1

AHMET YESEVİ ÜNİVERSİTESİ

Yerel Yönetimler Yüksek Lisans ProgramıAnayasa ve İdare Hukuku Dersi Ödevi

Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sitemlerinin Türkiye’de Uygulanabiliriliği

HAZIRLAYAN

Yusuf ACAR

112178514

Çanakkale/ 22 Mayıs 2012

2

“İnsanlar melek olsaydı, devlete lüzum kalmazdı”

James Madison*

Siyasi partiler, doğrudan bir araya gelemeyen toplumsal sınıf ve katmanlarınuzlaşmasını sağlayan araçlarıdır. Belli uzlaşmaların sağlanamadığı, asgari müştereklerin akılcışekilde tespit edilemediği durumlarda, toplumsal sınıflar arasındaki çelişkiler sosyalpatlamaya sebebiyet verir. İşte siyaset, bu toplumsal uzlaşmanın sağlanması, sınıfların asgarimüştereklerinin tespiti, talepler arasındaki çelişkilerin en uygun şekilde çözümekavuşturulabilmesi bilimidir.

Bir toplumun kendi geleceğini kendi tayin etmesinin en güzel yolu, doğrudandemokrasidir. Yani toplumsal yaşamı ilgilendiren kuralların konması, uygulanması veuyuşmazlıkların çözümlenmesinde, her bir bireyin doğrudan karar verebildiği doğrudandemokrasi, ortak aklın doğrudan tesis edildiği en verimli sistemdir. Ancak toplumlar gelişip,daha üst seviyelerde birbirlerine uyum sağlayarak büyüdüklerinde, her bir bireyin, kamusalyaşamın oluşumuna doğrudan katılma imkânı fiilen ortadan kalkmıştır. Temsili demokrasininortaya çıkmasının sebebi iste bu gelişme ve büyümenin ortaya çıkardığı, fiili & doğrudandemokrasi imkânsızlığıdır. Temsili demokraside asıl olan, tüm sosyal sınıf ve katmanların,kamusal organlarda temsil edilmesidir. Tüm sınıf ve katmanlar arasında bir sosyal uzlaşmayıancak bu yaygın temsil temin edebilir.

Dünya’daki ülkelerin rejimleri ne olursa olsun ülkeler “Başkanlık”, “Yarı Başkanlık”ve “Parlamenter “ sistem olmak üzere üç şekilde idare edilirler. Türkiye’de 1920 yılından buyana askeri darbelerin getirdiği ara dönemler hariç hep parlamenter demokrasi ileyönetilmiştir. Bununla birlikte 1970’li ve 1990’lı yılların koalisyon hükümetlerinin ülkeyegetirdiği istikrarsızlık nedeniyle başkanlık ve yarı başkanlık sistemleri zaman zamantartışılmıştır. Bundan sonra halkın oyu ile seçilecek olan Cumhurbaşkanı ve gündemdekianayasa tartışmaları ekseninde bir kez daha tartışılmaya başlayan “Başkanlık Sistemi” nemevcut sistemleri inceleyerek bakmakta yarar vardır.Başkanlık sisteminin yeniden gündemegetirilmesine ihtiyaç duyulmasının ülkenin uzun vadeli ihtiyaçlarının mı gözetilerek, siyasalaktörlerin geleceğini garantiye almak için mi tartışılmaya açıldığından emin olmak pekmümkün gözükmemektedir. Sistem ve ikbal tartışmalarının birbirine karıştığı bir siyasalkonjonktürde yönetim sistemi tartışmalarına girilmesinin sağlıklı sonuçlar doğuramayacağı daortadır.

