ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE - Agencija za zaštitu ... · područja Katič u rnoj Gori i procjena morskih i priobalnih ekosistema - Zadatak 1: Analiza zakonodavnog i institucionalnog

19

FINALNI IZVJESTAJ

Podgorica, jun 2014.

2014

Autor: Mr Ana Katnić Nezavisni konsultant Agencija za zaštitu životne sredine – EPA http://www.epa.org.me

UNDP Montenegro http://www.me.undp.org/montenegro/en/home.html

ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE

ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA U CRNOJ GORI

http://www.epa.org.me/

http://www.me.undp.org/montenegro/en/home.html

http://www.me.undp.org/montenegro/en/home.html

2

Finalni izvjestaj: ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA U CRNOJ GORI

Naručilac: Program Ujedinjenih nacija za razvoj u Crnoj Gori– UNDP Montenegro

Partner u realizaciji i izvođač: Agencija za zaštitu životne sredine Crne Gore – EPA Montenegro

Program finansiranja: Globalni fond za zaštitu životne sredine (GEF)

Autor: Ana Katnić, nezavisni konsultant Magistar nauka iz oblasti upravljanja biodiverzitetom

Tehnička revizija: Jernej Stritih Međunarodni konsultant u okviru programa Sistem zaštićenih oblasti, za UNDP Montenegro

Zahvalnost Zahvaljujem se svim učesnicima sastanaka, na razmjeni informacija, otvorenim i konstruktivnim diskusijama. Posebno se zahvaljujem Lidiji Šćepanović i Mileni Bataković iz Agencije za zaštitu životne sredine, na iskrenom i profesionalnom angažovanju i podršci koju su priužali prilikom procesa istraživanja i uključivanja zainteresovanih strana.

3

Uvod

Projektni zadatak “Revizija upravljačkih praksi, struktura i opcija za zaštićena područja”, je osmišljen u cilju podške procesima odlučivanja i formiranja znanja o mogućnostima unapređenja upravljanja zaštićenim područjima u Crnoj Gori. Aktivnosti na izradi dokumenta “Analiza opcija za upravljanje zaštićenim područjima u Crnoj Gori”, koji je proistekao iz rada na pomenutom projektnom zadatku, bile su usmjerene na razmatranje međunarodne prakse i trenutne situacije u Crnoj Gori. Nadalje, u saradnji sa odabranim međunarodnim stručnjakom, i uz procese ucešća zainteresovanih strana, razmotreni su različiti scenariji i načini upravljanja zaštićenim oblastima. Predložena su alternativna rešenja za institucionalni okvir sistema zaštićenih područja i definisane alternativne upravljačke strukture za pojedinačne kategorije zaštićenih oblasti. Rezultati ovog zadatka će se naročito koristiti kao podrška naporima na utvrđivanju institucionalnih nadležnosti i organizacije kooperativnog upravljanja, posebno za regionalne parkove, kao i za rezervat biosfere basena rijeke Tare. Tokom izrade Analize, na sastancima projektnog tima, definisano je da zaštićena morska područja neće biti obuhvaćena ovim dokumentom, jer su ona predmet nekoliko drugih studija.1 Ovaj zadatak realizuje se od strane Agencije za zaštitu životne sredine (EPA), a dio je projekta “Sistem zaštićenih područja” koji vodi kancelarija za Program Ujedinjenih nacija za razvoj u Crnoj Gori (UNDP Montenegro).

Metodologija

Izrada ovog dokumenta odvijala se u nekoliko faza: Proučavanje materijala – Urađen je pregled dokumenata i informacija dostupnih u elektronskoj formi, i na engleskom jeziku, na temu institucionalnog okvira i upravljanja zaštićenim područjima. U tom smislu, pregledane su politike, zakoni, upravljačke strukture, ekonomije i primjeri odrzivog razvoja u zaštićenim područjima, finansiranje, smjernice i vodiči za zaštićena područja. Analizirani su istorijski i razvojni konteksti, strategije, pojedinačni primjeri i najbolja praksa. Napravljen je pregled i razmatranje lokalnih, regionalnih i nacionalnih dokumenata u Crnoj Gori o zaštićenim područjima: planovi, strategije, izvještaji, zakoni i pravilnici, i brojni nacrti i neobjavljena dokumenata bili su predmet pažnje. Analize – Razmatrane su prednosti i slabosti različitih struktura zaštićenih područja na međunarodnom i nacionalnom nivou kao i istorijski i razvojni kontekst u kome su se proglašavala i razvijala zaštićena područja i praksa upravljanja biodiverzitetom u Crnoj Gori. Na osnovu principa dobrog upravljanja razmatrana je trenutna situacija i trendovi razvoja sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori. Konsultant je definisao osnovne alternative za analizu i scenarija za upravljanje zasticanim oblastima. Rasprave – Obavljen je niz razgovora uz formu semi-strukturisanih upitnika, sa donosiocima odluka i relevantnim zainteresovanim stranama (spisak učenika predstavljen je u dodatku I), na temu: prikupljanja podataka koji nijesu dostupni u elektronskoj formi, mišljenja zainteresovanih strana o

1“Crna Gora i zaštićena morska područja - Procjena pravnog i institucionalnog okvira za očuvanje priobalnog i morskog biodiverziteta i uspostavljanje morskih zaštićenih ppodručja”, a koju sprovode IUCN Med i EPA; kao i realizovane studije “Uspostavljanje morskog zaštićenog područja Katič u Crnoj Gori i procjena morskih i priobalnih ekosistema - Zadatak 1: Analiza zakonodavnog i institucionalnog okvira za upravljanje morskim zaštićenim područjima", decembar 2012, Ministarstvo zaštite životne sredine, Italija – Ministarstvo održivog razvoja i turiza, Crna Gora. Takodje ovo je bila tema i dokumenta: “Studija o institucionalnom okviru za održivu koordinaciju integralnog upravljanja obalnim podrucjem Crne Gore sa predlogom za institucionalnu reorganizaciju - SHAPE”, 2013, Javno preduzece za Upravljanje morskim dobrom - IPA Adriatica.

4

postojećem sistemu zaštićenih područja, rasprava o praksi i najnovijim programima i planovima za zaštićena područja. Na zahtjev zainteresovanih strana obavljeni su i dodatni konsultativni razgovori. Održan je konsultativni sastanak sa zainteresovanim stranama na kome su prezentovani nalazi studije i diskutovane alternativne opcije i scenariji. Spisak učesnika konsultativne radionice dat je u dodatku II.

Ograničenja Važno je napomenuti da je ova studija sprovedena u kratkom vremenskom periodu od pet mjeseci, zbog čega nije bilo moguće svakom pojedinačnom zaštićenom području posveti veću pažnju. Stoga, autor nije u poziciji da ponudi preporuke na nivou detalja konkretne organizacione structure za svako zaštićeno područje pojedinačno, niti da razmotri sva značajna pitanja modela upravljanja i procesa odlučivanja na pojedinačnom nivou. Umjesto toga, autor se fokusirao na prepoznavanje zajedničkih obrazaca, glavnih prednosti i slabosti. Takođe, isplativost sistema zaštićenih područja koja zavisi od oportunitetnih troškova je predstavljena i objašnjena u smislu postojeće prakse, načela i smjernica za sprovođenje procjene. Analiza isplativosti postojeće i planirane upravljačke strukture na nivou svakog pojedinačnog zaštićenog područja zahtijevala bi detaljna istraživanja o ekonomiji i potencijalima svakog regiona sa zaštićenim područjem/područjima, što je procjenjujemo u velikoj mjeri izvan predviđenog vremena i budžetskog okvira ovog zadatka.

Za potpunu analizu situacije u svakom zaštićenom području, te preporuka o adekvatnim opcijama za upravljanje, posebno sa tačke gledišta učešća zainteresovanih strana u procesu odlučivanja, biće potrebno više vremena i resursa. Svaki pojedinačni primjer zaštićenog područja treba detaljno razmotriti unutar relevantnog mikro konteksta i sa relevantnim zainteresovanim stranama, da bi se ponudili konkretni detalji u vezi modela upravljanja zaštićenim područjem.

5

Skraćenice CBD – Konvencija o biodiverzitetu CPAMETT – Alat za pracenje efektivnosti menadžmenta Zaštićenih područja DOO – Drustvo sa ogranicenom odgovornoscu DOPPS - Društvo za posmatranje i proučavanje ptica Slovenije EC – Evropska Komisija EPA – Agencija za zaštitu životne sredine EU – Evropska Unija EDEN - Evropske destinacije odličnosti GEF - Globalni fond za zaštitu životne sredine IEEP - Institut za evropsku politiku životne sredine IUCN – Međunarodna Unija za konzervaciju prirode JP – Javno Preduzece KS – Konsultativni savjet LFA – Analiza Logickog Okvira MAB BR – Čovjek i biosfera rezervat MD – Morsko Dobro METT - Alat za praćenje efektivnosti menadžmenta MORT – Ministarstvo održivog razvoja i turizma NP- Nacionalni Parkovi NVO – Nevladina Organizacija PBB - Preduzeća okrenuta biodiverzitetu RAPPAM - Brza procena i utvrđivanje prioriteta upravljanja zaštićenim područjima SAC - Specijalne oblasti za konzervaciju SPA – Specijalne zaštićene oblasti TOK – Turisticka organizacija Kolašin UN – Ujedinjene Nacije UNDP - Program Ujedinjenih nacija za razvoj UNESCO - Organizacija Ujedinjenih nacija za obrazovanje, nauku i kulturu USAID – Agencija Sjedninjenih Americkih Drzava za internacionalni razvoj UzŠ – Uprava za Šume WCPA – Svjetska komisija za zaštićena područja ZP - Zaštićeno područje

6

Sadržaj

Uvod .................................................................................................................................................3

Metodologija ......................................................................................................................................... 3

Skraćenice .........................................................................................................................................5

Sadržaj...............................................................................................................................................6

I PREGLED MEĐUNARODNE PRAKSE U UPRAVLJANJU ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA ................................8

1. Važne definicije i kategorije .............................................................................................................. 8

1.1. Definicija zaštićenih područja - IUCN ........................................................................................ 8

1.2. Kategorije zaštićenih područja - IUCN....................................................................................... 8

1.3. Definicije upravljanja ................................................................................................................ 9

1.4. Vidovi upravljanja zaštićenim područjima- IUCN ...................................................................... 9

1.5. Oblici učešća javnosti u zaštićenim područjima –IUCN .......................................................... 11

2. Razvoj misli o zaštićenim područjima i upravljanju ........................................................................ 12

3. Različiti modeli i procesi upravljanja ............................................................................................... 15

3.1. Upravljanje .............................................................................................................................. 16

4. Primjeri prakse u upravljanju zaštićenim područjima u Evropi ...................................................... 20

II PREGLED POSTOJEĆIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA RAZLIČITE KATEGORIJE

ZAŠTIĆENIH PODRUČJA I REZERVAT BIOSFERE U CRNOJ GORI ............................................................ 26

1. Postojeće strukture upravljanja zaštićenim područjima................................................................. 30

III ANALIZA ALTERNATIVNIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA SISTEM ZAŠTIĆENIH

PODRUČJA U CRNOJ GORI ................................................................................................................ 33

1. Definisanje načela za procjenu alternativnih institucionalnih opcija ............................................. 33

2. Alternativni scenariji za sistem zasticenih podrucja ....................................................................... 36

3. Diskusija scenarija ........................................................................................................................... 38

4. Prioriteti za unapredjenje sistema zasticenih područja .................................................................. 39

5. Prioriteti za unapredjenje upravljanja pojedniačnih kategorija ..................................................... 40

5.1. Nacionalni parkovi .................................................................................................................. 40

5.2. Rezervati prirode, spomenici prirode i predjeli posebnih prirodnih odlika ............................ 47

5.3. Zaštićeno stanište ................................................................................................................... 49

5.4. Regionalni parkovi i parkovi prirode ....................................................................................... 50

5.5. Upravljanje šumama ............................................................................................................... 53

5.6. Rezervat biosfere (Čovjek i biosfera) ...................................................................................... 54

7

IV MODELI ZA ANALIZU TROŠKOVA I KORISTI .................................................................................... 57

1. Tržišno upravljanje .......................................................................................................................... 60

2. Analiza troškova i koristi različitih institucionalnih opcija i izbor poželjnog institucionalnog

scenarija .................................................................................................................................................. 61

Spisak literature ...................................................................................................................................... 62

Dodatak I: Spisak sastanaka .................................................................................................................... 66

Dodatak II: Spisak ucesnika konsultativne radionice .............................................................................. 67

Dodatak III: Spisak spomenika prirode ................................................................................................... 68

Dodatak IV: Prijedlog zoniranja nacionalnih parkova ............................................................................. 69

Lista figura:

Figura 1: Kontinuitet mogućih saradnji ............................................................................................... 10 Figura 2: Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima ................................................... 11 Figura 3: Prijedlog organizacije Nacionalni Parkovi Crne Gore d.o.o. ................................................. 43 Figura 4: Prototip zajedničkog (“shared”) upravljanja .......................................................................... 51 Figura 5: Prototip za upravljanje kroz saradnju ................................................................................... 51 Figura 6: Prototip za upravljanje kroz saradnju – kolaborativno upravljanje za MAB BR ......................... 56

Lista tabela:

Tabela 1: Promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima ........................................................... 12 Tabela 2: Primjeri prakse upravljanja zaštićenim područjima u Evropi (pripremljeno od strane: Jernej Stritih) ............................................................................................................................................. 20 Tabela 3: SWOT analiza postojećeg sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori ....................................... 27 Tabela 4: Postojeća proglašena zaštićena područja ............................................................................. 28 Tabela 5: Matrca zaštićenih područja i uspostavljenih upravljačkih struktura ....................................... 32 Tabela 6: Scenarija buduceg razvoja sistema zaštićenih područja ......................................................... 36 Tabela 7: Buduće širenje zelenog tržišta ............................................................................................. 58

8

I PREGLED MEĐUNARODNE PRAKSE U UPRAVLJANJU ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA

1. Važne definicije i kategorije

1.1. Definicija zaštićenih područja - IUCN

“Zaštićeno područje je jasno definisano geografsko područje sa utvrđenom namjenom koje je zaštićeno i kojim se upravlja, zakonski ili drugim djelotvornim sredstvima, sa ciljem dugotrajnog očuvanja prirode i pripadajućih ekosistemskih usluga i kulturnih vrijednosti.” - Dudley, N. (ed.) (2008)

1.2. Kategorije zaštićenih područja - IUCN

Ia Strogi rezervat prirode

Strogo zaštićena područja izdvojena zbog zaštite biodiverziteta i mogućih geoloških i geomorfoloških karakteristika, gdje su posjećivanje, korišćenje prostora i drugi uticaji na prostor strogo kontrolisani i ograničeni kako bi se obezbijedila zaštita vrijednosti očuvanja.

Ib Područje divljine

Obično velika neizmijenjena ili vrlo malo izmijenjena područja, koja su zadržala svoj prirodni karakter i uticaj bez značajnijih i stalnih ljudskih naselja, koja su zaštićena i kojima se upravlja na način da se u potpunosti očuva njihovo izvorno stanje.

II Nacionalni park Velika prirodna ili gotovo prirodna područja izdvojena u svrhu zaštite velikih ekoloških procesa, zajedno sa svim vrstama i ekosistemima karakterističnim za to područje, a koja takođe pružaju osnovu za ekološki i kulturno prihvatljive duhovne, naučne, edukativne, rekreativne aktivnosti i aktivnosti posjetilaca.

III Spomenik ili obilježje prirode

Spomenici ili obilježja prirode se izdvajaju da bi se zaštitio određeni spomenik prirode, koji može biti reljefni oblik, morska hrid ili pećina, geološko obilježje poput speleološkog objekta ili živa pojava poput grupe stabala velike starosti. Ova su zaštićena područja najčešće mala, ali mogu imati velik značaj za posjećivanje.

IV Područje upravljanja staništem ili vrstom

Namijenjeno je zaštiti određene vrste ili staništa, i upravljanje njime je usmjereno prema tom cilju. Mnogim područjima zaštićenim u ovoj kategoriji biće potrebne redovne, aktivneintervencije usmjerenena očuvanje vrste ili održavanje staništa, ali to nije zahtjev kategorije.

V Zaštićeni kopneni/pomorski predio

Obuhvata ona područja gdje je dugotrajno međusobno djelovanje čovjeka i prirode proizvelo prepoznatljive i značajne ekološke, biološke, kulturne i estetske vrijednosti, i gdje je očuvanje integriteta tog odnosa nužno da bi se zaštitilo i održalo to područje i sa njim povezano očuvanje prirode i druge vrijednosti.

VI Zaštićeno područje sa održivim korišćenjem prirodnih resursa

Namijenjeno je očuvanju ekosistema i staništa, kao i pratećih kulturnih vrijednosti i tradicionalnih načina upravljanja prirodnim resursima. Ta su područja uglavnom velika, pri čemu se njihov veći dio nalazi u prirodnom stanju, dok se jednim dijelom održivo upravlja prirodnim resursima. Smatra se da je manje, neindustrijsko korišćenje prirodniih resursa koje je usklađeno sa očuvanjem priorode jedan od glavnih ciljeva ovog područja.

9

1.3. Definicije upravljanja

Međusobno djelovanje struktura, procesa i tradicija koje određuje koliko ovlašćenja i dužnosti se primjenjuje, kako se donose odluke i kako građani i druge zainteresovane strane mogu da se uključe.

2

1.4. Vidovi upravljanja zaštićenim područjima- IUCN

1. Državno upravljanje (na saveznom/državnom/regionalnom ili opštinskom nivou) Nadležno je savezno ili državno ministarstvo/agencija; Nadležno je upravno tijelo/agencija regionalne ili lokalne samouprave; upravljanje prenijeto od strane države (npr. na NVO) Sa ovom vrstom upravljanja je upoznata većina ljudi. Kod ove vrste upravljanja neki organ državne uprave (npr. ministarstvo ali agencija za parkove koja je direktno odgovorna vladi) ima ovlašćenja, dužnost i odgovornost da upravlja zaštićenim područjem, utvrđuje ciljeve očuvanja i izrađuje i realizuje plan upravljanja tim područjem. U većini slučajeva vlada je takođe vlasnik zemljišta, voda i sličnih resursa na zaštićenom području. Regionalni ili opštinski organi mogu takođe imati nadležnost da proglase i upravljaju zaštićenim područjima, kao i da budu vlasnici zemljišta i resursa u zaštićenom području. U nekim primjerima, vlada zadržava kontrolnu ili nadzornu funkciju nad zaštićenim područjem, ali planiranje i/ili upravljanje povjerava paradržavnoj organizaciji, privatnom pravnom licu, NVO ili zajednici. Informisanje ili konsultacije sa zainteresovanim stranama prije proglašenja zaštićenog područja i donošenja i sprovođenja odluka može, ali i ne mora da bude zakonska obaveza vlade. Međutim, pristupi koji uključuju sve zainteresovane strane generalno postaju sve prisutniji i poželjniji.

2. Zajedničko upravljanje (shared governance) Upravljanje kroz saradnju (različiti stepeni uticaja (kolaborativno)); zajedničko upravljanje (pluralistička uprava); prekogranično upravljanje (različiti nivoi preko granica) Ova vrsta upravljanja takođe se sve češće javlja.Različiti akteri (državni, regionalni i lokalni organi, lokalno i autohtono stanovništvo, udruženja korisnika, privatni preduzetnici, vlasnici zemljišta, itd.) dijele međusobno upravljačka ovlašćenja i odgovornost u donošenju i sprovođenju odluka.U okviru zajedničkog upravljanja, koje se ponekad naziva i upravljanje kroz saradnju (kolaborativno), mogu se prepoznati i podvrste. Kod upravljanja "kroz saradnju", jedna agencija (obično vladina agencija na nacionalnom nivou) je organ koji donosi odluke i nosilac je dužnosti i odgovornosti. Međutim, u skladu sa zakonom ili politikom, agencija je obavezna da barem informiše ili konsultuje druge zainteresovane strane. U nešto izraženijoj varijanti, tijelima koja obuhvataju više zainteresovanih strana se dodjeljuje odgovornost da izrade tehničke prijedloge za izradu propisa i upravljanje zaštićenim područjem, koji se potom dostavljaju organu odlučivanja na usvajanje. Kod "zajedničkog" upravljanja, odlučivanje, ovlašćenja, odgovornost i dužnosti su podijeljene među različitim akterima.U nešto izraženijoj varijanti, odlučuje se konsenzusom.A u bilo kom obliku ove vrste upravljanja, kada se donesu neke odluke, njihovu je realizaciju potrebno povjeriti odabranim tijelima, organima ili pojedincima. Jedan od oblika podijeljenog upravljanja odnosi se na prekogranična zaštićena područja, gdje upravljanje obuhvata uključenost najmanje dvije vlade i drugih lokalnih aktera.

2Navedeno u Borrini-Feyerabend et al. 2013 - IUCN

10

Figura 1: Kontinuitet mogućih saradnji

Izvor: Borrini-Feyerabend, 1996, p. 17.; IUCN 2011

3. Privatno upravljanje Upravlja privatni vlasnik; upravlja neprofitna organizacija (NVO, univerziteti, zadruge); upravljaju profitne organizacije (pojedinci ili poslovni subjekti) Ova vrsta upravljanja ima dug istorijat – kraljevi i aristokrate često su čuvali određena područja, uglavnom zbog lova. Danas je privatno vlasništvo još uvijek važan faktor u očuvanju prirode. Kod ove vrste upravljanja, zemljište je pod kontrolomili je u vlasništvu pojedinca, NVO, preduzeća ili zadruge i njime se upravlja zbog očuvanja biodiverziteta, bez obzira da li je to prepoznato od strane države. Zemljištem se može upravljati po profitnom ili neprofitnom principu. Primjeri takvog upravljanja su područja u vlasništvu NVO isključivo zbog očuvanja priorode. Podsticajni mehanizmi, kao što su prihodi od ekoturizma i lova, smanjenje naknada i poreza, često se nude kao podrška za ovu vrstu upravljanja zaštićenim područjima. Nadležnost za upravljanje zemljištem i resursima na njemu pripadaju vlasnicima zemljišta. Oni određuju ciljeve očuvanja, izrađuju i realizuju planove upravljanja i odgovorni su za odlučivanje.Odgovornost privatnih zaštićenih područja prema društvu može se ograničiti u slučajevima kada takva područja nijesu zvanično priznata od strane vlade. Određeni oblici odgovornosti mogu se dogovoriti sa vladom u zamjenu za neke konkretne podsticajne mjere. 4. Upravljanje od strane autohtonog naroda i lokalnih zajednica Područja i teritorije koje čuvaju autohtoni narodi; Područje koje čuva zajednica - područja koja je proglasila i kojima upravlja lokalna zajednica Ova vrsta upravljanja možda je najstariji oblik upravljanja zaštićenim područjem, i još uvijek je rasprostranjen.Širom svijeta i hiljadama godina ljudi su upravljali, mijenjali i često čuvali svoje okruženje, što je uglavnom bilo povezano sa nizom različitih, međusobno povezanih vrijednosti i ciljeva (poput duhovnih, vjerskih, bezbjednosnih, ili onih povezanih sa preživljavanjem) a koji su za rezultat imali očuvanje ekosistema, vrsta i vrijednosti povezanih sa ekosistemima. Definicija IUCN za ovu vrstu upravljanja je: zaštićena područja gdje se upravljačka nadležnost i odgovornost nalazi u rukama autohtonog narodaili lokalnih zajednica kroz različite oblike običajnih ili zakonskih, formalnih ili neformalnih institucija i pravila. Ova vrsta upravljanja obuhvata dvije glavne podvrste: a) područja i teritorije autohtonih naroda koje su formirali i kojima upravljaju autohtoni narodi; i b) područja koja čuvaju zajednice a koja su formirali i kojima upravljaju lokalne zajednice. Ova vrsta upravljanja može biti relativno složena.

