los recursos para
cubrir los costos de urbanización y gestión, y contrata y financia la adquisición del
suelo con fondos prestados.
- Escenario 4 mediante apalancamiento financiero: el agente inmobiliario (propietario
del suelo o promotor inmobiliario alcaldía) cubre individualmente los costos del terreno
y los de construcción, con recurso al crédito del intermediario para realizar los
desembolsos inherentes a la gestión.
Mecanismos de disminución de trámites: son aquellos instrumentos que permiten la
disminución de tiempos en los trámites para la ejecución de los proyectos, ya que
muchas veces la intervención sobre el patrimonio cultural, histórico y arquitectónico,
debe ser consultada con organismos del ámbito nacional, municipal y local, todos ellos
con injerencia en los bienes inmuebles localizados en las áreas centrales. Se
implementan en aquellos casos en donde la tramitología se extiende demasiado,
desde que se solicita una licencia de construcción hasta la expedición del permiso
para realizar las obras de rehabilitación o renovación urbana. En algunos casos,
centralizan dichos permisos en instrumentos operativos, como lo son los organismos
especializados, para agilizar la gestión y la pronta ejecución de los proyectos.
33
2.5 Estrategia de participación
Esta estrategia parte de la base, de que en los procesos de recuperación de los centros
urbanos existen agentes sociales, económicos, financieros y políticos que interactúan e
intervienen según su interés particular en los procesos: la promoción del sector público a
través de sus organismos de planeación, ejecución y control, actúan como líderes de los
procesos de recuperación y renovación urbana; los agentes sociales privados como lo son la
ciudadanía en general, los visitantes, los residentes y los propietarios de los inmuebles, que
son quienes en últimas, visitan y habitan diariamente el centro de la ciudad; los promotores
inmobiliarios y agentes inversionistas, quienes con su conocimiento del mercado realizan
propuestas individuales o con acompañamiento de la administración pública para revertir los
procesos de obsolescencia física y funcional de las edificaciones.
Todos estos agentes y su articulación y concertación en el proceso de recuperación y
revitalización urbana, son identificados en ocho instrumentos de participación: instrumento de
verificación, instrumento de perfil, instrumento de análisis de agentes, instrumento de consulta
urbana, instrumento de micro-planificación, instrumento de pacto urbano, instrumento grupo
de trabajo multiactoral e instrumento observatorio de participación local.
A continuación se hace una breve explicación de la descripción, el objetivo y los requisitos
operativos para llevar a cabo cada uno de estos instrumentos de participación:
Instrumento de verificación. 1) Descripción: permite examinar las condiciones políticas,
institucionales y las realidades locales a fin de suministrar la información necesaria
para diseñar un proceso participativo de toma de decisiones de la manera más
adecuada para un contexto local específico. 2) Objetivo: Diagnosticar los niveles de
voluntad política y sentido de pertenencia local respecto a temas de interés, para
facilitar un proceso participativo de toma de decisiones. Realizar análisis DOFA para la
gestión de temas prioritarios de desarrollo. 3) Requisitos operativos: una vez
establecidos acuerdos respecto a los temas prioritarios y la forma en que las
decisiones se implementaran, es necesario establecer procedimientos operacionales y
acciones concretas, con definición de actores y responsabilidades, lo que debe
formalizarse con un instrumento tipo memorando o acta de entendimiento.
Instrumento de perfil. 1) Descripción: permite identificar, recopilar y organizar
información de manera que sirva de respaldo para la toma de decisiones en algún
tema urbano. 2) Objetivo: reunir información básica sobre el estado de una situación
en la que interese intervenir. Sistematizar información y presentarla de forma
adecuada para facilitar la toma de decisiones. 3) Requisitos operativos: se pueden
distinguir diversos enfoques para agrupar y recopilar información respecto a un tema.
Por ejemplo: temáticamente (medio ambiente, pobreza, inseguridad, etc.),
sectorialmente (transporte, industria, comercio, vivienda, etc.), espacialmente
(municipio, barrio, ciudad, etc.).
34
Instrumento de análisis de agentes. 1) Descripción: permite identificar aquellas
personas, grupos y organizaciones con intereses significativos y legítimos en temas
urbanos específicos. 2) Objetivo: conocer a cabalidad a los distintos actores
involucrados en un tema urbano específico, asegurando su inclusión. Maximizar el
papel activo y la contribución de cada actor en el proceso de desarrollo urbano. 3)
Requisitos Operativos: determinación de las problemáticas sobre las que se
intervendrá. Generar una lista amplia de posibles actores involucrados. Generar
criterios según interés, capacidad, competencias, etc., de tal forma que se pueda
discernir quiénes deben estar involucrados y desde qué perspectivas, observando
también posibles vacíos de representación o de formación para la participación.
Instrumento de consulta urbana. 1) Descripción: evento participativo para reunir
actores y crear una mejor comprensión de temas, consensuar prioridades y buscar
soluciones. 2) Objetivo: identificar, examinar y profundizar sobre temas urbanos de
interés que afectan el crecimiento y desarrollo sostenible de la ciudad. Reunir actores
clave de distintos sectores para producir acuerdos. Movilizar apoyo y consenso social
y político sobre determinadas materias de desarrollo. 3) Requisitos operativos:
compromiso de quienes tienen poder de decisión sobre materias que aseguran la
sustentabilidad de las iniciativas (política, financiera, organizacional). Estructurar una
metodología adecuada para facilitar la participación y una representatividad de
actores.
Instrumento de micro-planificación. 1) Descripción: es un proceso de consulta y
negociación social y económica en el que los habitantes de un municipio,
acompañados de sus autoridades locales y organizaciones comunitarias de base,
identifican y priorizan las necesidades colectivas y sugieren ideas de proyectos que los
solucionen. 2) Objetivo: conocer y generar concertación social respecto a las materias
de interés que deberán ser abordadas en la planificación urbana de un municipio o
territorio local. 3) Requisitos operativos: la micro-planificación participativa se inicia con
una asamblea zonal, en donde se discuten las necesidades principales de los
moradores de los parajes que componen una zona y se priorizan las ideas de
proyectos surgidas de esas necesidades. Los resultados de esta asamblea son
llevados a una mesa municipal de concertación, donde se aprueba un plan de acción
social y económica del municipio.
Instrumento de pacto urbano. 1) Descripción: se utiliza para que los diversos agentes
formalicen un compromiso de actuación que involucre un conjunto de acciones para el
desarrollo urbano sostenibles. El pacto relaciona la visión, metas, objetivos,
estrategias y áreas de acción, acordado por los agentes, incluyendo actividades
específicas para la continuación de los procesos. 2) Objetivo: formalizar las visiones y
acuerdos colectivos. Asegurar la concreción de los compromisos. 3) Requisitos
operativos: inclusividad y amplia gama de actores. Complementariedad, estableciendo
una concordancia y aporte adicional frente a mecanismos tradicionales de consenso,
dando mayor sustento a la gobernabilidad urbana.
35
Grupo de trabajo multi-actoral. 1) Descripción: son mecanismos institucionales que
cumplen la función de continuar la implementación de los acuerdos una vez concluida
una etapa de participación y concertación urbana. Son conocidos también como
grupos de tareas, coaliciones, asesores técnicos, etc. 2) Objetivo: elaborar, consolidar
y desarrollar los consensos alcanzados en una consulta urbana. Asegurar vínculos
intersectoriales y coordinación en la toma de decisiones. 3) Requisitos Operativos:
intersectoriales y multi-institucionales, es decir, con representación de todos los
sectores y de todas las instituciones en cada sector. Flexibilidad en las metodologías,
tiempos sin perder de vista los productos finales.
Observatorio participación local. 1) Descripción: se entiende como el espacio donde se
conoce, se propone y se evalúa mediante resultado de indicadores, la gestión y
planificación del desarrollo sostenible de la comuna o territorio local. En este sentido,
su carácter es participativo y permanente; por tanto, se requiere que para su
funcionamiento se comprometan: el gobierno local, las instituciones de apoyo, el
sector privado, las organizaciones no gubernamentales y los ciudadanos de su área
de influencia. 2) Objetivo: orientar y facilitar la ejecución de programas y proyectos
económicos, sociales y ambientales incluidos en los planes de desarrollo para el
mejoramiento de la calidad de vida de la población. 3) Requisitos operativos:
establecer una convocatoria cuyo liderazgo natural debe ser asumido por el municipio.
Debe contar con el apoyo de las instancias técnicas del municipio en materia urbana.
Debe convocar, además, a los principales líderes en el ámbito ciudadano y de las
organizaciones.
2.6 Estrategia de promoción y “marketing”
La estrategia de promoción y marketing establece la promoción y publicidad por parte de la
administración pública para los proyectos de recuperación del espacio público mediante la
intervención y revitalización de plazas, plazoletas, calles, andenes, parqueaderos y mobiliario
urbano; el mejoramiento de la imagen urbana mediante la intervención de fachadas, culatas,
cubiertas e incorporando controles ambientales, visuales y auditivos; la regulación de vallas
publicitarias exteriores que propendan por el mejoramiento de la imagen urbana.
La estrategia de promoción y “marketing” debe estar referida a fomentar los proyectos y
programas de rehabilitación de inmuebles deteriorados, la renovación urbana de edificaciones
en estado de obsolescencia física y funcional y la recuperación del espacio público, como
también su sostenibilidad en el tiempo. La realización de dichos proyectos facilita la
promoción de una identidad y especialidad del conjunto urbano, buscando las oportunidades
de competitividad en la globalidad de la ciudad, reforzando aspectos como la identidad
cultural y patrimonial, el valor económico del suelo y del parque inmobiliario construido, la
atracción de nuevos mercados especializados y de alto nivel, la gestión asociada, la
promoción de turismo por medio de campañas publicitarias, eventos culturales de talla
nacional e internacional que incentiven a propios y extraños a visitar el centro, eventos
deportivos, gastronómicos, musicales e incluso certámenes de belleza que impulsen el interés
turístico para visitar fundamentalmente el Centro Histórico.
36
CAPITULO 3
CASOS DE ESTUDIO DE REFERENCIA
Experiencias internacionales de intervención en centros históricos
Las experiencias incluidas en esta investigación hacen referencia a estudios de caso
internacionales en las ciudades españolas de Barcelona y Madrid; entre las ciudades de
América Latina se encuentran Quito, y Ciudad de México, D. F. Las coincidencias existentes
en el problema que representa el deterioro y la obsolescencia física, funcional y económica en
los países analizados, son representadas en los estudios de caso que se exponen a
continuación.
Las aplicaciones de los instrumentos de gestión de las estrategias utilizadas en las áreas
céntricas de las ciudades citadas con anterioridad, constituyen una fuente de conocimiento
importante para proponer alternativas de solución al problema de deterioro en el centro
urbano de la ciudad de Salamanca, Gto.
Las experiencias internacionales en recuperación de centros urbanos que se presentan a
continuación, se desarrollaron teniendo en cuenta la siguiente organización metodológica:
1. Antecedentes: que comprende la descripción geográfica y la descripción histórica (breve
retrospectiva histórica) de cada estudio de caso.
2. Problemática: que establece la descripción de las condiciones físico-espaciales y socio-
económicas que determinaron la necesidad de realizar intervenciones urbanísticas de
recuperación urbana.
3. Estrategias: que comprende la descripción propositiva y análisis de las experiencias
internacionales en las líneas estratégicas propuestas con anterioridad: estrategia político-
institucional, estrategia de planificación, estrategia de gestión del suelo, estrategia económico-
financiera, estrategia de participación y estrategia de promoción y marketing.
4. Proyectos: que comprende la descripción y análisis de los componentes en las
intervenciones urbanas: urbanismo, vivienda, bienestar social, equipamientos, movilidad,
accesibilidad, seguridad ciudadana, promoción económica, cultural, etc.
5. Indicadores de impacto urbano: que comprende la descripción cuantitativa de cada una de
las experiencias internacionales, y
6. Resultados: en donde se establecen los aspectos positivos y negativos de las experiencias
internacionales, en cuanto a las estrategias de gestión para la recuperación y sostenibilidad
de los centros urbanos.
37
3.1. BARCELONA
3.1.1 Antecedentes. La Ciutat Vella, núcleo de recuperación de Barcelona.
Barcelona es una ciudad de casi tres millones de habitantes, situada en la costa del
Mediterráneo, en Cataluña, al noreste de España. El centro de la ciudad es denso y compacto
y refleja, como ocurre en muchas otras ciudades antiguas europeas, siglos de crecimiento de
población al interior de los confines de las murallas. Barrios compactos entrelazados por
calles estrechas de altos edificios flanquean ambos lados de Las Ramblas, el paseo que
conecta el puerto con la plaza de Catalunya. Rodeando el casco histórico se extiende una
nueva parte de la ciudad, que creció de la noche a la mañana a finales del siglo XIX, una vez
derribadas las murallas.
Ilustración 1 Localización del Distrito Ciutat Vella en Barcelona
La nueva ciudad se construyó de acuerdo con un novedoso y radical proyecto de Ildefons
Cerdá. El ensanche creció fuera de los límites de la ciudad antigua amurallada, como una
gran trama de calles conectadas con la ciudad antigua, trama atravesada por un par de
avenidas en diagonal. El plan fue ideado como una base sobre la cual se construyó una
ciudad verde y abierta, con manzanas cuadradas y esquinas a 45° que conforman en chaflán,
cuadrado en cada intersección. La intención que guió esta consideración era conseguir una
densidad menor y calles más 40 amplias que en la parte antigua de la ciudad. 29
29
“Nuevos espacios urbanos”, Gehl, Jan y Gemzoe, Lars, 2002, Barcelona. Editorial Gustavo Gili, S.A., pág. 29
38
Ilustración 2 y 3 Imágenes satelitales del casco histórico y del ensanche de Ildefons Cerdá.
La crisis vivida a principios de los años setenta, aumentó todavía más las diferencias entre los
niveles de renta y desempleo de Ciutat Vella del resto de la ciudad, lo cual acentuó otros
problemas de marginación social. Ciutat Vella se convirtió en un distrito, con una estructura
sociodemográfica caracterizada por el predominio de familias con rentas bajas y con un 25%
de habitantes que superaban la edad de 65 años, con escasos recursos para mejorar sus
viviendas. Progresivamente se produjo un fenómeno de sustitución de la población original
por población en busca de viviendas más baratas con el resultado de un aumento de
población con pocos recursos económicos e incluso núcleos de carácter marginal.30
Ciutat Vella está constituida por los barrios Barceloneta, Casc Antic, Gòtic y Raval; tiene una
superficie superior a 4 kilómetros cuadrados (449,4 hectáreas) y una población de 97.282
habitantes y una densidad ligeramente superior a los veinte mil habitantes por kilómetro
cuadrado. El centro histórico de Barcelona, contiene calles y edificios de tipología medieval,
los cuales ocupan toda el área que había estado rodeada por las antiguas murallas de la
ciudad. Los cuatro barrios son el resultado de expansiones realizadas en diferentes
momentos históricos de la ciudad.31
30
“Barcelona: Gobierno y Gestión de Ciudad, Una experiencia de modernización municipal.”, Ajuntament De Barcelona, 1999. Barcelona. Ediciones Díaz de Santos S. A., pág. 27. 31
“Ciutat Vella: Transformación y revitalización”, Memoria 2001-2002. Foment de Ciutat Vella SA, Barcelona.
39
Contexto histórico. La conformación histórica de los barrios de Ciutat Vella:
Barceloneta, Casc Antic, Gotic y Raval.
La actual Ciutat Vella fue durante siglos el centro político, industrial, comercial y financiero de
Cataluña y residencia de sus clases dirigentes. Esta situación cambió radicalmente en el siglo
IXX, cuando se derribaron las murallas de la ciudad y se creo el “eixample de Cerdá” y la
agregación a Barcelona de los municipios vecinos.
Con la nueva situación urbanística, social y económica creada en Barcelona, la Ciutat Vella
tuvo que encarar una crisis progresiva debido a la falta de un núcleo de dirigentes, la pérdida
del peso económico y la falta de tejido urbano y de vivienda. Con el paso de los años se
acentuaron los problemas de marginación social.
Según el informe de “Memoria 2001-2002”, el parque inmobiliario de viviendas construido en
Ciutat Vella se desarrolló antes de 1939. Actualmente existen 49.615 viviendas en Ciutat
Vella, de las cuales el 74,4% equivalentes a 36.943 se edificaron antes de la década de los
cincuenta, es decir, es un parque inmobiliario envejecido en donde predominan las viviendas
en alquiler, 26.616 se encuentran alquiladas, mientras que las que son habitadas por sus
propietarios no llegan al 25%, es decir, 12.316 viviendas. El efecto contagio de las primeras
intervenciones desarrolladas en el Centro Histórico, se ve representado en el auge de la
actividad inmobiliaria en la zona, en donde ha habido un incremento sostenido en los precios
del suelo y de las viviendas; tan es así, que para el año 1998, el precio de una vivienda nueva
era de 1.384 euros el metro cuadrado, mientras que para el año 2000 se incrementó hasta
llegar a los 1.738 euros el precio por metro cuadrado.
De las 12.981 actividades económicas instaladas en Ciutat Vella en el año 2000, 10.896 están
relacionadas con actividades empresariales, de las cuales, los servicios y el comercio son los
principales generadores de riqueza del Centro Histórico. La representación de estos sectores
equivale al 76% de los establecimientos con actividades económicas empresariales. La
acogida entre los profesionales, consultores, asesores, quienes ubican sus empresas en el
Centro Histórico, también poseen una buena representatividad, pues cuentan con el 16,3%,
mientras que la industria sólo representa el 7% del total.
Breve reseña histórica de los barrios que componen Ciutat Vella: 32
La Barceloneta: es el barrio marinero de Barcelona y el más joven de los cuatro.
Creado a mediados del siglo XVIII, se asentó sobre los terrenos ganados al mar desde
el siglo XV con la construcción del espigón de puerto, cuenta con un área de 146,3
hectáreas.
El Casc Antic: es la extensión medieval de la ciudad, posee un área de 111 hectáreas.
Todavía quedan agrupadas una serie de calles estrechas, tortuosas y entrelazadas
con un trazado a duras penas alterado desde entonces.
32
“Barcelona: Gobierno y Gestión de Ciudad, Una experiencia de modernización municipal.”, Ajuntament De Barcelona, 1999. Barcelona. Ediciones Díaz de Santos S. A., pág. 27.
40
- Gòtic: es la manifestación urbana más antigua de la ciudad de Barcelona y su
Centro Histórico posee un área de 82,5 hectáreas. Ha asumido a lo largo de los siglos
y hasta hoy el papel de centro de representación política e institucional.
- Raval: nació a partir de caminos rurales fuera de las murallas de Barcelona, con la
idea de dar salida al crecimiento social y económico de la ciudad; fue la cuna de la
revolución industrial en el siglo XIX. Posee un área de 109,9 hectáreas.
3.1.2 Problemática. La emigración y la sustitución como causa de la degradación y
envilecimiento de Ciutat Vella
Hasta mediados del siglo XIX, la ciudad de Barcelona se extendía hasta el perímetro de las
murallas, lo cual provocó hacinamiento (250.000 habitantes) y un fuerte aprovechamiento del
suelo representado en las altas densidades de las construcciones.
Con el desarrollo urbanístico del ensanche de Barcelona proyectado por Cerdá en 1853, se
produjo la emigración de la población con mayor capacidad adquisitiva hacia las áreas
periféricas, las cuales ofrecía viviendas y espacios urbanos de mejor calidad. Esta tendencia
se acentuó mucho más a partir del auge inmobiliario en 1960, momento en que aparecen
promociones de vivienda masiva, las cuales ocupan los terrenos de los antiguos municipios
que rodeaban a la ciudad de Barcelona en el siglo XIX.
Se observan las siguientes características: I. Pérdida de la población con ingresos elevados y
disminución de la diversidad social; II. Fenómenos de sustitución de la población autóctona
por población que busca vivienda barata en un parque de viviendas descapitalizado; III.
Degradación del espacio urbano y disminución de la actividad económica; IV. Envejecimiento
de la población; V. la degradación del espacio público y el deterioro de las edificaciones
hacen que el resto de los barceloneses dejen de visitar Ciutat Vella.
3.1.3 Estrategias. La asociación público-privada como fundamento para la recuperación
de Ciutat Vella
La creación de empresas especializadas en gestionar y desarrollar proyectos para recuperar
las zonas en proceso de deterioro, no es una excepción en Barcelona, en donde, por un lado,
crearon empresas municipales, las cuales poseen personería jurídica propia y están regidas
principalmente por el derecho mercantil, adoptando la forma de sociedad anónima. Entre las
sociedades anónimas identificadas con capital íntegramente municipal se encuentran:
Sociedad Municipal de Aparcamientos y Servicios (SMASSA) SA., Barcelona Promoción de
Instalaciones Olímpicas (BPIOSA), Barcelona Activa, entre otras, y por otro lado, crearon
sociedades de capital mixto con la colaboración del sector privado y con otras
administraciones públicas, lo cual ha permitido la constitución de sociedades como Procivesa
SA., ProEixample SA., Foment Ciutat Vella, Mercabarna y Catalana d´Iniciatives.
41
La decisión de crear nuevas empresas hace parte del proceso de modernización de la
administración de Barcelona mediante lógicas empresariales en el sector público, en donde el
eje fundamental es la búsqueda de eficiencia y eficacia a partir de nuevas fórmulas de gestión
y de innovación en el área organizacional. Las nuevas empresas, que poseen un carácter
gerencial, son instrumentos y órganos de gestión de naturaleza jurídica propia, que se
caracterizan por su especialidad y autonomía en la gestión operativa de las inversiones,
gastos e ingresos.33 La ciudad de Barcelona, para la recuperación y rehabilitación de su
Centro Histórico optó por crear dos empresas de economía mixta, la primera es Procivesa
S.A., empresa encargada de realizar la gestión operativa de las inversiones en las áreas de
rehabilitación integral y las determinadas en el plan de actuación para el Distrito N° 1 Ciutat
Vella. Posteriormente crean la empresa ProEixample S. A., encargada de realizar sus
funciones de recuperación urbana en el Distrito N° 2 Eixample, más conocido como el
ensanche de Ildefons Cerdá. Los dos distritos constituyen el centro urbano de Barcelona.
3.1.3.1 La creación y la gestión operativa de la empresa Procivesa S. A. en Ciutat Vella
A finales de los años setenta y principios de los ochenta, el Distrito de Ciutat Vella se
encontraba en procesos de deterioro urbanístico, por lo que la alcaldía inició un conjunto de
actuaciones para la rehabilitación y transformación del tejido urbano. A principios de los años
ochenta, después de una ardua labor de recuperación y elaboración de estudios y de
discusión con los vecinos acerca de las posibilidades de solución, se redactaron diversos
proyectos que en 1986 se estructuraron en los tres planes especiales de reforma interior
(PERI). En 1983, la alcaldía de Barcelona consiguió que Ciutat Vella fuera declarada área de
rehabilitación integrada (ARI), lo que le permitió acceder a una financiación privilegiada para
los programas de rehabilitación privada para la recuperación del Centro Histórico, que a su
vez, requería un gran volumen de inversiones que difícilmente asumiría la iniciativa privada;
por esa razón el ARI se crea con el objetivo de desarrollar parte de las operaciones previstas
en los PERI, coordinando el conjunto de las inversiones públicas en el marco de un programa
general que promueve la dinámica del mercado inmobiliario en hacer inversiones de
rehabilitación mediante subvenciones y créditos a bajo interés. Posteriormente, en 1987, se
creó la Comisión Gestora del ARI de Ciutat Vella, ámbito de participación, concertación y
transparencia para revertir el proceso de deterioro urbano.
33
“Nuevos Instrumentos de Gestión.”, Ajuntament De Barcelona, 1999. Barcelona. Ediciones Díaz de Santos S. A., pág. 43.
42
Estrategia político-institucional
Por consideración de la Comisión Gestora del ARI de Ciutat Vella, nace la empresa
Promoción de Ciutat Vella SA. (Procivesa) en 1988, sociedad de economía mixta en
coparticipación con la asamblea del departamento de Barcelona (Diputación de Barcelona) y
la iniciativa privada, y en la que el socio mayoritario es la Alcaldía de Barcelona con una
participación del 50%. Posteriormente, con la creación de Foment de Ciutat Vella el 18 de
diciembre del año 2000, el aporte inicial de la alcaldía de Barcelona fue del 51% del capital, lo
cual le otorga a la sociedad el carácter municipal dentro de la definición global de empresa
municipal de economía mixta. En el año 2004, estas acciones fueron transferidas a la
sociedad privada municipal *BIMSA (Barcelona Infraestructures Municipals SA.). El resto del
capital público lo aportó la asamblea del departamento de Barcelona (Diputación de
Barcelona), segunda institución pública implicada en la creación de la sociedad.
Esquema accionario de Foment de Ciutat Vella S. A.
Accionistas Euros € US Dólar Pesos %
*BIMSA 3.065.100 2.482.731 49.041.600 51,0
Diputació de Barcelona 540.900 438.129 8.654.400 9,0
Caixa d'Estalvis i Pensions de Barcelona (Caixa Holding S. A.) 751.250 608.512 12.020.000 12,5
Banco Bilbao - Vizcaya Argentaria S. A. 601.000 486.810 9.616.000 10,0
Caixa de Catalunya (Invercartera, S. A.) 420.700 340.767 6.731.200 7,0
Telefónica Soluciones Sectoriales S. A. 300.500 243.405 4.808.000 5,0
SABA Aparcamientos S. A. 180.300 146.043 2.884.800 3,0
Iniciativa per a la recuperació de Ciutat Vella, SL. 150.250 121.702 2.404.000 2,5
Total 6.010.000 4.868.100 96.160.000 100
El objetivo social de Procivesa consistía en ejecutar las operaciones urbanísticas e
inmobiliarias necesarias para la rehabilitación de las zonas establecidas en el ámbito del ARI.
La sociedad Procivesa era responsable de las siguientes actuaciones: I. Realizar los estudios
urbanísticos necesarios para las actuaciones; II. Elaboración de proyectos de reparcelación,
compensación o expropiación; III. Adquisición de terrenos y edificaciones; IV. Ejecución de
obras de infraestructura, urbanización y edificación, así como la remodelación y rehabilitación
urbanas; V. Promover la rehabilitación privada de los edificios y viviendas de Ciutat Vella, y
VI. Promover la reactivación de la actividad económica del distrito.
43
Si se observan con detenimiento las responsabilidades de Procivesa S. A., eran símiles a las
de una empresa promotora inmobiliaria, cuyas potencialidades se concentraban en
diagnosticar, formular, gestionar y ejecutar. Como primera medida realizaba los estudios
urbanísticos necesarios para formular e implementar las operaciones, posteriormente
realizaban la gestión del suelo con los propietarios de los inmuebles y, por último, concluían
con la ejecución de las obras de infraestructura, urbanización y edificación. De esta manera,
promovieron la reactivación de la actividad económica, lo cual es consecuencia de las
intervenciones preliminares de la sociedad, quienes identificaban los proyectos urbanísticos
detonantes y los desarrollaban mediante la aplicación de los instrumentos de gestión del
suelo.
Además de las responsabilidades de Procivesa S. A., de conformidad con lo establecido por
el artículo 49 de la Carta Municipal de Barcelona, se parte de una perspectiva de gestión
basada en dos criterios: I. los gastos para la realización de las actividades encargadas por la
alcaldía de Barcelona y otras administraciones públicas serán cubiertos por éstas, sin que los
fondos recibidos puedan aplicarse al resto de actuaciones de la sociedad, y II. los resultados
potenciales se derivarán siempre de las actuaciones de la sociedad en el campo de las
iniciativas público-privadas.
Foment de Ciutat Vella S. A. (Procivesa)
LÍNEA MUNICIPAL LÍNEA PÚBLICO-PRIVADA
Esta línea de Foment de Ciutat Vella se hace cargo de
la gestión y ejecución de las actuaciones que la
alcaldía de Barcelona encarga a esta sociedad en el
marco del “Programa de Actuación Municipal” (PAM).
Foment de Ciutat Vella ha sido diseñado para
desarrollar actuaciones de transformación urbanística
conjuntamente con la iniciativa privada.
Esta línea, sólo puede producirse cuando se den tres
condiciones necesarias: I. Debe existir un interés
público para desarrollar el proyecto; II. Debe existir una
previsión razonable de un cierto retorno económico, y
III. La participación de Foment de Ciutat Vella no
suponga entrar en competencia con grupos privados
que por sí solos serían capaces de llevar a cabo la
misma operación.
Esta fórmula de organización implica que la línea de actuación municipal se estructure
mayoritariamente en torno a direcciones, departamentos y profesionales de la propia
empresa. En cambio, la vertiente público-privada se gestiona esencialmente a través de la
externalización de su actividad.34
34
web http://www.fomentciutatvella.net/esp/quisom/estructura.asp. página oficial de la empresa de Promoción de “Ciutat Vella”.
44
Los estatutos de la sociedad prevén que cuando la sociedad haya cumplido su misión se
autodisuelva en un plazo de catorce años desde su creación y revierta todos sus activos y
pasivos a la alcaldía de Barcelona, lo que le confiere un carácter instrumental y transitorio a
Procivesa, cuyas finalidades específicas están focalizadas en hacer cumplir los planes de
reforma, por lo cual a partir del año 2000 nace la empresa Foment de Ciutat Vella, que
continúa con la gestión operativa de su predecesora .35
Los objetivos de la sociedad (Foment de Ciutat Vella) que se han desarrollado de conformidad
con los planes estratégicos municipales de cada momento y de modo coordinado con las
entidades municipales competentes, se agrupan en siete capítulos: I. Intervenir, de manera
directa o indirecta, como promotora de actuaciones para la regeneración urbanística de Ciutat
Vella; II. Desarrollar el planeamiento urbanístico y la gestión del suelo para crear nuevo
espacio público (calles, plazas y parques), equipamientos de barrio (centros cívicos,
guarderías, escuelas, polideportivos, etc.) y nuevas viviendas; III. Activar el proceso de
creación de nuevos equipamientos; IV. Adecuar las características de las viviendas
(dimensiones, distribución, servicios, etc.) a las necesidades actuales; V. Promover Ciutat
Vella como centro comercial y de especial interés lúdico, cultural y turístico; VI. Fomentar la
actividad económica en el distrito, y VII. Reactivar las áreas comerciales.36
Es fundamental observar la importancia que los españoles le dan a los instrumentos de
gestión del suelo para la adquisición de terrenos y de edificios. La relevancia que le imprimen
a los proyectos de reajuste de terrenos y la reparcelación, son instrumentos que permiten
mejorar tanto el perfil urbanístico como la disponibilidad de espacio público mediante
operaciones de integración inmobiliaria, es decir, mediante intervenciones que agrupan
inmuebles obsoletos para su consecuente demolición. La sustitución de estos inmuebles se
hace con el objetivo de mejorar los aprovechamientos urbanísticos, o simplemente, para
generar nuevo espacio público (plazas, parques y calles). Las anteriores consideraciones se
dan en los dos ámbitos de actuación de la empresa, en la línea municipal y en la línea
público-privada.
35
“Nuevos Instrumentos de Gestión.”, AJuntament De Barcelona, 1999. Barcelona. Ediciones Díaz de Santos S. A., pág. 46-49 36
“Ciutat Vella: Transformación y revitalización”, Memoria 2001-2002. Foment de Ciutat Vella SA, Barcelona.
45
Estrategia de Planificación
A escala nacional, se encuentra la Ley de régimen del suelo y ordenación urbana de 1992,
que reúne toda la normatividad sobre planificación urbana y los instrumentos propuestos por
las diferentes regiones.
- Instrumentos de planeamiento urbano de primer nivel: El instrumento de planificación
urbana en el ámbito metropolitano, es el PGM76 (Plan General Metropolitano de
Ordenación Urbana de Barcelona), que nace para responder a los nuevos retos
económicos y sociales del siglo XXI y configura un área metropolitana pensada
estratégicamente. Implica a todos los sectores sociales mediante una metodología de
trabajo en la que el consenso, el liderazgo compartido y la cooperación de los agentes
implicados permiten diseñar las estrategias que conducen al mejor futuro posible para
el ámbito metropolitano de Barcelona.
- Instrumentos de planeamiento urbano de segundo nivel: Los tres planes especiales
de reforma interior (PERI), que se estructuraron en 1986, es un instrumento que ayuda
a fijar los espacios susceptibles de ser utilizados como equipamiento, en vista de que
la mayoría de los barrios a intervenir carecían de ello.
Las ARI (áreas de rehabilitación integrada) de Ciutat Vella funcionan por medio de una
comisión gestora con representación del gobierno autónomo, la alcaldía, las
asociaciones de vecinos y un representante del sector empresarial. El programa
general del ARI se estableció en los siguientes puntos: I. el ARI de 1984 contemplaba
235 operaciones en los cuatro barrios, a pesar de que el barrio Gótico no contaba con
un PERI aprobado; II. a lo largo del período 19881996, se han añadido 68 proyectos
no programados (30%), es decir, que el programa ARI contemplaba hasta el año 1998,
303 proyectos, y III. de éstos, 241 (79,5%) están ejecutados o en proceso de
ejecución, por tanto, sólo falta por iniciar un 20,5%. Procivesa interviene en 54 (18,9%)
de estos 303 proyectos. 37
Como programa de intervención de escala zonal, se encuentra el Plan de Actuación para el
Distrito de Ciutat Vella 20042007, que tiene como objetivo mejorar la accesibilidad al Centro
Histórico, promover la rehabilitación de los cuatro barrios que lo componen y coordinar las
actuaciones de administración publica en materia de habitabilidad. Como se puede apreciar,
la planificación es tomada muy en serio por los españoles, quienes poseen el manejo de
variados instrumentos de gestión y muy bien delimitadas escalas de actuación urbanística, lo
cual contribuye al adecuado lineamiento de los proyectos que son establecidos por los
organismos competentes de las administraciones de escala metropolitana, zonal y local.
37
“La ciudad como motor del desarrollo: necesidad de una visión estratégica”, Rojas, E, y Daughters, R, 1998, pàg. 94
46
Estrategia de gestión del suelo
El motor del plan de recuperación del Distrito de Ciutat Vella, cuyo objetivo fue y sigue siendo
la transformación urbanística, ha venido siendo desarrollado mediante el acompañamiento de
actuaciones complementarias e imprescindibles en los campos social, económico y cultural.
Una idea de la magnitud del proyecto son las ambiciosas metas proyectadas: expropiar y
reconstruir unos 500 edificios con más de 400.000 metros cuadrados de construcción, 4.200
viviendas y 800 locales con el fin de liberar 100.000 metros cuadrados de suelo. A partir de la
reforma urbanística, se pretende regenerar el tejido urbano y revitalizar el comercio y la
actividad en toda la zona para llegar al objetivo final de toda la operación: mejorar las
condiciones de vida de los vecinos de Ciutat Vella.38
De las metas propuestas para la recuperación urbana del centro de Barcelona, y del resultado
de la revisión del período de los diez primeros años de funcionamiento de la empresa
Promoció Ciutat Vella SA., se pueden vislumbrar los siguientes resultados en la gestión del
suelo: I. Se han expropiado 207.398 metros cuadrados representados en 299 edificios, y se
han demolido 168.507 metros cuadrados que corresponden a 274 edificios, sin contar los
112.196 metros cuadrados demolidos por urbanismo de la alcaldía; II. La sola inversión en
gestión de suelo (expropiaciones y demoliciones) asciende a 10.500 millones de pesetas. Las
actuaciones de liberación de suelo se realizan con la ayuda y la capacidad de expropiación de
la administración municipal.
38
“Ciutat Vella: Transformación y revitalización”, Memoria 2001-2002. Foment de Ciutat Vella SA, Barcelona.
47
Estas cantidades de dinero pretenden recuperar una zona en la que recala el 75% de los
turistas que acuden a Barcelona; III. Tanto la población residente como los turistas podrán
recibir unos cambios que han afectado a más de 700 calles, las cuales han permitido la
recuperación de 25.000 metros cuadrados para espacios libres y han posibilitado la plantación
de 4.000 árboles en un distrito en el que antes difícilmente entraba el sol, debido a las altas
densidades y a los perfiles angostos de las vías; IV. Las actuaciones de liberación de suelo se
realizan con la ayuda del instrumento de expropiación aplicado por la administración
municipal y; V. Todas las familias residentes en zonas de remodelación tienen la posibilidad
de escoger entre una indemnización económica o su realojamiento en viviendas de promoción
pública.
En los 10 primeros años de funcionamiento ha habido una efectividad en áreas expropiadas
de 51,85% respecto a los ambiciosos objetivos diseñados para la recuperación de Ciutat
Vella. La efectividad en la aplicación del instrumento de expropiación supera levemente la
mitad del total programado, mientras que la liberación de área para espacio público llega a
una cuarta parte de la meta propuesta. Teniendo en consideración las condiciones de los
trazados urbanos y la relación que se desprende de la configuración morfológica del tamaño
de los predios y, a su vez, de las manzanas, hace entrever que el número de edificios
expropiados y demolidos es una buena cantidad desde el punto de vista de aplicación del
instrumento de expropiación.
Como se comentaba con anterioridad en la estrategia político-institucional de este estudio de
caso, la importancia que se le da a la generación de suelo mediante eficaces instrumentos de
gestión, permite el desarrollo de actuaciones urbanísticas que le imprimen un nuevo aire al
entorno inmediato, tanto por la escala de las intervenciones como por la generación de nuevo
espacio público en los proyectos desarrollados. Dichas intervenciones se hacen realidad por
la eficacia en los instrumentos de gestión, que permiten, por un lado, liberar suelo para
incrementar la disponibilidad de áreas de espacio público para el esparcimiento o
simplemente para mejorar la movilidad, y por el otro, permiten desarrollar proyectos
concertados de integración inmobiliaria para mejorar los aprovechamientos urbanísticos,
reconfigurar la parcelación en la ciudad construida, y por último, realizar intervenciones
paralelas de actualización en las infraestructuras de servicios públicos y mobiliario urbano,
para configurar espacios coherentes con las nuevas y futuras necesidades urbanas.
- Instrumentos de gestión del suelo
48
Los españoles utilizan el instrumento de áreas de reparto de cargas y beneficios, cuya función
principal es poder impulsar dentro de su ámbito, entre todos los terrenos que las conforman,
el reparto equitativo de las cargas y beneficios que genera el planeamiento. La gestión
urbanística permite el cumplimiento, entre otros, de los deberes de equidistribución de cargas
y beneficios que debe desarrollar cada propietario de suelo para poder materializar el derecho
al aprovechamiento u obtener su equivalente económico. Para el logro de este objetivo
existen diferentes mecanismos como pueden ser las Unidades de ejecución, transferencias
de aprovechamiento, y expropiación. Las unidades de ejecución (unidades de actuación
urbanística) se delimitan dentro de las áreas de reparto (plan parcial), que permitan el
cumplimiento conjunto de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización de la
totalidad de la superficie en ellas incluida, conforme la legislación urbanística.
Otro instrumento de la legislación española tiene que ver con los aprovechamientos tipo, a los
que se les atribuye la finalidad de actuar en aras del principio de igualdad, cuya traducción en
materia urbanística es el justo reparto de cargas y beneficios entre propietarios. Para todas y
cada una de las áreas de reparto que contenga el planeamiento se fijará un aprovechamiento
tipo, que servirá de referencia a los aprovechamientos susceptibles de aprobación por los
propietarios de los terrenos que se incluyan dentro de ellas. Por lo cual, todo el suelo urbano
tendrá un aprovechamiento tipo definido por el Plan de ordenamiento.39
Entonces, el aprovechamiento urbanístico en el caso español, es la resultante de un conjunto
de factores que determinan su contenido, que proceden de las consideraciones propuestas
por el Plan de ordenamiento municipal, que puede ejecutarse físicamente sobre un lote o
predio, de acuerdo con el planeamiento aplicable, en donde la intensificación de su
aprovechamiento es el resultado de la sistemática aplicación de las normas urbanísticas que
el plan haya contemplado en cuanto a la clasificación y calificación de una determinada zona
o polígono urbano denominado área de reparto.
Dentro de la normativa española, los instrumentos como las áreas de reparto y los
aprovechamientos tipo, son herramientas que ayudan a la administración pública a determinar
cuál es el aprovechamiento correspondiente a un determinado uso, denominado “uso
característico del área de reparto” y, en consecuencia, poder llegar así a patrimonializarlo por
el cumplimiento establecido de los correspondientes deberes urbanísticos que deben ser
ejecutados por los propietarios de la tierra.
39
“Curso de especialización de Arquitectos Municipales”, Comisión Área De La Función Pública 90/91. Colegio Oficial de Arquitectos
de Madrid, (COAM), Pág. 173.
49
No obstante, para poder desarrollar operaciones inmobiliarias de renovación urbana, que
intensifiquen el aprovechamiento del suelo, es menester que los propietarios de suelo cedan a
dominios públicos un porcentaje de área equivalente por cada uno de los predios inmersos
dentro de una unidad de ejecución, determinado por el tamaño de las mismas; es decir, que
todos deben ceder el mismo porcentaje de suelo, sin importar el tamaño de los predios.
Estrategia económico-financiera
Entre el período comprendido en los años de 1988 y 1995, en Ciutat Vella se ha invertido más
de 230.000 millones de pesetas; la participación del sector público fue de 43% y el 57%
mediante iniciativa del sector privado.
Recursos aportados en el proceso de rehabilitación de Ciutat Vella (1988-1995)
Aportación de recursos *Pesetas **US dólares **Pesos mexicanos %
Recursos públicos 99.000 731 10.234 43
Inversiones directas de las administraciones públicas 97.000 717 10.038 42
Promoción Ciutat Vella S. A. (Procivesa) 15.000 111 1.554 6
Ayuntamiento de Barcelona y SSMM (Alcaldía de
Barcelona)
25.000 185 2.590 11
Otras administraciones locales 16.000 118 1.652 7
Generalitat de Catalunya (Gobierno de Cataluña) 28.000 207 2.898 12
Administración Central 13.000 96 1.344 6
Subvenciones y ayudas a particulares 2.000 15 210 1
Recursos privados 133.000 982 13.748 57
Empresas e instituciones particulares 125.000 923 12.922 54
Economías domésticas 8.000 59 826 3
Total 232.000 1.714 100
Fuente: Elaboración propia con base en la información del Análisis económico de las actuaciones urbanísticas en Ciutat Vella (UAB). Véase el documento AJUNTAMENT DE BARCELONA, (1999). Op. Cit. *Son valores acumulados (en millones de pesetas corrientes). **Los datos están en millones de dólares y de pesos.
El modelo de gestión aplicado por Procivesa, estaba encaminado a potenciar la participación
del sector privado a partir del entendimiento del proceso de recuperación urbana de Ciutat
Vella, a través de la corresponsabilización con el proyecto de los agentes económicos y
sociales que actúan en el área. El ARI (áreas de rehabilitación integrada), logró posicionarse
como el espacio de gestión de la política y de acuerdo entre instituciones y su Comisión
Gestora como el órgano de dirección política; Procivesa logró reunir agentes privados
(inicialmente la conforman cinco entidades financieras, dos entidades promotoras, una
entidad de servicios y una sociedad que agrupa a los comerciantes de la zona del barrio
Gótico) y convertirse en el instrumento de liderazgo operativo del proceso rehabilitador.
50
En la década comprendida entre los años 19881998, la inversión pública directa en el área de
rehabilitación integrada (ARI), alcanzó la suma de 118.648 millones de pesetas , de los cuales
el 52% es aportado por la administración local. De igual manera, la inversión pública directa
fue de 62.965 millones de pesetas a través de los PERI, inversión en la que también participó
mayoritariamente el ayuntamiento de Barcelona.
Participación de las administraciones en la inversión pública (1988-1998)
Fuente: ARI Ciutat Vella, diciembre 1998, en el documento AJUNTAMENT DE BARCELONA, Barcelona: gobierno y gestión de la ciudad.
Sólo contando inversiones cerradas, hasta enero de 1998 se destinaron a espacios públicos,
25.962 millones de pesetas a equipamientos de ciudad (como el Museo de Arte
Contemporáneo de Barcelona), 22.681 millones a vivienda, 13.236 millones a instalaciones
universitarias, 13.088 millones a equipamientos de barrio, 12.709 millones a infraestructuras y
3.775 millones a estacionamientos. De la inversión, 52.653 millones han corrido a cuenta del
ayuntamiento de manera directa o a través de sociedades municipales (lo que incluye la
gestión de los 5.000 millones de ayuda europea), 33.240 los ha aportado la Generalitat,
14.120 el gobierno central y el resto otros organismos públicos y también privados. Frente a
estos gastos, se estima que el impacto económico directo o inducido por esta potente
inversión es de 607.977 millones de pesetas.
Otros datos económicos que se presentan a continuación, corresponden a la gestión
realizada por la empresa de Promoció Ciutat Vella SA., en el período comprendido entre el
año 1998 y el año 2001. La inversión público-privada superó los 2.800 millones de euros.
El aporte público del total de esta inversión fue de 1.100 millones de euros, de los cuales la
alcaldía (el Ajuntament de Barcelona) financió el 37%. El sector privado aportó alrededor de
300 millones de euros en rehabilitación de edificios y en nuevas edificaciones. Los 1.500
millones de euros restantes fueron de inversión en los ámbitos del comercio, en las
actividades profesionales, en hoteles y restauración y en las promociones de renovación
realizadas por las compañías de servicios.
51
Disponer de esa magnitud de dinero sólo para recuperar y reactivar económicamente las
áreas centrales de la ciudad, es algo que se sale de toda lógica territorial, por lo que la
creatividad de los agentes conocedores de la ciudad (la administración distrital, los
inversionistas, consultores urbanos y los promotores inmobiliarios) deben centrarse en
desarrollar los instrumentos de gestión de suelo, que mediante su aplicación estratégica y con
mecanismos de gestión asociada, puedan permitir la optimización de los recursos (humanos,
administrativos, financieros, urbanísticos) disponibles de forma creativa, y así lograr
resultados eficientes y acordes con las políticas de recuperación implementadas en el centro
urbano de la ciudad de Salamanca, Guanajuato.
- Incentivos financieros. En una situación en la que el mercado inmobiliario
prácticamente había abandonado el centro de la ciudad, se han articulado medidas de
subvención y crédito a los propietarios de suelo e inversionistas privados para la
rehabilitación de la vivienda privada.
Estrategia de participación
Los instrumentos aplicados en Barcelona, son variados y de alta eficacia. La existencia de
instrumentos de gestión del suelo y las óptimas condiciones económicas para revertir el
proceso de deterioro en Ciutat Vella, han facilitado los procesos de liberación y generación de
nuevo suelo; pero aún así, estos procesos no son fáciles de lograr sin una adecuada
estrategia de participación, en donde se logre consensuar, conciliar o concertar entre los
diversos agentes implicados en el proceso. Los instrumentos que se identifican a continuación
son la radiografía del proceso en la estrategia de participación en el Centro Histórico de
Barcelona. La alcaldía de Barcelona, por medio de la empresa de Promoció Ciutat Vella, inició
el proceso de participación ciudadana.
a) Instrumento lista de verificación municipal
Las condiciones de deterioro en Ciutat Vella a mediados de 1980, sirvieron de motivación
para que la alcaldía de Barcelona tuviese la voluntad de contar con un instrumento de gestión
jurídicamente formalizado y diferenciado del Consejo de Distrito de Ciutat Vella, situación que
obedece al proceso de descentralización funcional que la alcaldía de Barcelona mantiene
desde hace más de doce años. Esta línea se emprendió a partir de la convicción de que, en
algunos sectores del campo de actuación municipal, la especialización funcional de los
órganos de gestión y ejecución repercute en una mejora esencial de la eficacia de
determinados proyectos tanto en su resultado final como en el proceso de realización.