Batı dillerinde kullanılan Latince kökenli “parlamento” kelimesi, Türkçe’ deki“meclis” ve “divan” kelimelerinin karşılığıdır ve bir konuda karara varmak üzere görüşmeyapan kurul anlamına gelmektedir. Hukuk ve siyasi bilimlerde ise parlamento, “halkı temsiletmek üzere, halk tarafından seçilen üyelerden meydana gelen, kanun yapan ve devletinönemli işlerine karar veren siyasi kurul” demektir. Buna göre, devlet yönetiminde görev alanbir kurulun parlamento olabilmesi için, halk tarafından seçilmiş olması, kanun yapma veönemli siyasi kararlar alma yetkisinin bulunması gerekmektedir. Önemli siyasi kararlaralmasına rağmen, üyeleri halk tarafından seçilmediği için Osmanlı döneminin “divan-ıhümayun “ ve “şura-yı saltanat” parlamento sayılamaz. Devlet işlerinin görüşüldüğü her kurulparlamento olmadığı gibi, parlamentosu bulunan her ülkenin hükümet şekli de “parlamentersistem” değildir. Temsili demokrasiyi benimseyen her ülkede bir parlamento vardır. Fakat buülkelerin hükümet şekilleri, “parlamenter hükümet” olabileceği gibi, “başkanlık hükümeti”veya “meclis hükümeti” de olabilir. Bu nedenle, temsili demokrasiyi benimseyen her ülkeninbir parlamentosu vardır, fakat parlamentosu olan her devletin hükümet şekli “parlamentersistem” olmayabilir.

3

Parlamenter sistemin ortaya çıkması, krala ait yasama yetkisinin seçimle oluşan birparlamentoya geçmesi, yani yasama ve yürütme kuvvetlerinin ayrılması şeklinde olmuştur.Bu nedenle parlamenter sistem yasama ile yürütme kuvvetlerinin ayrılığı prensibine dayanır.Parlamenter sistemin benimsediği ayrılık hukuki eşitlik, karşılıklı işbirliği ve etkileşmeyedayanan bir ayrılıktır. Bu özelliğinden dolayı parlamenter sisteme, “kuvvetlerin işbirliğisistemi” de denilmektedir. Parlamento ile hükümet arasındaki işbirliği, önemli devletkararlarının alınmasında açıkça görülür. Örneğin, kanunların yapılmasında, yasama(parlamento) ve yürütme (hükümet) organlarının ayrı ayrı görev ve yetkileri vardır.Parlamento, kanunları görüşerek kabul eder, hükümet ise kanunları hazırlar, teklif eder vekabul edildikten sonra da yayınlar. Parlamenter rejimde yasama ve yürütmenin birbirlerinikarşılıklı olarak etkilemeleri de önemlidir. Yürütmenin “başbakan” ve “devlet başkanı” olmaküzere iki başı vardır. Bunlardan devlet başkanı (genellikle cumhurbaşkanı) parlamentotarafından seçilir. Esas önemlisi parlamento, hükümetin faaliyetlerini kontrol eder vegerektiğinde onun siyasi sorumluluğunu belirler. Buna karşılık yürütme, meclisinfeshedilmesini talep ederek yasama organı üzerinde etkili olmaktadır. Parlamenter hükümetsistemini, temsili demokrasinin öteki uygulamalarından ayıran başlıca özelliklerin, “iki başlıyürütme”, “bağımsız ve sorumsuz devlet başkanlığı”, “parlamentoya karşı sorumlu kabine”,“uyumlu ve birlik içinde çalışan bir bakanlar kurulu”, “yürütme organının yasamayıfeshedebilmesi” olduğu söylenebilir. Parlamenter sistemde yürütme organının, devlet başkanıve başbakan olmak üzere iki başı vardır. Bunlardan devlet başkanı, adından da anlaşılacağıüzere, devleti de temsil eden kişi olarak, yürütmenin sorumsuz başıdır. Başbakan ise,bakanlarla birlikte kolektif bir organ olup, yürütmenin sorumlu kanadını oluşturmaktadır.Başbakan, dar anlamda “hükümet”, ya da “kabine” olarak da adlandırılan bakanlar kurulununbaşıdır. Parlamenter sistem, oldukça uzun sayılabilecek bir gelişim sonucunda 18. yüzyıldaİngiltere’de doğmuş ve 19. yüzyılda diğer batı ülkelerinde benimsenmiştir. Batı’da bu yıllardahalkın seçtiği parlamentolar karşısında mutlak monarşilerin gerilediği görülmektedir.Gerileyen monarşilerle güçlenen parlamentoların belli noktalarda uyuşmaları, parlamentersistemi doğurmuştur. Ancak parlamenter sistemin kuruluşunun, tüm ülkelerde aynıaşamalarda gerçekleştirildiği söylenemeyeceği gibi, günümüzde de tek tip birparlamentarizmden söz edilemez.