Puna kontrola od strane nadležne agencije

Podijeljena kontrola između nadležne agencija i drugih zainteresovanih strana

Puna kontrola od strane drugih zainteresovanih strana

Upravljanje kroz saradnju

aktivno konsultovanje

traženje konsenzusa

pregovaranje (uključivanje u odlučivanje) i postizanje konkretnih sporazuma

dijeljenje ovlašćenja i odgovornosti na formalan način (npr. kroz mjesta u upravnom odboru)

prenos ovlašćenja i odgovornosti

nema miješanja ili doprinosa od strane nadležne agencije

nema miješanja ili doprinosa od strane drugih zainteresovanih strana

sve veća očekivanja zainteresovanih strana

sve veći doprinosi, posvećenost i "odgovornost" zainteresovanih strana

11

U nekim slučajevima, autohtoni narodi i/ili lokalne zajednice su u potpunosti priznate kao legitimna vlast nadležna za zaštićena područja ili su vlasnici tog zemljišta. Koja god struktura da je u pitanju, organizacija upravljanja zahtijeva postojanje prepoznatljivih institucija i propisa da bi ta struktura bila odgovorna za postizanje ciljeva zaštićenog područja.Odgovornost zajednice prema širem društvu obično je ograničena, mada se može o njoj razgovarati sa vladom države i drugim akterima. Figura 2: Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima

Izvor: (Institut za upravljanje) Institute On Governance, 2002, str. 21.; IUCN, 2011

1.5. Oblici učešća javnosti u zaštićenim područjima –IUCN

Informisanje Riječ je o najnižem nivou učešća. U pitanji je pristup "od vrha prema dolje". Na ovom nivou grupama i pojedincima se pružaju informacije o predloženim radnjama i aktivnostima bez mogućnosti da na njih utiču i da ih promijene. Konsultovanje Zainteresovane strane su informisane o projektu ili planu i zatraženo je njihovo mišljenje. Mišljenja zainteresovanih strana se uzimaju u obzir, ali se ne postupa nužno po njima. Zajedničko odlučivanje Ovo učešće se javlja kada su zainteresovane strane uključene u proces odlučivanja. One se pozivaju da čuju o kojem se pitanju radi, da o njemu raspravljaju i učestvuju u procesu odlučivanja. Zajedničko djelovanje Ovaj nivo omogućava sprovođenje procesa zajedničkog odlučivanja izajedničku odgovornost za realizaciju tih odluka. Podrška za zasebne interese zajednica Zajednice utvrđuju sopstvene planove i realizuju odluke koje donesu. Uloga stručnjaka i drugih posrednika je da zajednici pruže informacije i da joj pomognu da donese odluku zasnovanu na činjenicama. Ovaj nivo učešća predstavlja pristup "odozdo prema vrhu".

Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima

Puna kontrola od strane privatnog

vlasnika

Puna kontrola od strane agencije

Državno upravljanje

Državno konsultativno upravljanje

Državno

upravljanje kroz

saradnju

Zajedničko upravljanje

Delegirano upravljanje

Privatno upravljanje

12

2. Razvoj misli o zaštićenim područjima i upravljanju U većini evropskih zemalja zaštita prirode proistekla je iz želje da se zaštite najčudesnija područja kao simbol nacija i država krajem 19. vijeka. U to vrijeme proglašeni su prvi nacionalni parkovi čije ime proizilazi iz pomenute ideje. Veliki udio prvih nacionalnih parkova u Evropi nastao je na osnovu predjela koja su bila kraljevska lovišta, proglašavana kao takva već i u srednjem vijeku. U Crnoj Gori takav primjer bio je kraljev zabran Biogradska gora, proglašen od strane kralja Nikole 1878 godine. U vrijeme brze industrializacije i jakog zagađenja, glavna ideja zaštićenih područja je bila da se u njima izbjegne ljudska aktivnost. Kako je shvaćeno da ljudska prava ne mogu da se žrtvuju za zaštitu prirode i da zaštita prirode protiv interesa lokalnog stanovništva nije efektivna, ova vizija uskoro je ustupila mjesto pristupu "približavanja" ili “rekonsiliacije”, kojim se uvažava da je očuvanje potrebno sprovoditi istovremeno sa ekonomskim aktivnostima i blagostanjem ljudi. To je dovelo do promjene načina na koji se zaštićena područja pozicioniraju, planiraju i vode, kako bi se uveli pristupi sa više saradnje između onih koji upravljaju i zainteresovanih strana.3 U Evropi mnoga zaštićena područja nalaze sa na prostorima u privatnom vlasništvu ili sa postojećim privatnim pravima korišćenja zemljišta. U mnogim slučajevima, zaštićena područja su kulturni predjeli, gdje su se zbog dugogodišnjeg suživota prirode i čovjeka stvorili predjeli od velike vrijednost u smislu biodiverziteta. U tim područjima, održavanje tradicionalnog korišćenja je jedan od ciljeva zaštite, što iziskuje uključivanje vlasnika i korisnika resursa u aktivnosti parka, a ujedno traži višenivojski pristup upravljanju. Takva područja su većinom proglašena kao parkovi prirode (IUCN kategorija V), regionalni parkovi ili rezervati biosfere. U tabeli u nastavku, dat je pregled promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima iz perioda 19. i 21. vijeka. Tabela 1: Promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima

Kako je bilo (19. vijek) Zaštićena područja:

Kako je sada (21. vijek) Zaštićena područja:

Ciljevi – izdvojena za očuvanje – proglašena uglavnom zbog zaštite fantastičnog divljeg svijeta i predjela – njima se upravljalo zbog posjetilaca i turista – cijenjena kao divljina – zbog zaštite

– njima se upravlja i zbog ekonomskih i društvenih ciljeva – često se proglašavaju iz naučnih, ekonomskih i kulturnih razloga – njima se upravlja sa većim osvrtom na lokalno stanovništvo – cijene se zbog kulturnog značaja "divljine" – bave se i obnavljanjem i rehablitacijom

Upravljanje – njima je upravljala centralna vlast – upravljaju brojni partneri

Lokalno stanovništvo

– planirani i vođeni protiv stanovništva – njima se upravljalo bez obzira na lokalna mišljenja

– njima se upravlja sa, za i u nekim slučajevima od strane lokalnog stanovništva – njima se upravlja da se zadovolje potrebe lokalnog stanovništva

Širi kontekst – odvojeno su se razvijali – njima se upravljalo kao "ostrvima"

– planirani kao dio nacionalnih, regionalnih i lokalnih sistema – razvijaju se kao "mreže" (stogo zaštićena

3Turbé., 2013

13

područja, razdvojena i povezana zelenim koridorima)

Gledišta – doživljavana su uglavnom kao nacionalno dobro – doživljavana su kao državno pitanje

– doživljavaju se i kao dobro zajednice – doživljavaju se i kao međunarodno pitanje

Tehnike upravljanja

– upravljalo se reaktivno u ograničenom vremenskom periodu – upravljalo se tehnokratski

– prilagodljivo upravljanje sa dugoročnim perspektivama – upravlja se sa političkim obzirima

Finansiranje – plaćao poreski obveznik – plaćaju se iz više izvora

Vještine upravljanja

– vodili ih naučnici i stručnjaci za prirodne resurse – vodili ih stručnjaci

– vode ih pojedinci sa više vještina – oslanjanje na lokalno znanje

Izvor: EEA 2012, Phillips, 2003.

Najnovije studije pokazuju da se danas samo četvrtinom postojećih zaštićenih područja u svijetu upravlja sa visokim stepenom djelotvornosti4. To znači: veliki gubitak resursa svih vrsta. Upravljanje koje obezbjeđuje široko učešće, organizovano na više nivoa i prilagođeno kategoriji je trenutni odgovor na manjak djelotvornosti politike zaštite životne sredine u Evropi i drugim modernim demokratijama5. Usvojeni zakonski propisi i okviri na više nivoa su način da se dođe do održivijih politika i djelotvornije i trajnije realizacije politika. Učešće aktera koji nijesu dio državne administracije na različitim nivoima upravljanja se sa druge strane podstiče kako bi se uspostavili procesi odlučivanja uz veću saradnju i učešće. Složeni institucionalni sistem koji proističe iz ovakvog pristupa još uvijek čeka na sistematične, empirijske i materijalne dokaze koliko djelotvoran može da bude. Većinom zaštićenih područja u svijetu i dalje rukovode vladine agencije ili organi, koji imaju ključnu ulogu u upravljanju zaštićenim područjima. Učešće javnosti je danas postala sastavna komponenta upravljanja zaštićenim područjima. Vladini organi sve više uključuju zainteresovane strane da bi osigurali legitimne, djelotvorne i pravedne ishode upravljanja. Kao rezultat toga, podstiču se organi koji demonstriraju veću saradnju. Štaviše, uključivanje javnosti u upravljanje zaštićenim područjem je sada standardna dobra praksa. Nedavne studije pokazuju da taj instrument ima potencijal za situacije u kojima su svi dobitnici, a čiji je cilj održivi razvoj. Ove tranzicije uticale su na upravljanje različitim kategorijama zaštite. Upravljanje IUCN kategorijama zaštićenih područja I-III sada podrazumijeva veće učešće javnosti, a srednje i slabo razvijene zemlje su u obezbjeđivanju decentralizovanog upravljanja zaštićenim područjima uz učešće javnosti ostvarile veći napredak nego one razvijene6. Takođe, naglasak je stavljen na nove IUCN kategorije, i to V i VI, uključujući kulturno značajne predjele kao odgovor na činjenicu da u Evropi i zemljama u razvoju možemo naći kulturno značajne, naseljene predjele, sa visokim stepenom biološke raznolikosti koji zavise od opsežnog korišćenja zemljišta u neindustrijske svrhe, a koje je takođe bitno za ekosistemske usluge i blagostanje u društvu. Ova područja se fokusiraju na održivi razvoj i manje uzimaju u obzir očuvanje divljeg biodiverziteta7. Njima se obično upravlja uz široko učešće jer je vlasništvo u rukama velikog broja zainteresovanih subjekata.

4McCool et al. 2012, Leverington et al. 2010 5Newig & Fritsch, 2008 6Dearden at al., 2005 7Locke & Dearden, 2005

14

Zajedno sa tim, promjena socijalističkih u kapitalistička društva, ekonomske krize, itd., rezultirale su smanjenjem budžeta za očuvanje prirode i prouzrokovale povećanu potražnju za tržišno orjentisanim upravljanjem zaštićenim područjima. Time se pažnja sa hijerarhijskog upravljanja više usmjerila ka zaštićenim područjima okrenutim tržištu. Kao posljedica toga, tržišno upravljanje je veoma brzo uvedeno u zaštićena područja centralne i istočne Evrope. Poslednjih godina svjedoci smo sve većih političkih zahtjeva za korišćenje ovog modela u postsocijalističkim zemljama jugoistočne Evrope. Vjeruje se da je model bio i da je i dalje fleksibilniji nego konzervativno/tradicionalna birokratska struktura od vrha prema dolje. Tržišno upravljanje pomaže da se stvori osjećaj partnerstva i podijeljene odgovornosti za promociju održivog razvoja8. Međutim, prepoznato je da u slučaju tržišnog neuspjeha mora da interveniše država.9 Zbog toga su uvedeni hibridni sistemi, mreže, kao način da se zadovolji oboje, potražnja za tržišnom orijentacijom i potreba za hijerarhijskim upravljanjem ciljevima očuvanja. Oni se obično sastoje od relativno autonomnih javnih i privatnih sistema koji mogu da funkcionišu zajedno. Privatno upravljanje i upravljanje od strane autohtonog naroda i lokalnih zajednica su oblici upravljanja zaštićenim oblastima koji se još uvijek uspostavljaju i vode kao rijetki primjeri. Iako je promjena spora, mogu se zapaziti dva istovremena i konvergentna trenda: (1) sa jedne strane države omogućavaju razvoj novih vrsta upravljanja usvajanjem pravnog okvira koji ih prepoznaje, dok se (2) istovremeno, nove vrste upravljanja pokazuju kao "de facto" odgovor na potrebe očuvanja, otkrivajući pritom privrženosti, interese i uspomene na stare običaje i tradicije.10

8Baker and Eckerberg, 2008 9French, D. A., 2002 10Stanciu & Ionita, 2013

15

3. Različiti modeli i procesi upravljanja Nema "najboljeg oblika/modela" ili "idealnog upravljačkog uređenja" za sva zaštićena područja, niti za posebne kategorije. Ne postoji neka idealna varijanta sa kojom bi se mogli upoređivati modeli upravljanja. Upravljačke strukture i procesi moraju se staviti u konkretan i otvoreni kontekst i moraju da kombinuju nepouzdanost sa prelaznim i ostvarljivim ciljevima radi djelovanja u skladu sa politikama i ostvarivanju rezultata. One zavise od društvenog, političkog, ekološkog i ekonomskog, lokalnog, nacionalnog i međunarodnog konteksta u kojem se formulišu odgovori u vidu politika. Međutim, kako god da je uobličen, način upravljanja takođe zahtijeva postojanje različitih instrumenata politika koje regulišu, kontrolišu i prate radnje koje se preduzimaju11. Mehanizmi koji se najčešće koriste da se unaprijedi upravljanje zaštićenim područjima u regionu istočne Evrope su12:

1) agencije za zaštićena područja koje su formirane u cilju koordinacije i podrške upravljanju zaštićenim područjima;

2) upravljanje koje je povjereno/dato vladinim/nevladinim akterima koji djeluju na regionalnom/lokalnom nivou;

3) uspostavljene plaforme sa više zainteresovanih strana, kako bi se omogućilo odlučivanje uz široko učešće.

Ovi se mehanizmi javljaju kao zakonodavne mjere i mjere politike ili kao pristupi odozdo prema gore. Zašto je potrebno uvesti više nivoa? Kod održivog razvoja i očuvanja prirode postoji izražen međugeneracijski elemenat. Kao rezultat toga, potrebno je dugoročno odlučivanje, što predstavlja poseban problem za upravljanje, a to opet povećava neizvjesnost. To znači da procesi izrade politika moraju da nađu načine da stave buduće probleme na dnevni red i da sad na njima rade. Pored toga, upravljanje sa dugoročnim ciljevima zahtijeva institucionalnu fleksibilnost, kako bi se institucijama omogućilo da predvide i da riješe nepredviđene probleme ili da iskoriste prilike. Međutim, države često imaju samo ograničene motive da steknu ove nove vještine, jer budući problemi niijesu popularni kod političara, imaju ograničen značaj i ne donose nove glasove na izborima13. To je trenutak u kojem se sve više prepoznaje značaj uloge regionalnih i lokalnih vlasti u promovisanju održivog razvoja. Za to je potrebna upravljačka aktivnost koja prevazilazi funkcionalne i administrativne granice i utvrđene teritorijalne nadležnosti. Ove složene strukture i procesi upravljanja na više nivoa sve češće nailaze na ekonomske aktere, kao i na organizacije civilnog društva, poput NVO iz oblasti zaštite životne sredine, a koje takođe djeluju na više nivoa. Zašto treba tražiti koordinaciju? Tenzije i sukobi unutar i između organa vlasti i aktera koji djeluju na ovim različitim nivoima tipični su za moderne političke procese. Jedan od razloga za to je što svaki od tih subjekata radi zasebno, sa nadležnostima koje se preklapaju, ali koje nijesu uvijek precizno definisane. To predstavlja izazov ne samo za koordinaciju politike i razdvajanje dužnosti, nego i postaje teže da se obezbijedi odgovornost i

11Chobotova & Otto, 2013 12Stanciu & Ionita, 2013 13Baker, 2009

16

transparentnost i može dovesti do problema u pogledu praćenja postupanja u skladu sa propisima. Stoga, promovisanje održivog razvoja zahtijeva da se prevaziđu neuspjesi u koordinisanju javnih politika. I zaista, jedna od upravljačkih funkcija svih vlada je da pomognu da se obezbijedi koordinacija. Kada je riječ o horizontalnoj koordinaciji i pristupu integracije politika zaštite životne sredine, tu spada utvrđivanje prioriteta, pored sektorskih interesa, kao i implikacija pojedinačnih politika, programa i aktivnosti po održivi razvoj. Do danas, nastojanja da se promoviše integrisanje politika na nivou EU i država članica u skladu sa ovim tumačenjem nijesu sasvim uspjela. Da bi prepoznale i promovisale sektorske sinergije, brojne države EU su izvršile strukturalna prilagođavanja, posebno u svojim sistemima javne uprave. Tu spadaju formiranje međuministarskih odbora, osnivanje agencija zaduženih za više sektora, imenovanje službenika za integrisanja u i između ministarstava, uvođenje zahtjeva u pogledu obaveznog izvještavanja i praćenja i uvođenje kriterijuma održivog razvoja u procese odlučivanja. Konkretne obaveze koje se namecu procesu planiranja jesu i strateske procjene uticaja na zivotnu sredinu. Na taj način su države članice pokušale da promovišu integrisanje politika uglavnom kroz institucionalna prilagođavanja. U tom dijelu, ostvareni napredak je neujednačen i djelotvornost ovog pristupa nije očigledna14. Dio problema leži u neuspjehu brojnih država članica da izdvoje konkretne resurse za integrisanje politika zaštite životne sredine, posebno u institucijama koje djeluju na regionalnom i lokalnom nivou. Promovisanje saradnje kao pristupa upravljanju, uključujući poboljšano učešće ekonomskih i društvenih aktera, ne znači smanjenje uloge države, već paradoksalno jačanje te uloge. Međutim, za promovisanje samog učešća potrebni su dodatni državni kapaciteti. Ukupna administrativna opterećenja potrebna da se razviju modeli učešća zainteresovanih strana mogu biti iznenađujuće velika. Zašto je potrebno uvesti dobrovoljne politike? U okviru Evropske komisije dobrovoljni sporazumi u oblasti životne sredine se doživljavaju kao neka vrsta koregulacije koja može da bude dopuna tradicionalnog pristupa "naređivanja i kontrolisanja". Dobrovoljni pristup može da podigne nivo ekološke svijesti u preduzećima i podstakne korišćenje ekoliških sistema za upravljanje. Većina nacionalnih sporazuma u oblasti životne sredine su samo poludobrovoljni, pošto tu obično spada i princip "štapa i šargarepe", u vidu npr. smanjenja poreza, retroaktivnih kazni, prijetnji budućim propisima ili zahtjevima za dozvolama.

3.1. Upravljanje

Jedan od ključnih faktora, koji utiču na izbor modela upravljnja su vlasništvo zamljišta i mogućnost naplaćivanja (ekosistemskih) usluga. U slučaju da se radi o malom broju vlasnika (državnih ili privatnih), obično se upravljanje područja povezuje sa njegovim korišćenjem u smislu održive eksploatacije prirodnih resursa ili turizma. Zemljišta u državnom vlasništvu obično omogučavaju upravljanje od državnih agencija (Matsahallitus, Finska) ili podijeljeno upravljanje (Sečoveljske soline, Slovenija), dok veliki privatni posjedi omogućavaju privatno upravljanje (Privatni safari park u Africi).

14EEA, 2005

17

Kad se radi o većem ili velikom broju malih posjeda ili prava korišćenja, upravljanje postaje kompleksnije i više preuzima oblik javne vlasti, dok se koristi od ekositemskih usluga dijele u okviru lokalne zajednice uz slabu vezu sa vlasništvom nad samim zemljištima. Tu dolazi u obzir upravljanje od strane regionalne/lokalne agencije ili mrežno/hibridno upravljanje.

Hijerarhijsko upravljanje - državno upravljanje

Praksa upravljanja se promijenila. Smatra se da je upravljanje sve više pitanje koordinacije aktivnosti, i interakcija, javnih i privatnih aktera, na različitim nivoima i strukturama državne uprave. Stoga se termin "upravljanje" sve više koristi da označi koordinaciju tradicionalnih, formalnih aktivnosti vlade, pored drugih neformalnih procesa koji regulišu razvoj društva. Neki autori koriste termin "novo upravljanje" da bi obuhvatili ove složene pojave15. To nas podsjeća da država nosi plašt legitimnosti i odgovornosti uspostavljanja "novog" upravljanja16. Takođe, mrežno i tržišno upravljanje zaštićenim područjima često funkcioniše "u sjenci hijerarhije", kao neka podvrsta koncepta "naređivanja i kontrole". Stoga, korišćenje novih državnih instrumenata za promovisanje održivog razvoja može nastaviti da se oslanja na postojeću, centralnu i formalnu ulogu države, i to u: iniciranju aktivnosti, koordinisanju odgovora, ozakonjavanju i sprovođenju odluka i praćenju ostvarenih rezultata i neplaniranih posljedica svih novih procesa koji se uvode, ako želimo društvo da usmjerimo više prema putu održivog razvoja17. Ovakvo centralno državno upravljanje i dalje je najčešća vrsta upravljanja u Evropi. Decentralizacije - Sve češći vid drzavnog upravljanja praktikovan je od strane regionalnih i lokalnih vlasti. Postojanje posebnih regionalnih identiteta, svakog sa svojim pejzažnim naslijeđem, aktivno promovišu, brane i pomažu politike, programi i fondovi EU, kao što su programi LEADER za ruralni razvoj. Decentralizacija je nerijetko stimulisana i ekonomskim faktorima, kao i uvažavanjem principa subsidijarnosti. Pošto su struktura i stil delegiranog upravljanja novi i dopadljiv, ovo je i sve prisutniji način upravljanja zaštićenim područjima. Iako je upravljanje prenijeto od strane države na neku organizaciju (npr. na NVO), ovo i dalje spada u vid državnog/hijerarhijskog upravljanja. Učešće javnosti - Riječ je o objedinjavanju napora u pravcu istog cilja kroz povjerenje i saradnju, za razliku od razdvojenih napora u različitim pravcima koji opterećuju administraciju sa propisima, nepovjerenjem, lobiranjem. Samo učešće nije ključno za uspjeh! Važnija je integracija lokalnih zajednica u praksu upravljanja i odlučivanja i ujedno je od presudnog značaja za održivi razvoj. Što je to više tako, to je potrebna i intenzivnija integracija. Činjenica da moć da se utiče na ishode procesa širokog učestvovanja nije ravnomjerno raspoređena predstavlja poseban izazov, pošto može oslabiti sposobnost širokog učešća da odrazi sveobuhvatnije, kolektivne interese što, sa druge strane, može nanijeti štetu njegovom kredibilitetu. Stoga, procesi širokog učešća mogu da postanu arena za iznošenje uskih sopstvenih interesa. Takođe, nema garancije da će široko učešće dovesti do boljih rezultata održivog razvoja. Lokalni interesi mogu da zarobe procese širokog učešća, sa namjerom prostornog i vremenskog izmještanja problema zaštite životne sredine u druge regione ili za buduće generacije – takozvani fenomen NIMBY (Not in my back yard – Ne u mom dvorištu)18.

15Baker, 2009 16Baker, 2009 17Baker and Eckerberg, 2008 18Baker, 2009

18

Tržišno upravljanje – Trendovi u upravljanju zaštićenim oblastima pokazuju da je tržisno upravljanje čest odgovor na prelazak sa centralizovanog na ekonomski samoodrziv način upravljanja. Neki od principa tržišnog upravljanja su formulisani na sledeći način: princip kompatibilnosti ekologije i ekonomije, koji podrazumijeva da se zaštita životne sredine može sprovoditi na isplative načine; da u određenim okolnostima zaštita životne sredine može da doprinese riješavanju ekonomskih problema – princip ekološke modernizacije; zatim, princip zagađivač plaća, pošto se mogu pripremiti sporazumi koji uključuju proizvođače u zaštitu životne sredine. Tu su, potom, imovinska prava kao komponenta pravnog sistema, koja regulišu funkcionisanje tržišta u smislu identifikovanja zainteresovanih strana i njihovih prava i obaveza pri korišćenju određenih resursa. Težak prelaz sa planske na tržišnu ekonomiju u upravljanju zaštićenim područjima, ali i u drugim aspektima post-socijalističkih ekonomija, nudi dramatične primjere kompleksnosti potrebnih institucija. Pravila i propisi tržišne organizacije zaštićenog područja moraju obuhvatiti i jedan problem: kako se kršenje zakona kažnjava i ko kažnjava? Tržisno upravljanje moze postojati u okviru različitih tipova upravljanja: drzavnog, hibridnog, privatnog i upravljanja od strane zajednice ili autohtonih naroda.