52
Se ha logrado dar continuidad al modelo de colaboración entre la iniciativa pública y la
privada, en donde se le apostó a la creación de un instrumento que se concentra en la gestión
operativa para la recuperación del centro. Dicho instrumento de gestión se encontraba
focalizada por medio de la sociedad mixta municipal Promoció de Ciutat Vella, que había
operado en el núcleo histórico de Barcelona desde 1988, con resultados visuales y
estructurales bien tangibles. Actualmente, la sociedad de economía mixta Foment de Ciutat
Vella, constituida en la Junta General del 18 de diciembre de 2000, es la empresa que se
encuentra realizando la gestión operativa para darle la continuidad al proyecto de
recuperación urbana de Ciutat Vella. En últimas, no fue la creación de la empresa como tal, lo
que le brinda significado al proceso, si no la respuesta que han dado los ciudadanos y
comerciantes de Ciutat Vella, quienes se agruparon y sumaron sus posibilidades para
participar activamente en el capital social de la nueva empresa.40
b) Instrumento análisis de agentes
En el proceso que ha liderado la alcaldía, primero con la gestión operativa de la empresa
Promoció Ciutat Vella y en la actualidad mediante las acciones de la empresa Foment de
Ciutat Vella, se ha venido persiguiendo el mismo objetivo, que es el de recuperar y reactivar
económicamente al centro de la ciudad de Barcelona. Los agentes que constituyen el capital
social de Promoció de Ciutat Vella S. A., además del ayuntamiento son: I. Entidades
financieras (cajas de ahorro y bancos); II. Entidades promotoras (de obras públicas y de
aparcamientos); III. Entidades comerciales (una sociedad instrumental, formada por
comerciantes del distrito), y IV. Entidades de servicio (Telefónica). En la estrategia político-
institucional de este estudio de caso, se pueden apreciar los agentes que constituyen el
capital social de Foment de Ciutat Vella, que prácticamente siguen siendo los mismos de su
antecesora. En el proceso también han participado otras administraciones locales,
particulares, con la ayuda de subvenciones y de asociaciones de vecinos y empresas e
instituciones particulares, todos con el objetivo de revertir el proceso de deterioro del centro
de Barcelona.
c) Instrumento perfil
La alcaldía de Barcelona, en procura de revertir el proceso de deterioro urbano de Ciutat
Vella, había desarrollado una ardua labor de recuperación urbana a principios de los años
ochenta sin mayores resultados; por lo cual, paralelamente a los procesos de recuperación, la
alcaldía siguió desarrollando estudios que le permitiera construir el camino hacia los objetivos
propuestos, previo conocimiento de la dinámica urbana y de las posibilidades de solución a
los diversos problemas urbanos. Lo cual permitió la redacción de diversos proyectos que en
1986 se estructuraron en los tres planes especiales de reforma interior (PERI). Con los
estudios realizados y la concreción de información pertinente, a la alcaldía de Barcelona se le
facilitó la toma de decisiones y el proceso de gestión de los proyectos integrales teniendo en
cuenta las dimensiones político-administrativa, urbanístico social, económica, cultural y
ambiental.
40
“Ciutat Vella: Transformación y revitalización”, Memoria 2001-2002. Foment de Ciutat Vella SA, Barcelona.
53
d) Instrumento consulta urbana
Hacia 1987, luego de los estudios que se estructuraron en los tres planes especiales de
reforma interior (PERI) y después de que la alcaldía de Barcelona consiguiera que Ciutat
Vella fuera declarada área de rehabilitación integrada (ARI), se creó la Comisión Gestora del
ARI de Ciutat Vella, que generó un espacio de participación, concertación y transparencia
para revertir el proceso de deterioro urbano del Centro Histórico. Los representantes de la
comisión estaban constituidos por las asociaciones de vecinos del distrito, las
administraciones implicadas, el gobierno de Catalunya, la alcaldía de Barcelona, y la cámara
de comercio.
e) Instrumento Pacto Urbano
La Comisión Gestora del ARI de Ciutat Vella, luego del proceso de participación y
concertación, consideró indispensable la creación de la empresa Promoción de Ciutat Vella
SA. (Procivesa) en 1988. Con la creación de la empresa, la alcaldía de Barcelona garantiza el
instrumento de gestión operativo que hace cumplir la visión, las metas, los objetivos
estratégicos y las áreas de acción y las actividades acordadas por los actores, para un
proceso de acción continuada.
f) Instrumento grupo de trabajo multiactoral
La implementación de los acuerdos, luego de la etapa de participación y concertación urbana,
se han realizado a través de la empresa de Promoción de Ciutat Vella, en coordinación con
las empresas de servicios del distrito, con la sociedad civil, con los inversionistas privados, las
entidades financieras, las asociaciones de vecinos y las asociaciones de comerciantes,
quienes han venido trabajando mancomunadamente en la consecución de las metas
programadas en los PERI y en las ARI.
g) Instrumento de microplanificación
En el proceso de consulta y negociación social y económico con los habitantes de Ciutat
Vella, los ciudadanos y comerciantes se agruparon para participar en el desarrollo del
proyecto de recuperación y reactivación del Centro Histórico y se identificaron y priorizaron
proyectos a partir de unas necesidades colectivas.
54
El plan de transformación urbana se concretó en diversos proyectos: I. Proyectos de
infraestructura de servicios (colectores, redes servicios de agua, luz, gas, teléfono,
pavimentación, alumbrado público); II. Proyecto de movilidad (aparcamiento, regulación del
acceso de vehículos al centro, potenciación del transporte público, carriles para bicicletas,
vías peatonales); III. Mejoramiento de las condiciones ambientales, mediante la creación de
parques y zonas verdes, plantación de árboles, (…); IV. Programas de bienestar social, desde
la atención normalizada hasta la intervención en programas de ayuda específica y de
promoción en situaciones de marginación; V. proyectos de seguridad ciudadana, que
promueven procesos de higienización y control de establecimientos de concurrencia pública y
que dan respuesta a situaciones de delincuencia y marginalidad; VI. Dotación de
equipamientos de barrio, deportivos, centros cívicos, culturales, educativos, sanitarios y
sociales; VII. Dotación de equipamientos de ciudad en el Centro Histórico: centros culturales,
museos, universidades o espacios recreativos, entre muchos otros; VIII. Potenciación
económica con búsqueda de implantación comercial en el distrito, así como de servicios; IX.
Potenciación de los valores patrimoniales, turísticos, culturales y de servicios administrativos y
políticos existentes en los barrios; X. Potenciación de la actuación urbanística, sobre la base
de criterios de mejoramiento de la conectividad, reducción de la densidad urbana,
mejoramiento físico del entorno y fijación de la población residente, y XI. Intervención en la
vivienda para realojar a las familias de los afectados urbanísticos y demoler las viviendas no
habitables, y también para rehabilitar el resto de los edificios existentes, así como la
promoción de la diversificación de usos del espacio urbano, aumentando la diversidad y
densidad en un mismo espacio, a fin de incrementar la estabilidad, reducir la marginación y
aumentar la organización y la complejidad en las relaciones sociales y económicas.41
h) Instrumento observatorio de participación local
Luego de la gestión operativa de la empresa Promoció de Ciutat Vella, se realizaron informes
del proceso de recuperación del Centro Histórico de Barcelona, y se han dado a conocer los
resultados de los indicadores de la gestión y la planificación de los proyectos implementados
por la empresa. Estos indicadores han permitido a la empresa Foment de Ciutat Vella,
proponerse unas metas específicas con base en la experiencia de su antecesora.
41
“La ciudad como motor del desarrollo: necesidad de una visión estratégica”, Rojas, E, y Daughters, R, 1998, pàg. 95
55
Estrategia de promoción y “marketing”
Promover el turismo en el Distrito de Ciutat Vella y dar a conocer la nueva realidad del centro
es el objetivo del Área de Promoción, Comunicación y Relaciones Exteriores de Foment de
Ciutat Vella. La empresa se concentra en elaborar anualmente un plan de acción para
participar en actividades de trascendencia ciudadana, para publicar material divulgativo de
sus proyectos y actuaciones, o para promover y dinamizar económicamente algunas zonas
del distrito.
El Área de Promoción, Comunicación y Relaciones Exteriores de Foment de Ciutat Vella se
encarga de proteger, mejorar y difundir el patrimonio cultural de la zona; impulsar el
aprovechamiento de los recursos naturales para la creación de una nueva oferta turística;
establecer relaciones con otras ciudades con procesos urbanísticos similares para compartir
información; desarrollar la accesibilidad o potenciar la diversidad cultural como una herramienta
al servicio del desarrollo global de la ciudad de Barcelona.42
Uno de los proyectos de más envergadura del que ha sido parte activa el Departamento de
Promoción y Comunicación de Foment de Ciutat Vella, ha sido la exposición itinerante
“BarcelonaParísFlorencia, rehabilitación y valorización del patrimonio arquitectónico” realizada
entre octubre de 2001 y enero de 2002.
Por otro lado, la promoción de Ciutat Vella se está divulgando en una guía que pretende
ilustrar la diversidad del Centro Histórico. Novecientos establecimientos singulares de Ciutat
Vella han sido recogidos en una imprescindible guía elaborada por B Guided y apadrinada por
el Districte y Foment de Ciutat Vella. Desde clínicas para muñecas hasta tiendas de hierbas
medicinales, desde restaurantes centro americanos hasta cybercafés, desde cavas de música
en vivo hasta moda gótica, desde antigüedades hasta diseñadores emergentes…. Todo cabe
en la Guía de establecimientos singulares de Ciutat Vella. El variadísimo mundo de
posibilidades del histórico corazón de Barcelona, puesto en manos de los barceloneses y
visitantes deseosos de conocer la nueva realidad del núcleo histórico de la ciudad a través de
360 páginas publicadas a la vez en catalán, castellano e inglés y divididos en los cuatro
barrios de Ciutat Vella: Raval, Barri Gòtic, Casc Antic y Barceloneta.43
42
“Renovación del centro histórico de Barcelona”, Dalmau, J. A. Rojas, E, y Daughters, R, 1998, pàg. 95 43
“Ciutat Vella: Transformación y revitalización”, Memoria 2001-2002. Foment de Ciutat Vella SA, Barcelona.
56
La estrategia de promoción y comunicación ha sido clave para potenciar el turismo de Ciutat
Vella. Las condiciones de deterioro en el centro se han revertido en los ámbitos urbanísticos,
sociales, económicos, culturales, medio-ambientales y paisajísticos, en el notorio
mejoramiento en el espacio público y en los edificios rehabilitados y renovados a raíz de las
intervenciones realizadas desde los años ochenta en el centro de Barcelona, han permitido a
la empresa hacer una divulgación de la diversidad y de las condiciones actuales del Centro
Histórico. Actualmente, la empresa Foment de Ciutat Vella, por medio de su departamento de
promoción y comunicación, elabora el material divulgativo para fomentar el turismo en el
Distrito. La organización de este tipo de departamentos especializados en turismo, es clave
para una buena implementación de proyectos, que basados en unos buenos planes de acción
permiten la promoción del Centro Histórico no sólo en el ámbito nacional sino también en la
escala internacional.
Por otro lado, la campaña Posa´t Guapa, fue uno de los detonantes para la rehabilitación de
fachadas en el Centro Histórico de Barcelona. La campaña consistía en renovar, acondicionar
y realzar el atractivo de diversos edificios, inmuebles y monumentos que componen la ciudad.
Aunque este proyecto había sido concebido en su inicio para un año únicamente (1986), de
hecho la primera etapa del mismo se extendió de 1986 a 1992.
Se propuso, principalmente, restaurar todas las fuentes de la ciudad (para lo cual han sido
necesarios cuatro años y ha representado una inversión de 525 millones de pesetas). En
cuanto a la segunda etapa del proyecto, el cubrimiento de la campaña contemplaba el período
que abarca desde 1992 a 1999. Partiendo del principio de que el patrimonio urbano es un
bien común, esta política asocia, en su funcionamiento, al sector público y a la sociedad civil.
Las acciones de la campaña se concentraron en la restauración y limpieza de fachadas, en la
rehabilitación de los techos, en la reparación e impermeabilización de las paredes
medianeras, en el acondicionamiento de espacios privados en zonas verdes, en la mejora de
las condiciones sanitarias de los establecimientos frecuentados por el público, en la
insonorización, en la mejora de la imagen externa de los comercios, en la eliminación de las
“barreras arquitectónicas”, y en la unificación de antenas e incluso en la restauración de
vidrieras artísticas. Y, por último, un aspecto que le imprimió un gran impulso a la
recuperación y revitalización de Ciutat Vella y a la promoción turística de la ciudad de
Barcelona, en general, fueron los juegos olímpicos de Barcelona. Esta situación
extraordinaria, le permitió a la ciudad emprender un intenso y ambicioso proceso de
renovación urbanística que le permitió dotarse de instalaciones de transportes,
telecomunicaciones, hoteleras, de equipamientos e infraestructuras deportivas y de nuevos
centros de negocios y entretenimiento de máxima calidad.
57
En 1988, con el consenso de todas las fuerzas políticas, se constituyó una empresa,
Barcelona Promoción de Instalaciones Olímpicas S. A., para gestionar las cuatro instalaciones
deportivas más importantes de la ciudad: el Estadio Olímpico de Montjuic, el Palau Sant Jordi,
el Palacio de Deportes y el Velódromo de Horta. La gestión de Barcelona Promoción debía
basarse en los criterios de rentabilidad social de estos equipamientos y de minimización de
sus costos económicos para la ciudad. Barcelona Promoción S. A. ha logrado mejorar
ostensiblemente la oferta de ocio en la ciudad. Gracias a la polivalencia de las instalaciones,
la ampliación de la oferta realizada y la capacidad de trabajo del equipo que dirige este
organismo, además de la proyección internacional de la ciudad, ha permitido a Barcelona ser
un espacio presente en los circuitos mundiales de las grandes ofertas de ocio y cultura. El
nivel de actividad y la capacidad de gestión han hecho que el mantenimiento de estos
espacios no haya significado ningún costo económico para la ciudad, lo que corrobora el
acierto en la decisión de crear este instrumento de gestión operativa eficaz y eficiente de
gestión.
3.1.4 Proyectos. Desarrollo de proyectos desde la línea municipal y desde la línea
público-privada
A continuación se relacionan algunos de los proyectos promovidos y ejecutados por la
empresa Foment de Ciutat Vella en los cuatro distritos del Centro Histórico.
1. Casc Antic
I. Locales comerciales de Santa Caterina Línea municipal
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 12
*Área de locales comerciales adecuados m² 1.744.99
Formalización Mediante contrato de arrendamiento con opción de compra, en donde cada adjudicatario deberá decidir si ejerce entre el mes 24 y el mes 30 del arrendamiento.
Lugar del proyecto Locales comerciales generados en las plantas bajas de los edificios situados en la prolongación de la avenida Francesc Cambó y en la calle Arc de Sant Cristófol.
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II. Mercado de Santa Caterina Línea municipal
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Área de la cubierta m² 7.000
*Área de locales comerciales adecuados m² 7.000
Parqueaderos Un 250
Usos del mercado 1 supermercado 1 restaurante y locales tradicionales
III. Urbanización de los entornos del mercado de Santa Caterina Línea municipal
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 12
*Área de locales comerciales adecuados m² 1.744.99
Formalización Las actuaciones de urbanización han consistido en la renovación
del pavimento, en el acondicionamiento y en la mejora de las
diversas redes de servicio subterráneas electricidad,
alcantarillado, alumbrado público, agua, gas, etc., y en la
instalación de la red de recogida neumática de residuos.
Lugar del proyecto Comprende las dos calles laterales del mercado de Santa
Caterina, Freixures yGiralt el Pellisser, la calle que cierra los
edificios de viviendas para la tercera edad por la banda de mar,
Colomines, la plaza de Santa Caterina y las tres calles que
conducen al mercado desde la calle Carders: Semoleres, Flor de
Lliri y Sant Jacint.
59
IV. Plaza Joan Capri Línea municipal
Descripción del proyecto La plaza Joan Capri há nacido como fruto de la remodelación
integral del mercado de Santa Caterina. La construcción de dos
edificios de viviendas para la tercera edad en el lado de mar del
mercado ha generado un nuevo espacio abierto allí donde se
cruzan las calles Colomines y Giralt el Pellisser, así como un
espacio entre los dos edificios mencionados. Todo este conjunto
es la nueva plaza Joan Capri, un espacio que recordará
permanentemente la figura del célebre actor catalán a partir de la
vitalidad que le conferirá el hecho de ser el acceso al mercado por
el lado de mar.
Lugar del proyecto Se encuentra ubicada en la confluencia de las calles Colomines y
Giralt el Pellisser.
V. Urbanización de la prolongación de la avenida Cambó y de remodelación de la plaza
Sant Cugat y entornos Línea municipal
Descripción del proyecto La urbanización de la prolongación de la avenida Cambó
completará definitivamente la compleja actuación que ha permitido
alargar una de las vías transversales más importantes de Ciutat
Vella más allá del límite que hasta ahora marcaban las calles
Álvarez de Castro y Giralt el Pellisser. Esta prolongación de la
avenida Cambó, que ahora se urbaniza, es una pieza central
de la regeneración urbana y económica del barrio de Santa
Caterina, ya que en un futuro muy cercano facilitará un recorrido
natural de viandantes desde la Catedral hasta cerca del Born. Está
previsto que estos trabajos de urbanización finalicen en diciembre
de 2005. La cuarta fase de la urbanización del entorno de
influencia del nuevo mercado de Santa Caterina es la zona que
conforman la plaza Sant Cugat y las calles Fonollar, Forn de la
Fonda y Tarròs. Los trabajos de urbanización también se han
iniciado y está previsto que estén acabados en noviembre de
2005. En ambas fases, los trabajos de urbanización consisten en
la renovación del pavimento, (…) la mejora y el acondicionamiento
de las diversas redes de servicio subterráneas electricidad,
alcantarillado, alumbrado público, agua, gas, etc., la colocación de
diferentes piezas de mobiliario urbano y la instalación de los tubos
subterráneos y los buzones de superficie para la recogida
neumática de basuras, que se añadirán a la red que da servicio al
barrio de Santa Caterina desde diciembre de 2004.
Lugar del proyecto En la primera fase se ubican: la prolongación de la avenida
Francesc Cambó más allá del mercado, así como las calles
Álvarez de Castro, Mestres Casals i Martorell, Arc de Sant
Cristòfol, Pou de la Figuereta y Gombau; en la segunda fase se
intervienen: la plaza Sant Cugat y las calles Fonollar, Forn de la
Fonda y Tarròs.
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2. Gòtic
I. Reforma de la plaza de Sant Miquel y las calles de los alrededores Línea municipal
Descripción del proyecto El Barri Gòtic ha recuperado la plaza Sant Miquel para el uso
ciudadano. El proceso de conversión se inició con la
reconstrucción de las últimas cuatro plantas del edificio Novíssim
de la Casa de la Ciutat y ha concluido con el arreglo de la plaza y
las calles de su entorno. Los trabajos de arreglo han conllevado la
renovación integral en esta zona del alumbrado, la red de
suministros públicos, la jardinería y el mobiliario urbano, la
reducción significativa del espacio de aparcamiento de los
servicios municipales, la sustitución del pavimento de la plaza y la
instalación de un área de juegos infantiles. Las obras también han
permitido conservar los restos arqueológicos romanos del
subsuelo hasta la elaboración de un proyecto para su
museización.
Lugar del proyecto Colinda con las calles Pas de l'Ensenyança, Gegants, Templers i
Font de Sant Miquel.
II. Reforma de la plaza Vila de Madrid Línea municipal
Descripción del proyecto La renovación de la plaza Vila de Madrid ha conllevado la creación
de la mayor zona verde del Barri Gòtic, con la delimitación de un
área perimetral destinada a los peatones, un espacio para carga y
descarga, la creación de una zona ajardinada y el
acondicionamiento de los restos de la necrópolis romana existente
en el subsuelo de la plaza. Tras la reforma, este espacio ha
mejorado no sólo en imagen, sino también en funcionalidad, a la
vez que se ha recuperado para el peatón un espacio que los
vehículos se habían ido apropiando desde la demolición, hace
unas décadas, del convento de la calle Canuda. Asímismo, los
trabajos de renovación incluyeron la instalación de la red
subterránea y los buzones para la recogida neumática y selectiva
de residuos, así como la renovación de todo el mobiliario urbano:
bancos, papeleras y aparcamiento para bicicletas.
Lugar del proyecto La reforma de la zona también ha beneficiado al pasaje Duc de la
Victòria, vía de comunicación esencial y directa entre la plaza Vila
de Madrid y la calle Portaferrissa.
61
3. La Barceloneta
I. Urbanización provisional de la plaza del Poeta Boscà Línea municipal
Descripción del proyecto Una vez finalizada la construcción del aparcamiento subterráneo
bajo la plaza, la empresa mixta municipal Foment de Ciutat Vella
ha procedido a la urbanización de este espacio de casi 2.000
metros cuadrados, que vuelve a estar a disposición de los vecinos
y las vecinas del barrio marinero. La actuación ha permitido
asfaltar todo el espacio recuperado para el uso ciudadano, hacer
aceras nuevas tanto en la calle Atlàntida como en la calle Baluard,
colocar pilonas que impidan el paso de vehículos a la superficie de
la plaza, señalizar tres pasos de peatones como acceso a la plaza
y recuperar el espacio ajardinado junto al área de juegos infantiles.
Igualmente, en la plaza se han instalado diversas piezas de
mobiliario urbano bancos y papeleras y se han mejorado las
condiciones del alumbrado público. A pesar de que la actuación
tendrá carácter de provisional hasta que la próxima remodelación
integral del mercado de la Barceloneta permita afrontar el arreglo
definitivo de la plaza, la urbanización del espacio permite que la
plaza del Poeta Boscà recupere la vida que le confiere el hecho de
ser la zona de paso entre la calle Atlàntida y la calle Baluard sin
que a los conductores se les haga necesario dar la vuelta, como
pasaba hasta ahora, a todo el perímetro de la plaza desde la calle
Sant Carles donde nace la carpa del mercado provisional hasta la
calle de la Maquinista, ya más allá de la estructura de hierro
conservada del viejo mercado.
Lugar del proyecto Plaza del Poeta Boscà.
II. Renovación del pavimento de la plaza de La Barceloneta Línea municipal
Descripción del proyecto El proyecto que se ejecutó en la plaza de La Barceloneta permitió
recuperar para el uso ciudadano y mejorar la imagen de uno de
los espacios con más alto valor urbano del barrio.
La actuación supuso que el pavimento de la plaza pasara a tener
un solo nivel, aprovechando los trabajos para instalar las
infraestructuras de la fibra óptica, la recogida selectiva de residuos
y la renovación de los servicios urbanos, como el mobiliario. Esta
mejora integral ha permitido un uso ciudadano renovado y mayor
de la plaza, que, desde su apertura en el siglo XVIII, es el principal
escenario del barrio.
Lugar del proyecto Plaza de la Barceloneta.
62
4. Raval
I. Complejo deportivo Can Ricart Línea municipal Proyecto en curso
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Área ocupada del proyecto m² 4.945,96
Área construida m² 6.328,43
Área de espacio libre exterior m² 1.979,8
Descripción del proyecto El nuevo complejo deportivo de Can Ricart tendrá en su planta baja,
además de la referida zona acuática, dos zonas de vestuarios una para
abonados y la otra para usuarios esporádicos diferenciadas de la ya
existente en el polideportivo del Raval, un centro médico, un patio exterior
y una zona de bar. Distribuidas entre las dos plantas superiores habrá un
área de fitness, diferentes salas de actividades y para los monitores y una
zona que acogerá las oficinas y los despachos del recinto.
El complejo ofrecerá la práctica del deporte a población de todos los
segmentos de edad a partir de un amplio abanico de actividades, libres o
dirigidas, orientadas al ocio, al mantenimiento físico y a la formación
deportiva. También ofrecerá espacio a las escuelas del distrito para que
realicen sus clases de educación física u otras actividades como las
prácticas de iniciación a la natación.
Lugar del proyecto El proyecto se encuentra ubicado en donde funcionaba la antigua fábrica
textil de Can Ricart. Dicha fábrica se convertirá en un moderno y funcional
complejo deportivo. El nuevo centro estará conectado interiormente con el
polideportivo ya existente en la confluencia de la calle Sant Pau con la
Rambla del Raval.
II. Construcción de la Illa de la Rambla del Raval - Línea público-privada Proyecto en
curso
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Área ocupada del proyecto m² 12.894
Área construida m² 3.077
Usos del proyecto Un hotel con 200 habitaciones; edificios de viviendas, con 120 pisos de protección oficial, un bloque destinado a oficinas y un aparcamiento con capacidad para 225 vehículos. Se construirá la central para la recogida neumática de residuos en el subsuelo de la Illa de la Rambla del Raval, y la construcción de la nueva sede de la Filmoteca de Catalunya en la plaza Salvador Seguí. En un espacio de 1.250 metros cuadrados se construirá un edificio de unos 4.000 metros cuadrados de techo, que albergará las salas de proyección y las dependencias tanto de la Filmoteca como del Institut Català de les Indústries Culturals.
Descripción del proyecto La pieza más singular de las que conformarán la Illa de la Rambla del
Raval será el hotel, que construirá la cadena Barceló Clavel Hoteles y que
constará de una estructura elíptica de cristal que otorgará un carácter
singular a esta construcción destinada a ser un referente de la nueva línea
del cielo dibujada en Ciutat Vella. El hotel será catalogado dentro de la
categoría de cuatro estrellas. Otra pieza de especial relevancia dentro de
este proyecto urbanístico, diseñado globalmente por el estudio de
arquitectura MBM (Martorell-Bohigas-Mackay), serán los edificios de
viviendas.
La urbanización de todo el complejo comportará el aprovechamiento de
3.077 metros cuadrados de espacio público, en una operación que incluirá
tanto la creación de nuevas plazas y zonas verdes como el ensanche de
63
las calles del perímetro. La instalación para la recogida neumática de
residuos, permitirá centralizar todas las basuras depositadas por los
vecinos y las vecinas del Raval en los cincuenta buzones destinados para
la basura.
Lugar del proyecto Illa de la Rambla del Raval.
III. Remodelación de la plaza Emili Vendrell Línea municipal
Descripción del proyecto La rehabilitación de los porches de la Boqueria completa la reforma
realizada en el mercado más antiguo de Barcelona. Para integrar este
espacio en el resto de la trama urbana se recuperó la singularidad de las
columnas, se renovó el pavimento y los tramos de redes de suministros
públicos, a la vez que fueron suprimidas las barreras arquitectónicas y fue
rehabilitado el artesonado de los porches. Esta actuación fue realizada con
la colaboración del Institut Municipal de Mercats.
Lugar del proyecto La Boqueria.
Los proyectos presentados, hacen parte del plan de renovación urbana del Centro Histórico
de Barcelona; algunos ya se encuentran finalizados y otros se encuentran en proceso de
ejecución por parte de la empresa Foment de Ciutat Vella. La mayoría de los proyectos
realizados por esta empresa se ejecutan desde la línea municipal, cuyo ámbito de aplicación
se concentra en la rehabilitación y generación de nuevos espacios públicos, desarrollo de
vivienda social y nuevos equipamientos urbanos. Actualmente, la empresa Foment de Ciutat
Vella se encuentra realizando un proyecto desde la línea público-privada: la construcción de
la Rambla del Raval, proyecto explicado con anterioridad, cuya intervención urbanística
contempla varios proyectos de gran importancia, que muy posiblemente por su magnitud
generarán un gran impacto sobre las áreas próximas a la operación urbanística.
Uno de los primeros impactos urbanísticos que se vislumbran es el nuevo espacio público en
la Rambla del Raval, en donde se propone la rehabilitación de la edificación que confluye en
ella mediante un plan especial de mejora del medio urbano (PEMMU), tanto para mejorar sus
condiciones de habitabilidad como para ordenar su aspecto exterior. Estas edificaciones,
hasta ahora situadas en unas calles estrechas, se han abierto a un amplio espacio ciudadano,
considerando los efectos multiplicadores que sobre la edificación pueden tener las
actuaciones de remodelación de la urbanización y mejora del espacio público, predisponiendo
a la propiedad inmobiliaria y a los vecinos a la mejora de sus edificios y viviendas.
La ordenación de la Rambla del Raval se ha realizado considerando la vocación de
centralidad de esta pieza urbana, como receptor de actividades, resolviendo los flujos
circulatorios y se ha formalizado en un paseo arbolado como segmento encadenado a los
recorridos urbanos del barrio que van desde el norte con los nuevos centros culturales y
universitarios, hasta el sector sur con la reforma del frente portuario.
64
De todos modos, la operación urbanística de la Rambla del Raval, en el momento es el único
proyecto que se vislumbra de cooperación público-privada y de gran trascendencia para la
ciudad, en donde muy seguramente, la diversidad de usos y la complejidad de los proyectos
inmobiliarios que se encuentran en proceso de ejecución, le entregarán un nuevo aire al
barrio y a la ciudad de Barcelona.
3.1.5 Indicadores de impacto urbano
Durante el mandato de Franco los catalanes fueron reprimidos política y lingüísticamente. Con
las elecciones de 1979, las primeras elecciones democráticas desde el final de la guerra civil
en 1939, un nuevo gobierno socialista asumió el poder. Con el nuevo poder, la nueva alcaldía
de la ciudad nombró como concejal de urbanismo a uno de los arquitectos más influyentes,
Oriol Bohigas, quién formuló una nueva política para el espacio público de la ciudad. La
alcaldía quería mostrar a los ciudadanos de Barcelona algunas mejoras inmediatas,
actuaciones que pudieran llevarse a cabo en distintos lugares, por lo que Bohigas desarrolló
una política que hacía hincapié en los proyectos más que en los planes. Se rehabilitaron una
serie de plazas en el centro de la ciudad, al tiempo que se construían parqueaderos
subterráneos; por otro lado, se crearon diversas plazas, mediante la demolición de edificios
existentes, a fin de crear nuevos espacios de reunión en el corazón de una ciudad
supremamente densa. De esta manera, con la introducción de la nueva política durante la
época del primer alcalde tras la dictadura de Franco, Narcis Sierra provocó rápidos y notorios
progresos en zonas puntuales en toda la ciudad. Los primeros proyectos de finales de los
años setenta y comienzos de los ochenta, estuvieron marcados por su localización en la
ciudad histórica, así como por el respeto por la tradición. Con el uso de materiales y mobiliario
tradicionales, algunas de estas plazas producen la impresión de haber estado allí durante
cientos de años.
Paralelamente, las mejoras tuvieron un efecto de contagio dando lugar a iniciativas privadas
como, por ejemplo, la rehabilitación de muchos edificios en desuso hasta entonces. Con la
elección de Pasqual Maragall en 1982, quien expresó su política: Queremos recuperar la
dignidad perdida del paisaje urbano y fomentar y dirigir la energía del mercado, la ciudad
resurgió, constituyéndose además en sede de los juegos olímpicos, que se convirtieron en
motor económico de la posterior planificación de la ciudad.
Con estos antecedentes, y la posterior creación de la empresa Promoció Ciutat Vella, se ha
logrado realizar numerosos proyectos de recuperación urbana, mediante proyectos de
espacio público como la rehabilitación de plazas, parques y calles con su correspondiente
mobiliario urbano; proyectos de construcción de nuevas plazas con parqueaderos
subterráneos, generados mediante la demolición de edificios obsoletos; el desarrollo paralelo
en la actualización de redes de servicio público; proyectos de rehabilitación de edificios;
proyectos para generar vivienda y nuevos equipamientos urbanos.
65
INDICADORES DE IMPACTO Recuperación del centro histórico de Barcelona (Ciutat Vella)
Situación previa a la intervención Situación posterior a la intervención Indicador
Aspecto Unidad de Medida
Cantidad Aspecto Unidad de Medida
Cantidad %
*N° de habitantes (año 1991) Un 90.000 **N° de habitantes(año 2004) Un 107.605 19.56
***Área de edificios expropiados (1988-1998)
m²
207.398 ***Área de edificios expropiados (1988-1998)
m²
207.398 -
***Número de edificios expropiados (1988-1998)
Un
299
***Número de nuevas viviendas desarrolladas por el tratamiento de renovación (1988-1998)
Un
2.050 -
***Número de viviendas rehabilitadas (1988-1998)
550 -
***Área de edificios demolidos (1988-1998)
m²
168.507 ***Área de edificios demolidos (1988-1998)
m²
168.507 -
***Número de edificios demolidos (1988-1998)
Un
274 ***Número de edificios demolidos (1988-1998)
Un
274 -
***Área construida de edificios demolidos por urbanismo de la alcaldía (1988-1998)
m²
112.196 ***Área de nuevo espacio público (1988-1998)
m²
25.000 -
***Inversión en gestión del suelo (expropiaciones y demoliciones) (1988-1998)
$ pesetas 10.500 ***Inversión en gestión del suelo (expropiaciones y demoliciones) (1988-1998)
$ pesetas 10.500 -
$ euros 63 $ euros 63 -
$ dólares 77 $ dólares 77 -
$ pesos $ pesos -
*** Calles deterioradas Un ***Número de calles intervenidas
Un 700 -
***Número de árboles Un ***Número de árboles plantados
Un 4.000 -
****Inversión pública en el proceso de recuperación urbana (1988-1995)
$ pesetas 99.000 ****Inversión en el proceso de recuperación urbana (1988-1995)
$ pesetas 99.000 -
$ dólares 731 $ dólares 731 -
$ pesos $ pesos -
****Inversión privada en el proceso de recuperación urbana (1988-1995)
$ pesetas 133.000 ****Inversión privada en el proceso de recuperación urbana (1988-1995)
$ pesetas 133.000 -
$ dólares 982 $ dólares 982 -
$ pesos $ pesos -
****Valor vivienda nueva (año 1998)
$ pesetas 1,3 ****Valor vivienda nueva (año 2000)
$ pesetas 1,7 30
$ dólares 1,7 $ dólares 2,1 23
$ pesos $ pesos 28
66
INDICADORES DE IMPACTO Recuperación del centro histórico de Barcelona (Ciutat Vella)
Situación previa a la intervención Situación posterior a la intervención Indicador
Aspecto Unidad de Medida
Cantidad Aspecto Unidad de Medida
Cantidad %
***Indicador sector construcción (año 1999)
% 7.0 ***Indicador sector construcción (año 1999)
% 7.0 7.0
***Indicador sector rehabilitación (año 1999)
% 6.5 ***Indicador sector rehabilitación (año 1999)
% 6.5 6.5
***Indicador edificación uso residencial (año 1999)
% 6.0 ***Indicador edificación uso residencial (año 1999)
% 6.0 6.0
***Indicador edificación no residencial (año 1999)
% 4.5 ***Indicador edificación no residencial (año 1999)
% 4.5 4.5
***Indicador inversión pública en infraestructuras (año 1999)
% 8.0 ***Indicador inversión pública en infraestructuras (año 1999)
% 8.0 8.0
Nota: Los valores que se presentan en la tabla se encuentran en millones.
*Fuente: Revísese el documento Memoria 2001-2002. FOMENT DE CIUTAT VELLA S. A. Véase el capítulo Ciutat Vella
Transformación y revitalización, en la página web http://www.fomentciutatvella.net/pdf/memoria.pdf
**Fuente: DEPARTAMENT D´ESTADISTICA. Ajuntament de Barcelona. Fuente: Instituto Nacional de Estadística - INE. Véase
página web http://www.bcn.es/estadistica/catala/dades/tpob/ine/a2004/sexe/dte.htm
***Fuente: Barcelona recupera el distrito de Ciutat Vella después de diez años de trabajos de rehabilitación. Véase en la página
web http://www.geocities.com/Athens/Acropolis/4351/renova.html.
****Fuente: AJUNTAMENT DE BARCELONA, Barcelona: gobierno y gestión de la ciudad. Una experiencia de modernización
municipal. Ediciones Díaz de Santos SA. (1999).
Respecto a los indicadores de impacto, hay varias características que vale la pena recalcar:
I. En Barcelona ha existido un fenómeno muy particular en su proceso de
evolución. Hacia mediados del siglo XIX, la ciudad se extendía hasta el
perímetro de las murallas, lo que provocó altas densidades y hacinamiento
(250.000 habitantes) y un fuerte crecimiento vertical de las construcciones. Con
la aparición del Eixample en 1853, se produjo una emigración de los habitantes
de ingresos más altos hacia la nueva zona, la cual ofrecía viviendas y espacios
urbanos de mejor calidad. De esta manera, hacia el año 1991, la población
residente era de 90.000 habitantes, posteriormente, en el año 1995, se
incrementó a 92.453 habitantes; no obstante, según fuente del Departamento
de Estadística de la alcaldía de Barcelona, la población hacia el año 2001 en el
Distrito de Ciutat Vella, era de 87.419, es decir, hubo una leve disminución de
población representado en 5,4% en el lapso de seis años. Hacia el año 2004, la
población del centro de Barcelona se incrementa con un total de 107.605
habitantes. La variación absoluta entre los años 2001 y 2004 es de 20.186
habitantes, es decir, que Ciutat Vella incrementó en el espacio de tres años su
población en 23%, fruto de la política de vivienda pública implementada en el
centro por la alcaldía de Barcelona.
67
II. La política de la alcaldía de Barcelona estaba enfocada en aplicar los
mecanismos de gestión de suelo mediante el instrumento de expropiación para
liberar suelo para espacio público; de esta manera, han podido generar nuevo
suelo, han incrementado la disponibilidad de espacio público y, a su vez, han
desarrollado nuevas viviendas públicas, con menores índices de área ocupada,
pero con mayores índices de área construida, es decir, han buscado lograr un
equilibrio entre población residente, equipamientos urbanos y espacio público.
III. El plan de recuperación ha tenido en cuenta el mejoramiento paisajístico de la
ciudad, se han plantado 4.000 árboles, se han rehabilitado numerosas plazas y
se han generado otras más con parqueaderos subterráneos.
IV. La inversión de la administración en el espacio público, en las infraestructuras,
en los equipamientos y en la vivienda pública, ha ayudado a generar la
plataforma para que el sector privado invierta en proyectos inmobiliarios que
coadyuvan a recuperar el Centro Histórico; prueba de ello es, que la inversión
privada alcanzó el 57% del total de los aportes entre el período de 1988 y
1995.
V. Las diversas inversiones realizadas en Ciutat Vella, han sido un factor que ha
permitido que el precio del metro cuadrado de venta en vivienda se haya
incrementado en un 26% entre los años 1998 y 2000, lo que denota el interés
que se ha generado entre los habitantes de Barcelona por volver al centro y
poseer un lugar de vivienda en una zona histórica con diversos atractivos de
tipo arquitectónico, cultural, turístico y paisajístico, principalmente.
VI. Los diversos indicadores que se muestran en la tabla pertenecen al año 1999 y
denotan que el incremento en el sector de la construcción es de 7%. El 35%
del total del sector de la construcción corresponde a los proyectos de
rehabilitación, en donde las perspectivas de crecimiento para el año 2000 eran
de 6%. El sector construcción ha tenido un constante crecimiento y se ha
mantenido por encima del PIB.
VII. La inversión pública ha permanecido fuerte durante los años que ha durado el
proceso de recuperación de Ciutat Vella. Para el año 2000, el incremento en la
inversión estaba proyectado en 8%, es decir, estaba por encima del promedio
de la inversión en construcción. Este indicador permite dilucidar la importancia
que se le da a lo público, pensando siempre que las inversiones que allí se
realizan por parte de la administración pública son un buen negocio para la
ciudad.
68
Aspectos positivos en los resultados de las estrategias
La gestión realizada en Barcelona en el desarrollo de proyectos mediante la cooperación
público-privada, es un ejemplo de cómo se debe intervenir en los centros históricos. A
continuación, se exponen los aspectos positivos de las estrategias utilizadas por los
españoles:
I. Sin duda alguna, ha existido una voluntad política por mejorar las condiciones
de habitabilidad en el Centro Histórico de Barcelona. La creación de la
empresa Promoció Ciutat Vella en el año de 1988, fue el inicio de un proceso
de recuperación y reactivación económica palpable en el centro de la ciudad de
Barcelona; su carácter instrumental y de nivel gerencial le confirió la capacidad
de gestión demostrada en sus catorce años de funcionamiento. Actualmente, la
empresa Foment de Ciutat Vella sigue el ejemplo de su antecesora para
administrar los recursos y para desarrollar la gestión operativa con mayor
eficiencia y eficacia.
II. La clara diferencia en sus líneas de actuación (línea municipal línea público-
privada), ha permitido que estas empresas de sociedad de economía mixta
posean la flexibilidad de actuación y puedan intervenir en diferentes
escenarios: por un lado, en el mejoramiento de los atributos urbanos,
características esenciales para el buen funcionamiento de una ciudad
(infraestructura de servicios públicos, espacio público, vivienda y
equipamientos urbanos) y, por el otro, el fomento para la inversión del sector
privado en el desarrollo o innovación del parque inmobiliario, como la
rehabilitación de edificios, construcción de nuevas edificaciones, edificios de
actividades comerciales y profesionales, construcción de hoteles y
rehabilitación de la vivienda privada, la cual se ha realizado con medidas de
subvención y crédito a los propietarios de suelo e inversionistas privados.
III. Los planes especiales de reforma interior (PERI) y las áreas de rehabilitación
integrada (ARI) han sido fundamentales para revertir el proceso de deterioro de
Ciutat Vella. Cuando la alcaldía de Barcelona logró que Ciutat Vella fuera
declarada área de rehabilitación integrada (ARI), les permitió acceder a una
financiación para el desarrollo de programas de rehabilitación privada para la
recuperación del Centro Histórico. La magnitud de las inversiones para revertir
el proceso era demasiado grande, por lo que el sector privado difícilmente la
asumiría; por esa razón, el ARI se crea con el objetivo de desarrollar parte de
las operaciones previstas en los PERI, coordinando el conjunto de las
inversiones públicas en el marco de un programa general que promueve la
dinámica del mercado inmobiliario en hacer inversiones de rehabilitación
mediante subvenciones y créditos a bajo interés.
69
IV. La gestión de suelo ha sido un aspecto fundamental para el eficaz desarrollo de
Ciutat Vella. La efectiva aplicación del instrumento de expropiación les ha
permitido a los catalanes sustituir edificios obsoletos por edificios que se
ajustan a las nuevas necesidades, o simplemente con el objetivo de liberar
suelo para generar nuevo espacio público. Claro está, que este instrumento
obtiene su posibilidad de aplicación cuando existen rubros suficientes
destinados para adquirir edificios, es decir, que el poder adquisitivo del sector
público ha sido bastante grande, porque la política de liberación de suelo para
generar nuevas plazas y parques y ampliar las calles existentes es bastante
ambicioso, pues se espera generar 100.000 m² de nuevo suelo.
V. Como se comentaba con anterioridad, uno de los fundamentos para que los
proyectos adelantados en Ciutat Vella estén siendo exitosos, es la capacidad
económica y financiera con que han contado las empresas Promoció Ciutat
Vella y, posteriormente, Foment Ciutat Vella. Estas empresas, mediante
alianzas estratégicas, han trabajado mancomunadamente con agentes
privados, como son las entidades financieras, las entidades promotoras, las
entidades de servicios y las sociedades que agrupan a los comerciantes del
distrito. De esta manera, la experiencia de Promoció de Ciutat Vella fue la de
convertirse en el instrumento de liderazgo y de gestión operativa del proceso
rehabilitador en el Centro Histórico de Barcelona.
VI. En el proceso de participación se han involucrado por un lado los agentes
sociales, que constituyen el capital social de Promoció de Ciutat Vella S.A.,
quienes además del ayuntamiento están constituidos por: I. entidades
financieras (cajas de ahorro y bancos); II. entidades promotoras (de obras
públicas y de aparcamientos); III. entidades comerciales (una sociedad
instrumental, formada por comerciantes del distrito), y IV. entidades de servicio
(Telefónica). En el proceso de recuperación, participan los particulares con la
ayuda de subvenciones, las asociaciones de vecinos y empresas e
instituciones particulares, todos con el objetivo de mejorar la calidad de vida en
el Centro Histórico de Barcelona. Como se observa, el proceso de participación
es de amplio espectro, con mecanismos que facilitan la participación
intersectorial y articulaciones concatenadas entre los diversos agentes
involucrados en el proceso rehabilitador de Ciutat Vella.
VII. Los proyectos arquitectónicos desarrollados en Barcelona tienen un alto nivel
de diseño por la categoría de los arquitectos que contratan para el desarrollo
de las operaciones, cuyo resultado se traduce en proyectos con un gesto
amable hacia la ciudad, que a su vez cualifican el entorno urbano, le dan valor
agregado a las edificaciones, le imprimen un sello propio a los proyectos
arquitectónicos, le propician identidad e imagen a la ciudad y, por último,
facilitan la promoción y “marketing” turístico de la ciudad.
70
VIII. Actualmente, la estrategia de promoción y “marketing” es liderada por el
Departamento de Promoción, Comunicación y Relaciones Exteriores de
Foment de Ciutat Vella. Este departamento ha realizado una buena gestión en
la divulgación del patrimonio cultural de la zona, a través de la guía que
pretende ilustrar la diversidad del Centro Histórico. Allí se muestran los
novecientos establecimientos singulares de Ciutat Vella agrupados en una
imprescindible guía elaborada por B. Guided y apadrinada por el distrito y la
empresa Foment de Ciutat Vella; el Departamento de Promoción,
Comunicación y Relaciones Exteriores también ha impulsado la nueva oferta
turística, ha establecido relaciones con otras ciudades con procesos
urbanísticos similares para compartir información; en este sentido, sobresale la
exposición itinerante “Barcelona-París-Florencia, rehabilitación y valorización
del patrimonio arquitectónico”.
IX. Los juegos olímpicos de Barcelona, fueron la oportunidad perfecta para
apalancar proyectos y transformar la ciudad, a través de equipamientos
deportivos y culturales de gran magnitud y relevancia de ciudad para la ciudad.
Aspectos negativos en los resultados de las estrategias
I. La gestión operativa de la empresa Promoció de Ciutat Vella que inició sus
actividades en el año de 1988, lideró el proceso de recuperación del Distrito de
Ciutat Vella durante sus catorce años de funcionamiento, hasta el año 2002, en
donde traslapa sus funciones con la empresa Foment Ciutat Vella. Los
procesos de recuperación en Barcelona datan desde principios de los años
ochenta, lo que quiere decir que llevan más de veinte años revertiendo el
proceso de deterioro en el Centro Histórico. Este aspecto de tiempo denota que
los procesos son lentos y que se requiere de una dinámica inmobiliaria
supremamente fuerte en las zonas afectadas, para acelerar los procesos de
recuperación.
71
II. Un aspecto es que, después de haber revisado toda la información secundaria
sobre la experiencia catalana, en los proyectos de iniciativa público-privada no
hacen mención al desarrollo de proyectos realizados mediante mecanismos de
gestión asociada (asociación de propietarios, inversionistas, promotores
inmobiliarios, bancos, sector público) e integración inmobiliaria y aplicación del
instrumento de equidistribución de cargas y beneficios, aunque quedan
implícitas por la magnitud de los proyectos que se han desarrollado, en donde
no habría posibilidad de hacerlos sin la aplicación de los mecanismos
mencionados anteriormente. De todas formas, solamente mencionan las
expropiaciones y derribos (demoliciones) como mecanismo o estrategia de
gestión del suelo, tal vez porque la mayoría de los proyectos son adelantados
por iniciativa pública, y además, la fuente de la información revisada son
páginas y documentos del sector público. El único proyecto de cooperación
público-privada es la Rambla del Raval, en donde se está implementando el
mecanismo de reajuste de terrenos para aprovechar de mejor manera el suelo
y generar más espacio público a partir del desarrollo de las operaciones.
