1

Analiza efikasnosti javnog sektora u (post)tranzicijskim zemljama Evrope

Rezime

Rast javnog sektora tokom XX veka je doveo do toga da najvedi deo razvijenih zemalja troši između

tredine i polovine svog dohotka na usluge koje pruža država. Veliki broj zemalja Evrope je pogođen

fiskalnom krizom koja se manifestuje niskim stopama ekonomskog rasta i visokim javnim dugom

nagomilanim kroz visoke budđetske deficite. Sa druge strane, usluge koje pruža javni sektor često nisu

adekvatni i ne zadovoljavaju potrebe građana. Zbog toga je veoma važno postaviti pitanje efikasnosti

javnog sektora – što je on efikasniji, trošide manje javnih sredstava a njegovi rezultati de biti bolji. Zemlje

sa neefikasnim javnim sektorom mogu izvršiti reforme koje de povedati njegovu efikasnost kroz miks

različitih mera (uvođenje konkurencije u pružanje usluga kroz vaučerizaciju, davanje koncesija za

izgradnju infrastrukture ili delimičnu privatizaciju i smanjivanje državnih ingerencija) što bi dovelo do

smanjenja potrebnih izdvajanja za njegovo funkcionisanje i povedanje kvaliteta dobara ili usluga koje

javne vlasti pružaju građanima. Ovo je posebno važno za Republiku Srbiju jer istraživanje efikasnosti

javnog sektora u post – tranzicijskim zemljama pokazuje da je javni sektor u Srbiji najmanje efikasan, te

da je trenutni nivo javnih usluga mogude pružiti sa mnogo nižom javnom potrošnjom ukoliko bi se

povedala njegova efikasnost (ona bi u tom slučaju iznosila samo 33.7% umesto 48.3% BDP-a).

Uvodna razmatranja

Tokom XX veka došlo je do velike promene u institucionalnom karakteru organizovanja političkih

zajednica. Razaranja nastala u I svetskom ratu čija se stogodišnjica obeležava ove godine, kao i Velika

depresija iz 1929. godine, dovele su do porasta državne potrošnje i preoblikovanja uloge države koja je

počela da preuzima mnoge ingerencije koje su pre toga bila ostavljene privatnoj inicijativi i slobodnoj

tržišnoj utakmici. Teorijsko opravdanje za vede mešanje države u ekonomiju dala je kejnzijanska

revolucija1 koja je promenila paradigmu ekonomije ukazujudi na aktivnu ulogu države u slučajevima

ekonomskih kriza i dubokih recesija, u kojima ne bi moglo da dođe do automatskog čišdenja tržišta i

vradanja na stopu ekonomskog rasta. Dalji razvoj ekononske teorije uveo je nove koncepte, do tada

nepoznate ili slabo obrađivane, koji su podsticali dalji razvoj javnog sektora i uloge države: javna dobra,

eksternalije (pozitivne i negativne), bazična dobra, prirodni monopoli, automatski stabilizatori,

mutliplikatori itd su poslužili kao opravdanje za vedu ulogu države u društvu.

Međutim, javni sektor u velikom broju zemalja ne mora da prati ekonomsku teoriju koja opravdava

njegovu ulogu ili se ta argumentacija značajno iskrivljuje. Na primer, u gotovo svakoj političkoj zajednici

država je ima dominantnu ulogu u pružanju obrazovnih usluga i to obično u sva 3 sektora (osnovno,

srednje i visoko obrazovanje). Glavni mehanizam državne intervencije je postojanje državnih škola koje

1 Njenim začetkom se može smatrati objavljivanje knjige Opšta teorija zaposlenosti, kamate i novca lorda Kejnza 1936. godine

2

su dominantne u pružanju obrazovnih usluga a finansiraju kroz sistem opštih poreza (u manjem broju

slučajeva to mogu biti i privatne škole koje se finansiraju putem vaučera ali isto putem opštih poreza).

Kao opravdanje za državnu ulogu se uzimaju dva faktora: da je obrazovanje javno dobro i da ono dovodi

do pozitivnih ekternalija. Međutim, obrazovanje nikako ne poseduje kvalitet javnog dobra, što

podrazumeva nekonkurentnost i neisključivost. Vrlo lako je isklučiti nekoga iz pristupa obrazovanju (tako

što, na primer, pravo ulaska u školsku zgradu ili učionicu imaju samo učenici), a obrazovanje je i

delimično konkurentno – kvalitet nastave u odeljenju sa 20 đaka je svakako viši u poređenju sa

odeljenjem u kome ih 50, te fizička ograničenja jesu prisutna. Drugi argument vezan za pozitivne

ekternalije je takođe upitan: ukoliko su te eksternalije nastale putem obrazovnog procesa pradene i

ličnim koristima (kao što su veda plata, veda mobilnost na tržištu rada, socijalni status itd) to znači da de i

dalje postojati potražnja za obrazovanjem kao uslugom na tržištu. Samo ako ne dolazi do privatnih

koristi, intervencija države putem finansiranja direktnog pružanja obrazovnih usluga se može smatrati

opravdanom. Druge vrste eksternalija, kao što su stvaranje socijalne kohezije, prenos kulturne matrice ili

usvajanje demokratskih vrednosti ne dovode do novčanih ličnih koristi pa bi njihovo postojanje dalo

potporu državnom školstvu, međutim one nisu primedene osim za osnovne škole. Zbog toga,

argumentacija o neophodnosti državnog finansiranja obrazovanja pokazuje da je to opravdano samo u

osnovnom obrazovanju, ali ne u sekundarnom i tercijarnom. Ipak, u velikom broju zemalja sveta država

ima dominantnu ulogu sva 3 nivoa obrazovanja.

Na osnovu ove argumentacije, došlo je do stvaranja ekonomije javnog sektora u razvijenim društvima

Zapadne Evrope i Severne Amerike kroz državu blagostanja koja je finansirana kroz rastudu državnu

potrošnju.

Prema trenutno dominantnoj ekonomskoj teoriji, uloga države u ekonomiji je potrebna u slučaju tržišnih

neuspeha jer državna intervencija u tom trenutku može da dovede do povedanja blagostanja. Pod

tržišnim neuspesima smatraju se pojave, kao što su:

1. ponuda javnih dobara,

2. pojava eksternalija,

3. asimetrija informacija,

4. kreiranje monopola.

