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Backhaul Advisory S.A.S.
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Análisis de necesidad de implementar medidas
asimétricas sobre COMCEL S.A.
Un estudio para:
TELEFÓNICA
Elaborado por:
BACKHAUL ADVISORY S.A.S.
Bogotá D.C., agosto 26 de 2019
Backhaul Advisory S.A.S.
1
Contenido
Introducción ....................................................................................................................................................................... 3
1. Marco conceptual ................................................................................................................................................... 5
1.1 Apalancamiento de monopolio ..................................................................................................................... 5
1.2 Empaquetamiento de servicios ................................................................................................................. 7
1.3 Conclusiones ................................................................................................................................................... 9
2. Revisión de mejores prácticas internacionales ........................................................................................... 11
2.1 Marcos regulatorios generales ............................................................................................................... 11
3. Revisión de experiencias internacionales ..................................................................................................... 14
3.1 Casos el derecho de la competencia asociados a mercados conexos...................................... 14
3.1.1 Control de las operaciones de concentración entre empresas .............................................. 14
3.1.2 Directrices sobre el análisis de mercados de la Unión Europea ............................................. 15
3.1.3 Definición y análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles 20
3.2 Intervención ex post de mercados por apalancamiento de un mercado en otro ................ 20
3.2.1 Unión Europea - Sanción por abuso de posición de dominio de Google (2017) – Mercado
de servicios de compras comparativas. ........................................................................................................ 20
3.3 Conclusiones ................................................................................................................................................ 22
4. Análisis del marco regulatorio colombiano y la competencia en los mercados............................. 25
4.1 Antecedentes ............................................................................................................................................... 25
4.2 Limitaciones de aplicación en el caso colombiano ......................................................................... 28
4.3 Subasta de espectro 4G en Colombia - 2013 ................................................................................. 30
4.4 Conclusiones ................................................................................................................................................ 31
5. Propuesta de medidas regulatorias diferenciadas .................................................................................... 32
5.1 Impacto de la situación del mercado en la subasta de espectro................................................ 32
5.2 Benchmarking: Medidas frente operadores móviles dominantes en procesos de asignación
de espectro ................................................................................................................................................................. 32
5.2.1 Revisión de experiencias internacionales ....................................................................................... 34
5.2.2 Lecciones aprendidas y medidas propuestas para la subasta de 700 MHz en
Colombia ................................................................................................................................................................ 63
Backhaul Advisory S.A.S.
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5.3 Medidas regulatorias adicionales requeridas .................................................................................... 68
5.3.1 Mercado mayorista de terminación de llamadas móvil-móvil ................................................ 68
5.3.2 Otras medidas regulatorias asimétricas ..................................................................................... 69
Bibliografia ...................................................................................................................................................................... 71
Backhaul Advisory S.A.S.
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Introducción
Las transformaciones y la dinámica del sector de las telecomunicaciones y las tecnologías de la
información, así como su carácter transversal a otros sectores económicos, que permea el
crecimiento y desarrollo económico trae importantes responsabilidades a los agentes y las
autoridades de intervención para garantizar condiciones adecuadas presentes y futuras de
competencia, que garanticen tanto la inversión de los proveedores como la pluralidad de ofertas,
mejores condiciones en la prestación del servicio, precios y calidad, y el logro de los objetivos de
política pública.
Con ese horizonte, en este momento Colombia enfrenta la necesidad de tomar decisiones que
afectarán de manera determinante las condiciones del mercado, derivado del proceso de
asignación de espectro, decisiones de intervención exante en un escenario de recomposición
institucional derivado de la Ley 1978 de 2019, por lo que es necesario que las autoridades de
intervención consideren el abanico amplio de herramientas para garantizar el mejor entorno de
desarrollo del sector.
En ese contexto el presente estudio realizado por Backhaul Advisory S.A.S por encargo de
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P se ocupa de presentar el debate especializado sobre el
apalancamiento de monopolio, que ha sido analizado en Colombia excepcionalmente, pero que
internacionalmente ha permitido intervenir los mercados para hacer frente a problemas
complejos de competencia.
En primer lugar, se presenta el marco teórico del apalancamiento de monopolio, en particular la
evolución del concepto con énfasis en el empaquetamiento de servicios, ante la presencia de
pérdida de excedente de los consumidores o incremento de costos de cambio para éstos.
En los capítulos segundo y tercero, se recogen las mejores prácticas internacionales en la materia,
incluyendo los marcos regulatorios generales como la revisión de experiencias internacionales,
que no solo ejemplifica las posibles intervenciones para garantizar el buen funcionamiento de los
mercados sino la necesidad de intervención de las autoridades sectoriales en su conjunto, ya sea
en razón al derecho de la competencia en mercados conexos, control de operaciones de
concentración entre empresas, a través de la regulación exante o expost, conforme a los principios
generales que rigen la competencia y de acuerdo con la realidad y las necesidades de los
mercados.
Backhaul Advisory S.A.S.
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En cuarto lugar, se presenta el análisis del caso colombiano y la pertinencia de adoptar medidas
regulatorias diferenciadas, identificando el impacto de la situación del mercado en la subasta de
espectro que actualmente adelanta el Gobierno colombiano. En ese contexto, en el último capítulo
previa el benchmarking respecto de las medidas frente operadores móviles dominantes en
procesos de asignación de espectro, y la revisión de las principales experiencias internacionales,
se presenta un análisis de lecciones aprendidas y medidas para la subasta de 700 MHz en
Colombia y otras medidas a ser adoptadas por los reguladores ya sea en el mercado mayorista
de terminación de llamadas móvil-móvil o en el proceso de asignación de espectro, en un
mercado que amerita condiciones asimetrías.
Backhaul Advisory S.A.S.
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1. Marco conceptual
1.1 Apalancamiento de monopolio
El apalancamiento de monopolio (monopoly leveraging) es el uso del poder de monopolio en un
mercado para apalancarse sobre él y obtener una ventaja competitiva en otro mercado (relacionado
o conexo). En la literatura, el concepto del “apalancamiento de monopolio” (monopoly leveraging)
ha evolucionado bajo tres “corrientes”: I) acercamiento tradicional, II) escuela de Chicago y III) pos-
escuela de chicago. La aproximación tradicional define el apalancamiento como una amenaza,
debido a que, si un monopolista tenía beneficios en un mercado, es aún peor que exista no uno sino
dos monopolios. El impacto de este problema es doble: por una parte, el monopolista obtiene rentas
supranormales en dos mercados. El segundo, inhibe la entrada de competidores en el segundo
mercado.
Los principales críticos de esta corriente fueron los economistas de la escuela de Chicago, quienes
introdujeron el argumento de “suma fija” del análisis antimonopolio, donde argumentaban que una
empresa con poder de mercado puede obtener sus ganancias de su mercado original, de otro
mercado o de cualquier combinación de los mismos, pero el monto total de beneficios es fijo. En
este sentido, se afirmaba bajo esta corriente que partiendo de la base que para que el
empaquetamiento tengan sentido se requiere que los bienes sean complementarios, por su misma
naturaleza (de complementariedad), al subir los precios del primer bien, cae la demanda por el
segundo bien.