III. De los 100.000 m2, que aunque era una meta ambiciosa propuesta por los
catalanes para liberar suelo, en los diez primeros años de funcionamiento de la
empresa de Promoció Ciutat Vella se logró liberar una cuarta parte, es decir,
25.000 m². Al ritmo en que se han ejecutado los proyectos de liberación de
suelo, se esperaría que el proceso durara 30 años más para cumplir las metas
propuestas.
72
3.2 CIUDAD DE MEXICO, D.F.
3.2.1 Antecedentes. El Centro Histórico de Ciudad de México, D. F.
Contexto geográfico y demográfico El Centro Histórico de Ciudad de México: el más
grande y emblemático del continente americano.
Ciudad de México, D. F., tiene una población de 17'000.000 de habitantes, según datos del
año 2000.44 El Centro Histórico de México, D. F., cuenta con una población específica de
71.615 habitantes aproximadamente, según datos del año 2000 , y se encuentra localizado al
centro/este del área urbana. La densidad en el centro para el año de 1995, era de 181,04
Habitantes por hectárea.45
El área que se encuentra delimitada al interior de la línea punteada roja en la parte interna del
plano, es el perímetro A, que abarca una superficie de 3,2 km² correspondiente al área
ocupada por la ciudad prehispánica y su ampliación colonial hasta la época de la
independencia. Concentra el mayor número de edificios catalogados como históricos de
índole religiosa, civil y administrativa, construidos entre los siglos XVI y XIX.46 El perímetro B
abarca una superficie de 5,9 km², y comprende los monumentos del siglo XIX de tipo popular
y para uso habitacional, cubriendo las ampliaciones de la ciudad central.47
44
“La Regeneración Habitacional en el Centro Histórico de Ciudad de México”, Mora Reyes, José Ángel, 2000, Fundación de Estudios Urbanos y Metropolitanos, México, D.F. 45
“Centro Histórico de la Ciudad de México.”, Gobierno del Distrito Federal. Fideicomiso. 46
“La Permanencia de la actividad gastronómica frente al rescate del centro histórico de la ciudad de México”, Rivera Juárez, Reyna, 2000. UAM, México, D.F. 47
“¿Viejas piedras o protección al patrimonio cultural? La problemática de la restauración y el deterioro de la zona: perímetro “A”. Centro Histórico de la Ciudad de México”, Escalante, Liz y Serrano de la Paz, 1998, UAM, México, D.F.
73
El Centro Histórico posee 9,1 km² de superficie, es decir, 910 hectáreas y alrededor de 9 mil
predios, cuenta con 1.436 edificios de valor monumental. Dichos edificios se encuentran
divididos en dos áreas contenidas en dos perímetros, el primero posee una superficie de 3,2
km², equivalentes a 320 hectáreas (zona que concentra el mayor número de monumentos y
que cubre la ciudad prehispánica), y el segundo cuenta con una superficie de 5,9 km², que
corresponden a 590 hectáreas (funciona como zona de amortiguamiento y hace parte de las
ampliaciones o ensanches de la ciudad hasta mediados del siglo XIX). El Centro Histórico de
Ciudad de México es el más grande del continente americano, que además de las
características anteriormente enunciadas, también abarca los siguientes aspectos: 196
monumentos civiles y 67 religiosos; más de 80 museos y recintos culturales; 78 plazas y
jardines; 19 claustros, 28 fuentes y 12 sitios con murales; estructuras construidas entre los
siglos XVI y XIX.
Las actividades económicas y comerciales que se desarrollan en el Centro Histórico son el
comercio al por mayor (alimentos, abarrotes, telas, etc.) y vivienda de bajo costo (vivienda de
alquiler e inquilinatos), actividades que han coadyuvado a degradar aún más la zona por la
falta de gestión y políticas públicas y de apropiación por parte de la población residente,
quienes no poseen interés en mantener y conservar en buen estado la zona.
Contexto histórico. El Centro Histórico de Ciudad de México, D. F.: declarado
patrimonio de la humanidad por la Unesco.
Ciudad de México fue fundada en 1325 como asentamiento lacustre en un pequeño islote y
llegó a ser, a principios del siglo XVI, sede del señorío azteca que controló amplios territorios.
Después de la independencia, Ciudad de México fue sede de los poderes del surgimiento de
la nueva nación; la ciudad experimentó cambios notables, como la destrucción de los escudos
nobiliarios, la desaparición de los conventos tras las leyes de reforma, y la gran campaña de
construcciones públicas de inicios del siglo XX.
Al término de la revolución de 1910, la ciudad inició numerosas transformaciones bajo una
nueva conciencia. En los años treinta, mediante de diversos decretos, se protegió al Zócalo,
la calle de Moneda y varios edificios importantes. Además, tanto las autoridades como las
instituciones culturales y los especialistas se convencieron de que Ciudad de México era el
receptáculo de mayor importancia en el continente americano.
En abril de 1980, el gobierno federal expidió un decreto que declara zona de monumentos
históricos a 9,7 km², agrupando 668 manzanas del centro, alrededor de 9.000 predios y más
de 1.500 edificios. En diciembre de 1987, el Centro Histórico de Ciudad de México fue
declarado patrimonio de la humanidad por la Unesco. En diciembre de 1990, fue creado el
fideicomiso del Centro Histórico de Ciudad de México con el objeto de promover, gestionar y
coordinar ante los particulares y las autoridades competentes la ejecución de acciones, obras
y servicios que propicien la recuperación, protección y conservación del Centro Histórico.
74
3.2.2 Problemática. Conflictos sociales, crisis económica, terciarización en los usos del
suelo y carencia de instrumentos de planificación efectivos.
En poco más del 1% del área urbana del Distrito Federal, y con una población de menos de
200,000 habitantes, este espacio reúne la casi totalidad de sus principales problemas y
desafíos: deterioro habitacional, desempleo y subempleo, marginalidad y exclusión social,
inseguridad y violencia, drogadicción, congestión vial y contaminación, bajos niveles educativos
de la población, conflictos entre sectores sociales, etc. El deterioro del Centro Histórico está,
por otra parte, fuertemente vinculado con una importante transformación de su economía. La
salida del área de importantes actividades económicas (fábricas de ropa y el mercado al
mayoreo de La Merced), además de provocar el abandono de muchos inmuebles, ha generado
una pérdida significativa de empleo, que no ha sido reemplazado por nuevas actividades. Por
otra parte, las crisis económicas han convertido al Centro Histórico en el último espacio de
sobrevivencia de los grupos más vulnerables de la sociedad capitalina (indígenas, indigentes y
minusválidos, madres solteras, niños de la calle, personas de la tercera edad, etc.). Estos
grupos ocupan los edificios insalubres y de alto riesgo de la zona y alimentan el amplio
contingente de la economía “informal” que invade diariamente las calles y las plazas del Centro
Histórico.48
Variados problemas de tipo económico, social, urbanístico e inmobiliario han afectado al
Centro Histórico de Ciudad de México como la degradación de los espacios públicos, el
deterioro de los inmuebles por su antigüedad y la casi nula inversión de los propietarios, la
drástica disminución de la oferta de vivienda en renta, la sustitución de las viviendas por
comercios, bodegas y oficinas, así como los sismos de 1985, han generado un agudo proceso
de despoblamiento. El Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., perdió entre los años de
1970 y 1995 el 40% de su población (118.609 habitantes). La competencia por el control del
espacio urbano, entre los edificios antiguos y deteriorados y la posibilidad de multiplicar el uso
rentable mediante la construcción de edificios con una alta densidad de uso del suelo, tiende
a resolverse en detrimento de los primeros. Ocurre lo mismo en cuanto a la competencia
entre el uso habitacional y los usos del suelo más rentables, en particular el comercio. En este
proceso, actúa también la falta de congruencia entre el marco normativo para la conservación
del patrimonio y el de la planeación urbana y de la construcción.49
48
http://www.cyp.org.mx/chcm/chcm.html, Urbanismo y Asentamientos Humanos, México, D.F. 49
Ibídem
75
Esta problemática es común en muchas ciudades del mundo, en algunos casos con grados
de intensidad y complejidad mayores que en otros. En la ciudad de Salamanca, Guanajuato.,
el centro posee los mismos problemas mencionados que en México, D.F., entre los factores
comunes entre uno y otro caso, pero que difieren por su magnitud o escala territorial,
sobresalen: I. El tamaño tanto del Centro Histórico de México, D. F., como del área urbana de
la ciudad son muy superiores a las de Salamanca, Gto; II. El número de habitantes de Ciudad
de México, D. F., es prácticamente setenta y cinco veces la población de Salamanca (17
millones de habitantes); III. Los problemas atinentes a las ventas callejeras, tráfico de drogas,
indigencia, personas de la tercera edad y niños de la calle, son características comunes en
los dos casos pero en magnitudes distintas; IV. Tanto en Ciudad de México, D. F., como en
Salamanca, Gto., las políticas conservacionistas y el marco normativo van en vía contraria a
las leyes del mercado inmobiliario en cuanto a aprovechamientos y usos del suelo; por lo
general la norma va detrás del mercado y se carece de un instrumento de planificación que
realmente proyecte el futuro desarrollo de las zonas históricas.
Por último, el Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., “sufre” la intervención
desarticulada de más de veinte instituciones locales o federales del gobierno. Existe una falta
de congruencia y unidad de acción gubernamental que dificulta la gestión de los más
elementales aspectos de orden urbano y convivencia social. La gestión pública padece de
graves déficit en materia de regulación y conciliación de los distintos agentes involucrados
con intereses opuestos (comerciantes establecidos - comerciantes ambulantes, población
residente - población flotante o temporal, propietarios - inquilinos, etc.) y está todavía
fuertemente condicionada por la permanencia de una cultura clientelista y corporativa
potentemente internalizada por las estructuras sociales y de gobierno.50
3.2.3 Estrategias. Esfuerzos multidisciplinares para la rehabilitación del Centro
Histórico de Ciudad de México, D. F.
Desde la creación del Patronato del Centro Histórico y la constitución del Fideicomiso del
Centro Histórico de Ciudad de México en los años noventa, se han venido desarrollando
proyectos urbanísticos a fin de revitalizar y adaptar el Centro Histórico a las nuevas
necesidades urbanas.
50
http://www.cyp.org.mx/chcm/chcm.html, Urbanismo y Asentamientos Humanos, México, D.F.
76
Estrategia político-institucional
En 1990, se creó el Patronato del Centro Histórico, el cual constituye el 18 de diciembre del
mismo año el Fideicomiso del Centro Histórico de Ciudad de México (FCH), que recibe un
donativo anual del gobierno de la ciudad, con el objetivo de promover, gestionar y coordinar
ante los particulares y las autoridades competentes la ejecución de acciones, obras y
servicios que propicien la recuperación, protección y conservación del Centro Histórico,
buscando la simplificación de trámites para su consecución.51
Las responsabilidades del Fideicomiso del Centro Histórico52 recaen en los siguientes
aspectos:
- Administrar el recurso público.
- Coordinar los trabajos que se desarrollen tanto por las empresas privadas que se
contraten como por las distintas secretarías del gobierno involucradas.
- Como instancia del gobierno, integrarse a todos los esfuerzos que se desarrollen en
el área.
El Fideicomiso del Centro Histórico propuso en 1998 el Plan estratégico para la regeneración
y desarrollo integral del centro histórico de Ciudad de México, sobre la base de tres principios
básicos: amplia participación social, a partir de un proceso participativo e incluyente de los
distintos actores e intereses no pocas veces encontrados que confluyen en este espacio”; la
heterogeneidad, como un proceso de regeneración fundado en la equidad, sobre la base de
la pluralidad, tanto de sus funciones urbanas y usos del suelo, como de su población, y la
integralidad de las acciones, lo cual implica un análisis donde se tenga en cuenta que “las
problemáticas territoriales, económicas, sociales, políticas y culturales son fuertemente
interdependientes, por lo que no pueden seguir siendo abordadas de forma sectorial y/o sin
estrategias espaciales. La integralidad de la acción pública implica lograr que la planeación y
las políticas de desarrollo económico y social se articulen con la planeación territorial y las
políticas de desarrollo urbano y vivienda.53
El objetivo central del Plan estratégico para la regeneración y el desarrollo integral del Centro
Histórico de Ciudad de México, era contar con un instrumento de coordinación entre los
sectores públicos, social y privado y de concurrencia entre los gobiernos federal y local para
emprender acciones encaminadas a resolver los efectos de décadas de deterioro y abandono
del Centro Histórico de Ciudad de México. En este sentido, el Fideicomiso del Centro
Histórico se abocó a la promoción y coordinación de proyectos propuestos en el Plan
estratégico para la regeneración y desarrollo integral del Centro Histórico de enero de 1998 a
agosto del año 2000.
51
Artículo “El Centro Histórico de Ciudad de México” en Centros Históricos de América Latina y el Caribe, Coulomb, René, 2001, Editado por la Unesco, BID, Ministerio de Cultura y comunicación de Francia y FLACSO, Ecuador. 52
“Centro Histórico de la Ciudad de México.”, Gobierno del Distrito Federal. Fideicomiso. http://www.centrohistoricodfgob.mx/fideicomiso/prog_trabajo.html
77
Las acciones del Fideicomiso del Centro Histórico54 para revertir los procesos de deterioro
en el centro de la ciudad, hacen parte de un programa integral que comprende un conjunto de
acciones dirigidas y complementarias que en un plazo medio (2002-2006) producirán un
impacto relevante en el espacio urbano.
El deterioro de la zona central de Ciudad de México, representa un problema estructural que
comprende aspectos económicos, sociales, políticos, de estructura e imagen urbana. Todos
ellos entrelazados e interdependientes.
- Acciones económicas para superar el problema de deterioro en la zona central de la
ciudad: I. Asegurar la rentabilidad en las inversiones; II. Garantizar las inversiones
inmobiliarias; III. Replantear los aprovechamientos de edificios; IV. Reactivar
económicamente la zona, y V. Generar empleos.
- Acciones sociales para revertir los procesos de deterioro en la zona central de la
ciudad: I. Revitalizar y recuperar las condiciones de habitabilidad de la zona; II.
Fortalecer el arraigo de las familias que lo habitan, y III. Solucionar los problemas de
comercio en vía pública, inseguridad, pobreza y deterioro humano.
Estas acciones obedecen a un principio de modernización para que en un futuro se garantice
la sustentabilidad, se respete la conservación del patrimonio histórico, se favorezca el orden y
se promueva una nueva vitalidad.
El Fideicomiso del Centro Histórico ha venido desarrollando proyectos de infraestructura
hidráulica, de imagen urbana, proyectos coordinados, la Alameda Central, la Plaza Juárez y
algunos proyectos específicos.
53
“Un nuevo enfoque para el manejo de áreas antiguas”, Rodríguez Alomá, Patricia, 2002, Buenos Aires, Argentina.
78
Gráfico de las relaciones de las entidades involucradas en la recuperación del centro
histórico de México D.F.
En este gráfico se ilustra de manera sintética la relación de las entidades que participan en el
proceso, en el cual todas están subordinadas por el gobierno del Distrito federal. Respecto al
tema de la recuperación del Centro Histórico, surge el Patronato como dependencia más
importante, la cual hace de fideicomitente del Fideicomiso del Centro Histórico (FCH), y ésta,
a su vez, trabaja conjuntamente con tres entes de planificación, financiamiento y ejecución de
programas de vivienda, que son: el Instituto de la Vivienda del Distrito Federal (INVI), el
Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) y el Centro de la
Vivienda y Estudios Urbanos (CENVI). Dichos organismos se apoyan por dos entes
gubernamentales más, que son: el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y el
Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA).
54
“Centro Histórico de la Ciudad de México.”, Gobierno del Distrito Federal. Fideicomiso. http://www.centrohistoricodfgob.mx/fideicomiso/prog_trabajo.html
79
Estrategia de planificación
En México se ha hecho una labor juiciosa a partir del desarrollo de instrumentos de
planificación para recuperar las áreas céntricas en proceso de deterioro. Ciudad de México,
D. F., cuenta con instrumentos de planificación de primer nivel y segundo nivel y, además,
cuenta con instrumentos normativos de carácter restrictivo que regulan las intervenciones del
mercado inmobiliario, principalmente en los temas referentes a aprovechamientos
urbanísticos y usos del suelo.
a) Instrumentos de planeamiento urbano de primer nivel
Ley de desarrollo urbano del Distrito Federal. Contempla las normas y principios
básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación distrital del desarrollo,
para encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración pública federal.
b) Instrumentos de planeamiento de segundo nivel
Ciudad de México, D. F., cuenta con instrumentos específicos de planeación para el
Centro Histórico; para ello ha determinado que las áreas céntricas deben desarrollarse
a la luz de los Programas parciales de desarrollo urbano, los cuales, son instrumentos
de planeación cuyo principal objetivo es promover el desarrollo integral de zonas
específicas de la ciudad; se ajustan a lo establecido en los Programas delegacionales,
en el Programa general de desarrollo urbano del Distrito Federal, y en los demás
planes y programas de gobierno aplicables. Jurídicamente se rigen en forma
específica por lo dispuesto en los artículos 16, 17 y 20 de la Ley de desarrollo urbano
del Distrito Federal.
Los Programas parciales de desarrollo urbano tienen como principales objetivos: I. Contar con
un instrumento legal regulador de los usos del suelo, ordenador de las actividades urbanas,
corrector del deterioro ambiental y de las acciones de protección civil; II. Definir un esquema
de planeación y gestión del desarrollo urbano que ofrezca certidumbre a las actividades e
inversiones de la sociedad; III. Promover la participación ciudadana en la elaboración,
instrumentación, seguimiento y evaluación del programa; IV. Promover la participación de
organizaciones, grupos, colegios, organizaciones no gubernamentales y dependencias del
gobierno (federal y local) durante el proceso de elaboración del Programa parcial, y V.
involucrar como instancias corresponsales a otras Secretarías del gobierno del Distrito
Federal.
80
En este sentido, los Programas parciales de desarrollo urbano constituyen el instrumento de
planificación más preciso para la realización de los objetivos y estrategias de los niveles
superiores que representan los Programas delegacionales y el Programa general de
desarrollo urbano del Distrito Federal (elaborados por la Secretaría de Desarrollo y Vivienda, y
sancionados por la Asamblea Legislativa).
Los Programas parciales de desarrollo urbano, además de permitir la articulación de las
diversas políticas de desarrollo urbano y vivienda dentro de un marco de desarrollo integral
sobre el territorio, con la participación de la ciudadanía en su elaboración, se generan
propuestas que proporcionan insumos a las delegaciones para realizar acciones inmediatas y
fundamentales en la instrumentación de los paquetes territoriales de desarrollo integral.
Plano del Centro Histórico de Ciudad de México, D. F.
A continuación se presentan los tres Programas parciales de desarrollo urbano que
intervienen en el Centro Histórico de la Ciudad de México, D. F.:
I. Zona amarilla, corresponde al Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico
de Ciudad de México; II. Zona verde, pertenece al Programa parcial de desarrollo urbano del
Centro Alameda, y III. Por último, la zona azul, corresponde al Programa parcial de desarrollo
urbano de La Merced.
En este aparte sólo se desarrolla de forma completa el caso del Programa parcial de
desarrollo urbano del Centro Histórico, mientras que las otras dos áreas (Programa parcial de
desarrollo urbano del Centro Alameda y Programa parcial de desarrollo urbano de la Merced)
se desarrollan hasta los objetivos.
I III
II
81
I. Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico Ciudad de México, D. F.
El Programa parcial de desarrollo urbano concibe el Centro Histórico como un espacio que
deberá estar sujeto a un permanente proceso de regeneración urbana y de desarrollo integral
estructurado en etapas sucesivas y con metas programadas a corto, mediano y largo plazo.
El Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico en conjunto con los otros
Programas parciales que norman y regulan el desarrollo urbano del espacio central de la
ciudad, deberán apoyar la consolidación de una estrategia que tenga como objetivo la
constitución de una nueva centralidad en términos económicos, sociales y políticos; y que
tenga como distintivo la articulación de los espacios simbólicos representativos de la cultura
mexicana.
a) Objetivos del Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico de ciudad de
México, D. F.
El objetivo último es la recuperación de una nueva forma de expresión de la
centralidad, es decir, el carácter de centro de la capital del país, con todo lo que eso
implica desde el punto de vista cultural, social, económico y político.
Construir instrumentos normativos que permitan el aprovechamiento racional del
patrimonio construido, incluyendo el uso del espacio público y las edificaciones.
Consolidar la función habitacional del Centro Histórico; apoyando la generación de una
oferta diversificada, acorde con las necesidades y capacidades de la población
demandante.
Promover actividades económicas compatibles con el proyecto estratégico de
regeneración integral, así como las inversiones públicas, privadas y mixtas que
coadyuven a fortalecerlo.
Realizar acciones que tiendan a mejorar en el corto y mediano plazo la calidad de vida
en el Centro Histórico.
b) Ejes estratégicos del Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico de Ciudad
de México, D. F.
El rescate de la centralidad, deberá:
- Consolidar la diversidad de usos y la heterogeneidad de su población, residente y/o
visitante (consolidación de la función habitacional, del equipamiento barrial, de
larecuperación colectiva del espacio público, la arborización adecuada de calles y plazas y
la seguridad pública con participación ciudadana).
- Reforzar su función política, cívica, cultural, simbólica y patrimonial (ampliación y mayor
difusión de la oferta turística y cultural del Centro Histórico; fomento y regulación de las
actividades nocturnas de cultura y esparcimiento; relocalización, aprovechamiento y
construcción de estacionamientos públicos; rescate de monumentos y conjuntos
patrimoniales; rehabilitación de la imagen urbana; fortalecimiento de la oferta de servicios
turísticos).
82
- Revitalizar el Centro Histórico en términos económicos y sociales (integración al ámbito
metropolitano; reordenamiento vial y de transporte).
La regeneración de las condiciones de habitabilidad, en la vivienda y los espacios
públicos:
- Las condiciones de habitabilidad deberán ser mejoradas para mantener un Centro
Histórico vivo y asegurar la diversidad socioeconómica de sus habitantes (fomento a la
mezcla de usos de habitación con actividades económicas compatibles; iniciativas para la
elaboración de un programa de vivienda para el Centro Histórico).
- La oferta de vivienda deberá desarrollarse de manera diversa (ampliación y
diversificación de la oferta habitacional; rehabilitación emergente de edificios de alto
riesgo estructural; definición del parque habitacional de los sectores populares;
construcción de vivienda nueva en lotes baldíos y edificios ruinosos; generación de una
oferta de vivienda de alquiler de nivel medio; rescate del uso habitacional en edificios
patrimoniales).
El desarrollo económico:
- El desarrollo económico es un objetivo importante del proceso de regeneración del
Centro Histórico en cuanto a la generación de empleos para la población residente
(definición específica de los usos del suelo; iniciativa para elaboración de un programa de
reordenamiento del comercio en vía pública; definición de espacios para bodegas;
recuperación y aprovechamiento de espacios comerciales subutilizados; aplicación del
reglamento de horarios de carga y descarga; aprovechamiento del patrimonio histórico
para el desarrollo de actividades económicas compatibles; fomento de micro y pequeñas
empresas compatibles con el entorno urbano y de nuevas actividades económicas
vinculadas al turismo).
El desarrollo social:
- Regenerar el tejido social y comunitario (promoción de programas de conversión,
nacionales e internacionales, para el desarrollo social; consolidación de proyectos
promovidos por organismos civiles y de asistencia privada; programas integrales que
vinculen proyectos de desarrollo económico y social, capacitación y empleo).
- Mejorar las condiciones del equipamiento social y de servicios existentes (consolidación
del equipamiento barrial; rehabilitación del equipamiento educativo, de salud, abasto,
social y cultural, adecuado a las nuevas necesidades de la población residente,
coordinación institucional para la elaboración de programas de atención a grupos
vulnerables).
- Disfrutar del espacio público por su reapropiación colectiva (recuperación de las plazas y
espacios públicos; fomento de espacios de participación ciudadana).
83
c) Proyectos del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Centro Histórico de la ciudad de
México, D. F.
En la materialización de la imagen objetivo, el Programa parcial de desarrollo urbano del
Centro Histórico propone:
- Fortalecer la estrategia de regeneración del área prioritaria Zócalo - Templo Mayor,
realizar los proyectos propuestos, impulsar acciones y proyectos complementarios.
- Promover la regeneración del área prioritaria parque Alameda y de las avenidas Juárez e
Hidalgo.
- Promover y realizar el proyecto urbano del eje de articulación urbana Palacio Legislativo-
Centro Histórico Monumento a la Revolución.
- Fortalecer la estrategia de regeneración urbana del Paseo de la Reforma.
d) Áreas prioritarias del Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico Ciudad de
México, D. F.
El Programa Parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico de la Ciudad de México, D. F.,
plantea las siguientes catorce áreas prioritarias de intervención:
Áreas prioritarias en el PPDUCH
1. Zócalo - Templo Mayor: proyecto de rehabilitación de la plaza de la Constitución el Zócalo,
para lograr la regeneración de la imagen urbana.
2. Corredor Turístico - Cultural: a fin de captar inversiones tanto privadas como públicas para
desarrollar servicios y actividades turísticas (Av. 5 de Mayo, como eje conector entre el
Palacio de Bellas Artes y el Zócalo, Tacuba y Francisco I. Madero)
1. Zócalo Mayor 2. Corredor Turístico Cultural 3. San Francisco Torre Latinoamericana 4. Vizcaínas 5. La Merced 6. Santo Domingo 7. San Sebastián Atzacoalco 8. Garibaldi Lagunilla 9. Santa María la Redonda 10. Parque Alameda Bellas Artes 11. San Fernando San Hipólito 12. Santa Veracruz 13. San Pablo 14. Nezahualcoyotl
84
3. San Francisco - Torre Latinoamericana: restauración de los vestigios del ex convento de
San Francisco y recuperación y reorganización de los predios y edificios de la manzana, para
crear un gran espacio cultural y un hotel de gran turismo en la Torre Latinoamericana, que
facilitarán la promoción de actividades económicas;
4. Vizcaínas: la existencia de una compleja mezcla de comercios y servicios especializados y
vivienda, presenta condiciones muy favorables para el rescate de los espacios públicos, como
generadores de actividades y encuentros sociales indispensables para la reapropiación de un
barrio, el mejoramiento de vivienda y de imagen urbana (Plazas de Vizcaínas, Regina Coelli, y
del ex convento de San Jerónimo).
5. La Merced: mejoramiento de la imagen urbana, revitalización del tejido social,
consolidación de la función habitacional, revitalización de los espacios públicos.
6. Santo Domingo: revitalización integral, tanto espacial como social para una de las plazas
más importantes del Centro Histórico. Promoción de actividades económicas y un programa
de vivienda media-alta.
7. San Sebastián Atzacoalco: los objetivos principales del Programa parcial de desarrollo
urbano son los programas de mejoramiento y rehabilitación de vivienda en inmuebles
patrimoniales, de asistencia social para población marginal, de seguridad pública,
revitalización de los espacios públicos (plazas Torres Quintero y del Estudiante).
8. Garibaldi - Lagunilla: esta zona tiene un potencial fuerte para el desarrollo de
equipamientos, servicios turísticos, y requiere un proyecto integral de recuperación de
espacios públicos y construcción de nuevos edificios.
9. Santa María la Redonda: la recuperación de esta área necesita atender el mejoramiento y
rehabilitación de vivienda, y la recuperación del espacio público, porque su localización
urbana permite un acceso inmediato a las vialidades importantes, entre la zona de Garibaldi,
Alameda - Bellas Artes y San Fernando.
10. Parque Alameda - Bellas Artes: es uno de los complejos turísticos y culturales más
importantes de la ciudad, pero su deterioro necesita un tratamiento urbano-arquitectónico.
11. San Fernando - San Hipólito: se propone incentivar la inversión en vivienda de nivel
medio, la reutilización de las instalaciones vacías, destinándolas a equipamientos sociales y
turísticos, y a la recuperación de los espacios públicos, atendiendo la imagen urbana y la
función habitacional del Centro Histórico.
12. Santa Veracruz: necesita una intervención integral para el rescate de su deterioro urbano
y social.
13. San Pablo: programa de renovación urbana que consiste en mejorar y rehabilitar el
equipamiento, las plazas (San Pablo y San Tomás), y restaurar su patrimonio histórico como
áreas de servicios turísticos, y
14. Nezalualcoyotl: programa de regeneración urbana integral.
85
e) Programas de desarrollo urbano del Programa parcial de desarrollo urbano del Centro
Histórico d Ciudad de México, D. F.:
Las acciones estratégicas del Programa parcial de desarrollo urbano se establecen a partir de
las cuatro líneas estratégicas de acción general y se declinan en los Programas de desarrollo
urbano siguientes, con líneas de acción y proyectos:
- Programa sectorial de vialidad y transporte
- Programa de rehabilitación de la fisonomía urbana
- Programa de recuperación de monumentos inmuebles
- Programa sectorial de regeneración habitacional
- Programa de vivienda nueva en lotes baldíos y edificios ruinosos
- Programa sectorial de comercio
- Programa de recuperación colectiva del espacio público, plazas y jardines,
- Programa de mejoramiento (reintegración y rehabilitación del tejido social y grupos
vulnerables) de desarrollo social
- Programa de seguridad pública con participación ciudadana
- Programa de ampliación y difusión de la oferta cultural del Centro Histórico
- Programa de participación ciudadana.
f) Programas de medio ambiente
Las acciones estratégicas del Programa parcial de desarrollo urbano conciernen Programas
de medio ambiente, para resolver problemas de contaminación por desechos sólidos, aire y
ruido (forestación de espacios públicos, reorganización del tráfico, mantenimiento de las redes
de infraestructura…).
II. Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Centro Alameda
Este programa está diseñado para satisfacer las necesidades más apremiantes de la
población (vivienda, seguridad, empleo, equipamientos sociales), y restituir las funciones
urbanas de la zona Centro Alameda como parte de una estrategia metropolitana, dirigida a la
construcción de una nueva centralidad en Ciudad de México, D. F.
a) Objetivos del Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Alameda
El objetivo general del programa es múltiple: atender las necesidades de mayor apremio en la
comunidad y contribuir a la construcción de una nueva centralidad en Ciudad de México,
procurando:
- El repoblamiento de la zona.
- La conservación de sus monumentos incluida la estructura urbana.
- La revitalización de la base económica y social.
- El mejoramiento y ampliación de los servicios públicos.
- La participación de la comunidad en todos niveles de decisión.
86
III. Programa parcial de desarrollo urbano La Merced
El Programa parcial de desarrollo urbano La Merced plantea fomentar el mejoramiento y el
desarrollo integral del área que abarca. Esta imagen objetivo se logra definiendo acciones
conjuntas en términos urbanísticos, sociales y económicos.
Desde el punto de vista urbanístico, se trata de lograr la legibilidad del tejido urbano local,
integrándolo al ámbito metropolitano, ya que esta área es parte de la ciudad centro y su
ubicación geográfica le confiere un papel importante como puerta de acceso desde el costado
occidental. En términos socioeconómicos, se trata de lograr un arraigo de la población y
revertir la tendencia de despoblamiento, así como aprovechar la infraestructura urbana y
económica del área.
a) Objetivos del Programa Parcial de Desarrollo Urbano La Merced
Con base en las propuestas realizadas en los Talleres de Participación Ciudadana, los
objetivos del Programa parcial de desarrollo urbano La Merced son los siguientes:
Mejorar la zona de mercados de La Merced
- Integrar la actividad comercial y de abasto, tanto de los mercados como de las plazas
comerciales en el área.
- Lograr el aprovechamiento de los espacios subutilizados en las plazas comerciales.
Revertir el despoblamiento y fomentar la identidad de barrio
- Mejorar las zonas habitacionales deterioradas, física y funcionalmente, con programas
específicos según el tipo de vivienda.
- Propiciar el arraigo de la población en su lugar de residencia, evitando su migración y la
proliferación de usos no habitacionales.
- Lograr la integración de la comunidad a partir de la creación de centros de barrio.
- Revitalizar las zonas con concentración de inmuebles patrimoniales, que propicien la
consolidación de la imagen e identidad de las colonias.
- Rescatar los espacios públicos y dotarlos de mobiliario adecuado para el bienestar de la
población.
- Mejorar la fisonomía urbana.
Mejorar e integrar las infraestructuras y los equipamientos
- Aprovechar la infraestructura y equipamiento existentes, mediante programas de
mejoramiento para alcanzar una mejor atención para la población.
- Adecuar el funcionamiento de la estructura vial, optimizando los sistemas de transporte,
dotándola de la señalización conveniente y limitando los usos indiscriminados en la vía
pública (estacionamientos, paraderos de microbuses, ambulantes).
87
El Programa ¡Échame una manita!55
El Programa ¡Échame una manita! (1991-1994), dirigido a conservar el Centro Histórico de
Ciudad de México, quiso involucrar tanto a la comunidad como al sector privado en la
recuperación integral del Centro Histórico por medio de intervenciones que mejoraran la
infraestructura e imagen del sector (rehabilitación de calles y plazas). Este programa contó
con numerosos instrumentos para facilitar la integración de agentes en cuanto a la
recuperación de inmuebles con diversas finalidades. Más que un programa en el sentido
tradicional del término, ¡Échame una manita! fue una convocatoria a la participación de
propietarios e inversionistas, y su enfoque quiso superar la mera restauración de monumentos
aislados. Quiso contemplar integralmente los aspectos urbanos, arquitectónicos, sociales,
económicos y políticos del Centro Histórico, buscando así atraer inversiones mediante
intervenciones públicas en la remodelación de calles y plazas.
El Programa ¡Échame una manita!, consistió también, en un conjunto de nuevos instrumentos
de intervención: técnicos, fiscales, administrativos y financieros, indispensables para superar
la compleja problemática que en la mayoría de los casos presenta la recuperación de los
inmuebles de un Centro Histórico, apoyando con financiamiento, incentivos y facilidades a
todos aquellos actores interesados en restaurar o rehabilitar los inmuebles, sean éstos
usados para equipamientos, vivienda, actividades comerciales o de servicio.56
La campaña de difusión del programa ¡Échame una Manita!, fue un esfuerzo publicitario
importante que demostró que la suma de voluntades y esfuerzos públicos (incentivos fiscales)
y privados (inversiones), era fructífera. Esta experiencia se puede considerar como el inicio
del proceso de regeneración integral del Centro Histórico de Ciudad de México.
55
Página web http://www.cyp.org.mx/chcm/echame.html. Programa ¡Échame una manita!, 1991-1994, México, D.F. 56
Ibídem
88
Algunas conclusiones respecto a la estrategia de planificación aplicada en el centro de
la ciudad de México, D. F.
Las tres áreas de planeamiento que conforman el Centro Histórico de Ciudad de México,
fueron delimitadas mediante la figura de Programas parciales de desarrollo urbano; es decir,
el ámbito de desarrollo urbanístico de cada una de ellas está informado por unos objetivos
específicos, unos proyectos y unos programas urbanos resultantes del proceso de
participación y de los talleres urbanos desarrollados por la Secretaría de Desarrollo y Vivienda
con la cooperación de la ciudadanía.
Las tres áreas tienen potencialidades un poco diferentes pero complementarias, que
permitirán un desarrollo integral de la zona centro de Ciudad de México: I. En el Programa
parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., se hace énfasis
en la recuperación de una nueva forma de expresión de la centralidad, mediante el
aprovechamiento tanto del patrimonio construido como del espacio público, otorgándole
especial atención a la promoción de vivienda y a las actividades económicas compatibles con
el proyecto estratégico de regeneración integral, así como las inversiones públicas, privadas y
mixtas que coadyuven a fortalecerlo; II. El Programa parcial de desarrollo urbano del Centro
Alameda, se enfoca en atender las necesidades de mayor urgencia de la comunidad y en
contribuir al desarrollo de la nueva centralidad mediante el mejoramiento y ampliación de los
servicios públicos, la reactivación económica, la conservación de monumentos patrimoniales,
la atracción de población residente y la participación de la comunidad en todos los niveles de
decisión, y III. El Programa parcial de desarrollo urbano La Merced, se propone mejorar y
articular los espacios públicos con los equipamientos urbanos, como son los mercados de La
Merced con las plazas comerciales.
Por otro lado, se pretende realizar operaciones inmobiliarias de rehabilitación de inmuebles
patrimoniales y mejoramiento de zonas habitacionales deterioradas, física y funcionalmente,
con programas específicos según el tipo de la vivienda; paralelamente, se realizarán
programas de recuperación y mantenimiento del espacio público, de las infraestructuras y de
los equipamientos con el objetivo final de revertir los procesos de despoblamiento en el centro
de la ciudad.
En este sentido, los Programas parciales de desarrollo urbano son instrumentos de
planificación que garantizan la ejecución de proyectos integrales, los cuales contemplan todas
las dimensiones urbanas (social, económica, política, cultural y ambiental) y, a su vez,
determina la ejecución de los proyectos a corto, mediano y largo plazo; es decir, priorizan las
inversiones en los proyectos que puedan generar un impacto urbano inmediato en las áreas
de influencia de las tres zonas de planeamiento urbano.
89
Además de las consideraciones anteriormente planteadas, los Programas parciales de
desarrollo urbano también informan de la manera más adecuada para llevar a buen término
los procesos de ejecución de los proyectos, mediante el desarrollo de estrategias de gestión
de desarrollo urbano, estrategias financieras, instrumentos jurídico-administrativos e
instrumentos fiscales, los cuales se verán más adelante en el desarrollo de la experiencia.
Estrategia de gestión del suelo
Los instrumentos de gestión del suelo utilizados por los mexicanos son variados. La
aplicación de algunos de ellos hace parte de la gestión operativa de la empresa INVI Instituto
de Vivienda del Distrito Federal, quienes a partir de un programa de reserva inmobiliaria,
realizan la transferencia de titularidad de los derechos de inmuebles, propiedad de terceros
hacia un fideicomiso traslativo de dominio, mediante el cual el INVI tenga la facultad de
designar a los beneficiarios de las acciones de vivienda que se contengan o puedan
desarrollarse en el mismo.57 Es decir, se plantea un esquema de bancos de tierra, en donde
la empresa INVI, adquiere terrenos o edificaciones bajo diversas figuras para el desarrollo de
vivienda de interés social. Dicha reserva inmobiliaria se genera a través de los procesos de
adquisición, expropiación o desincorporación, definidas a continuación: I. Adquisición.-
Procedimiento para la constitución de reserva territorial mediante la compraventa directa de
terrenos en el mercado inmobiliario del Distrito Federal; II. Desincorporación.- Procedimiento
administrativo para la enajenación de inmueble propiedad del gobierno del Distrito Federal en
favor del Instituto de Vivienda del Distrito Federal; III. Expropiación.- Disposición jurídica a
través de la cual, el gobierno del Distrito Federal adquiere inmuebles para destinarlos a una
utilización pública o de interés social para diversos fines, entre los que destaca el desarrollo
de programas de vivienda de interés social, rehabilitación de vivienda popular y reubicación
de los asentamientos humanos irregulares en zonas de alto riesgo.58
Todos los instrumentos anteriormente explicados tienen algo en común, y es que para
generar suelo necesariamente deben comprar los terrenos o edificaciones, ya sea por
adquisición, por enajenación o por expropiación. Entre las diversas fuentes consultadas, no
hacen referencia a instrumentos de gestión del suelo basados en la gestión asociada, a
diferencia del Programa parcial de desarrollo urbano La Merced, es decir, que los
mecanismos para generar suelo, por lo general, son los más conservadores para el desarrollo
de los proyectos inmobiliarios. En el Programa parcial de desarrollo urbano de La Merced, se
contempla la promoción y creación de figuras asociativas diferenciadas (asociación de
agentes sociales, privadas y públicas) que concreten los compromisos establecidos en los
sistemas de actuación para el establecimiento de proyectos urbanos que determinen el tipo
de actuación aplicable: los porcentajes de la participación de los sectores social y privado con
el sector público de acuerdo con los aportes realizados, la figura asociativa apropiada, el
esquema e instrumentos financieros adoptados y los plazos de ejecución de los programas
sectoriales en cada proyecto urbano específico.
57
página web http: //www.invidfgob.mx/contenido/qesinvi/quees.html, INVI. Instituto Nacional de Vivienda del Distrito Federal 58
Ibídem
90
Estrategia económico-financiera
La estrategia económico-financiera está informada por la gestión realizada en el Programa
¡Échame una manita! (19911994) y el Plan estratégico para la regeneración y el desarrollo
integral del Centro Histórico de Ciudad de México, plan ejecutado por el Fideicomiso del
Centro Histórico (19972001).
a) Programa ¡Échame una manita!59
La innovación del programa, en lo que se refiere al financiamiento de los proyectos de los
particulares, estaba encaminado en facilitarle a los propietarios arreglar sus inmuebles o
reacondicionar sus establecimientos comerciales o de servicios. No todas las obras
requirieron de crédito. La gran mayoría pudieron llevarse a cabo con recursos propios. Las
obras públicas fueron financiadas con recursos presupuestales del gobierno de la ciudad.
El esquema de financiamiento operó con recursos de Nacional Financiera a través de sus
intermediarios financieros. Además, para reforzar la atención a los pequeños negocios, se
pudo contar con el respaldo del Fondo de Desarrollo Económico y Social del Distrito Federal
(FONDEF), por medio de sus programas de capacitación, asistencia técnica y financiamiento.
El crédito se podía destinar a: I. Restauración, rehabilitación y construcción de inmuebles; II.
Reacondicionamiento de establecimientos comerciales y de servicios, y III. Restauración de
fachadas y rehabilitación de obras exteriores.
El respaldo financiero se otorgó para apoyar las necesidades de capital de trabajo e
inversiones fijas. Las tasas de interés fueron preferenciales, pero no subsidiadas. La
evaluación de la solicitud de financiamiento se realizó conforme a las políticas crediticias de
cada institución, en función de la viabilidad del proyecto, del flujo de efectivo que permitiera su
pago, y la existencia de una garantía que lo respaldara, que podía ser por medio de bienes
inmuebles, avales o fianzas.
- Incentivos fiscales en la escala distrital: en el marco del programa ¡Échame una manita!,
en la escala federal (Distrital) se otorgaron incentivos en materia de impuesto sobre la
renta (ISR): -Reducción de la depreciación inmobiliaria de 20 a 10 años; es decir, el 10%
anual en vez del 5%- Tratándose de una deducción anticipada, se autorizó deducir el 77%
de la inversión en un solo año, en vez del 51%.
- Incentivos fiscales en la escala local: el gobierno de la ciudad otorgó un subsidio
equivalente al 100% por concepto de: I. Impuesto predial, durante la obra; II. Impuesto
sobre adquisición de inmuebles (ISAI); III. Contribuciones de mejoras; IV. Derechos de
expedición de licencia de construcción; V. Inscripción en el registro público de la
propiedad. Estas reducciones fiscales se ofrecieron para obras en inmuebles catalogados
previa tramitación de un certificado de restauración.
59
Página web http://www.cyp.org.mx/chcm/echame.html. Programa ¡Échame una manita!, 1991-1994, México, D.F.
91
- Instrumentos de financiamiento municipal: transferencia de potencialidad.-
(transferencias de derechos de construcción y desarrollo en el caso colombiano): los
propietarios o inversionistas que rehabilitan un inmueble en el centro de la ciudad, no
pueden incrementar el aprovechamiento urbanístico del inmueble, pero por el contrario, si
pueden vender el potencial en altura no utilizado del edificio a favor de una mayor
densidad de edificación en proyectos localizados en otras áreas de la ciudad. Los
recursos obtenidos se aplicaron a la restauración y/o rehabilitación de edificios en el
Centro Histórico. El sistema fue operado hasta el año de 1997 por el Fideicomiso de
Transferencia de Potencialidad y fue aplicado en el programa ¡Échame una manita! como
mecanismo de financiamiento subsidiado para el Centro Histórico. Dicho mecanismo
hasta julio de 2002 todavía se encontraba en revisión.
- Facilidades administrativas. Disminución en los trámites para desarrollar los proyectos en
el Centro Histórico se lograron por la gestión operativa del Fideicomiso. Sólo en algunos
casos, cuando el proyecto por su complejidad lo ameritaba, se hicieron reuniones en las
que se presentaba la propuesta como anteproyecto, y todas las Instituciones involucradas
hacían sus observaciones para que se incorporaran al proyecto ejecutivo. Esta mesa de
proyectos interinstitucional, permitió superar la desalentadora tramitología que se
presentaba al hacerse revisiones parciales e independientes, por parte de cada
dependencia pública involucrada en la aprobación de los proyectos. La coordinación entre
las instituciones permitió abatir los tiempos, simplificar los trámites y, sobre todo, reducir
las molestias para los propietarios e inversionistas, que antes tenían que recurrir a una
multitud de oficinas para obtener sus permisos y licencias.
- Gestión de las inversiones durante el Programa ¡Échame una manita! Las acciones
realizadas entre 1991 y 1994 en el marco del programa fueron las siguientes: 626
inmuebles del Centro Histórico (de los 1.436 inventariados) fueron intervenidos, la
superficie rehabilitada fue de 898.675 m², la superficie de fachadas intervenidas fue de
398.205 m²; el 58% de los inmuebles intervenidos eran catalogados como monumentos
históricos o artísticos por el INAH o por el INBA. El 94% de las obras las realizó el sector
privado, con el 67,8% ($102,7 millones) de la inversión total (la inversión total fue de 151,5
millones de dólares).
Solamente el 23% de las obras fueron de restauración integral de inmuebles; el 8%, de obras
nuevas; 18% para acondicionar locales comerciales, y en un 51% de los casos, las obras
consistieron solamente en intervenir las fachadas de los inmuebles. Con el Programa de
rescate de calles, se recuperó la imagen urbana de la zona, con la implementación de nuevos
pavimentos, banquetas, iluminación y mobiliario urbano.
92
b) Plan estratégico para la regeneración y el desarrollo integral del Centro Histórico de Ciudad
de México - Fideicomiso del Centro Histórico (gestión 19972001):
El Fideicomiso del Centro Histórico fundamenta su intervención en dos líneas estratégicas de
financiamiento: I. Desarrollo de proyectos y obras mediante la gestión de subsidios e
incentivos fiscales, simplificación de trámites y facilidades administrativas, para los
propietarios e inversionistas que lo soliciten, pero que cuyas acciones contribuyeran
efectivamente a la recuperación, protección y conservación del Centro Histórico de Ciudad de
México, y II. Por medio de proyectos específicos desarrollados en el marco de la operación
del “Plan estratégico para la regeneración y desarrollo integral del Centro Histórico”.
I. Desarrollo de proyectos y obras: las inversiones realizadas por el Fideicomiso del Centro
Obras realizadas en el Centro Histórico de Ciudad de México, DF., Por
Uso de diciembre de 1997 a agosto de 2000
Fuente: Fideicomiso del Centro Histórico de Ciudad de México D. F., (1997-2001) Página web http://www.cyp.org.mx/chcm/gestionrcoulomb.html
El gráfico anterior muestra con claridad la importancia de las inversiones en proyectos y obras
desarrollados mediante subsidios e incentivos fiscales en los usos comerciales y de vivienda
principalmente. Entre los dos usos se invirtieron alrededor de 61%, es decir, poco más de 47
mil millones de pesos colombianos, seguidos por las actuaciones dirigidas para fomentar el
turismo con 14% del total de las inversiones, y por último, se encuentran las actuaciones
realizadas en oficinas y en educación y cultura con un 15% entre los dos usos.