Mrežno/hibridno upravljanje– zajedničko upravljanje i upravljanje kroz saradnju

Kako u prirodnom i prostornom/geografskom smislu u državama često postoje velike razlike, teško je reći koji model bolje odgovara kontekstu održivog razvoja. Strukture upravljanja kroz saradnju, koliko god složene mogu da budu, je teško ocijeniti i tražiti njihove prednosti i nedostatke, imajući u vidu brojne tačke horizontalne i prostorne saradnje i procese odlučivanja koje one obuhvataju. Sporazumi o saradnji, takođe, često predstavljaju kompromis između suprostavljenih interesa umjesto kolektivne potrage za ekološki optimalnim riješenjima19. Postoji nekoliko pitanja koje treba razmotriti i uzeti u obzir kada se razmišlja o učincima upravljanja kroz saradnju: usklađenost kategorije zaštićenog područja i institucionalnih sistema; ekološku racionalnost upravljanja prirodnim resursima prema njihovoj "odgovarajućoj" veličini i rezultirajući transakcioni troškovi; usklađenost sa postojećim strukturama: preklapanje teritorijalnih upravnih jedinica sa "novim" vrstama upravljanja povezanim sa ekosistemima; koordinacija različitih aktera i njihovo identifikovanje sa zajedničkim zadatkom; horizontalna koordinacija (institucionalno uzajamno dejstvo) između različitih aktera, nadležnosti i politika;djelotvornost lokalnog ili višeg nivoa u pogledu upravljanja; kadrovi; i finansijski faktori.

Privatno upravljanje

Privatno upravljanje moze imati razlicite oblike: - proglaseno i upravljano od strane individualnog vlasnika prostora (Botanicka basta u Kolašinu -

Dulovine) - osnovano od strane privatnog preduzeća u skladu sa pravnim okvirom zemlje (Finska), - osnovano od strane NVO uz pravno priznanje, u Slovačkoj.20

19Newig & Fritsch, 2008 20Stanciu & Ionita, 2013

19

Upravljanje od strane autohtonih naroda i lokalnih zajednica

U potrazi za oblicima upravljanja od strane zajednice u regionu, koji bi imali glavne karakteristike kao i one opisane u tiplogiji IUCN, nije pronađen nijedan primjer upravljanja od strane zajednice, mada postoje neke inicijative. Međutim, više inicijativa moze biti predstavljeno kada se uzimaju u obzir ona područja koja su zaštićena "drugim djelotvornim sredstvima" a ne samo pravnim, a koja imaju karakteristike upravljanja od strane zajednice21.

Što se tiče inicijativa za koje se čini da su barem djelimično povezane sa ovom vrstom upravljanja, sledeći aspekti otežavaju da one budu u potpunosti razmotrene u okviru ovog modela upravljanja22: a) zemljišna upravljačka prava (zajednica ne može direktno da upravlja zemljištem) – npr. slučaj Značajnog krajolika Gajna u Hrvatskoj. b) zajednice nemaju sopstveni sistem odlučivanja i rukovođenja (ni običajni niti pravno priznati) za upravljanje zaštićenim područjem (npr. Slučaj "Padurea Craiului", regionalnog razvojnog parka u Rumuniji, koji ima karakteristike koje su sličnije zajedničkom upravljanju). Na planinskim područjima Crne Gore, taj vid upravljanja javlja se kod tradicionalnih prava korišćenja katuna od lokalne zajednice (plemena, sela, domaćinstava). U ovim slučajevima se koriste tradicionalna pravila, mehanizmi koordinacije (npr. planinski savjeti), kao i rješevanja sporova. Ovaj model upravljanja preživio je sve različite društvene sisteme od Turskog carstva do danas, i kao vid nematerialne kulturne baštine valjalo bi ga njegovati i iskoristiti u upravljanju zaštićenih područja u budućnosti.

21Stanciu & Ionita, 2013 22Stanciu & Ionita, 2013

19

4. Primjeri prakse u upravljanju zaštićenim područjima u Evropi Tabela 2: Primjeri prakse upravljanja zaštićenim područjima u Evropi23

Kategorija Zaštićenop

odručje Pravni okvir Organizacija Iskustvo

Strogi i posebni rezervat prirode

Rezervat prirode Škocjanski zatok, Slovenija24

Zakon o zaštiti prirode daje osnovu za koncesiju. 1998. donjeta je Odluka Vlade o proglašenju, na osnovu Zakona o zaštiti prirode. 1999 godine, napravljen je javni konkurs za koncesiju za upravljanje, koju je dobio DOPPS. SPA po Direktivi o pticama i PAS po Direktivi o staništima

Rezervatom upravlja Društvo za posmatranje i proučavanje ptica Slovenije (DOPPS) Po ugovoru i pod nadzorom Ministrstva za poljoprivredu i životnu sredinu

Nekadašnji morski zaliv i kasnije degradirano brakično područje iza Luke i grada Koper je odlukom o proglašenju rezervata spašeno od urbanizacije. Sastavljeno je od slatkovodnog močvarnog područja i lagunskog ekosistema. U poslednjih 15 godina, DOPPS je uz državno finansiranje napravio restauraciju područja, pogotovo lagune. Sada održavaju mokre travnjake uz pomoć autohtonog istarskog goveda i kamarških konja. Na području razervata, omogućeno je posmatranje ptica, izgrađena edukativna staza i rekreacija tokom dana. Danas predstavlja važan dio zelenog pojasa grada Kopra. Upravljanje dijelom finansira Minsitarstvo poljoprivrede i životne sredine, a uspješno se prijavljuju i na projekte EU (LIFE, Interreg…). Za pojedince posjeta je besplatna. Za grupe posjetilaca obavezno je vođenje po razervatu, koje se naplaćuje. Posjeta je dozvoljena samo pješke, osim biciklističkom stazom koja prolazi po rubu rezervata. Glavna atrakcija su ptice.

Šumski rezervati, Slovenija25

Zakon o šumama 1993. Uredba o zaštitnim šumama i šumama posebne namjene 2005.

Rezervatima upravlja Zavod za šume Slovenije (sličan Upravi za šume CG)

Prvi šumski rezervati na teritoriji Slovenije osnovani su u okviru uređivanja velikoposjedničkih šuma krajem 19. vijeka sa svrhom posmatranja prirodnog razvoja šuma kao osnove za prirodi blisko gazdovanje šumama na dinarskom kršu. U sedamdesetim godinama 20. vijeka uspostavljena je mreža šumskih rezervata veličine od nekoliko hektara do preko hiljada hektara na osnovu opštinskih

23 pripremljeno od strane konsultanta: Jernej Stritih 24http://skocjanski-zatok.org/rezervat/varstvo-narave/zavarovano-obmocje/ 25http://www.zgs.si/slo/gozdovi-slovenije/o-gozdovih-slovenije/gozdni-rezervati/

21

proglašenja i ukljućivanja u planove gazdovanja šumama. Danas se taj sistem bazira na Zakonu o šumama i sadrži 172 rezervata od ukpupno 9.501 ha veličine, od 1 ha do 650 ha. Postoje rezervati sa strogim i blažim režimom. U onima sa strogim režimom, dozvoljene su samo djelatnosti javne službe šumarstva, zaštite prirode i lovstva, a uz posebnu dozvolu za naučno istraživanje. U onim sa blažim režimom dozvoljen je još prolaz markiranim stazama i podizanje edukativnih staza. Šume su za rezervate odabrane tako da reprezentiranju sva šumska staništa, a neke od njih su ostaci prašuma. Veći rezervati nalaze se na nepristupačnim područjima i u zaštitnim šumama. Posle restitucije šuma, neki privatni vlasnici postigli su, da se ukinu rezervati na njihovim zemljištima, a ostaje još nekoliko rezervata koji su na privatnim zemljištima, obično tamo gdje bi korišćenje bilo neisplativo.

Nacionalni park

Nacionalni parkovi Finske26

Zakon o državnim preduzećima (627/1987)

Zakon o Finskoj službi za šume i parkove (1378/2004)

Odluka o Finskoj službi za parkove (1380/2004) Zakoni o zaštiti prirode, ribolovu, lovu, korišćenju prirodnih resursa za preživljavanje, rekreaciji u prirodi

Služba za prirodnu baštinu u okviru Metsahallitus, državnog preduzeća za upravljanje šumama i vodnim područjim u državnom vlasništvu. Pod nadzorom Ministarstva za životnu sredinu. Organizovana u regionalne jedinice, koje upravljaju više zaštićenim područjima. Finansira se iz budžeta i prihoda od usluga i projekata.

U Finskoj ima 37 nacionalnih parkova sa ukupnom površinom od 9.789 km2. To su zaštićena područja kopna i mora, veća od 1.000 ha, koja su otvorena za javnost, a nalaze se isključivo na državnom zemljištu. Svima upravlja Metsahallitus (Služba za šume i parkove). Parkovi su zonirani prema ciljevima zaštite i u nekim zonama dozvoljeno je tradicionalna poljoprivreda, ispaša sjevernih jelena i ribarstvo. Na celoj teritoriji Finske važi i pravo na prolaz svakoga, što znači da je prilaz u prirodi neograničen uz poštovanje osnovnih pravila ponašanja. Zato je ulaz u parkove besplatan, a uprava parka naplaćuje uslugu komercialnim agencijama koje organizuju eksluzivne aranžmane za grupe na teritoriji parkova. 2004. i 2005. urađena je prva međunarodna procjena efektivnosti nacionalnog sistema zaštićenih područja od strane IUCN WCPA. Rezultat je da su zaštićena područja dobro upravljana, ali date su i preporuke za poboljšanje na deset područja.27

Nacionalni Proglašen odlukom Direkcija parka je Park je uspostavljen sastavljanjem nekoliko rezervata, koji su zaštićeni

26http://www.metsa.fi/sivustot/metsa/en/NaturalHeritage/ProtectedAreas/Sivut/ANetworkofProtectedAreasConservesFinlandsNature.aspx 27http://www.metsa.fi/sivustot/metsa/en/NaturalHeritage/ProtectedAreas/ManagementEffectivenessEvaluation/Sivut/ManagementEffectivenessEvaluationofFinlandsProtectedAreas.aspx

22

park Centralni Balkan, Bugarska28

Ministrstva kao Narodni park 1991. na osnovu tadašnjeg zanodavstva. Zakon o zaštićenim područjima 1998.

regionalna jedinica Minstarstva za životnu sredinu i vode. Glavno sjedište je u Gabrovu a podjeljen je u 7 lokalnih jedinica. Finansira se iz državnog budzeta, od strane Javnog preduzeća za životnu sredinu i iz projekata.

za vreme socializma i obuhvata glavni greben planine Centralni Balkan, površine 72 hiljade hektara, od čega su 20 hiljada strogi rezervati. Nalazi se na području 8 opština. U devedesetim godinama izrađen je plan upravljanja us podršku USAID, koji je pomogao i kod uspostavljanja direkcije i uspostavljanja saradnje sa lokalnim partnerima. U okviru programa PAN Parks razvijena je strategija razvoja održivog turizma, koja uključuje lokalne turističke organizacije i sertifikovane poslovne partnere iz okolnog regiona. Posle završetka projekta USAID, park je prošao period poteškoća kod finansijske održivosti, ali je nakon ulaska Bugarske u EU počeo da prima sredstva evropskih fondova. U periodu 2007-2013 finansirana su tri projekta iz strukturnih fondova: fukcionisanje parka, infrastruktura, i revizija plana upravljanja. A park je ukljućen kao partner u još sedam različitih projekata LIFE+, Interreg i GEF.

Regionalni park i park prirode

Logarska dolina, Slovenija

Odluka opštine Mozirje 1987. Koncesioni ugovor 1992.

Logarska d.o.o. je nepofitno preduzeće čiji vlasnici su vlasnici zemljišta u parku i ponuđači turističkih usluga. Finansira se iz ulaznice i projekata.

Park prirode u jednoj od najlepših alpskih dolina proglasila je opština 1987., ali nijeuspostavila tijelo za upravljanje, niti je za to osigurala budžet. Nakon promjene sistema 1990-1991 i povećanja smetnji zbog povećane posjete, vlasnici su sa opštinom dogovorili da uzmu koncesiju za upravljanje područja, koje se nalazi na zemljištima u njihovom vlasništvu. Uspostavljen je d.o.o. i počeli su da računaju ulaznicu u dolinu. Iz tih sredstava sredili su parkinge, informativne table, informacioni centar i edukativne staze. Na osnovu tih sredstava su primili i do pet puta više sredstava preko različitih projkata. U devedesetim godinama su vršili i funkciju lokalne turističke organizacije za opštine u okolini, a posle 2000. koncept održivog razvoja turizma na osnovu prirodne i kulturne baštine proširen je na čitavu opštinu Solčava. 2009. Solčava je primila naziv Evropske destinacije odličnosti (EDEN) unutar Slovenije.

Regionalni parkovi, Švajcarska29

Savezni zakon o zaštitiprirodne i kulturne baštine 2007.

Regionalne parkove uspostavljaju i upravljaju opštine ili kantoni

Švajcarski nacionalni park je proglašen 1914 godine, a posle toga do 2008. u zemlji nije proglašeno ni jedno zaštićeno područje većeg opsega. Zakonom 2007. data je mogućnost, da opštine i kantoni proglase regionalne parkove ili parkove prirode, koji nakon kontrole

28http://visitcentralbalkan.net/en 29http://www.paerke.ch/en/index.php

23

Uredba o parkovimaod nacionalne važnosti

Ministarstvo Životne sredine, saobraćaja i energetike prati rad parkova i podjeljuje status »parka od nacionalne važnosti«, koji je preduslov za federalno finansiranje

od ministrstva prime status »parka od nacionalne važnosti« a time i federalno finansiranje. Od 2008., 16 parkova je postiglo to zvanje, dva parka su u fazi kandidature, a tri su u fazi uspostavljanja od strane lokalnih zajednica. Zahtjevi za park su: 1. Visoka prirodna ili estetska vrijednost područja (parkovi su

iznimno lijepa područja, bogata prirodnim staništima i vrstama flore i faune)

2. Park ima podršku lokalne zajednice (iniciativa i dio podrške parku dolazi od lokalne zajednice, ona je ukljućena u odlučivanje i upravljanje)

3. Održavanje vrijednosti i promocija održivog gazdovanja (park dugoročno održava prirodu i predjelne vrijednosti i nudi iskustvo posjetiocima, čime daje imput za održivi razvoj lokalne ekonomije).

Svi parkovi su oformili mrežu parkova, koja vrši zajedničke funkcije kao što su osiguranje kvaliteta, razmjena iskustava, promocija, obuka i nabavka opreme i materiala i za to je dijelom finansirana od Ministarstva.

Spomenik prirode

Sečoveljske Soline, Slovenija30

Zakon o zaštiti prirode Uredba o parku prirode Sečoveljske soline (1999.)

Parkom prirode upravlja Soline Pridelava soli d.o.o koja ima koncesiju za upravljanje područja od MPŽS. Preduzeće je u vlasništvu Telekom Slovenija.

Sečoveljska solana je najveća tradicionalna solana u Sloveniji. Do devedesetih godina je bila u vlasništvu Droge Portorož, ali je popadala zbog uvoza jeftinije soli iz inostranstva. Pošto je solana važno područje za ptice, Društvo za posmatranje i proučavanje ptica (DOPPS) je uzelo interes za upravljanje tog napuštenog područja. U to vrijeme imali su sponzorski ugovor sa Mobitel Slovenija, i ubjedili su ih da kao dio sponzorstva otkupe solanu. Krajem devedesetih godina, prihvaćena je uredba o parku prirode i data koncesija Mobitelu za upravljanje. Proglašena je za Ramsarsko područje i SPA i SAC Nature 2000. U saradnji sa Piranskim muzejem oni su uspostavili i muzej tradicionalnog solinarstva. U međuvremenu država je osigurala sredstva za sanaciju nasipa oko solane i kanala. Sada jedan dio solane je namjenjen tradicionalni proizvodnji soli, a drugi rezervatu za ptice. Solana je jedna od glavnih turstičkih atrakcija

30http://www.kpss.si/

24

na Slovenskoj obali koja promoviše prirodnu i kulturnu baštinu područja. Tradicionalna so je svjetski prepoznata delikatesa (prodaje se čak u Japanu). Solana je danas finansijski održiva, a finansira se od ulaznica, prodaje soli, spa centra sa solanskim blatom, kao i iz različitih projekta. Stručni rukovodiilac parka Andrej Sovinc je predsjednik IUCN WCPA za Evropu.

Blejski Vintgar, Slovenija31

Zakon o Triglavskom nacionalnom parku 1981., 2010. Odluka o spomenicima prirode na teritoriiji opština Jesenice unutar TNP 1989.

Nalazi se na područjuTriglavskog nacionalnog parka a njime tradicionalno upravlja Turistično društvo Gorje

Kanjon Vintgar je otkrivenkaoturstička atrakcija u blizini Bleda već 1891 godine, a stazakroz njega sa 500 metaradrvenih mostova i galerija otvorenaje 1893. Sve to vrijeme je upravljan od strane turistikog društva iz susednjeg sela Gorje, koji za održavanje staze uzimaju i ulaznicu (4 EUR za odraslu osobu). Ispred kanjona uređen je velik parking, a pored njega je i restoran u privatnom vlasništvu. Nacionalni park je na toj teritorij proglašen 1981 godine, ali je način upravljanja ostavljen kao što je bio. Kao takav je uključen i u nacrt plana upravljanja Nacionalnog parka.

Rezervst biosfere (MAB BR)

Entlebuch, Švajcarska32

Zakon o zaštiti prirode i domovine Kantona Lucern 2007. Savezni zakon o zaštiti prirodne i kulturne baštine 2007. Uredba o parkovima od nacionalne važnosti

Biosferno područje je organizirano kao zajednica opština sa svojim statutom. O pojedinim pitanjima, opštine članice mogu da zakažu referendum. Glavni organ odlučivanja je skupština sa 40 delegata, pola od kojih je poporcionalna površini, a druga polovina broju stanovnika. Upravni odbor ima 9 do 11 člana. U samoj

Entlebuch je predjeo od visokogbiodiverziteta i vrijedne kulturne baštine u kantonu Lucern. U periodu 1995-7 proveden je projekt Životni prostor Entlebuch, čiji rezultat je bio poslovni plan rezervata biosfere kao modela budućeg održivog razvoja. U periodu 1998-2001 proveden je proces konsultacija sa lokalnim stanovništvom. 2000. Opštine su imale referendum da će svaki stanovnik deset godina plaćati 4 CHF godišnje za rezervat biosfere. Iste godine su predale zahtjev vladi kantona da ga prosljedi saveznim vlastima. 2001. UNESCO je zvanično prihvatiopodručje. 2008. Entlebuch je priznat klao prvi park nacionalne važnosti od strane saveznog ministarstva. Vizija rezervata biosfere Entlebuch jeorganizacija koja uči i stavlja brzi i maksimalan profit u drugi plan. Zadatak je razvoj i podrška regionalno i međunarodno modernih smjernica za kvalitetan život prilagođen lokalnoj situaciji. Entlebuch budućnosti je samostalan, u sebe uvjeren region u kojoj je zajednički ekološki i ekonomski razvoj temelj održivog razvoja. Priroda nije niti protivnik niti žrtva u našem životu, nego partner i domovina. Uspjeh se smatra kao sposobnost

31http://www.vintgar.si/ 32http://www.biosphaere.ch/de/

25

upravi područja radi devet zaposlenih.

najbolje iskoristiti date prirodne granice. Tri glavne aktivnosti područja su:

- zaštita i razvoj - participacija - saradnja.

U deset godina postojanja, broj posjetilaca povećao se od manje od 10.000, na preko 150.000, a budžet područja povećao se sa osamstohiljada na dva milijona franaka, od čega više od pola su prihodi iz projekata.

Mura, Drava, Dunav33, Hrvatska, Mađarska

Zakon o zaštiti prirode Hrvatske 2013. Uredba Vlade o proglašenju Regionalnog parka Mura – Drava 2011. Zakon o zaštiti prirode Mađarske 1996.

Prekogranično područje uz Muru, Dravu i Dunav u Hrvatskoj i Mađarskoj. Mađarskim djelom upravlja direkcija Nacionalnog parka Duna Drava. Hrvatskim regionalnim parkom upravljaju u koordinaciji županijske ustanove za zaštitu prirode

Obuhvata poplavno područje formirano duž riječnih tokova, a uključuje i prijelazno područje s poljoprivrednim površinama i manjim naseljima uzrijeke Muru i Dravu do ušća u Dunav. Svrha rezervata prirode je razvoj različitih pristupa za upravljanje poplavnih ravnica. U vanjskim zonama rezervata u Hrvatskoj živi 470.000 ljudi (uključujući Varaždin i Osijek), a u Mađarskoj 180.000. Nacionalni park Duna Drava u Mađarskoj pokriva 50.000 ha uz Dravu i Dunav, a proglašen je 1996 godine. Prije devedesetih obje zemlje su planirale lanac hidrocentrala na Dravi. Mađarska je od ideje odustala za vrijeme pada berlinskog zida 1989., dok je Hrvatska još dalje radila na hidrocentralama, ali je zbog prekograničnih uticaja i zahtjeva Nature 2000 pred ulazak u EU od toga odustala. U to vrijeme WWF Austrija, gdje su Mura i Drava već izgrađene sa hidrocentralama počela je proces stvaranja zaštite dijela Rijeka koje su još prirodne. Ministri Austrije, Mađarske, Slovenije, Hrvatske i Srbije podpisali su zajedničku deklaraciju o stvaranju rezervata prirode. Hrvatski i Mađarski dio je prvi korak u stvaranjupodručja u pet zemalja.

33http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/ecological-sciences/biosphere-reserves/europe-north-america/croatiahungary/mura-drava-danube/

19

II PREGLED POSTOJEĆIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA RAZLIČITE KATEGORIJE ZAŠTIĆENIH PODRUČJA I REZERVAT BIOSFERE U CRNOJ GORI Neki od važnih izazova sa kojima se suočavaju institucije za zaštićena područja u mnogim zemljama pa i u Crnoj Gori su: - Institucionalne slabosti: organi za zaštitu životne sredine ne raspolažu sa dovoljno resursa i odvojeni

su od onih koji kontrolišu najveći dio investicija (npr. ekonomije, finansija, itd.), što rezultira manjom mogućnošću uticaja i preglašavanjem na listi prioriteta.

- Nedovoljna baza znanja: znanje i iskustvo često nedostaju u oblasti koja se tiče upravljanja zaštićenim podrucjima, pa je prisutna nedovoljna podrška dobrom odlučivanju. Tehnički i analitički kapaciteti i dalje su na nivou ranih faza razvoja i zbog slabih kapaciteta absorpcije i zbog slabog protoka informacija.

- Nedovoljna koordinacija aktera u različitim oblastima i na različitim nivoima: horizontalna koordinacija je nedovoljna za integrisanje politika za pojedinačne ali i za više oblasti zajedno: šumarstvo, poljoprivreda, zaštita životne sredine, planiranje i finansije; vertikalna koordinacija, između centralnog i lokalnog nivoa, je veoma slabo razvijena i praktikovana; koordinacija između različitih subjekata takodje je nedovoljno praktikovana, tu se misli na javni, civilni i privatni sektor.

Sistem zaštićenih područja u Crnoj Gori trenutno prolazi kroz značajne promjene. Mnoge od promjena podstaknute su nastojanjima Vlade da reorganizuje/konsoliduje budžet i poboljša institucionalnu efikasnost. Takodje, neke od promjena uslovljene su i problemima izazvanim krizom. Neke inicijative pokrenute su i zbog akcenta koji se trenutno stavlja na globalnu politiku zaštite životne sredine (CBD, EU, UN, itd.), kao i zbog pomoći u finansiranju koja ih prati. Trendova koji imaju velik uticaj na budućnost sistema zasticenih podrucja su sledeci: Povećanje broja (i procenta) zaštićenih područja sa fokusom na IUCN kategoriju V. Otpočinje postupak proglašavanja novih zaštićenih područja na lokalnom nivou kao sto su regionalni parkovi/parkovi prirode. Procesi identifikovanja i inicijativa za proglasavanje marinskih zasticenih područja su u toku. Procesi pristupanja EU predpostavljaju uspostavljanje Natura 2000 ekološke mreže zažticenih podrucja. Posledično uspostavljaće se i upravljačke strukture za ove oblasti. Promjene u finansiranju su trenutno usmjerene od dijelom javnog finansiranja zašticenih područja kao tradicionalnog modela ka identifikaciji alternativnih vidova finansiranja, tržisno okrenutih, kao i uvodjenja termina ekosistemskih usluga i njihove naplate kroz zakonska resenja. Uvođenje prakse uključivanja javnosti i zainteresovanih strana prilikom procesa proglasavanja regionalnih parkova, a uz podrsku UNDP projekta. Takođe, na projektnom nivou nacionalni parkovi uspostavljaju platforme za saradnju u sektoru turizma. Civilni sector postaje veoma aktivan prilikom inicijacije i proglasavanja zasticenjih podrucja. Decentralizacija - iniciranje postupka proglašenja zaštićene oblasti od strane lokalnih vlasti i uspostavljanje upravljačke structure. Razmatra se i delegiranje upravljanja od strane lokalnih vlasti ka drugom subjektu. Takođe pokrenuto je i uspostavljanje privatno-javnog partnerstva kao upravljačke strukture i prepoznato privatno upravljanje.