Finalmente, la tercera corriente, que a su vez refuta lo dispuesto por los economistas de la escuela
de Chicago, señala que al levantar algunos de los supuestos del modelo de los economistas de
Chicago, como que las empresas solo buscan maximizar sus beneficios, la venta atada, el
apalancamiento y el empleo de precios predatorios cobra más relevancia y sentido económico. Es
así como suponiendo que una empresa puede estar interesada en maximizar la producción total,
aumentar las ventas o acelerar las tasas de crecimiento, los efectos nocivos del apalancamiento
quedan plenamente justificados en el debate económico (Chang, 2009).
En esta misma línea, Nalebuff (2004) muestra cómo un monopolista que tiene poder de mercado en
el bien A lo utiliza para ganar poder de mercado competitivo del bien B, para aumentar sus ganancias
aún sin recurrir a ningún tipo de coerción. La fuente de ganancia es la ineficiencia de los precios de
monopolio, por lo que el monopolista puede cobrar un precio ligeramente más bajo; por lo tanto,
el monopolista puede recuperar esa ganancia con un precio superior en el mercado del bien B o
mediante una mayor participación, o si se permite la coerción o un paquete forzado aumentando la
capacidad del monopolista para extender su influencia en la esfera de influencia. Esta solución no
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representa un daño para los consumidores, pero si para los competidores, los cuales pueden ser
excluidos del mercado B.
En virtud de las preocupaciones que generan este tipo de prácticas, se han considerado tres tipos
de apalancamiento de monopolio en los tribunales para determinar si existen o no comportamientos
anticompetitivos (Lazzaro, 2004):
i. Un monopolista usa su poder de monopolio en un mercado para monopolizar otro mercado.
Este tipo es universalmente aceptado porque la teoría combina el principio de
apalancamiento con la causa de acción bien establecida para la monopolización ilegal.
ii. Un monopolista usa su poder de monopolio en un mercado para intentar monopolizar otro
mercado. Similar al primer tipo de apalancamiento de monopolio, esta teoría se basa en la
causa de acción bien establecida para el intento de monopolización.
iii. Un monopolista aprovecha su poder de mercado para obtener una ventaja competitiva en
otro mercado. Aquí se presentan diferencias entre los diferentes circuitos para establecer si
se están presentando comportamientos anticompetitivos, debido a que el tener ventajas
comparativas sobre un mercado no es necesariamente un comportamiento anticompetitivo.
Un caso empírico de la aplicación de la teoría del apalancamiento de monopolio a los sectores de
red e innovación se dio en 1998, cuando el Departamento de Justicia de Estados Unidos demandó a
Microsoft por su abuso del poder de monopolio debido a que tenía en un mismo paquete su
producto de software estrella de navegación de la web (Internet Explorer) con su sistema operativo
Microsoft Windows. En su defensa, Microsoft argumentaba que se trataba de un proceso de
innovación. (Clarke-Smith, 2002).
Por su parte, la literatura también señala casos en los que se sugieren intervenciones regulatorias ex
ante. Uno de los sectores afectos al empaquetamiento de servicios es el de las telecomunicaciones,
el cual ofrece paquetes de voz, internet, y televisión entre otros. Gracias a la diversidad de
plataformas y medios que permite internet, algunas empresas que tienen poder de mercado sobre
alguno de los eslabones de la cadena de valor del sector (normalmente infraestructura), lo utilizan
para ganar poder de mercado en los otros eslabones. En este sentido se han establecido algunas
propuestas regulatorias para lidiar con el apalancamiento de monopolio en la región (Nuechterlein
& Weiser, 2005):
i. La primera propuesta obligaría a los proveedores de acceso a banda ancha a ofrecer a sus
usuarios finales una selección de proveedores de servicios de Internet independientes (ISP)
con la esperanza de que esos ISP desempeñen en el mundo de banda ancha la misma
función de preservación de la competencia que tradicionalmente han desempeñado en el
marcado de banda estrecha. Esto con el fin de ir amortiguando aplicaciones y proveedores
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de contenido contra la invasión competitiva de empresas integradas verticalmente con poder
de mercado en la capa física.
ii. La segunda propuesta, asociada con el término "neutralidad de la red", busca proteger la
competencia en los eslabones con mayor valor agregado o más altos de manera más directa
al obligar a los proveedores de acceso de banda ancha a justificar su fracaso para admitir
aplicaciones particulares o para transportar contenido particular.
iii. El tercer conjunto de propuestas implica promover una mayor competencia en el eslabón
físico en sí mismo, eliminando así cualquier "monopolio" relacionado con la transmisión que
pueda aprovecharse en primer lugar.
En la práctica, como se señaló anteriormente, el empaquetamiento de servicios, es la figura a partir
de la cual se puede ejercer un apalancamiento estratégico. Adams & Yellen (1976) enumeran las tres
opciones de paquetes disponibles para un vendedor con poder de mercado: I) Componentes puros
(PC) se refieren a la venta de los productos desagregados, II) paquete puro (PB) es una opción para
vender solo un paquete, y III) Paquete mixto (MB) es una opción para vender los productos
componentes tanto en un paquete como individualmente. A continuación se presenta una revisión
sobre las implicaciones del empaquetamiento de servicios.
1.2 Empaquetamiento de servicios
La agrupación o empaquetamiento constituye una estrategia para vender varios productos en un
paquete. Estos productos, al ser agrupados, presentan un descuento relativo de los precios frente a
la compra individual. Por este motivo, se han reconocido algunas estrategias que influyen en la
rentabilidad de los paquetes(Nalebuff, 2003):
I. Aprovechamiento del poder de mercado sobre un mercado A para adquirir una ventaja en el
mercado B (apalancamiento de monopolio), a través del empaquetamiento. Esta estrategia
permite que se reduzca la probabilidad o se mitigue el costo de entrada en el otro mercado,
lo que permite que se creen barreras para los demás competidores en la entrada al mercado
B.
II. Heterogeneidad de los precios de reserva del consumidor y su estructura de dependencia,
debido a que adquiere una ventaja comparativa sobre sus rivales al establecer una fijación de
precios.
III. Complementariedad de la demanda
IV. Economías de escala: Una empresa puede tener ventajas sobre sus rivales más pequeños o
entrantes, esta estrategia permite preservar y proteger el poder de mercado.
V. Aumento de los costos de los rivales: la agrupación puede usarse para negar a un rival la
oportunidad de entrar a un mercado complementario, es decir, si un oferente de un producto
independiente desea ingresar al mercado debo hacerlo con un producto y una red de servicios
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asociado. Esto además crea un efecto sobre los beneficios que perciben los consumidores que
reducen su preferencia para adquirir los productos de los rivales.
VI. Alcance en la producción y aprovechamiento de incentivos de I+D.
Por su parte, de acuerdo con OCDE (2011) existen 4 razones claves para que las empresas decidan
ofrecer servicios empaquetados: I. Discriminación de precios. II. Reducción de costos. III. Ayuda a
extender el poder del mercado. IV. Se puede generar valor a través de sinergias.