Es interesante observar la mezcla de usos que se desarrolla en el transcurso de los tres años;
en la totalidad del período de referencia, las intervenciones inmobiliarias se concentraron en
la actividad comercial, con un total de 67 operaciones, lo que representó el 46% del total de
obras apoyadas por el Fideicomiso del Centro Histórico, que a su vez representó el 24% de la
inversión total, es decir, US$ 9.865.348; sin embargo, aunque con menor número de
acciones, la inversión mayor que se registró en este período, fue para la restauración y
acondicionamiento de espacios educativos, que representó el 35% del total de inversión para
el Centro Histórico, con un monto de US$ 14.589.455.
93
Por otro lado, en el periodo 1999-2000, con una inversión total de US$ 31.232.978, el FCH
apoyó la realización de 12 obras nuevas en el Centro Histórico; 16 proyectos de
acondicionamiento de espacios; 77 rehabilitaciones y 14 restauraciones de fachadas.
Obras realizadas en el Centro Histórico de Ciudad de México, DF., apoyadas por el FCH
Cabe resaltar que los proyectos de obra nueva sobresalen en el último período registrado
(año 2000); su incremento es de 500% respecto al año 1999. Este fenómeno puede
explicarse por el efecto contagio que están propiciando las inversiones en espacio público, en
embellecimiento de fachadas y en rehabilitación de edificios fundamentalmente, los cuales
abren el espacio para el desarrollo de operaciones inmobiliarias mediante la sustitución de
antiguas estructuras, por otras que cumplan con las funciones que se requieren en la
actualidad.
c) Incentivos fiscales y financieros en el Programa parcial de desarrollo urbano del Centro
Histórico.
Las reducciones fiscales estarán definidas con base en la redefinición de zonas y valores
catastrales, para lograr un esquema fiscal más equitativo con objeto de fijar los valores e
impuestos en función de las actividades permitidas. De esta manera, las reducciones fiscales,
se establecen de acuerdo con dos objetivos: I. estimular el mercado inmobiliario, y II. Apoyar
al arrendamiento, importante en el Centro Histórico, por motivos de escasez de crédito y falta
de liquidez. En cuanto a la estrategia financiera, se proponen instrumentos financieros
operativos, un mecanismo jurídico-administrativo que garantice transparencia en el manejo de
fondos tanto públicos como privados, la constitución de Fideicomisos para impulsar la
actividad económica inmobiliaria y las inversiones públicas y privadas, y la creación de un
mecanismo de control para los recursos que genere el Sistema de Transferencia de
Potencialidad exclusivo para el Centro Histórico.
94
d) Incentivos fiscales y financieros en el Programa parcial de desarrollo urbano Centro
Alameda
Subsidios y estímulos fiscales que otorga el gobierno del Distrito Federal para estimular el
desarrollo urbano del Centro Histórico de Ciudad de México, principalmente para nuevos
desarrollos inmobiliarios, y programas de mejoramiento ambiental (Ley de Ingresos del
Distrito Federal, Código Financiero del Distrito Federal).
e) Incentivos fiscales y financieros en el Programa de desarrollo urbano La Merced
La estrategia financiera de este programa está definida por un conjunto de instrumentos
fiscales y financieros para llegar a los modelos de financiamiento adecuados a los proyectos
específicos, es decir, los perfiles de inversión. Estos perfiles contienen los aspectos
económico, técnico, financiero, administrativo, social y jurídico, para ser analizados y
aprobados por las comisiones en caso de apoyo con fondos públicos (Secretaría de
Desarrollo Económico del gobierno del Distrito Federal), antes de que se proceda a la
elaboración del estudio de factibilidad técnica, económica y financiera, para la evaluación de
los riesgos. Se evaluará el proyecto mediante el análisis del flujo de caja, para determinar la
rentabilidad mínima aceptable (TIR), y se formulará un plan de financiamiento que incluya el
tipo de financiamiento y la capacidad de endeudamiento.
La promoción y la gestión de los proyectos consiste, también, en consultar las organizaciones
pertinentes, a fin de evaluar el interés que despierten las acciones estratégicas propuestas a
los inversionistas y evaluar su facilidad en el corto y mediano plazo para, en la medida de lo
posible, definir acciones concretas de promoción de las inversiones.
Estrategia de Participación
Esta experiencia se caracteriza por el desarrollo de una gestión bastante autónoma de los
recursos públicos, por medio de la creación en el distrito y en el ámbito privado de patronatos
y fideicomisos; sumado a esto, es importante resaltar la búsqueda del gobierno federal por
consensuar con los empresarios y la sociedad, siempre con el objetivo de captar recursos y
ejecutar los programas y acciones de recuperación en el Centro Histórico de Ciudad de
México, D. F.
De esta forma, la alcaldía de Ciudad de México inició el proceso de recuperación del centro a
través de la gestión operativa de la empresa privada Fideicomiso del Centro Histórico (FCH).
95
a) Instrumento Lista de Verificación Municipal
La voluntad política para darle solución al problema cada vez más acuciante de deterioro
urbano en el centro de Ciudad de México, D. F., se tradujo en crear una imagen institucional
que liderara el proceso de recuperación urbana. Con este objeto se creó el Patronato del
Centro Histórico en 1990, integrado por personalidades de la cultura, la comunicación y los
negocios, el cual creó un organismo privado denominado Fideicomiso del Centro Histórico
(FCH), que funcionó hasta el año 2002 como un instrumento de acción compartida entre el
gobierno del Distrito Federal y los distintos actores sociales y privados. El inicio de la acción
operativa del FCH se desarrolló en el marco del Programa ¡Échame una Manita! (1991-1994).
Dicha acción parece haberse interrumpido entre los años de 1994 y 1997, período
administrativo en que no hubo ninguna gestión operativa del Fideicomiso del Centro Histórico.
Posteriormente, en el período 1997-2001, la gestión operativa del FCH se concentró en
desarrollar los proyectos del Plan estratégico para la regeneración y el desarrollo integral del
Centro Histórico de Ciudad de México.
No obstante, y con el desarrollo institucional logrado por el Distrito Federal hasta el año 2002,
todavía hay déficit en materia de gobernabilidad. En primer término, el Centro Histórico “sufre”
la intervención desarticulada de más de 20 instituciones locales o federales de gobierno. La
falta de congruencia y unidad de acción gubernamental dificulta la gestión de los más
elementales aspectos de orden urbano y convivencia social. En segundo lugar, la gestión
pública padece de graves déficit en materia de regulación y conciliación de los distintos
intereses opuestos (comerciantes establecidos - comerciantes ambulantes, población
residente - población flotante; propietarios - inquilinos, etc.) y está todavía fuertemente
condicionada por la permanencia de una cultura clientelista y corporativa fuertemente
internalizada por las estructuras sociales y de gobierno.
b) Instrumento perfil
El conocimiento de las condiciones urbanas del centro, producto de los diagnósticos
realizados por el gobierno federal, permitió vislumbrar la problemática que aquejaba el buen
funcionamiento y las condiciones de deterioro urbano: pérdida de población, deterioro y
obsolescencia física, económica y funcional, abandono inmobiliario, indigencia, ambulantaje y
marginalidad, entre otros. Dicha problemática permitió establecer los objetivos y prioridades
sobre las acciones y estrategias para la toma de decisiones más acertada para la
recuperación del Centro Histórico de Ciudad de México, D. F. Además en febrero de 1998, se
inició la construcción del Sistema de Información Geográfica del Centro Histórico de Ciudad
de México, instrumento que facilita la planificación y gestión del desarrollo urbano.
96
c) Instrumento análisis de agentes
Como se decía con anterioridad hay más de veinte instituciones municipales vinculadas en la
recuperación del Centro Histórico del D. F.; algunas cumplen funciones de control, otras
participan mediante la formulación y ejecución de proyectos (organismos que priorizan sus
actividades en el desarrollo de vivienda y recuperación de inmuebles) y otros están
encargados de declarar y velar por la conservación y el mantenimiento de edificios con valor
monumental e histórico. Además de los organismos gubernamentales, se encuentran todos
los agentes sociales (organizaciones empresariales, gremiales, académicas, vecinales, y la
ciudadanía en general). Entre los organismos gubernamentales que intervienen en la
recuperación del centro histórico sobresalen los siguientes:
- Organismos de control: entre los organismos de control se encuentran el gobierno del
Distrito Federal y el Patronato del Centro Histórico que coordina las acciones requeridas
para la recuperación, protección y conservación del Centro Histórico.
- Organismos encargados de la promoción de vivienda: los organismos que realizan la
formulación, ejecución y promoción de proyectos de vivienda son los siguientes: Fondo de
Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI), entidad especializada en la
financiación de proyectos de vivienda; Centro de la Vivienda y Estudio Urbanos
(CENVI),que contribuye junto con otros actores sociales a la transformación democrática,
equitativa e incluyente de las ciudades mexicanas, a través de la investigación y la
difusión de conocimientos sobre los fenómenos económicos, políticos, sociales y
ambientales que las determinan y a intervenir activamente en los procesos de planeación,
diseño, producción o mejoramiento del espacio urbano y habitacional, y el Instituto de la
Vivienda del Distrito Federal (INVI), cuyo propósito es diseñar, establecer, proponer,
promover, coordinar, ejecutar y evaluar las políticas y programas de vivienda enfocados
principalmente a la atención de la población de escasos recursos económicos en el
Distrito Federal, en el marco del Programa general de desarrollo del Distrito Federal, de la
Ley de vivienda del Distrito Federal y de los programas que se deriven.
- Organismos encargados de la declaración y conservación de monumentos: hay dos
institutos que concentran sus actividades en la preservación y conservación de inmuebles
de patrimonio: el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y el Instituto
Nacional de Bellas Artes (INBA). Estas dos entidades son los organismos competentes en
normar las acciones tendientes para la preservación del Centro Histórico; no obstante, la
coordinación en materia de planeación y gestión entre estos organismos federales y el
gobierno de Ciudad de México es muy problemática, y depende en gran medida de la
existencia (o no) de una voluntad de colaboración entre ambos niveles de gobierno. La
agilización en los procesos se ha visto mermada por la gran confusión y superposición de
funciones entre distintos organismos de Gobierno, las cuales incrementan la cantidad de
trámites para desarrollar los proyectos, por lo que se ha demandado del Gobierno una
instancia única que permita unificar la gestión pública y agilizar el diseño y aprobación de
los proyectos de rescate del Centro Histórico.
97
d) Instrumento consulta urbana
Luego de la creación del Fideicomiso del Centro Histórico, el organismo debía generar un
ámbito de promoción ante los particulares y las entidades competentes, para dar a conocer
los posibles proyectos, las líneas estratégicas de acción, las obras y los servicios que
propiciaran la recuperación, protección y conservación del Centro Histórico de Ciudad de
México D. F. Algunas de las principales inquietudes por parte de los agentes sociales, fue
siempre la disminución en la tramitología para el desarrollo de los proyectos. En el comité
técnico participaban el jefe de gobierno de la Ciudad de México, el secretario de Desarrollo
Urbano y Vivienda (SEDUVI), quienes, a su vez, coordinan los talleres de participación
ciudadana; el delegado en Cuauhtémoc, el subdelegado del Centro Histórico y el director
general de Servicios Metropolitanos del gobierno de Ciudad de México (SERVIMET).
e) Instrumento microplanificación
El gobierno del Distrito federal les dio mucha importancia a los agentes sociales en el
proceso; se logró una interlocución entre el gobierno central de Ciudad de México y las
delegaciones políticas con la sociedad, representada por organizaciones sociales,
empresariales, gremiales, académicas, vecinales, y la ciudadanía en general. Este proceso se
ha llevado a cabo para la implementación de los Programas parciales de desarrollo urbano,
escenario de planificación en donde las propuestas concretas que demandan los habitantes
toman importancia en el proceso, porque son ellos mismos quienes se convierten en
protagonistas y destinatarios de las acciones de la planeación urbana en este nivel.
En estos eventos participativos, se movilizó apoyo y consenso social y político sobre temas
como la elaboración de los Programas parciales de desarrollo urbano; además, se permitió la
articulación de las diversas políticas de desarrollo urbano y vivienda dentro de un marco de
desarrollo integral sobre el territorio con la participación de la ciudadanía en su elaboración,
se generaron propuestas que proporcionan insumos a las delegaciones para realizar acciones
inmediatas y fundamentales en la instrumentación de los paquetes territoriales de desarrollo
integral.
f) Instrumento pacto urbano
Luego del proceso de consulta urbana, los agentes involucrados en el proceso de
concertación anteriormente identificados, lograron formalizar mediante objetivos estratégicos
las metas, las líneas estratégicas de intervención, los programas, los proyectos y la visión
prospectiva de lo que quieren que sea el Centro Histórico, lo cual se traduce en los tres
Programas parciales de desarrollo urbano, cuyos ejes estratégicos están dirigidos a: I.
Rescatar la centralidad del Centro Histórico; II. Regenerar las condiciones de habitabilidad en
la vivienda y en los espacios públicos; III. El desarrollo económico, y IV. El desarrollo social.
98
g) Instrumento grupo de trabajo multiactoral
Luego de la implementación de los acuerdos, el desarrollo de los proyectos se plantea
mediante la interlocución y ejecución coordinada de diversos agentes, identificados en los
Programas parciales de desarrollo urbano, como la administración urbana y la participación
ciudadana.
- La administración urbana: se desarrolla a través del organismo autorizado por la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la Comisión Intersectorial que está integrada por
la delegación Cuauhtémoc, el INAH, el INBA, SEDUVI, el Fideicomiso Alameda, y la
representación de los vecinos. El Programa delegacional de desarrollo urbano de la
delegación Cuauhtémoc propone el desarrollo de procedimientos claros y transparentes
para la expedición de permisos mediante trámites que serán inducidos por el Programa de
desarrollo urbano, y establece el procedimiento de auditoría en los usos del suelo,
mediante la comisión intersectorial, a fin de detectar, corregir y atender las deficiencias y
anomalías de la gestión urbana.
- La participación ciudadana: en la gestión urbana se establece conforme a la Ley de
participación ciudadana del Distrito Federal. Para promover y vigilar las ejecuciones de los
proyectos del Programa parcial, los programas operativos anuales y los proyectos de
inversión derivados de éste, se crea la Comisión de Seguimiento del Programa Parcial,
sobre la base de los talleres anteriores de participación ciudadana coordinados por la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI).
Como se observa, los agentes que intervienen en los Programas parciales de desarrollo
urbano están bien identificados, como también las tareas delegadas para cada agente para
elaborar, consolidar y desarrollar los consensos alcanzados en la consulta urbana e
implementar los procesos conducentes al posterior desarrollo de los proyectos.
Estrategia de promoción y “marketing”
Se han realizado actividades de promoción en el marco del establecimiento de convenios
internacionales de cooperación, con gobiernos nacionales y locales, particularmente con
ciudades que tienen centros históricos declarados patrimonio cultural de la humanidad, entre
los que se destacan: I. El hermanamiento con Habana Vieja (Cuba) (1997); II. La participación
del gobierno del Distrito Federal, a través del FCH, en la constitución de la Red
Latinoamericana de Ciudades con Centros Históricos -.Lima y La Habana.- 1997 y noviembre
de 1998; III. La realización de la consulta urbana sobre el Centro Histórico, convocada por el
PGU - ALC, el FCH y el GDF, en septiembre de 1998; IV. La realización, en abril de 2000, del
III Encuentro de alcaldes y autoridades de ciudades de América Latina y el Caribe, con
centros históricos en proceso de recuperación, convocado por la Unesco, la Red de Ciudades
de América Latina y el Caribe con Centros Históricos en Procesos Dinámicos de
Recuperación, el gobierno del D. F., el Fideicomiso del Centro Histórico de Ciudad de México,
y el Consejo del Centro Histórico; V. Las misiones franco mexicanas, y el Seminario
internacional: políticas e instrumentos fiscales para el desarrollo integral (junio de 2000), en el
marco del Convenio de Cooperación Franco-Mexicana (FCH por la parte mexicana, y la
organización PACTARIM, por la francesa), para la rehabilitación integral de seis manzanas en
la zona de La Merced, Cuauhtémoc.
99
Por otro lado se han organizado eventos locales de gran magnitud que han permitido
interactuar a los habitantes con su Centro Histórico. Un evento de este tipo fue el desarrollado
en el segundo semestre de 1998, en donde el FCH organizó el Programa “Encuentros
nocturnos por el centro” (visita guiada a algún sitio histórico, cena, concierto y transportación
en el tranvía), en total once eventos; en temporadas especiales se realizó el Programa
“Crónicas y leyendas”; en febrero de 1999 se creó el Coro del Centro Histórico.
Como instrumento de difusión de toda la oferta turística, cultural y comercial que ofrecía el
Centro Histórico, se creó la Cartelera Centro Histórico. Para tal efecto, en mayo de 2000, el
Fondo Mixto de Promoción al Turismo financió el tiraje de la primera impresión que fue de
30,000 ejemplares de distribución gratuita. Se acordó una periodicidad bimestral,
correspondiendo el primer tiraje a mayo-junio de 2000.
3.2.4 Programas y Proyectos. Los cuatro Programas para el desarrollo integral del
Centro Histórico de Ciudad de México, D. F.
Los proyectos específicos desarrollados en el marco de la operación del Plan estratégico para
la regeneración y desarrollo integral del Centro Histórico, están definidos en cuatro programas
estratégicos (1997-2001): a) Programa para el desarrollo integral, rescate de la centralidad; b)
Programa para el desarrollo integral, rescate habitacional; c) Programa para el desarrollo
integral, desarrollo económico y; d) Programa para el desarrollo integral, desarrollo social.
a) Programa para el desarrollo integral, rescate de la centralidad
Con una problemática caracterizada por la privatización del espacio público, inseguridad
pública, subutilización de equipamiento e infraestructura, congestión vial, y una fuerte
incidencia de población flotante, la labor del Fideicomiso encaminada al rescate de la
centralidad se refirió a programación y ejecución de proyectos orientados a la rehabilitación
de espacios abiertos, mejoramiento de la imagen urbana, reforestación e iluminación de
monumentos y calles que permitieran una “reapropiación colectiva del espacio público” por
parte de la población residente, entendida a partir de la valoración del patrimonio.
De la gestión operativa del Fideicomiso del Centro Histórico (1997-2001), se destacan las
siguientes acciones en el Programa de desarrollo integral, rescate de la centralidad:
Limpieza de plazas
Desde el inicio de su operación, el 4 de julio de 1998 hasta agosto del año 2000, se
realizaron campañas de limpieza en todas las plazas y obras de mejoramiento en las
plazas del Estudiante, Loreto, Juan José Baz “del Aguilita”, Callejón de Ecuador, Callejón
de San Ignacio, Pugibet, Santos Degollado, la Conchita, Nezahualcóyotl, Regina, Primo
Verdad, Vizcaínas, San Jerónimo, Solidaridad, José Martí, Alonso García Bravo y San
Miguel.
100
Iluminación y “Postes 1900”
En el último trimestre del año de 1999, se inició la sustitución de lámparas de los 832
“postes 1900”, actuales de luz color ámbar de 250 watts por lámparas de aditivos
metálicos de luz blanca de 150 watts. Además, se inició la colocación de 300 brazos para
lámparas peatonales para los “postes 1900” de las calles 5 de Mayo, Francisco I, Madero,
Tacuba, 20 de Noviembre y 16 de Septiembre. Se adquirieron 17 “postes 1900” de los 200
programados en una primera etapa.
El Fideicomiso del Centro Histórico desarrolló la puesta en marcha del “Plan luz” para el
conjunto del Centro Histórico, proyecto en el que se han registrado los siguientes
avances:
Otros proyectos importantes de iluminación promovidos por El Fideicomiso del Centro
Histórico son: I. La iluminación en Alameda Central con la colaboración de la Dirección de
Alumbrado Público del gobierno del Distrito Federal; II. La iluminación artística de la
Catedral Metropolitana y Sagrario Metropolitanos realizada en forma conjunta con la
Secretaría de Obras y Servicios, por medio de la Dirección General de Obras, la Dirección
de Alumbrado Público y la empresa francesa de alumbrado CITELUM.
Otros proyectos importantes desarrollados por el Fideicomiso son: I. La elaboración de un
estudio de diagnóstico y propuesta general de intervención para la regeneración urbana
de la zona de Santo Domingo, y II. El proyecto de vivienda nueva (25 viviendas) de nivel
medio, ubicado en Leandro Valle 6 - 8, construido y financiado por SARE.
Ámbito cultural
Con objeto de difundir la oferta cultural del Centro Histórico, el Fideicomiso trabajó en la
promoción de los siguientes proyectos: rehabilitación de Guatemala 18, para actividades
culturales de la Embajada de España; construcción de cines de arte como extensión de la
Cinemateca Nacional; consolidación del corredor turístico cultural, en particular en el
tramo deMonedaSeminario y Academia. La subdelegación del Centro Histórico coordinó el
Proyecto Polígono Moneda, en donde se realizaron reforzamientos de alumbrado público,
se colocaron 8 “postes 1900”, y se reforzó el servicio de basuras con la ubicación de
contenedores en las calles de Academia y Soledad.
101
g) Programa para el desarrollo integral, rescate habitacional
Con un diagnóstico caracterizado básicamente por una pérdida de población y vivienda;
deterioro de inmuebles; irregularidad de la propiedad; situación inquilinaria de escasos
recursos de la mayoría de los habitantes del Centro Histórico, y un abandono paulatino de las
plantas altas de los inmuebles, el Fideicomiso se había impuesto como principales desafíos:
rescatar el uso habitacional en parte del patrimonio histórico; rehabilitar viviendas con un
costo accesible para la mayoría de bajos ingresos; crear condiciones para el retorno de
sectores medios al Centro Histórico; lograr una mezcla de uso vivienda/actividad económica
de los inmuebles y generar una nueva oferta de vivienda en renta.
La gestión operativa del Fideicomiso durante el período 19982000 ha logrado realizar los
siguientes proyectos:
Catálogo del fondo de salvamento
Su función, desde su creación, el 9 de diciembre de 1998, es subsidiar los sobrecostos
que representan para los habitantes de escasos recursos, la rehabilitación habitacional de
88 inmuebles catalogados por el INAH en situación de alto riesgo, con objeto de contribuir
en el rescate del uso habitacional en edificaciones patrimoniales. Los 88 inmuebles
estaban habitados por 880 familias y el monto total de los subsidios solicitados al fondo se
elevaba a 130 millones de pesos, equivalentes a US$ 13.265.306,12. El Fideicomiso del
Centro Histórico con un donativo del gobierno de la ciudad rehabilitó las fachadas de Las
Cruces 12, Belisario Domínguez 76, Carmen 87, y Callejón de Girón 14.
Programa de regeneración habitacional
En 1999, el Fideicomiso creó el Programa de Regeneración habitacional en el Centro
Histórico de Ciudad de México, mediante el cual, dependiendo la fuente de
financiamiento, promovía tres modalidades de intervención en la vivienda del Centro
Histórico: I. Proyectos habitacionales financiados por el Instituto de la Vivienda del Distrito
Federal (INVI); II. Proyectos desarrollados por promotores privados financiados por FOVI,
y III. Rehabilitación de viviendas que realizan los propietarios de inmuebles, con recursos
propios.
I. Proyectos habitacionales financiados por el Instituto de la Vivienda del Distrito Federal
(INVI)
Entre septiembre de 1999 y agosto de 2000, el Fideicomiso del Centro Histórico, con
financiamiento del INVI, apoyó la rehabilitación de los inmuebles Las Cruces, Belisario
Domínguez, Cjón de Girón, República de Argentina y República de Uruguay, de los
cuales, en agosto de 2000, cuatro estaban en desarrollo y uno terminado, contabilizando
un total de 95 viviendas rehabilitadas, con una inversión de 10.894.376 pesos mexicanos,
equivalentes a US$ 1.111.671; y el mejoramiento de dos inmuebles más (proyectos
terminados), con un total de 39 viviendas.
102
II. Proyectos desarrollados por promotores privados financiados por FOVI
El FCH apoyó siete proyectos de obra nueva para vivienda de interés social entre 1999 y
agosto de 2000, los proyectos son: Berriozabal, Callejón de Tizapán, Galeana, Mina,
Zarco, Zarco y Nicaragua, de los cuales dos están terminados y cinco en proceso para un
total de 306 viviendas, y una inversión de 38.400.000 pesos mexicanos, equivalentes a
US$ 3.918.367.
III. Rehabilitación de viviendas que realizan los propietarios deinmuebles, con recursos
propios
De doce proyectos apoyados por el FCH y financiados por particulares con recursos
propios, dos proyectos se encuentran terminados y el resto en desarrollo, diez fueron para
vivienda de estratos medios en renta y sumaban un total de 259 viviendas, con un monto
de inversión de $ 51.313.654, equivalentes a US$ 5.236.087. Se impulsó el programa de
vivienda para sectores medios, con 25 departamentos frente a la plaza de Santo
Domingo, en conjunto con el Grupo Inmobiliario SARE.A pesar de los esfuerzos realizados
tanto por el Fideicomiso como por los particulares para acelerar el proceso de
regeneración habitacional, fue insuficiente debido a la carencia de recursos financieros
necesarios, a la escasez presupuestal para la rehabilitación de vivienda por parte del
Instituto de la Vivienda de Ciudad de México, y a la dificultad de obtención de facilidades e
incentivos fiscales para los interesados en la promoción inmobiliaria en el Centro Histórico
(fuera del Corredor Financiero), fueron de los obstáculos más fuertes presentes en este
proceso.
c) Programa para el desarrollo integral, desarrollo económico
Con una problemática caracterizada por una desestructuración y terciarización de la
economía del Centro Histórico; alto índice de desempleo y subempleo; proliferación de
comercio en vía pública, y subutilización del material turístico, el Fideicomiso se había fijado
como principales desafíos: desarrollar la industria turística (hotelera, restaurantera,
espectáculos, etc.); apoyar la creación de microempresas (para la artesanía y las obras de
restauración y rehabilitación de edificios patrimoniales); reordenar y regular el comercio en vía
pública; promover el patrimonio (nacional e internacionalmente), y dar mayor protección a las
actividades culturales.
103
El Fideicomiso del Centro Histórico apoyó obras con una superficie de aproximadamente 120
mil metros cuadrados para los usos de oficinas, comercio y servicios. Sobresalen los
proyectos ubicados en las calles 5 de Mayo; Francisco I Madero; Correo Mayor; 20 de
Noviembre y Avenida Juárez 97.
Con el ánimo de promover las actividades económicas relacionadas con el turismo, la
Universidad Autónoma Metropolitana - Unidad Xochimilco, por iniciativa del FCH, desarrolló
un estudio sobre turismo en el Centro Histórico. Dicho estudio fue financiado por la Secretaría
de Turismo del Distrito Federal, y contiene una propuesta de líneas estratégicas de acción,
algunas de las cuales se pusieron en operación. Como apoyo al turismo del Centro Histórico,
se puso en funcionamiento la Estación Centro Histórico en un predio de propiedad de
Servicios Metropolitanos del Gobierno de Ciudad de México - SERVIMET, enla Avenida
Juárez 64. El proyecto consta de un módulo de información turística, estación de “tranvías”
turísticos, baños públicos, área de exposiciones y venta de artesanía, libro-club y café.
Además, se promovió la instalación de ocho artesanos para la venta de sus productos, cuatro
exposiciones artísticas y dos conciertos musicales.
De 1998 a agosto de 2000, con apoyo del Fideicomiso del Centro Histórico, para desarrollar el
potencial turístico, se trabajó en la consecución de incentivos fiscales y obtención de
licencias, para el desarrollo de proyectos de restauración y reacondicionamiento por parte de
los inversionistas privados. Se rehabilitaron tres hoteles y trece restaurantes, de los cuales,
por su relevancia, se destacan los inmuebles ubicados en 5 de Mayo 59 y 61 (Hotel Colonial
Plaza); 5 de Mayo 45 (Hotel Rioja, en obra); 16 de Septiembre 82-84 (Gran Hotel de la Ciudad
de México, en obra); Tacuba 2 - Sanborns; Isabel la Católica 33 (Restaurante California). El
Banco de México estuvo restaurando el ex - hospital de Betlemitas para convertirlo en el
Museo de la Numismática. Así mismo, la Fundación Cultural Hérdez concluyó en 1998, las
obras de restauración del inmueble ubicado en Seminario 18 (Museo Gastronómico).
Respecto a la revitalización de las actividades universitarias, la Universidad Nacional
Autónoma de México, con apoyo del Fideicomiso del Centro Histórico (FCH), para la
consecución de incentivos fiscales y obtención de licencias, terminó la primera etapa (en
1998) de la restauración del inmueble ubicado en la calle de Moneda 2, para actividades
académicas del “Programa universitario de estudios sobre la ciudad” (PUEC).
104
d) Programa para el desarrollo integral, desarrollo social.
En este ámbito, el diagnóstico da cuenta sobre una fuerte presencia de grupos vulnerables:
indígenas, niños de la calle, ancianos, madres solteras, indigentes; pérdida de la identidad
social y cultural; deterioro de la cohesión de los barrios; escasa gobernabilidad, y relaciones
corporativistas y clientelares. Ante esto, el Fideicomiso se había impuesto como desafíos:
crear espacios y equipamientos públicos para indígenas, ancianos, y niños de la calle;
incrementar substancialmente los equipamientos barriales; e institucionalizar la participación
ciudadana y la autogestión comunitaria.
Se atendieron dos aspectos básicos en el desarrollo social: I. las solicitudes de asociaciones y
organismos no gubernamentales planteadas al Fideicomiso del Centro Histórico en torno a
inmuebles que pudieran ser utilizados para el desarrollo de sus actividades. En particular, se
trató de organizaciones que atienden a grupos vulnerables niños de la calle, prostitutas,
indigentes y personas de la tercera edad, entre otros, así como de proyectos comunitarios y
culturales, y II. El Fideicomiso, en coordinación con las asociaciones civiles e instituciones de
asistencia privada (en total 27) y las instituciones responsables de la materia, elaboró un
Programa integral de desarrollo social para el Centro Histórico.
El Fideicomiso del Centro Histórico entre los años 1999 y 2000 trabajó en el desarrollo de los
siguientes proyectos: I. Creación del Programa de atención integral a adultos mayores, en
coordinación con la Secretaría de Educación, Salud, Desarrollo Social, y Procuraduría Social,
Junta de Asistencia Privada, que incorporaba vivienda, atención médica, psicológica,
alimentación y recreación, así como diversos talleres; promoción de mecanismos de
asociación para generar empresas productivas; II. Con un donativo del gobierno del Distrito
Federal, el Fideicomiso del Centro Histórico apoyó la creación de una empresa panificadora
La Buena Concha, que estaba bajo la gestión de los niños en situación de calle que atendía la
Fundación Renacimiento; III. Desarrollo del Proyecto “Casa de Las Mercedes” (albergue para
50 madres adolescentes), promovido por la Asociación Mujeres contra el SIDA y desarrollado
a partir del convenio firmado entre Caritas México, la Secretaría de Desarrollo Social del
gobierno de la ciudad, la Asociación y el FCH.
105
El Fideicomiso del Centro Histórico entregó a Caritas México (en el convenio se estableció
que los recursos serían donados a la Asociación, por intermedio de Caritas México) un
cheque por un monto de $ 1.350.000, equivalente a US$ 137.755, por concepto de donativo
para la realización de las obras de reacondicionamiento y equipamiento; IV. Creación del
Centro de Apoyo a la Mujer y el niño “La Semillita”, por iniciativa del Comité del Patrimonio
Inmobiliario y el apoyo de la Delegación Cuauhtémoc; V. Promoción del Proyecto
Rehabilitación de la Casa Nacional del Estudiante y apoyo a sus proyectos autogestionarios
por parte del Fideicomiso del Centro Histórico, y VI. Para fomentar ámbitos de participación
ciudadana, en septiembre de 1998, dentro de las Jornadas sociales: cultura y sociedad en
Ciudad de México, Espejo de nuestra ciudad, se llevó a cabo el foro denominado LA
PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN EL CENTRO HISTÓRICO, convocado por el gobierno de
la Ciudad, el Fideicomiso del Centro Histórico y el Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos
(CENVI). El FCH colaboró en la realización de las consultas ciudadanas sobre los Programas
parciales para el Centro Histórico y el Centro Alameda.
El gobierno del Distrito Federal ha hecho un gran esfuerzo por revertir los procesos de
deterioro urbano en el Centro Histórico; no obstante, la función de los organismos que
intervienen en la recuperación del centro, a partir de la competencia de sus funciones, no está
bien definida, especialmente aquellos que tienen que ver con los bienes inmuebles de
patrimonio, por lo que se han generado problemas en los tiempos para obtener licencias de
construcción o subsidios para el mejoramiento de inmuebles; sumado a esto, está la
insuficiencia financiera del organismo gubernamental encargado (INVI) de subsidiar a los
propietarios con ayudas económicas.
Esta situación es una radiografía de los logros obtenidos en el Programa de desarrollo integral
rescate habitacional, en donde prácticamente el único proyecto que sobresale es el del
Catálogo del Fondo de Salvamento, en el cual se beneficiaron 880 familias con subsidios para
recuperar 88 inmuebles catalogados como edificios patrimoniales; no obstante, la constante
en los resultados del programa son poco alentadores y la promoción por parte del gobierno
del Distrito Federal (GDF) para reactivar la dinámica inmobiliaria tuvo inconvenientes debido a
la dificultad de los privados para adquirir incentivos fiscales y facilidades económicas.
Por otro lado, el trabajo desarrollado por el Fideicomiso del Centro Histórico en el Programa
de desarrollo integral rescate de la centralidad, ha tenido buenos resultados, pues se logró
rehabilitar una gran cantidad de plazas, se realizó todo un plan de iluminación y de mobiliario
urbano, aspectos que mejoran imprescindiblemente las condiciones de vivencia cotidiana a
los transeúntes que visitan e interactúan en el Centro Histórico de Ciudad de México, D. F.
106
Los logros obtenidos en materia de desarrollo económico están informados por la importancia
que se le dio al tema turístico, a la promoción de actividades comerciales y culturales
fundamentalmente, como fue la restauración de tres hoteles y trece restaurantes, la
restauración de dos edificios para convertirlos en museos para la ciudad y la difusión de toda
la oferta turística, cultural y comercial que ofrecía el Centro Histórico, mediante la creación de
la Cartelera Centro Histórico.
En el ámbito social, los logros obtenidos benefician principalmente a los niños de la calle, a
las madres solteras y a las personas de la tercera edad, con diversos programas que se
explicaron con anterioridad; no obstante, la otra población objetivo con problemas sociales y
económicos, como lo son los indigentes, las prostitutas y el ambulantaje, carecen de
programas de rehabilitación y programas de reubicación y creación de microempresas,
condiciones fundamentales para su consecuente reinserción y formalización de estos agentes
en la sociedad. Este aspecto es bien importante, porque los asuntos que realmente deterioran
los centros de las ciudades en el ámbito de la seguridad, son las zonas de tolerancia, la
indigencia y las ventas callejeras, las cuales actúan como focos detonantes del efecto
contagio del deterioro urbano en sus áreas de influencia. Muy seguramente, hasta que no se
solucionen estos focos de actividad deteriorante, no se agilizará en el proceso de
recuperación integral del Centro Histórico de Ciudad de México, D. F.
3.2.5 Indicadores de Impacto Urbano
En los últimos años, el gobierno del Distrito Federal (GDF) le ha dado mucha importancia a
los procesos de planificación mediante la participación de la ciudadanía en los talleres
urbanos; el resultado de estos procesos, es el Plan estratégico para la regeneración y el
desarrollo integral del Centro Histórico de Ciudad de México, instrumento de coordinación
entre los sectores público, social y privado y de concurrencia entre los gobiernos federal y
local para revertir los procesos de deterioro urbano. En este sentido, se crearon los tres
Programas parciales de desarrollo urbano, que plantean de forma prospectiva y con
instrumentos administrativos, legales, financieros, económicos y de gestión urbana, la forma
como se debe desarrollar cada una de las zonas.
Los indicadores de impacto urbano que aquí se contemplan, hacen referencia a la gestión
operativa del organismo Fideicomiso del Centro Histórico (FCH), cuyos ámbitos de
intervención se encuentran enmarcados en los Programas ¡Échame una manita!, período de
1991-1994, y la gestión realizada bajo la dirección del doctor René Coulomb Bosc, en el
período 1997-2001.
107
Comportamiento demográfico y habitacional en el Centro Histórico de
Ciudad de México (1970-2000)
El Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., ha venido sufriendo a lo largo de los años,
más específicamente a partir de la década de 1970, una pérdida de la población residente de
hasta el 51%. Este proceso de despoblamiento es alarmante; mientras en el año 1970, la
población residente era de 141.246 habitantes, para el año 2000 la población llega a 71.615
habitantes, y consecuentemente, el uso residencial también se reduce de 29.259 viviendas en
el año de 1970 a 18.375 en el año 2000. Este escenario es producto de la migración
voluntaria y forzada de las nuevas generaciones que encuentran mejores condiciones de
habitabilidad en la periferia de la ciudad, los cambios en el uso del suelo por actividades
comerciales y de servicios principalmente, el deterioro físico y funcional del parque
inmobiliario y los sismos del año 1985.
108
INDICADORES DE IMPACTO Recuperación del centro histórico Ciudad de México
Situación previa a la intervención Situación posterior a la intervención Indicador
Aspecto Unidad de
Medida
Cantidad Aspecto Unidad de Medida
Cantidad %
*N° de habitantes (año
1970)
Un 141.246 **N° de habitantes(año 2000)
Un 71.615 -49
*Número de viviendas(año
1970)
Un 29.259 *Número de viviendas(año 2000)
Un 18.375 -37
** Inmuebles patrimoniales intervenidos (1991-1994)
Un 626 ** Inmuebles patrimoniales intervenidos (2002-2005)
Un 189 -69
***Superficie construida deteriorada (1991-1994)
m²
898.675 ***Superficie construida rehabilitada (1991-1994)
m²
898.675 -
*** Fachadas intervenidas (1991-1994)
m²
398.205 ***Fachadas proyectadas (2002- 2005)
m²
6.590 -
****Área de edificios demolidos para proyectos de renovación urbana (2002-2005)
m²
70.000 ****Área de edificios demolidos para proyectos de renovación urbana (2002-2005)
m²
70.000 -
Plazas deterioradas Un 17 Plazas intervenidas Un 17 -
Área de espacio público deteriorado
m² - Área de espacio público revitalizado
m² 7.370 -
*****Inversión pública en el proceso de recuperación urbana (1991-1994)
$ dólares 48.783.000 ******Inversión pública en el proceso de recuperación urbana (2002)
$ dólares 50.000.000 2
$ pesos 114,558.094.560 $ pesos 117,416.000.000 2
*****Inversión privada en el proceso de recuperación urbana (1991-1994)
$ dólares 102.717.000 *****Inversión pública y privada en el proceso de recuperación urbana (1997-2001)
$ dólares 41.833.180 -59
$ pesos 241,212.385.440 $ pesos 98,237.693.258 -59
*****Inversión pública en el proceso de recuperación urbana (1991-1994)
% 32% ******Inversión pública en el proceso de recuperación urbana (2002)
% 100% -
*****Inversión privada en el proceso de recuperación urbana (1991-1994)
% 68% *****Inversión pública y privada en el proceso de recuperación urbana (1997-2001)
% 100% -
*Fuente: La regeneración habitacional en el Centro Histórico de Ciudad de México. Mora Reyes, José Ángel, 2000, Fundación Christhieb Ibarrota - Fundación de Estudios Urbanos y Metropolitanos. **Fuente: “Centro Histórico de la Ciudad de México.”, Gobierno del Distrito Federal. Fideicomiso. Página web http://www.centrohistoricodfgob.mx/fideicomiso/prog_trabajo.html ***Fuente: Programa ¡Échame una manita!, 1991-1994, México, D.F. Página web http://www.cyp.org.mx/chcm/echame.html. ****Fuente: Demolición de 70.000 m² de antiguas construcciones abandonadas por 17 años a raíz del sismo de 1985. Esta zona hace parte del área que se integró para conformar el Conjunto de la Plaza Juárez, la cual se desarrolla en la manzana ubicada entre la Avenida Juárez y las calles de Dolores, José María Marroquí, Independencia y Luis Moya. El Conjunto de la Plaza Juárez, que se desarrolló entre los años 2003 y 2006, está integrado por espacios abiertos, jardines, edificios públicos, centros comerciales, un conjunto habitacional y otros servicios. El Conjunto de la Plaza Juárez ocupa una superficie de 27.300 m², tiene uso mixto, se construyó: un hotel, oficinas, comercios, restaurantes y viviendas, la Secretaría de Relaciones Exteriores, los tribunales familiares y centros comerciales, además de que hay espacio para el estacionamiento de 2.000 vehículos. Página web http://www.centrohistoricodf.gob.mx/acciones/plaza_juarez.html *****Fuente: “Centro Histórico de la Ciudad de México.”, Gobierno del Distrito Federal. Fideicomiso, Gestión 1997-2001.Página web http://www.cyp.org.mx/chcm/gestionrcoulomb.html
****** Fuente: A partir del año 2002, el Fideicomiso pasa de ser un organismo privado a un organismo público y queda
encargado de administrar el presupuesto de US$ 50 millones para obras de infraestructura, remodelación de fachadas y mobiliario urbano. Página web http://www.cyp.org.mx/chcm/chcm.html
109
El total de la inversión en el Centro Histórico de México, D. F. según las fuentes consultadas
entre los años de 1991 y 2002, es de US$ 243.333.180, equivalentes a 571,424.173.258
pesos mexicanos. Esta inversión realizada en el centro del Distrito Federal en el transcurso de
once años es una séptima parte de lo que se ha invertido en la recuperación de Ciutat Vella
en Barcelona en un período más o menos igual, si se obvia el período 1994-1997, en donde
no hubo ningún proyecto realizado por el Fideicomiso.
Grosso modo, el aparato financiero en Ciudad de México, no ha podido lograr una dinámica
entre el sector privado para realizar inversiones suficientes para reactivar el mercado
inmobiliario y lograr atraer población para vivir en el Centro Histórico. El Centro Histórico de
Ciudad de México, D. F., está catalogado como uno de los más grandes del mundo (910
hectáreas y 71.615 habitantes en el año 2000), con una densidad habitacional supremamente
baja, si se compara con Ciutat Vella en Barcelona (449.4 hectáreas y 97.282 habitantes en el
año 2000). La densidad de población en el centro de Ciudad de México D. F., es de 78
habitantes por hectárea, mientras que en el Distrito de Ciutat Vella es de 216 habitantes por
hectárea, es decir, casi tres veces más densa en población que el centro del Distrito Federal.
De la inversión total de 151,5 millones de dólares, en el período 1991 1994 durante el
Programa de ¡Échame una Manita!, el 94% de las obras las realizó el sector privado con una
inversión del 67,8% del total. Se desarrollaron pocas obras de restauración integral de
inmuebles, cuya participación fue del 23%; las obras nuevas corresponden al 8%; el
acondicionamiento de locales tuvo una participación de 18%, y en un 51% de los casos las
obras consistieron solamente en intervenir las fachadas de los inmuebles, condición por la
cual muchos criticaron al programa como una acción de puro fachadismo.
La inversión en el período 1997-2001, durante la dirección del doctor René Coulomb Bosc en
el Fideicomiso del Centro Histórico, fue de US$ 41.833.180, de los cuales se invirtió el 24%
(US$ 9.865.348) en comercio, lo que representó el 46% del total de las obras apoyadas por el
Fideicomiso. La mayor inversión que se registró en este período fue para la restauración y
acondicionamiento de espacios educativos, que representó el 35% del total de la inversión
para el Centro Histórico, con un monto de US$ 14.589.455.
En total, se realizaron 22 obras por concepto de restauración de fachadas, 95 obras de
rehabilitación integral, 19 de acondicionamiento de espacios educativos y 12 de obra nueva.
En este segundo período de gestión del Fideicomiso, le dieron prioridad a los proyectos de
rehabilitación integral y, por consiguiente, en el año 2000 se genera un boom de nuevos
proyectos inmobiliarios, 10 obras de construcción de edificios se estaban iniciando en ese
mismo año.
110
Aspectos positivos en los resultados de las estrategias
Ha habido voluntad política, pero sin una continuidad real en los procesos de recuperación
urbana del Centro Histórico; pues desde 1990 con la creación del Patronato del Centro
Histórico y la posterior creación y gestión operativa del Fideicomiso del Centro Histórico
(FCH) en el desarrollo del Programa ¡Échame una manita! (1991-1994) y la gestión del doctor
René Coulomb Bosc (1997-2001), quedó un vacío de tres años (1994-1997) en que no se
desarrolló ningún proyecto, muy seguramente por diferencias administrativas entre los
dirigentes de la ciudad. A continuación se destacan los aspectos positivos más relevantes de
la experiencia mexicana:
I. La decisión política del gobierno del Distrito Federal (GDF) de crear el Fideicomiso
del Centro Histórico, institución de naturaleza privada, constituida en 1990 por el
Patronato del Centro Histórico, cuya promoción, gestión y coordinación ante los
particulares y las autoridades competentes, facilitó la ejecución de acciones, obras y
servicios encaminados a la recuperación, protección y conservación del Centro
Histórico de Ciudad de México, D. F., haciendo énfasis en la disminución de tiempos a
través de la simplificación de trámites para su ejecución. Hacían parte del Comité
Técnico del Fideicomiso del Centro Histórico antes de volverse pública en el año 2002,
el jefe de gobierno de Ciudad de México, el secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda
(SEDUVI), el delegado en Cuauhtémoc, el subdelegado del Centro Histórico y el
director general de SERVIMET.
II. La gestión operativa realizada por el Fideicomiso del Centro Histórico, contó con el
apoyo de otras instituciones relacionadas y vinculadas al proceso de recuperación,
protección y conservación del Centro Histórico de Ciudad de México D. F., entre los
organismos sobresalen el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la
Vivienda (FOVI), el Centro de la Vivienda y Estudio Urbanos (CENVI), el Instituto de
Vivienda del Distrito Federal (INVI), el Instituto Nacional de Antropología e Historia
(INAH) y el Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA), la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Vivienda (SEDUVI) y Servicios Metropolitanos del gobierno Federal de
Ciudad de México (SERVIMET).
III. Los instrumentos planteados en los tres Programas parciales de desarrollo urbano
están bien estructurados y establecen la integralidad que un plan se merece, se tienen
proyectados los objetivos, los ejes estratégicos de actuación, los proyectos, las áreas
de intervención prioritarias, los programas de desarrollo urbano, los instrumentos de
gestión de desarrollo urbano (lineamientos que son la administración urbana y la
participación ciudadana), Instrumentos fiscales, instrumentos jurídico-administrativos
(instrumentos de regulación y de control) e instrumentos financieros.