27

U tabeli u nastavku predstavljena je “SWOT” analiza postojećeg sistema zaštićenih oblasti u Crnoj Gori predstavljena na konsultativnoj radionici. Tabela 3: SWOT analiza postojećeg sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori

Prednosti Slabosti

Jedinstveno prirodno naslijeđe. Relativno sačuvana priroda. Zaštićena prodručja svjetskih priznanja (UNESCO Svjetska Baština, UNESCO Čovjek i biosfera rezervat, Ramsar područje, itd.) Relativno mala zagađenost. Snažna ekološka poruka i opredijeljenost koje dolaze iz Ustava – “ekološka drzava”, i turističkog brenda Crne Gore – “divlja ljepota”.

Nedostatak kadrovskih kapaciteta i vještina kod zaposlenih na državnom i lokalnom nivou za razlicite aspekte upravljanja zaštićenim područjima. Nedostatak sredstava da se obezbijedi realizacija, upravljanje i sprovođenje zaštite prirode. Nezadovoljavajuća baza podataka i kvalitet studija izvodljivosti i drugih studija. Nezadovoljavajući način upravljanja zaštićenim područjima koji jos uvjek nije doživio momenat približavanja - ‘reconsiliation’ ni kod upravljača ni kod stanovništva. Sistem kontrole ograničen kapacitetima, a i nadležnostima. Male kaznene odredbe za prekršaje, tromost sudstva i dugi sudski procesi.

Mogućnosti Rizici Povećana posvećenost ciljevima zaštite životne sredine na lokalnom nivou i proglašavanje novih zaštićenih područja. Povećanje svijesti o principima dobrog upravljanja i otvaranje ka novim modelima i modernim praksama. Brzo unapređenje institucionalnog okvira za biodiverzitet u pravcu priprema za pristupanje EU. Centralizovani informacioni sistem o biodiverzitetu i napori na poboljšanju praćenja (monitoringa) - EPA. Povećanje zelenog tržišta kroz povećan interes za ekološke prozvode (organska hrana, eko turizmam, princip "ne ostavljaj trag", pješačenje i biciklizam, jahanje, seoski turizam, itd.) koji mogu generisati sektorsko finansiranje zaštićenih područja i samoodrživost. Uvođenje ekeosistemskih usluga kao načina da se diversifikuju prihodi za zaštićena područja tj. njihovo upravljanje. Napori donosioca odluka da se uspostavi adekvatan institucionalni okvir za sistem zaštićenih područja.

Nosioci prava nisu dio unapređenja sistema zaštićenih područja, što može prouzrokovati brojne konflikte koji se rešavaju sudski i postaju kočnica razvoja i postizanja ciljeva. Nezadovoljavajuće znanje i volja za praktikovanje procesa učešća javnosti. Slaba integrisanost razlicitih sektora, a time razvoja energetike, turizma, poljoprivrede i sa njima povezanih aktivnosti, koje su ili postaju glavni pokretači nacionalne ekonomije. Oslanjanje na stranu pomoć. Bliskost političkih struktura i upravljača, generise političko donosenje odluka, umjesto profesionalno.

19

Pregled proglašenih zaštićenih područja u Crnoj Gori

Tabela proglašenih područja koja postoje u periodu kada je pisana studija data je u nastavku ovog poglavlja. Trenutno postoji problem sa nedostatkom podataka i usklađenosti dokumentacije, kao i naziva o pojedinim kategorijama. Registar zasticenih dobara koji kao zakonsku obavezu treba da vodi Agencija za zaštitu životne sredine nije upotpunjen novim podacima. Kao što se to zahtijeva u opisu ovog zadatka, posebna pažnja posvećena je Čovjek i biosfera rezervatu (MAB BR) Basena rijeke Tare, pa je stoga i ovaj predio uključen u listu i dalje analize zasticenih podrucja. Tabela 4: Postojeća proglašena zaštićena područja

Zaštićeno područje Kategorija IUCN

Zakonodavstvo

Organ koji proglašava

Upravljački organ

Odgovornost (kome)

Model upravljanja

Nac

ion

aln

i p

arko

vi

Durmitor

II

Zakon o Nacionalnim Parkovima

Skupština Crne Gore

Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore

MORT Državno upravljanje Biogradska gora

Lovćen

Skadarsko jezero

Prokletije

Rez

erva

ti p

riro

de

Rezervati prirode u nacionalnim parkovima

I

Zakon o zaštiti prirode

Vlada Crne Gore

Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore

MORT Državno upravljanje

Tivatska solila I


Vlada Crne Gore

JP Morsko dobro

MORT /

Pre

dje

li iz

uze

tnih

od

lika

Brdo Spas, iznad Budve

III


Skupštine jedinice lokalne samouprave

Lokalne samouprave/ JP Morsko dobro

Direktna odgovornost se razlikuje Konačna prema MORT

/

Poluostrvo Ratac sa Žukotrljicom

Ostrvo Stari Ulcinj

BrdoTrebjesa, Nikšić

Spo

men

ici

p

riro

de Spisak 42 spomenika

prirode dat je u dodatku III

III


Skupština/e jedinice lokalne samouprave

JPNPCG/ Lokalne samouprave/ JP Morsko

Direktna odgovornost se razlikuje. Konačna

Razlikuje se

29

dobro /Privatno/ Privatno-javno partnerstvo

prema MORT R

ezer

vat

bio

sfer

e

Basen rijeke Tare

/ Statut (nije pravno obavezujući) Strategija iz Sevilje (aspekti upravljanja)

Savjet MAB Nije imenovan Država/Državni sekretarijat; Savjet MAB

/

19

1. Postojeće strukture upravljanja zaštićenim područjima

Upravljanje zaštićenim oblastima u Crnoj Gori koje se oslanja na zakonski okvir prepoznaje upravljače državnog tipa upravljanja i to centralnog i lokalnog nivoa. Upravljanje obavlja država preko nacionalnih organizacija: pravno lice za upravljanje nacionalnim parkovima i Uprava za šume (od nedavno Direktorat za šumarstvo). Shodno izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode iz 2014., a po članu 27, „zaštićenim prirodnim dobrima koja se nalaze na području morskog dobra upravlja pravno lice nadležno za upravljanje morskim dobrom”.). Kako je precizirano Zakonom o zastiti prirode, član 62: “Upravljač zaštićenog prirodnog dobra određuje se aktom o proglašenju”. Prema članu 55 istog zakona, regionalni park i park prirode, spomenik prirode i predio izuzetnih odlika koji se nalaze na području jedinice lokalne samouprave proglašava odlukom skupština jedinice lokalne samouprave, po prethodno dobijenoj saglasnosti Ministarstva održivog razvoja i turizma i mišljenja Ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (sada Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja). Odluku o proglašenju zaštićenog prirodnog dobra iz stava 3 ovoga člana koje se nalazi na teritoriji dvije ili više jedinica lokalne samouprave donose skupštine jedinica lokalne samouprave na čijim teritorijama se nalazi to dobro. De fakto u praksi postoje i dva zasticena podrucja – spomenici prirode, koji su potpuno u privatnom vlasništvu; 1) u slucaju botaničke bašte Dulovina u Kolasinu, upravljanje se obavlja od strane privatnog vlasnika, dok je u slucaju 2) botaničke bašte Arboretum u Nikšiću upravljanje povjereno opštinskom odboru Nikšića, koje održava ovaj spomenik prirode. Državno upravljanje Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore, vodi upravljanje nacionalnim parkovima i rezervatima prirode koji se u njima nalaze. Zašticena područja IUCN kategorije III (spomenik prirode i predio izuzetnih odlika) na teritoriji nacionalnih parkova su u nadležnosti njihovog upravljanja takodje. Šume u nacionalnim parkovima su proglašene specijalnim šumama i njima upravljaju NP. JP Morsko Dobro tj.pravno lice koje upravlja morsim dobrom i zaštićenim područjima na teritoriji morskog dobra. Ovo trenutno uključuje zaštićene oblasti: spomenici prirode i predjeli izuzetnih odlika (IUCN kategorija III) kao i rezervat prirode - Tivatska solila (IUCN kategorija I), ukupno 21 oblast. Za većinu zaštićenih oblasti koje su Izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode presle u nadležnost JP Morsko dobro, trenutno ne postoji neophodna dokumentacija za upravljanje (Studije zastite, Akt o proglasenju, PIan upravljanja), što ukazuje i na prioritetnost u utvrđivanju sledecih osnova: osnova zastite, obiljezavanje granica područja, procjena postojećeg stanja. Izmjenama i dopunama zakona o Zaštiti prirode iz 2014., takodje nije predvidjeno da pravno lice za upravljanje morskim dobrom moze inicirati process proglasenja zaštićenih oblasti na teritoriji morskog dobra. Uprava za šume (transformisana u Direktorat za šumarstvo): Svim šumama, osim šumama u nacionalnim parkovima, upravlja Uprava za šuma. Sve šume u Crnoj Gori stavljene su pod poseban režim održivog upravljanja i korišćenja Zakonom o šumama i na neki način mogle bi da se smatrati zaštićenim područjem IUCN Kategorije VI - zaštićeno područje sa održivim korišćenjem prirodnih resursa. Prema Zakonu o lovstvu direktorat upravlja i Lovištima posebne namjene, čija funkcija je zaštita i razvoj populacija životinjskih vrsta (paralela sa kategorijom IV IUCN: područja za upravljanje staništima ili

31

vrstama). Takodje postoje i šume zaštitnog karaktera koje su prepuštene prirodi (obicno nedostupne šume u kanjonima, itd.), koje bi mogle odgovarati IUCN kategoriji I. Lokalne vlasti: Shodno Zakonu o zaštiti prirode, član 55, mogućnost proglasenja i imenovanja upravljača za IUCN kategorije III i V je povjerena lokalnim vlastima. Veoma mali broj ovih oblasti IUCN kategorije III - spomenik prirode i predio izuzetnih odlika, ima uspostavljenog direktnog upravljača. To su u nekim slučajevima opštinski odbori ili sekretarijati. Direktno upravljačko tijelo planirano je za spomenik prirode Lipsku pećinu kao privatno-javno partnerstvo (Opstina Cetinje i d.o.o. Lipska pećina). Lokalne samouprave imu zakonsko pravo proglasavanja i uspostavljanja upravljackih struktura za regionalne parkove i parkove prirode (IUCN kategorija V). Piva i Komovi, su trenutno u fazi proglašenja, a ubrzo nakon toga trebali bi se imenovati i upravljači ovih regionalnih parkova. Ne postoji direktna upravljačka struktura za rezervat biosfere Basen rijeke Tare. Ipak, postoji interes lokalnih vlasti da se ovo područje valorizuje i njime upravlja na održiv način. Privatno upravljanje Botanička bašta Dulovina, Kolašin: Pod kategorijom spomenika prirode proglašena je botanička bašta “Dulovina” u Kolašinu, čije upravljanje i finansiranje se obezbjeđuje od strane familije Vincek kojoj ovaj prostor pripada. Takođe, postoji namjera da se ubrzo oformi i savjetodavno tijelo – Društvo prijatelja Bašte. Tabela 5 ilustruje opisane upravljačke strukture predstavljene kroz matriks predlozen od IUCNa.

19

Tabela 5: Matrca zaštićenih područja i uspostavljenih upravljačkih struktura Tip

upravljanja IUCN kategorija i Zaštićene oblasti (Mne)

Državno Zajedničko Privatno Autohtoni narod i zajednica

Centralno: ministarstvo ili centralna agencija

Lokalna vlast Delegirano (pr. NVO)

Prekogranični Kolaborativni Zajednički (zajednički upravni odbor)

Proglašeno i upravljano od strane individualnog vlasnika prostora

Neprofitna organizacija (pr. NVO, univerzitet, itd.)

Profitna organizacija (pr. korporacija vlasnika prostora)

Područja autohtonih naroda proglašena i upravljana od strane njih

Područja proglašena i upravljana od strane tradicionalnih grupa ili lokalnih zajednica

I (Ia i Ib) Strogi i posebni rezervat prirode

JP NP JP MD

II Nacionalni park

JP NP

III Spomenik prirode (i predjeli posebnih prirodnih odlika )

JP NP JP MD

Opštinski odbori

Porodica Vincek

IV Zašticeno staniste

V Regionalni i parkovi prirode

x

VI

19

III ANALIZA ALTERNATIVNIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA SISTEM ZAŠTIĆENIH PODRUČJA U CRNOJ GORI

1. Definisanje načela za procjenu alternativnih institucionalnih opcija Ako je trenutno u Crnoj Gori tendencija da se od postojeće prakse upravljanja krene prema punijoj posvećenosti u upravljanju za održivi razvoj, moramo pronaći dobru kombinaciju odgovarajućih pristupa upravljanju. Sa jedne strane, pored domaćeg zakonodavstva, u procesu pristupanja Evropskoj Uniji, Crna Gora treba da pokaže puno ispunjavanje zahtjeva Direktiva o staništima i pticama, kao i međunarodnih konvencija po pitanju biodiverziteta. Sa druge strane, ispunjavanje tih ciljeva treba da bude postignuto uz što manje troškove, a što veću ekonomsku korist od ekositemskih usluga koje pruža priroda i povećanje mogućnosti za lokalni razvoj u zaštićenim područjima i oko zaštićenih područja. Kontekst upravljanja određuje hoće li ciljevi upravljanja biti ostvareni, da li je ono pravedno i održivo. Kontekst upravljanja zavisi od formalnih organa vlasti, institucija, procesa i relevantnih običajnih i zakonskih prava. Na njega takođe mogu uticati istorija i kultura, ekonomski izgledi, pristup informacijama i brojni drugi faktori. Jedan pristup promjenama je racionalizacija sistema zašićenih područja. Efikasno upravljanje trebalo bi da na najbolji način iskoristi dostupne resurse, tako što će uključiti sve koji imaju ulogu u realizaciji i unaprijediti koherentnost među svim državnim aktivnostima (napr. da se izbjegnu loše podsticajne mjere i štetne subvencije) i politikama (koje se često izrađuju i realizuju zasebno, bez sinergije), i akterima. Informacije treba da budu pravovremene, da bi se odgovorilo na potrebe politika, i relevantne na način što će se obezbijediti da se najbolji dokazi koriste u oblikovanju prilagođenih pristupa za različite zainteresovane strane. I na kraju, transparentnost je od suštinskog značaja ako se u procesima odlučivanja želi obezbijediti odgovornost. Međutim, neophodni koraci za obezbjeđivanje uspješne racionalizacije nijesu uvijek adekvatno planirani, uključujući jačanje institucionalnih kapaciteta, odustajanje od ovlašćenja, prihvatanje promjene u ulozi države, transparentnost. Alternativa racionalizaciji postojećeg sistema upravljanja zaštićenim oblastima je uspostavljanje otvorenog okvira, gdje politike pružaju potporu i omogućavaju uvođenje različitih načina upravljanja. Ovakav tip usmjeravanja razvoja zaštićenih oblast podstiče i katalizira generisanje uspješnih inicijativa i promjena koje su neophodne u situaciji gdje je posvećenost racionalizaciji fregmentisana, neusresređena i bez jasne finansijske podrške. Princip je da, ukoliko nivo ekonomskog i političkog razvoja nije u prilici da omogući efikasno upravljanje i podršku, onda treba obezbijediti institucionalni okvir koji podrazumijeva otvorenost sistema za unapređivanje putem de facto primjera i intervencija. Bez obzira na izbor između racionalizacije postojećeg sistema i uspostavljanja sasvim novog, u nastavku su sagledani neki parametri dobrog upravljanja i efikasne institucionalne organizacije koji mogu biti dio razmatranja opcija za upravljanje i rukovođenje i za analizu alternativnih rješenja za zaštićena područja. Snažna politička posvećenost - Snažna politička inicijativa se čini neophodnom da bi biodiverzitet postao prioritet i da bi se dobila dugoročna vizija koja je potrebna da se pitanja biodiverziteta uvedu u sve sektore. EC i CBD su snažan pokretač institucionalnih promjena za pitanja očuvanja prirode u Crnoj Gori. Pojedini proaktivni, dobri primjeri na lokalnom nivou počinju da se pojavljuju (inicijative opština

34

Mojkovac, Plužine, Pljevlja, Cetinje, itd.), međutim, vrijeme ce pokazati koliko su ovi procesi usmjereni na zaštitu. Politička posvećenost je posebno bitna kod uspostavljanja novih oblika upravljanja. Nasuprot tome, slaba politička inicijativa može da ima trajne posljedice po biodiverzitet. Politička posvećenost se moze ocjenjivati kroz spremnost organa da: - razumiju model, uče i usavršavaju se, - ulažu u realizaciju: ljudski i finansijski kapaciteti, - izgrade temelje: optimizacija sistema kako bi bio usklađen sa ciljevima. Efektivnost u planiranju i sprovođenju –Uspostavljanje politika i poštovanje/sprovođenje zakona i ispunjavanja međunarodnih zahtjeva (EU, UNESCO, CBD). Zbog veoma visokog kvaliteta prirodnih ekosistema, Crna Gora u prošlosti nije trebala puno da mijenja na terenu kako bi postigla ciljeve zaštite, pa je veliki dio inicijativa završio samo na zakonskim ili formalnim odlukama (npr. UNESCO Svetska Baština NP Durmitor, ili rezervat biosfere Basen rijeke Tare). Pored toga dobar dio aktivnosti za zaštitu prirode oslanjao se na donatorska sredstva čak i za redovne djelatnosti parkova i institucija. Ulaskom u EU, ispunjavanje zakona zaštite prirode biće obaveza Crne Gore kao države članice, a neispunjavanje zakonskih odredbi biće predmet sudskih parnica od strane Evropske komisije. Zbog toga je bitno da se: - u okviru postojećih dokumenata postave realni ciljevi zaštite prirode, - da se postavljeni ciljevi u postavljenom roku i ostvare u praksi, - da postoji model za pracenje, korekciju i potsticanje efektivnosti. Uvođenje biodiverziteta kroz "lokalizam" i decentralizaciju - Povećana decentralizacija i unaprijeđeni procesi širokog učešća sprovode se u cijeloj Evropi. Iako CBD pristup ekosistemu i druge međunarodne preporuke (UNESCO, itd.) pozivaju da se uvede drugačije upravljanje biodiverzitetom, pri čemu naglašavaju da najbolje odluke donose oni koji žive najbliže resursima, to se često ne sprovodi u praksi (pr. centralizovana uprava JP za nacionalne parkove). Ovdje je važno da se primjenjuje sledeci princip: - Subsidijarnost: upravljačka nadležnost i odgovornost dati su institucijama koje su najbliže resursu o

kojem je riječ. Odgovornost i transparentnost - Kao i u svakom sistemu upravljanja, odgovornost prema drugima je od suštinskog značaja u nastojanju da vlade i upravljanje uopšte služe potrebama društva i da je učešće u odlučivanju smisleno (tj. da je praćeno djelovanjem). Čini se da je ovo jedna oblast za poboljšanje u očuvanju prirode u Evropi. Odgovornost je neophodan korak ka poboljšanju rezultata upravljanja, jer omogućava redovne procjene ostvarenih rezultata koje pomažu da se prepoznaju prednosti i slabosti sistema. U pogledu odgovornosti i transparentnosti, vrši se ocjena nivoa sledećih stavki: - jasne nadležnosti, uloge i dužnosti; jasno zakonodavstvo i sprovođenje. - učešće javnosti - svi ljudi (bez diskriminacije) treba da imaju mogucnost da iznesu svoje mišljenje

tokom odlučivanja, direktno ili preko legitimnih posredničkih institucija koje zastupaju njihove namjere.

- Sistem praćenja i evaluacije je uspostavljen i obezbjeđuje informacije, jačanje svijesti i sticanje znanja.

Pravičnost – pravična raspodjela troškova i koristi od uspostavljanja i upravljanja zaštićenim područjima i obezbjeđivanje pristupa nepristrasnoj presudi u slučaju spora. Tu spadaju principi: - Pravičnost: svi muškarci i žene imaju jednake mogućnosti da poboljšaju ili održe svoje stanje. - Vladavina prava: zakoni i pravila su pravična i nepristrasno se sprovode. - Vlasnička prava: za odluke o strukturi i najprikladnijoj opciji, prava vlasnika zemlje i korisnika resursa

su veoma bitna!

35

- Orijentacija prema konsenzusu kao najvišem nivou demokratskih procesa: odražava kapacitet sistema upravljanja da omogući iznošenje različitih interesa da bi se postigao široki zajednički cilj.

Efikasnost u postizanju rezultata– definišu se kao djelotvornost u očuvanju biodiverziteta i ostvarivanju ciljeva očuvanja prirode u zaštićenom području, pri čemu se istovremeno uzimaju u obzir problemi i mišljenja zainteresovanih strana. Obuhvata principe: - Predusretljivosti: institucije i procesi pokušavaju da budu na usluzi svim zainteresovanim stranama

na kompetentant način; - Djelotvornosti i efikasnosti: procesi i institucije postižu rezultate koji su u skladu sa ciljevima i

potrebama, a istovremeno resurse koriste na najbolji mogući način; - Održivosti; - Najveći uticaj za uloženo; - Maksimiziranje ekonomskih koristi i ekosistemskih usluga. Razvoj kvaliteta i organizacija koja uči: Upravljanje zaštićenim područjima je struka u brzom razvoju, i bilo koja organizacija koja se time bavi, treba da osigura kvalitet svog rada kao i kognitivni pristup upravljanju, čime se prilagođava novim saznanjima kao i promjenama u prirodi i društvu. U međunardonom okviru postoji više zajedničkih sistema postizanja i kontrole kvaliteta, uključujući sertifikaciju zaštićenih područja od strane IUCN, UNESCO, Evropske povelje za održivi turizam Europark federacije, itd. Gore navedeni skup principa "dobrog upravljanja" treba uzeti u obzir prilikom analize svakog zaštićenog područja ili lokacije. Ovi principi mogu da daju uvid u to koliko će određeni kontekst upravljanja unaprijediti ili oslabiti: očuvanje, održiva sredstva za život, te prava i vrijednosti ljudi i zemlje o kojima je riječ34.

34IUCN, 2013

http://www.vojvodinasume.rs/evropska-povelja-za-odrzivi-turizam-europark-federacije/

http://www.vojvodinasume.rs/evropska-povelja-za-odrzivi-turizam-europark-federacije/

36

2. Alternativni scenariji za sistem zasticenih podrucja Kod razmišljanja o pravcu promjena u sistemu upravljanja zaštićenim područjima, veći dio rasprava se svodi na dvije glavne alternative: 1. Centralno upravljanje ili decentralizacija: Da li će se omogućiti dalji razvoj različitih oblika upravljanja

na lokalnom i državnom nivou, ili će se jačati uloga centralnih institucija javnih preduzeća koja se transformisu u privredna drustva (NP, Morsko dobro, itd.) i Agencije za životnu sredinu.

2. Upravljanje prema režimima ili prema ciljevima: Klasično upravljanje zaštićenim područjima bavi se nivoima režima zaštite od stroge do manje stroge, dok se ciljno upravljanje bavi postavljanjem ciljeva prem zahtjevima zaštićenih staništa i vrsta, kao i održivog razvoja lokalnog područja.