Sin embargo, existe abundante literatura económica que señala que el empaquetamiento, en
estructuras de competencia imperfecta, puede contribuir al apalancamiento de poder de mercado
entre diferentes mercados conexos que resulten complementarios (Carlton y Waldmann, 2002;
Martin, 1999; Nalebuff, 2004; Whinston, 1990). Por su parte, Rey y Tirole (2006) señalan que las firmas
pueden escoger empaquetar un bien ofrecido en un mercado “competitivo” con uno vendido en un
mercado con competencia imperfecta/monopolizado para implementar una estrategia de exclusión
horizontal (horizontal foreclosure). En este sentido, este comportamiento resulta anticompetitivo en
la medida en la que, a pesar de que el conjunto de servicios se presta con un descuento sobre la
venta independiente de servicios, la firma que se embarca en esta práctica lo puede estar haciendo
para reducir las utilidades de sus competidores para eventualmente sacarlos del mercado,
aprovechándose así de su dominancia en un mercado (el no competitivo).
Teniendo en cuenta los efectos nocivos que pueden llegar a tener los paquetes sobre la
competencia, algunos países han intentado generar una hoja de ruta con el fin de proponer sistemas
para evaluar el impacto de los paquetes desde una posición competitiva. Tal es el caso de la
Comisión de Competencia de Australia (ACCC, por sus siglas en inglés) que fue establecida en 2003
con el fin de evaluar los paquetes ofrecidos y si estos, en primer lugar, conllevan al desplazamiento
del poder de mercado de un mercado no competitivo a uno anteriormente competitivo y, segundo,
considerar si los paquetes pueden generar reducción de precios o la fijación de precios
predatoriosFuente especificada no válida..
Uno de los puntos que menciona el estudio de la OCDE (2015), es que la agrupación de servicios
puede limitar la competencia dado que algunos proveedores pueden enfrentarse a restricciones
para replicar los servicios y productos ya que no tienen acceso a algunos insumos importantes,
actuando como cuellos de botella en la red o contenido (por ejemplo, interconexión competitiva,
acceso inalámbrico, contenido de televisión, entre otros).
Adicionalmente, se debe tener en cuenta que la agrupación de servicios de telecomunicaciones
proporciona beneficios y desventajas para los consumidores. En el primero de los casos, los servicios
empaquetados/agrupados pueden llegar a ser menos costosos que si se adquirieran por separado.
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Adicionalmente, el excedente del consumidor de uno de los servicios del paquete puede generar un
“subsidio” de excedente para uno de los otros servicios que puede no ser tan valorado. En el caso
de las desventajas, las empresas prestadoras de servicios pueden solicitar a los clientes que
adquieran un paquete con servicios que estos no deseen adquirir. Otra desventaja para los
consumidores es que puede ser difícil e incluso, imposible cambiar de proveedores de uno o varios
servicios empaquetados(OCDE, 2011).
Al respecto, un estudio realizado por (Burnett, 2014) busca determinar empíricamente cuál es la
probabilidad de que un consumidor cambie de proveedor cuando tiene cuatro servicios de hogar
empaquetados (agrupados). La encuesta se realizó a 2.871 individuos e implementó un enfoque
probit de efectos aleatorios para controlar la heterogeneidad individual. Dentro de los resultados se
destaca que, hay menor probabilidad de que los usuarios cambien de proveedor cuando tiene
servicios empaquetados y, en un segundo resultado, las variables relacionadas con el servicio y el
suministro de estos son mejores predictores del cambio de un usuario que las características del
individuo)(Burnett, 2014).
El estudio concluye que se ha establecido que los servicios agrupados se venden con descuento
comparados con los servicios independientes equivalentes, y por lo tanto, los efectos reductores del
bienestar derivados del aumento de los costos del cambio en los servicios empaquetados pueden
verse compensados por las ganancias de bienestar derivadas de los precios más bajos.
1.3 Conclusiones
El empaquetamiento de productos o servicios, de acuerdo con la literatura revisada, es una
estrategia comercial a partir de la cual una empresa puede apalancar su posición de mercado en un
primer mercado no competitivo hacia otro u otros que si sean puedan ser competitivos. Tal y como
lo indican Rey y Tirole (2006), a pesar de que el paquete de servicios se venda con un descuento en
comparación con la venta individual de los servicios, se puede constituir como una práctica restrictiva
de la competencia en la medida en la que la reducción de precios se hace con el propósito de reducir
las utilidades de los competidores, hasta que se fuerza su salida del mercado. Tal y como lo indica
Nalebuff (2004), el empaquetamiento de servicios tiene un impacto negativo para la competencia
cuando la firma que lo realiza cuenta con una posición dominante en el mercado sobre el cual se
apalanca.
Sumado a lo anterior, el empaquetamiento puede ser una herramienta para extraer un mayor
excedente de los consumidores (discriminación de precios) o un medio a través del cual se
incrementan los costos de cambio para los consumidores.
Backhaul Advisory S.A.S.
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La anterior conclusión ha llevado a que tanto autoridades de competencia como autoridades
regulatorias busquen corregir/prevenir los efectos de este tipo de prácticas. En el siguiente capítulo
se verá cómo se puede analizar este tipo de prácticas.
Backhaul Advisory S.A.S.
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2. Revisión de mejores prácticas internacionales
2.1 Marcos regulatorios generales
El documento “Lineamientos metodológicos para la definición de mercados relevantes y posición
dominante en mercados convergentes de telecomunicaciones en Colombia” publicado en agosto
de 2008 por la entonces Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, hoy CRC (CRT, 2008),
como parte del proceso de expedición de la Resolución CRT 2058 de 2009, es claro en indicar que
la entidad basó su análisis de definición de mercados en los lineamientos que sobre mercados
relevantes se han desarrollado en la Unión Europea y en las herramientas conceptuales existentes
sobre análisis de competencia comúnmente utilizadas y validadas en Colombia, Norteamérica y otras
partes del mundo.
Lo anterior resulta claro toda vez que al comparar, por ejemplo, los criterios indicados por la CRT
tanto en la definición de mercados relevantes a nivel de producto o geográfico, o el análisis de
competencia y de identificación de operadores con posición de dominio, con aquellos dispuestos
en las guías publicadas para tal fin por parte de la Comisión Europea (CE, 2002a), la coincidencia es
casi absoluta.
Partiendo de lo expuesto, se considera pertinente traer a colación lo dispuesto por la misma
Comisión Europea tanto en la Directiva Marco (CE, 2002) como en las guías antes referenciadas. El
artículo 14, numeral 3, de la Directiva marco (CE, 2002b) indica que “Cuando una empresa tenga un
peso significativo en cierto mercado, podrá también considerarse que lo tiene en un mercado
estrechamente relacionado con el anterior cuando los vínculos entre ambos mercados sean tales que
resulte posible hacer que el peso que se tiene en un mercado se deje sentir en el otro, reforzando de
esta manera el peso en el mercado de la empresa.”
Por su parte, el documento de guías sobre el análisis de mercados de la Comisión Europea (CE,
2002a), sección 3.1.1, señala que dicha disposición está orientada a atender una situación de mercado
comparable al caso de Tetra Pak1, en donde se encontró que un operador dominante en un mercado
y que disfrutaba de una posición de liderazgo en un mercado diferente pero relacionado se ubicaba
en una posición comparable a la de dominancia en el mercado inicial. En este sentido, gracias a su
dominancia en el primer mercado y su presencia en el mercado asociado, el operador apalancaba
su posición de uno a otro mercado, permitiéndole comportarse de manera independiente de sus
compradores en el segundo mercado.
1 Case C-333/94 P, Tetra Pak v Commission [1996] ECRI-5951.
Backhaul Advisory S.A.S.