Iako je debata o karakteru ovih tržišnih neuspeha daleko od toga da bude završena (što prevazilazi

okvire ovog rada) važno je napomenuti da u vedini modernih zemalja vlada opšti stav među donosiocima

odluka da je država dužna da intervencijom utiče na tržištu da bi to dovelo do vedeg blagostanja za

građane. Takvo mišljenje je tokom nekoliko decenija XX veka dovelo do rasta ingerencija države ne samo

u sistemima gde ju je i ranije bilo, nego i u potpuno novim segmentima društva. Tako je uloga države

sada odlučujuda u sistemu zdravstvenog osiguranja, penzionog osiguranja (pre svega u dominantnom

prvom stubu osiguranja sa obaveznim uplatama doprinosa u državni fond), obrazovanja (kako osnovnog

i srednjeg, tako i visokog). Pored toga, države vode aktivnu ekonomsku politiku kroz mere fiskalne i

monetarne politike sa željom da se maksimizira ekonomski rast, dok je sa druge strane prisutna i

socijalna politika redistribucije ostvarenog dohotka među različitim društvenim grupama. Ceo XX vek se

može okarakterisati kao vek rasta javnog sektora: državna potrošnja se stalno povedavala pratedi rast

3

uloga države. Ovaj rast je započeo tokom 1920-ih godina da bi tek od 1960-ih ovaj rast bio veoma ubrzan

zbog stvaranja koncepta države blagostanja, naročito u Zapadnoj Evropi.

Javna potrošnja u odabranim zemljama, u % BDP-a

Zemlja 1913. 1937. 1960. 1980. 2002.

Austrija 17,0 20,6 35,7 48,1 51,3 Francuska 17,0 29,0 34,6 46,1 55,0 Nemačka 14,8 34,1 32,4 47,9 49,1 Italija 17,1 31,1 30,1 42,1 48,0 Velika Britanija 12,7 30,0 32,2 43,0 41,1 SAD 7,5 19,7 27,0 31,4 34,1 Japan 8,3 25,4 17,5 32,0 39,8 Prosek 13,5 27,1 29,9 41,5 45,5

Izvor: Vito Tanzi, The economic role of the state in XXI century, Cato Journals fall 2005.

Postavlja se pitanje da li postoji povezanost između javne potrošnje i stepena razvoja društva. Prvi

problem kod pokušaja da se ustanovi ova veza je kako meriti društveni razvoj – najkorišdeniji

makroekonomski indikator je bruto domadi proizvod (BDP) međutim on meri samo ukupan zbir

vrednosti dobara i usluga proizvedenih u nekoj ekonomiji. Zbog toga su Ujedinjene Nacije proizvele drugi

indikator za merenje razvoja, Human Development Index (HDI) koji se sastoji od očekivanog životnog

veka, dužine školovanja i visine BDP-a. U slučaju da visina javne potrošnje utiče na visinu HDI, onda se

velika državna potrošnja može smatrati opravdanom jer dovodi do povedanja blagostanja celog društva.

Međutim, pokazano je da ne postoji korelacija između visine javne potrošnje i visine HDI.2 Štaviše,

zemlje Zapadne Evrope koje su značajno smanjile svoju javnu potrošnju u zadnje dve decenije nisu

iskusile pad vrednosti ovog indeksa. Zbog toga je potrebno preispitati veličinu i ulogu javne potrošnje u

razvijenim društvima.

Zbog ovako velike uloge modernih država u XX i na početku XXI veka, jasno je što se postavlja pitanje

analize javnog sektora, naročito njegove efikasnosti. Pod efikasnošdu se ovde podrazumeva odnos

između inputa tj uloženih sredstava i output tj dobijenih rezultata. Samim tim, što je javni sektor neke

države efikasniji, to de nivo javnih usluga koje se pružaju njenim građanima biti kvalitetniji a njihova cena

(merena fiskalnim davanjima) manja. Obrnuto, što je efikasnost države manja to de kvalitet usluga biti

manji a njihova cena veda. Stoga, da bi mogla da se izmeri efikasnost javnog sektora, potrebno je izmeriti

njegove:

1. troškove (input)

2. rezultate (output)

3. odnos troškova i rezultata

Efikasnost se često meri kao relativan pojam tj da li je određeni entitet (mašina, automobil) efikasan u

odnosu na ostale slične entitete. U ovom slučaju, ona se bi se prikazivala kao odnos između troškova i

2 Vito Tanzi, The economic role of the state in XXI century, Cato Journals fall 2005, pg 622 – 624.

4

rezultata u nekoj zemlji u odnosu na iste parameter u drugim zemljama. Ukoliko su rezultati u datoj

zemlji bolji, uz iste ili manje troškove, smatra se da je ta zemlja efikasnija.

Neefikasni javni sektor pruža svoje usluge po višoj ceni nego što je to opravdano. Viši državni rashodi se

moraju kompenzovati vedim poreskim prihodima kroz više poreske stope i veči obuhvat poreskog

sistema. Posledično, viši porezi dovode do smanjenja ekonomskog rasta3, što znači niži nivo dohotka u

bududnosti. Stoga je šteta koja nastaje od neefikasnog javnog sektora dvostruka jer se manifestuje i kroz

smanjenje trenutnog i bududeg dohotka građana – poreskih obveznika.

Druga činjenica koja ističe važnost analize efikasnosti javnog sektora su fiskalne poteškode pred kojima

se nalazi vedina zemalja Evrope – rastudi deficiti i visok javni dug su neke od zemalja dovele u krizu

javnog duga usled nemogudnosti da stave pod kontrolu javne izdatke. Nivo javnog duga u 28 zemalja EU

dostigao je nivo od preko 85% BDP-a4, što znatno prevazilazi dozvoljene kriterijume iz Mastrihta od 60%.

Ovo dodatno aktuelizuje temu efikasnosti javnog sektora zbog neizbežne fiskalne konsolidacije – ukoliko

se ustanovi da je javni sektor neefikasan, mogude je reformama u načinu njegovog funkcionisanja i

strukturi smanjiti fiskalne izdatke tj državne rashode bez smanjenja nivoa javnih usluga koje se pružaju,

pod uslovom da se poveda efikasnost samog sistema. U ovom slučaju, fiskalna konsolidacija de biti

mnogo uspešnija nego ako se ona vrši samo kao paket smanjenja državnih rashoda.