Na osnovu ove dvije alternative, možemo da definišemo četiri glavna scenarija budućega razvoja sistema zaštićenih područja, koji među sobom nisu sasvim isključivi. Tabela 6: Scenarija buduceg razvoja sistema zaštićenih područja

Upravljanje prema ciljevima

Centralizovano

3. Organizacija koja uči

4. Kolaborativno upravljanje

Decentralizovano 1. Jačanje pravne osnove i

ovlaštenja institucija

2. Prenos ovlašćenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja

zakonskih zahtjeva

Upravljanje prema režimima

1. Jačanje pravne osnove i ovlašćenja institucija: Kako bi ispunili zahtjeve EU i druge međunarodne zahtjeve, jača se zakodavstvo zaštite prirode i nacionalnih parkova. Jačaju se ovlašćenja Agencije za zaštitu prirode, JP Nacionalni parkovi, osniva se javni subjekt za planiranje i administriranje kopnenim odnosno marinskim zaštićenim područjima, vrši se racionalizacija/konsolidovanje nadležnosti postojećih javnih subjekata i državnih institicija u pogledu upravljanja zaštićenim područjima kako bi se izbjeglo dupliranje i preklapanje. Tu se prije svega misli na definisanje jasnijih nadležnosti i odgovornosti u smislu upravljanja i planiranja korišćenja resursa u zaštićenim područjima između različitih sektora. U dijalogu sa ostalim učesnicima koriste se zakonska ovlašćenja, kako bi se postigao što veći stepen zaštite na planiranim područjima. Izvođenje scenarija najviše zavisi od fiskalnog ili parafiskalnog finansiranja centralnih institucija.

2. Prenos ovlašćenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja zakonskih zahtjeva: Logika zaštite zaštićenih područja se ostavlja na nivou režima definisanih u Zakonu o zaštiti prirode, ali se njihovo uspostavljanje (možda i zbog nedostatka sredstava) prepušta opštinama, nevladinim organizacijama, privatnim vlasnicima i drugim državnim institucijama. U tom slučaju, Agencija za životnu sredinu vrši stručni, a inspekcija inspekcijski nadzor nad poštovanjem režima zaštite i zakona u tim područjima. Uspostavljanje i funkcionisanje zaštićenih područja zavisi najviše od ekonomskih mogućnosti ili interesa njihovih osnivača, što može da dovede do konflikta interesa u upravljanju ili do velikih uspona i padova u upravljanju.

37

3. Organizacija koja uči: Postojeće i buduće centralne institucije (Agencija, JPNP, JPMD, agencija za marinska područja) preuzimaju moderan pristup ciljnog upravljanja po uzoru na američku ‘National Park Service’ ili finsku ‘Metsahallitus’ organizaciju. Svoj uspjeh grade na kvalitetnom radu, postizanju ciljeva i traženju zajedničkih interesa sa ostalim akterima, čime osiguravaju i adekvatan prihod iz budžeta ali i na tržištu. Zakonskim ovlaštenjima pribjegavaju samo u najnužnijim slučajevima.

4. Kolaborativno upravljanje: U međusobnoj komunikaciji uvodi se niz različitih načina upravljanja (uključujući upravljanje od strane zajednice, NVO ili privatnog sektora) koje će odgovarati specifičnostima svakog zaštićenog područja ponaosob. Centralne institucije postavljaju jasne ciljeve zaštite, koje usklađuju sa upravljačima i drugim zainteresovanim stranam na transparentan način. Iz diverziteta institucija i načina upravljanja, proizilazi stručna konkurencija a time i rast kvaliteta. Diverzitet načina upravljanja omogučava pristup svim mogućim izvorima sredstava za stručne zadatke, od državnog i lokalnog budžeta do vršenja različitih usluga na tržištu.

38

3. Diskusija scenarija Sistem zaštićenih područja u Crnoj Gori je trenutno u scenarijima 1 i 2. Za Nacionalne parkove to znači fokusiranje na “Jačanje pravne osnove i ovlašćenja institucija”, a za npr. regionalne parkove “Prenos ovlaštenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja zakonskih zahtjeva”. U oba slučaja upravlja se prema režimima. Razvoj misli o saradnji i otvaranju upravljackih struktura ka uključivanju različitih aktera jeste tema rasprava o mogućim unapređenjima sistema koji predpostavljaju upravljanje prema ciljevima i stalno usavršavanje kroz interakciju sa zainteresovanim stranama. Ovakva tranzicija misli i djelovanja trenutno nailazi na nekoliko izazova: - Ukazivanje na dobre strane horizontalne saradnje relevantnih institucija i sinergija koja se gradi

prilikom upravljanja prema ciljevima je kultura i praksa koja tek treba da izdrži probu vremena i pokaže svoje dobre rezultate. Učenje na osnovu djelovanja, mjesto unaprijed postavljenih i zakonom definisanih odrednica zahtijeva veliku posvećenost i otvorenost koja jos uvjek nije prisutna.

- Snažan pritisak da se centralne i lokalne pozicije i mandati učvrste od strane upravljača i onih koji imaju mandate da imenuju iste.

- Bojazan od prelaska sa ustaljenog sistema upravljanja u neizvjesnost novog okvira, otvorenog za sve nosioce prava čiji je krajnji ishod neizvjestan i zavisi od kvaliteta rada i podrške koja se na taj način stiče.

- Unapređivanje mandata u interakciji sa drugim nosiocima prava radi dostizanja ciljeva određene zaštićene oblasti ili kategorije, čini se kao priznavanje slabosti i dijeljenje moći.

Ipak, tokom diskusije formuliše se mišljenje da iz njegovanja scenarija 1 i 2, proističu konflikti. Takođe ističe se da, ukoliko jačanje i oslanjanje na pojedinačne manadate i rješavanje konflikata nosioca prava sudskim putem bude i dalje praksa, ovaj problemi u zaštićenim područjima će se čak produbljivati u budućnosti.

39

4. Prioriteti i preporuke za unapredjenje sistema zasticenih područja Na duži rok, cilj razvoja sistema upravljanja zaštićenim područjima može da bude neki vid kombinacije predhodno navedenih scenarija: 3. Organizacija koja uči i 4. Kolaborativno upravljanje. Taj cilj trebao bi da se ogleda u jakoj zajedničkoj viziji bućih zaštićenih područja Crne Gore, kao nacionalnog bogatstva prirodne i kulturne baštine, a i izvora konkurentnosti zemlje u budućnosti. Da bi takvu viziju postigli ona treba da se ispolji kroz sljedeća korake: 1. Unapradjenje pravnog okvira i politika: zakoni, strategija biodiverziteta, strategija odrzivog razvoja,

stretgija pristupanja EU; razmotriti i definisanje strategije razvoja zaštićenih područja. 2. Ispunjavanje zakonskih regulativa Crne Gore i međunardonih zahtjeva (EU, UNESKO, CBD); 3. Uspostavljanje neophodnih uloga i podizanje kapaciteta: osposobljavanje postojećih institucija i

drugih zainteresovanihih strana; 4. Poboljšanje upravljanja zaštićenim oblastima: razvoj kvaliteta i organizacija koja uči; 5. Unapređenje kriterijuma kvaliteta i standarda za zaštićenim područjima (pr. nacionalni sistem

sertifikacija, uvodjenje protokola, itd.); 6. Periodično vrednovanje zaštićenih područja - METT / CPAMETT/ i druge metodologije, koriste se u

cilju unapređenja efikasnosti u upravljanju zašticenim područjima. 7. Obezbjeđivanje dugoročne finansijske održivosti - evidentiranje i maksimiziranje ekosistemskih

usluga i ekonomskih koristi; 8. Poboljšanje komunikacije unutar i van institucija; Uvođenje i praktikovanje procesa učešća

zainteresovanih strana; 9. Jačanje istraživanja i monitoringa.

Uvođenje sistema dobrog upravljanja je moguće samo sa stručnim, posvećenim ljudima i zahtijeva puno strpljenja i intenzivnu komunikaciju. Dobro upravljanje takođe podrazumijeva izgradnju svijesti i kapaciteta zainteresovanih strana, posebno nosilaca prava, da proaktivno dijele odgovornost za upravljanje resursima u zaštićenim područjima.35

35Stanciu & Ionita, 2013

40

5. Prioriteti za unapredjenje upravljanja pojedniačnih kategorija

5.1. Nacionalni parkovi

Politike i planovi U Crnoj Gori postoji 5 proglašenih nacionanih parkova: „Lovćen“, „Biogradska gora“, „Durmitor“, „Skadarsko jezero“, i “Prokletije”. Prostornim planom Crne Gore do 2020., planirano je: 1) proglasenje NP Prokletije (sto je odradjeno); 2) proširivanje granica Nacionalnog parka „Durmitor“ i predloženih regionalnih parkova Bioč, Maglić i Volujak u cilju njihovog povezivanja sa Nacionalnim parkom „Sutjeska“ u BiH; 3) formiranje novog nacionalnog parka Orjen. Sva tri predloga treba da omoguće stvaranje prekograničnih zaštićenih područja sa susjednim područjima u Albaniji (Tethi), BiH (Sutjeska, Orjen) i Hrvatskoj (Snježnica-Orjen). Regulativa: Trenutno je na snazi Zakon o Nacionalnim parkovima (Sl. List br. 56/09). Novi zakon je u skupštinskoj proceduri. Kategorizacija Svim nacionalnim parkovima se upravlja na isti nacin i smatra se da odgovaraju IUCN kategoriji II, što je takođe propisano i Zakonom o nacionalnim parkovima. Trebalo bi preispitati pojedinačno kategoriju nacionalnih parkova u korelaciji sa IUCN kategorijama, radi mjerodavnijeg definisanja ciljeva upravljanja. Granice i zoniranje36 - Granice: U sadašnjem zakonu granice su određene opisno, a i opis granica je različit od parka do parka. Takvo određenje granica otežava njihovu primjenu u praksi na nivou katastarskih parcela. U najboljem slučaju, granice parka trebalo bi da se pravno definišu po katastarskim granicama, što znači da bi se za svaki park stvorio spisak parcela, koje su uključene u njega. U Austriji, nacionalni parkovi treba da upišu 'službenost' u posjedovni list svake parcele, što podrazumijeva dogovor sa vlasnikom ili korisnikom zemljišta o načinu korišćenja i eventualnoj odšteti. NP Hohe Tauern trebao je više od deset godina da zaključi ugovore sa svim vlasnicima i korisnicima zemljišta u parku. Slovenski Zakon o Triglavskom nacionalnom parku predviđa automatski upis parka među obaveze na sve posjedovne liste parcela u parku. Uz to predviđa i upravni postupak u slučaju spora oko toga da li je parcela u parku ili nije. U Crnoj Gori takav pristup otežava nerazvijenost samog katastra zemljišta. Upis parkova na sve parcele trenutno bio bi preskup proces, a na područjima sa opisnim katastrom bio bi i neadekvatan. Komisije za obiljezavanje svih granica isto tako mogu biti skupe i neadekvatne. Predlaže se da se zakonom inicijativa za određivanje granice delegira upravljaču parkova uz upravni postupak za slučaj sporova. To bi značilo, da uprava parka ima pravo da na područjima, gdje je to svrsishodno, u detalje odredi i označi granice parka određene zakonom. To treba da uradi uz obavještavanje vlasnika zemljišta i javnosti, uz mogućnost vlasnika zemljišta da daju svoj prijedlog ili da se žale na odluku. U tom slučaju o sporu može da odlučuje nadležni državni organ. Druga mogućnost je, da se granice u detalje određuju prostornim planom područja posebne namjene NP ili čak opštinskim prostornim planovima na prijedlog uprave nacionalnog parka. Taj način je manje

36Preuzeto iz Stritih, 2012.

41

precizan, ali povezuje režim parka sa režimom prostornog plana, što smanjuje komplikacije za vlasnika pojedinog zemljišta, kao i za inspekcije. - Zoniranje: Sadašnji Zakon, kao i prijedlog promjena predviđaju zoniranje parkova u tri zone (I, II i III), a ne daju jasno obrazloženje koja je namjena tih zona niti kakve su razlike u njihovim režimima i režimima rezervata prirode i zastićenih oblasti III kategorije. Predlaže se, da ako sistem zona ulazi u Zakon o nacionalnim parkovima, on bude i definisan u smislu ciljeva zaštite pojedinih zona. Ti ciljevi su onda i osnova za režim. Kao osnova za definiciju ciljeva zaštite mogu da posluže kategorije zaštićenih područja IUCN, koje dosta dobro odgovaraju pojedinim zonama. Prijedlog definicija zona predstavljen je u potpunosti u dodatku IV. Upravljački organ Odlukom o osnivanju Javnog preduzeća za Nacionalne parkove Crne Gore, koja je donešena 1992 godine, Nacionalni parkovi transformisani su u administrativne jedinice. Prije toga, NP su bili zasebne upravljačke organizacije sa upravnim odborom koji se sastojao od predstavnika lokalnih vlasti i drugih članova. Neki predsjednici opština su naveli da je to bio dobar model u smislu saradnje i usaglasavanja planova i koordinisanog djelovanja prilikom upravljanja nacionalnim parkovima. Prema Zakonu o nacionalnim parkovima ‘Nacionalnim parkovima upravlja Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore’. Organ upravljanja Javnim preduzećem je Upravni odbor. Upravni odbor i direktora Javnog preduzeća imenuje Vlada. Dva organa upravljačkog sistema NP definisana su zakonom i to su upravni odbor i savjet. Savjet nikada nije formiran kao takav. Ipak definisanje uloga i rada savjeta precizirano je zakonom i predstavlja potencijanu tacku za intervenciju radi unapređenja strukture upravljanja. Savjetodavno tijelo formirano od strane NP, a u skladu sa statutom, je naučni savjet sastavljen od predstavnika organizacija koje se bave životnom sredinom, i ima samo savjetodavnu ulogu ka Upravnom odboru. JP NP finansira rad naučnog savjeta kao i platu predsjednika Naučnog savjeta. Članovi upravnog odbora se biraju na svake 4 godine (u sledecem sastavu: 2 clana iz JP NP i 3 člana koja bira MORT kako bi predstavljali drzavni interes, a opet imali mandate zastupanja regionalnih i lokalnih ekonomskih interesa). Sistem upravljanja JP NP je trenutno centralizovan sa glavnom kancelarijom u Podgorici. Razvoj, zaštita, promocija, edukacija i palniranje su takođe centralizovane funkcije. Planska dokumenta jedinica NP se takođe rade centralizovano. Budžet svih NP jedinica je centralizovan i raspodjela sredstava se vrši na centralnom nivou. Ovakva struktura ima nekoliko slabosti: - Međusektorska integracija na centralnom i lokalnom nivou nije obezbijeđena preko upravljačkog

tijela, sto može prouzrokovati neuskladjenost i konflikte u strateškom planiranju i implementaciji aktivnosti na područjima nacionalnih parkova kao i neusklađenost planova NP, i lokalnih planova i inicijativa.

- Nedostatak predstavnika civilnog sektora u strukturi upravljanja, koji se mogu iskoristiti za upotpunjavanje uloga, kapaciteta i djelovanja NP.

- Generalizacija odluka i gubljenje specifičnosti u upravljanju različitim NP, a time i iskorišćavanja specifičnih potencijala i mogućnosti svakog od njih.

- Nedostatak predstavnika lokalnog stanovništva, a time i uvažavanja vlasničkih i drugih prava, koji bi mogli da učestvuju u donošenju odluka i izboru najprikladnijih opcijia za konzervaciju i održivi razvoj upućujući na ‘zelena trzista i inicijative’, a smanjivanje ilegalnih aktivnosti i konflikata.

42

Prema Zakonu o unapređenju poslovnog ambijenta iz 2010, sva javna preduzeća u Crnoj Gori treba da se transformisu u neki oblik privrednog društva u državnom vlasništvu, u roku od tri godine od stupanja na snagu ovog zakona. Shodno tome u predlogu novog zakona javno preduzece treba da se transformise u privredno drustvo. Predlogom zakona utvrđeno je da će privredno društvo osnovati Vlada u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona. Ovim aktom će biti utvrđen odgovarajući oblik privrednog društva i njegova unutrašnja organizacija. Trenutno se razmatraju 2 opcije: akcionarsko društvo ili društvo sa ograničenom odgovornošću. Predlog37: Nacrt promjena zakona uključivao je prijedlog pretvaranja u akcionarsko društvo s jednim akcionarom – državom. Razlog za to je, da Zakon o privrednim društvima za a.d. zahtjeva sistem upravljanja koji sliči na sadašnji sistem upravljanja JP uključujući skupštinu, upravni odbor i izvršnog direktora. A za d.o.o. zahtjeva se samo da kao organ upravljanja ima izvršnog direktora. Pravna forma a.d. predviđena je za društva koja uključuju veći broj dioničara i treba da osiguraju zaštitu prava manjih dioničara kroz sistem upravljanja. Zato su obavezni organi skupština, upravni odbor i unutrašnja revizija, dok svake godine treba da se izradi vanjska nezavisna revizija poslovanja. To znači da je upravljanje a.d. najzahtjevnije od svih pravnih oblika u pogledu troškova kao i ljudskih resursa i vremenskih rokova. Zbog toga ima malo smisla da se JP pretvara u a.d. ako ima samo jednog vlasnika, koji je država, a predstavlja je Vlada RCG. Kod d.o.o., Zakon o privrednim društvima postavlja minimalni zahtjev u vezi organa upravljanja, tj. izvršnog direktora, ali to ne ograničava vlasnika preduzeća da statutom ili drugim aktom postavi kompleksniju strukturu upravljanja. U našem slučaju to znači da Zakon o nacionalnim parkovima predstavlja „lexspecialis“ kojim moze da se podrobnije utvrdi uređenje upravljanja preduzećem za upravljanje nacionalnih parkova. Zbog toga, preporučuje se, da se JP NP transformise u d.o.o. u državnosm vlasništvu. Taj pravni oblik je najjeftiniji i najjednostavniji oblik pravnog lica što se tiče režije. Predlaže se, da se za preduzeće propiše struktura upravljanja koja uključuje upravni odbor i izvršnog direktora. Upravni odbor od devet članova imenuje Vlada. Četiri člana imenuje na prijedlog ministarstava, čije se nadležnosti odnose na ciljeve zaštite nacionalnih parkova. Četiri člana imenuje na prijedlog nauke, opština, nevladinih organizacija u domenu zaštite prirode i udruženja vlasnika zemljišta. Predsjednik treba da bude ugledna ličnost sa iskustvom na području zaštite prirode. Upravni odbor imenuje izvršnog direktora za vremenski ograničen mandat prema opštim procedurama za biranje visokih državnih činovnika. A na prijedlog izvršnog direktora imenuje i direktore pojedinih nacionalnih parkova. Glavne funkcije izvršnog direktora je zastupanje nacionalnih parkova na nacionalnom nivou, rukovođenje zajedničkih službi preduzeća i praćenje rada pojedinih parkova. Zadatak svakog od direktora pojedinih parkova je rukovođenje samog parka i predstavljanje tog parka u lokalnoj i široj javnosti. Funkcija direktora parka, koji lično predstavlja pojedini park, pokazala se svrsishodnijom i u sistemima upravljanja parkova od zajedničke nacionalne institucije (primjeri dobre prekse: Finska, SAD). Zbog dijaloga s javnošću i učešća javnosti u odlučivanju na nacionalnom i lokalnom nivou, predlaže se formiranje nacionalnog savjeta i savjeta pojedinih parkova. To su konsultativna tijela pojedinih direktora (izvršnog i direktora parkova), preko kojih može da se uključuju partnerske organizacije i javnost u pripremu planskih i programskih dokumenata, donošenje odluka i dogovaranje zajedničkih projekata sa partnerima. Savjete treba da imenuju i sazivaju pojedini direktori. Slika u nastavku daje graficki prikaz predlozene organizacione strukture.

37Preuzeto iz Stritih, 2012.

43

Figura 3: Prijedlog organizacije Nacionalni Parkovi Crne Gore d.o.o.

Upravljanje Planove upravljanja za svaki nacionalni park donosi Vlada, na period od pet godina u skladu sa zakonom. Godišnji program upravljanja nacionalnim parkom donosi pravno lice za nacionalne parkove. Planovi upravljanja za period od 2011-2015 radjeni su od strane zaposlenih u nacionalnim parkovima. Uključivanje nosioca prava i zainteresovanih strana tokom izrade plana nije praksa koja se sprovodi.

Vlada Republike Crne Gore

Upravni odbor: - Predsjednik

- Ministarstvo nadležno za zaštitu prirode

- Ministarstvo nadležno za šumarstvo, ruralni

razvoj, poljoprivredu i vode

- Ministarstvo nadležno za uređenje prostora

- Ministarstvo nadležno za regionalni razvoj

- Naučne institucije

- Zajednica opština

- Nevladine organizacije zaštite prirode

- Udruženja vlasnika zemljišta

Izvršni direktor

Direktor NP Durmitor

Direktor NP Lovčen

Direktor NP Biogradska gora

Direktor NP Skadarsko jezero

Direktor NP Prokletije

Konsultativni savjet


NP Biogradska gora


NP Durmitor


NP Lovčen


NP Prokletije


NP Skadarsko jezero

44

Novim Zakonom o nacionalnim parkovima predviđaju se javne rasprave prilikom donosenja planova upravljanja, dok se za programe predpodstavlja uvid javnosti. Rezultati inicijalne procjene Upravljanja zaštićenim područjima u Crnoj Gori urađene po RAPPAM metodologiji ukazali su da u tri najtrajnija pritiska na resurse zaštićenih područja (nacionalne parkove) u tom trenutku (2009.) spadaju: zaštita od požara i, u određenom obimu, neriješeni sporovi o vlasništvu nad zemljom ili korišćenju i prenamjena zemljišta. Istovremeno, procjene su da će ova tri problema predstavljati najveću prijetnju i u budućnosti. Učesnici u ovoj procjeni su se složili da se nedostatak inspekcjskog nadzora, snažnije podrške lokalne zajednice i nedostatak resursa za sprovođenje zakona mogu smatrati slabostima. 38 Na osnovu brze procjene upravljanja nacionalnim parkovima iz 2009., na nivou cjelokupnog sistema, moglo bi se zaključiti da su pravna sigurnost i upravljanje preko rezima zaštite snažno uspostavljeni za sistem upravljanja NP. Ukoliko postoji snažna politička volja za unapređenjem sistema upravljanja zaštićenim područjima, onda bi Nacionalni parkovi trebali posvetiti veću pažnju i imati važnu ulogu u prevazilaženju dva osnovna izazova:

1) Definisanje strateškog opredjeljenja i vizije, koji trenutno nisu razvijeni na nivou petogodišnjih

planova kao strateški pravaci i ne uzimaju u obzir vrijednosti i potencijale svakog pojedinačnog NP. Nacionalni parkovi Crne Gore predjela su izuzetnih prirodnih i kulturnih karakteristika, od kojih neki međunarodne kategorije (UNESCO svjetska bastina, Čovjek i biosfera rezervat, Ramsarsko podrucje, itd.). Potencijal za održivi razvoj i korišćenje resursa u cilju razvoja lokalne i nacionalne ekonomije i unapređenja zaštite su veliki. Međutim, menadžment planovi nacionalnih parkova nemaju jasnu viziju i razrađene ciljeve. Nacionalni planovi različitih razvojnih sektora ne obezbjeđuju multidisciplinaran pristup za razvoj, a lokalne vlasti se oslanjaju na lokalne planove. Regionalni razvojni planovi nijesu razvijeni. Time područja nacionalnih parkova nisu definisana u šire regionalne perspektive za odrzivi razvoj. Master planom za turizam (do 2020.) predviđeni klasteri za razvoj nijesu jos uvjek uspostavljeni, kao ni menadžment organizacije regionalnog tipa koje bi obezbjeđivale integraciju i koordinaciju potrebnu za održivi razvoj (sektor turizma), a koji bi obuhvatali i teritorije nacionalnih parkova. Nadalje, nedostatak primjene alternativnih načina za lokalni i regionalni ekonomski razvoj, predstavljaju izvor konstantne borbe između zaštite i razvoja, pomiješanog sa neodrživom i ilegalnom upotrebom resursa. Neka od očekivanja usmjerena ka ruralnom razvoju predpostavljaju i formiranje lokalnih akcionih grupa (LAG-ova) koje mogu biti nosioci regionalnog razvoja po principu odozdo na gore. NP Skadarsko jezero “svoju ulogu ne vidi u direktnoj nadležnosti za socio-ekonomski razvoj ovog područja”39. Ipak, za NP Durmitor40 naznaceno je da rad na unapređenju saradnje sa lokalnim zajednicama treba da predpostavlja sledeci cilj: “Poboljšanje socio-ekonomskih uslova i povećanje atraktivnosti područja za mještane zaštićenog područja”. Obije stavke nisu obrazložene i nijesu dalje razrađene. Imajući ovo u vidu trenutno je održivi razvoj na širem području nacionalnih parkova strateški i po pitanju uloga nedovoljno definisan. Kako, nacionalni parkovi u Crnoj Gori trenutno ne predstavljaju značajene lokalne i regionalne ekonomije, takodje nemaju koordinisane strategije za održivi razvoj, oni funkcionišu u okvirima