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En la medida en la que han avanzado los servicios de comunicaciones electrónicas, tanto la Directiva
marco como las guías para analizar los mercados se han actualizado. Es así como la Directiva de
Mejor Regulación (CE, 2009) que modifica en algunos aspectos las directivas que hacen parte del
marco regulatorio para las comunicaciones electrónicas en la Unión Europea, indica que “Cuando
una empresa tenga un peso significativo en cierto mercado (mercado primario) podrá considerarse
que tiene también un peso significativo en un mercado estrechamente relacionado con aquel (mercado
secundario) si los vínculos entre ambos mercados son tales que resulte posible ejercer en el mercado
secundario el peso que se tiene en el mercado primario, reforzando de esta manera el peso en el
mercado de la empresa. Por consiguiente, podrán aplicarse en el mercado secundario medidas
reparadoras a tenor de los artículos 9, 10, 11 y 13 de la Directiva 2002/19/CE (Directiva sobre acceso)
encaminadas a impedir dicha influencia, y cuando tales medidas no basten, podrán imponerse
medidas reparadoras a tenor del artículo 17 de la Directiva 2002/22/CE (Directiva sobre servicio
universal).” (SFT)
Las medidas a las que hace referencia contenidas en la Directiva de acceso hace referencia a medidas
regulatorias relacionadas con el acceso y la interconexión en cuanto a transparencia, regulación de
precios, separación funcional y separación voluntaria de una empresa integrada verticalmente.
En relación con las disposiciones a las que se refiere de la Directiva sobre servicio universal se indica
que las Autoridades Nacionales de Regulación podrán prescribir que las empresas identificadas no
apliquen precios excesivos, no impidan la entrada de otras empresas en el mercado ni falseen la
competencia mediante el establecimiento de precios abusivos, no favorezcan de manera excesiva a
usuarios finales específicos, ni agrupen sus servicios de manera injustificada. Las autoridades
nacionales de reglamentación podrán aplicar a tales empresas medidas apropiadas de limitación de
los precios al público, medidas de control de tarifas individuales o medidas de orientación de las tarifas
hacia costes o precios de mercados comparables, al objeto de proteger los intereses de los usuarios
finales, fomentando al mismo tiempo una competencia real.
Por su parte, la actualización de las guías para el análisis de mercados (CE, 2018) hacen referencia,
por una parte, a la necesidad de que las Autoridades Nacionales de Regulación realicen el análisis
de los mercados teniendo en cuenta también la incidencia en mercados relacionados o conexos, de
manera consistente en este sentido con lo dispuesto en las guías anteriores.
Ahora bien, en la medida en la que se ha incrementado la adopción de servicios empaquetados, la
nota explicativa de la Recomendación de 2007 (CE, 2007) señala que, si los suscriptores valoran
positivamente la compra conjunta de servicios, estos pueden en sí mismos constituir un mercado
relevante. En este sentido, señala el documento que se puede aplicar el Test del monopolista
hipotético que se aplica para la compra de servicios individuales, verificando que ante un incremento
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pequeño pero no transitorio del precio los usuarios continúen comprando el paquete de servicios,
o si por el contrario los suscriptores dejan de comprar el paquete y compran los servicios
individuales, el mercado relevante sigue siendo el de servicios individuales.
Señala adicionalmente el documento que si aún existe demanda para los servicios individuales, esto
constituye evidencia adicional sobre la necesidad de mantener mercados relevantes de servicios
individuales, sin que se deje de tener en cuenta, a la hora de hacer el análisis de competencia, la
relación entre los mercados cercanos o relacionados. Esta visión fue reiterada en el documento
explicativo de la Recomendación de 2014 (CE, 2014), aclarando adicionalmente que se debería
evaluar la replicabilidad de la oferta comercial a nivel minorista.
Finalmente, el documento guía para el análisis de mercados actualizado en 2018 (CE, 2018a) y el
documento soporte que acompaña dichas guías (CE, 2018b) reitera nuevamente lo indicado por las
notas explicativas de 2007 (CE, 2007) y 2014 (CE, 2014) y destaca adicionalmente, por una parte, que
no son muchos los países de la Unión Europea que han seguido el camino de definir mercados
relevantes de servicios empaquetados, que se debe estimar la sustituibilidad de la demanda de los
paquetes con la venta por separado (pero simultánea) de los servicios que hacen parte del paquete
y que la aplicación del test del monopolista hipotético se dificulta en la medida en la que el precio
del paquete de por sí puede reflejar prácticas anticompetitivos, como fijación predatoria de precios.
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3. Revisión de experiencias internacionales
Si bien, en general las conductas abusivas y sus efectos recaen en el mercado en el que el agente
determinado tiene posición de dominio, la revisión de la competencia en distintos ámbitos ha
identificado apalancamiento del monopolio, cuando se presenta abuso de posición de dominio en
mercados conexos o complementarios de aquel en el que participa el agente con la mencionada
posición.
Los efectos del apalancamiento del monopolio están asociadas a la limitación de la oferta,
obstrucción de los mercados, posicionamiento y adquisición de ventajas competitivas por parte de
agentes que se benefician de los comportamientos derivados de estas prácticas, y que se favorecen
de ventajas competitivas que no tienen origen en su propio esfuerzo, el reconocimiento de sus
usuarios, proveedores e incluso competidores, sino en razón a su comportamiento abusivo,
afectando el bienestar del consumidor y distorsionan la competencia.
En este capítulo se revisarán las experiencias internacionales que han reconocido la importancia de
entender los vínculos existentes entre diferentes mercados subyacentes, en particular se recogerá la
experiencia de la Comisión Europea y las Autoridades Nacionales Regulatorias europeas quienes se
han manifestado tanto desde el punto de vista de las intervenciones ex ante (regulación sectorial)
como del derecho de la competencia, sobre el impacto que puede tener un operador con Posición
Significativa de Mercado (PSM) o con posición de dominio en mercados conexos.
3.1 Casos el derecho de la competencia asociados a mercados conexos
3.1.1 Control de las operaciones de concentración entre empresas
En primer término no referiremos a la metodología de análisis que se propone por el Consejo de las
Comunidades Europeas en el Reglamento (CEE) Nº 4064/89 sobre el control de las operaciones de
concentración entre empresas, respecto al riesgo de creación de una posición dominante colectiva,
para lo cual establece que la Comisión tiene que determinar mediante un análisis prospectivo del
mercado de referencia, “(…) si la operación de concentración que es objeto de examen lleva a una
situación en la que una competencia efectiva en el mercado de que se trate sea obstaculizada de
manera significativa por las empresas participantes en la concentración y una o varias empresas
terceras que tengan, conjuntamente, debido especialmente a factores de correlación existentes entre
ellas, la facultad de adoptar una misma línea de acción en el mercado y de actuar en gran medida
con independencia de los demás competidores, de su clientela y, por último, de los consumidores”
(CCE, 1989).
Backhaul Advisory S.A.S.