111
IV. Los objetivos planteados en el Plan estratégico para la regeneración y el desarrollo
integral del Centro Histórico de Ciudad de México, se han estado cumpliendo de
manera parcial a través de los tres Programas parciales de desarrollo urbano. Se han
desarrollado proyectos para el Programa rescate de la centralidad, con obras de
mejoramiento de la infraestructura de servicios, proyectos de iluminación y de
recuperación de plazas; el Programa de rescate habitacional, con el desarrollo de
proyectos de vivienda nueva, vivienda de interés social (VIS) y rehabilitación
habitacional aunque no con los resultados esperados; el Programa de desarrollo
económico que gracias a la aplicación de incentivos se ha logrado dinamizar un poco
la actividad turística del Centro Histórico y el Programa de desarrollo social con la
participación de asociaciones y la comunidad al proceso de rescate del Centro
Histórico de Ciudad de México, D. F.
V. Se establecen diversos instrumentos de gestión del suelo, como la adquisición, la
enajenación de inmuebles y la expropiación, instrumentos que mediante su aplicación
han facilitado la adquisición de inmuebles y lotes, para rehabilitar y desarrollar
proyectos que estaban en manos de propietarios, que por carencia de posibilidades
económicas no podían realizar ningún tipo de intervención sobre ellos. El más
importante de ellos, es la expropiación, debido a que se pudo adquirir inmuebles que
estaban en poder de personas que no poseían recursos para su mantenimiento y
conservación y así le permitió al gobierno del Distrito Federal desarrollar proyectos de
vivienda por medio de las entidades competentes.
VI. Además de los instrumentos de adquisición, enajenación de inmuebles y
expropiación, no se plantean instrumentos de gestión del suelo mediante cooperación
público-privada en el desarrollo de los proyectos; es decir, que todas las energías del
gobierno del Distrito Federal (GDF), están encaminadas a adquirir suelo e inmuebles
edificados sin la aplicación de mecanismos de participación directa de los propietarios
en el proceso de recuperación urbana.
VII. Aunque las políticas urbanas están encaminadas a generar programas de
repoblamiento en el Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., éstas no han dado el
resultado esperado, porque como se anotaba con anterioridad, la población del Centro
Histórico de Ciudad de México ha disminuido en 51% desde el año 1970 hasta el año
2000, según fuente del estudio realizado por la Fundación Christlieb Ibarrota de
acuerdo con los censos de población y vivienda de 1950, 1960, 1970, 1980, 1990 y
2000. Esto es, que la dinámica inmobiliaria para generar más vivienda en la zona y
atraer más población, no se ha logrado, y por el contrario, hay una expulsión
progresiva de habitantes. Este fenómeno de expulsión de pobladores en el centro,
posiblemente no se ha logrado, por aspectos como la percepción de inseguridad que
tienen los habitantes de Ciudad de México, informados por la constante presencia de
indigentes, vendedores ambulantes y zonas de tolerancia.
112
3.3 QUITO, ECUADOR
3.3.1 Antecedentes. El Centro Histórico de Quito
Contexto geográfico y demográfico. El turismo cultural como potencial de desarrollo
del Centro Histórico de la ciudad de Quito
La ciudad de Quito se encuentra ubicada en la cordillera de los Andes, y por la topografía
andina que la circunda su crecimiento ha sido longitudinal, con una extensión aproximada de
45 km de largo por 8 km de ancho, con un área que abarca 4.183,0 Km2 y una densidad
poblacional de 439,8 hab/km². Es preciso resaltar que el 70% de la población del Distrito
Metropolitano habita en la ciudad de Quito, cuya población se ha incrementado en el período
1990-2001, a un ritmo del 2,7% anual, con una tasa de desempleo de 8,9%. Debido a esta
concentración poblacional, la mayor incidencia de la violencia y delincuencia se encuentra
localizada en la capital.
*Área de intervención de la Empresa del Centro Histórico de Quito (ECH). Fuente: Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito.
La población del Distrito Metropolitano de Quito es de 1.839.853 habitantes, que constituye el
15,13 % de la población total del Ecuador. De esta población, el 51,5% corresponde al sexo
femenino (947.283) y el 48,5% al masculino (892.570). La población se caracteriza por ser
joven, el 39,6% de la población son menores de 20 años.60
60
Página web http://www.sspdf.gob.mx/htmls/reu_ecuador_i.html
113
La zona centro o Yavirac recibe su nombre del término quechua que significa lugar de
observación, originada en la existencia de un cerro de unos 200 metros llamada Panecillo e
incluye al Centro Histórico de Quito con un total de aproximadamente 308 manzanas de
edificación. De acuerdo con los resultados del censo de población de 1990, la zona estaba
habitada por 64.000 personas que residían en 17.000 unidades habitacionales. El patrimonio
del Centro Histórico de Quito está constituido por 123 edificaciones monumentales, religiosas
y civiles, y 5.000 inmuebles registrados en el inventario de áreas históricas.61
El Centro Histórico de la ciudad de Quito posee una importante riqueza cultural y
arquitectónica, representada en edificaciones patrimoniales y monumentales, entre las que se
destacan iglesias, conventos, museos y otros edificios; junto con la infraestructura del área,
son un gran potencial cultural para la promoción del turismo cultural, además de la mezcla de
etnias, culturas y tradiciones, que hacen parte de la población flotante que diariamente se
traslada al centro.
Contexto histórico. El Centro Histórico de Quito: declarado patrimonio cultural de la
humanidad por la Unesco
La ciudad de Quito fue fundada por los conquistadores españoles en 1534. Durante las
primeras décadas de colonización, esta ciudad tuvo un ordenamiento que respetaba el patrón
aborigen de asentamiento, pero a comienzos del siglo XVII se inicia en la ciudad hispana un
proceso de centralización que consolida el dominio de los poderes eclesiástico y civil,
articulando la vida alrededor de ciertos hitos religiosos y civiles.
Durante la época colonial y como capital de la real audiencia de Quito, la ciudad se constituyó
en un importante centro de evangelización y administración. Fue también uno de los más
importantes centros artesanales y artísticos de América del Sur, destacándose por su
producción pictórica y escultórica.62
61
“En la ciudad del siglo XXI, experiencias exitosas en gestión del desarrollo urbano en América Latina”, Rojas, Eduardo y
Daughters, Robert, Editores. 1998, pág. 87 62
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 87
114
Después de décadas de evolución y crecimiento, la ciudad de Quito empieza a sufrir los
mismos problemas de todas las ciudades latinoamericanas; a partir de la década de los
cincuenta, el Centro Histórico comienza a sufrir un fenómeno de degradación social y
económica, debido al abandono de la población de estratos altos a áreas periféricas de la
ciudad con mejores condiciones de habitabilidad.
Con el crecimiento acelerado se produce una importante inmigración urbana y rural, cuyo
primer lugar de llegada es el centro, dada la configuración territorial de Quito un crecimiento
longitudinal norte-sur, con el centro en el medio, la mayoría del tráfico se ve obligado a
atravesar el Centro Histórico de Quito (CHQ). En la década de los años sesenta, la
composición de la población residente en el centro cambia sustancialmente, los residentes se
reducen tanto en número como en estrato de ingresos, no obstante el número de población
flotante aumenta. Se genera una nueva demanda de bajos ingresos atendida por una
creciente función comercial servida por comerciantes minoristas e informales; Crece el parque
automotor y se genera un flujo vehicular desorganizado con falta de estacionamientos y
consecuentemente el estacionamiento discrecional en vías y aceras provocaron
congestionamiento en el área central, y por último, los cambios en los usos del suelo dieron
cabida a un incremento en la actividad comercial y de servicios.
En la década de los ochenta se empezaron a sentir con gran fuerza los problemas de
deterioro urbano, con un centro sumido en un círculo vicioso en el cual la pérdida de su
función residencial, la invasión de los espacios públicos, los problemas sociales y de tráfico
en ascenso y la aglomeración de ventas callejeras, desincentivaban la inversión, por la
dificultad en la accesibilidad a bienes y servicios fundamentales para el normal
funcionamiento del área, lo que a su vez hizo del centro un área abandonada e insegura por
las noches. Ya en un medio urbano deteriorado, los esfuerzos de preservación de los
magníficos monumentos de la ciudad tendrían siempre un resultado efímero, porque las
intervenciones limitadas a la recuperación de los monumentos no atacaban las causas del
deterioro del entorno edilicio privado, que enmarca los monumentos y contribuye
significativamente a la condición patrimonial del Centro Histórico, declarado patrimonio de la
humanidad por la Unesco.
115
A finales de 1980, la municipalidad de Quito llegó a la conclusión de que la tarea de
recuperación no era factible si no se abordaba simultáneamente y de forma integral el
problema más amplio de la rehabilitación del área central de la ciudad y si no se involucraba
al sector privado, razón por la cual a principios de 1990, la municipalidad le apostó a la
promoción activa de la inversión privada en la recuperación del Centro Histórico.63
Las acciones de los sectores públicos y privados se enfocó en la división del trabajo; el sector
público se concentró en el mejoramiento de la infraestructura y el espacio público, y
coordinación y regulación de las intervenciones privadas. En la primera fase del proyecto, el
sector público lideró el proceso mediante la recuperación en la intervención en bienes
inmuebles para usos comerciales, de oficinas y residenciales, en asociación con el sector
privado. Se esperaba que en un mediano plazo, sobre la base de un mejoramiento sustancial
del centro por el desarrollo de unos proyectos pioneros de recuperación urbana, se alentara la
inversión privada para dinamizar la actividad inmobiliaria por las utilidades que podía obtener
vendiendo o arrendando espacio a una masa de consumidores crecientemente interesada en
trabajar, residir, comprar y recrearse en el Centro Histórico.64
3.3.2 Problemática. Rápida urbanización, cambio en los usos del suelo, tugurización,
accesibilidad, deterioro de la infraestructura, ventas callejeras y el efecto de la
normativa en el deterioro
La problemática existente en Quito, parece una radiografía de las condiciones existentes tanto
en el Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., como en el centro de la ciudad de
Salamanca, Gto. Se produjo un fenómeno de deterioro urbano, resultante de dramáticos
cambios provocados, como se anotaba con anterioridad, de la rápida urbanización de la
población ecuatoriana y la salida del centro de las familias de mayores ingresos y de las
actividades económicas más dinámicas. Las principales características del problema urbano
que aquejaron al Centro Histórico de Quito a finales de 1980, son las siguientes.65
63
Programa de Revitalización del Centro Histórico de Quito. Informe. Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito. Págs. 1 y 2. 64
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 145 65
Ibídem pág. 146-148
116
a) Cambio en los usos del suelo
El Centro Histórico ha alojado las principales actividades del orden político, religioso y cultural;
sin embargo, los cambios en los usos del suelo ocurridos en décadas anteriores lo
especializaron en comercio y servicios de abastecimiento popular. Esta especialización
funcional desplazó otros usos de modo que el centro terminó dedicado fundamentalmente al
comercio minorista, servicios menores, talleres artesanales y almacenaje para abastecer al
comercio ambulante. Surge una proliferación de ventas callejeras asociada al abastecimiento
popular, condición que generó congestión y deterioro de las condiciones ambientales de los
espacios públicos, desestimulando la inversión privada en actividades comerciales y
recreativas para otros grupos sociales. El Centro Histórico, con algo más de 75.000
habitantes, recibe diariamente más de 113 300.000 visitantes.66
b) Tugurización
La proporción de área destinada a uso residencial en el Centro Histórico de Quito
correspondía a 47%, que era relativamente menor al promedio de la ciudad que se
aproximaba al 70%. La baja proporción de usos del suelo residencial era el resultado de que
una parte significativa del espacio (84 manzanas de un total de 154) tenía básicamente
funciones administrativas y comerciales. Sin embargo, la densidad neta del centro (300 hab.
/hect.), era significativamente más alta que el promedio de la ciudad (130 hab./hect.) lo que
indica que la mayoría de las casi 17.000 familias residentes habitaba en condiciones de
hacinamiento.67
c) Accesibilidad
Por el Centro Histórico circulaban diariamente más de 172.000 vehículos, de los cuales el
82% eran livianos, el 15% eran buses y el 3% camiones. El parque automotor congestionaba
las estrechas calles y generaba altos niveles de contaminación atmosférica y vibraciones que
afectaban a los edificios patrimoniales. La gran cantidad de buses que entraban al centro es
explicada por el hecho de que el 90% de las rutas de transporte público hacían sus recorridos
por el centro. La demanda potencial de estacionamientos en el Centro Histórico de Quito se
estimaba en 5.500; no obstante, existía una dotación de 2.800 parqueaderos
aproximadamente, lo cual propició una mayor congestión de tráfico, invasión de las aceras
como áreas de parqueo y, por último, una falta de interés por parte de los inversionistas en
ampliar las actividades económicas dirigidas a los grupos de mayores ingresos, por las
limitaciones de accesibilidad al Centro Histórico y para quienes el taxi o el vehículo particular,
es el medio de transporte favorito.
66
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 146-148 67
Ibídem pág. 146
117
d) Deterioro de la infraestructura, los espacios públicos y los servicios municipales
El sistema de alcantarillado que sirve al centro es insuficiente para transportar las aguas
pluviales de las quebradas El Tejar, El Cebollar y La Chilena; por tanto, el Centro Histórico se
inundaba parcialmente con lluvias fuertes. La disponibilidad de calles y espacios públicos era
insuficiente para acoger el gran volumen de peatones y comerciantes; por otro lado, la red de
servicios higiénicos por lo general era sobrepasada por la alta demanda de población flotante
de ingresos medios y bajos. La alta densidad de actividades informales generaba una
cantidad de desechos que sobrepasaba la capacidad del sistema municipal de limpieza. Los
servicios de policía enfrentaban dificultades para reducir la incidencia de robos. Estas
carencias de la infraestructura y servicios municipales hacían del centro un lugar poco
atractivo para los clientes de las actividades económicas más dinámicas.
e) Efectos de las leyes y reglamentos en el deterioro
Las políticas conservacionistas, por lo general redundan en normas y leyes que imponen
muchas limitaciones a las transformaciones y al uso que los propietarios del suelo y
promotores inmobiliarios puedan desarrollar en los inmuebles protegidos. Las normas
realizadas, principalmente para conservar los inmuebles de patrimonio, por lo general van en
contravía a las demandas del mercado inmobiliario, haciendo su recuperación inviable y, por
consiguiente, dejando a su merced el inmueble hasta llegar a estados considerables de
deterioro e incluso estados de ruina. Entonces, la salida que encuentran muchos propietarios
de estos inmuebles es fraccionar la propiedad para arrendarla por partes en pequeños locales
comerciales o en espacios habitacionales, fomentando así la tugurización.
f) Ventas callejeras
Las calles y plazas del Centro Histórico han sido degradadas por el asentamiento clandestino
de comerciantes informales, que con su falta de respeto hacia el peatón y al espacio público,
se han apropiado de éstas y las han transformado en verdaderos mercados y, a la vez, en
grandes basureros. Estos lugares de aglomeración de ventas callejeras, propician el bullicio y
el desorden y se transforman en focos de inseguridad ciudadana.
118
3.3.3 Estrategias. La creación de la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de
Quito: motor para la promoción de negocios inmobiliarios para impulsar la
rehabilitación del centro.68
Las primeras intervenciones directas de conservación lideradas por la administración pública
se desarrollan a finales de 1970 y estuvieron a cargo del Museo del Banco Central y del
Instituto de Patrimonio Cultural (creados en 1978). Con la declaración del Centro Histórico de
Quito como patrimonio de la humanidad por la Unesco en 1979, se dio el primer paso, para
que la administración pública volcara la mirada de forma contundente hacia las áreas
patrimoniales; en este sentido, aumentó también el interés de la comunidad por su
recuperación y desarrollo; no obstante, no es sino hasta 1987, como consecuencia del
terremoto de ese mismo año, que se crea el primer mecanismo de preservación de bienes
inmuebles, el Fondo de Salvamento del Centro Histórico de Quito (FONSAL).
En todo este proceso, el liderazgo recayó casi totalmente sobre el sector público. El sector
privado ha canalizado su interés cooperando por medio de fundaciones, como la Fundación
Caspicara que ha hecho aportes a la difusión de los valores del centro y a la preservación de
algunos monumentos. A inicios de los años ochenta, la municipalidad de Quito comienza a
adquirir propiedades en el Centro Histórico con el objetivo de rehabilitarlas.
Posteriormente, la municipalidad comprendió que la tarea de recuperar el Centro Histórico
rebasaba las posibilidades de la administración pública, por lo que emprenden la tarea de
realizar un ambicioso programa mediante la cooperación público-privada para la creación de
la Empresa de Economía Mixta de Desarrollo del Centro Histórico (ECH) en 1994 y la
contratación de un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
68
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 149-150
119
Estrategia político-institucional
Con la creación de la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico, se pretendía devolverle al
centro su importancia patrimonial, reactivando las actividades comerciales y de servicios
tradicionales, haciendo énfasis en la atracción de nuevos residentes, en la dinamización de
las actividades comerciales y de servicios, facilitando la accesibilidad de la ciudadanía a los
servicios públicos de los organismos de gobierno y promoviendo el uso y mantenimiento
adecuado de los edificios públicos y privados mediante una estrategia que proponía: I.
Generar externalidades que atrajeran la inversión privada al centro mediante el mejoramiento
de la accesibilidad y la solución a los conflictos de uso del espacio público, y II. Asociarse con
inversores privados para rehabilitar edificios de importancia estratégica y, de este modo,
demostrar la viabilidad de inversiones comerciales, residenciales y de servicios, y generar un
ambiente de renovación y dinamismo que atrajeran otras inversiones privadas.
Esquema de aportes de inversión para el funcionamiento de la ECH
Fuente: http://www.archi.fr/SIRCHAL/seminair/sirchal1/sites/quito/quito.htm
El financiamiento de su operación proviene fundamentalmente, de un crédito de 41 millones de dólares
otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) al municipio del Distrito Metropolitano de
Quito (MDMQ), complementado por una contraparte local de 10 millones de dólares. Otras fuentes de
ingresos de la Empresa son las tarifas por los servicios públicos que brinda y las utilidades originadas
en las inversiones realizadas. Los socios de la Empresa son: el municipio del Distrito Metropolitano de
Quito y la Fundación Caspicara.
Como una primera fase en la estrategia de intervención (1995-2001), la municipalidad se
enfocó en 154 manzanas; área en donde se localizan los principales monumentos y edificios
de interés arquitectónico que le confieren el carácter monumental.
120
EMPRESA DE DESARROLLO DEL CENTRO HISTÓRICO DE
QUITO (ECH)
SOCIO 1 MUNICIPIO DEL DISTRITO
METROPOLITANO DE QUITO
SOCIO 2 FUNDACIÓN CASPICARA
FUNCIONES VISIÓN MISIÓN
- IDENTIFICAR PROYECTOS
- GESTIONAR PROYECTOS
- EJECUTAR PROYECTOS
-ESTUDIOS DE
PREFACTIBILIDAD
- FLUJOS ECONÓMICOS
- FLUJOS SOCIALES
- PROPONER OPERACIONES
- PROPONER NEGOCIOS
- HACER INVERSIONES
Quito integrada al país
como eje generador de
nacionalidad, un espacio
ordenado, con bienestar y
solidaridad para todos y
todas; con óptima calidad
ambiental y estética con
sus áreas históricas y
patrimoniales protegidas,
preservadas y
enriquecidas, utilizadas
con equidad; segura frente
a riesgos de origen natural
y humano; con capacidad
de gestión autónoma y
eficiente; gobernable y
democrática, para una
sociedad solidaria con
identidad y autoestima.
- Identificar, preparar, gestionar y
ejecutar proyectos de vivienda,
turismo y sostenibilidad social.
- Proponer, acordar, efectuar
negocios y hacer inversiones que
permitan crear flujos económicos en
el Centro Histórico, compatibles con
la preservación del patrimonio y su
aprovechamiento racional.
- Propiciar un clima de seguridad y
atracción para las inversiones
privadas.
- Gestar acuerdos e iniciativas para
el desarrollo económico, social y
cultural del Centro Histórico.
Fuente: Información de la página web http://www.centrohistoricodequito.com/vision.php
En materia tributaria la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico (ECH), fue creada al
amparo de las leyes locales que establecen que toda empresa de economía mixta es siempre
una persona jurídica de derecho privado, sin consideración del porcentaje de participación del
capital público. En términos tributarios, está sujeta al régimen general y ordinariamente se
calculan sus impuestos solamente sobre el porcentaje de participación del capital privado.
El capital social de la ECH se constituye mediante aportes en efectivo y bienes de los socios.
Estas características de las empresas de economía mixta se consideraron particularmente
favorables para lograr los objetivos de la estrategia de recuperación, en particular por su
capacidad de asociarse con agentes privados pero reteniendo al mismo tiempo la capacidad
de ser órgano ejecutor del municipio, al poder éste contratar directamente con la empresa. Es
una empresa de promoción inmobiliaria y no de renta inmobiliaria, es decir, que está orientada
a los negocios inmobiliarios de gran impacto para impulsar la rehabilitación del centro. La
municipalidad no persigue fines de lucro con la empresa, por lo que en su directorio apoya
proyectos que considera estratégicos independientemente de que se produzcan o no
ganancias financieras.
121
Desde el ámbito de sus funciones, la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito
(ECH) pretende:
I. Promover el dinamismo económico del Centro Histórico con objeto de afirmar la seguridad y
confianza de los inversionistas y actores sociales; II. Convocar la participación asociativa de
los inversionistas y actores sociales del Centro Histórico; III. Desarrollar un patrimonio
económico que garantice una gestión autónoma y autosostenible desde el ámbito financiero, y
IV. Brindar un apoyo eficaz a las diversas entidades e iniciativas relacionadas con el
desarrollo del Centro Histórico, la preservación del patrimonio y la obtención de condiciones
de calidad socio-ambientales.
En este sentido, la ECH trabaja principalmente en la identificación, gestión y ejecución de los
proyectos, en la proposición de operaciones y negocios y en la realización de inversiones,
siempre orientados a crear y desarrollar flujos económicos y sociales del centro, en
condiciones adecuadas de rentabilidad, pero que preserven las áreas y monumentos
históricos del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) y potencien su riqueza patrimonial y
cultural.69
De esta manera, la ECH propone que para competir de forma eficaz con otros destinos
comerciales de la ciudad (centros comerciales y de servicios en el sector norte y los nuevos
malls en la periferia), el Centro Histórico, además de buena accesibilidad y espacios públicos
atractivos, debe ofrecer un volumen significativo de espacio comercial y una adecuada
diversificación de este comercio, ofreciendo al visitante una experiencia de trabajo, compra y
recreación diferente, realzada por el carácter patrimonial del entorno donde tiene lugar.70
Además de la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito, se creó el Fondo de
Salvamento del Patrimonio Cultural de la ciudad de Quito (FONSAL), por medio de la ley N°
82 del 16 de diciembre de 1987, con el objetivo de restaurar, conservar y proteger los bienes
inmuebles de carácter patrimonial. El Fondo es administrado por la municipalidad y cuenta
con un directorio integrado por el alcalde, el director del Instituto Nacional del Patrimonio
Cultural y el presidente de la Casa de la Cultura Ecuatoriana. Cuenta con unidad técnica,
cuyo director es nombrado por el presidente del Directorio, y una asesoría jurídica. Las
fuentes de recursos del Fondo son el gravamen del 3% sobre las entradas a los espectáculos
públicos que se realicen en la ciudad de Quito y un impuesto adicional del 6% (8% entre
1988-1990) sobre la recaudación del impuesto sobre la renta del municipio. En el período
1988-1993, el Fondo recibió ingresos equivalentes a US$ 3,3 millones anuales.71
69
Programa de Revitalización del Centro Histórico de Quito. Informe. Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito. 70
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 151 71
Ibídem. pág. 151
122
Estrategia de planificación
Con la expedición de la Carta de Quito en 1977, se determinaron los incuestionables valores
patrimoniales del Centro Histórico, que posibilitaron su inserción como la primera ciudad
latinoamericana en la “lista del patrimonio mundial” en 1978. Esto obligó al Estado
ecuatoriano a promulgar la Ley del Patrimonio Cultural en 1979, momento en que se entregó
la custodia y conservación de los centros históricos al Instituto Nacional de Patrimonio
Cultural, en un marco normativo de protección.
Posteriormente, el Congreso Nacional aprobó la Ley de creación del Fondo de Salvamento
del Patrimonio Cultural (FONSAL), primer organismo responsable de la rehabilitación del
patrimonio, como atestiguan los 350 proyectos (restauración monumental, rehabilitación de
viviendas, equipamiento urbano, infraestructuras y espacios públicos) realizados en la última
década del siglo XX.
Con la divulgación de la Ley del Distrito Metropolitano de Quito (1992), el Instituto Nacional de
Patrimonio Cultural delegó al municipio las competencias sobre el patrimonio edificado.
a) Instrumento de planeamiento de primer nivel - Plan maestro de rehabilitación integral de las
áreas históricas (PMRAH)
A partir de los informes previos sobre el Centro Histórico de Quito realizados por el Fondo de
Salvamento del Patrimonio Cultural (FONSAL), se acreditó la formulación del Plan maestro de
rehabilitación integral de las áreas históricas (PMRAH) (1989), que incorpora entre su
documentación el inventario de las áreas históricas de Quito.
b) Instrumento de planeamiento de segundo nivel - Programa de rehabilitación integral del
Centro Histórico
A partir de las propuestas del Plan maestro de rehabilitación integral de las áreas históricas, el
FONSAL desarrolla desde 1994 el Programa de rehabilitación integral del Centro Histórico de
Quito, que afecta a un área de 154 manzanas correspondientes al centro heredado-
patrimonial de la ciudad y habitadas por 79.000 personas (4% del total), a las que se añaden
más de 300.000 transeúntes diarios por razones de gestión y consumo.
123
El Programa de rehabilitación integral, por valor de 51 millones de dólares, se estructura en
cuatro grandes bloques de acción (adecuación urbana; mejora ambiental; sostenibilidad social
y fortalecimiento institucional) que se desarrollan en los siguientes proyectos-marco:
- Conservación del patrimonio.
- Desarrollo social (Proyecto de desarrollo social del Centro Histórico).
- Rediseño integral del tráfico y el transporte, contaminantes e insostenibles, mediante
transporte público, aparcamientos y peatonalización.
- Descontaminación y limpieza.
- Seguridad ciudadana (Plan de orientación y prevención para seguridad ciudadana y
patrimonial).
- Organización del mercado popular 8000 comerciantes- (Plan de modernización y
ordenamiento del comercio popular).
- Comunicación y “marketing” urbano, para fomentar el sentimiento de pertenencia.
- Cultura tradicional, para rescate de las artesanías locales como centro de ferias
temáticas mensuales del Ecuador.72
Estrategia económico-financiera
Esta fuente determina la proyección de los rubros destinados a la recuperación del Centro
Histórico de Quito, en el periodo comprendido entre los años 1996 y 2000.
Esquema de aportes de inversión público-privada para la recuperación del Centro
Histórico de Quito, 1996-2000
Fuente: http://www.archi.fr/SIRCHAL/seminair/sirchal1/sites/quito/quito.htm
72
“Planificación y gestión urbanístico-patrimonial.”, Campesino Fernández, Antonio José, 2001, Comité Español de Consejo
Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS). Sitio web http://www.esicomos.org/Nueva_carpeta/libroTOLEDO/04_ josecampesino.htm
124
Sector público: 10.000.000 dólares. Gobierno nacional (contraparte préstamo del BID).
Sector privado: 41.000.000 dólares. Monto estimado que debía invertir el sector privado en
proyectos de la Empresa del Centro Histórico mediante el préstamo del BID y 29.400.000
dólares de otras organizaciones que se discriminan en el gráfico.
No obstante, las inversiones financiadas por el BID en el Centro Histórico de Quito durante el
período 1994-2001, hacen referencia a unas cifras por línea de intervención y por tipo de
proyecto, es decir, los datos que se especifican dan cuenta de las inversiones desde el sector
público en proyectos de espacio público e infraestructura urbana (mejoramiento de aceras,
mobiliario urbano, señalización), estacionamientos y equipamientos urbanos, y desde la
inversión público-privada en proyectos como la realización de centros comerciales para el
comercio formal e informal, hoteles y vivienda.
En total, se han invertido desde el sector público US$ 17.027.600 equivalentes a 229. 872.600
pesos mexicanos, mientras que el sector privado ha invertido US$ 11.963.200, es decir, $
161.503.200. Dicha información hace parte de las inversiones ejecutadas por la Empresa de
Desarrollo del Centro Histórico con financiamiento del BID entre el período de 1994-2001, es
decir, que en total se invirtieron US $28.990.800.
En síntesis, las inversiones realizadas en este período, llegan a 71% del total del préstamo de
41 millones de dólares facilitado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La
discriminación de las inversiones se puede apreciar en el siguiente cuadro según estudio
realizado por Eduardo Rojas en 2004.
125
Inversiones financiadas por el BID en el Centro Histórico de Quito en el período 1994-2001
Invers
ión
p
úb
lic
a
Proyecto Costo US$ Costo $ pesos Resultados
Infraestructura urbana
Mejoramiento de aceras 3.606.900 48.693.150 Rehabilitación de 55.530 m² de aceras
Mobiliario urbano 497.500 6.716.250 Instalación de 300 papeleras y 42 baterías
sanitarias
Señalización 93.000 1.255.500 Instalación de la nueva nomenclatura
Estacionamientos
El Tejar (rehabilitación) 405.500 5.474.250
Montufar I y II 3.211.700 43.357.950
El Cadisán 2.666.800 36.001.800 Construcción y puesta en servicio de 1.370
plazas de estacionamiento
Plaza de Bolívar 2.015.900 27.214.650
Santa Clara 74.000 999.000
Equipamiento urbano
Centro Cultural 2.709.300 36.575.550 14.000 m² de rehabilitación Biblioteca
Municipal, Museo de Arte y Museo Histórico
Museo de la Ciudad 1.747.000 23.584.500 Rehabilitación Hospital San Juan de Dios para
Museo de la Ciudad
Subtotal 17.027.600 229.872.600
Invers
ión
p
rivad
a
Comercio formal
Centro Comercial Pasaje
Baca
943.400 12.735.900 Rehabilitación de 33 locales comerciales y 1
restaurante
Centro Comercial La
Manzana
2.309.100 31.172.850 Nueva construcción y rehabilitación de 60
locales, 13 oficinas y 42 estacionamientos
Centro Comercial
Pasaje Arzobispal
366.200 4.943.700 Rehabilitación de edificio con 30 locales, 2
restaurantes y 2 patios
Hogar Javier 1.079.500 14.573.250 Rehabilitación para comercio
Centro Comercial
ex Multicines
487.900 6.586.650 Rehabilitación de edificaciones para centro
comercial popular
Comercio Informal
Centro Comercial Ipiales y
otros
1.600.000 21.600.000 Nueva construcción. 48.715 m² en 4.196
locales comerciales
Hotel
Patio Andaluz 1.416.500 19.122.750 Rehabilitación de edificio histórico para hotel
Hotel Majestic 731.500 9.875.250 Rehabilitación de antiguo hotel
Vivienda
Programa de vivienda
solidaria
3.029.100 40.892.850 Rehabilitación de 28.957 m² para vivienda. 289
departamentos, 17 locales y 79
estacionamientos
Subtotal 11.963.200 161.503.200
Total 28.990.800 391.375.800
126
La intención de la municipalidad se enfoca, además de la conservación de monumentos
históricos, religiosos y civiles con recursos del FONSAL también intervienen en el
mejoramiento del espacio público y en la accesibilidad al centro, en la regulación del comercio
ambulante, en el mejoramiento de la seguridad pública y en la promoción del desarrollo de
actividades económicas que beneficien a todos los grupos sociales residentes o usuarios de
la zona.
Para tener un punto de referencia en cuanto a las inversiones realizadas en Quito, se
estableció una comparación con los otros dos estudios de caso analizados.
En el tiempo de ocho años (1994-2001), en el Centro Histórico de Quito se han ejecutado
alrededor de 29 millones de dólares del préstamo de 41 millones de dólares del BID, según
datos del estudio realizado por Eduardo Rojas (2004). Si se utilizan los datos del período
1996-2000, según el informe realizado por Mónica Moreira, la inversión total en la
recuperación del Centro Histórico de Quito, entre recursos públicos y privados, es de
aproximadamente 80 millones de dólares; por otro lado, en el Centro Histórico de Ciudad de
México, D. F., se han invertido en el transcurso de ocho años en la gestión operativa del
Fideicomiso del Centro Histórico (1991-1994), Programa “¡Échame una manita!”; 1997-2001,
gestión del doctor René Coulomb), poco más de 190 millones de dólares. Por último, en el
Centro Histórico de Barcelona, mediante la gestión operativa de la empresa Promoció Ciutat
Vella, en un período similar (1988-1995), la inversión realizada fue de 1.699 millones de
dólares, es decir, que la inversión realizada en Ciutat Vella, en un período similar a los otros
dos centros históricos en mención, en promoción, gestión y ejecución de obras, es un poco
más de ocho veces a las ejecutadas en el Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., y algo
más de 21 veces a las contempladas en el Centro Histórico de Quito. Claro está, que si se
utilizan los datos de Eduardo Rojas (2004), que al parecer están incompletos, la diferencia es
mucho más notable, las inversiones ejecutadas en Barcelona sobrepasan en 58 veces a las
ejecutadas en Quito. Sobra decir que la capacidad financiera de un país desarrollado como
España, no tiene parangón con la de un país latinoamericano en vía de desarrollo.
127
Por otro lado, los procesos de rehabilitación en el Centro Histórico de Quito, han empezado a
tener efectos y beneficios positivos, dados por el impulso al desarrollo económico y social que
han generado una plusvalía en el valor de los terrenos del área central de unos 60 millones de
dólares,73 cifra comparable a la inversión realizada en la primera fase. Dicha plusvalía
beneficia en gran medida a los propietarios del suelo, quienes en el caso del CHQ ocupan un
porcentaje superior al 50% por encima a usos institucionales, como las áreas ocupadas por
edificios del Estado y de la Iglesia. El Estado ha recuperado parte de esa plusvalía mediante
mecanismos financieros de recaudación, como el impuesto predial, la contribución especial
por mejoras y el impuesto a las utilidades de la compraventa de predios: el primero ha sido
eficazmente aplicado, el segundo no ha sido usado y el tercero ha sido poco efectivo.
Estrategia de gestión del suelo
En cuanto a las inversiones con el sector privado, la ECH se fundamenta por los principios
estratégicos de alcanzar un impacto urbano positivo y de diversificación de las actividades
que se desarrollan en el centro. Las modalidades de asociación con inversores privados
aplicadas varían en el grado de participación de los socios en las inversiones y en los riesgos
que asume la empresa en las operaciones. Las formas de trabajo de la ECH van desde
actividades típicas de promotor inmobiliario independiente (que hace todas las inversiones y
corre todos los riesgos de la operación) hasta la administración delegada de inmuebles,
donde aquella sólo cobra honorarios por los servicios que presta al propietario o dueño del
proyecto.74
Cuando la ECH se asocia en proyectos de promoción inmobiliaria privada para promover
iniciativas de rehabilitación, la ECH aporta capital y conocimiento técnico y financiero para
desarrollar los procesos de rehabilitación. Los agentes privados pueden aportar suelo o
inmuebles, además de capital y conocimiento del mercado.
Cuando la ECH invierte en inmuebles para arrendarlos a empresarios privados, se da en
aquellos casos en los que los inversionistas privados no quieren invertir en los inmuebles que
requieren para desarrollar sus negocios y optan por arrendar, como es habitual en el caso de
los empresarios hoteleros, situación en la cual la ECH ha debido mantener la propiedad de
inmuebles que son explotados por los socios arrendatarios. La ECH permanecerá con la
propiedad de los inmuebles hasta el momento en que las condiciones del mercado sean
favorables y les permita obtener alguna ganancia por la venta del bien inmueble.
73
Programa de Revitalización del Centro Histórico de Quito. Informe. Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito.
128
Cuando la ECH invierte en inmuebles para licitar su explotación con el sector privado, este
caso se da, cuando se detecta una oportunidad de acelerar el proceso de rehabilitación
promoviendo el uso más intensivo de edificios privados rehabilitados con anterioridad, es
decir, la ECH negocia con los propietarios del inmueble el traspaso del edificio a manos de la
empresa por dos años, contra el pago de una renta igual a la que obtienen en la actualidad
por sus arrendatarios; esto es, que la empresa les toma en arriendo la totalidad del inmueble
a los propietarios, y de esta forma adecuan el edificio a las necesidades actuales del comercio
y posteriormente licitan la explotación del inmueble con el sector privado bajo la forma de
concesión o arriendo. Luego que la empresa recupera su inversión con los rendimientos del
subarriendo o concesión, traspasa nuevamente el inmueble a los propietarios, quienes
continúan obteniendo mayores rendimientos de la concesión estipulada por la ECH,
beneficiándose así los propietarios, con mayores rentas y mayor diversificación de usos e
incremento en la intensidad de uso del suelo de los inmuebles patrimoniales del Centro
Histórico.
Estrategia de participación
La disponibilidad de la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH) para
consensuar con los agentes sociales privados ha sido fundamental para el normal desarrollo
del proceso. La empresa ha utilizado diferentes instrumentos de gestión del suelo y de la
propiedad para atraer al sector privado en la reactivación económica del centro, como los
comentados con anterioridad; además, ha tenido la fortuna de contar con el financiamiento del
BID, que le ha facilitado realizar las intervenciones sobre la ciudad construida valorando los
edificios patrimoniales como base primordial para potenciar el turismo cultural y, por último, la
empresa se propuso mediante una política de reubicación, la relocalización de las ventas
callejeras a través de un proceso de concertación que ha dado buenos resultados en su fase
inicial.
a) Instrumento lista de verificación municipal
Con la declaración por parte de la Unesco del Centro Histórico de Quito como patrimonio de
la humanidad, se genera el precedente para que la adminstración pública y los agentes
sociales volcaran la mirada hacia la recuperación del centro de la ciudad. Con la voluntad
política y la acción decidida de revertir los procesos de deterioro urbano la municipalidad crea
dos instrumentos de gestión operativa: por un lado, crea el Fondo de Salvamento del
Patrimonio Cultural de la ciudad de Quito (FONSAL) y, por otro, crea la Empresa de
Desarrollo del Centro Histórico. Este último, será quien liderará los procesos de promoción,
gestión y ejecución de los programas y políticas de recuperación en el Centro Histórico de la
ciudad de Quito.
74
“Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, Fallas de mercado que originan el deterioro
urbano, pág. 151
129
b) Instrumento análisis de agentes
En el proceso de recuperación del Centro Histórico de Quito, existen varios agentes con
intereses significativos para incorporarse al proceso, entre los que se identifican: I. Agentes
gubernamentales, quienes por voluntad política hacen del proyecto una realidad: el Concejo
del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, la Secretaría General del Concejo y la
Alcaldía Metropolitana; II. Las empresas que desarrollan la gestión operativa del proceso de
recuperación: Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH), y el Fondo de
Salvamento del Patrimonio Cultural de la ciudad de Quito; III. Agentes internacionales, cuyas
principales finalidades son el desarrollo social, la sostenibilidad, el apoyo al desarrollo de
vivienda y el financiamiento de proyectos: Unesco - Colaboración para proyecto de
sostenibilidad social; Ministerio Asuntos Extranjeros de Francia (Pact Arim ONG) -
Colaboración para proyecto de vivienda; Unión Europea - Proyecto de desarrollo social del
Centro Histórico; España Junta de Andalucía - Proyectos puntuales de vivienda, y EDF.
Electricidad de Francia - Asistencia técnica para iluminación de monumentos; IV. Todos los
agentes privados locales, que son las empresas privadas que apoyan la recuperación del
centro y la Fundación Caspicara que a su vez es socia de la ECH, y los agentes sociales,
representados por la ciudadanía en general, los residentes y no residentes del Centro
Histórico, los comerciantes formales e informales, las asociaciones, federaciones y
confederaciones, las organizaciones religiosas y los turistas.
c) Instrumento perfil
Se realizaron estudios de diagnóstico que permitieron determinar los problemas del Centro
Histórico de Quito: I. Flujo vehicular creciente, falta de estacionamientos e invasión
discrecional en vías y aceras; II. Invasión del espacio público por las ventas callejeras; III.
Problemas de inseguridad alimentado por la proliferación de otras actividades socialmente
disfuncionales (prostitución, tráfico de drogas); IV. Tugurización de los edificios de uso
residencial; V. los inmuebles que anteriormente poseían uso residencial, cambian su
connotación para darle paso a bodegas y almacenes, y VI. Desincentivación en la inversión
por parte del sector privado. Toda esta información de diagnóstico le permitió a la
municipalidad por intermedio de la ECH, priorizar los proyectos y programas específicos para
revertir todos estos procesos que propician el deterioro urbano.
130
d) Instrumento consulta urbana
El manejo independiente conferido a la ECH para liderar el proceso de recuperación del
Centro Histórico de Quito, le ha permitido a la empresa promocionar y gestionar mediante la
selección de los socios estratégicos del sector privado, la ejecución de los proyectos
neurálgicos que fomentan la recuperación urbana. Dicha promoción y los distintos
mecanismos de asociación público-privada mediante la aplicación de instrumentos de gestión
del suelo e inmobiliarios, han logrado incentivar la participación del sector privado y han
estimulado la inversión en el área. En cuanto al proceso de reubicación de las ventas
callejeras, se realizaron reuniones con base en la participación ciudadana para la
relocalización de más de 6.000 comerciantes minoristas del perímetro del Centro Histórico de
Quito en los centros comerciales Populares. El objeto de los eventos participativos era
informar y consensuar sobre las prioridades del proyecto de reubicación, que consistía,
principalmente, en modernizar y ordenar el comercio informal, mediante la adopción de un
mecanismo que privilegiara el problema social de los comerciantes y respetara sus derechos.
e) Instrumento de microplanificación
El municipio, con el Programa de Rehabilitación del Centro Histórico de Quito, identifica y
prioriza las necesidades más apremiantes para la proposición de líneas de acción, como la
adecuación urbana, la mejora ambiental, la sostenibilidad social y el fortalecimiento
institucional.
f) Instrumento pacto urbano
Entre los aspectos clave que vale la pena resaltar de este instrumento son los momentos en
donde se han realizado pactos para la recuperación del centro histórico de Quito: I. El 27 de
septiembre de 1994 se firma el Protocolo de Cooperación entre la Municipalidad de Quito,
Ecuador y Pact Arim de Seine Saint-Denis (Pact Arim 93), Francia, para la rehabilitación de
viviendas y la mejora del hábitat del Centro Histórico de Quito; II. El 13 de octubre de 1995 se
realiza la concesión por parte del BID, del préstamo a la municipalidad de Quito, con el
objetivo de poner en marcha un Programa de rehabilitación del Centro Histórico de Quito,
incluyendo los siguientes elementos: infraestructuras urbanas; estacionamientos de vehículos;
equipamientos urbanos; capacitación y refuerzo del papel de las instituciones; colaboración
con el sector privado para obtener los fondos destinados a financiar el Programa de vivienda
social; III. el 23 de junio de 1995 se constituye la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico,
entidad de carácter mixto, con el objetivo de llevar a cabo el Programa de rehabilitación del
Centro Histórico de Quito, tal como se especificaba en los acuerdos con el BID; IV. El 17 de
julio de 1997 se firma el Acuerdo de Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano, la municipalidad de Quito, el Banco Hipotecario, Pact Arim y la
Empresa de Desarrollo del Centro Histórico.
131
El Ministerio de Vivienda se compromete a destinar un millón de dólares a subvenciones para
la adquisición de viviendas sociales en el Centro Histórico de Quito. Esto dio lugar al Sistema
de Incentivos para Nuevas Viviendas en Centros Históricos. Por medio de este sistema, el
Ministerio de Vivienda asume parte del precio de la vivienda social, permitiendo mayores
oportunidades de acceso.75
También sobresale la formalización del compromiso con las ventas callejeras, asunto que se
hizo realidad al culminar la fase de la consulta urbana, en donde los agentes informales
organizados en esquemas de asociaciones, federaciones y confederaciones, pactan con el
sector público la propuesta liderada por la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de
Quito (ECH), que consistía en liberar el espacio público para uso de toda la ciudadanía,
organizar el mercado callejero y relocalizar en los diez centros comerciales a la población
identificada.
g) Instrumento grupo de trabajo multiactoral
Concluida la etapa de participación y concertación urbana, se identificaron las tareas para
cada componente del proyecto; la identificación de los actores responsables para la ejecución
de las tareas y el costo estimado de las mismas, y, por último, se estimaron los plazos
programados para la ejecución de los trabajos. En este proceso participan activamente las
entidades institucionales con sus funcionarios y técnicos a la cabeza, los organismos
internacionales y los agentes directamente afectados.
A continuación se muestran los proyectos identificados en el Programa de rehabilitación del
Centro Histórico, algunos de ellos ejecutados por el FONSAL, otros por la ECH y otros en
asociación con el sector privado:
Programa de rehabilitación del Centro Histórico Proyecto Descripción Responsable Observaciones
Transporte
Centro Histórico Implementación de circuitos de transporte local
del CHQ. (norte-sur y este-oeste)
ECH
Estacionamientos
y Parqueaderos
Tarifados
Construcción de 400 estacionamientos en el
sector Avenida 24 de Mayo
ECH
Construcción de 500 estacionamientos en la Plaza de San Francisco
ECH FONSAL
Construcción de 300 estacionamientos en el
sector de la Basílica
ECH
La Ronda regeneración de vivienda y
actividades comerciales y culturales
ECH FONSAL
Recuperación Plaza San Diego y entorno: regeneración
75
Vivienda social en el Centro Histórico de Quito. Municipalidad de Quito, PACT ARIM, BID. página web http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00/bp517.html
132
de barrios
emblemáticos Barrio El Tejar: regeneración, integración,
convento y paso elevado
FONSAL
San Roque: regeneración e imagen urbana.
Demolición del mercado y revalorización de la
Escuela de Artes y Oficios
FONSAL
Hotel Majestic: habilitación y remodelación del
Hotel Majestic, plaza grande
ECH En asociación con
sector privado
Infraestructura
hotelera y
turística
Hotel conventual El Carmen Bajo: construcción,
rehabilitación y funcionamiento del hotel
ECH En asociación con
sector privado
Plaza del Teatro: ampliación, demolición de
edificio, creación de nueva plaza con esculturas
y 300 estacionamientos subterráneos
FONSAL
Vivienda Construcción de 1.000 unidades habitacionales ECH En asociación con
sector privado
h) Instrumento observatorio de participación local
Con el desarrollo de la primera fase del Proyecto de recuperación urbana del Centro Histórico
de Quito, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entregó un informe de la gestión
operativa desarrollada por la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico (ECH), en donde
determina las condiciones actuales del centro con base en indicadores, entre los que se
destacan: I. Sociales (reubicación de ventas callejeras, nueva vivienda social); II. Económicos
(inversiones realizadas en proyectos inmobiliarios de rehabilitación y renovación urbana y
sostenibilidad de los proyectos), y III. Institucionales (eficiencia y eficacia de la ECH en los
procesos de recuperación urbana y control y gestión financiera en la priorización de los
proyectos).
Estrategia de promoción y “marketing”
La estrategia de promoción y “marketing” de la ECH se desarrolla con base en los siguientes
objetivos: I. Reforzar la autoestima de los quiteños; II. Consolidar el sentido de pertenencia;
III. Proyectar a la ciudad de Quito como una ciudad plena de actividades culturales y artísticas
a nivel nacional e internacional; IV. Promover el intercambio cultural, artístico y académico
entre las ciudades iberoamericanas; V. revalorizar la riqueza arquitectónica del entorno y la
riqueza cultural y artística nacional, y VI. Diseñar un plan de políticas culturales para la
ciudad.