Efikasnost javnog sektora meri to da li država to čime se bavi radi na dobar način, a ne da li država treba

time da se bavi. Na primer, u pojedinim tranzicijskim zemljama država još uvek poseduje kompanije koje

posluju na konkurentnim tržištima. U Srbiji je Privredna korporacija Beograd (PKB) u vlasništvu Grada

Beograda i bavi se proizvodnjom povrda i mleka. Efikasnost bi merila to da li se mleko proizvodi na

najbolji mogudi način tako da se minimizuju troškovi a maksimizuje količina mleka, a ne da li država

uopšte treba da se bavi direktnom proizvodnjom prehrambenih proizvoda. U demokratskim društvima,

ovo je problem čisto političke prirode koji se rešava putem institucija kontrole vlasti gde je državni

budžet proizvod političke volje one grupacije kojoj je vedina glasača poverila poverenje u izbornom

procesu. Izvan ovakvog teorijskog modela, međutim, postoje razni problemi kao što su rent-seeking,

lobiranje i ovladavanje državom koji ovo pitanje dosta komplikuju. Stoga je mogude da državna

potrošnja bude alocirana tamo to gde nije u interesu javnosti.5

Jedna od stvari koju je poželjno uzeti u obzir prilikom analize rada državnih službi je postojanje razlika

između proizvoda i ishoda. Proizvod države, na primer u obrazovanju ili zdravstvenoj zaštiti, predstavlja

obim pruženih usluga. U ova dva sektora to može biti stopa upisa u školu, broj godina školovanja, broj

zbrinutih pacijenata, broj bolesničkih postelja ili izvršenih operacija. Sa druge strane, ishodi predstavljaju

rezultate, što često ne mora da se poklapa sa proizvodima. Ishodi koji se najčešde spominju u

3 Patrick Minford and Jiang Wang, Public spending, taxation adn economic growth – the evidence, in: Sharper axes, lower taxes: big steps to a smaller state, Institute of Economic Affairs, London, 2011. 4 Neponderisani prosek zemalja članica u 2012. godini, podaci Eurostat-a: Government finance statistics, Summary tables 2/2013. 5 Jasan primer takvog slučaja usled rent seeking aktivnosti se može videti u subvencijama za poljoprivrednu proizvodnju Zajedničke Poljoprivredne Politike EU – iako se njihovo postojanje opravdava brigom za male farmere, najvedi deo sredstava od ovih subvencija odlazi zapravo multinacionalnim kompanijama koje su najvedi poljoprivredni proizvođači.

5

obrazovanju i zdravstvu su stepen znanja učenika (obično meren njihovim uspehom na

standardizovanim međunarodnim testovima), broj pacijenata koji su izlečeni itd. Javni sektor nije

efikasan ukoliko su ishodi javnog sektora manji od njegovih proizvoda.

Metodologija

Ne postoji raširena i opšteprihvadena metodologija analize efikasnosti javnog sektora, što je i razumljivo

kada se u obzir uzmu i vremenski horizont, tačnije da je ovo još uvek mlada disciplina. Veliki proboj su

napravili Vito Tanzi, Ludger Schuknecht i Antonio Afonso kompilirajudi metodologiju za merenje

efikasnosti, koju su potom primenili na razvijene zemlje članice Organizacije za ekonomsku saradnju i

razvoj OECD (2003), te novoindustrijalizovane zemlje Azije i nove članice Evropske Unije (2005).6 Njihova

metodologija u obzir uzima 7 parametara:

1. administraciju

2. obrazovanje

3. zdravstvo

4. infrastrukturu

5. distribuciju dohotka

6. stabilnost

7. ekonomske performanse.

Ovi parametri odgovaraju najvažnijim pretpostavljenim ulogama države (alokacija resursa, stabilnost i

distribucija)7 kao i najvedim sistemima unutar javnog sektora (obrazovanje i zdravstvo) i pružanju javnih

dobara (infrastruktura). Da bi se izračunali ovi indikatori koriste se posebni subindikatori koji mere

dostignuda javnog sektora. Ova analiza je kao početnu tačku uzela njihovu metodologiju, sa vrlo malim

promenama koje bi mogle bolje da ukažu na iskustva zemalja u društvenoj i ekonomskoj tranziciji.8

Prema tome, u istraživanju je korišdeno 7 indikatora čija vrednost je izračunata na osnovnu 17

subindikatora.

6 Više o ovim rezultatima ovih istraživanja, videti: Afonso, Schuknecht and Tanzi, Public sector efficiency, an international comparison, European Central Bank working paper series no 242, 2003. i Afonso, Schuknecht and Tanzi, Public sector efficiency: evidence for new EU member states and emerging markets, European Central Bank working paper series no 581, 2006. 7 Ovakvu podelu uloga države uveo je Robert Musgrave još 1939. godine u svom radu Voluntary exchange theory of

public economy. 8 Više infromacija o metodologiji se može pronadi u aneksu na kraju teksta.

6

Indikatori i subindikatori

Administracija:

Nivo korupcije

Nivo birokratskih procedura

Kvalitet sudstva

Veličina sive ekonomije

Obrazovanje:

Stopa upisa u srednju školu

Ishodi obrazovanja

Zdravstvo:

Smrtnost novorođenčadi

Očekivani životni vek

Kvalitet zdravstvenog sistema

Infrastruktura:

Kvalitet ukupne infrastrukture

Distribucija:

Odnos prihoda 20% najbogatijih i na 20% najsiromašnijih domadinstava

Nivo relativnog siromaštva

Stabilnost:

Stabilnost rasta bruto domadeg proizvoda

Nivo inflacije

Ekonomske performanse:

Prosek rasta bruto domadeg proizvoda

Stopa nezaposlenosti

Visina javnog duga

7

8

Izbor zemalja

Glavni parametri u odabiru grupe zemalja koje su uključene u ovo istraživanje je iskustvo procesa

tranzicije i proces evrointegracija. Treba imati u vidu da su ova dva procesa u Centralnoj i Jugoistočnoj