Başkanlık sistemi, yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirinden “sert” bir şekildeayrıldığı bir hükümet sistemidir. Bu sistemde, yürütme organı tek bir kişiden oluşur. Bu kişide başkandır. Başkan belli bir süre için doğrudan doğruya halk tarafından seçilir ve süresidolmadan da görevden alınamaz. Yani başkan, yasama organı karşısında sorumsuzdur;yasama organı başkanı güvensizlik oyuyla görevden alamaz. Buna karşılık, yasama organı dabaşkan tarafından feshedilemez. Yani başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme organlarıbirbirlerinin hukuksal varlığına son verememektedirler. Başkanlık sisteminde aynı kişi, aynıanda hem yasama, hem de yürütme organında görev alamaz. Bu tanım çerçevesinde dünyadahepsi birbirinden farklı, kendi tarihi, sosyolojik ve siyasal koşullarının ürünü olan başkanlıkrejimleri mevcuttur. Bütün bu rejimlerin içinde herkes tarafından en başarılı bulunan örnek,ABD başkanlık sistemidir. Bundan dolayı Türkiye'de her ne zaman başkanlık sistemitartışmaları başlasa bir ön kabul olarak hep Amerikan tarzı başkanlık sistemindenbahsedildiğinden hareket ediliyor. "Başkanlık Sistemi" derken öncelikle tam olarak neyikastettiğimizin son derece açık olması gerekmektedir. Çünkü dünyada tek bir çeşit başkanlıksistemi yoktur ve demokratik standartlar açısından başarılı olanların sayısı da ve niteliği debellidir. Başkanlık sisteminin temel unsurları:A) Başkan, halk tarafından doğrudan ve dolaylı olarak belirli bir süre için seçilir. Bu sürehiçbir biçimde parlamento tarafından kısaltılamaz ve feshedilemez.B) Kuvvetler ayrılığı kesin bir biçimde uygulanır. Devlet organlarının eşgüdüm içindeaksamadan çalışması için fren ve denge sistemiyle organların yetki ve güç suiistimaliengellenir.

4

C) Hükümet üyeleri (sekreterler) başkan tarafından seçilir ve azledilir. Başkan hükümetüyelerinin düşüncelerine uymak zorunda değildir. Hükümet üyeleri yasama organı içindenBaşkan tarafından seçilebilir ancak seçildikten sonra yasama organı üyeliklerinisürdüremezler.D) Devlet başkanı, hükümet başkanı ayrımı yoktur.E) Başkan görevi ile ilgili işlerden dolayı sorumsuzdur.

Başkanlık sisteminin iyi işlemesi için gerekli olduğu ileri sürülen koşullar şunlardır:A)Başkanın yasama organını feshetme yetkisi olmamalıdır.B)Başkana yasaları veto edebilme hakkı tanınmalıdır. Başkanın vetosu da yasama organınınözel çoğunluğu tarafından aşılabilmelidir. Örneğin 3/5 veya 2/3 gibi.C) Başkan yasama organının üyesi olmamalıdır.

ABD Anayasası, gerçekten de yürütme ve onu denetleyen yasamayı birbirinden ayırmış veyukarıda sözünü ettiğimiz, aynı iradenin her iki kuruma da egemen olmasını geneldeönlemiştir. Seçim sistemlerinin ve tarihlerinin farklılığı nedeniyle ABD başkanları, başarılılarıhariç, hep muhalefetin çoğunlukta olduğu meclislerle uğraşmak ve kongre denetimininDemokles kılıcı altında iş görmek zorunda kalmışlardır. Amerika'da Kongre denetimi uzunsüredir sistematik hale getirilmiş ve hükümetteki her bakanlığın simetriği olarak kongrede onudenetleyen bir daimi komite kurulmuştur. Her siyasi çatışmanın sonunda uzlaşma ileçözülmesi başkanlık sisteminin işlemesi için hayati önem taşır. Böyle bakıldığındademokrasinin, şeffaflığın, denetimin, bireysel hak ve özgürlüklerin daha da geliştirilmesi,demokrasilerin olmazsa olmazı olan güçler ayrılığı ilkesinin güçlendirilmesi için parlamentersistemden vazgeçmemiz ve herhangi bir tecrübeye sahip olmadığımız başkanlık sisteminegeçmemiz gerekmemektedir. Başkanlık sistemin doğal sonucunun iyi yönetim, iyi yönetişimve daha iyi bir demokrasi, daha özgür ve müreffeh bir ülke anlamına gelmediğiniörneklerin** bir kaç istisna dışında neredeyse tamamı ispatlamaktadır.