38Porej & Stanisic, 2009. 39 Plan upravljanja - Nacionalni park Skadarsko jezero 2011-2015 40 Planu upravljanja za NP Durmitor (2011-2015)

45

diskretnih turističkih destinacija ovog tipa. Kao takvi, mogu biti podložni uticaju razvojnih planova drugih sektora. Nastavljajući ustaljenom praksom, područja nacionalnih parkova će snositi ekonomske gubitke. U tom smislu, nastavljanje sprovođenja ustaljenog poslovanja, "business as usual", može koštati crnogorsku privredu i stanovništvo više od 30 miliona € u narednih 25 godina.41 Ono što će biti od značaja za unapređenje održivog razvoja, u situaciji kada zainteresovane strane već imaju dovoljno mogućnosti, a moguće imaju manjak samopouzdanja i povjerenja jedni u druge, jeste podizanje kapaciteta, generisanje diskusija i koordinacije, i ohrabrivanje i podsticanje formulisanja zajedničkih ideja i djelovanja. Ovo će biti primarna uloga organizacije koja strateški planira i upravlja odrzivim (regionalnim) razvojem i važan sve-prožimajuci elemenat razvoja i djelovanja. Prilika je da, uz saradnju sa svim nosiocima prava, NP definišu vizije i strateške ciljeve za očuvanje i valorizaciju svakog NP i obezbijede neophodnu podršku. NP u ovom procesu mogu upotpuniti i unaprijediti upravljanje kroz korišćenje ekosistemskog pristupa42, koji se smatra jednim od najvažnijih principa održivog upravljanja životnom sredinom. Time mogu postati centralna organizacija za integrisanje planova i koordinacju održivog razvoja. 2) Primjena upravljanja prema ciljevima - upravljanje prema režimima nije adekvatno da obezbijedi

očuvanje biodiverziteta i ne pogoduje ni saradnji sa lokalnim stanovništvom. Vrste i populacije razvijaju se u otvorenim kontekstima i u interakciji sa pritiscima koji su izvan ograničenih i njima režimima i zaštitom namijenjenih prostora. Tome u prilog može poslužiti podatak o padu broja pelikana na Skadarskom jezeru.43 Uspjeh razmnožavanja ove ptice na Skadarskom jezeru nije zavistan samo od režima zaštite, tj. zoniranja. Direktnim intervencijama, na kritične tačke u reprodukciji ove vrse postignuti su pozitivni rezultati, što govori u prilog modelu o ciljanom upravljanju. Način sprovođenja zaštite i očuvanja biodiverziteta kod upravljanja prema režimima se uglavnom zasniva na kontrolama i zabranama. Takav vid upravljanja je podložan konfliktima sa lokalnim stanovnistvom. Opredjeljivanje stanovništva za ilegalne aktivnosti ((sjeca, ilegalna i neplanska gradnja, lov, sakupljanje ljekovitog bilja, itd.)) i devastacija prostora je evidentna u nacionalnim parkovima. Ovo povećava troškove upravljanja i očuvanja biodiverziteta. Nadalje, zbog napuštanja tradicionalnih aktivnosti i negativnih demografskih kretanja kod tradicionalno ruralnog stanovnistva, prenamjene zemljišta, itd., dolazi do značajnog gubitaka biodiverziteta. Aktivnosti ilegalne gradnje vec su dovele i do smanjenja granica NP Durmitor. Unapređenje upravljanja, od sadašnjeg fokusiranog na upravljanju prema režimima, ka upravljanju prema ciljevima zaštite (i valorizacije) je vec prihvaćena dobra praksa upravljanja zaštićenim područjima. i ovdje je sve-prožimajući element dobrog upravljanja uključivanje zainteresovanih strana. Praktikovanje učešća zainteresovanih strana u planiranju i upravljanju nacionalnim parkovima predstavlja mogućnost za unapređenje ekološke, ekonomske i socijalne integracije i rada na održivom razvoju i zaštiti. Zato ce u daljem tekstu o ovome biti jos riječi.

41 ISSP, 2011 42 Upravljanje ekosistemom je proces koji ima za cilj da sačuva velike ekološke usluge i obnovi prirodne resurse, ispunjavajuci socio-ekonomske , političke i kulturne i potrebe sadašnjih i budućih generacija. 43 Vizi, 2002

46

Konflikti, nizak nivo povjerenja između lokalnog stanovništva u i oko zaštićenog područja i nadležnih organa, zajednička su karakteristika područja nacionalnih parkova. Kako je pritisak čovjeka na Skadarsko jezero i NP Durmitor posebno izražen, potrebne su hitne mjere za pomirenje pristupa očuvanja i razvoja kroz uključivanje nosioca prava šireg područja u planiranje i upravljanje koje će donijeti dugoročna poboljšanja, kako bi se postigao cilj socio-ekonomskog napretka. Nezadovoljstvo lokalnog stanovništva sa upravljanjem od strane JP NP je primijećeno kroz obraćanja javnosti i sudske i druge procese: protesti lokalne zajednice na odluke NP Lovcen (na ulaznice i postavljene kontrolne rampe na ulazu u NP); protivljenje lokalne zajednice proglasenju NP Prokletije; protivljenje lokalne zajednice širenju granica NP Durmitor na teritorije opštine Šavnik (iako lokalna zajednica inicira proglašenje ove oblasti zaštićenom); slab odziv lokalnih zainteresovanih strana na pozive i aktivnosti organizovane od strane NP, itd. Mnogi akteri u studiji rađenoj na teritoriji Durmitora izrazili su mišljenje da je rukovođenje odrzivog razvoja Durmitora bilo bolje u periodu kada su Nacionalni Parkovi imali svoju autonomiju i svaki gradonačelnik imao mjesto u odboru. Ovo ukazuje da je Javno preduzeće i pored toga sto je donijelo nekoliko lokalnih koristi - možda čak i degradiralo odnose zainteresovanih strana i uticalo na smanjivanje same saradnje koja je toliko neophodna za efikasano upravljanje destinacijom. Postoji, međutim, nedostatak dokaza da je NP Durmitor postizao održiv rast u ranijem periodu. 44 Stoga je prilika da se sada prizna briga i istraži kako sve zainteresovane strane mogu zajedno da obnove svoju posvećenost održivom razvoju, promovisanjem turizma kao centralnog cilja i rada na povecanju "zelenih radnih mjesta". Podizanje svijesti i kapaciteta lokalnog stanovništva da dijeli odgovornost u upravljanju zašticenom oblasti i učestvuje u monitoringu i sličnim aktivnostima, dalo je i rezultate i dokaze da zaštita uz uključivanje lokalnog stanovništva predstavlja oproban način da se biodiverzitet očuva. Istovremeno, moguće je raditi i na podizanju ponosa među lokalnim stanovništvom za prirodno nasleđe. Stimulisanje unaprjeđivanja načina korišćenja zaštićenog prirodnog dobra, i razvoja ‘zelenih’ biznisa dodatno obezbjeđuje alternativne načine za ekonomski rast i orjentaciju stanovništva ka aktivnostima koje ne nanose štetu, čak štavise, doprinose očuvanju biodiverziteta. Praćenje upravljanja U cilju praćenja i poboljšanja efikasnosti u upravljanju nacionalnim parkovima neke od zemalja u regionu uvele su određene metodologije koje im to omogućavaju. Ovaj trend podstaknut je obavezama koje proizilaze iz CBD i zainteresovanošću donatora da se uvjere u evidentna poboljšanja u upravljanju zaštićenim područjima (npr. projekte koje finansiraju Svejtska banka i UNDP-GEF). U nekim slučajevima, implementaciju instrumenata za procjenu promovisale/inicirale su i NVO, kao na primjer u većini slučajeva RAPPAM procjena (WWF). Kao refleksija studije sprovedene u istočnoj Evropi 2009 godine, planira se uvođenje METT metodologije na korišćenje u svim nacionalnim i parkovima prirode, a rezultati će biti interpretirani na državnom nivou. Srbija, Rumunija, Poljska, Mađarska i Republika Češka su uvele – CPAMETT metodologiju (još uvijek nije obavezna u ovim zemljama). U Slovačkoj je to vec redovna procjena. Od 2009. u Hrvatskoj se planira korišćenje METT metodologije u svim nacionalnim i parkovima prirode i biće interpretirana na državnom nivou.45

44Carey, 2012. 45Stanciu & Ionita, 2013

47

Takođe s obzirom na sve veću tržišnu orjentisanost postavlja se i pitanje uspostavljanja mehanizama kontrole ubiranja i trošenja sredstava.

Alternativne institucionalne opcije

U slučaju nacionalnih parkova mogući vidovi unapređenja upravljačke strukture mogu biti sagledani kroz četiri scenarija: (1) Jačanje pravne osnove i ovlašćenja institucija, (2) Organizacija koja uči, (3) Kolaborativno upravljanje i (4) njihove kombinacije. Ono što bi se moglo primjeniti u slučaju situacione kombinacije tri pomenuta scenarija jeste (4) kombinacija mrežnog (upravljanje uz saradnju/ kolaborativno upravljanje), tržišnog (finansiska samoodrživost) i hijerarhijskog (centralizovanog) upravljanja zaštićenim područjima. U slučaju kombinovanog scenarija: - mrežno upravljanje uspostavljanjem savjetodavnih struktura, može da obezbijedi nove ideje, uvide i

opcije, kao i da postavi osnovu za dogovor i dugoročnu podršku; - tržišno upravljanje može da postakne preduzetništvo i samoregulatornu odgovornost; a - hijerarhijsko upravljanje može da pokrene aktivnosti i da istovremeno obezbijedi transparentnost,

odgovornost i legitimnost upravljanja u pravcu održivog razvoja. "Dobra kombinacija" treba da ostane posvećena određenim interesima, viziji i ciljeviam i da počne da se oslanja na određeni stil upravljanja svakog NPa, kako bi promovisala pojedinačne održive karakteristike. Štaviše, prevaga jednog u odnosu na drugi scenario mora biti usklađena sa specificnostima svakog NP. Ovim bi bilo moguce osposobiti jedinice NP za samostalnije i efikasnije djelovanje u duzem roku. Ovdje se mora voditi računa da uvođenje velike administracije na više nivoa može postati ograničavajući faktor za djelotvoran i brz odgovor na promjene, kao i opterećenje u smislu kapaciteta i finansija.

5.2. Rezervati prirode, spomenici prirode i predjeli posebnih prirodnih odlika

Veoma važan aspekt upravljanja IUCN kategorijama III (spomenici prirode i predjeli posebnih prirodnih odlika) jeste obezbjeđivanje jasnih smjernica i principa zaštite i moguće valorizacije. Upravljanje ili imenovanje upravljača za ove kategorije je povjereno lokalnim vlastima, sem u slucaju područja koja su na teritoriji morskog dobra i nacionalnih parkova, i u tom slučaju njima upravljaju JPNP, odnosno JPMD. ‘De facto’ postoje 2 slučaja privatnog vlasništva i jedno i upravljanja. Takvi su botanička bašta u Kolašinu i Nikšiću. Botanička bašta Dulovine u Kolašinu predstavlja izdvojen slučaj iniciranja zaštite i upravljanja spomenikom prirode od strane privatnog vlasnika prostora. Ovaj prostor se često posjećuje u edukativne i turističke svrhe. Tek u posljednje dvije godine Bašta je, u dogovoru sa Turističkom organizacijim Kolašina (TOK), Nevladinom organizacijom “Natura” iz Kolašina i Zavodom za zapošljavanje iz Kolašina, odredila naknadu za posjetu Bašti od 1€/osobi od koje se preko TOK-a isplaćuje zarada za stručno lice-vodiča kroz Baštu. Pomenute organizacije su stalni saradnici i partneri Bašte. Takođe u slučaju Lipske pecine opština Cetinje planira upravljanje po modelu privatno-javnog partnerstva zajedno sa Lipska Pecina doo iz Slovenije. Upravljanje rezervatima prirode (IUCN kategorija I) je u nadležnosti JPNP kada se nalaze na teritoriji nacionalnih parkova, i u nadležnosti JPMD za Tivatska solila. Za sada nije proglaseno ni jedno područje ove kategorije van granica kojima upravljaju ove dvije institucije.

48

Pregledom informacija i dokumentacije o zaštićenim područjima ovih kategorija (IUCN I i III) mogu se donijeti sledeći zaključci o izazovima: - Većinom zaštićenih lokaliteta III kategorije se ne upravlja - Za veliki broj ovih područja nije donijeta stručna osnova s obzirom da je i veliki broj istih proglašavan

u vrijeme kada zakonski okvir to nije zahtijevao. Stoga, postoji nedostatak podataka za ova zaštićena područja.

- U većini slučajeva nisu donijeti planovi i programi upravljanja. - Područja nijesu adekvatno valorizovana. - Takodje, monitoring ovih oblasti se ne sprovodi. Imajući u vidu gore navedene izazove, neophodno je: Donijeti Studije zaštite za svako pojedinačno područje, kojima se utvrdjuju i granice i stanje i

predlaze upravljačka struktura. U okviru Studije zaštite izraditi stručnu osnovu na nacin da definise ciljano upravljanje tj. mjere zaštite, i time omogućiti adekvatno planiranje i valorizaciju ovih oblasti.

Postaviti standarde za proglašavanje i upravljanje. Imenovati upravljače i donijeti planove upravljanja. Obezbijediti protok informacija i bazu podataka lako dostupnu svim zainteresovanim stranama. Podsticati iniciranje i uspostavljanje razlicitih upravljačkih struktura za zaštićene oblasti ove

kategorije, uz poštovanje određenih uspostavljenih standarda (moguće je i ovdje uspostaviti sistem sertifikacije zasticenih podrucja). Obezbijediti mogucnost ukljucivanja u proglasavanje i upravljanje ovim oblastima zainteresovanim relevantnim institucijama civilnog sektora kako bi se prevazisao problem nedostatka kapaciteta u ovoj oblasti

Obezbijediti učešće zainteresovanih strana i nosioca prava.

Alternativni modeli za upravljanje rezervatima prirode, spomenicima prirode i predjelima

posebnih prirodnih odlika

Manjim lokacijama (npr. spomenicima prirode, rezervatima prirode, lokacijama Natura 2000) uglavnom upravljaju regionalni organi zaduženi za upravljanje većim brojem lokacija.46 Slicno tome u Crnoj Gori ovim područjima predviđeno je upravljanje od strane upravljača postojecih zaštićenih područja u slučaju da su locirani na teritoriji nacionalnih parkova, ili od strane pravnog lica za upravljanje morskim dobrom, ukoliko su na području pojasa morskog dobra. Takodje, ove kategorije imaju najveću raznovrsnost upravljačke strukture. Njima mogu da upravljaju privatna (DOO, NVO, zajednice, itd.) ili sasvim različita javna preduzeća (državni, regionalnii lokalni organi ili agencije), ili strukture podijeljenog upravljanja. S tim u vezi, moguće je podržati otvoren okvir za različite oblike upravljanja usmjerene na specifičnosti svakog pojedinacnog područja. Vodič, standardizacija ili program sertifikacije ovih područja bi mogli katalizirati rad i posvećenost pitanjima imenvanja upravljača i upravljanja ovim zaštićenim oblastima. Saradnja na ciljevima zaštite i valorizacije može biti od presudnog značaja za korišćenje potencijala ovih područja. Prilikom identifikovanja upravljača jako je važno ispratiti i sledeću smjernicu: Preporučuje se da struktura bude jednostavna i sa jasnom kontrolom i odgovornošću jer valorizacija može da dovede do neadekvatnog očuvanje prirode.

46

EEA, 2012

49

Preporuke za unapređenje definisanja upravljačkih struktura ove kategorije (IUCN III): 1. Definisanje specijalnih karakteristika tj, odlika zbog kojih je svako pojedinačno područje

proglašeno zastićenim pod ovom kategorijom i u skladu s tim definisanje mjera zaštite. 2. Jasno definisanje principa zaštite i upravljanja oblastima ovog nivoa koji mogu uključivati ali ne

moraju biti ograničeni na sledeće preporuke IUCNa: - Upravljači objekata ili predjela zaštićenih pod ovom kategorijom trebaju obezbijediti zaštitu i

upravljanje u cilju očuvanja prirodnih i kulturnih vrijednosti i karakteristika datog objekta/područja.

- Akcenat upravljanja kategorijom III nije na zaštitu cijelog ekosistema, vec pojedinih prirodnih karakteristika; imajuci u vidu pomenutu razliku, kategorija III je slična kategoriji II i upravlja se na isti način, ali u manjem obimu što se tice veličine prostora i složenosti upravljanja.

- Mogućnosti za istraživanje, obrazovanje, interpretaciju i javno uvažavanje i korišćenje treba obezbijediti u mjeri i skladu sa principima zaštite objekta ili predjela.

- Ljudi koji imaju prava ili interese u zoni zaštite treba da imaju i pravo na koristi od aktivnosti koje valorizuju ovakve objekte ili predjele zaštite.

3. Otvaranje sistema upravljanja ka civilnom I privatnom sektoru uz jasno definisane ciljeve i djelatnosti.

5.3. Zaštićeno stanište

Trenutno nema zaštićenih oblasti pod ovom kategorijom, ni planova za zaštitu identifikovanih u prostornom planu Crne Gore do 2020. Trenutno u Crnoj Gori nema zastićenih oblasti kojima direktno upravlja Uprava za šume, iako bi se posebna lovišta mogla podvesti pod kategoriju zasticeno staniste (IUCN IV). Od 35 lovišta u Crnoj Gori četiri su sa posebnom namjenom. Ona su osnovana radi očuvanja i usmjeravanja razvoja divljači i njene životne sredine u najočuvanijim i najkarakterističnijim prirodnim područjima Crne Gore. To su „Dragišnica“, „Piva“, „Ljubišnja“ i „Komovi“, a njihov korisnik je Uprava za šume. Cilj tih područja je stvaranje populacijskih centara glavnih lovnih i zaštićenih životinjskih vrsta, ako i njihovo sistematsko unaprijeđenje. Prema Zakonu o divljači i lovstvu: Stručne podloge za osnivanje lovišta sa posebnom namjenom pripremaju se u saradnji sa Lovačkim savezom, institucijama iz oblasti zaštite prirode i nadležnim organom lokalne samouprave. Lovišta posebne namjene koristi organ državne uprave nadležan za gazdovanje šumama. Vlada pri osnivanju lovišta sa posebnom namjenom određuje:

- obaveze korisnika lovišta, - režim gazdovanja sa divljači u lovištu.

Sva ta područja su u više manje istim granicam predložena i za regionalne ili parkove prirode od strane opština i Agencije za životnu sredinu. U procesu proglašenja RP Piva i Komovi, koordinacija upravljanja lovištem posebne namjene ili čak njegova integracija u upravljanje samog parka je jedno od bitnih pitanja u smislu upravljanja. Do sad je urađena lovna osnova za lovište Piva, koja je služila kao jedna od osnova za nacrt plana upravljanja i zoniranje parka. Pored toga, osim označavanja granica lovišta, Uprava za šume zbog nedostatka sredstava nije uspjela da usposatvi efektivnu strukturu za upravljanje lovišta posebne namjene.

50

Uzimajući u obzir da se sva lovišta posebne namjene nalaze na lokacijama planiranih regionalnih parkova, predlaže se da se zadaci upravljanja životinjskim populacija u tim područjima integrišu u šire upravljanje regionalnog parka. To se može postići na način, da Uprava za šume preuzme jedan dio zadataka upravljanja, koji su povezani sa njenim redovnim radom: nadzor nad šumskim staništima, upravljanje lovnih populacija lova. Taj pristup pretpostavlja dogovor o međusobnoj saradnji kod upravljanja regionih parkova između opština kao osnivača i Uprave za šume, uz saglasnost.

5.4. Regionalni parkovi i parkovi prirode

Trenutno nema proglašenih regionalnih parkova i parkova prirode. Prostorni plan CG do 2020., za stavljanje pod zaštitu kao regionalni park predlaže Rumiju, Komove, Sinjajevinu, Bioč, Maglić i Volujak, Ljubišnju, i Turjak sa Hajlom. Pri tome je za Komove i Bioč, Maglić i Volujak već pokrenut postupak proglašenja i uskoro se očekuje i proglašenje i uspostavljanje upravljačnih struktura za ova dva parka.

Alternativni modeli za upravljanje regionalnim parkovima

Kada je riječ o regionalnim parkovima proglašavanje i imenovanje upravljača zakonski je povjereno lokalnim vlastima. U slučaju budućeg regionalnog parka “Piva” opština Plužine je nadležna, a u slučaju “Komova” teritorija obuhvata tri opštine. U većini slučajeva Uprava za šume već upravlja većim dijelom prostora koji ce biti zaštićen. Privatno vlasništvo i tradicionalna prava žitelja ovih oblasti takođe moraju biti uzeta u obzir prilikom identifikovanja struktura i upravljanja. Imajući u vidu veliki broj zainteresovanih strana i ne rijetko suprodstavljenih odnosa izmedju Uprave za šume, lokalnog stanovništva, civilnog sektora i javnog, veoma je važno pažljivo i u participativnom pristupu formirati upravljačku strukturu i raditi na postizanju sinergije izmedju mandata i planova kao i na njegovanju donošenja odluka konsenzusom. Ovo sve u cilju uspostavljanja pravednosti u pristupu korišćenja resursa i raspodjele dobiti i uspostavljanju integracije sektora i korišćenja svih kapaciteta i potencijala za zaštitu i valorizaciju. Jako važno u tom dijelu jeste uspostaviti regulative o imovinskim, tradicionalnim i upravljačkim pravima zainteresovanih strana, zakonski i u praksi. Vertikalna (i horizontalna) koordinacija radi ekonomije obima, sinergije, i integracije ciljeva je od velikog značaja za regonalne parkove i njhovu integraciju u politike na centralnom nivou. Ova koordinacija se moze postići uspostavljanjem Udruženja za regionalne parkove - pristup odozdo na gore; ili uspostavljanjem ili racionalizacijom nekih od organa centralne vlasti koji će vršiti ovu ulogu – pristup odozgo na dolje. Upravljanje regionalnim parkovima trenutno se oslanja i diskutuje u okviru nekolike alternative. U tom smislu potrebno je sagledati sledece tipove upravljanja: - Zajedničke upravljačke strukture koje mogu biti ostvarene kroz:

o zajedničko upravljanje (kroz zajednički upravni odbor) ili o kolaborativno (kroz saradnju).

- drzavne upravljačke strukture: o lokalne vlasti direktno ili o kroz delegirano upravljanje.

Figure i tekst u nastavku ilustruju navedene upravljačke strukture i njihove glavne karakteristike.