Evropi uglavnom tekla paralelno tako da je započeti proces tranzicije od političkog sistema realnog

socijalizma zasnovanog na jednopartijskoj vladavini i centralno-planskoj privredi ka sistemu liberalne

demokratije zasnovane na slobodnim i fer izborima i tržišnoj ekonomiji ubrzo u najvedem broju slučajeva

sadržao i agendu članstva u Evropskoj Uniji. Ovi tokovi su tekli i paralelno jer su zemlje kandidati za

članstvo morale da ispune kriterijume iz Kopenhagena, koji se odnose na postojanje vladavine prava,

demokratskih procedura i tržišne ekonomije u svakoj od zemalja koje su aplicirale za članstvo. Proces

tranzicije u zemljama Centralne i Istočne Evrope nije tekao ni istom brzinom ni istom odlučnošdu pa su

ponekada reformski procesi bili zaustavljeni (primer Slovačke pod vladom Mečijara) ili su bili znatno

zakasneli (u zemljama bivše Jugoslavije, koja je prve godine tranzicije dočekala u dezintegraciji pradenoj

vojnim sukobima). Međutim, ovi procesi su uvek bili nastavljani, sa više ili manje reformskog kapaciteta.

Grupu zemalja u istraživanju čine:

1. Estonija

2. Letonija

3. Litvanija

4. Poljska

5. Mađarska

6. Češka

7. Slovačka

8. Slovenija

9. Rumunija

10. Bugarska

11. Hrvatska

12. Srbija

13. Crna Gora

14. Bosna i Hercegovina

15. Makedonija

16. Albanija

17. Turska

Primetno je da postoje razlike u stepenu izvršene tranzicije među zemljama iz uzorka. Za zemlje koje su

ušle u Evropsku Uniju tokom 2004. preovlađuje stav da su uspešno završile proces političke i ekonomske

tranzicije. Sa druge strane, zemlje koje su primljene u EU kasnije, 2007. i 2013, smatraju se manje

uspešnim, kao i ostale zemlje koje imaju status kandidata ili potencijalnih kandidata, od koji neke nisu ni

blizu okončanja tog procesa. Jedina zemlja koja nema formalni status zemlje u tranziciji je Turska ali je

ona uključena u uzorak kao najstarija zemlja kandidat za članstvo u EU, a treba spomenuti i unutrašnji

proces reformi koje su bile sprovedene a koje su naličile na slične poteze u tranzicijskim zemljama (na

primer, demokratizaciju društva i smanjenje uloge vojske u političkom životu). Bosna i Hercegovina je sa

9

druge strane, jedina zemlja iz uzorka koja nema formalno – pravni status zemlje kandidata za članstvo u

EU, kao što i nema potpuni suverenitet usled još uvek postojede Kancelarije visokog predstavnika ali je

nekoliko puta, formalno od Sastanka u Solunu 2003, od strane evropskih zvaničnika upudivana poruka da

Bosna i Hercegovina može da računa na članstvo u toj organizaciji.

Nivo državne potrošnje u odabranim zemljama

Nivo državne potrošnje u odabranim zemljama je približan nivou državne potrošnje u razvijenim

zemljama Evropske Unije. U poseku za celu grupu zemalja ona iznosi oko 40% BDP-a, ali ipak postoje i

značajne razlike jer nivo javne potrošnje nije u potpunosti ujednačen ved značajno varira od 30% u

Albaniji do 50% u Mađarskoj. Osetno nižu javnu potrošnju imaju Estonija, Letonija, Litvanija, Slovačka,

Bugarska i Rumunija od članica EU, a Albanija, Makedonija i Turska od zemalja kandiata.

Desetogodišnji prosek visine javne potrošnje u odabranim zemljama (2003 – 2013) u % BDP-a

Izvor: IMF, World economic Outlook database

Jedna od varijabli koja utiče na visinu javne potrošnje je visina dohotka – teorija kaže da bogatije zemlje

više troše u poređenju sa onim siromašnijim. Kada se poredi nivo javne potrošnje razvijenih zemalja EU i

onih u tranziciji takva tvrdnja stoji (zemlje EU sa dohotkom višim od 30 000 USD PPP per capita imaju

prosečnu potrošnju od 49,6% a zemlje iz uzorka sa manje od 20 000 USD PPP per capita 38,9% BDP-a).

10

Izvor: IMF World Economic Outlook database

Međutim, među samim zemljama iz uzorka nema tako jasne podele: i među bogatijima i siromašnijima

zastupljene su kako štedljivije tako i rasipnije zemlje. Na primer, siromašnije zemlje sa niskom javnom

potrošnjom su Albanija i Makedonija, dok su siromašnije zemlje sa višom javnom potrošnjom Bosna i

Heregovina, Srbija i Crna Gora. Bogatije zemlje sa niskom javnom potrošnjom su Estonija, Letonija i

Slovačka, a visokom javnom potrošnjom Slovenija i Češka Republika.

Izvor: IMF, World Economic Outlook database

11

Performanse javnog sektora

Na osnovu podataka iz 7 različitih oblasti koje pokrivaju najvažnije uloge javnog sektora sastavljeni su

indikatori performansi javnih sektora 17 zemalja iz uzorka. Odmah se uočava veliko šarenilo rezultata,

iako se mogu pronadi određene tendencije. Prvo, mali broj zemalja ima ispod prosečne vrednosti. Drugo,

zemlje koje su postale članice EU 2004. imaju mnogo bolje rezultate.

Pored toga, zemlje sa manjim javnim sektorom imaju nešto bolje rezultate od onih sa velikim. Kada se

pogleda po subindikatorima zemlje sa malim javnim sektorom imaju lošije rezultate u zdravstvu i

ekonomskoj stabilnosti, ali zato bolje u administraciji, distribuciji i ekonomskim performansama.