Diğer bir sistem olan “Yarı başkanlık sistemi”, hükümet başkanı ve cumhurbaşkanıarasında yürütme yetkilerinin paylaşıldığı, yasama ve yürütmenin işbirliği içinde çalıştığıkesin kuvvetler ayrılığının olmadığı bir hükümet sistemidir. Bu sistemde de Cumhurbaşkanıgenel oy ile halk tarafından seçilmekte ve hükümet millet meclisi önünde sorumlusayılmaktadır. Fransa'nın uyguladığı bu sistemde parlamenter rejime göre temel farklılıklarşunlardır: Klasik parlamenter rejim Cumhurbaşkanına sembolik görevler yüklediği halde, yarıbaşkanlık sisteminde yetki sahası daha geniştir. Örneğin meclisi dağıtabilme, referandumisteyebilme, anayasa konseyi üyelerini atama ve olağanüstü durum ilan ederek yasama,yürütme ve hatta yargı gücünü elinde toplayabilmektedir. Cumhurbaşkanı, dış politika vesavunma konularında da ağırlığa sahiptir. Fransa da cumhurbaşkanları, her ülkede olduğu gibianayasal düzenin istikrar içinde işlemesi ve devlet organlarının uyum içinde çalışmasındansorumludurlar. Anayasa bu görevi yerine getirebilmek için onlara geniş yetkiler tanır. FransaCumhurbaşkanı parlamentoyu dağıtarak yeniden seçime götürebilir, hükümeti atar ve bununiçin güvenoyu gerekmez. Hükümet üyeleri eğer aynı zamanda meclis üyesi iseler, meclisüyelikleri düşer. Ancak parlamento atanmış bir hükümet için güvensizlik oyu verebilir.Dolayısıyla başbakan ve kabinesi meclis dışında ve cumhurbaşkanı ile meclis arasında birkonumdadır. Fransız anayasasının çatışmaları çözücü ve uyumu kolaylaştırıcı birçok hukukiincelikleri daha varsa da bunların hepsini sergilemek için yerimiz yetersizdir. Burada dikkatedilmesi gereken parlamentoya hakim irade ile hükümete hakim iradenin kısmenbirbirlerinden ayrılmasıdır. Böyle bakıldığında kendi krizlerinden çıkış yolunu birçokdenemeden sonra bulabilen Fransa ile benzerliklerimiz çok değildir.

Türk siyasetinin üzerinde düşünürken yok sayamayacağımız alışkanlıklarından biriuzlaşma eksikliği ve rakipler arasında genellikle aşırıya götürülen siyasi tutum sertliğidir. Bukonuda sadece siyasetçileri suçlayarak bir yere varamayız; çünkü bu siyasi tarzın Türk