51

Zajedničko upravljanje Figura 4: Prototip zajedničkog (“shared”) upravljanja Sastav članova odbora i u tom smislu preraspodjela interesa utvrdiće gdje se nalaze ovlašćenja i moć odlučivanja. Odbor donosi strateške odluke, donosi planove i programme, odlučuje o finansijama. Operativni organ moze biti izabran na osnovu tendera (narocito vazno zbog lokacije/sjedista (kada je u pitanju park na teritoriji vise opština)) i dobijanja stučnog i profesionalnog kadra) ili kosenzusom. Takođe operativni organ moze biti NVO lokalnog ili regionalnog karaktera, ili novoformirana uprava/organizacija civilnog drustva. Jako važno jeste da u operativnom organu zaposleni budu proaktivni, otvoreni za saradnju i nova znanja. Pošto je ovaj oblik najblizi strukturama koje lokalne vlasti prepoznaju, vrlo je vjerovatno da ce naići na primjenu u praksi. U slučaju velikog broja zainteresovanih strana kao i radi poboljšanja saradnje i znanja, ovaj model bi se mogao upotpuniti savjetodavnim tijelom sačinjenim od većeg broja zainteresovanih strana koji ce obezbijeđivati pravovremenu informaciju i mišljenje operativnom tijelu u stručnom i praktičnom dijelu upravljanja regionalnim parkom. Pažljivo posredovanje u procesu, tj. ‘facilitacija’ formiranja ovakvog tijela i njegovog rada će biti od posebne važnosti za dobro funkcionisanje i dugoročnu sinergiju. Upravljanje kroz saradnju – kolaborativno upravljanje Figura 5: Prototip za upravljanje kroz saradnju

Operativni organ: Direktor i zaposleni

Odbor - organ odlučivanja koji predstavlja zajednicko upravljanje: Predsjednik i članovi

Odgovaraju: lokalnoj vlasti

Odgovaraju: Lokalnoj vlasti ili Odboru (sacinjenom od predstavnika lokalnih vlasti)

Savjet, zainteresovane strane – saradnička/savjetodavna uloga

Upravljački organ: operativna uloga i odlučivanje

Savjetodavno

tijelo

52

Uključivanje zainteresovanih strana u odlučivanje ili upravljanje zaštićenim područjima kroz tijela koja okupljaju više njih je prilično često u zemljama istočne Evrope. Ono što se razlikuje su njihove uloge (odlučivanje ili savjetovanje), njihove zajednice i raznovrsnost zainteresovanih grupa (stručnih, nestručnih). Neke od ovih stvari su definisane kao obaveza (njihovo uspostavljanje zahtijeva se zakonom), dok u nekim drugim slučajevima (npr. Slovačka, Estonija), njihovo postojanje se zahtijeva internim pravilima ili dobrovoljnim dogovorima. Kod ovakve strukture, formiranje i vođenje savjetodavnog – konsusltativnog tijela, treba biti pažljivo fasilitirano i usmjereno na prevazilaženje nekih od ograničenja koja se mogu javiti, a od čega u velikoj mjeri može zavisiti uspjeh rada ovog tijela. Ograničenja koja se mogu javiti kod osnivanja i djelovanja konsultativnog savjeta47: - Članove KS njihove institucije ili organizacije ne imenuju uvijek na osnovu njihovog interesovanja i znanja, pa stoga često nemaju aktivnu ulogu koja bi bila od koristi i njihovoj instituciji i zaštićenom području. - Zakonska odgovornost za sve odluke u krajnjem je na upravljačkom organu zaštićenog područja, čak i ako zakon ili akt ili politika o zaštićenim području propisuju da odluke treba da se zasnivaju na onima koje donese KS, KS nije pravno lice i ne postoji konkretna odredba po ovom pitanju u zakonu o zaštićenim područjima, generalno posmatrano (kod nas Zakon o zaštiti prirode). U većini slučajeva, ako ne i u svim, upravljački organ zaštićenog područja poštuje odluke KS zato što su one donijete na osnovu temeljnih rasprava među ekspertima i zato što nude dobru podršku i predstavljaju "amortizer" za ublažavanje potencijalnih sporova sa investitorima i drugim zainteresovanim stranama, uključujući lokalne zajednice. - Članovi KS nijesu motivisani da izdvoje dovoljno vremena za probleme zaštićenog područja, koji ponekad mogu biti zahtjevni. - Postoje slucajevi gdje veza između KS i Zajednice nije mogla da bude adekvatno uspostavljena, a saradnja je u većini slučajeva tada slaba. Nadalje, gdje, koordinaciona institucija, tj. Ministarstvo zaštite životne sredine raspolaže veoma ograničenim kapacitetima. - Ili primjer gdje se izvještaji KS se ne analiziraju, a u brojnim primjerima ovi savjeti čak i ne dostavljaju svoje godišnje izvještaje. Stoga se ponekad čak i ozbiljni problemi upravljanja zaštićenim područjem zanemaruju i ne uvode mjere korekcije. - U KS ne postoje kapaciteti ili su oni veoma ograničeni za riješavanje sporova kako sa upravljačkim organom zaštićenog područja tako i sa Ministarstvom zaštite životne sredine. To može dovesti do neproduktivnih sastanaka, sve manjeg povjerenja i u krajnjem do nefunkcionalnih platformi koje okupljaju zainteresovane strane. - Međutim, između ostalog, KS su veoma dobar "amortizer" za bilo koju vrstu pritiska, uključujući političke pritiske, na upravljački organ zaštićenog područja i zaštićeno područje. To je posebno slučaj kada su članovi u potpunosti svjesni uloge koju imaju i značaja očuvanja prirode i zaštićenih zona. Pošto je u Crnoj Gori praksa uspostavljanja i vođenja ovakvih savjeta nedovoljno poznata i sprovođena, time su ograničeni i kapaciteti koji mogu generisati i podržati ove procese. Procesi učešća javnosti i prakse koja uključuje višeslojne i različite zainteresove strane dodatno trebaju ispuniti težnju za odlučivanjem putem konsenzusa. Sve ovo indicira da se ovom pitanju treba već u startu posvetiti posebna/veća pažnaja, radi uspostavljanja dobre osnove za sinergiju i saradnju, što moze zahtijevati dodatne resurse i vrijeme.

47Prilagodjeno iz ‘Stanciu & Ionita, 2013’

53

Državno upravljanje ili delegirano - prenešeno upravljanje Potpomognuto platformama za uključivanje zainteresovanih strana i stručnim tijelima ovakva tijela mogu da dovedu do značajnih poboljšanja u upravljanju zaštićenim područjima koja se oslanjaju na državno upravljanje. Funkcionalnost tih tijela koja okupljaju više zainteresovanih strana su takođe ključni element upravljanja kroz saradnju, gdje zavisno od mandata i funkcije savjetodavnog tijela ovaj oblik ima karakter državnog upravljanja ili upravljanja kroz saradnju. Priličan je broj uslova koje treba ispuniti da bi se uvelo pravo upravljanje kroz saradnju, kao na primjer, jasna pravila i nadležnosti za platforme sa zainteresovanim stranama, vještine, kapaciteti i istinska spremnost upravljačkog organa zaštićenog područja da sarađuje sa ovim platformama. U našem regionu ima nekoliko primjera ovakvog sistema, kod kojih je pravni okvir dobro utvrđen.48

5.5. Upravljanje šumama

Sve šume u Crnoj Gori stavljene su pod poseban režim održivog upravljanja i korišćenja Zakonom o šumama i na neki način mogle bi da se smatraju zaštićenim područjem IUCN Kategorije VI: Zaštićeno područje sa održivim korišćenjem prirodnih resursa. Samo su šume u nacionalnim parkovima proglasene specijalnim šumama i njim upravlja JPNP. Takođe, prepoznaju se i šume zaštitnog karaktera koje prema nacinu upravljanja i koriscenja mogu biti uporedjene sa IUCN kategorijom I: rezervati prirode. Praksa u drugim zemljama poznaje slučajeve privatnih upravljačkih struktura kao i državnih koje se bave upravljenjem i korišćenjem šuma i šumskih ekosistema. Iskustva iz istočne Evrope su sumirana u nastavku. Sektor upravljanja šumama ima važnu ulogu u upravljanju zaštićenim područjima u istočnoj Evropi, direktno i indirektno. Prije svega, organi za upravljanje šumama (na svim nivoima) su "najvažniji nosioci prava" jer su nadležni za upravljanje šumama unutar zaštićenih područja (u većini zemalja istočne Evrope), a ponekad su šume u njihovom vlasništvu (jedinice za upravljanje privatnim šumama). Državna preduzeća za šume, u većini slučajeva samofinansirajući, kombinovani javno-privatni subjekti, često upravljaju zaštićenim područjima u regionu i koriste različite podvrste upravljanja: - Državno upravljanje povjereno drugim akterima (koje su možda bitne za finansiranje zaštićenog

područja iz državnog budžeta); - Uprave za šume su podređene centralnom organu nadležnom za zaštićena područja (npr.

Ministarstvo zaštite životne sredine i sl.), Estonija (Državni centar za upravljanje šumama); - Uprave za šume su podređene nekom drugom ministarstvu od onog nadležnog za zaštićena

područja; - Upravljanje sa više zainteresovanih strana - upravljanje kroz saradnju, kao u Rumuniji (Državna

uprava za šume).

Strategija sa planom razvoja šuma i šumarstva – Nacionalna šumarska strategija, koju je Vlada CG usvojila početkom aprila 2014., predviđa sledeće ciljeve i mjere, koje se odnose na zaštitu prirode i upravljanje zaštićenim područjima. Zaštita biodiverziteta i druge ekosistemske usluge šuma Na području zaštite prirode ciljevi su:

48Stanciu & Ionita, 2013

54

- Dobro stanje šumskih staništa i vrsta od evropske važnosti ili onih povezanih sa šumom; - Otpornost šuma na uticaje klimatskih promjena i druga ugrožavanja; - Valorizacija ekosistemskih usluga šuma. Ovi ciljevi će se postići sljedećim mjerama: 1. Stabilni i kvalitetni šumski ekosistemi: uz pomoć integracije zahtjeva Nature 2000 u planove

gazdovanja šumama, štite se staništa i vrste na cijelom području šuma; 2. Ekosistemski pristup gazdovanju šumama i zaštiti prirode; 3. Razgraničenje pašnjaka i šuma, registracija i regulacija prava korišćenja; 4. Unaprijeđenje upravljanja šumama u nacionalnim parkovima. Zaštita of požara

Na području zaštite od požara i prilagođavanja na klimatske promjene cilj je - Smanjenje opsega opožarenih površina i uništene biomase za 70 %.

Ovi ciljevi će se postići sljedećim mjerama: 1. Održavanje otvorenih površina između šuma i podrška za kosidbu livada; 2. Unaprijeđenje organizovanosti institucija za borbu protiv šumskih požara; 3. Investicije u opremu i preventivne mjere za borbu protiv požara; 4. Uključivanje stanovništva u preventivu i borbu protiv požara; 5. Razvoj i testiranje metoda sanacije opožarenih površina; 6. Razmjena iskustava i saradnja sa institucijama iz regiona. Osposobljavanje Uprave za šume Uprava za šume za sada još ne obavlja sve funkcije na način kako je to predviđeno Zakonom o šumama i prema zahtjevima koji su definisani evropskim zakonodavstom. U narednom periodu, Uprava za šume trebaće da se osposobi pogotovo za implementaciju sljedećih poslova: - Savjetodavna služba; - Efikasniji sistem doznake stabala za sječu; - Participativno planiranje; - Razvoj projekata i uključivanje u međunarodne projekte i mreže; - Upravljanje Natura 2000 područjima; - Uspostavljanje šumarsko informacionog sistema; - Uspostavljanje jedinice za projektovanje i nadzor izgradnje šumskih puteva i drugih saobraćajnica. Ovi zadaci, koji su pred Upravom za šume, ukazuju da će ona biti bitan partner u budućem upravljanju zaštićenim područjima, pogotovo na područjima privrednih šuma, šumskih zemljišta (pašnjaci) i lovišta posebne namjene, koja su već u njenom upravljanju.

5.6. Rezervat biosfere (Čovjek i biosfera)

Rezervati biosfere su lokacije priznate od strane UNESCO Programa Čovjek i biosfera (1970) koji promoviše inovacije i ukazuje na pristupe u očuvanju i održivom razvoju. Rezervati biosfere imaju tri međusobno povezane funkcije:

Očuvanje: predjeli, ekosistemi, vrste i genetske varijacije – MAB rezervati biosfere su obično prostrana područja sa središnjom, tampon i prelaznom zonom.

Razvoj: ekonomski i ljudski i kulturno prilagođen Logistička podrška: istraživanje, praćenje, ekološka edukacija i usavršavanje

55

Ovi rezervati su međunarodno priznati, predlažu ih vlade država i ostaju pod suverenom nadležnošću države u kojoj se nalaze. U atmosferi u kojoj su društvena jednakost i ekonomski napredak prioriteti, postaje politički opasno favorizovati zaštitu životne sredine u odnosu na društveni i ekonomski razvoj. Međutim, rezervati biosfere mogu da ponude mogućnosti za društveno-ekonomski razvoj kao podsticaje za zainteresovane strane u rezervatu biosfere. Ali razvoj sa sobom donosi sopstvene izazove za ova područja i očuvanje prirode. Podsticanje razvoja u osjetljivim okruženjima može imati negativne posljedice ne samo po ekološki integritet i vrijednosti očuvanja, već i po ekonomske aktivnosti koje zavise od prepoznavanja "nezagađenog" okruženja i ideje "divlje prirode", za rekreativne svrhe.49 Konačni cilj je situacija u kojoj su svi dobitnici. Stoga, moderni koncept rezervata biosfere stavlja veći naglasak na odnose između ljudi i biodiverziteta i zaštite društveno-ekoloških sistema, gdje zaštita životne sredine ne treba da se odvija na štetu društveno-ekonomskog razvoja. Ovakav pristup se često ogleda u hibridnim/mrežnim upravljačkim strukturama rezervata biosfere (kolaborativni mehanizmi upravljanja). U Crnoj Gori postoji jedna lokacija na listi svjetske mreže rezervata biosfere, Basen rijeke Tare (proglasen 1976), koji obuhvata lokaciju svjetske baštine i Nacionalni park Durmitor, NP Biogradsku goru i seže do samog izvorišta rijeke Tare i budućeg regionalnog parka Komovi. Konačne granice trebale bi da budu potvrđene na državnom i međunarodnom nivou. Za svrhe procesa praćenja MAB rezervata prirode, Ministarstvo zaštite životne sredine dostavlja izvještaj Savjetu MAB, kao dio redovne procedure izvjestavanja, na svakih 10 godina. Do danas za područje Basena rijeke Tare nije uspostavljen upravljački organ, što ovo proglašeno područje čini "parkom samo na papiru". Trenutno postoji interesovanje lokalnih vlasti sa tog poručja za uspostavljanje upravljačkog tijela, a i za plan integrisanog upravljanja, što je podržano od strane MORTa. Upravljački modeli

Jako je važno kod donosenja odluke o upravljačkim strukturama jednog područja, narocito na ovako velikoj teritoriji i pod specifičnim uslovima gdje nacionalna legislativa ne prepoznaje upravljača za rezervate biosfere, kao ni uloge i odgovornosti, a internacionalna praksa pokazuje veliki broj razlicitih primjera, poći od osnovnih ciljeva za uspostavljanje rezervata biosfere i funkcija koje ovakva zastićena oblast treba da obavlja.

Kao najpopularniji vid upravljanja rezervatima biosfere prepoznat je model kolaborativnog ili upravljanja kroz saradnju. Ovaj model načelno izgleda kao na slici 7. U Crnoj Gori ne postoji MAB komitet/MAB ‘focal point’ tijelo/predstavnik, koje ima ulogu u osnivanju direktnih upravljačkih struktura za rezervate biosfere, i umrežavanja direktnog upravljača u nacionalne i internacionalne nivoe. S tim u vezi, Savetodavnim tijelom moze presjedavati predstavnik centralnog nivoa (istaknuta ličnost na važnom položaju), što opet nije rijedak slučaj kod ovakvih struktura i služi poboljšanju vertikalne koordinacije.

49Coetzer K. et al., 2013

56

Figura 6: Prototip za upravljanje kroz saradnju – kolaborativno upravljanje za MAB BR Tamo gdje su uspjesi rezervata biosfere ograničeni, iskustvo je pokazalo da je to obično nesupjeh uprave rezervata biosfere da na adekvatan način uključe različite zainteresovane strane u odlučivanje i izradu projekata. Stoga će eksplicitno uvođenje sistematičnog, interdisciplinarnog pristupa od početne faze predlaganja rezervata biosfere, kao i bolje strukturirane praktične smjernice za realizaciju, pomoći u ostvarivanju oba cilja: obezbjeđivanju dugoročnog uspjeha rezervata biosfere i zadovoljenja šire potrebe za istraživanjem.50

50Coetzer K. et al., 2013

Odgovaraju: Odboru MABa /Koordinatoru (focal point) MABa, u krajnjoj instanci Ministarstvu

Savjet – saradnička/savjetodavna uloga

Upravljački organ: operativna uloga i odlučivanje

57

IV MODELI ZA ANALIZU TROŠKOVA I KORISTI

Troškovi povezani sa proglašenjem zaštićenog područja su oportunitetni troškovi (uz izvjesne koristi od korišćenja područja na alternativni način).51 Objašnjenje za očekivano povećanje pažnje prema očuvanju biodiverziteta u budućnosti se temelji na tome da će vlade uvesti strožije propise za korišćenje i trgovinu biodiverzitetom. Pored toga, potrošači počinju da koriste kriterijume povezane sa biodiverzitetom tokom kupovine. Ova dva trenda se dodatno odražavaju u odlukama investitora. Međutim, ukupni nivo zabrinutosti zbog gubitka biodiverziteta u investicionom sektoru je još uvijek nizak. Rozlog za to je što, u poređenju sa drugim ekološkim rizicima, gubici biodiverziteta su postepeni, a ne jednokratni dramatični događaj (Svjetski ekonomski forum 2010). Sa novijom povećanom sviješću o društveno-ekonomskom značaju prirode, čini se da se situacija polako popravlja. Postoji malo sumnje da su društveni i pravni pritisci glavni pokretači (i da će to i dalje biti) za motivisanje investitora da uzmu biodiverzitet u obzir u svojim investicionim odlukama, te da na taj način tjeraju preduzeća da se pridržavaju strogih etičkih i ekoloških standarda kako bi mogli da obavljaju svoje poslove. Javni zakonodavni i strateški okviri - podržani javnim finansijama - stoga imaju ključnu ulogu u mobilisanju finansijskih sredstava iz privatnog investiticiong sektora.52

Finansiranje u uslovima uspostavljanja i razvoja novih upravljača za zaštićena područja zahtijeva dugorčno strateško planiranje. Uvođenje transakcija "biodiverziteta" treba se početi sa jednostavnim, direktno povezanim naplatama, koje su takođe lako primjenjive u postojećem sistemu. Zatim, sa strateškim poboljšanjem kapaciteta i svijesti o ekosistemskim uslugama, treba uvesti komplikovanije vrste naplata, koje ne povezuju direktno pružaoca usluga i potrošača.

Efikasnost i djelotvornost upravljanja zaštićenim područjem, zajedno sa obezbijeđenim informacijama, dovodi do sigurne podrške javnosti za zaštićeno područje u smislu spremnosti da se plati finansiranje parka. Spremnost da se plati može se mjeriti potrošnjom posjetilaca (npr. troškovi putovanja) i cijelim nizom vrijednosti nekorišćenja (npr. vrijednosti postojanja) koje pripadaju javnosti. Pozitivan odnos prema zaštićenom području može takođe dovesti do različitog regionalnog ekonomskog razvoja, koji takođe može biti izvor finansiranja za upravljanje zaštićenim područjem. Sve u svemu, javni organi i privatni subjekti (domaćinstva, preduzeća) plaćaju uspostavljanje i funkcionisanje zaštićenog područja u smislu cijelog niza doprinosa (npr. porezi i takse, ulaznice, sponzorstva, donacije). Sa jedne strane, privatni sektor je spreman da plati samo u smislu taksi, troškova putovanja, regionalnih označenih proizvoda, itd.; ako je upravljanje zaštićenim područjem djelotvorno postoji mogućnost i da se doprinese preko članstva i sl. Sa druge strane, radi obezbjeđenja javnih fondova, donosioci odluka u državi moraju se ubijediti da bi obezbijedili dovoljna finansijska sredstva. Posebno važna, s aspekta finansiranja upravljanja, jeste sektorska integracija biodiverziteta i usluga koje zaštićena područja obezbjeđuju i njihovo tržišno uvođenje. Postoji nekoliko važnih koraka u korišćenju sektorskih fondova, a koji se odnose na razumijevanje veza između prirode i različitih ekonomskih sektora: servise koje pruža priroda i uticaj koji razvojni sektori imaju na prirodu. Njihova procjena može da pruži uvid u šeme finansiranja koje potiču iz sektorske ekonomije lokalno i šire.

51Getzner et al., 2012 52Kettunen M. et al. 2013

58

Još jedna mogućnost prisutna je u obliku grantova kojima se može pristupiti kroz projekte, što postaje prilično uobičajen i važan izvor sredstava, posebno u državama EU i zemljama koje pristupaju EU. S tim u vezi važno je imati u vidu da upravljačke structure trebaju da odgovaraju oblicima društava kojima su fondovi namijenjeni. Dvije se različite vrste finansiranja za biodiverzitet mogu razlikovati: 1) opredijeljena podrška biodiverzitetu u okviru posebne budžetske stavke i 2) finansiranje obezbijeđeno za podršku očuvanju prirode i održivo korišćenje biodiverziteta u okviru različitih sektora relevantnih za biodiverzitet (tj. sektorska mobilizacija resursa: poljoprivreda, šumarstvo, ribarstvo, klimatske promjene, turizam, itd.). Sektorska mobilizacija resursa može se postići korišćenjem niza različitih instrumenata i pristupa, kao što su: inovativni finansijski mehanizmi (IFM), uključujući plaćanje servisa ekosistema, ostvarivanje koristi od biodiverziteta (biodiversity offsetting), zeleno oporezivanje, tržišta za zelene proizvode, sertifikacija proizvoda i proizvodnih lokacija i

integrisano finansiranje za biodiverzitet i adaptacije na klimatske promjene. Pored toga, novi mehanizmi imaju za cilj internalizovanje troškova od gubitaka biodiverziteta u cijene, čime se daju pravi signali različitim sektorima i potrošačima da se na taj način pomaže da se izbjegnu dalji gubici. Namjena takvih pristupa i mehanizama je da povećaju doprinos iz javnih kao i privatnih izvora (uglavnom preduzeća i privatno finansiranih razvojnih inicijativa i projekata) kao dopuna postojećim javnim finansijskim sredstvima posebno opredijeljenim za biodiverzitet.53 Na osnovu raspoloživih informacija iz procjene IEEP (Institut za evropsku politiku životne sredine), značajna zelena tržišta za pristupe i instrumente koji omogućavaju sektorsku mobilizaciju resursa, kao što su plaćanje servisa ekosistema, šeme poništavanja ugljenika (offsetting) i sertifikovani proizvodi, već postoje. Takođe se čini da će interesovanje i tržište ovih pristupa i instrumenata rasti u budućnosti. Postojeća tržišta ovog tipa se uglavnom nalaze u razvijenim zemljama. Tabela budućeg širenja zelenog tržišta data je u nastavku. Tabela 7: Buduće širenje zelenog tržišta

Tržišne mogućnosti Veličina tržišta (US$ godišnje)

2008. Procjena do 2020. Procjena do 2060.

Sertifikovani poljoprivredni proizvodi

US$40 milijardi (2,5% globalnog tržišta hrane i pića)

US$210 milijardi US$900 milijardi

Sertifikovani šumski proizvodi

US$5 milijardi FSC sertifikovanih proizvoda

US$15 billion US$50 milijardi

Bio-ugljenik / poništavanje iz šuma

US$21 miliona (2006) US$10+ milijardi US$10+ milijardi

Plaćanja za servise ekosistema povezane sa vodom (vlada)

US$5,2 milijardi US$6 milijardi US$20 milijardi

Plaćanja za upravljanje vododelnicama (dobrovoljno)

US$5 miliona za razne pilot projekte

US$2 milijardi US$10 milijardi

Druga plaćanja za servise ekosistema (podrška vlade)

US$3 milijardi US$7 milijardi US$15 milijardi

Obavezan biodiverzitet US$ 3,4 milijardi US$10 milijardi US$20 milijardi

53Kettunen M. et al. 2013

59

Poništavanja (offsets)

Dobrovoljna poništavanja u biodiverzitetu (biodiversity offsets)

US$17 miiona US$100 miliona US$400 miliona

Ugovori za traženje ljekovitog bilja

US$30 miliona US$100 miliona US$500 miliona

Privatni zemljišni trustovi, procjene očuvanja

US$8 milijardi samo u SAD

US$20 milijardi teško je predvidjeti

Izvor: Kettunen et al. 2013, IEEP, 2013: Bishop (2012) prilaogođeno iz Forest Trends and the Ecosystem Market Place (2008)

Projekcije pokazuju da će razvoj preduzeća okrenutih biodiverzitetu (PBB) zavisiti od stvaranja povoljnog okruženja, i to uspostavljanjem adekvatnog okvira propisa, tržišnih mjera (porezi i subvencije), društvenih normi i dobrovoljnih sporazuma u okviru kojeg funkcionišu. To će naročito biti slučaj sa zemljama u kojima je uloga preduzeća u očuvanju prirode ogranićena zakonom ili gdje ekološki štetne subvencije kontinuirano nanose štetu ekosistemima. Di bi preduzeća cijenila bidiverzitet, očuvanje prirode mora postati profitabilnije od njenog ignorisanja ili uništavanja. Glavni izazov sa kojim se suočavaju sva preduzeća u oblasti biodiverziteta je nedostatak dogovorenih standarda, metoda i prihvaćenih pokazatelja za mjerenje negativnih uticaja i pozitivnih doprinosa očuvanju biodiverziteta. Poslovni modeli PBB su često pionirski i inovativni, što otežava pristup tradicionalnim izvorima finansiranja. Dok se većina preduzeća oslanja na finansijsku podršku banaka i investitora da pokriju troškove početka poslovanja, PBB preduzećima su potrebni grantovi ili subvencije da im omoguće da prođu faze pilot projekta i učenja i da bi se stimulisala potražnja za komercijalnim uslugama očuvanja prirode. Kao rezultat toga, pri osnivanju PBB preduzeća značajna se korist može ostvariti od finansiranja za otvaranje preduzeća (start-up) i/ili zajmova iz javnih izvora ili privatnih fondova za investiranje u biodiverzitet. U tom smislu, vrijeme je posebno važno pitanje za PBB, jer i sa najboljim politikama i instrumentima, koristi od biodiverziteta se neće materijalizovati ili biti održive ukoliko preduzeća u oblasti biodiverziteta ne izdrže dovoljno dugo da postanu komercijalno isplativa. Pristup "strpljivom" kapitalu, koji je orijentisan prema biodiverzitetu, u cilju investicija i širenja je, dakle, suštinski važan faktor za razvoj poslovanja u sektoru biodiverziteta.