Poseban slučaj predstavljaju zemlje čiji konačni rezultat je nastao pod jakim uticajem samo jednog

podindikatora. To su Bugarska, Turska i Bosna i Hercegovina. Bugarska ima prosečne ili ispodprosečne

rezultate na svim poljima osim ekonomskih performansi i stabilnosti, te je njena krajnja ocena iznad

proseka upravo zato što su ova dva rezultata bila toliko visoka da povedaju ukupan skor. Kod Bosne i

Hercegovine je to slučaj sa indikatorom za stabilnost koji ima jako visoku vrednost. Kod Bosne i Bugarske

se ovi rezultati mogu objasniti uspešnom primenom valutnog odbora jer su i konvertibilna marka i lev

vezani tim monetarnim režimom prvo za nemačku marku (1995. i 1997.) pa potom za evro. Drugi razlog

za to je niska volatilnost ekonomskog rasta. Kod Turske je najvedi skor nosila distribucija, pre svega

izuzetno nizak broj siromašnih prema nacionalnom merenju koji je iznosio 2,3%. Da ovaj podatak treba

uzeti sa rezervom pokazuje to da je drugi najbolji rezultat ima Češka sa 8,3% dok sve ostale zemlje ovde

imaju dvocifrene pokazatelje. Ovo ukazuje na to da Turska ima jako nisko postavljeni nacionalni nivo

apsolutnog siromaštva. Istovremeno, podaci Turskog instituta za statistiku daju procenu da u Turskoj živi

9% procenata siromašnih.9 Zbog toga je ove podatke potrebno uzeti sa velikom rezervom jer bi ukupan

skor performansi javnog sektora izgledao manje povoljno za ove zemlje ukoliko bi se neki od ovih

indikatora izostavio iz analize.

9 http://www.turkstat.gov.tr

12

Srbija se na listi performansi nalazi na poslednjem mestu, sa ocenama znatno nižim od proseka u čak 5

oblasti dok je u 2 od njih blizu proseka. Izuzetno loše je ocenjena administracija. Što se tiče

infrastrukture, Srbija ima najnižu ocenu ali je loš kvalitet infrastrukture prisutan i u ostatku Zapadnog

Balkana (Rumuniji, Bugarskoj, Crnoj Gori, Bosni i Hercegovini i Albaniji). Distribucija dohotka je u Srbiji

takođe najmanje srazmerna. Parametar stabilnosti nosi najnižu ocenu u Rumuniji, ali je Srbija sa

Turskom takođe na dnu liste. Što se tiče ekonomskih performansi, iako Srbija ima značajno nizak rezultat,

tu se nalazi u brojnijem društvu jer i Hrvatska, Mađarska, Bosna i Hercegovina i Crna Gora imaju jako

loše rezultate u ovom pogledu. Rezultati obrazovnog i zdravstvenog sistema u Srbiji su blizu proseka

zemalja regiona, ali to nije dovoljno da popravi ukupan skor koji svrstava Srbiju na poslednje mesto

među odabranim zemljama.

Efikasnost javnog sektora

Indeks efikasnosti javnog sektora je sastavljen na osnovu inputa izmerenih nivoom javne potrošnje i

autputa javnog sektora merenih njegovim performansama u 7 oblasti. Efikasnost javnog sektora

izračunata na ovaj način meri uspešnost javnog sektora u pretvaranju javnih sredstava u proizvode i

usluge koje on pruža.

Podaci pokazuju da najvedu efikasnost javnog sektora imaju Estonija, potom Litvanija, Slovačka i Letonija.

Najmanju efikasnost ima Srbija, pa potom Mađarska. Ovako nizak rang Srbije je posledica slabih

rezultata javnog sektora što je dodatno pojačano relativno vedom javnom potrošnjom nego što je to u

ostalim zemljama iz uzorka. Prema efikasnosti javnog sektora, post-tranzicijske zemlje se mogu podeliti

na one čiji je javni sektor: efikasan (rezultat iznad 1,1), prosečan (rezultat između 0,9 i 1,1) i neefikasan

(rezultat niži od 0,9).

13

Efikasan Prosečan Neefikasan

Estonija Poljska Mađarska

Letonija Hrvatska Srbija

Litvanija Crna Gora

Makedonija Rumunija

Češka

Slovačka

Bugarska

Slovenija

Bosna i Hercegovina

Turska

Albanija

Samim tim, ukupni rezultat Srbije je najlošiji od svih zemalja u tranziciji, a nivo rasipanja javnih resursa je

jako visok – efikasnost od 0.74 pokazuje da bi sadašnji nivo usluga javnog sektora u Srbiji mogao biti

pružen sa skoro ¼ manje utrošenih resursa. Drugim rečima, ukoliko bi se javni sektor reformisao na

takav način da se dostigne maksimalna efikasnost, javna potrošnja potrebna za njegovo funkcionisanje

bi bila manja za četvrtinu te bi iznosila oko 33.7% BDP umesto trenutnih 48.3%.10 Osim toga, postoji i

mogudnost unapređivanja rezultata javnog sektora uz manje smanjenje troškova – da se, na primer,

poveda kvalitet infrastrukture ili administracije a da se istovremeno smanje javni troškovi. U svakom

slučaju, ovo pokazuje da je trenutna fiskalna pozicija Srbije koja je dugoročno neodrživa zbog visokih

deficita i javnog duga, direktna posledica previsoke i neracionalne javne potrošnje, ali da je zato mogude

nju dimenzionirati na takav način da se smanje nepotrebni troškovi i čak u potpunosti eliminiše izuzetno

visoki deficit državnog budžeta bez toga da se smanji trenutni nivo javnih usluga koje se pružaju

građanima. Ovo treba da bude i dodatni podstrek donosiocima odluka da budude političke odluke

baziraju na ovim rezultatima i da pokrenu reforme u ovom pravcu.

Efikasnost se može iskazati i udaljenošdu od granice proizvodnih mogudnosti. Ova zamišljena linija

predstavlja krajnje mogudnosti proizvodnje outputa sa dostupnim inputima. Ukoliko se neki entitet

nalazi na proizvodnoj granici, to znači da nije mogude da sa istom količinom inputa proizvede više

outputa – na primer, da neka fabrika obude proizvede više pari cipela sa datom količinom

repromaterijala. Kod proizvodnje usluga koje pruža javni sektor je situacija znatno složenija, ali je osnova

ista – zemlje koje se nalaze na proizvodnoj granici su efikasne jer ne mogu sa istim nivoom javne

potrošnje dati više rezultata, dok su one koje se nalaze unutar granice proizvodnje neefikasne jer sa

datim nivoom javne potrošnje daju manje rezultata nego što je to mogude. Međutim, ovo ne znači da su

zemlje koje se nalaze na proizvodnoj granici same po sebi efikasne, ved samo da su efikasne u odnosu na

zemlje sa kojima se porede.

10 Podaci o trenutnoj javnoj potrošnji u Srbiji su procena MMF-a o visini javne potrošnje u 2014. godini iz World economic Outlook database.