5

toplumsal yapısından kaynaklanan temelleri vardır. Türkiye'de ne yazık ki, Türkiye için neyiniyi olduğu konusunda taban tabana zıt düşünen "segmentler" vardır; siyasi edebiyatımızda"hain" suçlamalarına sık rastlanır ve bu hal, toplumsal dokuları devrimler ya da anideğişimlerle yırtılmışlığın yara izlerini taşıyan bütün ülkelerde görülmektedir.Tarihi-toplumsal gelişimi nedeniyle Rusya, tıpkı Türkiye gibi siyasi uzlaşmadan çok siyasiradikalizme yatkın ve çatışmacı bir siyasi kültür geliştirmiştir. Rusya’nın siyasi sistemi YarıBaşkanlık olarak değerlendirilse de kendine özgü yapısı nedeniyle ayrı bir yere sahiptir.Rus Anayasası, her ne kadar giriş metninde ABD Anayasası'nı taklit etmiş ise de genel hukukimantık açısından 1958 Fransız 5. Cumhuriyet Anayasası'na benzer. Cumhurbaşkanı halktarafından tek dereceli olarak seçilir ve geniş yetkileri vardır. Atadığı başbakan meclisçeonaylanmak zorunda ise de, bakanları başbakan onayıyla cumhurbaşkanı atar. Cumhurbaşkanıtek tek bakanları görevden alabileceği gibi, bütün hükümeti de görevden alabilir.Cumhurbaşkanının bir başka yetkisi de belli şartlar oluştuğunda meclisi dağıtmak ve seçimegötürmektir. Bu şartların en ilginçlerinden biri şöyledir: Hükümet meclisten güvenoyualamadığı takdirde cumhurbaşkanı muhayyerdir. Hükümeti görevden alabilir ya da meclisidağıtarak seçime gider. Süper Yetkili Cumhurbaşkanlı Yarı başkanlık Sistemi dolayısıyla,Rusya’da hem yasamanın hem de yürütmenin üstünde yer alan bir başkanlık sistemivardır.Bu değerlendirmeler ışığında Türkiye’de mevcut sistemden şikâyet edip onu değiştirmekisteyen siyasilerin hayali aslında Amerika ya da Fransa tarzı başkanlık sistemlerinden çokRusya tarzı başkanlık sistemine daha yakın gözükmektedir. Ancak tüm eksiklilerine rağmenparlamenter sistemin krizleri giderici mekanizmaları bulunmaktadır. Başkanlık Sistemi içindeise bu türden sürekli krizlerin Türkiye'de varacağı yer Moskova'da Ekim 1993'te olanlarabenzer olacaktır. Bilindiği gibi eski anayasanın kilitlediği cumhurbaşkanı Yeltsin ve RusParlamentosu arasındaki anlaşmazlık sonucu, parlamento içinden Aleksandr Rutskoy'u başkanseçerek Yeltsin'i tanımadığını ilan etmiş; Yeltsin de parlamentoyu topa tutturmuştu.Türkiye’de 12 Eylül Anayasası ve parça bölük anayasa değişiklikleri parlamenter sistemdekiyetki-sorumluluk dengesini bozmuştur. Bugün tek parti iktidarı ve siyasi istikrar vardır amaileride yeniden koalisyonlar kargaşası da karşımıza çıkabilir ama çözüm, yüz yıllıkparlamenter geleneğimizin ve kurumlarımızın üstüne başkanlık sistemini ‘aktarmak’ değildir.Parlamenter sistemin etkin ve dengeli işlemesini sağlayacak düzeltmelerin neler olacağıkonusunda kafa yormamız gerekmektedir.

* James Madison- Amerikan demokrasisinin kurucularından, Amerika’nın 4. Başkanı (1809-

1817)

** Başkanlık Sistemi uygulayan ülkeler; Afganistan, Arjantin, Ermenistan, Beyaz Rusya,

Bolivya, Brezilya, Şili,Guatemala, Kolombiya, Kostarika, Güney Kıbrıs, Dominik

Cumhuriyeti, Ekvator, El Salvador, Haiti, Honduras, Endonezya, İran, Kenya, Liberya,

Meksika, Nikaragua, Nijerya,Panama, Peru,Filipinler, Güney Kore, Seyşel Adaları, Srilanka,

Sudan, Surinam, Tanzanya, Uganda, ABD, Uruguay, Venezuella, Sierra Leone, Zambia.

Kaynaklar ;Wikipedia

Hürriyet Gazetesi

6

Başkanlık ve Yarı başkanlık Sistemi; TÜRKİYE’de uygulanabilirliği tartışmaları, İstanbul Ticaret ÜniversitesiSosyal Bilimler Dergisi Yıl:6 Sayı:11 Bahar 2007/2 s.163-181

www.anayasa.gen.tr

Site Politik Danışmanlık Raporu