De los objetivos planteados para promocionar a la ciudad de Quito como foco turístico con
base en su patrimonio cultural se han organizado actividades culturales y eventos
internacionales, como: “Miss Universo 2004”, la XXXV Reunión de la Federación Internacional
de Derechos Humanos, el XXXIV Período de Sesiones de la Asamblea de la OEA., el Foro
Social de las Américas y la Reunión de Ministerios de Defensa de las Américas, y eventos
institucionales como el Festival Internacional de Danza, la Semana Santa Quiteña: Festival de
Música Sacra; el II Festival Iberoamericano de Cine, el VII Festival Internacional de Teatro,
Agosto Arte y Cultura y la Fiesta de Quito, todos ellos, eventos que han ayudado a consolidar
el sentido de pertenencia de los habitantes de Quito con su Centro Histórico.
133
3.3.4 Programas y proyectos
En el Centro Histórico de la ciudad de Quito se han desarrollado bajo la tutela de la ECH
Proyectos de recuperación del uso del suelo para vivienda; rehabilitación inmobiliaria;
mejoramiento de la imagen urbana, y modernización del comercio popular.
a) Proyectos de recuperación del uso del suelo para vivienda
La estrategia utilizada por la ECH, se enfoca en convertir al Centro Histórico en una zona
habitada, en reconstruir la ciudad, revalorizarla y recuperar el espacio público, desde una
acción conjunta y concertada de los gobiernos nacional y local, ONG, empresa privada, la
organización comunitaria y otros actores sociales mediante la planificación y ejecución de
programas y proyectos de largo alcance. El alcance del proyecto está encaminado a: I.
Proporcionar una bolsa de proyectos que esté siempre en incremento; II. Proyectar y ejecutar
a corto, mediano y largo plazo aproximadamente 2.000 unidades de vivienda, y III. Concretar
y mejorar los mecanismos y resolver dificultades en procesos de adquisición.
Los objetivos del Proyecto de recuperación del uso del suelo para vivienda pretenden:
I. Apoyar a reducir el déficit de vivienda en el Centro Histórico y en la ciudad; II. Elevar el
nivel de vida de los habitantes y la ocupación del Centro Histórico; III. Mejorar las
condiciones materiales y de funcionalidad de los inmuebles; IV. Consolidar y
recuperar la estructura y trama urbana; V. consolidar proyectos ya realizados por la
ECH; (vi) promover la participación de la inversión privada; VII. Participación
mediante alianzas estratégicas de la ECH; VIII. Identificar propiedades que sean
factibles de realizar proyectos concretos. Para lograr estos objetivos, la Empresa
de Desarrollo del Centro Histórico desarrolló una metodología coherente que se
propuso: I. Identificar las propiedades cercanas a proyectos realizados por la ECH;
II. Identificar las propiedades que afectan la imagen urbana por el grado de
deterioro y peligrosidad; y III. Desarrollar proyectos especiales que apoyen a la
rehabilitación integral del Centro Histórico, como hoteles, centros comerciales,
estacionamientos, museos y vivienda, y IV. Realizar proyectos especiales con
autofinanciamiento de la ECH.
134
A continuación se ilustran algunos de los planes de vivienda ejecutados por la ECH:
1. Venezuela 1325
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 11
Área total de apartamentos m² 859,82
Otros usos 1 local comercial, área para espacios comunes y lavanderías
Localización del proyecto Calles Venezuela 1325 y Manabí
2. Esquina de San Blas
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 103
Área total de apartamentos m² 12.500
Otros usos 10 locales comerciales, área para espacios comunes y recreación
Localización del proyecto Calles Briceño y Avenida 10 de Agosto
3. Casa Ponce
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 22
Área total de apartamentos m² 3.338
Otros usos 2 locales comerciales, áreas comunales y de circulación
Localización del proyecto Calles Rocafuerte y Guayaquil
4. Benalcázar 1028
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 15
Otros usos Áreas comunes
Localización del proyecto Calles Benalcázar 10 28 y Galápagos
5. Briceño 641 - 651
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 32
Otros usos 11 locales comerciales
Localización del proyecto Calles Briceño 641-651 y Av. 10 de agosto
135
6. Caldas 528
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 48
Área total de apartamentos m² 1.245
Otros usos 11 locales comerciales, áreas comunales y lavanderías
Localización del proyecto Calles Caldas 528 y Montúfar
7. Briceño 623 - 635
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 19
Otros usos 2 locales comerciales
Localización del proyecto Calles Briceño 623-635 y Av. 10 de Agosto
8. Caldas 562
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 21
Área total de apartamentos m² 1.552
Otros usos 4 locales comerciales, áreas comunes y lavanderías
Localización del proyecto Calles Caldas 562 y Montúfar
9. Rocafuerte 708
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 19
Otros usos Áreas comunales
Localización del proyecto Calles Rocafuerte 708 y Zaldulbide
10. Casa Chávez
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 15
Área total de apartamentos m² 1.550
Otros usos Áreas comunales
Localización del proyecto Calle Luis Chávez /sector la Loma Grande
136
11. Caldas 454
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 16
Otros usos 2 locales comerciales
Localización del proyecto Calle Luis Chávez /sector la Loma Grande
12. Caldas 494
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 50
Otros usos 1 local comercial
Localización del proyecto Calles Caldas 494 y Montúfar
13. Caldas 497
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 24
Otros usos 4 locales comerciales
Localización del proyecto Calles Caldas 497 y Montúfar
14. Caldas 524
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 9
Otros usos 2 locales comerciales
Localización del proyecto Calles Caldas 524 y Montúfar
15. Caldas 529
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 16
Localización del proyecto Calles Caldas 529 y Montúfar
16. Caldas 459
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de apartamentos Un 10
Otros usos 2 locales comerciales
Localización del proyecto Calles Caldas 459 y Montúfar
137
Ilustración. Venezuela 1325 Ilustración. Esquina de San Blas Ilustración. Benalcazar 1028
Ilustración. Caldas 528 Ilustración. Rocafuerte 708 Ilustración. Casa Chávez
Ilustración. Caldas 562 Ilustración. Casa Ponce Ilustración. Santo Domingo Plaza
Ilustración. Ambato 289 Ilustración. Egas Ilustración. Los Ríos Ilustración. Túmbez
138
b) Proyectos de rehabilitación inmobiliaria
Los proyectos de rehabilitación inmobiliaria desarrollados por la ECH se han enfocado en la
intervención de teatros, centros comerciales, hoteles, restaurantes y estacionamientos.
1. Teatro Nacional Sucre
DESCRIPCIÓN El Teatro Nacional Sucre fue inaugurado oficialmente el 26 de noviembre de 1886;
hoy, al cabo de 117 años, el municipio del Distrito Metropolitano de Quito, le
devuelve a la ciudad y a sus habitantes este monumento de la cultura y del arte. El
área intervenida fue de 6.720 m², para una capacidad de 800 espectadores. Posee
un restaurante concesionado y cafetería para artistas.
2. Rehabilitación de los inmuebles Instituto Pérez Pallares y Casa Espejo 832 “CENTRO COMERCIAL
ESPEJO”
DESCRIPCIÓN A dos cuadras de la Plaza de la Independencia y rodeados de monumentos
coloniales y religiosos, forman parte de un conjunto de edificios de carácter civil que
le han dado identidad al pasaje definiéndolo como un sector que difícilmente se
repite en la ciudad, características singulares que fundamentaron la declaratoria de
Quito como patrimonio cultural de la humanidad. Se intervienen los edificios Pérez
Pallares de arquitectura neoclásica, construido en el año de 1895; la Casa Espejo
que había sufrido intervenciones caóticas que desvirtúan la tipología original del
inmueble.
Localización del proyecto Está ubicado en el costado norte del Pasaje Peatonal Espejo, entre las calles Flores
y Guayaquil.
3. Centro Comercial Pasaje Baca
DESCRIPCIÓN El Centro Comercial Pasaje Baca cuenta con una buena accesibilidad gracias al transporte urbano y al servicio de trolebús. El centro comercial tiene un área de 1.196 m², 33 locales comerciales con peluquerías, locales de telefonía móvil, bisutería, ropa infantil, computadoras, ropa para damas y caballeros, lencería para damas y caballeros y un restaurante.
Localización del proyecto Se encuentra en la calle Espejo y Venezuela; cerca a la Plaza Grande, el municipio de Quito y a las hermosas iglesias que forman parte del patrimonio cultural de la humanidad.
4. Centro Comercial Pasaje Arzobispal
DESCRIPCIÓN Se rehabilitó el Centro Comercial Pasaje Arzobispal, habiéndose negociado con los
anteriores arrendatarios la desocupación de los locales con el compromiso de que
vuelvan a ocuparlos luego de terminada la obra. El centro comercial tiene un área
de 1.728 m², 26 locales comerciales, 3 patios cubiertos, 2 restaurantes, una sala de
exposiciones y una cafetería.
Localización del proyecto Está ubicado en la calle Chile, entre las calles Venezuela y García Moreno, en el
extremo norte de la Plaza Grande. Dentro de su entorno se encuentran el Palacio
de Gobierno, el Palacio Municipal y la Catedral que forma parte del patrimonio
cultural de la humanidad.
5. Centro Comercial La Manzana
DESCRIPCIÓN Se encuentra cerca a lugares turísticos como el Museo de la Ciudad a pocas
cuadras de la Plaza Grande, Biblioteca Municipal es fácil su acceso ya que se tiene
disponible el transporte urbano y el trolebus la estación de Santo Domingo en la
cual encontramos la hermosa Iglesia y plazoleta de Santo Domingo. Posee un área
de 9.995,50 m2, agrupa 67 locales comerciales, 13 oficinas, 2 cafeterías y 42 plazas
de estacionamientos.
Localización del proyecto El centro Comercial la Manzana se encuentra ubicado en el centro histórico de
Quito en la Rocafuerte, García Moreno, Simón Bolívar y Venezuela cubriendo una
manzana de este sector del cual proviene su nombre Centro Comercial La Manzana
139
6. Hotel Majestic
DESCRIPCIÓN El Hotel Majestic tiene un área de 2.379 m2, agrupa en su interior 30 habitaciones,
10 suites un restaurante exclusivo y posee una capacidad de 80 personas
aproximadamente.
Localización del proyecto Se encuentra en el Centro Histórico de Quito junto al pasaje Arzobispal en la Plaza
Grande, en su entorno se encuentra el Palacio de Gobierno, La Iglesia Catedral. Su
ubicación específica es en la calle García Moreno y Chile frente a la Iglesia y
Monasterio de la Concepción.
7. Hotel Patio Andaluz
DESCRIPCIÓN El Hotel Patio Andaluz tiene un área de 3.309 m² rehabilitados, 3 pisos, 11 suites y
20 habitaciones.
8. Restaurante Mea Culpa
DESCRIPCIÓN La edificación adquirió sus características actuales en el siglo XlX, pero aún
conserva aspectos del viejo edificio colonial. Las áreas construidas se desarrollan
alrededor de tres patios y hacia la fachada, un sólido portal de piso de piedra y
fuertes pilares.
Localización del proyecto El Restaurante Mea Culpa, se encuentra ubicado en el segundo piso del Palacio
Arzobispal.
9. Restaurante Theatrum
DESCRIPCIÓN Construido a finales del siglo XIX, sobre lo que se conocía como la Plaza de las
Carnicerías -.El antiguo camal quiteño, donde además se solían llevar a cabo
corridas de toros-. El Teatro Nacional Sucre, expresión del clasicismo renacentista,
alberga ahora a todo lo largo de su segundo piso, e incluida su terraza, el
Restaurante más importante con el que cuenta la ciudad.
Localización del proyecto Se encuentra ubicado en el segundo piso del Teatro Nacional Sucre.
10. Restaurante el Patio Trattoria
DESCRIPCIÓN Se encuentra a tan solo una cuadra de la Plaza de la Independencia, del Palacio de
Gobierno y de la Alcaldía. En el área de influencia de la Trattoria, están ubicados los
monumentos más importantes del Quito Colonial. Cuenta con toda la infraestructura
de la ciudad moderna y con parqueadero público de alta seguridad abierto las 24
horas del día.
Localización del proyecto El Patio Trattoria esta ubicado en el interior de la Casa Cadisan, junto al
parqueadero del mismo nombre y cuenta con un patio interior de características
coloniales muy atractivas.
140
11. Restaurante Museo de la Ciudad
DESCRIPCIÓN En el entorno del restaurante Museo de la ciudad se encuentra a pocas cuadras el
Centro Comercial la Manzana, la Plaza Grande diversas iglesias.
Localización del proyecto El Restaurante del Museo de la Ciudad esta ubicado en el interior de la casa del
Museo de la Ciudad que describe la cultura de los antepasados y la reseña de la
Obra Don Quijote de la Mancha.
12. Café Bar El Buho
DESCRIPCIÓN Café Bar El Buho está ubicado al interior del Centro Cultural Metropolitano, donde
se encuentra la Biblioteca Municipal. Se encuentra junto a la Iglesia de la Compañía
de Jesús y a una cuadra del Palacio de Gobierno en el Centro Histórico de Quito.
13. Estacionamientos Cadisán
DESCRIPCIÓN El estacionamiento tiene 6 niveles y una capacidad para 393 estacionamientos;
ofrece un servicio de arrendamiento mensual y un horario de atención las 24 horas.
Localización del proyecto Se encuentra en la calle Mejía entre García Moreno y Benalcázar.
14. Estacionamientos Santa Clara
DESCRIPCIÓN El estacionamiento tiene una capacidad para 60 estacionamientos; ofrece un
servicio de arrendamiento mensual y un horario de atención de lunes a domingo, de
7 de la mañana a 7 de la noche.
Localización del proyecto Está ubicado en la esquina de las calles Rocafuerte y Benalcázar.
15. Estacionamientos Montúfar I
DESCRIPCIÓN El estacionamiento tiene 4 niveles y una capacidad para 115 estacionamientos;
presta un servicio de arrendamiento mensual y ofrece un horario de atención de
lunes a viernes de 6 am a 10 pm y fines de semana de 7 am a 8 pm.
Localización del proyecto Se encuentra entre las calles Bustamante y Olmedo.
16. Estacionamientos Montúfar II
DESCRIPCIÓN El estacionamiento tiene 7 niveles y una capacidad para 230 estacionamientos;
presta un servicio de arrendamiento mensual y ofrece un horario de atención de
lunes a viernes de 6 am a 10 pm y fines de semana de 7 am a 8 pm.
Localización del proyecto Se encuentra entre las calles Montúfar y Olmedo.
17. Estacionamientos San Blas
DESCRIPCIÓN El estacionamiento tiene 7 niveles y una capacidad para 373 estacionamientos;
presta un servicio de arrendamiento mensual y ofrece un horario de atención de
lunes a miércoles de 6 am a 12 pm, jueves a sábado de 6 am a 2 am y domingo de
semana de 7 am a 8 pm.
Localización del proyecto Está ubicado en la esquina de las calles Guayaquil y Caldas.
18. Estacionamiento Museo de la Ciudad
DESCRIPCIÓN El estacionamiento tiene una capacidad para 20 estacionamientos y ofrece un
horario de atención de martes a domingo de 9:30 am a 5:30 pm.
Localización del proyecto Se encuentra entre las calles Morales y García Moreno.
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Ilustración. Teatro Nacional Sucre Ilustración. Interior Teatro Nacional Sucre Fuente: www.teatrosucre.com/teatroi.asp Fuente: www.teatrosucre.com/teatroi.asp
Ilustración. Centro Comercial Espejo Ilustración. Centro Comercial Pasaje Baca Fuente: www.centrohistoricodequito.com Fuente: www.centrohistoricodequito.com
Ilustración. Centro Comercial Pasaje Arzobispal Ilustración. Centro Comercial La Manzana Fuente: www.centrohistoricodequito.com Fuente: www.centrohistoricodequito.com
Ilustración. Hotel Majestic Ilustración. Hotel Patio Andaluz Fuente: www.centrohistoricodequito.com Fuente: www.centrohistoricodequito.com
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Ilustración. Restaurante Mea Culpa Ilustración. Restaurante el Patio Trattoria
Fuente: www.centrohistoricodequito.com Fuente: www.centrohistoricodequito.com
Ilustración. Restaurante Theatrum
Fuente: www.theatrum.com.ec
Ilustración. Estacionamiento Cadisán Ilustración. Estacionamiento Montúfar I
Fuente: www.centrohistoricodequito.com Fuente: www.centrohistoricodequito.com
Ilustración. Estacionamiento Montúfar II Ilustración. Estacionamiento San Blas
Fuente: www.centrohistoricodequito.com Fuente: www.centrohistoricodequito.com
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c) Proyectos de mejoramiento de la imagen urbana
Los Proyectos de mejoramiento de la imagen urbana están enfocados en los siguientes
aspectos: I. Mobiliario urbano; II. El plan especial de rehabilitación urbana de La Mariscal
(Plaza de los Presidentes y sector de La Mariscal), y III. Intervención para recuperar plazas y
plazoletas (Plaza de San Francisco, Plaza Grande, Plaza de La Merced y Plazoleta La Marín).
1. Mobiliario urbano
DESCRIPCIÓN El proyecto de mobiliario urbano complementa el proceso de rehabilitación integral
del Centro Histórico de Quito. El propósito del proyecto, fue la dotación de mobiliario
adecuado y uniforme a las ventas y servicios tradicionales del Centro Histórico:
puestos de periódicos, de venta de caramelos y betuneros. Los beneficiarios de este
mobiliario fueron los vendedores que tradicionalmente se han ubicado en el CHQ.
En total se han entregado 29 puestos de periódico y 89 de caramelos.
2. Plan especial de rehabilitación urbana La Mariscal - Plaza de los Presidentes
DESCRIPCIÓN La Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito ha venido trabajando en la
rehabilitación y recuperación del sector de La Mariscal, por ser una zona importante
en el desarrollo político, social y económico de la urbe y del país.
Se ha considerado necesario el rescate, preservación e impulso del sector de La
Mariscal para mejorar la calidad de vida de sus habitantes y visitantes en general.
3. Plan especial de rehabilitación urbana la Mariscal - Sector la Mariscal
DESCRIPCIÓN Se han desarrollado varios proyectos para mejorar la zona: I. Arco de la Circasiana
ejecutado por el FONSAL / EEQ / EMAAP; II. La Plaza de los Presidentes ejecutado
por la ECH / CDM; III. La Plazoleta Foch, desarrollado por FONSAL / EEQ /
EMAAP; IV. La Plazoleta del Reloj, realizado por ECH / CDM / P y J / DiMARIO
(reloj), y V. El proyecto de rehabilitación de la Avenida Amazonas.
Ilustración. Mobiliario Urbano
Fuente: www.centrohistoricodequito.com
Ilustración. Mobiliario Urbano Ilustración. Plaza de los Presidentes
Fuente: www.centrohistoricodequito.com Fuente: www.centrohistoricodequito.com
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Ilustración. Plazoleta Foch Ilustración. Avenida Amazonas
Fuente: www.centrohistoricodequito.com Fuente: www.centrohistoricodequito.com
d) Proyecto de modernización del comercio popular
Los proyectos se encuentran contenidos en una intervención integral que reconoce los
siguientes componentes:
1. Infraestructura urbano constructiva
Construcción y remodelación.
Infraestructura vial.
Gestión de tránsito y transporte.
Recuperación del entorno inmobiliario y equipamiento del mobiliario urbano.
2. Legal
Legalización de las propiedades.
Aprobación y ejecución del proyecto.
Escrituración y registro de locales.
3. Negociación
Proceso de participación con comerciantes (mesas de negociación).
Inscripción de comerciantes populares.
Validación de información.
Calificación de comerciantes.
Aceptación final de comerciantes.
4. Sostenibilidad del proyecto
Económico-financiera.
Administrativo-operativa.
Social.
Urbano funcional.
145
5. Participación y capacitación
Comerciante popular.
Foro del comercio minorista.
Participación ciudadana.
Actores interinstitucionales.
6. Comunicación
Para la ciudadanía (inserción en política global de comunicación): apoyo en unidades
internas: apoyo en los medios de comunicación. Para los comerciantes.
7. Seguimiento y control
Seguimiento y control del proyecto.
Seguimiento y control del uso de espacio público.
Hasta el momento se han construido diez centros comerciales sobre la base de los anteriores
componentes. Los centros comerciales contienen 5.229 locales. En la actualidad se
encuentran en proceso de construcción los centros comerciales San Martín y Centro feriantes
martes y sábados para el mercado popular.
1. Centro Comercial Montúfar
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 439
Número de vendedores callejeros formalizados Un 439
*Área de espacio público recuperado m² 878
Reubicación en centros comerciales m² 5.706,81
Lugar de reubicación Entre calles mejía y Montúfar
2. Centro Comercial Granada
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 430
Número de vendedores callejeros formalizados Un 430
*Área de espacio público recuperado m² 860
Reubicación en centros comerciales m² 4.120
Lugar de reubicación Ubicado entre las calles Chile y
Cuenca
3. Centro Comercial Ipiales Mires
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 230
Número de vendedores callejeros formalizados Un 230
*Área de espacio público recuperado m² 460
Reubicación en centros comerciales m² 3.913
Lugar de reubicación Ubicado entre las calles mejía y
146
Mires
4. Centro Comercial Nuevo Amanecer
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 185
Número de vendedores callejeros formalizados Un 185
*Área de espacio público recuperado m² 370
Reubicación en centros comerciales m² 1.750
Lugar de reubicación -
5. Centro Comercial El Tejar
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 768
Número de vendedores callejeros formalizados Un 768
*Área de espacio público recuperado m² 1.536
Reubicación en centros comerciales m² 3.298
Lugar de reubicación Ubicado entre las calles
Imbabura y Chile
6. Centro Comercial La Merced
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 298
Número de vendedores callejeros formalizados Un 298
*Área de espacio público recuperado m² 596
Reubicación en centros comerciales m² 11.975
Lugar de reubicación Ubicado entre las calles
Cuenca y Mejía
7. Centro Comercial Hermano Miguel
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 1.592
Número de vendedores callejeros formalizados Un 1.592
*Área de espacio público recuperado m² 1.536
Reubicación en centros comerciales m² 3.184
Lugar de reubicación Ubicado en la calle del
Hermano Miguel Entre Mejía e
Imbabura
8. Centro Comercial Chiriyacu
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 590
Número de vendedores callejeros formalizados Un 590
*Área de espacio público recuperado m² 1.180
9. Centro Comercial Ipiales del Sur
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 340
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Número de vendedores callejeros formalizados Un 340
*Área de espacio público recuperado m² 680
Reubicación en centros comerciales m² 6.500
10. Centro Comercial San Martín
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD
Número de locales comerciales Un 185 locales, 14
estacionamientos
Número de vendedores callejeros formalizados Un 185
*Área de espacio público recuperado m² 370
Lugar de reubicación Está entre la Avenida Inclana y
la Avenida Pichincha
Los resultados en cuanto a liberación y recuperación de espacio público son óptimos en esta
experiencia. El centro histórico de Quito pasó de ser una zona deprimida a una de las zonas
más apetecidas para las inversiones inmobiliarias por parte del sector privado.
Los centros comerciales poseen buenas especificaciones técnicas, buena iluminación,
buenos acabados y en últimas, condiciones apropiadas para ofrecer los productos por parte
de los agentes formalizados. Los procesos de gestión implementados y las estrategias
aplicadas por la municipalidad, han contribuido a liberar el espacio público de la ciudad, a
optimizar el aprovechamiento en el uso del suelo y a aumentar la inversión privada.
El crédito del BID, impulsó económicamente la reubicación de las ventas callejeras, la alcaldía
por su parte lideró el proceso por intermedio de la Empresa de desarrollo del Centro Histórico
de Quito (ECH), y por otro lado los comerciantes se organizaron para asumir el compromiso
de liberación de las áreas invadidas para su posterior reubicación en las áreas propuestas por
la administración. En el proceso se reubicó al 96% de los vendedores callejeros, y el 4%
restante aún permanece en el espacio público de manera regulada por la administración
pública. Según el documento conceptual del Proyecto de rehabilitación del Centro Histórico de
Quito, segunda etapa, “En el año 2.000 existían en el centro más de 10.000 comerciantes
informales, de los cuales el 80%, es decir 8.000 vendedores callejeros se localizaba en el
núcleo central, después de una etapa de preparación y participación colectiva de más de diez
años. En el 2.003 se relocalizaron 7.000 comerciantes en centros comerciales permanentes”
148
La reubicación se realizó en centros comerciales en su totalidad en áreas que sobrepasan en
más de tres veces el área ocupada previa a la intervención. Los centros comerciales cuentan
con áreas para locales comerciales, patios de comida, guarderías y zonas bancarias en
algunos casos.
Como resultado claro después de varios meses de la intervención en el Centro Histórico de
Quito existe la siguiente percepción:
“La dinámica y desenvolvimiento de la población en el Centro Histórico ha cambiado, a partir de la
reubicación de los vendedores ambulantes. Esta transformación puede ser vista desde diversos
aspectos, como: la vista aérea de Quito, la lógica de compra y venta en los centros comerciales frente
a la desaparición de los puestos de oferta informal, la seguridad ciudadana, la disminución de ruido de
los vendedores en las calles, el combate a los gremios que cobraban por la ocupación de los espacios
públicos, el mejoramiento del ambiente en cuestión de sanidad.
A pesar de que cada aspecto puede ser analizado con gran amplitud, ninguno es el resultado de un
proceso aislado, pues tienen estrecha relación unos con otros y responden a una sola finalidad:
cambiar el rostro del Centro Histórico, pero no solo de manera estética, sino también de introducir
patrones de comercio y de vida diferentes en la población que habita, permanece por unas horas y
visita este espacio repentinamente. Es decir, la propuesta se sustenta en crear dentro del imaginario
colectivo el surgimiento de un nuevo locus, lugar”
Las condiciones relacionadas con la existencia de las ventas callejeras, previas a la
intervención en el Centro Histórico han desaparecido. Actualmente el traslado de las ventas
callejeras a los centros comerciales configura una cultura organizativa que dista del
hacinamiento y ubicación estrecha entre los puestos de venta en la calle, ahora con las
intervenciones lideradas por la ECH en los centros populares, se cuenta con una mejor
distribución espacial y un ambiente de comodidad para los transeúntes, disponibilidad de uso
de servicios en general como los baños públicos, la mejora sustancial en la recolección de
basuras, comedores y restaurantes en los patios de comidas incorporados en los centros
comerciales y desaparición gradual del ruido que se presentaba por motivo de la oferta y
publicidad para mercadear los productos.
149
Esta representación no se logró medir en el impacto económico de la experiencia, pero por
los resultados tangibles se puede determinar que la experiencia ha dado buenos resultados
hasta el momento.
También se puede discernir que la ciudad entendida como espacio público por las dinámicas
que allí se generan requiere de ventas callejeras, pero bajo una regla clara que es: “el
ordenamiento y la regulación de las actividades económicas sobre el espacio público”, es
decir, las ventas callejeras no son malas en sí mismas, sino que es necesaria su
incorporación y regulación en el mercado formal, por un lado con obligaciones como lo es el
pago de tributos tanto comerciales como por el uso y utilización del espacio público, y por el
otro, con beneficios como: I. Posibilidades de acceder a capacitación para desarrollar sus
capacidades productivas y comerciales; II. Facilidades de acceso a créditos financieros y; III.
Garantías institucionales que permitan su acceso a organizaciones que fomenten la creación
de pequeñas y medianas empresas, todo esto con el objetivo de generar sostenibilidad en el
tiempo de estos pequeños empresarios comerciantes.
Después de esta ilustración, es claro que el proceso de recuperación urbana en el Centro
Histórico de Quito se ha desarrollado de manera integral, se han contemplado proyectos de
mejoramiento en la imagen urbana a través de la intervención en el espacio público
(recuperación de vías, plazas, plazoletas y mobiliario urbano), en equipamientos urbanos
(teatros y museos), en proyectos de uso comercial y de servicios (hoteles, cafés,
restaurantes, centros comerciales), en reubicación de ventas callejeras en centros
comerciales populares, en rehabilitación de edificios adecuándolos a las funciones y
necesidades contemporáneas y desarrollo de proyectos de vivienda social.
En el transcurso del proceso se ha logrado generar confianza a los inversionistas privados en
ciertos rubros no tradicionales de la economía del centro, mediante el desarrollo de proyectos
demostrativos en sectores claves, en los cuales la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico
(ECH) ha asumido en un inicio una buena parte del riesgo. El mayor éxito de este tipo de
intervenciones ha sido en el sector habitacional, donde la ECH inició desarrollando los
proyectos sin ninguna participación privada, pero con rentabilidad. En este momento hay
varios promotores inmobiliarios privados desarrollando proyectos habitacionales con
financiamiento propio.
150
La movilización de recursos en el desarrollo de vivienda social ha sido posible gracias a la
financiación local e internacional, en donde el 90% de la financiación son aportes del BID, con
US$ 4.162.551; el 7,3% son rubros aportados por la municipalidad de Quito, equivalentes a
US$ 335.117, y por último, están los dineros aportados por Pact Arim, que corresponden a
2,7% del total de la inversión, equivalentes a US$ 121.000. El total de la inversión en el
período 1998-2001 fue de US$ 4.618.668.
La ECH para la aprobación de cualquier proyecto, desarrolla los estudios de prefactibilidad
técnica y financiera para determinar la viabilidad económica de la operación. En este estudio
se determinan los costos directos derivados de la construcción y rehabilitación, así como los
costos financieros y administrativos. Para el cálculo de los costos indirectos se utilizan unos
porcentajes que permiten delimitar el precio final de venta: los costos de los trabajos técnicos
y estudios previos a la construcción se suponen en un 5% del presupuesto de la obra de
rehabilitación, los costos legales en 1,5%, los costos de promoción en 2,5%, y los posibles
imprevistos en 2%.
Ya cumplido el proceso de evaluación se entra en la fase de ejecución de las obras, las
cuales se realiza a través de un contrato público, mientras que la dirección facultativa se elige
por medio de un concurso. Para optimizar este proceso, la Empresa del Centro Histórico
cuenta con una base de datos con todos los profesionales cualificados reconocidos por el
BID. Una vez terminadas las viviendas, éstas se promocionan a través de ofertas públicas,
publicadas en los principales periódicos de la ciudad.
El contexto social, económico y político en el que se desarrolló la vivienda social era muy
inestable; en el período de doce meses, la moneda nacional de Ecuador se devaluó en más
de un 200%, las cuentas bancarias con depósitos superiores a 5 millones de sucres
(equivalentes, en marzo de 1999, a 1.000 dólares estadounidenses) quedaron congeladas y,
finalmente, se ha producido una dolarización del sistema monetario ecuatoriano. No obstante,
en medio de la crisis económica se obtuvieron los siguientes resultados en la promoción de
vivienda social:
I. Construcción de 144 nuevas viviendas.
II. Adjudicación en propiedad de 284 viviendas; de éstas el 75% contaban con
subsidios que garantizaban que las personas más necesitadas pudieran acceder a una
financiación a través del sistema ABC (ahorro, bono y crédito).
III. Generación de empleo.
IV. Mejora de las condiciones de vida de un gran número de familias y rehabilitación
de varios edificios históricos para alojar viviendas acogedoras y asequibles. La
mayoría de las familias que ahora disfrutan de dichas viviendas en propiedad vivían en
unas condiciones lamentables.
151
V. Reducción del margen financiero dedicado a imprevistos al 2%, gracias a la
ejecución de las rehabilitaciones dentro de las previsiones impuestas.
VI. La utilización de una base de datos de profesionales que facilitó en gran medida el
proceso de contratación.
VII. Disminución de los costos operativos y administrativos, lo que permitió un precio
razonable por metro cuadrado, asequible para la población a la que iba dirigida el
proyecto.
VIII. Coordinación con el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano para facilitar
incentivos públicos, y con las entidades financieras para facilitar préstamos a los
compradores.
IX. Los incentivos de compra de viviendas en el Centro Histórico son un 20% superior
a los del resto de la ciudad.
El 70% de las viviendas tienen derecho a las ayudas públicas del Ministerio de Vivienda. El
sistema de financiación incluye una aportación de los ahorros del nuevo propietario
(equivalente a un 15% del precio de la vivienda), una subvención pública y un préstamo
hipotecario por medio de varias entidades financieras (sistema ABC). Las viviendas que
pueden acogerse a estas ayudas públicas tienen entre 40 y 60 metros cuadrados; las
viviendas de mayor superficie no reciben ninguna subvención estatal.
En un principio el desarrollo de vivienda social, no hubiese sido posible sin la voluntad política
y la intensa colaboración entre las instituciones involucradas; las ayudas públicas fueron
fundamentales para el acceso a las viviendas sociales, mas no suficientes para acoger a las
familias de menores recursos económicos.
Como se ilustró con anterioridad en los proyectos ejecutados por la ECH, con la entrega de
las primeras viviendas de la calle Caldas en el Centro Histórico de Quito, se marca el primer
paso decisivo para la recuperación de esta área céntrica de la ciudad como barrio residencial.
En otros aspectos, la empresa ha generado un clima favorable para la inversión privada
usando diferentes tipos de mecanismos, como los que van desde la inversión total de la ECH,
para luego vender o alquilar, hasta la inversión en conjunto. Otra área donde la ECH fue
pionera, es en el desarrollo de inversiones en centros comerciales para los estratos socio-
económicos medios.
152
Estos proyectos no sólo han incrementado la inversión en el centro, sino también han
contribuido a repoblarlo con diversos sectores sociales, factor que ha probado ser
indispensable para incrementar la seguridad, diversificar la economía, y generar mayor
confianza en el proceso de revitalización. De este tipo de proyectos, sobresale el Centro
Comercial La Manzana, con un desarrollo de casi 10.000 m². Los edificios de carácter
monumental rehabilitados (Hotel Patio Andaluz, Hotel Majestic), son tal vez, los que le
confieren mayor atractivo al centro, pues por su interés histórico y arquitectónico y las
actividades que actualmente allí se desarrollan, generan gran interés entre los turistas que
visitan la ciudad y de ahí que los mejores restaurantes (Patio Trattoria, Theatrum, Mea Culpa,
Museo de la Ciudad) se encuentren ubicados en estas áreas céntricas.
Es claro, que el aspecto fundamental que mueve el desarrollo urbano de una ciudad es la
capacidad económica para emprender los proyectos de reactivación económica, urbana e
inmobiliaria, y en este sentido, el caso del Centro Histórico de Quito ha tenido esa posibilidad,
aunque no en las mismas proporciones del Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., y
mucho menos que las gestadas en Ciutat Vella en Barcelona. Así mismo, la administración
pública en la ciudad de Salamanca, Guanajuato, para recuperar su centro histórico, no ha
contado con financiamiento de la banca internacional, aspecto que puede ser de gran utilidad
para revertir los procesos de deterioro urbano, si se quiere apalancar el proceso desde el
sector público con algunos proyectos demostrativos para disminuir la incertidumbre y sentar el
escenario idóneo para la inversión del sector privado, como se ha desarrollado en Quito.
De otra manera, no queda otra opción que la asociación público-privada para acometer en
bloque los procesos de recuperación de las áreas céntricas; es decir, que la sola intervención
del sector público en la recuperación del centro es poco factible como lo demuestran los tres
casos estudiados, en donde las mayores inversiones las realiza el sector privado, incluso en
la experiencia del Centro Histórico de Quito, además del préstamo internacional que le
permitió apalancar el proceso desde la administración pública por medio de la ECH, como su
instrumento de gestión y ejecución, los rubros más importantes se han hecho en proyectos
inmobiliarios en asociación con el sector privado.
153
3.3.5 Indicadores de impacto urbano. Mejoramiento de la imagen urbana, recuperación
en el uso del suelo para proyectos de vivienda, rehabilitación inmobiliaria y
modernización del comercio popular.
Este aparte se propone mostrar los datos cuantitativos de la experiencia mediante los
indicadores de impacto urbano, en aspectos como: el mejoramiento de la imagen urbana a
través de proyectos de revitalización de plazas, plazoletas, calles y mobiliario urbano; la
recuperación en el uso del suelo para vivienda; La rehabilitación inmobiliaria en proyectos
comerciales y de servicios, y la modernización del comercio popular y reubicación de los
vendedores en centros comerciales populares.
INDICADORES DE IMPACTO Recuperación del centro histórico de Ciudad de Quito, mediante gestión realizada por la ECH
Situación previa a la intervención Situación posterior a la intervención Indicador
Aspecto Unidad de Medida
Cantidad Aspecto Unidad de Medida
Cantidad %
*Número de habitantes (año
1990)
Un 64.000 *Número de habitantes (año 2000)
Un 50.200 -21.6
**Estacionamientos (año
1990)
Un 2.800 **Estacionamientos (año 2000)
Un 4.170 48,9
**Viviendas en estado de deterioro (año 1990)
Un 4.000 **Viviendas rehabilitadas hasta el año 2002
Un 284 -92,9
***Inversión estimada en rehabilitación de viviendas (1998-2002)
$ dólares 4.618.668 *** Superficie construida rehabilitada (1998-2002)
$ dólares 4.618.668 -
$ pesos 62.352.018 $ pesos 62.352.018
Inversión en la recuperación del centro (1996-2000). Préstamo BID
$ dólares 41.000.000 Inversión en la recuperación del centro (1996-2000). Préstamo BID
$ dólares 41.000.000 -
$ pesos 553.500.000 $ pesos 553.500.000
Inversión total en la recuperación del centro (1996-2000)
$ dólares 80.400.000 Inversión total en la recuperación del centro (1996-2000)
$ dólares 80.400.000 -
$ pesos 1085.400.000 $ pesos 1085.400.000
Vendedores callejeros Un 8.000 ****Vendedores callejeros reubicados en centros comerciales
Un 7.694 -3,8
*****Espacio público invadido (aproximado)
m² 16.000 ******Espacio público recuperado
m² 15.388 -3,8
****Reubicación en centros comerciales
m²
54.762,81 242,3
*****Área de espacio público invadido (aproximado)
m² 16.000 *******Área de espacio público ocupado en áreas reguladas sobre la infraestructura de espacio público
m² 708 -95,6
*Fuente: “En la ciudad del siglo XXI, experiencias exitosas en gestión del desarrollo urbano en América Latina”, Rojas,
Eduardo y Daughters, Robert, Editores. 1998.
*Fuente: Los datos de población del año 2000 corresponden a los resultados del precenso nacional de población y vivienda
INEC, noviembre 2001. Véase el Documento conceptual del proyecto rehabilitación del Centro Histórico de Quito.
**Fuente: “Volver al Centro: Recuperación de áreas urbanas centrales”, Rojas, Eduardo. 2004, pág. 184
**Fuente: Los datos del incremento de estacionamientos se deduce de la suma de los proyectos de estacionamientos ejecutados
en el Centro Histórico de Quito.
***Fuente: Vivienda social en el Centro Histórico de Quito. Municipalidad de Quito, PACT ARIM, BID. Página web http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00/bp517.html ****Fuente: El número de vendedores callejeros se estima del resultado de sumar los 5.229 locales ubicados en Centro Feriantes
y los 180 puestos del Centro Comercial Andalucía Ipiales del Norte. La ECH, además, contrató la fabricación de 89 puestos para
expendio de caramelos y golosinas y 256 quioscos, para expendio de periódicos, revistas y artesanías. Éstos se suponen, son
los vendedores que van a continuar sobre el espacio público de la ciudad pero de manera regulada.
***** Fuente: El área de espacio público ocupado por las ventas callejeras se calcula mediante un promedio aplicado de 2 m² por
vendedor.
****** Fuente: El área de espacio público recuperado se deduce de multiplicar por 2 m² el número de vendedores callejeros
reubicados. El resultado se resta de los 16.000 m² invadidos por las ventas callejeras.
154
******* Fuente: El dato resultante del área construida en centros comerciales se deduce de la suma del área de aquellos que
cuentan con la información: Centro Comercial Montúfar, Centro Comercial granada, Centro Comercial Ipiales Mires, Centro
Comercial Nuevo Amanecer, Centro Comercial El tejar, Centro Comercial La Merced, Centro Comercial Hermano miguel y Centro
comercial Ipiales Sur. No se cuenta con la información del área de los siguientes centros comerciales: Andalucía Ipiales del norte,
Chiriyacu, San Martín y Centro Feriantes.
Revisando los resultados, se concluye que las intervenciones realizadas en el ámbito de la
promoción de la vivienda pública están todavía en un estado primario, pues de la meta de
4.000 viviendas en condición de deterioro que se pretenden rehabilitar, se han intervenido
hasta el año 2002, 284 obras por parte de la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico.
Claro está, que si la lógica del efecto contagio funciona, por todas las inversiones realizadas y
ejecutadas en obras en el Centro Histórico, muy seguramente se ha sentado un importante
precedente en la zona, en donde solamente queda esperar por una mayor atención por parte
del sector privado para realizar intervenciones que reactiven la dinámica económica, mediante
más y mayores inversiones que potencien definitivamente la zona y reviertan los procesos de
deterioro urbano.
Una condición preocupante, son las malas condiciones de habitabilidad en el centro, pues se
estima que el 50% de la población se encuentra hacinada; en efecto, casi el 75% de las
familias habitaban en viviendas multifamiliares, la mitad compartiéndolas con otras tres o
cuatro familias. La densidad poblacional en el centro es 2,7 veces inferior a las áreas
periféricas de la ciudad, es decir, que hay una mala distribución de la población sobre el
territorio, porque hay edificios subutilizados y casi en estado de ruina, mientras que otros se
encuentran sobreutilizados. En este sentido, las malas condiciones de las edificaciones y el
poco interés que presentan los propietarios del suelo han hecho que la población residente en
el centro haya disminuido en el transcurso de los años, si bien en el año 1990 habitaban en el
Centro Histórico 64.000 habitantes, esta condición cambia para el año 2000 en donde la
población residente llega a 52.000. Hubo una disminución porcentual de población de 21,66%
en el transcurso de diez años. Al parecer, debe consolidarse la inversión en promoción
inmobiliaria para atender la gran cantidad de inmuebles en estado de deterioro y así lograr el
repoblamiento del Centro Histórico en condiciones de equilibrio habitacional.
155
Como lo plantea el documento de Eduardo Rojas (2004), la inversión pública se enfoca en
proyectos de infraestructura urbana, como: I. El mejoramiento de aceras y plazas con
inversiones sobre un total de 55.000 m² de aceras para maximizar el espacio destinado al
peatón y ordenar los vehículos que incluye el mejoramiento de calzadas y aceras, obras de
infraestructura como el entubamiento de las redes eléctricas y telefónicas para eliminar el
cableado aéreo y el mejoramiento de la iluminación pública; II. En el mobiliario urbano se
desarrolló la construcción e instalación de núcleos menores de mobiliario, incluidas papeleras,
bancos, cabinas telefónicas, quioscos, puestos de venta de caramelos y señalización de
atractivos turísticos; III. Se incrementó la oferta de estacionamientos mediante el desarrollo de
nuevos estacionamientos (1.300 cajones en los estacionamientos El Tejar, Montúfar I y II, El
Cadisán, Plaza de Bolívar, Santa Clara). Todavía queda una demanda potencial importante
por suplir, ya que estaba estimada en 5.500 estacionamientos en el Centro Histórico; IV. Se
han rehabilitado varios edificios para la ciudad, entre los equipamientos urbanos se destacan
el Centro Cultural y el Museo de la Ciudad; V. Se optimizó el servicio de aseo mediante la
coordinación con la Empresa Municipal de Aseo para la mejora de la infraestructura de
recogida (centros de recogida y papeleros públicos); hasta el momento se han instalado 50
baterías sanitarias en el área de intervención; VI. Se ha mejorado en la accesibilidad y
reducción de la congestión de vehículos a través de la racionalización del tránsito en el Centro
Histórico coordinado con el plan general de transporte público de la ciudad, en donde la pieza
fundamental es el sistema de trolebuses eléctricos que recorren el eje norte-sur de la ciudad,
pasando por el centro. Todos estos proyectos fueron financiados por el BID y tuvieron un
costo total de US$ 17.027.600.
En cuanto a la inversión público-privada, la inversión total, según Eduardo Rojas (2004), fue
de US$ 28.990.800, distribuidos en inversiones para: I. El comercio formal (Centro Comercial
Pasaje Baca, Centro Comercial La Manzana, Centro Comercial Pasaje Arzobispal y Hogar
Javier), en donde la ECH participaba como socio en las promociones inmobiliarias, como en
el Centro Comercial La Manzana, donde la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico
(ECH), en sociedad con los propietarios de los predios, destinó el centro de una manzana
para usos comerciales de alta densidad. Se generaron 60 locales comerciales, 13 oficinas y
42 estacionamientos.
156
A los pocos meses de la terminación del proyecto, a finales de 2002 se había vendido más del
70% de los locales, lo que permitió a la empresa recuperar US$ 2,2 millones de una inversión
total de US$ 2,3 millones, II. También se dan otros escenarios de gestión asociada explicados
con anterioridad en la estrategia de gestión del suelo, en donde la ECH realiza inversiones
inmobiliarias a mediano y largo plazo y se rehabilitan inmuebles para arrendarlos al sector
privado, como ocurrió con los hoteles Majestic y Patio Andaluz, que son predios idóneos para
ubicar hoteles, propiedades que se negociaron con inversores hoteleros, quienes los
operarían de forma conjunta para lograr economías de escala y generar las rentas suficientes
para su sostenibilidad; en este sentido, la ECH retiene la propiedad de los bienes inmuebles
hasta que las condiciones del mercado inmobiliario permita venderlos, asegurando así una
rentabilidad por la inversión, y III. Por último, la ECH ha invertido en inmuebles para licitar su
explotación con el sector privado, como en el caso del Pasaje Arzobispal, edificio rehabilitado
en los años ochenta y que estaba siendo subutilizado por mala administración. La ECH,
mediante una negociación con los propietarios, realizó el traspaso del edificio Pasaje
Arzobispal a la empresa por dos años, en donde la ECH se comprometía a pagar a los
propietarios una renta igual a la que estaban obteniendo hasta el momento; de esta manera,
se realizaron unas pequeñas inversiones para adecuar el edificio a las necesidades actuales
del comercio. La explotación económica la realizó bajo la forma de concesión o arriendo con
el sector privado, hasta recuperar la inversión y generar algunos dividendos, para después
traspasar nuevamente el inmueble a sus propietarios originales.
Los ejercicios desarrollados por los ecuatorianos para devolverle la dinámica y la belleza al
centro de la ciudad, mediante el empleo de las estrategias de gestión inmobiliaria explicadas
en los párrafos anteriores, son innovadores y de factible aplicación, como lo demuestran los
diversos ejemplos desarrollados en los tres esquemas de actuación.
Por último, la reubicación de las ventas callejeras se realizó en centros comerciales en su
totalidad, en áreas que sobrepasan en más de tres veces el área ocupada previa a la
intervención. Los centros comerciales cuentan con áreas para locales comerciales, patios de
comida, guarderías y zonas bancarias en algunos casos. De esta manera se liberó el espacio
público de vendedores, salvo aquellos que se encuentran regulados por la municipalidad y en
puestos estandarizados de venta de periódicos y caramelos.
157
Aspectos positivos en los resultados de las estrategias.