14

Ovaj grafički prikaz efikasnosti zemalja pokazuje mesto na kome se nalazi javni sektor Srbije, najdalje od

granice proizvodnih mogudnosti. Međutim, i veliki broj drugih zemalja sa kojima je Srbija poređena se

nalaze daleko od granice proizvodnih mogudnosti, što ukazuje na to da postoji veliki prostor za

unapređivanje efikasnosti javnih sektora u celom regionu.

Zaključna razmatranja

Efikasnost javnog sektora je veliko pitanje današnjice. Ono pokriva jedno od glavnih poliičkih pitanja:

koliko države nam je potrebno i ukojim segmentima je državno uplitanje opravdano. Dok je rast

državnog sektora ranije bio zauzdavan političkim i moralnim razlozima u Evropi (na primer,

konzervativna vlada Margaret Tačer u Velikoj Britaniji), danas su ti politički faktori koji se zalažu za

slobodno tržište i slobodu pojedinaca kao i neaktivnu ekonomsku politiku i fiskalni konzervativizam

uglavnom marginalizovani. Stoga je diskusiju potrebno preneti na polje instrumnetalne vrednosti upliva

države u društvo i ekonomiju – dakle, koliko je državna intervencija efikasna i da li bi bolji rezultati bili

dobijeni bez njene intervencije. Pored toga, i sami načini intervencija mogu biti različiti, što dovodi do

različitih rezultata. Ukoliko se ved interveniše, onda je potrebno tu intervenciju podesiti na takva način

da ona što je manje opstruira tržište i da bude usmerena tamo gde je namerena, bez izazivanja velikih

eksternih efekata, koji su obično nepoželjni a retko ukalkulisani u troškove intervencije, dok su često i

potpuno zanemareni. Kao primer se može uzeti politika distribucije dohotka u Srbiji kroz

subvencionisanje cene gasa ili struje: struju koriste sva domadinstva, kako siromašna tako i bogata, tako

da subvencionisanje njene cene kroz sistem opštih poreza ne dovodi do relativnog poboljšanja položaja

siromašnih. Takođe, gas kao energent za grejanje se koristi češde kod bogatijih slojeva stanovništva11 što

11 Prema podacima Ankete o potrošnji stanovništva Republičkog zavoda za statistiku (2013), str 84. u prva 3 decila stanovništva njih samo 1,8% koristi gas za grejanje dok je to kod poslednja 3 decila čak 7%.

15

znači da je socijalna politika preko subvencionisane cene gasa zapravo regresivna jer preusmerava

resurse od siromašnijih ka bogatijima. Dakle, umesto ovih parcijalnih mera daleko bolji rezultat bi dao

univerzalni sistem socijalne zaštite koji bi targetiran ka onim najsiromašnijim.

Instrumentalna vrednost efikasnosti javnog sektora je naročito bitna za ona društva gde je javni sektor

veliki i gde javna potrošnja ne može da se uspešno stavi pod kontrolu što preti i krizom javnog duga, kao

što je bio slučaj u Grčkoj. Ukoliko se poveda efikasnost javnog sektora, visoki budžetski deficiti se mogu

smanjiti ili eliminisati a da se kvalitet usluga kojima se građanima pruža putem javnih servisa ne smanji ili

čak poveda. Povedanje kvaliteta usluga javnog sektora je posebno važno za zemlje koje imaju ukupne

jako slabe performanse javnih službi.

Rezultati istraživanja su pokazali da je javni sektor u Srbiji predimenzioniran i skup u odnosu na ostale

zemlje u tranziciji, ali i da su njegovi rezultati izuzetno loši. Srbija pruža najlošije javne usluge svojim

građanima, a istovremeno za to koristi u proseku mnogo više resursa nego što je to slučaj u ostalim

zemljama. Prema podacima iz istraživanja, ovakav nivo javnih usluga bi se mogao pružiti sa mnogo nižom

javnom potrošnjom od 33.7% BDP-a ukoliko bi se podigla efikasnost sistema na maksimum, što čini

gotovo tredinu trenutnih javnih izdataka koji su procenjeni na 48.3% u 2014. godini. Ovo je važno za

građane Srbije jer pokazuje da je fiskalna konsolidacija moguda i to uz povedanje kvaliteta usluga javnog

sektora koje im se pružaju, ukoliko bi se podigla njegova efikasnost. Ukratko, ako bi se zadovoljio taj

uslov, bilo bi mogude u potpunosti eliminisati deficit i čak bi ostalo prostora za smanjenje visokih stopa

poreza koji ometaju razvoj privatnog sektora i novo zapošljavanje.

16

Literatura

Antonio Afonso, Ludger Schuknecht, Vito Tanzi, Public sector efficiency: An international comparison,

European Central Bank working paper series np 242, 2003.

Antonio Afonso, Ludger Schuknecht, Vito Tanzi, Public sector efficiency, Evidence for new EU member

states and emerging markets, European Central Bank working paper series no 581, 2006.

17

Aneks 1: Metodologija

Administracija:

Nivo korupcije merem rangom zemalja u Indeksu percepcije korupcije (Corruption Perception

Index) organizacije Transparency International. Rezultati zemlje mereni brojem poena su bolje

rešenje za davanje tačnije slike u određenom vremenskom trenutku u odnosu na sam rang

zemlje, jer razlike među njima mogu biti jako male.

Nivo birokratskih procedura meren rangom zemlje u indeksu Doing Business Report Svetske

banke.

Kvalitet sudstva meren ocenom Svetskog ekonomskog foruma u Indeksu svetske konkurentnosti

(Global Competitiveness Report) u odeljku 1,06 – Nezavisnost sudstva.

Veličina sive ekonomije merena u odnosu na bruto domadi proizvod. Podaci su preuzeti iz

publikacije ‘Siva ekonomija u Srbiji: Novi nalazi i preporuke za reforme’ Fonda za razvoj

ekonomske nauke a nivo sive ekonomije je obračunat prema podacima iz 2010. Podaci za Tursku,

Makedoniju, Hrvatsku, Albaniju i Bosnu i Hercegovinu su preuzeti iz Schneider, Buehn,

Montenegro, ‘Shadow economies all over the world: new estimates for 162 countries from 1999.

to 2007’, World Bank. Ovde je siva ekonomija procenjena na osnovu podataka iz 2007. godine.