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Ese reglamento obliga a la realización de un análisis prospectivo, metodología que para la realidad
del mercado colombiano actual en el que las decisiones a tomar en el sector en materia de
asignación de espectro tiene impactos duraderos en el mismo, resulta particularmente adecuada. El
análisis que se propone en el reglamento supone que “no se trata de examinar hechos del pasado,
en relación con los cuales se dispone con frecuencia de numerosos datos que permiten comprender
sus causas, ni tan siquiera de hechos presentes, sino precisamente de prever hechos que se
producirán en el futuro, según una probabilidad mayor o menor, en el caso de que no se adopte
ninguna decisión que prohíba la concentración proyectada o que precise las condiciones de la
misma. Así, un análisis de este tipo requiere imaginar las diversas relaciones de causa a efecto
posibles, para dar prioridad a aquellas cuya probabilidad sea mayor.”
3.1.2 Directrices sobre el análisis de mercados de la Unión Europea
En el documento “Directrices sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el
mercado dentro del marco regulador de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas de
la UE” del 7 de mayo de 2018, indica la Comisión Europea, en lo que se refiere al enfoque del regular
en el análisis de mercados (sección 1.3 del documento), que este “debe basarse en una comprensión
funcional de los vínculos entre los correspondientes mercados mayorista y minorista subyacente, así
como con otros mercados conexos, si las ANR lo consideran apropiado.” (NFT). En línea con lo anterior
señala en el considerando 27 que debe evitarse “que la empresa líder se apropie de mercados [nuevos]
o emergentes. (EUROPEAN COMMISSION, 2018)
En ese contexto la Comisión en el marco de los criterios para la evaluación del peso significativo de
mercado (PSM), recoge a partir de pronunciamientos jurisprudenciales el concepto de
aprovechamiento del peso en el mercado.
Conforme a lo previsto en el apartado 3 del artículo 14 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y
los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva Marco) “cuando una empresa tenga un peso
significativo en cierto mercado, podrá también considerarse que lo tiene en un mercado
estrechamente relacionado con el anterior cuando los vínculos entre ambos mercados sean tales
que resulte posible hacer que el peso que se tiene en un mercado se deje sentir en el otro,
reforzando de esta manera el peso en el mercado de la empresa”.(Parlamento Europeo y Consejo
de la Unión Europea, 2002, pág. 12)
Señala la Comisión que la finalidad de esta disposición es hacer frente a situación de mercado, en la
que se estableció “que una empresa que ocupaba una posición dominante en un mercado y
disfrutaba de una posición preeminente en otro mercado distinto, pero estrechamente conectado
con el primero, se encontraba a raíz de ello en una situación comparable a una posición dominante
Backhaul Advisory S.A.S.
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en ambos mercados considerados en su conjunto. Gracias a su posición dominante en el primer
mercado y a su presencia en el segundo mercado conexo, la empresa puede valerse del peso que
tiene en el primero para actuar con independencia de sus clientes en el segundo”, como es el caso
de los hechos que conllevaron al pronunciamiento del Tribunal en el asunto Tetra Pak II. (Asunto C-
333/94 P). (Comisión Europea, 1996)2
En este caso, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea corroborando la posición del juez de primera
instancia reconoce que el ámbito de aplicación material del artículo 86 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, reconoce que “la especial responsabilidad que pesa sobre una
empresa dominante debe apreciarse a la luz de las circunstancias específicas de cada caso, que
demuestren que la competencia está debilitada.” (TJUE,1996, pág. 22), es decir que en aplicación del
precepto antes referido no se encuentra excluida toda posibilidad de aplicarlo a un acto cometido
por una empresa en posición dominante en un mercado distinto del mercado dominado3.
Sobre la decisión es importante tener en cuenta que se identificaron las condiciones que
consideradas en conjunto permitían atribuirle a Tetra Pak en un mercado conexo una independencia
de comportamiento frente a los demás operadores económicos, así: En primer lugar, la posición
significativa en el mercado y el hecho de que esta lo convertía igualmente en un proveedor
privilegiado de otro mercado. Como constató el Tribunal “la posición de Tetra Pak en los sectores
asépticos, en los que controlaba cerca del 90 % del mercado, era cuasimonopolística, e indicó que
dicha posición convertía igualmente a Tetra Pak en un proveedor privilegiado de sistemas no
asépticos (TJUE, 1996, 23 pág.)”, En segundo y último término, se concluyó que, “la situación en los
diferentes mercados y la estrecha conexión existente entre ellos justificaban la aplicación del artículo
86”, teniendo en “(…) que los diferentes materiales de que se trata se utilicen para el envasado de
los mismos productos líquidos de base revela que los clientes de Tetra Pak en un sector son al mismo
tiempo clientes potenciales en el otro sector”(pág. 23). A este respecto, se resalta por el Tribunal que
“Tetra Pak y su competidor más importante, PKL, estaban presentes en los cuatro mercados. Dado
su dominio casi absoluto en los mercados asépticos, Tetra Pak podía disfrutar igualmente de una
situación privilegiada en los mercados no asépticos” (pág. 23). Así, gracias a su posición en un
mercado, el de los asépticos, Tetra Pak podía concentrar sus esfuerzos en otro mercado, los no
asépticos, y actuar con independencia de los demás operadores económicos.
2 Comisión Europea (2016). Caso Tetra Pak contra Comisión, Recopilación 1996, p. I-5951. 3. Ver también jurisprudencia citada por el Tribunal de Primera Instancia: Sentencias de 6 de marzo de 1974, Istituto
Chemioterapico Italiano y Commercial Solvents Corporation/Comisión (asuntos acumulados 6/73 y 7/73, Rec. p. 223), y de 3
de octubre de 1985, CBEM (311/84, Rec. p. 3261), proporcionan ejemplos de abusos que producen efectos en mercados
distintos de los mercados dominados. En las sentencias de 3 de julio de 1991, AKZO/Comisión (C-62/86, Rec. p. 1-3359), y de
1 de abril de 1993, BPB Industries British Gypsum/ Comisión (T-65/89, Rec. p. 11-389)
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En las directrices de la Comisión Europea, de acuerdo con las características del sector de la
telecomunicaciones se recoge el caso de Tetra Pak, precisando que “los mercados en los que se
consideró conjuntamente en posición dominante a Tetra Pak eran horizontales, las más de las veces
la estrecha conexión, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal, se dará entre mercados
verticalmente integrados.” Lo anterior, considerando que “a menudo un operador ocupa una
posición dominante en el mercado de las infraestructuras y tiene una presencia significativa en el
mercado descendente de servicios.”
De acuerdo con los criterios que revelo el caso Tetra Pak, la Comisión señala que las Autoridades
Nacionales de Regulación (ANR) pueden concluir que el operador dispone de PSM en ambos
mercados conjuntamente considerados, pero aclara que en todo caso las ANR podrán normalmente
impedir cualquier efecto probable de palanca o de propagación en los mercados descendentes de
servicios o al por menor imponiendo obligaciones conforme al Directiva de acceso que puedan
resultar apropiadas para evitar tal efecto.
En relación con la procedencia de medidas de corrección de la competencia señala la Comisión que
estás podrán ser adoptadas cuando la imposición de obligaciones ex ante a una empresa dominante
en el mercado ascendente (de acceso) no conlleva a una competencia efectiva en el mercado
descendente (al por menor). Igualmente, precisa que son aplicables a los mercados horizontales y
verticales, que en todo caso deberán ser de comunicaciones electrónicas y ambos deben poseer
características que justifiquen la imposición de obligaciones reguladoras ex ante.4
Medidas adoptadas sobre Telefónica considerando su posición en mercados conexos - España. El
mercado de terminación de líneas arrendadas al por mayor, la designación del operador con poder
significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas ha sido objeto de diferentes
revisiones aprobadas el 23 de noviembre de 2006, el 23 de julio de 2009, y el 4 de octubre de 20125.