60

1. Tržišno upravljanje

Osnov za tržišno upravljanje jeste definisanje pravila tržišne organizacije. Transparentnost u informisanju i održivi mehanizam praćenja i sprovođenja pravila su preduslovi za uspostavljanje tržišnog upravljanja. Analiza literature pokazuje da povećani značaj tržišnog upravljanja zaštićenim područjima često nije praćen implementacijom neophodnih pravila tržišnog upravljanja. Posebno su nedostajali utvrđivanje odgovarajućih pravila transparentnosti, nadzora i kažnjavanja u slučaju kršenja zakona ili su uvedeni sa kašnjenjem. Takav primjer prelaska sa hijerarhijskog modela na tržište bez podrške u vidu pravila tržišnog upravljanja postojao je, na primjer, u Poljskoj, gdje uprave za nacionalne parkove uživaju veliki stepen upravljačke autonomije. Nevladine organizacije izvještavaju o slučajevima gdje uprave za parkove prekomjerno koriste svoju autonomiju i, na primjer, pokrenu sječu velikih obima u nacionalnim parkovima. Problem je povezan sa malim platama i smanjenjem javnog finansiranja za nacionalne parkove. Profit ostvaren prodajom drvne građe pripada pomoćnim preduzećima koja posluju u okviru parkova, i kao takav je najvažniji izvor prihoda za ta preduzeća. Tržišno upravljanje dobija sve više na značaju u političkim raspravama o budućim strategijama za očuvanje biodiverziteta i održivost. Oni koji ostvare koristi, ne plaćaju automatski preko tržišta troškove očuvanja. Sredstva za upravljanje zaštićenim područjima primarno dolaze iz državnih budžeta ili u okviru međunarodne pomoći. Međutim, finansiranje iz tradicionalnih izvora se ne povećava u skladu sa širenjem zaštićenih područja. Teškoće sa uspješnom implementacijom tržišnog upravljanja posebno su vidljive u zaštićenim područjima u zemljama centralne i istočne Evrope, gdje je u brojnim slučajevima brzo uvođenje tržišta rezultiralo lošim upravljanjem i pretjeranim korišćenjem prirodnih reusrsa. Analiza resursa pokazuje da su, zbog budžetskih problema, implementacija tržišnog upravljanja, smanjenje troškova i traženje dodatnih izvora sredstava u zemljama istocne Evrope više nužnost nego način da se unaprijedi upravljanje resursima. Stoga su kontinuirano praćenje i sprovođenje ekoloških međunarodnih standarda i propisa od suštinskog značaja. Tržišta treba da dopunjavaju a ne zamijene regulatorni pristup. Pojedine studije u Evropi ukazuju na opasnost da nedostatak resursa, kapaciteta i podrške države (barem u dijelu obezbjeđenja odgovornosti i transparentnosti) mogu da spriječe preuzimanje odgovornosti na lokalnom nivou. U ispolitizovanom kontekstu, nepostojanje jasnog dogovora oko ciljeva i neslaganja među naučnicima o uzročno-posljedičnom odnosu zahtijevaju da se planiranje sprovede kroz saradnju i da bude proces učenja.

61

2. Analiza troškova i koristi različitih institucionalnih opcija i izbor

poželjnog institucionalnog scenarija

Postoji nekoliko koraka u procjenjivanju mogućnosti finansiranja za sistem zaštićenih područja i za svako zaštićeno područje54: - Procjena trenutnog stanja: identifikacija i kvantitativna procjena postojećih tokova sredstava za biodiverzitet i kvanitativan pregled postojećih ukupnih sektorskih finansijskih tokova (vrste tokova i njihov obim i veličina) koji su najrelevantniji i/ili najineteresantniji za mobilizaciju resursa za sistem zaštićenih područja ili za pojedinačna zaštićena područja. - Procjena budućeg potencijala: na osnovu gornjih informacija, preliminarni zaključci o postojećem nivou i budućim potencijalima za mobilizaciju resursa za biodiverzitet unutar sektora. - Procjena mehanizama: identifikacija instrumenata politike i pristupa koji mogu da podrže sektorsku mobilizaciju resursa, uključujući navođenje ključnih uslova za podsticanje šire sektorske integracije. - Diskusija i zaključci: izvođenje zaključaka povezanih sa mogućnostima za pokretanje sektorske mobilizacije resursa u cilju podrške sistemu zaštićenih područja.

54Prilagođeni IEEP: Kettunen M. et al. 2013

62

Spisak literature Citirana literatura:

Baker, S. & K. Eckerberg. 2008. In Pursuit of Sustainable Development. New governance practices at the sub-national level in Europe. Abingdon: Routledge/ECPR Studies in European Political Sciences.

Baker, S., 2009.In Pursuit of Sustainable Development: A Governance Perspective, not published

Borrini-Feyerabend G., Dudley N., Jaeger T., Lassen B., Broome N. P, Phillips A. & Sandwith T., 2013. Governanceof Protected Areas From understanding to action, IUCN

Carey, B. 2012. Destination Durmitor, 1071 UNESCO Montenegro Durmitor Report

Coetzer K. L., Witkowski E. T. F. & Erasmus B. F. N., 2013.Reviewing Biosphere Reserves globally: effective conservation action or bureaucratic label? Biol. Rev.

Dearden P. Bennett M. & Johanston J., 2005.Trends in global protected area governance 1992–2002. Environmental Management vol. 36

EEA, 2012. Protected areas in Europe — an overview, EEA

French, D. A., 2002. ‘The Role of the State and International Organizations in Reconciling Sustainable

Getzner M., Jungmeier M. & Pfleger B., 2012.Evaluating Management Effectiveness of National Parks as a Contribution to Good Governance and Social Learning, In Tech

ISSP, 2011. The economic value of protected areas in Montenegro, ISSP Kettunen M., D’Amato D. ten Brink P., Mazza L., Malou A. and Withana S., 2013. Potential of sectoral resource mobilisation to implement the Aichi targets in developing countries, Institute for European Environmental Policy (IEEP), Brussels, Belgium, 87 pp + Annexes. Leverington F., Costa K. L., Courrau J., Pavese H., Nolte C., Marr M., Coad L., Burgess N., Bomhard B. & Hockings M., 2010. Management effectiveness evaluation in protected areas – a global study.2nd edition.

Locke H. & Dearden P., 2005. Rethinking protected area categories and the new paradigm. Environmental Conservation 32.

McCool S., Hsu Y.-C., Rocha S. B., Dóra A., Sæþórsdóttir, Gardner L.& Freimund W., 2013. Building the capability to manage tourism as support for the Aichi target, Parks.

Newig J. & Fritsch O., 2008. Environmental governance: Participatory, multi-level - and effective? UFZ Discussion papers, No. 15/2008.

Otto I. &Chobotová V., 2013. Opportunities and constraints of adopting market governance in

Porej, D. & Stanišić, N., 2009.Results of the initial evaluation of Protected Area Management in Montenegro using RAPPAM Methodology.

Saveljić, D. 2009. Environmental risk assessment of the Moraca dams: ornithofauna of Moraca river canyon and Skadar Lake, Report for WWF Mediterranean Programme.

63

Stanciu, E. & Ionita, A. 2013. Governance of Protected Areas in Eastern Europe – overview on different governance types, case studies, and lessons learned. Study commissioned to ProPark, Romania, by the German Federal Agency for Nature Conservation (BfN). BfN-Skripten

Stritih, J. 2012. Preporuke u vezi nacrta Zakona o nacionalnim parkovima, ne publikovan rad Turbé A., 2013. Comparative analysis of biodiversity governance in Europe, Draft final report prepared for GIP ATEN, BIO Intelligence Service, 2011.

Vizi, O. 2002. O pelikanima na skadarskom jezeru, Natura Montenegrina Korišćena literatura:

Bitzer V., 2012. Partnering for Change in Chains: the Capacity of Partnerships to Promote Sustainable Change in Global Agrifood Chains, International Food and Agribusiness Management Review, Volume 15, Special Issue B

Campese, J., Oviedo, G. & Surkin, J. 2012. Summary of Governance Assessment Tools and Indicators, IUCN

Communication from the commission to the European Parliament, the council, the economic and social committee and the committee of the regions, 2011. Our life insurance, our natural capital: an EU biodiversity strategy to 2020, http://www.cbd.int/sp/

COP10 Decision X/2,2011. X/2.Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020, COM 244 final

Dudley, N. (Ed). 2008. "Guidelines for Applying Protected Area Management Categories", Gland, Switzerland: IUCN. x + 86pp

Ekaterine K., 2011. Governance and Public Participation in PAs, Case Studies Austria, Italy and Slovenia, unpublished

Hockings, M., Stolton, S., Leverington, F., Dudley, N. & Courrau, J., 2006. Evaluating Effectiveness, A framework for assessing management effectiveness of protected areas, IUCN, 2nd Edition

IUCN, 2008. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories, IUCN

Janssen J. & Knippenberg L., 2012.From Landscape Preservation to Landscape Governance: European Experiences with Sustainable Development of Protected Landscape, InTech

Kakabadze E., 2011. SCHOLARSHIP REPORT, A Study Funded by the 2010 Alfred Toepfer Natural Heritage Scholarship of the Alfred Toepfer Foundation F.V.S. and awarded by the EUROPARC Federation

Krumpe E. & McCool S, F., 1997.Role of Public Involvement in the Limits of Acceptable Change Wilderness Planning System, In:McCool, S. F.; Cole, D. N., comps. 1997. Proceedings —Limits ofacceptable change and related planning processes: progress andfuture directions; 1997 May 20-22; Missoula, MT. Gen.Tech. Rep.INT-GTR-371. Ogden, UT: U.S. Department of Agriculture, ForestService, Intermountain Forest and Range Experiment Station:16-20.

http://www.cbd.int/sp/

http://www.iucn.org/about/union/commissions/wcpa/wcpa_puball/wcpa_pubsubject/wcpa_categoriespub/index.cfm?uNewsID=1662

64

Kus Veenvliet, J. & Sovinc A., 2009.Protected area management effectiveness in Slovenia, Final report of the RAPPAM analysis. Lausche B., 2011. Guidelines for Protected areas Legislation, IUCN. Luthe T. & Voll F., 2013. An outline of research for systemic governance of protected areas: building partnerships for sustainable management, Institute for Tourism and Leisure, University of Applied Sciences HTW Chur, Switzerland: 5th Symposium Conference Volume for Research in Protected Areas

Marina Markovic, 2008 Feasibility Study for Coastal Area Management Programme (CAMP) Montenegro, for the Ministry of Tourism and Environment of Montenegro and the Priority Actions Programme/ Regional Activity Centre (PAP/ RAC) of the UNEP Mediterranean Action Plan (MAP). Ministry of Spatial planning and environment, 2010. Fourth national report of Montenegro to the Convention on biological diversity.

Ministry of tourism and environment, 2008. Montenegro tourism development strategy to 2020.

Ministry of tourism and environmental protection, 2007. National strategy of sustainable development of Montenegro

Niedziałkowski, K., Paavola J., & Jędrzejewska B., 2012. Participation and protected areas governance: the impact of changing influence of local authorities on the conservation of the Białowieża Primeval Forest, Poland. Ecology and Society [in press]

Protected areas in Central and Eastern Europe, International Journal of the Commons, Vol.7, https://www.cbd.int/decision/cop/?id=12268

http://skocjanski-zatok.org/rezervat/varstvo-narave/zavarovano-obmocje/ http://www.zgs.si/slo/gozdovi-slovenije/o-gozdovih-slovenije/gozdni-rezervati/ http://www.metsa.fi/sivustot/metsa/en/NaturalHeritage/ProtectedAreas/Sivut/ANetworkofProtectedAreasConservesFinlandsNature.aspx http://www.metsa.fi/sivustot/metsa/en/NaturalHeritage/ProtectedAreas/ManagementEffectivenessEvaluation/Sivut/ManagementEffectivenessEvaluationofFinlandsProtectedAreas.aspx http://visitcentralbalkan.net/en http://www.paerke.ch/en/index.php http://www.kpss.si/ http://www.vintgar.si/ http://www.biosphaere.ch/de/ http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/ecological-sciences/biosphere-reserves/europe-north-america/croatiahungary/mura-drava-danube/ http://www.vusz.hr/Cms_Data/Contents/VSZ/Folders/dokumenti/javanustanovazaupravljanjezasticenimprirodnimvrijednostima/o_ustanovi/~contents/B5L2MNH8VNTNDCTQ/2011-3-24-4033751-natura2000-zp.pdf http://www.bfn.de/?L=1 Zakoni: Zakon o životnoj sredini (Službeni list Crne Gore, br.48/08)

https://www.cbd.int/decision/cop/?id=12268

http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/ecological-sciences/biosphere-reserves/europe-north-america/croatiahungary/mura-drava-danube/

http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/ecological-sciences/biosphere-reserves/europe-north-america/croatiahungary/mura-drava-danube/

http://www.vusz.hr/Cms_Data/Contents/VSZ/Folders/dokumenti/javanustanovazaupravljanjezasticenimprirodnimvrijednostima/o_ustanovi/~contents/B5L2MNH8VNTNDCTQ/2011-3-24-4033751-natura2000-zp.pdf



http://www.bfn.de/?L=1

65

Zakon o unaprjeđenju poslovnog ambijenta (Sl. List Crne Gore, br. 40/10) Zakon o šumama (Službeni list Crne Gore, br. 74/2010) Zakon o divljaci i lovstvu (Službeni list Crne Gore, br. 52/2008) Zakona o lokalnoj samoupravi (Sl. list RCG, br. 42/03) Zakon o zaštiti prirode (Službeni list Crne Gore, br. 51/08) Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode (Sluzbeni list, br. 62/2013) Zakon o nacionalnim parkovima (Službeni list Crne Gore, br. 56/09); Nacrti zakona: Predlog novog Zakona o morskom dobru Predlog novog Zakona o Nacionalnim Parkovima Predlog izmjena i dopuna Zakona o zaštiti prirode Strateška dokumenta: Nacionalna šumarska strategija (Strategija sa planom razvoja šuma i šumarstva ), april 2014 Strategija razvoja turizma u Crnoj Gori do 2020 Prostorni plan Crne Gore do 2020 godine Planovi upravljanja: Plan upravljanja - Nacionalni park Skadarsko jezero, 2011-2015 Plan upravljanja – Nacionalni park Durmitor, 2011-2015

66

Dodatak I: Spisak sastanaka Brifing 1, sastanak tima projektnog zadatka: UNDP, 17. januar: Borko Vulikic, Maja Kustudic UNDP; Milena Batakovic, EPA; UNDP, 20. januar: Maja Kustudic UNDP; Jernej Stritih, internacionalni konsultant; EPA, 29. januar: Lidija Scepanovic, Milena Batakovic, EPA; Brifing 2, sastanak tima projektnog zadatka: EPA, 27. mart: Ervin Spahic, Lidija Scepanovic, Milena Batakovic, EPA; i Borko Vulikic, UNDP; UNDP, 14. april: Borko Vulikic, UNDP; Milena Batakovic, EPA; i Jernej Stritih, internacionalni konsultant; Sastanci: 04. februar: Bosiljka Vukovic, Odeljenje za podršku Nacionalnom savjetu za održivi razvoj; 05. februar: Ivana Vojinovic, MORT; 07. februar: Daliborka Pejovic, MORT, Lidija Scepanovic i Minena Batakovic, EPA; 07. februar: Zoran Mrdak, NPCG; 11. februar: Vitomir Tepavcevic, Direktorat za sume Pljevlja; 11. februar: Blazo Jokanovic, Ministarstvo poloprivrede i ruralnog razvoja; 13. februar: Aleksandra Ivanovic, Nemanja Malovrazic i Klaudija Pejović,JP Morsko Dobro 19.februar: Veljko Vrbica, MORT; 12. mart: Borko Vulikic, Centar za odrzivi razvoj/UNDP 29. april: Daliborka Pejovic, Ivana Vojinovic, Ana Pavicevic, Marina Miskovic-Spahic, MORT; Lidija Scepanovic i Minena Batakovic, EPA; Zoran Mrdak, Veselin Luburic, NP; Borko Vulikic, UNDP

67

Dodatak II: Spisak ucesnika konsultativne radionice Konsultativna radionica, UNDP Eco Bulilding, 17. April, 2014.

Imeiprezime Institucija

1. NatasaKovačević NVO “Green Home”

2. Saša Jeknić DirektorNacionalnog parka “Biogradska Gora”

3. BorkoVulikić UNDP

4. Aleksandra Ivanović JP “MorskoDobro”

5. Marina Spahić Ministarstvoodrživograzvojaiturizma

6. BlažoJokanović Ministarstvopoljoprivredeiruralnograzvoja

7. Ana Pavićević Ministarstvoodrživograzvojaiturizma

8. Bogić Gligorović NVO “Društvoekologa”

9. Vitomir Tepavčević Direktorat za šumarstvo

10. Pavle Međedović Direktorat za šumarstvo

11. VesnaZarubica Upravazainspekcijskeposlove

12. AlijaBralić Upravazainspekcijskeposlove

13. LidijaŠćepanović Agencijazazaštituživotnesredine

14. Milena Bataković Agencijazazaštituživotnesredine

15. JernejStritih Konsultant

16. Ana Katnić Konsultant

68

Dodatak III: Spisak spomenika prirode Naziv spomenika prirode

1. Đalovića klisura

2. Lipska pećina

3. Pećina Magara

4. Pećina Globočica

5. Pećina Spila u Trnov / Virpazar

6. Pećina Babatuša

7. Novakovića pećina u Tomaševu

8. Jama Duboki do u Njegušima

9. Kanjon rijeke Pive

10. Kanjon rijeke Komarnice

11. ZajednicePinetum mughi montenegrinum na Ljubišnji (1.000ha), Durmitoru (5.200ha) i Bjelasici (400ha)

12. ZajednicePinus heldraichii na Orjenu (300ha), Lovćenu (300ha) i Rumiji (100ha)

13. Pojedinačne dendrološke površine: Quercus robur scuteriensis u Ćurioc blizu Danilovgrada, Quercus pubescens u Orahovnublizu Kotora, Masline kod Mirovice, Stari Bar i Ivanovići, Budva...

14. Plaže Skadarskog jezera

15. Velika plaža u Ulcinju

16. Mala plaža u Ulcinju

17. Plaža Valdanos

18. Plaža Velji pijesak

19. Plaža Velji pijesak

20. Plaža Topolica, Bar

21. Plaža Sutomore

22. Plaža Lučica, Petrovac

23. Plaža Čanj

24. Plaža Pećin

25. Buljarica

26. Plaža Petrovac

27. Plaža Drobni pijesak

28. Plaža Sveti Stefan

29. Plaža Miločer

30. Bečićka plaža

31. Slovenska plaža, Budva

32. Plaža Mogren

33. Jaz

34. Plaža Pržno

35. Savinska Dubrava u Herceg Novom

36. Botanički rezervatlovora i oleandera, iznad izvora Sopot blizu Risna

37. Botanička bašta planinske floreBo u Kolašinu

38. Botanička bašta generala Kovačevićau Grahovu

39. Park “13. jul” i “Njegošev park” u Cetinju

40. Park hotela Boka u Herceg Novom

41. Gradski park u Tivtu

42. Park dvorca Topolica

69

Dodatak IV: Prijedlog zoniranja nacionalnih parkova55 Zona zaštite

po ZNP Kategorija IUCN Opis kategorje IUCN

I Ia, Strogi rezervat prirode IbPodručje divljine

Kategorija Ia obuhvaća strogo zaštićena područja izdvojena zbog zaštite biološke raznolikosti, i/ili geoloških i geomorfoloških vrijednosti, gdje su posjećivanje, korištenje prostora i drugi utjecaji na prostor strogo kontrolirani i ograničeni. Ova područja mogu služiti kao nezamjenjiva referentna područja za znanstvena istraživanja i monitoring. Kategorija Ib obuhvaća velika neizmijenjena ili vrlo malo izmijenjena područja očuvane prirode, bez značajnijih i stalnih ljudskih naselja, koja su zaštićena i kojima se upravlja na način da se u potpunosti očuva njihovo izvorno stanje.

II II Nacionalni park Kategorija II predstavlja velika prirodna ili gotovo prirodna područja izdvojena sa svrhom zaštite cjelokupnih ekosustava, procesa koji se u njima odvijaju i vrsta koje oni podupiru, na način da ona istovremeno pružaju osnovu za okolišno i kulturalno prihvatljive duhovne, znanstvene, edukacijske, rekreativne i posjetiteljske aktivnosti.

III V Zaštićeni predjeo Kategorija V zaštićenih područja obuhvaća ona područja gdje je dugotrajna interakcija čovjeka i prirode proizvela osebujne ekološke, biološke, kulturne i estetske vrijednosti, i gdje je održavanje tog odnosa nužno da bi se ove vrijednosti sačuvale.

Iako IUCN određuje nacionalni park kao jednu kategoriju, barem u Evropi ne postoji mogućnost za proglašavanje velikih zaštićenih područje, koja bi na cijeloj površini odgovarala samo toj kategoriji. U slučaju Crne gore imamo dijelove parkova, koji u stvari odgovaraju i prvoj kategoriji IUCN (kanjon Tare i Sušice, Biogradska gora) a pogotovo područja kulturnog predjela, koji zbog potrebe po održavanju antropogenih ekosustava (livade, pašnjaci…) zahtijevaju održivo gazdovanje zbog održavanja biodiverziteta tih područja. Takva klasifikacija zona olakšala bi komuniciranje ciljeva parkova i njihovo upravljanje. U praksi to bi značilo da je zona I (rezervatna zona ili zona divljine) prepuštena prirodnom razvoju, a posjećivanje je vrlo ograničeno. Zona II (zona prirodnih procesa i posjećivanja) isto tako je prepuštena prirodnom razvoju a u njoj je razvijena infrastruktura (staze, skloništa, interpretativna infrastruktura) koja omogućava veći broj posjetitelja bez da oštete prirodu. Zona III (kulturni predjeo– culturallandscape) ima za cilj održavanje tradicionalnih antropogenih ekosustava, održivo gazdovanje njima kao i očuvanje materijalne i nematerijalne kulturne baštine. Ciljevi te zone zahtijevaju prisutnost lokalnog stanovništva i tradicionalnih djelatnosti, kao i mjere poticanja održivog, suprirodnog ruralnog razvoja. Prema njihovim karakteristikama, različiti parkovi imat će različiti omjer tih zona. Ali ovakvo zoniranje omogućava i međunarodnu usporedivost pojedinih zaštićenih područja.

55Preuzeto u potpunosti od Stritih, 2012.

Documents

ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE - Agencija za zaštitu ... · područja Katič u rnoj Gori i procjena morskih i priobalnih ekosistema - Zadatak 1: Analiza zakonodavnog i institucionalnog