Podaci za Crnu Goru su procena o nivou sive ekonomije iz dokumneta ‘Informacije o merama

Vlade Crne Gore za suzbijanje sive ekonomije iz 2012. godine.’

Obrazovanje:

Stopa upisa kohorte u srednju školu, prema podacima Svetskog ekonomskog foruma iz Indeksa

svetske konkurentnosti (Global Competitiveness Report). Sa obzirom na to da je pohađanje

osnovne škole zakonska obaveza, stopa upisa dece u osnovnu školu se češde uzima kao mera

efikasnosti sistema javnog obrazovanja. Međutim, imajudi u vidu da su sve zemlje uključene u

ovo istraživanje dostigle određeni nivo razvoja u kome je obuhvat dece u osnovnoj školi izuzetno

visok i bliži se ispunjenja cilja razvojne politike ‘no child left behind’ to jest obuhvatu sve dece

osnovnoškolskim obrazovanjem, stopa upisa u srednje škole daje bolje informacije o javnom

obrazovanju u tim zemljama. Podaci su preuzeti iz Indeksa svetske konkurentnosti Svetskog

ekonomskog foruma u (Global Competitiveness Report) u odeljku 5,01 – Secondary education

enrollment.

Ishodi obrazovanja mereni dostignudima učenika na standardizovanim PISA testovima u sferi

matematike. Izbor matematike se češde uzima kao indikator uspešnosti u odnosu na prirodne

nauke ili čitanje i razumevanje teksta (druge dve komponente PISA testova) jer više utiču na

kreiranje formalne logike koja je potreba za usvajanje znanja i donošenje samostalnih sudova.

Merenje uspeha učenika na standardizovanim testovima daje bolje rezultate o efikasnosti

obrazovanja nego prost broj godina provedenih na školovanju jer meri dostignuti nivo znanja i

veština a ne vreme provedeno u njihovom sticanju. PISA pokazuje kako postoje značajne razlike

18

u nivou kompetencija učenika koji su proveli isti broj godina na školovanju (testiraju se deca od

14 i 15 godina, što ugrubo odgovara završetku obavezne osnovne škole u vedini zemalja) zavisno

od toga u kojoj zemlji su se školovali, što ukazuje da su neki sistemi obrazovanja uspešniji od

drugih. Jedine dve zemlje iz uzorka koje ne učestvuju u PISA testiranju su Makedonija i Bosna i

Hercegovina. Za ove dve zemlje je zato za indikator uzet samo obuhvat dece u srednju školu.

Zdravstvo:

Smrtnost odojčadi merena brojem mrtvorođenih beba na 1000 rođenih. Podaci su preuzeti iz

Indeksa svetske konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma (Global Competitiveness Report)

u odeljku 4,06 – Infant mortality.

Očekivani životni vek meren prosečnim brojem godina života. Podaci su preuzeti iz Indeksa

svetske konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma (Global Competitiveness Report) u

odeljku 4,08 – Life expectancy.

Kvalitet zdravstvenog sistema, meren brojem bodova na European Healthcare Consumer Index-

u EHCI koji sprovodi Health Consumer Powerhouse. Ovaj indikator je preuzet kao korektivna

mera jer su razlike među zemljama u dva prethodna indikatora za zdravstvo bile izuzetno male.

Sa druge strane, ovaj indikator ukazuje direktno na efikasnost rada državnog zdravstvenog

sistema, jer na očekivani životni vek uticaj imaju i drugi faktori: način ishrane, stil života itd.

Infrastruktura:

Kvalitet infrastrukture meren podacima iz Indeksa svetske konkurentnosti Svetskog ekonomskog

foruma (Global Competitiveness Report) u odeljku 2,01 – Quality of overall infrastructure.

Distribucija:

Jednakost dohotka merena odnosom prihoda 20% najbogatijih u odnosu na 20% najsiromašnijih

domadinstava. Podaci su preuzeti iz World Development Indicators Svetske banke za različite

godine (2008 – 2013) jer se nažalost ne vodi stalno ažurna statistika za odabrane zemlje, kao i iz

publikacije Eurostat-a ‘Key figures on enlargement countries 2013’ kada podataka nije bilo u

WDI.

Nivo relativnog siromaštva meren procentom populacije koja živi ispod nacionalnog praga

siromaštva. Podaci su preuzeti iz World Development Indicators Svetske banke, za različite

godine (2008 – 2013) kada nije bilo ažurirane statistike.

Stabilnost:

Stabilnost rasta bruto domadeg proizvoda merena koeficijentom varijacije ekonomskog rasta

tokom desetogodišnjeg perioda (2003 – 2013). Podaci su preuzeti iz baze podataka World

Economic Outlook Međunarodnog monetarnog fonda.

19

Nivo inflacije, meren desetogodišnjim prosekom 2003 - 2013. Podaci su preuzeti iz baze

podataka World Economic Outlook Međunarodnog monetarnog fonda.

Ekonomske performanse:

Ekonomski rast meren desetogodišnjim prosekom rasta bruto domadeg proizvoda 2003 – 2013.

Podaci su preuzeti iz baze podataka World Economic Outlook Međunarodnog monetarnog fonda.

Stopa nezaposlenosti, merena desetogodišnjim prosekom 2003 – 2013. Podaci su preuzeti iz

baze podataka World Economic Outlook Međunarodnog monetarnog fonda.

Visina javnog duga merena učešdem u bruto domadem proizvodu. Podaci su preuzeti iz baze

podataka World Economic Outlook Međunarodnog monetarnog fonda.