Las conclusiones en los análisis fueron similares, en cuanto a condiciones de participación de
mercado, complejidad en las relaciones entre el operador y sus clientes, barreras de entrada
estructurales y la posibilidad de actuar de manera independiente por parte del operados con
4 Conjuntamente con el aprovechamiento de posición de dominio, la Comisión se refirió en las Directrices al concepto de
posición de dominancia colectiva, según el cual la posición dominante la pueden ocupar una o varias empresas, o una empresa
puede disfrutar de un peso significativo en el mercado, entendiendo por ello que puede ocupar una posición dominante, ya
sea de forma individual o en conjunción con otras. En todo caso, aclara la Comisión que la falta de competencia se podría
deber a la existencia de ciertos vínculos entre esas empresas, sin que esto sea un requisito para configurar una posición
dominante conjunta. Esta figura es relevante cuando empresa de un mismo grupo empresarial tiene presencia en mercado
conexos.
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posición significativa de mercado. En efecto, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
encontró en este caso que:
“(…)
- Telefónica es el operador que presenta la mayor cuota de mercado tanto en términos de
ingresos (55%) como de líneas (70%).
- El informe de la CMT sobre la situación competitiva del segmento empresarial muestra que la
cuota de Telefónica en este segmento es elevada. En dicho Informe, la CMT explicaba que “la
complejidad en la conectividad de los clientes empresariales y la situación y el número de sedes
está afectando directamente a la capacidad de competir de los operadores alternativos.” Estos
resultados y conclusiones son coherentes con la situación analizada anteriormente del
mercado minorista de líneas alquiladas, dónde la cuota de Telefónica se mantiene estable en
un nivel cercano al 70%.
- Existen importantes barreras estructurales para entrar al mercado, sobre todo en cuanto a los
costes necesarios para desplegar una red propia y que se consideran hundidos si el operador
decide abandonar el mercado. Adicionalmente, Telefónica es el operador que con diferencia
disfruta de las mayores economías de escala y alcance.
- Ausencia de amenazas a la entrada durante el horizonte temporal cubierto por la presente
revisión.”
En el análisis de competencia, la CMT considera que los factores que incrementan la capacidad de
Telefónica de España, S.A.U para comportarse de manera independiente de sus clientes y
competidores son los siguientes: (i) capilaridad de su red; (ii) presencia en los mercados conexos
como operador verticalmente integrado; y (iii) ausencia de alternativas de suministro (incluso
operadores de acceso directo como ONO y Colt contratan servicios mayoristas a Telefónica).
En esa medida, concluye que “no existe competencia efectiva en el mercado de referencia, en el
sentido de lo dispuesto en la Directiva Marco, por cuanto se aprecia la presencia de un operador
con PSM.
El regulador español, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión Europea, parte del análisis
prospectivo, es decir que, “el punto de partida de la definición de mercados en la presente
Recomendación es la definición de mercados al por menor desde una perspectiva de futuro (…) Una
vez definidos los mercados al por menor, conviene entonces identificar los mercados al por mayor
pertinentes”.
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En línea con lo anterior, describe los servicios minoristas de líneas alquiladas, con el fin de identificar
los problemas de competencia y determinar las obligaciones más proporcionadas en el mercado
mayorista conexo de las líneas alquiladas terminales.
En las tres revisiones que adelantó la CMT procede a analizar el regulado mercado mayorista de las
líneas alquiladas terminales, en el que Telefónica fue declarado como operador con poder
significativo de mercado. Conforme a su condición de mercado regulado, ante el mantenimiento de
una dominancia de Telefónica, se definen por parte de la CMT obligaciones adecuadas para
solucionar los problemas de competencia detectados.
Respecto de la influencia de una PSM en otros mercados, el regulador consideró en primer término
la integración vertical de Telefónica, identificando que en un escenario de ausencia de regulación en
este mercado, ésta “tendría incentivos para interrumpir la provisión del servicio líneas alquiladas
terminales o suministrarlo en condiciones menos favorables a sus competidores, lo que tendría un
impacto negativo sobre aquellos operadores que necesitan del servicio mayorista para competir en
los mercados minoristas.”
Respecto de la identificación de problemas de competencia en el mercado de referencia y
relacionados, en las distintas revisiones la CMT identificó condiciones de restricción de competencia
en dos sentidos: (i) Extensión vertical de la posición de dominio, que da lugar a que se restrinja la
competencia en los mercados minoristas descendentes donde también provee servicios el operador
declarado con PSM, derivada de problemas tales como: negativa de suministro/acceso;
requerimientos excesivos; tácticas dilatorias y; discriminación de precios, y (ii) Extensión horizontal
de la posición de dominio que se presenta cuando una empresa que se considera dominante en un
mercado utiliza su fuerza económica para extender dicho poder a mercados estrechamente
relacionados dentro del mismo nivel de la cadena de producción o distribución.
En el caso en estudio, el principal problema de competencia que la CMT señaló es que se puede
producir es el empaquetamiento abusivo. Así, para hacer frente a los problemas de competencia en
una y otra extensión adoptó medidas estableciendo obligaciones para asegurar el acceso a los
recursos asociados, fijar un precio adecuado para el recurso utilizado, garantizar condiciones de
transparencia a través de la separación de cuentas en relación con los servicios mayoristas de líneas
terminales y ofertas de referencia para la prestación de servicios mayoristas, obligaciones de no
discriminación en las condiciones de los servicios mayoristas de líneas alquiladas terminales, así
como el reporte de información para comprobar el cumplimiento de las obligaciones de acceso y
de no discriminación.
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3.1.3 Definición y análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes
móviles
Si bien en la definición y análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles se
concluye que no es necesario tomar medidas en los mercados minoristas conexos, la Comisión del
Mercado de las Telecomunicaciones en este caso aplica las directrices de la Comisión Europea
estimando los efectos en mercados conexos, en la “Resolución por la cual se aprueba la definición y
análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles (mercado 15/2003) y se
acuerda su notificación a la Comisión Europea y al organismo de reguladores europeos de
comunicaciones electrónicas” (CNMC, 2017) . En efecto, en esta ocasión se tiene en cuenta, dentro
del análisis que debe ser realizado desde el punto de vista del derecho de la competencia, la
posibilidad de que los comportamientos no competitivos causen un perjuicio irreparable en el
mercado objeto de análisis o en los mercados conexos.
Esta experiencia es importante, para mostrar que es común a la garantía de la competencia, que las
Autoridades Nacionales de Regulación, consideren la relación que puede existir entre distintos
mercados, así como la posición de peso significativo o dominancia en un mercado puede tener
incidencia en otro distinto.
3.2 Intervención ex post de mercados por apalancamiento de un mercado en
otro
3.2.1 Unión Europea - Sanción por abuso de posición de dominio de Google (2017) –
Mercado de servicios de compras comparativas.