I. La voluntad política para implementar procesos de recuperación urbana, y la
determinación municipal de crear un instrumento de gestión operativa mediante la
creación de la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH), entidad de
economía mixta, con capacidad de ejecución independiente, con estructura jurídica de
derecho privado, facilitó los procesos de gestión en los siguientes aspectos: I. La
agilidad en los procesos de contratación; II. La flexibilidad en la toma de decisiones
permitiendo adaptarse a las nuevas demandas que se generan en el tiempo; III. La
posibilidad de seleccionar a los socios estratégicos del sector privado, y IV. La
continuidad de las acciones neurálgicas, como es el caso de la relocalización de los
comerciantes informales.
II. El carácter gerencial en que la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito
(ECH) asumió la responsabilidad y le imprimió al proceso de recuperación urbana, fue
clave para el desarrollo de los diversos proyectos, principalmente aquellos en los que
participó de forma conjunta con el sector privado. La ECH, como cualquier empresa
promotora inmobiliaria, se enfoca en identificar, gestionar y ejecutar proyectos, en
proponer operaciones y negocios y en hacer inversiones, orientados a crear y
desarrollar flujos económicos y sociales del centro, en condiciones adecuadas de
rentabilidad, pero que preserven las áreas y monumentos históricos del Distrito
Metropolitano de Quito (DMQ) y potencien su riqueza patrimonial y cultural.
III. El reconocimiento internacional de la Unesco de haber declarado al Centro
Histórico de Quito como “patrimonio cultural de la humanidad”, les facilitó el acceso a
un crédito de 41 millones de dólares otorgado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Dicho préstamo facilitó el desarrollo de diversos proyectos, tales
como: I. Mejoramiento de la imagen urbana a través de la intervención en el espacio
público (aceras, calzadas, entubamiento de redes eléctricas y telefónicas, plazas,
plazoletas y mobiliario urbano); II. Rehabilitación inmobiliaria; III. Recuperación del uso
del suelo para proyectos de vivienda, y IV. Reubicación de ventas callejeras en centros
comerciales populares. En todos estos proyectos, que fueron desarrollados por la ECH
durante la ejecución de la primera fase del programa, la empresa mantuvo una estricta
observancia de las normas y políticas del banco en materia de contratación y un
adecuado equilibrio entre ingresos y gastos.
158
IV. Desde el ámbito de la planificación del territorio, la municipalidad cuenta con el
Programa de rehabilitación integral del Centro Histórico de Quito, instrumento de
planeamiento específico de segundo nivel, que afecta a un área de 154 manzanas
correspondientes al centro heredado-patrimonial de la ciudad. El programa es bastante
completo y le apuesta a la integralidad en las intervenciones urbanas. Se estructura en
cuatro grandes bloques de acción (adecuación urbana; mejora ambiental;
sostenibilidad social, y fortalecimiento institucional) que se desarrollan en los
siguientes proyectos-marco: I. Conservación del patrimonio; II. Desarrollo social
(Proyecto de desarrollo social del Centro Histórico); III. Rediseño integral del tráfico y
el transporte, contaminantes e insostenibles, mediante transporte público,
aparcamientos y peatonalización; IV. Descontaminación y limpieza; V. Seguridad
ciudadana (Plan de orientación y prevención para seguridad ciudadana y patrimonial);
VI. Organización del mercado popular 8.000 comerciantes (Plan de modernización y
ordenamiento del comercio popular); VII. Comunicación y “marketing” urbano, para
fomentar el sentimiento de pertenencia, y VIII. Cultura tradicional, para rescate de las
artesanías locales como centro de ferias temáticas mensuales del Ecuador.
V. La Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH), ha logrado
gestionar proyectos de cooperación público-privada, con base en la aplicación de los
tres mecanismos de gestión del suelo e inmobiliaria (en los casos en que la ECH se
asocia en proyectos de promoción inmobiliaria privada para promover iniciativas de
rehabilitación; en el momento en que la ECH invierte en inmuebles para arrendarlos a
empresarios privados, y cuando la ECH invierte en inmuebles para licitar su
explotación con el sector privado), lo que ha conllevado a acelerar los procesos de
recuperación de inmuebles en estados irrisorios de deterioro físico y funcional.
VI. La ECH, mediante los mecanismos de gestión inmobiliaria y de gestión del suelo, le
dio cabida a la participación de los agentes sociales e inversionistas privados para el
desarrollo de proyectos para la recuperación urbana del centro de la ciudad de Quito.
Se resalta la constante motivación a los comerciantes hacia la reubicación, con
aspectos como la integración en la economía formal mediante alternativas de crédito
que les permitiera eliminar las ataduras de préstamos con especuladores y traficantes,
además de la posibilidad de desarrollar su trabajo enmarcado en una normativa legal,
y por último, poder contar con adecuadas instalaciones para el desarrollo de su
actividad comercial.
159
VII. Este proceso de reubicación causó poco desplazamiento de las ventas callejeras,
quienes se relocalizaron en el mismo centro por el énfasis social que se le imprimió al
proyecto, en donde el 95% de los comerciantes reubicados correspondió a los
vendedores originalmente inscritos en el programa, lo que facilitó la identificación
certera de los agentes beneficiarios.
VIII. El proceso de rehabilitación está empezando a tener efectos y beneficios
positivos, siendo el principal el impulso al desarrollo económico y social del área. Estos
impactos se reflejan en una plusvalía en el valor de los terrenos del centro, desde el
inicio del proyecto BID, de unos US$ 60 millones. Esta plusvalía ha beneficiado
primordialmente a los propietarios del suelo.
IX. Se ha logrado moldear mediante las intervenciones lideradas por la ECH, una
nueva imagen urbana y una nueva dinámica en el Centro Histórico de Quito, en
aspectos como: a) un centro histórico sin aglomeración de vendedores ambulantes en
las calles, salvo algunos que todavía permanecen allí, los cuales se encuentran
regulados por la municipalidad; b) un centro con tendencia a la rehabilitación, en
donde se han revitalizado algunos inmuebles en procesos avanzados de deterioro
para hacerlos dignos de habitar; c) un centro turístico fundamentado en su patrimonio
cultural; hay un interés por la ciudadanía por volver al centro, ya sea de visita o para
residir allí, además de la promoción publicitaria fomentada por la municipalidad y la
ECH, en donde muestran sus avances en los distintos bloques de actuación; d) un
centro con sus espacios públicos revitalizados y actualizados a las necesidades
urbanas futuras, se han hecho avances importantes en la revitalización de las calles,
plazas y plazoletas, en la iluminación de las áreas patrimoniales, en la implementación
de mobiliario urbano y en la actualización de infraestructura urbana mediante el
entubamiento de redes de servicio público, y e) por último, un centro con atractivos
comerciales y de servicios, ha habido un boom inmobiliario en el desarrollo de centros
comerciales para estratos socioeconómicos medios y en el desarrollo de algunos
hoteles, cafés, restaurantes, museos y teatros.
160
X. La organización de actividades culturales, de eventos internacionales, como “Miss
Universo 2004”, la XXXV Reunión de la Federación Internacional de Derechos
Humanos, el XXXIV Período de Sesiones de la Asamblea de la OEA, el Foro Social de
las Américas y la Reunión de Ministerios de Defensa de las Américas, y eventos
institucionales como el Festival Internacional de Danza, la Semana Santa Quiteña:
Festival de Música Sacra; el II Festival Iberoamericano de Cine, el VII Festival
Internacional de Teatro, Agosto Arte y Cultura y la Fiesta de Quito, son eventos que
han ayudado a consolidar el sentido de pertenencia de los habitantes de Quito con su
Centro Histórico.
XI. Los problemas sociales han disminuido pero continúan afectando casi toda
actividad en el centro. La seguridad del área central se ha reforzado, lo que ha
permitido el incremento del turismo incluso en la noche. Ello debe no sólo mantenerse,
sino también incrementarse. Los residentes y organizaciones del área han
manifestado su deseo de colaborar en esa tarea.
Aspectos negativos en los resultados de las estrategias
I. Según el informe de terminación del Proyecto rehabilitación del Centro Histórico de
Quito, Segunda Etapa, ejecutado por la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de
Quito (ECH), en donde la empresa tuvo una estricta observancia de las normas y
políticas del banco en materia de contratación, también se identificaron debilidades de
la misma, principalmente en algunos aspectos de control y gestión financiera: no existe
un procedimiento claro para priorizar inversiones, no se lleva una adecuada
contabilidad por proyecto, el traspaso de obras terminadas por parte de la Empresa al
municipio es lento, y la ECH carece de un adecuado patrimonio que garantice una
gestión verdaderamente autónoma y autosostenible.
II. El desarrollo de negocios privados es muy incipiente todavía, por la incertidumbre
existente entre los promotores e inversionistas privados a una posible interrupción en
el proceso de rehabilitación. Por lo cual, la ECH debe convertirse en garante de
sostenibilidad del proceso, es decir, que su papel no sólo se debe limitar a la gestión y
promoción del cambio, sino también a hacerlo permanente. Este aspecto es de mucha
importancia, porque la inversión y capitalización que se le hace a la empresa debe
poderse recuperar y generar rentas económicas positivas para su propia sostenibilidad
en el tiempo.
161
III. La Empresa de Desarrollo del Centro Histórico (ECH), es la gestora y promotora de
los proyectos, quienes sobre la base de resultados positivos desde su funcionamiento,
han logrado revertir el proceso de deterioro urbano. Las intervenciones desarrolladas
por la ECH ha logrado mejorar las condiciones en el Centro Histórico, y se pensaría
que las condiciones del mercado inmobiliario serían las más óptimas, pero no se ha
logrado intensificar la atracción de la inversión privada, por lo cual, la ECH debe
desarrollar mecanismos para fomentar un mayor desempeño en el desarrollo
inmobiliario privado.
IV. El proceso de relocalización de los vendedores callejeros ha sido altamente
positivo; sin embargo, se encuentra en un momento crítico. Si bien, se logró el objetivo
principal, es decir, una reubicación pacífica y concertada, aún persiste la necesidad de
apoyo y acompañamiento al proceso de arraigo y sostenimiento de las nuevas
condiciones y demandas que los vendedores enfrentan en la actualidad. Por ejemplo,
aspectos como la convivencia permanente y la necesidad de continuar tomando
decisiones de forma colectiva, requieren preparación y capacitación. Igual sucede con
aspectos como el mantenimiento y administración de las nuevas instalaciones. Es
necesario generar instrumentos para canalizar estas demandas y hacer el proceso de
reubicación realmente sostenible y que posibilite el mejoramiento de las condiciones
de vida de una porción importante de los usuarios pobres del centro de la ciudad.
V. Los nuevos centros comerciales populares están siendo administrados, con
subsidios, por la ECH; es decir, el proyecto todavía no es autosostenible. La
organización y distribución de espacios dentro de esos centros no es la más eficiente,
vendiéndose de todo en todos los pisos, lo que pone a los comercios de los pisos más
remotos en franca desventaja. Constantemente, los comerciantes de estos centros
enfrentan el peligro de una competencia desigual de nuevos comerciantes que quieren
vender en la calle.
VI. Los comerciantes del centro, tanto los ex informales como los formales, necesitan
adecuar su oferta a una nueva demanda y nuevas circunstancias. Los ex comerciantes
informales, ahora agrupados bajo un mismo techo, presentan muchas veces una
sobreoferta de un mismo producto. Los comerciantes formales que antes tenían su
negocio afectado por los informales, que les bloqueaban el acceso o les limitaban el
tipo de cliente por las condiciones del ambiente, necesitan mejorar su local, los
productos que ofrecen y su estrategia de comercialización, para servir a una nueva
demanda más diversificada y exigente.
162
VII. Los valores promedio de impuesto predial facturados por predio, son bajos en
relación con otros países de América Latina. No obstante, el pago registrado es alto
más del 70% de lo emitido. Ese pago es mejor entre los propietarios que poseen
predios de mayor magnitud; por esa razón, en el 2005 se entregará una nueva
actualización del catastro, con la que se espera que refleje mayores alzas en el valor
del suelo del centro, ya que será el primer avalúo catastral a efectuarse después de la
relocalización del comercio minorista.
VIII. La situación actual en el Centro Histórico de Quito, demuestra que los procesos
de recuperación urbana deben proyectarse en el largo plazo, porque aún se requiere
después de diez años de gestión operativa de la ECH, de un acompañamiento
permanente para terminar las actividades iniciadas, del reforzamiento de los procesos
de carácter institucional y de la creación de mecanismos de priorización de acciones y
proyectos, dentro de un marco flexible que permita a la empresa ir adaptándose a las
circunstancias cambiantes.
IX. Se han desarrollado actuaciones en donde las edificaciones recuperadas no
albergan actividades económicas acordes con la nueva demanda, salvo algunos
proyectos de alto nivel con atractivo turístico (hoteles, restaurantes, cafés, museos y
teatros), por lo que, da la sensación de que los proyectos de recuperación en general,
se preocupan más por el aspecto externo de las edificaciones que por implementar
actividades productivas cualificadas de alto nivel, que realmente coadyuven a
recuperar y reactivar económicamente el centro de la ciudad.
163
CAPITULO 4
4.1 Aspectos comunes en las estrategias de gestión público-privadas para la
recuperación de los centros históricos en los casos de Barcelona, Ciudad de México, D.
F. y Quito
El enfoque y desarrollo de este capitulo tiene un carácter conclusivo, está encaminado a
determinar los aspectos comunes en las estrategias de gestión público-privadas desarrolladas
en cada una de las experiencias.
Para cumplir con el objetivo propuesto al inicio del documento, en donde se plantea
establecer el común denominador de las estrategias de gestión público privado en la
recuperación de centros urbanos que coincidan con proyectos exitosos y no exitosos, para
orientar estrategias aplicables al caso de Salamanca, Guanajuato, se diseñó un cuadro
comparativo que permitiera establecer aspectos comunes en las estrategias aplicadas en los
distintos estudios de caso, desde los ámbitos institucionales, de planificación, económicos y
financieros, de participación y de “marketing”.
A partir de la información resultante del cuadro en mención y retomando los aspectos
positivos y negativos de cada una de las experiencias con fundamento en los indicadores de
impacto urbano, se pretende establecer la magnitud del éxito o fracaso en el resultado de la
aplicación de los distintos instrumentos de gestión, determinando las coincidencias o aspectos
comunes que conllevaron a resultados óptimos, o, por el contrario, a un producto urbano
deficiente.
Los resultados de la experiencia, o más bien de determinadas estrategias, se califican como:
exitosas o no exitosas, aspecto que dependerá de uno o más instrumentos incorporados en
las diversas estrategias, y de los elementos comunes que coincidan en el éxito o fracaso de la
estrategia. Dichos elementos funcionan como el indicador que determina cuáles son los
procesos que se pueden adoptar y cuales no, para adecuarlas y sugerirlas a la administración
pública y al sector privado para revertir los procesos de deterioro urbano y así fomentar la
recuperación y reactivación económica del centro de la ciudad de Salamanca, Guanajuato,
México.
En este sentido, no se podría decir que de las experiencias estudiadas exista alguna que sea
un fracaso total, sino más bien, que algunas estrategias estuvieron mal fundamentadas en
diagnósticos previos que no representaban la realidad urbana de la zona, o posiblemente, que
la idea propuesta para implementar la estrategia estuviese mal direccionada o mal
estructurada o mal aplicada; de todas maneras, en todos los casos hay aspectos positivos
como negativos en los procesos de gestión como en los resultados obtenidos.
La metodología a seguir, es volver a retomar los aspectos positivos y negativos por cada uno
de los estudios de caso a la luz de los indicadores de impacto urbano, y cruzarla con todos los
instrumentos de gestión de las estrategias, empezando por la político-institucional, pasando
por la de planificación, gestión del suelo, económico-financiera, de participación, hasta
culminar en la de promoción y “marketing”.
164
Entonces, para concluir, se pretenden medir las estrategias en función de las políticas y
objetivos propuestos en cada uno de los estudios de caso, es decir, que a partir de los
resultados obtenidos y del previo análisis, tanto en los indicadores de impacto urbano como
en los aspectos positivos y negativos en las estrategias de gestión de las experiencias,
poder establecer si la disposición de los instrumentos de gestión urbana y la estrategia
establecida responden eficazmente a esos objetivos y a esas políticas, por consiguiente, se
analizan las estrategias en su conjunto para determinar cuál de ellas falló, o cuál, por el
contrario, estuvo bien pensada y aplicada para cada contexto urbano específico. Las
coincidencias o aspectos comunes de las estrategias aplicadas con resultados óptimos, serán
aquellas que se sugerirán al gobierno municipal para adecuarlas y acondicionarlas al medio
urbano local.
a) Recuperar y revitalizar las condiciones de habitabilidad de la zona
Este objetivo también cubre un aspecto que desde el inicio del trabajo tiene una importancia
fundamental, y es el incremento de población residente como factor preponderante en la
recuperación de los centros urbanos. De esta manera, la política encaminada a fomentar el
incremento en la ocupación de vivienda, también hace parte de este objetivo, el cual
encuentra en la estrategia político-institucional diversas calificaciones para cada una de las
experiencias:
I. En el caso de Ciutat Vella en Barcelona, posee una calificación alta, las
condiciones de habitabilidad de la zona se han mejorado considerablemente, lo cual
ha sido un atractivo para la atracción de nuevos residentes, pues ha habido un
incremento de 17.605 habitantes en un espacio de trece años en el período
comprendido entre los años 1991 y 2004. Gran parte del éxito en este objetivo se debe
gracias al impulso que generaron los juegos olímpicos de Barcelona y, posteriormente,
la creación de la empresa Procivesa en 1988; instrumento de gestión operativa que
logró, a partir del carácter gerencial y autónomo, mejorar y revitalizar las condiciones
de habitabilidad de la zona mediante proyectos y programas de rehabilitación urbana.
Además, la política de liberación de suelo para generar nuevo espacio público, ha
mejorado la disponibilidad de áreas para el esparcimiento, el ocio, la recreación pasiva
y la movilidad peatonal. Entonces, la rehabilitación de los edificios, el incremento de
equipamientos culturales y recreativos y la actuación paralela en la revitalización,
liberación y generación de nuevo espacio público, han sido factores de suma
importancia para la atracción de población residente en Ciutat Vella.
II. En el lapso de 30 años, el Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., ha
perdido 69.631 habitantes, por los problemas anteriormente mencionados, como son
la ocupación indebida del espacio público, la residencia de la población menos
favorecida (indígenas, indigentes, minusválidos, madres solteras, niños de la calle,
personas de la tercera edad), tráfico de drogas y una pérdida en las actividades
tradicionales de la zona como las fábricas de ropa y el mercado al mayoreo de La
Merced, son aspectos que han ocasionado el abandono de inmuebles, la pérdida
significativa de empleo y una profunda crisis económica.
165
La gestión operativa del Fideicomiso del Centro Histórico durante el programa
¡Échame una Manita! (1991-1994), no propendió en acciones integrales para la
atracción de nuevos residentes, su política se enfocó en el embellecimiento de las
edificaciones, pues la gran mayoría de las intervenciones realizadas hacen referencia
al mejoramiento de fachadas en intervenciones puntuales, dispersas y de poca
relevancia que permitieran detonar la actividad económica en el centro, por lo cual,
muchos criticaron el programa como de puro maquillaje o fachadismo.
En la gestión del doctor René Coulomb (19972001), las acciones estaban dirigidas a
promover la rehabilitación urbana mediante el desarrollo de proyectos y obras por
medio de la gestión de subsidios e incentivos fiscales, simplificación de trámites y
facilidades administrativas para los propietarios e inversionistas que lo solicitaran, pero
que cuyas acciones contribuyeran efectivamente a la recuperación, protección y
conservación del Centro Histórico de Ciudad de México, y a través de proyectos
específicos desarrollados en el marco de la operación del Plan estratégico para la
regeneración y desarrollo integral del Centro Histórico. Estas líneas estratégicas
tampoco han podido por sí solas generar las externalidades positivas esperadas para
atraer población residente; pues, como se anotaba con anterioridad, todavía no se han
solucionado los problemas atinentes en la complejidad en los trámites, dada la gran
cantidad de entidades que intervienen en el centro de la ciudad, lo cual desmotiva a
los propietarios e inversionistas inmobiliarios en desarrollar proyectos de rehabilitación
y readecuación de las edificaciones en el ámbito residencial.
III. En el Centro Histórico de Quito, las condiciones no son muy distintas a las de
Ciudad de México, D. F., en donde, guardando las proporciones, ha habido una
pérdida de población residente de 13.800 habitantes en un lapso de 10 años, en el
período comprendido entre los años 1990 y 2000. Este indicador es un aspecto que
ilustra que el programa encaminado a atraer nueva población residente en el Centro
Histórico, no les ha dado el resultado esperado, o, por lo menos, no hasta el año 2000;
mas, sin embargo, la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH), está
aplicando unas estrategias de gestión del suelo e inmobiliarias, en algunos casos
innovadores, que muy seguramente necesitarán de más tiempo para consolidarse en
el mercado y así poder replicarse y generalizarse en la totalidad del Centro Histórico.
Por otro lado, se han mejorado las condiciones de habitabilidad de la zona, en cuanto
a la recuperación y revitalización del espacio público, a través de la implementación
del Programa de rehabilitación integral del Centro Histórico de Quito, el cual se
estructura en cuatro bloques de acción: adecuación urbana; mejora ambiental;
sostenibilidad social, y fortalecimiento institucional. Estos programas se desarrollan en
los siguientes proyectos: conservación del patrimonio, desarrollo social, rediseño
integral del tráfico y el transporte, descontaminación y limpieza, seguridad ciudadana y
patrimonial, organización del mercado popular, comunicación y “marketing” urbano y
cultura tradicional. Todos ellos son proyectos que hacen parte de un programa
integral, que pretende garantizar en la actualidad y en el futuro próximo las
condiciones de habitabilidad en las áreas céntricas de la ciudad de Quito.
166
b) Garantizar seguridad y confianza en la rentabilidad de las actuaciones a los inversionistas y
a los actores sociales
También hace parte de esta finalidad, un aspecto de la política de recuperación de centros
urbanos en donde se plantea el siguiente objetivo: incrementar la actividad económica e
inmobiliaria, e incorporación de criterios de sostenibilidad; en este sentido, se evalúa la
política institucional y su capacidad para implementar programas y proyectos con rentabilidad
y con sostenibilidad en el tiempo.
La incorporación de criterios flexibles en las estrategias de planificación, económicas y
financieras, de participación como en las estrategias de gestión del suelo determinan, en gran
medida, el cumplimiento de estos dos objetivos. La posibilidad de aprovechar intensivamente
el uso del suelo, el poder de convocatoria, convicción y concertación del sector público para
atraer y orientar las inversiones de los privados y de los actores sociales, la capacidad
financiera, la existencia de incentivos tributarios, financieros y la diversidad de instrumentos
de gestión del suelo para su correspondiente aplicación en proyectos de gestión asociada,
son aspectos que determinan y garantizan la seguridad y confianza en la rentabilidad de las
actuaciones.
Además, se incorpora un elemento de gran importancia de los indicadores de impacto urbano,
y es la eficacia en la inversión del sector público en la revitalización de los espacios públicos,
en la actualización de las infraestructuras de servicio público y en el mejoramiento de la
imagen urbana, y la inversión inmobiliaria en rehabilitación y renovación de edificios tanto del
sector público como privado y la capacidad de ser autosostenibles en el tiempo.
I. En el caso del Centro Histórico de Barcelona “Ciutat Vella”, se ha contado con
tres instrumentos de planificación de segundo nivel: los planes especiales de reforma
interior (PERI), las áreas de rehabilitación integrada (ARI), y el Plan de Actuación para
el Distrito de Ciutat Vella, que permitieron fijar los espacios susceptibles de ser
utilizados como equipamientos para la zona y para la ciudad, como también para el
desarrollo de operaciones urbanísticas, el desarrollo de proyectos de rehabilitación en
los cuatro barrios, el mejoramiento de la accesibilidad y la coordinación de las
actuaciones de la administración pública en el componente de habitabilidad,
respectivamente.
167
Los planes, desde la inversión pública, están orientados a la generación y
revitalización del espacio público, al desarrollo de equipamientos urbanos y vivienda
social, al mejoramiento de la imagen urbana y a la actualización de la infraestructura
de servicios públicos mediante la aplicación de la expropiación como principal
instrumento de gestión del suelo. El desarrollo de proyectos por medio de la gestión
asociada apunta a la redefinición de los predios mediante la incorporación de
instrumentos de gestión del suelo (reajuste de terrenos e integración inmobiliaria) e
instrumentos normativos, los cuales permiten incrementar el aprovechamiento del
suelo y, a su vez, mejorar la disponibilidad de parqueaderos y de espacio público, con
objeto de obtener un producto urbano más eficiente y con posibilidades de atender de
forma óptima las necesidades actuales y futuras de la ciudad. Por último, la
descentralización del poder municipal y la creación de instrumentos de gestión
operativa como son las empresas Promoción de Ciutat Vella y, posteriormente Foment
de Ciutat Vella, le han impreso un sello de calidad a las actuaciones tanto de línea
pública como de línea público-privada, logrando un espacio urbano en proceso de
consolidación, con incrementos en el valor del suelo, y por consiguiente, en la
actividad inmobiliaria, con más y mejores espacios para la movilidad peatonal, como
también para el esparcimiento y la recreación, y una mayor disponibilidad de
equipamientos culturales.
II. Durante el programa ¡Échame una Manita! (1991-1994) en el Centro Histórico del
Distrito Federal, se les garantizó a los privados y actores sociales desarrollar sus
inversiones mediante recursos financiados por Nacional Financiera, que consolidó su
acción con doce sucursales ubicadas en el Centro Histórico para atender las
solicitudes de financiamiento. Dichos créditos se podían utilizar en obras de
restauración, rehabilitación y construcción de inmuebles, reacondicionamiento de
establecimientos comerciales y de servicios, y restauración de fachadas y
rehabilitación en obras exteriores. Este programa tuvo un acompañamiento de
incentivos fiscales y facilidades administrativas; en el primer caso, se otorgaron
incentivos en materia de impuesto sobre la renta (ISR), como reducción de la
depreciación inmobiliaria de 20 a 10 años; además, el gobierno de la ciudad otorgó un
subsidio equivalente al 100% por concepto de impuesto predial durante la obra,
impuesto sobre adquisición de inmuebles, contribuciones de mejoras, derechos de
expedición de licencias de construcción, inscripción en el registro público de la
propiedad. En el segundo caso, las facilidades administrativas se enfocaron en la
disminución de trámites para desarrollar los proyectos, gracias a la gestión operativa
del Fideicomiso del Centro Histórico, que de forma parcial, logró abatir los tiempos,
simplificar los trámites y reducir las molestias para los propietarios e inversionistas.
168
Todos estos instrumentos financieros, tributarios y administrativos permitieron que el
94% de las obras las desarrollara el sector privado con el 67,8% de la inversión total
que fue de 151,5 millones de dólares. En este sentido, la estrategia económico-
financiera resultó todo un éxito para la atracción de los actores privados en las
actuaciones de rehabilitación, pero no tanto en la aplicación y sostenibilidad en el uso
de esos recursos; pues solamente el 23% de las obras fueron de rehabilitación integral
de inmuebles, el 8% se invirtió en obras nuevas, el 18% para acondicionar locales
comerciales, mientras que el 51% restante se invirtió en la rehabilitación de fachadas,
es decir, en intervenciones de simple maquillaje. La priorización de los recursos en
intervenciones de fachadismo no permitió que el programa fuese autosostenible en el
tiempo y, por otro lado, la gestión operativa del Fideicomiso del Centro Histórico se
limitó a administrar el recurso público y a coordinar las acciones de los actores
públicos y privados, es decir, su función como organismo intermediario se limitó al
acompañamiento sin llegar a la ejecución de proyectos.
Durante el período del doctor René Coulomb (19972001), la gestión operativa del
Fideicomiso del Centro Histórico, además de seguir otorgando incentivos fiscales y
facilidades administrativas para los inversionistas privados y actores sociales, cuyas
acciones estuvieran encaminadas a la recuperación, protección y conservación del
Centro Histórico de Ciudad de México, también facilitó créditos para los proyectos
específicos desarrollados en el marco de la operación del Plan estratégico para la
regeneración y desarrollo integral del Centro Histórico, en donde los resultados
obtenidos en las inversiones y obras realizadas contemplaron la siguiente mezcla de
usos: 48% del total de las obras en el uso comercial, 23% en uso residencial, 14% en
turismo, 8% en educación y cultura, y el 7% restante en oficinas.
III. Como primera instancia, la municipalidad de Quito le apuntó a la creación de la
Empresa del Desarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH), cuya gestión operativa
permitió devolverle al Centro Histórico su importancia patrimonial, la reactivación de
las actividades comerciales y de servicios en los estratos medios y bajos
fundamentalmente, la atracción de nuevos residentes sin resultados evidentes, el
mejoramiento de la accesibilidad de la ciudadanía a los servicios públicos de los
organismos de gobierno y la promoción del uso y mantenimiento adecuado de los
edificios públicos y privados.
169
Estos resultados los obtuvieron a través del mejoramiento del espacio público y
mediante la asociación con el sector privado. La gestión operativa de la ECH, se
facilitó gracias al préstamo del BID de 41 millones de dólares para la recuperación
integral del Centro Histórico de Quito. En este sentido, la ECH es el organismo que ha
apalancado casi en su totalidad el proceso de recuperación, ya que el desarrollo de
operaciones privadas es muy incipiente, por la incertidumbre existente entre
promotores e inversionistas privados a una posible interrupción en el proceso de
rehabilitación. Todavía les falta camino para desarrollar mecanismos para intensificar
la atracción de la inversión privada y fomentar la dinámica del desarrollo inmobiliario
privado.
Los tres casos presentan condiciones distintas, principalmente en las estrategias institucional
y económico-financiera. Los casos de Barcelona y Quito crearon una o más empresas de
economía mixta para la gestión operativa en la recuperación del Centro Histórico, mientras
que en Ciudad de México, la gestión del Fideicomiso se fundamenta en la coordinación entre
el sector público y el privado. En este sentido, la ejecución de los proyectos públicos y
público-privados es más centralizada y autónoma en los casos de Barcelona y Quito. Por otro
lado, la atracción de la inversión privada está más desarrollada en Ciudad de México, D. F.,
en donde cuentan con gran cantidad de incentivos fiscales y financieros.
Según los datos arrojados en los indicadores de impacto urbano, el mayor porcentaje de
inversión privada se presenta en el caso del Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., con
el 67,8% en el marco del programa ¡Échame una Manita!, seguido del caso de Ciutat Vella en
Barcelona con el 57% entre el período 1988-1995 y, por último, el caso del Centro Histórico
de Quito, en donde no hay datos específicos de la inversión privada, sino público-privada y su
porcentaje de participación es de 41% sobre el total de inversiones financiadas por el BID en
el período de 1994-2001.
c) Consolidar el patrimonio económico de la(s) empresa(s) y garantizar rentabilidad y
sostenibilidad financiera
En los tres casos se crearon empresas para gestionar la recuperación de sus centros
históricos. En el caso de Barcelona, más específicamente en el Distrito de Ciutat Vella, se
crearon dos empresas, la primera nace en 1988 con el nombre Promoción de Ciutat Vella S.
A. (Procivesa), instrumento de gestión operativa temporal, que con su disolución nace en el
año 2000 la empresa Foment de Ciutat Vella S. A. En el caso de Ciudad de México, D. F., se
crea el Fideicomiso del Centro Histórico, y por último, en el caso de Quito, se crea la Empresa
de Desarrollo del Centro Histórico de Quito.
170
I. En la ciudad de Barcelona, con la creación de las dos empresas de economía
mixta: Promoción de Ciutat Vella y Foment de Ciutat Vella, se ha logrado recuperar de
forma integral desde la línea pública, los problemas de deterioro urbano con obras
dirigidas a la revitalización y actualización de las infraestructuras y generación de
nuevas áreas de uso público, además de la liberación de suelo para nuevos
equipamientos culturales y vivienda social; y, desde la línea público-privada las
intervenciones se enfocaron en desarrollos de gestión asociada en proyectos de
renovación y rehabilitación de edificaciones. La actuación de estas empresas ha
logrado que la rentabilidad de las operaciones público-privadas, les permita reinvertir
las ganancias en otros proyectos y, de esta manera, garantizar su sostenibilidad
durante el proceso de recuperación del Distrito de Ciutat Vella.
II. Para el caso de Ciudad de México, D. F., las condiciones son distintas a las
anteriormente explicadas en Barcelona, en donde la función del Fideicomiso del
Centro Histórico está informada bajo responsabilidades como la administración del
recurso público, la coordinación de los trabajos que se desarrollen tanto por las
empresas privadas que se contraten como por las distintas secretarías de gobierno
involucradas, y como una instancia de gobierno que debe integrarse a todos los
esfuerzos que se desarrollen en el área de recuperación urbana. El Fideicomiso del
Centro Histórico actúa como organismo que garantiza la coordinación de los sectores
públicos y privados y facilita la gestión administrativa para disminuir los trámites para
llevar a cabo las obras de recuperación y rehabilitación urbana. Por su enfoque como
organismo intermediario y facilitador de la gestión del desarrollo urbano, no es una
empresa que ejecuta directamente las operaciones urbanísticas e inmobiliarias, por
tanto, no es autosostenible por sí sola, ya que no obtiene ganancias de las
operaciones por no entrar en un modelo de gestión asociada y de ejecución de
proyectos.
III. El caso de Quito es similar al de Barcelona, pues utiliza también un instrumento de
gestión operativa para la recuperación del Centro Histórico. En el caso de Quito, como
se ha anotado con anterioridad, se creó la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico,
empresa de economía mixta con capacidad de ejecución independiente y autónoma,
que a través del préstamo del BID ha desarrollado proyectos encargados por la
municipalidad desde la línea pública y proyectos de gestión asociada con el sector
privado. Por el carácter gerencial de la empresa, se ha logrado obtener resultados
positivos en la recuperación del Centro Histórico; mas, sin embargo, como se anotaba
en los aspectos negativos en los resultados de las estrategias, se han identificado
debilidades en la gestión operativa de la empresa, principalmente en aspectos
relacionados en el control y gestión financiera, pues no existe un procedimiento
conciso para priorizar inversiones, no se lleva una adecuada contabilidad por proyecto,
el traspaso de obras terminadas por parte de la empresa al municipio es lento, y la
ECH carece de un adecuado patrimonio que garantice una gestión verdaderamente
autónoma y autosostenible.
171
d) Promover actuaciones para la recuperación urbanística
La promoción de actuaciones para la revitalización de infraestructuras y espacios públicos,
como también para la rehabilitación de edificios, son proyectos que se han manejado con
diversa prioridad e intensidad en cada uno de los casos, los cuales a su vez hacen parte de
los siguientes objetivos: fomentar el desarrollo de proyectos de revitalización del espacio
público; fomentar el desarrollo de proyectos de rehabilitación urbana; fomentar el desarrollo
de proyectos de renovación urbana, y fomentar el mejoramiento de la imagen urbana. A
continuación se ilustra, de manera sintética, las actuaciones prioritarias de las empresas para
la promoción en la recuperación urbanística en aspectos como revitalización del espacio
público (calles, andenes, plazas, plazoletas y parques), actualización de las redes de la
infraestructura de servicios públicos, mejoramiento de la imagen urbana (mobiliario urbano,
plantación de árboles, rehabilitación de fachadas, iluminación), generación de nuevo espacio
público, generación de suelo para proyectos de vivienda social, equipamientos urbanos
(bibliotecas, museos, teatros, colegios, universidades, centros de salud, plazas de mercado),
promoción de proyectos de rehabilitación y renovación urbana de gran magnitud mediante el
esquema de gestión asociada.
I. La promoción de actuaciones en el Centro Histórico de Barcelona, estuvo a cargo en un
principio por la Empresa de Promoción de Ciutat Vella, cuyas intervenciones sobre el espacio
público construido (plazas, plazoletas, calles, andenes, alamedas y parques) y la generación
de una estructura funcional más eficiente (creación de equipamientos urbanos y más vivienda
social), incentivaron al sector privado en el desarrollo de inversiones inmobiliarias para la
recuperación de edificios en distintas escalas:
Desde el sector privado se han realizado intervenciones puntuales y dispersas de poca
magnitud en rehabilitación de edificios para uso residencial o mixto.
Desde la línea público-privada, la empresa Foment de Ciutat Vella está adelantando el
proyecto de la Rambla de Raval, que contempla diversos usos (un hotel, edificios de
vivienda, oficinas, parqueaderos, central para la recogida neumática de residuos, la
filmoteca de Catalunya, salas de proyección y las dependencias tanto de la filmoteca
como del Instituto Catalán de las Industrias Culturales) sobre un área ocupada de 1,28
hectáreas, proyecto de gran complejidad que está generando un gran impacto
urbanístico en la ciudad.
172
Por último, se encuentra la promoción de actuaciones desde la línea municipal, que
abundan en Ciutat Vella, como los locales comerciales de Santa Caterina, el Mercado
de Santa Caterina, urbanización de los entornos de Santa Caterina, urbanización de la
prolongación de la Avenida Cambó y de remodelación de la Plaza Sant Cugat y
entornos, la Plaza Joan Capri, la reforma de la Plaza de Sant Miquel y las calles de los
alrededores, la reforma de la Plaza Vila de Madrid, el Museo de Arte Contemporáneo,
la urbanización de la Plaza del Poeta Boscá, la renovación del pavimento de la Plaza
de La Barceloneta, el complejo deportivo Can Ricart, la remodelación de la Plaza Emili
Vendrell y la remodelación de los porches de la Boquería. Se deduce, entonces, que la
empresa utiliza todo su potencial para la atracción del sector privado, a través del
desarrollo de obras de mejoramiento y revitalización del espacio público y con la
generación de equipamientos urbanos y usos dotacionales que permitan subir el nivel
de vida de los residentes y despierten el interés de los turistas por visitar la ciudad
patrimonial revitalizada.
II. El Fideicomiso del Centro Histórico ha actuado bajo la tutela de dos programas ¡Échame
una Manita! (1991-1994) y la gestión del doctor René Coulomb (1997-2001). Como se ha
anotado con anterioridad, los programas han atraído inversionistas del sector privado por las
facilidades tributarias y el mejoramiento parcial en la consecución de licencias de
construcción; mas, sin embargo, el Fideicomiso no ha tenido el control sobre las inversiones,
por lo cual, la mayoría de las actuaciones durante el primer programa se realizaron en obras
de maquillaje o fachadismo.
Los proyectos específicos desarrollados por el gobierno federal, hacen parte de la operación
Plan estratégico para la regeneración y desarrollo integral del Centro Histórico y están
definidos, en cuatro programas: Programa para el desarrollo integral - rescate de la
centralidad (limpieza de plazas, iluminación y postes difusión de la oferta cultural del Centro
Histórico); Programa para el desarrollo integral - rescate habitacional (catálogo del Fondo de
Salvamento, proyectos habitacionales financiados por el Instituto de la Vivienda del Distrito
Federal INVI, proyectos desarrollados por promotores privados con financiamiento FOVI,
rehabilitación de viviendas que realizan los propietarios de inmuebles, con recursos propios);
Programa para el desarrollo integral - desarrollo económico y el Programa para el desarrollo
integral – desarrollo social. El desarrollo de proyectos del gobierno federal en la revitalización
del espacio público no es tan intensivo como en Barcelona; la generación de nuevos
equipamientos es casi nula; es decir, las actuaciones llevadas a cabo en el Centro Histórico
del Distrito Federal están muy por debajo a las actuaciones llevadas a cabo en Ciutat Vella.
La capacidad financiera de los agentes involucrados para la recuperación del Centro Histórico
de México, D. F., es inferior en ocho veces a la inversión realizada en Ciutat Vella en un
período similar, es decir, que unas óptimas condiciones financieras son fundamentales para
generar el escenario propicio para la atracción de la inversión privada y para el
apalancamiento de los proyectos.
173
La promoción de actuaciones de gran magnitud que propendan por un impacto positivo sobre
las áreas de influencia inmediata ha sido casi nula, salvo el proyecto de renovación urbana
Conjunto de la Plaza Juárez (2003-2006), que plantea la demolición de siete hectáreas de
antiguas construcciones abandonadas desde hace 17 años por causa del sismo de 1985, el
cual agrupa espacios abiertos, jardines, edificios públicos, centros comerciales, un conjunto
habitacional y otros servicios, además se construirá un hotel, oficinas, comercios,
restaurantes y viviendas, la Secretaría de Relaciones Exteriores, los tribunales familiares y
parqueaderos para 2.000 vehículos. Hasta el momento, el gobierno del Distrito Federal y el
Fideicomiso han hecho una buena labor para la atracción de la inversión privada, no obstante,
no hay control en la priorización de las inversiones y actuaciones; por tanto, la recuperación
del Centro Histórico de Ciudad de México puede verse como la suma de voluntades en
actuaciones dispersas de poca magnitud y sin mayor impacto urbanístico.
III. Las actuaciones en el Centro Histórico de Quito son similares a las de Barcelona, si se
mira desde el ámbito del instrumento de gestión operativa, obviamente con realidades
distintas, problemas distintos, una capacidad administrativa distinta y por si fuera poco, una
capacidad financiera que dista en gran medida a la que posee en la actualidad Foment de
Ciutat Vella. La promoción de actuaciones para la recuperación del Centro Histórico de Quito,
ha estado dirigida a la integralidad de las intervenciones urbanas. Como se anotó con
anterioridad, se estructura en cuatro bloques de acción (adecuación urbana; mejora
ambiental; sostenibilidad social, y fortalecimiento institucional) que se desarrollan en los
siguientes proyectos-marco:
I. Conservación del patrimonio; II. Desarrollo social (Proyecto de desarrollo social del Centro
Histórico); III. Rediseño integral del tráfico y el transporte, contaminantes e insostenibles,
mediante transporte público, aparcamientos y peatonalización; IV. Descontaminación y
limpieza; V. Seguridad ciudadana (Plan de orientación y prevención para seguridad ciudadana
y patrimonial); VI. Organización del mercado popular 8.000 comerciantes (Plan de
modernización y ordenamiento del comercio popular); VII. Comunicación y “marketing”
urbano, para fomentar el sentimiento de pertenencia, y VIII. Cultura tradicional, para rescate
de las artesanías locales como centro de ferias temáticas mensuales del Ecuador.
De todos estos objetivos, hay que hacer énfasis en los resultados obtenidos en los siguientes
aspectos: en la rehabilitación de los bienes inmuebles de carácter patrimonial, la revitalización
del espacio público y de la imagen urbana, el mejoramiento en la disponibilidad de
parqueaderos, la relocalización de las ventas callejeras en centros comerciales populares al
interior del Centro Histórico y la estrategia de comunicación y marketing urbano que ha
promocionado el Centro Histórico de Quito en la escala local e internacional. Las operaciones
de rehabilitación se han hecho teniendo un sumo respeto por el patrimonio cultural y
arquitectónico, por lo cual son proyectos puntuales predio a predio, que no se replican en
procesos de recuperación a gran escala y paralelamente no ha habido una reestructuración
profunda en las actividades económicas que albergan las edificaciones rehabilitadas, las
cuales no responden a la nueva demanda.
174
e) Desarrollar el planeamiento urbanístico y la gestión del suelo para generar espacio público,
estacionamientos, equipamientos y vivienda
En este objetivo, la estrategia de gestión del suelo es protagonista; pues a través de la
aplicación de los instrumentos inherentes a esta estrategia ha sido posible generar suelo para
áreas de esparcimiento y recreación, para usos dotacionales recreativos y culturales, para
solventar la insuficiencia de parqueaderos y para desarrollar programas de vivienda social con
objeto de mejorar las condiciones de habitabilidad de la población residente y crear la
plataforma para la atracción de nuevos habitantes que quieran vivir en el centro.
I. En cuanto a los instrumentos de gestión del suelo y de gestión urbanística, se
encuentra la Ley del suelo español, en donde se plantean instrumentos como las
áreas de reparto de cargas y beneficios, las unidades de ejecución (unidades de
actuación urbanística UAU), las transferencias de aprovechamientos (transferencias
de derechos de construcción y desarrollo) y la expropiación.
De estos instrumentos, el más utilizado por los españoles para la recuperación
urbanística de Ciutat Vella, es la expropiación, instrumento aplicado por la empresa
Promoción de Ciutat Vella para expropiar 20,7 hectáreas representadas en 299
edificios con una inversión de US$ 2.147.420, inversión que ha afectado a más de 700
calles, que ha permitido recuperar 25.000 m² para espacios libres y ha posibilitado la
plantación de 4.000 árboles. En este sentido, la experiencia de Barcelona ha sido
exitosa, por un lado, por la capacidad administrativa y de gestión de la empresa
Promoción de Ciutat Vella S. A. y, por el otro, por la capacidad financiera para poder
adquirir propiedades para uso público y así mejorar el entorno urbano y la calidad de
vida de los residentes y visitantes del Centro Histórico de Barcelona.
II. En el Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., los instrumentos de gestión
del suelo son aplicados generalmente para proyectos de vivienda, mediante la gestión
operativa del Instituto de la Vivienda del Distrito Federal (INVI), quienes a partir de un
programa de reserva inmobiliaria, realizan la transferencia de la titularidad de los
derechos de inmuebles, propiedad de terceros hacia un fideicomiso traslativo de
dominio; dicha reserva inmobiliaria, la efectúan mediante procesos de adquisición,
expropiación o desincorporación. En este caso, los mexicanos le apuntan a la
adquisición de inmuebles y lotes para rehabilitar y desarrollar proyectos que estaban
en manos de terceros, que por carencia de posibilidades económicas no podían
realizar ningún tipo de intervención sobre ellos, y de esta manera solventar la
necesidad de ofertar vivienda en buen estado para la población demandante. Los
resultados no son contundentes; entre los proyectos habitacionales financiados por el
Instituto de la Vivienda del Distrito Federal (INVI) entre septiembre y agosto de 2000,
se contabilizaron 134 viviendas rehabilitadas con una inversión total de US$
1.111.671.
175
En cuanto a los proyectos desarrollados por promotores privados con financiamiento
FOVI, el Fideicomiso del Centro Histórico (FCH) apoyó siete proyectos de obra nueva
para Vivienda de Interés Social (VIS) entre 1999 y agosto de 2000, para un total de
306 viviendas y una inversión de US$ 3.918.367 y, por último, los proyectos de
rehabilitación de viviendas que realizan los propietarios de inmuebles con recursos
propios, sumaban un total de 259 viviendas con una inversión de US$ 5.313.654.
Estos resultados parecen tener alguna importancia, pero al cruzarse con el
despoblamiento que ha sufrido el Centro Histórico del Distrito Federal (más de la mitad
de la población residente en el transcurso de 30 años), son cifras poco relevantes que
hasta el momento no han propendido por dinamizar la actividad inmobiliaria en el
centro de la ciudad.