20

Aneks 2: Efikasnost javnih sektora po indikatorima

ADMINISTRACIJA Nivo korupcije Birokratske procedure Kvalitet sudstva Nivo sive ekonomije

Estonija 1.64 1.38 2.65 1.61 0.92

Letonija 1.46 1.28 2.43 1.14 0.99

Litvanija 1.64 1.15 3.43 1.08 0.90

Poljska 1.19 1.22 1.30 1.20 1.06

Mađarska 1.13 1.09 1.08 1.14 1.22

Češka 1.13 0.97 0.78 1.11 1.66

Slovačka 1.10 0.95 1.19 0.67 1.60

Rumunija 0.85 0.87 0.80 0.82 0.89

Bugarska 0.86 0.83 1.01 0.76 0.83

Hrvatska 0.86 0.97 0.65 0.88 0.92

Slovenija 1.27 1.15 1.77 1.05 1.10

Bosna i Hercegovina 0.82 0.85 0.44 1.14 0.85

Srbija 0.78 0.85 0.63 0.76 0.89

Crna Gora 1.17 0.89 1.32 1.05 1.40

Makedonija 1.24 0.89 2.33 0.93 0.80

Turska 0.95 1.01 0.84 0.99 0.96

Albanija 0.70 0.63 0.65 0.67 0.85

PROSEK 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

OBRAZOVANJE Stopa upisa u srednju školu Obrazovni uspeh

Estonija 1.13 1.15 1.11

Letonija 1.04 1.03 1.05

Litvanija 1.04 1.06 1.02

Poljska 1.07 1.04 1.11

Mađarska 1.05 1.08 1.02

Češka 1.02 0.98 1.07

Slovačka 1.01 0.98 1.03

Rumunija 1.00 1.05 0.95

Bugarska 0.95 0.96 0.94

Hrvatska 1.02 1.03 1.01

Slovenija 1.06 1.05 1.07

Bosna i Hercegovina 0.98 0.96 1.00

Srbija 0.97 0.98 0.96

Crna Gora 0.95 1.03 0.88

Makedonija 0.95 0.90 1.00

Turska 0.92 0.88 0.96

Albanija 0.84 0.84 0.84

PROSEK 1.00 1.00 1.00

21

ZDRAVSTVO Smrtnost odojčadi Očekivani životni vek Kvalitet zdravstvenog sistema

Estonija 1.50 2.41 1.01 1.09

Letonija 0.94 0.95 0.97 0.90

Litvanija 1.16 1.43 0.97 1.07

Poljska 1.10 1.37 1.01 0.91

Mađarska 1.06 1.25 0.99 0.95

Češka 1.44 2.10 1.03 1.19

Slovačka 1.06 1.04 1.01 1.13

Rumunija 0.81 0.62 0.99 0.83

Bugarska 0.85 0.64 0.98 0.92

Hrvatska 1.23 1.53 1.02 1.14

Slovenija 1.81 3.21 1.06 1.16

Bosna i Hercegovina 1.00 1.01 1.00 1.00

Srbija 0.96 1.10 0.99 0.79

Crna Gora 1.01 1.04 0.99 1.00

Makedonija 0.91 0.77 0.99 0.95

Turska 0.85 0.59 0.98 1.00

Albanija 0.83 0.54 1.02 0.95

PROSEK 1.00 1.00 1.00 1.00

INFRASTRUKTURA Kvalitet komunikacione i transportne

Estonija 1.21 1.21

Letonija 1.14 1.14

Litvanija 1.19 1.19

Poljska 0.93 0.93

Mađarska 1.14 1.14

Češka 1.19 1.19

Slovačka 0.96 0.96

Rumunija 0.79 0.79

Bugarska 0.82 0.82

Hrvatska 1.19 1.19

Slovenija 1.21 1.21

Bosna i Hercegovina 0.72 0.72

Srbija 0.79 0.79

Crna Gora 0.89 0.89

Makedonija 0.91 0.91

Turska 1.19 1.19

Albanija 0.89 0.89

PROSEK 1.00 1.00

DISTRIBUCIJA Prihodi 20% najbogatijih prema 20% najsiromasnijih Nivo relativnog siromastva

Estonija 0.87 0.78 0.95

Letonija 0.80 0.73 0.86

Litvanija 0.85 0.79 0.90

Poljska 0.93 0.89 0.98

Mađarska 1.24 1.31 1.17

Češka 1.68 1.43 1.94

Slovačka 1.26 1.25 1.27

Rumunija 0.88 1.02 0.74

Bugarska 0.96 1.14 0.79

Hrvatska 0.93 1.04 0.81

Slovenija 1.26 1.28 1.24

Bosna i Hercegovina 1.12 1.31 0.93

Srbija 0.79 0.89 0.68

Crna Gora 1.33 1.19 1.48

Makedonija 0.64 0.67 0.62

Turska 4.17 1.09 7.26

Albanija 1.10 1.04 1.17

PROSEK 1.00 1.00 1.00

22

STABILNOST Stabilnost rast BDP 2003 - 2013 Prosek inflacije 2003 - 2013

Estonija 2.64 3.99 1.30

Letonija 1.46 1.86 1.06

Litvanija 1.38 1.16 1.61

Poljska 1.59 1.13 2.06

Mađarska 1.26 1.40 1.12

Češka 1.34 0.34 2.34

Slovačka 1.59 1.67 1.51

Rumunija 0.56 0.38 0.75

Bugarska 2.41 3.70 1.13

Hrvatska 1.42 0.89 1.96

Slovenija 1.35 0.84 1.86

Bosna i Hercegovina 3.92 5.61 2.23

Srbija 0.74 0.89 0.60

Crna Gora 1.46 1.49 1.43

Makedonija 1.70 1.07 2.32

Turska 0.77 0.99 0.55

Albanija 1.49 0.95 2.03

PROSEK 1.00 1.00 1.00

EKONOMSKE PERFORMANSE Rast BDP 2003 - 2013 Stopa nezaposlenosti 2003 - 2013 Javni dug

Estonija 2.21 1.11 1.26 4.25

Letonija 1.23 1.14 1.03 1.50

Litvanija 1.21 1.29 1.11 1.23

Poljska 1.03 1.26 0.99 0.84

Mađarska 0.79 0.36 1.40 0.61

Češka 1.20 0.82 1.77 1.01

Slovačka 1.02 1.31 0.86 0.88

Rumunija 1.34 1.08 1.72 1.23

Bugarska 1.65 1.02 1.19 2.74

Hrvatska 0.72 0.38 0.97 0.81

Slovenija 0.98 0.51 1.77 0.66

Bosna i Hercegovina 0.81 0.86 0.43 1.13

Srbija 0.73 0.85 0.61 0.73

Crna Gora 0.83 1.08 0.56 0.85

Makedonija 0.90 1.00 0.36 1.35

Turska 1.34 1.55 1.14 1.34

Albanija 0.98 1.37 0.89 0.68

PROSEK 1.00 1.00 1.00 1.00