La Comisión Europea sancionó a Google, el 27 de junio de 2017 por abuso de su dominio del
mercado como motor de búsqueda al promover su servicio de compras comparativas, Google
Shopping, sobre servicios rivales, explicando que: "no se opone al diseño de los algoritmos de
búsqueda genéricos de Google ni a la relegación [de sus rivales] como tal [pero] se opone al hecho
de que Google ha aprovechado su dominio del mercado en la búsqueda general de Internet en un
mercado separado, de servicios de compras comparativas".
Impuso la Comisión Europea a Google una multa por valor de 4.200 millones de euros, y le exige
"respetar el principio básico de igualdad de condiciones en sus resultados de búsqueda para su
propio producto de compras comparativas y productos de Comoras comparativas rivales.” Agrega
que “Google debe aplicar los mismos procesos y métodos para posicionar y mostrar los servicios
compras comparativas rivales en las páginas de resultados de búsqueda de Google que ofrece a sus
propios servicios de compras comparativas " (Comisión Europea, 2017)
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Las críticas a la medida se basaron en que ésta no se ajustaba a ningún antecedente de abuso de
dominio, no obstante este es un ejemplo de la aplicación de los presupuestos del concepto de
apalancamiento del monopolio, que con fundamento en los preceptos básicos de la competencia,
así como los derechos inherentes a esta, hace frente a los desafíos de la dinámica de los mercados,
más aún cuando estos son altamente cambiantes.
No obstante, es preciso tener en cuenta que el hecho de que la conducta de una empresa dominante
no se ajuste a ninguna categoría de abuso existente no impide encontrar un abuso, ni impide a la
Comisión Europea adoptar medidas de no discriminación o trato igual a terceros como el impuesto
a Google en virtud del artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
La conducta sancionada si bien no estaba referida a conductas que comúnmente se han calificado
de abuso de posición de dominio como la discriminación o la negativa a facilitar información, la
modificación de un comportamiento comercial efectuado para extender su influencia en otro
mercado, en detrimento de los consumidores constituyó una violación a las reglas de competencia
en la Unión Europea previstas en el artículo 102 de TFUE, que como en el modelo de competencia
en Colombia, no establece una lista taxativa de conductas anticompetitivas.
Como se describe a continuación, dos aspectos son relevantes en el análisis de esta experiencia, la
decisión de la Comisión no creó un nuevo tipo de abuso de dominio y la medida de igualdad de
trato impuesta efectivamente supuso apalancamiento del monopolio.
Es así como, la Comisión Europea determinó que la promoción del servicio de compras comparativas
de Google constituyó una expansión anticompetitiva del dominio de un mercado a otro, afectando
negativamente a los consumidores, contraviniendo el artículo 102 del TFUE.
En este caso, se encontró que a partir de 2008 Google introdujo un cambio fundamental en la
estrategia para impulsar su servicio de compras comparativas en los mercados europeos,
favoreciéndose sistemáticamente en los resultados de búsqueda y con ello degradando los servicios
de la competencia.
La condena de la práctica de apalancamiento de Google por parte de la Comisión Europea se orienta
a capturar la reducción de los precios publicitarios y, a su vez, de los precios de los productos para
los consumidores, promover otras ventajas en el mercado de compras comparativas, en términos
de lograr mantener opciones en el mercado, incentivar la innovación y mejorar las condiciones del
servicio, y alentar a los agentes activos del mercado de búsqueda especializada a encontrar e
implementar nuevas soluciones para expandirse en el mercado de servicios de búsqueda general.
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La intervención de la Comisión Europea basada en apalancamiento del monopolio busca garantizar
las condiciones de competencia en tanto los competidores existentes en el mercado secundario no
podían de manera oportuna, contrarrestar efectivamente los cambios repentinos en el mercado
primario.
Este caso evidencia la necesidad de repensar los instrumentos de intervención de las autoridades
del sector, que enfrentan importantes modificaciones derivadas de mercados altamente cambiantes,
en los que existen estrechas relaciones entre distintos mercados relevantes o se presentan nuevos
agentes y servicios en la cadena de valor. Estas circunstancias obligan cada vez más a que las
autoridades de intervención adopten revisiones sistemáticas de los mercados, reconozcan la relación
que puede subyacer entre un mercado y otro, y consideren la incidencia de esto en la competencia
y en el bienestar de los usuarios.
Tal como lo contempla la jurisprudencia europea, se puede encontrar un abuso cuando una empresa
con una posición dominante en un mercado existente para la provisión de un bien o servicio en
particular: altera su conducta comercial en ese mercado para obtener ventajas en un segundo
mercado distinto pero relacionado; logra un efecto excluyente en el mercado secundario al sacar a
los competidores que son tan o más eficientes que la empresa dominante, o cuando no haya contra
balance económico u otra justificación objetiva de la conducta.Cabe recordar que el propósito de
un remedio es poner fin o prevenir un riesgo latente de manera efectiva a las infracciones
identificadas, es decir que los efectos anticompetitivos se eliminan o neutralizan.
En casos de apalancamiento de monopolio, el enfoque típico para remediar efectivamente un abuso
identificado es una orden de cese y desistimiento que obliga a la compañía dominante a deshacer
el cambio en la conducta comercial en el mercado primario que se utilizó para aprovechar su poder
de mercado. De acuerdo con esto, la imposición de medidas de no discriminación o de igualdad de
trato para Google fue la solución natural al abuso de apalancamiento identificado.
3.3 Conclusiones
En el marco de la economía digital y con ello el proceso de maduración del Ecosistema Digital se ve
marcado por hechos recientes como la suspensión de las actividades de la CRC como regulador ex
ante como resultado de la aplicación de la Ley 1978 de 2019, en tanto ésta no estará conformada en
menos de tres (3) meses de expedida la ley; las decisiones asociadas a la dominancia de Comcel en
el mercado de servicios móviles quedaron pendientes de decisión por parte de la CRC, la regulación
adoptada en materia de larga distancia y telefonía fija adoptadas por la CRC genera condiciones
propicias de apalancamiento de monopolio de un mercado en otro para Claro. En ese contexto los
factores claves en la intervención en competencia en Colombia, son:
1. La transformación del sector de tecnologías de la información de la comunicaciones y la
profundización de su incidencia en otros sectores. La transversalidad de las TIC determina
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23
que las deficiencias en términos de competencia efectiva se trasladen a otros sectores
económicos.
2. La recomposición del Ecosistema Digital exige reconocer las limitaciones de los análisis
fragmentados de la realidad del mercado en el sector y el favorecimiento de eventuales
conductas de apalancamiento del monopolio. En ese contexto, el Ecosistema requiere
oportunidad, profundidad y precisión de los instrumentos de intervención.
3. El cierre de la brecha digital exige altos niveles de competencia, de manera que se posibilite
el cubrimiento de zonas que cuentan con condiciones más exigentes para la prestación de
los servicios.
4. La falta de oportunidad en las decisiones regulatorias que garanticen condiciones de
competencia en el sector, puede traer graves afectaciones para los agentes del sector y el
logro de los objetivos de la política pública. Esto, hace exigibles y obligatorios el monitoreo,
seguimiento y acción de las autoridades de intervención en su conjunto
Si bien, las reglas de competencia en los distintos modelos de protección ya sean inspiradas en el
common law como Estados Unidos o el derecho de la Unión Europea, generalmente son escépticas
al intento de que una empresa dominante extienda su poder a un mercado separado a través de
medios que no están disponibles para sus competidores, cada vez más se encuentran
pronunciamientos en línea de reconocer conductas anticompetitivas cuando una compañía
dominante en un mercado primario utiliza su poder en dicho mercado como palanca para obtener
ventajas competitivas en otro mercado.