III. En el Centro Histórico de la ciudad de Quito, más que instrumentos de gestión
del suelo, plantean unos instrumentos de gestión inmobiliaria, es decir, se plantean
instrumentos que respeten la configuración tipológica de los edificios, adecuando y
actualizando las condiciones internas de las edificaciones a las necesidades actuales y
futuras de funcionamiento y de tecnologías constructivas. Para ello, la Empresa de
Desarrollo del Centro Histórico se plantea diversas formas de actuación en tres
esquemas identificados: a) Cuando la ECH se asocia en proyectos de promoción
inmobiliaria privada para promover iniciativas de rehabilitación; b) Cuando la ECH
invierte en inmuebles para arrendarlos a empresarios privados, y c) Cuando la ECH
invierte en inmuebles para licitar su explotación con el sector privado. De esta manera,
se ha generado suelo solamente para subsanar los problemas de parqueaderos y de
vivienda social, pero no se han adquirido predios para el desarrollo de nuevos
equipamientos urbanos ni para la generación de nuevas áreas libres. De todas formas,
en Quito han tenido la posibilidad de adquirir bienes inmuebles para rehabilitarlos y
luego arrendarlos o venderlos y así obtener alguna rentabilidad por las operaciones,
gracias al apalancamiento financiero del BID, condición que les ha facilitado la gestión
urbana para el desarrollo de las operaciones en donde el único instrumento aplicado
según la bibliografía consultada, es la expropiación como medio de generación de
suelo para nuevos proyectos urbanos e inmobiliarios.
f) Reactivar las áreas comerciales
Los centros urbanos por naturaleza, desde sus inicios han incorporado todos los usos
(institucionales, residenciales, comerciales, de servicios y culturales), condición que ha
cambiado en el transcurso de los años, no por perder en su totalidad algunos de éstos, si no
más bien por la pérdida en la cualificación de esos usos, lo cual es una consecuencia del
abandono de la población residente con alto poder adquisitivo que se lleva consigo las
actividades económicas tradicionales que se ofrecían en el centro, las cuales tienden a
desplazarse a otras áreas de la ciudad. Por esta razón, tanto la reactivación de las áreas
comerciales en el Centro Histórico como la atracción de población residente, son dos de los
principales objetivos para la recuperación de los centros urbanos de las ciudades del mundo.
176
Es por eso que este objetivo, se concentra en examinar el interés político-institucional y el
resultado de los proyectos ejecutados en los distintos estudios de caso, en cuanto a la
incorporación de estrategias específicas para reactivar las áreas centrales con actividades de
comercio cualificado, es decir, mejorando las condiciones que presentaban en aquellos
momentos de profunda crisis de deterioro urbano.
I. Una de las actuaciones principales de la empresa de Promoción Ciutat Vella S. A.
es promover la reactivación de la actividad económica del distrito, y de la empresa
Foment de Ciutat Vella S. A., son fomentar la actividad económica en el distrito y
reactivar las áreas comerciales. Estos objetivos se han logrado mediante la realización
de estudios urbanísticos necesarios para identificar los proyectos detonantes, con
objeto de formular e implementar las operaciones y así realizar la gestión del suelo con
los propietarios de los inmuebles y, posteriormente, ejecutar las obras de
infraestructura, urbanización y edificación. De esta manera, la empresa ha gestionado
proyectos comerciales como la Rambla del Raval en cooperación con el sector
privado, locales comerciales y plazas de mercado, que en acción conjunta con las
obras realizadas sobre el espacio público y la creación de nuevos equipamientos y
desarrollo de vivienda social, le han devuelto al centro una dinámica comercial
diversificada y cualificada.
II. Durante el Programa ¡Échame una Manita!, se realizaron créditos a particulares
para hacer inversiones en el reacondicionamiento de establecimientos comerciales y
de servicios, estas acciones estaban encaminadas a mejorar el aspecto físico de los
establecimientos de comercio, mas no se formuló una estrategia para la atracción de
nuevos comerciantes mediante la promoción de la reactivación económica de la zona,
de ahí que solamente el 18% de las obras estuviesen dirigidas en acondicionar los
locales comerciales. En el Programa para el desarrollo integral, desarrollo económico
del Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., en el marco de la operación Plan
estratégico para la regeneración y desarrollo integral del Centro Histórico en el período
19972001, durante la gestión del doctor René Coulomb”, hubo un incremento en el
desarrollo de obras para adecuación comercial, pues el 48% de los proyectos
realizados fueron para establecimientos de uso comercial apoyados por subsidios e
incentivos fiscales. En este período, el Fideicomiso del Centro Histórico apoyó obras
con una superficie de aproximadamente 120.000 m² para usos comerciales, de
oficinas y servicios. De todas maneras, la acción del Fideicomiso simplemente estaba
dirigida a mejorar las condiciones físicas de los locales comerciales, sin la
incorporación de criterios para la atracción de nuevos comerciantes con productos
cualificados, es decir, fueron actuaciones de simple maquillaje.
177
III. En el caso de Quito, las actuaciones para atraer actividades económicas
cualificadas no son la constante, la mayoría de intervenciones realizadas en proyectos
puntuales fueron, por un lado, para relocalizar y organizar el mercado popular que
estaba ocupando de forma indebida el espacio público y, por el otro, para desarrollar
cuatro centros comerciales dirigidos a la clase media: Centro Comercial Espejo,
Centro Comercial Pasaje Baca, Centro Comercial Pasaje Arzobispal y Centro
Comercial La Manzana; este último se encuentra ubicado cerca de lugares turísticos y
con un área de 9.995 m². Estos proyectos de actividad comercial no le apuntan a una
demanda de estratos altos, sino que mantienen un perfil para potenciales compradores
de grupos socio-económicos medios y bajos. Por consiguiente, las actividades
comerciales no se han optimizado en su totalidad, ya que la recuperación urbana parte
de la base de aprovechar la declaración del Centro Histórico de Quito como patrimonio
de la humanidad, lo cual podrían aprovechar de mejor manera potenciando su
condición para atraer inversiones para desarrollos comerciales de mayor cualificación.
g) Promover y reactivar las actividades económicas, de interés lúdico, cultural y artístico
Uno de los objetivos primordiales de los centros históricos, es aprovechar los aspectos
inherentes al patrimonio cultural y arquitectónico construido para promover actividades
económicas, de interés lúdico, cultural y artístico, objetivo que se logra generando la
plataforma urbanística y las condiciones de seguridad para el visitante; es decir, que propios y
extraños se sientan cómodos y tranquilos, que perciban seguridad y confianza y, por último,
que tengan incentivos para visitar sitios de interés cultural y artístico, como museos,
bibliotecas, teatros, cines, cafés, bares y restaurantes. La diversidad de servicios permite al
visitante encontrar alternativas complementarias según la actividad que pretenda desarrollar
en el Centro Histórico.
Por otro lado, una adecuada estrategia de promoción y “marketing” de los centros urbanos ha
ayudado a que las personas residentes refuercen el autoestima por su ciudad, se refuerce la
promoción del intercambio cultural, artístico y académico entre las ciudades con el mismo
interés en la recuperación de centros históricos; fomente a los ciudadanos a valorar la riqueza
patrimonial, cultural y arquitectónica de la ciudad y a la promoción en el ámbito local, nacional
e internacional del turismo en el Centro Histórico de la ciudad.
I. Uno de los objetivos fundamentales en la gestión operativa de la empresa Foment
de Ciutat Vella S. A., es promover Ciutat Vella como centro comercial y de especial
interés lúdico, cultural y artístico; es decir, su planteamiento apunta a ofrecer sobre las
calles del Centro Histórico las mismas condiciones que en un centro comercial, en
aspectos como la seguridad para el peatón, amplias áreas para el flujo peatonal,
diversidad de productos y servicios cualificados, áreas de esparcimiento para el ocio y
la recreación, vitrinas comerciales organizadas, áreas de restaurantes, cafés y bares,
disponibilidad de parqueaderos para realizar las compras y áreas aseadas con buena
iluminación.
178
Por otro lado, le apuestan a la creación de equipamientos de uso dotacional que
facilite la atracción de turistas al Centro Histórico, como el Museo de Arte
Contemporáneo diseñado por Richard Meier, el Mercado de Santa Caterina y el
Complejo Deportivo Can Ricart, entre otros. Estos equipamientos, por lo general
diseñados por arquitectos reconocidos en el ámbito internacional, generan curiosidad
a los turistas, quienes van al Centro Histórico con el interés de conocer los edificios de
interés patrimonial y arquitectónico de reconocimiento mundial.
Los juegos olímpicos de Barcelona, la campaña Barcelona Posa´t Guapa y el Plan
Terrazas, fueron aspectos que promovieron la recuperación urbana del Distrito de
Ciutat Vella y, a su vez, facilitaron la reactivación de las actividades económicas, de
interés lúdico, cultural y artístico. Por otro lado, se creó el área de promoción,
comunicación y relaciones exteriores de la empresa Foment de Ciutat Vella, que entre
sus proyectos de mayor envergadura promovió la exposición itinerante Barcelona-
París-Florencia, rehabilitación y valorización del patrimonio arquitectónico.
II. En el marco del Programa para el desarrollo integral, desarrollo económico,
explicado en el aparte de los programas y proyectos del Centro Histórico de Ciudad de
México, D. F., se propone promover el patrimonio (nacional e internacionalmente) y
dar mayor protección a las actividades culturales, para lo cual el Fideicomiso del
Centro Histórico se dio a la tarea de promover las actividades económicas
relacionadas con el turismo, mediante la puesta en marcha de la Estación Centro
Histórico en un predio de propiedad de Servicios Metropolitanos del gobierno de
Ciudad de México (SERVIMET), que consta de un módulo de información turística,
estación de tranvías turísticos, baños públicos, área de exposiciones y venta de
artesanía, libroclub y café. Además, promovieron la instalación de algunos artesanos
para la venta de sus productos, cuatro exposiciones artísticas y dos conciertos
musicales. En el ámbito cultural, el Fideicomiso del Centro Histórico también promovió
la rehabilitación de Guatemala 18 para realizar actividades culturales de la Embajada
de España, además de la construcción de cines de arte como extensión de la
Cinemateca Nacional. Como eventos locales que promueven la visita al Centro
Histórico, el Fideicomiso del Centro Histórico organizó el programa Encuentros
nocturnos por el centro, que consistía en una visita guiada a algún sitio histórico, cena,
concierto y transporte en el tranvía, en total se desarrollaron once eventos.
III. En Quito, la promoción del Centro Histórico de la ciudad como foco turístico se
fundamenta en base de su patrimonio cultural y arquitectónico, para lo cual han
organizado eventos culturales y eventos internacionales, como la XXXV Reunión de la
Federación Internacional de Derechos Humanos, el XXXIV Período de Sesiones de la
Asamblea de la OEA, el Foro Social de las Américas, “Miss Universo 2004” y la
Reunión de Ministerios de Defensa de Las Américas. Se han desarrollado eventos
institucionales, como la Semana Santa Quiteña, el VII Festival Internacional de Teatro,
Agosto Arte y la Fiesta de Quito.
179
En todos los casos se han realizado esfuerzos para promocionar de forma adecuada los
centros históricos; todos los casos poseen aspectos comunes desde la estrategia de
promoción y “marketing” para llevar a cabo eventos culturales, artísticos, institucionales e
incluso eventos internacionales que facilitan el fomento de la actividad turística en los centros
históricos de las ciudades. Las actividades de interés lúdico, cultural y artístico son
desarrolladas con actividades y eventos distintos en cada uno de los estudios de caso
analizados, pero al final todos propenden por un fin último, y es la atracción de propios y
extraños a visitar y a consumir productos y servicios con objeto de reactivar económicamente
los centros urbanos.
h) Replantear los aprovechamientos de edificios y adecuar las características de las
edificaciones a las necesidades actuales
Como complemento a este objetivo. Se incluye la siguiente política: fomentar la actualización
de las infraestructuras de servicios públicos domiciliarios” el cual propende por mejorar no
sólo el aspecto externo y de imagen urbana, sino también por mejorar la capacidad de las
redes para cuando se realizan replanteamientos en los aprovechamientos de los edificios, es
decir, cuando se incrementan los índices de construcción, se disminuyen los de ocupación, y
por consiguiente, se optimiza la disponibilidad en áreas libres. En estos casos aumenta la
capacidad habitacional, por tanto, es necesaria la actualización de las redes de infraestructura
de servicios públicos domiciliarios, principalmente las de acueducto y alcantarillado para
soportar las nuevas densidades.
Por lo general, los procesos de urbanización y el replanteamiento de los edificios deben
hacerse de forma paralela para evitar problemas futuros en provisión de agua, energía,
teléfono, gas y recolección de aguas negras. Por otro lado, el objetivo también apunta a
establecer, si la rehabilitación de los edificios propendió por adecuar la estructura funcional de
la edificación a las necesidades actuales.
En el desarrollo de este objetivo, se observan principalmente las estrategias de planificación y
de gestión del suelo; la primera, porque plantea la normativa general en cuanto a usos y
aprovechamientos del suelo y, la segunda, analiza la diversidad, flexibilidad y facilidad en la
aplicación de los instrumentos de gestión del suelo para cuando se replantean los
aprovechamientos de los edificios.
I. En Ciutat Vella se ha logrado generar un nuevo espacio público en la Rambla del
Raval, en donde se propone la rehabilitación de la edificación a partir del Plan especial
de mejora del medio urbano (PEMMU), con objeto de mejorar las condiciones de
habitabilidad como la organización de las áreas exteriores. Con base en las
actuaciones de remodelación de la urbanización y mejora del espacio público, incluida
la actualización de redes de infraestructura de servicio público domiciliario, se
incorpora el criterio de replanteamiento en los aprovechamientos de las edificaciones,
a través de mecanismos de reajustes de terrenos, instrumento que ha permitido
generar para el caso de la Rambla del Raval un amplio espacio ciudadano, aspecto
que se replica como un efecto multiplicador sobre las edificaciones adyacentes,
incentivando a los propietarios a rehabilitar, mejorar y reacondicionar las edificaciones.
180
II. Durante la gestión del doctor René Coulomb (1997-2001) en el marco del Plan
estratégico para la regeneración y desarrollo integral del Centro Histórico, se
incorporan cuatro programas, de los cuales es de interés para el desarrollo del
objetivo, el Programa para el desarrollo integral, rescate habitacional, que plantea
rescatar el uso habitacional en parte del patrimonio histórico, rehabilitar viviendas con
un costo accesible para la población de bajos ingresos, crear condiciones para el
retorno de sectores medios al Centro Histórico, lograr una mezcla de uso
vivienda/actividad económica de los inmuebles y generar una nueva oferta de vivienda
en renta. De esta manera, se establecieron tres modalidades de intervención en la
vivienda que según la fuente de financiamiento, y que con la coordinación del
Fideicomiso del Centro Histórico se dirigió a: a) Proyectos habitacionales financiados
por el Instituto de la Vivienda del Distrito Federal (INVI); b) Proyectos desarrollados por
promotores privados con financiamiento FOVI, y c) Rehabilitación de viviendas que
realizan los propietarios de inmuebles con recursos propios. Posteriormente, en el
marco de las Acciones estratégicas del programa parcial de desarrollo urbano del
Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., se mantiene de manera singular el
programa dirigido a la regeneración habitacional. Este programa que ha tenido
continuidad para recuperar las condiciones de habitabilidad en el Centro Histórico de
Ciudad de México, D. F., hasta la administración del doctor René Coulomb, no ha
propendido por desarrollos integrales de habitabilidad, pues la mayoría de
intervenciones se han realizado en obras de maquillaje o fachadismo o en proyectos
de rehabilitación sin mayores impactos positivos sobre la dinámica del mercado
inmobiliario. Este aspecto se puede comprobar por la constante pérdida de población
residente en el Centro Histórico hasta el año 2000, indicador que permite concluir que
las políticas para atraer población mediante la regeneración habitacional no han
propendido por atraer nuevos residentes, sino más bien, por mantener los existentes,
mediante incentivos fiscales y financieros, que coadyuven a la recuperación de los
inmuebles deteriorados y a afianzar sentimientos de apropiación por parte de los
propietarios y residentes.
181
III. En el Centro Histórico de la ciudad de Quito, por su política conservacionista, no
se observan ejemplos concretos de replanteamiento de edificios; por otro lado, sí se
advierten actuaciones inmobiliarias dirigidas a promover el uso más intensivo y a
adecuar la edificación en su interior a las necesidades actuales ya sea de vivienda,
comercio o servicios. Para lograr este objetivo, han desarrollado una estrategia
inmobiliaria apoyada en todos los casos por la Empresa de Desarrollo del Centro
Histórico (ECH), que le permite actuar en algunos casos en asociación con el sector
privado aportando el capital y conocimiento técnico y financiero; en otros casos, la
empresa invierte en inmuebles para rehabilitarlos y posteriormente para arrendarlos a
empresarios privados y, por último, cuando la ECH invierte en inmuebles para licitar su
explotación económica con el sector privado. No se vislumbran unos logros
determinantes en cuanto a atracción de población residente, pues no han podido
revertir la pérdida de habitantes, mediante las actuaciones de rehabilitación de
viviendas, llevadas a cabo hasta el año 2000. En cuanto a la rehabilitación de
edificaciones dirigidas al uso comercial, se pueden apreciar los centros comerciales
del mercado popular y aquellos adecuados y construidos para los grupos de estratos
medios.
(i) Solucionar los problemas de comercio en vía pública, inseguridad, pobreza y deterioro
humano
La estrategia de participación está presente casi en todos los objetivos, ya que ella por sí sola
da cuenta de los procesos naturales que hay que llevar a cabo para culminar la gestión para
el desarrollo urbano. En el caso de este objetivo, es fundamental la estrategia de participación
y la relación que se desprende del vínculo entre el sector público (alcaldía, organismos de
gobierno) y el sector privado (actores sociales, inversionistas privados, propietarios,
promotores inmobiliarios).
I. En el caso del Centro Histórico de Barcelona, los problemas de comercio en vía
pública están solucionados, ya que existen políticas de regulación de las ventas
callejeras en espacios acondicionados para la venta temporal de productos
comestibles en plazas de mercado. La percepción ciudadana en cuanto a los
problemas de seguridad, pobreza, indigencia, niños de la calle y prostitución no son
aspectos de primer orden de atención, pues por ser una ciudad inscrita en un país
civilizado, la prioridad de atención está centrada en aspectos como la recuperación
urbanística y en limar la xenofobia contra los extranjeros y la segregación social, es
decir, la prioridad en la atención de la administración pública respecto a los problemas
son otros a los existentes en América Latina y a los países en vías de desarrollo.
182
II. Para solventar los problemas sociales en el centro, se planteó en el marco del
Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico de Ciudad de México, D.
F., un aspecto que vincula el desarrollo social cuyos componentes tratan la
regeneración del tejido social y comunitario, el mejoramiento de las condiciones del
equipamiento social y de servicios existentes y el disfrute del espacio público por su
reapropiación colectiva. En esta misma vía, el gobierno federal le dio prioridad a los
agentes sociales en el proceso, se logró una interlocución entre la municipalidad y las
delegaciones políticas con la sociedad, representada por organizaciones sociales,
empresariales, gremiales, académicas, vecinales y la ciudadanía en general. A dichos
actores se les brindó la posibilidad de expresar sus propuestas en eventos
participativos para que proporcionaran insumos a las delegaciones para realizar
acciones inmediatas y prioritarias en la instrumentación de los “paquetes territoriales
de desarrollo integral”. Estos programas parciales de desarrollo urbano fueron
implementados por el gobierno federal después de la gestión del doctor René
Coulomb (1997-2001); de todas maneras, durante el funcionamiento del Fideicomiso
del Centro Histórico, no ha existido una gestión operativa eficaz y eficiente de este
organismo para solucionar los problemas relacionados con el comercio en vía pública.
En este sentido, no se han podido solucionar los problemas relacionados con el
ambulantaje, quienes se ven enfrentados a la administración en una constante lucha
por el control del espacio público, lo que ha generado la omnipresencia de vendedores
callejeros en el paisaje físico, social y político del centro de Ciudad de México, D. F. El
ambulantaje en Ciudad de México D. F., se encuentra representado por
limpiaparabrisas, payasos, tragafuegos, organilleros, vendedores de discos pirata,
vendedores de todo tipo de prendas para vestir, jugos, tarjetas de telefonía celular, y
otros oficios callejeros que todos los habitantes de la ciudad encuentran en su devenir
cotidiano en su visita al centro. En cuanto a los otros problemas que perjudican
notablemente al centro de la ciudad, tampoco parecen tener solución, aspecto que se
demuestra por el poco control social de las autoridades. Por esto, el componente
social debe ser tratado con suma seriedad y responsabilidad por parte de las
autoridades, ya que la recuperación de un centro urbano no puede culminarse cuando
las actuaciones son sectoriales o dirigidas a algunos componentes urbanos. La
recuperación debe ser integral, mediante la priorización de aquellos programas y
proyectos que permitan mediante su implementación la solución de problemas
urgentes de deterioro urbano. Al Centro Histórico de Ciudad de México todavía le falta
mucho camino por recorrer para lograr mantener y aumentar la población residente y,
por consiguiente, incrementar los establecimientos de comercio y de servicios con
mayor cualificación.
183
III. En el Centro Histórico de la ciudad de Quito, la gestión operativa de la Empresa de
Desarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH), que actuando sobre la base del
Programa de modernización del comercio popular, ha sido fundamental para
solucionar casi en su totalidad los problemas atinentes a la ocupación indebida del
espacio público por parte de los vendedores ambulantes. La función de la ECH estuvo
dirigida en relocalizar a los comerciantes que ofrecían sus productos en vía pública en
varios centros comerciales populares, algunos al interior del Centro Histórico y otros
en la periferia del mismo.
Otro porcentaje muy inferior se estableció en quioscos para ventas de dulces,
periódicos y revistas en áreas reguladas para tal fin. La relocalización de las ventas
callejeras, un permanente control de las autoridades competentes, la revitalización del
espacio público y la implementación y actualización del nuevo mobiliario urbano, han
sido aspectos fundamentales para lograr aumentar la seguridad de la zona. En este
sentido, la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito (ECH), ha logrado una
gestión eficiente y eficaz en la relocalización de las ventas callejeras en espacios
dignos y adecuados para su funcionamiento.
j) Atraer la inversión privada mediante el mejoramiento de la accesibilidad
El mejoramiento de la accesibilidad para la atracción de la inversión privada, es producto de la
aplicación de las estrategias de planificación y de gestión del suelo; en primer lugar, en la
estrategia de planificación se presentan los lineamientos generales y específicos para
organizar los flujos tanto viales como peatonales, las zonas de cargue y descargue y la
disponibilidad de parqueaderos; en segundo lugar, en la estrategia de gestión del suelo
mediante la aplicación de sus instrumentos se garantiza la liberación y generación de suelo
para la creación de parqueaderos bajo plazoletas, el reordenamiento del comercio sobre la
vía pública, la creación de calles para el tránsito vehicular y peatonal y el desarrollo de
actividades de cargue y descargue a través de la regulación de horas permitidas para dicha
operación que no interfiera con el normal funcionamiento de las actividades de interés
comercial, lúdico, cultural y turístico.
I. El Plan de actuación para el Distrito de Ciutat Vella 20042007, contiene, entre
sus objetivos, mejorar la accesibilidad al Centro Histórico, mediante la promoción en la
rehabilitación de los cuatro distritos que lo componen y a través de la coordinación de
las actuaciones de la administración pública en materia de habitabilidad. Para lograr
este objetivo, la empresa de Promoción de Ciutat Vella y, posteriormente, la Empresa
Foment de Ciutat Vella, han venido realizado la gestión del suelo desde los inicios de
la gestión operativa de la primera, mediante la aplicación del instrumento de
expropiación como su principal mecanismo de liberación de suelo, que ha permitido
intervenir de forma positiva a más de 700 calles y han conseguido la recuperación de
25.000 m² para espacios libres.
184
Esta gestión ha permitido mejorar sustancialmente las condiciones de accesibilidad al
Centro Histórico y ha permitido aumentar la disponibilidad de espacio público para
soportar las afluencias de población flotante, muchos de ellos turistas, que diariamente
visitan y recorren el centro de la ciudad de Barcelona.
II. En el marco de los ejes estratégicos del Programa parcial de desarrollo urbano del
Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., en el componente del desarrollo
económico garantizan la atracción de la inversión privada, mediante una definición
específica en los usos del suelo, la iniciativa para la elaboración de un programa de
reordenamiento del comercio en vía pública, definición de espacios para bodegas,
recuperación y aprovechamiento de espacios comerciales subutilizados, aplicación del
reglamento de horarios de carga y descarga, aprovechamiento del patrimonio histórico
para el desarrollo de actividades económicas compatibles y el fomento de nuevas
actividades económicas vinculadas al turismo. En la definición de las acciones para
desarrollar los ejes estratégicos se plantean entre otros los siguientes programas:
Programa Sectorial de Vialidad y Transporte, el Programa de Rehabilitación de la
Fisonomía Urbana y el Programa de Recuperación Colectiva del Espacio Público,
plazas y jardines. Todos estos ejes estratégicos y los programas incorporados en su
interior no se han efectuado ya que los Programas Parciales de Desarrollo Urbano
tienen poco tiempo de ser adoptados para el centro de la ciudad de México D. F.
De todas maneras, estos programas se plantean porque anteriormente no existían, y
por consiguiente, la inversión privada durante la gestión del Fideicomiso del Centro
Histórico en la ejecución de los programas Échame una manita (19911994) y el Plan
estratégico para la regeneración y el desarrollo integral del Centro Histórico de Ciudad
de México (1997-2001), ha estado garantizada por instrumentos de la estrategia
económico-financiera desarrollada por el gobierno del Distrito Federal, que ha
aportado los incentivos fiscales, tributarios y de financiamiento.
III. En el caso del Centro Histórico de Quito, mediante los estudios de diagnóstico
que determinaron problemas como un flujo vehicular creciente, falta de
estacionamientos e invasión discrecional en vías y aceras, ocupación indebida del
espacio público por las ventas callejeras y una creciente desincentivación en la
inversión por parte del sector privado, permitió a la administración tomar cartas en el
asunto y por intermedio de la ECH liderar el proceso de recuperación urbana. La
estrategia político-institucional proponía generar externalidades que atrajeran la
inversión privada al centro mediante el mejoramiento de la accesibilidad y la solución a
los conflictos de uso del espacio público y la asociación con inversores privados para
rehabilitar edificios de importancia estratégica.
185
La accesibilidad al Centro Histórico se garantizó con: a) el mejoramiento de aceras y
plazas; b) se incrementó la oferta de parqueaderos mediante el desarrollo de nuevos
parqueaderos; c) se optimizó el servicio de aseo mediante la coordinación con la
Empresa Municipal de Aseo para la mejora de la infraestructura de recogida, y d) por
último, se ha mejorado la accesibilidad y reducción de la congestión de vehículos a
través de la racionalización del tránsito en el Centro Histórico coordinado con el Plan
general de transporte público de la ciudad, cuya pieza fundamental es el sistema de
trolebuses eléctricos que recorren la ciudad pasando por el centro en sentido norte-
sur. El mejoramiento de la accesibilidad ha ayudado a que la población de bajos
recursos puedan realizar los viajes desde sus sitios de origen hasta el centro en
mejores condiciones y así acceder a bienes y servicios ofertados en los centros
comerciales populares, teatros y restaurantes. Los grupos de estratos
socioeconómicos medios, también cuentan con centros comerciales con plazoletas de
comidas, diversidad de locales y servicios, y la construcción de más de 1.300 nuevos
parqueaderos. Sin embargo, no se ha logrado atraer de forma contundente la inversión
privada, pues la mayoría de estas inversiones son apalancadas por la Empresa de
Desarrollo del Centro Histórico de Quito, con el préstamo del Banco Interamericano de
Desarrollo.
186
4.2 Principios Generales para las estrategias de gestión público-privadas que conlleven
a la recuperación del centro histórico de la ciudad de Salamanca, Guanajuato, México.
Con objeto de determinar de forma general las estrategias de gestión público-privadas que
pueden adecuarse para la recuperación del centro urbano de Salamanca, Guanajuato, México
se priorizan aquellas cuyas coincidencias o aspectos comunes tuviesen un impacto positivo
en el proceso de aplicación de los instrumentos de gestión urbana. De igual manera, como se
ha anotado con anterioridad durante del desarrollo del estudio, las estrategias son ideas que
conducen al logro de un fin determinado, que en el caso de interés es la recuperación de
centros urbanos, es decir, que los instrumentos de gestión operativa, son aplicados en función
de uno o varios objetivos planteados desde el ámbito político-institucional.
A continuación, se establecen de forma sintética aquellos aspectos de las estrategias con
impactos positivos en el desarrollo urbano, previa aplicación de los instrumentos inherentes
de las mismas, desde los ámbitos político-institucional, de planificación, económico-financiero,
de gestión del suelo, de participación y de comunicación y “marketing”. Los aspectos que se
contemplan, hacen énfasis en aquellos que han tenido un valor significativo para la
recuperación urbana del Centro Histórico en las diversas experiencias analizadas, a la luz de
los resultados obtenidos en la aplicación de las estrategias.
a) Estrategia político-institucional
En la estrategia político-institucional vale la pena sugerir tres aspectos fundamentales a la
administración municipal: I. Debe existir una decidida voluntad política para implementar
procesos de recuperación urbana; II. Debe haber continuidad en las políticas, programas y
proyectos para la recuperación de los centros urbanos, y una consecuente organización
administrativa que permita esclarecer y determinar las funciones específicas de cada
organismo de gobierno, en donde las responsabilidades y funciones no conlleven a trabas
administrativas y de competencia institucional, y III. Debe existir determinación desde la
administración pública para crear instrumentos de gestión operativa que conlleven al
desarrollo de procesos de recuperación urbana.
En este sentido, los instrumentos de gestión operativa más exitosos son aquellos que se
especializan específicamente en la recuperación urbana del centro de la ciudad y además son
empresas de economía mixta (capital público y privado), que facilitan la gestión con el sector
privado. Dichas empresas deben integrar dentro de sus características, funciones y
responsabilidades los siguientes aspectos:
Tener la posibilidad de intervenir en la ciudad construida desde la línea pública y
público-privada;
Gozar de capacidad autónoma en los recursos para garantizar las inversiones;
Contar con personal técnico y especializado con capacidad de innovación y eficacia en
el desarrollo de los procesos de gestión urbana;
Desarrollar procedimientos claros para priorizar inversiones y realizar negocios
estratégicos en asociación con el sector privado, que redunden en rentabilidad
económica y sostenibilidad para la empresa;
Garantizar a los privados, la disminución en los trámites para la ejecución de los
proyectos y la agilización de los procesos de contratación;
187
Por último, debe ser una empresa de carácter gerencial que se enfoque en la
identificación, promoción, gestión y ejecución de proyectos urbanísticos e
inmobiliarios, preferiblemente de gran magnitud. Empresas como Promoción de Ciutat
Vella y Foment de Ciutat Vella en el caso de Barcelona, son organismos que han
posibilitado la atracción de la inversión privada. En menor grado de éxito en su gestión
operativa, ha funcionado la ECH en la recuperación integral del Centro Histórico de
Quito.
b) Estrategia de planificación
Esta estrategia está informada por la escala y la integralidad de los planes existentes, por la
posibilidad de los organismos institucionales de obtener recursos económicos y financieros
para el desarrollo de los proyectos a corto, mediano y largo plazo, y por introducir criterios de
sostenibilidad urbana.
En los tres casos analizados, existen planes de recuperación de los Centros Históricos. En los
casos de Ciutat Vella en Barcelona (planes especiales de reforma interior PERI y las áreas de
rehabilitación integrada ARI) y en el Centro Histórico de Quito (Plan maestro de rehabilitación
integral del Centro Histórico de Quito y el Programa de rehabilitación integral del Centro
Histórico de Quito) hay resultados visibles en la gestión urbana; pues han existido
instrumentos de gestión operativa encargados de hacer cumplir los programas y proyectos
establecidos en los respectivos planes. Dichos instrumentos operativos son las empresas de
economía mixta que han tenido continuidad en el desarrollo de sus funciones a lo largo de 17
años en Ciutat Vella y 11 años en el Centro Histórico de Quito.
En el caso de la ciudad de México D. F., hasta el año 2002, se desarrollaron los programas
parciales de desarrollo urbano (Programa parcial de desarrollo urbano del Centro Histórico de
Ciudad de México, D. F., Programa parcial de desarrollo urbano La Merced, Programa parcial
de desarrollo urbano del Centro Alameda), los cuales, por primera vez, desarrollan los
programas y proyectos de forma integral dándole prioridad y participación a los actores
sociales.
Los programas desarrollados con anterioridad en el Centro Histórico de Ciudad de México, D.
F. (Programa ¡Échame una manita! 1991-1994 y Plan estratégico para la regeneración y el
desarrollo integral del Centro Histórico de Ciudad de México 1997-2001), no alcanzaron a
imprimirle la integralidad y la profundidad requerida al planeamiento, prueba de ello, es la
intervención del 51% de las obras dirigidas a la recuperación de fachadas, por lo cual muchos
criticaron el programa ¡Échame una manita!, como de simple maquillaje o fachadismo. No se
contemplaron proyectos de gran magnitud que por su impacto urbanístico permitiera
replicarse de manera más significativa sobre las edificaciones en procesos de deterioro,
tampoco se implementaron estrategias para cualificar las actividades económicas para atraer
nuevos comerciantes y residentes a la zona, por el contrario, fueron actuaciones dispersas
dirigidas a mejorar el aspecto de las edificaciones.
También es importante resaltar, que el Fideicomiso del Centro Histórico no ejecuta
directamente los proyectos, su labor consiste en coordinar las actuaciones de los sectores
188
público y privado y en administrar los recursos públicos. La labor del Fideicomiso estuvo
interrumpida durante el período 1994-1997, años en que no se desarrolló ningún proyecto por
parte del organismo.
c) Estrategia de gestión del suelo
En el desarrollo de las estrategias de gestión del suelo, en los centros de las ciudades de
Barcelona, Quito y México, D. F., tienen en común la aplicación de instrumentos como la
expropiación y la enajenación de inmuebles, como mecanismos que son aplicados desde el
sector público para el desarrollo de proyectos de interés prioritario.
A parte de la expropiación como elemento común para facilitar los procesos de recuperación
urbana, en la ciudad de Barcelona se incorporan otros instrumentos de gestión del suelo: Las
áreas de reparto de cargas y beneficios, las unidades de ejecución, las transferencias de
aprovechamiento y la expropiación. Desde la gestión pública, los mecanismos de liberación
de suelo para generar nuevo espacio público, construir nuevos equipamientos urbanos, o
desarrollar proyectos de vivienda social, se realizan mediante la aplicación del instrumento de
expropiación o de adquisición.
El desarrollo de proyectos mediante la gestión asociada (asociación del sector público y
sector privado), encuentra en la experiencia de Barcelona su mejor exponente, la aplicación
de los instrumentos de la Ley del suelo español, para gestionar los proyectos con los
propietarios del suelo, hacer garantizar el justo reparto de las cargas y beneficios resultantes
del planeamiento, son aspectos que se desarrollan mediante la aplicación de los
aprovechamientos tipo y las áreas de reparto. En este sentido, el aspecto más importante
para poder llevar a cabo la promoción de un proyecto mediante la gestión asociada, es la
incorporación del criterio que garantiza el principio de igualdad entre los agentes involucrados
en la operación urbanística. El desarrollo de modelos de equidistribución de bienes antes y
después de la operación urbanística, garantiza el principio de igualdad, por consiguiente,
conlleva a generar confianza entre los agentes involucrados en el proyecto y manifiesta
transparencia en la aplicación de las cargas y beneficios a los que deben acometerse.
En el caso de Barcelona, se ha podido garantizar un planeamiento con actuaciones en aras
del principio de igualdad con la aplicación de los instrumentos anotados con anterioridad. Por
consiguiente, es de suma importancia desarrollar modelos de gestión asociada, que a partir
del buen entendimiento, desarrollo y aplicación de los instrumentos de gestión del suelo, sea
la base para un nuevo esquema de gestión urbana para aquellas áreas de la ciudad
construida con problemas de deterioro urbanístico, que requieran para su efecto la
incorporación de esquemas asociativos y equidistributivos y que a su vez permitan nuevos
desarrollos urbanísticos e inmobiliarios acordes con las necesidades actuales y futuras del
centro urbano de la ciudad de Salamanca, Guanajuato.
189
d) Estrategia Económica y Financiera
En el desarrollo de las estrategias económico-financiera en los centros de las ciudades
analizadas, se contemplan cuatro aspectos esenciales: I. La disponibilidad presupuestaria de
los organismos gubernamentales y de las empresas creadas para recuperar los centros
urbanos; II. Los instrumentos de financiación municipal, que permiten a las entidades públicas
participar en los beneficios derivados de las operaciones privadas que incrementan el
aprovechamiento urbanístico o cambian el uso del suelo; III. La capacidad de desarrollar
proyectos mediante la gestión asociada y de esa manera poder obtener recursos por la
rentabilidad generada en los proyectos, y IV. Los incentivos fiscales, tributarios y financieros
creados por la administración pública, como estrategia dirigida en la atracción de los actores
sociales e inversionistas privados para la rehabilitación y renovación urbana.
Las diferencias en cuanto a los rubros destinados para la recuperación de los centros
de las ciudades de Barcelona, México D. F., y Quito son bastante visibles. En el caso
de Barcelona, la inversión realizada entre los años 1988 y 1995 en la recuperación de
Ciutat Vella, fue de 1.699 millones de dólares, que en un período similar a los otros
dos centros históricos en mención, en promoción, gestión y ejecución de obras es un
poco más de ocho veces a las ejecutadas en el Centro Histórico de Ciudad de México,
D.F., y algo más de 21 veces a las contempladas en el Centro Histórico de Quito.
Todos los centros tienen en común la capacidad económica y financiera para
adelantar los proyectos de recuperación urbana, obviamente en distintas proporciones,
por consiguiente, en Salamanca, Guanajuato, la administración municipal, debería
gestionar como en el caso de Quito, un préstamo con la banca internacional para
continuar apalancando el proceso desde el sector público en participación, si es
posible con el sector privado para desarrollar algunos proyectos demostrativos que
coadyuven a disminuir la incertidumbre y generar la plataforma para la decidida
inversión del sector privado.
En cuanto a los instrumentos de financiación municipal se identifican los siguientes: las
plusvalías, las transferencias de derechos de construcción y desarrollo, la contribución
por valorización y el impuesto predial. En los tres casos analizados, es común la
aplicación de los instrumentos de contribución por valorización y el impuesto predial.
En Barcelona y en Ciudad de México, D. F., utilizan las transferencias de derechos de
construcción y desarrollo para los bienes inmuebles de carácter patrimonial y según la
bibliografía consultada, solamente se evidencia la utilización de las plusvalías urbanas
en la ciudad de Quito. En Barcelona, el concepto de plusvalía es aplicado mediante la
cesión a dominios públicos por parte de los propietarios del suelo de un porcentaje de
área equivalente por cada uno de los predios inmersos dentro de una “unidad de
ejecución”, para garantizar una mayor disponibilidad de espacio público, cada vez que
se replantean los aprovechamientos de los edificios; es decir, que su cobro no se hace
en dinero sino en especie.
190
Como se comentó en la estrategia de gestión del suelo, Barcelona es el único estudio
de caso en donde realmente se ve claridad en la gestión asociada, incluso la
rentabilidad de las empresas Promoción Ciutat Vella y Foment Ciutat Vella en el
desarrollo de los proyectos a través de la línea público-privada le ha conferido a las
empresas sostenibilidad, permanencia y continuidad en el proceso de recuperación
urbana.
En el Centro Histórico de Quito no se ha incorporado ningún tipo de incentivos
tributarios ni financieros para la atracción de la inversión privada. En el caso de
Barcelona, se implementan incentivos financieros mediante tasas preferenciales,
subvenciones y créditos financieros a propietarios e inversionistas. El caso con mayor
éxito en la atracción de la inversión privada se da en el Centro Histórico de Ciudad de
México, D. F., en donde en el marco de los programas desarrollados por el
Fideicomiso del Centro Histórico desde 1991 hasta el 2001, se implementaron
incentivos tributarios y financieros tales como reducción de impuestos sobre la
adquisición de inmuebles, subsidios sobre impuesto predial, contribuciones por
mejoras en las edificaciones, derechos de expedición de licencias de construcción,
incentivos en materia de impuestos sobre la renta, reducciones en la depreciación
inmobiliaria y tasas preferenciales, y subvenciones y créditos financieros a propietarios
e inversionistas. Dichos incentivos permitieron la atracción de la inversión privada,
pues el 94% de las obras las desarrolló el sector privado con el 67,8% de la inversión
total que fue de 151,5 millones de dólares. Este éxito para atraer las inversiones en
obras de restauración y rehabilitación se ve opacado por el tipo de actuaciones, ya
que fueron intervenciones dispersas y de simple maquillaje. No se contemplaron
mecanismos para atraer comercios más cualificados y por consiguiente, la atracción
de nueva población residente tampoco ha funcionado, es decir, que el problema radica
desde el planeamiento por la no incorporación de criterios de priorización como de
sostenibilidad en los programas y proyectos.
e) Estrategia de participación
Esta estrategia da cuenta de los procesos que se llevan a cabo para conseguir un objetivo
determinado. En el caso de interés, es la recuperación de los centros urbanos, que para su
consecución es necesaria la implementación de los instrumentos de participación que
dependiendo de su juiciosa aplicación, permite mejorar las posibilidades de éxito en los
procesos de gestión urbana. En todos los casos se han aplicado todos los instrumentos de
participación identificados al inicio del documento; sin embargo, se ha tenido mayor éxito en
su aplicación, en el caso del Centro Histórico de Barcelona, en donde sobre la marcha ha
logrado la interacción y articulación coherente de los actores públicos y privados.
191
En Barcelona, se ha contado con voluntad política, con instrumentos de gestión operativa y
con una continuidad político-institucional que ha permitido llevar a cabo los programas y
proyectos planteados en los planes de recuperación urbana. Se han desarrollado a cabalidad
todos los instrumentos de participación (lista de verificación municipal, análisis de agentes,
perfil, consulta urbana, pacto urbano, grupo de trabajo multiactoral, microplanificación y
observatorio de participación local), lo que le ha conferido a Ciutat Vella la posibilidad de
revitalizarse, recuperarse, rehabilitarse, renovarse y actualizarse de forma integral gracias al
firme compromiso de las empresas de economía mixta (Promoción de Ciutat Vella y Fomento
de Ciutat Vella), a la participación de las entidades financieras, de las entidades promotoras,
de las entidades comerciales, de las entidades de servicio, de los propietarios del suelo y de
los actores sociales en general. En el caso de Salamanca, Guanajuato la estricta y rigurosa
observancia en la descripción, el objetivo y los requisitos operativos para implementar cada
uno de los instrumentos de participación, le facilitará a la administración pública el desarrollo
de los procesos de gestión en la promoción, convocatoria y concertación con los actores
sociales.
f) Estrategia de promoción y “marketing”
En la recuperación urbana de los Centros Históricos de Barcelona, México, D. F., y Quito, se
implementaron diferentes medidas de comunicación y “marketing”. En el caso de Ciutat Vella,
por ejemplo, los juegos olímpicos de 1992 fueron un primer paso para la recuperación urbana
con la dotación de equipamientos deportivos y culturales; posteriormente, la implementación
de la campaña Posa´t Guapa, permitió rehabilitar las fachadas, renovar, acondicionar y
realzar el atractivo de diversos inmuebles y monumentos que componen la ciudad. Al interior
de la empresa Foment de Ciutat Vella y con el objetivo de promover el turismo en el Distrito
de Ciutat Vella, ahora recuperada y revitalizada, crearon el área de promoción, comunicación
y relaciones exteriores, que se concentran en elaborar anualmente un plan de acción para
participar en actividades de trascendencia ciudadana, en la publicación de material divulgativo
de los proyectos realizados por la empresa y en dinamizar económicamente algunas zonas
del distrito. El mejoramiento ostensible de la oferta de sitios de interés en la ciudad, gracias a
la polivalencia de las instalaciones, la ampliación de la oferta y la capacidad del equipo de
trabajo de Barcelona Promoción S. A., le ha permitido proyectarse a la ciudad como un
referente internacional de las grandes ofertas de ocio y cultura. Por otro lado el alto nivel de
actividad y la capacidad de gestión han hecho que el mantenimiento de estos espacios no
haya repercutido en ningún costo económico para la ciudad, lo que certifica el acierto en la
decisión de la municipalidad de haber creado este instrumento de gestión operativa eficaz y
eficiente de gestión.
192
Se puede concluir, que en los tres casos analizados utilizan estrategias para la promoción
turística a escala local, nacional e internacional, por medio de eventos musicales, culturales,
artísticos e incluso gastronómicos, cuyo interés fundamental es la promoción del Centro
Histórico sobre la base de resaltar su patrimonio cultural y arquitectónico. La oferta turística, la
promoción y la comunicación la han realizado a través de la utilización de medios informáticos
como la publicación en páginas web de las empresas encargadas de adelantar los procesos
de revitalización urbana, la divulgación de folletos turísticos resaltando los sitios de interés
para los visitantes, la organización de eventos internacionales como foros en donde se
comparten las experiencias de distintas ciudades con interés en la recuperación de sus
centros. En el caso del Centro Histórico de Ciudad de México, D. F., crearon una oficina de
información para la promoción turística del centro, estación de tranvías turísticos, baños
públicos, áreas de exposiciones, conciertos musicales, venta de artesanías, libro-club y café,
y la instalación de artesanos para la promoción de sus productos típicos.
En todo caso, la estrategia de comunicación y “marketing”, ha sido bastante elaborada en los
tres estudios de caso; se han promovido los centros hasta con certámenes de belleza como
es el caso de Miss Universo, que fue realizado en Quito y sirvió para publicitar
internacionalmente el Centro Histórico. Todas son estrategias que pueden adecuarse para
promocionar al centro de Salamanca, Guanajuato; claro está, que se deberá priorizar el orden
y la necesidad de implementación de cada una de ellas para el contexto local y específico de
la ciudad.
193
CONCLUSIONES
En conclusión, el problema que se presenta en el centro histórico de Salamanca, Guanajuato
es una manifestación del cambio urbano y de los desequilibrios en el espacio interno de la
ciudad.
La clave explicativa de los conflictos actuales debe buscarse en el análisis sistemático de los
procesos de cambio, en el conocimiento de las respuestas que ante diversos problemas se
han ido dando en los distintos momentos históricos y también en un acertado conocimiento de
las demandas y necesidades de nuestra sociedad.
Los cambios en el modelo de poblamiento obligan a plantear en nuevos términos la cuestión
de la funcionalidad de los centros históricos. El aislamiento del problema del centro histórico y
su tratamiento al margen de los cambios en la funcionalidad, puede ser una de las mayores
limitaciones de las políticas de protección y recuperación desarrolladas durante los últimos
años.
La renovación del Centro Histórico de Salamanca, Guanajuato debe ser un paradigma de una
política municipal consistente e integral con el fin de recuperar y mejorar el espacio público,
preservar el patrimonio cultural, dignificar las actividades comerciales populares y promover la
residencialidad.
La apuesta por la multifuncionalidad requiere, por un lado, aprovechar las oportunidades de
funciones emergentes, caso de la turística y la cultural, y, por otro, introducir innovaciones en
el terreno de la gestión (consorcios, patronatos, fundaciones, centros de gestión urbana,
etcétera), así como un mayor protagonismo de las administraciones locales. Planes de
Ciudad como el de Gerona o programas como los impulsados por Ciutat Vella, S.A. en
Barcelona, pueden ser instrumentos adecuados para diseñar estrategias de futuro y
consolidar alianzas que permitan resolver los problemas planteados y la utilización del
patrimonio cultural urbano como motor de un desarrollo en el marco de estrategias de
recuperación urbana integradas.
No hay duda, uno de los grandes retos del siglo XXI es la revitalización funcional. Para
avanzar en esta dirección no queda otra alternativa que instrumentalizar políticas donde estén
mejor conectadas las estrategias, los planes y los proyectos, vía que también permitirá
reforzar el compromiso social con la conservación activa del patrimonio cultural. De esta
manera, los centros históricos podrán seguir siendo realidades multifuncionales, alimentar
centralidades como la turística y la cultural y desempeñar un papel relevante en las
estructuras urbanas del siglo XXI.
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