Como se observa, de las experiencias descritas, las estrategias de expansión monopólica se
caracterizan por el mismo hecho económico, una empresa dominante en la provisión de un producto
o servicio en particular intenta posteriormente maximizar sus ganancias integrando su negocio en
un segundo mercado distinto.
Lo anterior se materializa por ejemplo en: venta por paquetes, cuando la empresa dominante hace
que la compra de un producto primario dependa del uso de un producto separado que desea
promocionar; estrechamiento de márgenes, cuando la empresa dominante restringe el margen de
ganancia de sus rivales en el mercado descendente, entre otros.
La condena de estas estrategias de apalancamiento se basa en el principio general de que la posición
dominante de una empresa en un mercado no puede ser expandida a un mercado separado, cuando
la conducta del dominante difiere de una competición basada en méritos, es decir que la
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24
racionalidad económica de la misma se explica en la exclusión de la competencia en el segundo
mercado involucrado.
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4. Análisis del marco regulatorio colombiano y la competencia en los
mercados
4.1 Antecedentes
En el año 2009 la Comisión estableció los criterios y la metodología para definir mercados relevantes,
mercados con problemas de competencia y operadores dominantes a través de la expedición de la
Resolución CRC 2058. Como parte de los análisis realizados en desarrollo de la expedición de dicha
resolución se llegó a la conclusión que el mercado relevante “voz saliente móvil” presentaba
problemas de competencia y se constató la posición de dominio de Comcel en dicho mercado
(Resoluciones CRC 2062 y 2152 de 2009). A raíz de su posición diferenciada en el mercado, se reguló
de manera particular el diferencial de precios máximo que podía cobrar Comcel a sus usuarios por
las llamadas al interior de la red y hacia otras redes (Resoluciones CRC 2066 y 2171 de 2009).
Posteriormente se redujo el cargo de acceso a pagarse entre redes móviles (Resolución CRC 2354
de 2010).
En el año 2011 y en cumplimiento de las obligaciones de la CRC de revisión periódica de los
mercados, se analizó nuevamente la situación de competencia del mercado “voz saliente móvil”
encontrando que los problemas de competencia se habían profundizado. En virtud de lo anterior,
se adoptaron medidas de carácter general a través de la expedición de la Resolución CRC 3136 de
2011 (reducción cargos de acceso en un plazo de 4 años, desbloqueo de terminales, traslado de
beneficios a los usuarios por reducciones de cargos de acceso) y medidas de carácter particular
sobre Comcel a través de la expedición de la Resoluciones CRC 4002 de 2012 y 4050 de 2012 (cargos
de acceso asimétricos por 4 años y prohibición de diferenciar precios al interior de la red y hacia
otras redes (precio off-net menor o igual a on-net)).
En el año 2014 se revisaron por parte de la CRC las condiciones de competencia en el mercado
mayorista de terminación móvil-móvil, llegando a la conclusión que era necesario revisar los cargos
de acceso, extendiendo la senda de reducción de los mismos hasta el primero de enero de 2017
mediante la expedición de la Resolución CRC 4660 de 2014. En la práctica, esto extendió la senda
diferenciada de cargos de acceso a favor de los operadores no dominantes del mercado.
En el 2016 se inició un proyecto regulatorio tendiente a revisar las condiciones de competencia en
los mercados de servicios móviles (voz saliente móvil, internet móvil) y la interacción entre los
mismos con el fin de analizar la pertinencia de redefinir mercados, el estado de la competencia en
los mismos, y tomar medidas regulatorias en caso de ser necesario. Fruto de este análisis se
definieron nuevos mercados relevantes: “Servicios móviles” (voz + datos) y “Acceso y originación
móvil”, y se confirmó la persistencia/existencia de problemas de competencia en los mercados “Voz
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26
saliente móvil”, “Terminación de llamadas móvil-móvil”, “Servicios móviles” y “Acceso y originación
móvil”.
Atendiendo a la posición diferenciada de COMCEL en el mercado, el 24 de febrero de 2017, la
Comisión de Regulación de Comunicaciones expidió la Resolución CRC 5110, “por la cual se da inicio
a una actuación administrativa de carácter particular y concreto tendiente a la constatación o no, de
la posición dominante del proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones COMUNICACIÓN
CELULAR S.A. COMCEL S.A. en el mercado susceptible de regulación ex ante “Servicios Móviles”, y
la revisión y el análisis frente a la posibilidad de adoptar eventuales medidas regulatorias particulares
respecto del mismo”.
Por otra parte, el 29 de julio de 2019 se expidió la Ley 1978 “por la cual se moderniza el Sector de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC, se distribuyen competencias, se crea un
Regulador Único y se dictan otras disposiciones” a través de la cual, entre otros aspectos, se modifica
la composición de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y plantean plazos para la selección
y se definen condiciones transitorias sobre la conformación de la junta en el corto plazo.
Por el contrario, no se modificaron de fondo ni las finalidades de intervención del estado en el sector
TIC como es la promoción de la libre y leal competencia (art. 4 numeral 56), ni los criterios de
interpretación de la Ley de forma que se garantice y promueva la libre y leal competencia (art. 77) ni
las que tiene asignadas el Ministerio TIC, particularmente aquellas relacionadas con la asignación del
espectro radioeléctrico con el fin de fomentar la competencia (art. 18 numeral 6 modificado por la
Ley 1978 de 20198).
Si bien la expedición de la Ley, en la práctica, congela la decisión pendiente de la CRC, esto no obsta
para que las demás autoridades sectoriales, incluido el MinTIC, tomen determinaciones en pro de
promover la competencia en los mercados móviles. En este sentido, se debe recordar que la
dominancia en el mercado “voz saliente móvil” sigue vigente, y la posición diferenciada del operador
en el mercado es evidente. A pesar de la reducción en participación medida por usuarios, la
participación de COMCEL a nivel de tráfico e ingresos continúa por encima del 50% del mercado,
más del doble de sus inmediatos seguidores en todos los indicadores.
6 Promover y garantizar la libre y leal competencia y evitar el abuso de la posición dominante y las prácticas
restrictivas de la competencia. 7 Esta Ley se interpretará en la forma que mejor garantice el desarrollo de los principios orientadores establecidos
en la misma, con énfasis en la protección de los usuarios, la garantía y promoción de la libre y leal competencia
y la promoción de la inversión. 8 Asignar el espectro radioeléctrico con fundamento en estudios técnicos y económicos, con el fin de fomentar la
competencia, la inversión, la maximización del bienestar social, el pluralismo informativo, el acceso no
discriminatorio y evitar prácticas monopolísticas.
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Participaciones de mercado similares entre voz y datos (superiores al 50%) sugieren que con el
empaquetamiento COMCEL se ha apalancado en su posición en el mercado “voz saliente móvil”
para fortalecer su posición en mercados conexos. Una comparación de las cifras del cuarto trimestre
de 2012 y 2018 se presenta a continuación.
Gráfica 1. Participación de mercado de COMCEL en voz móvil e internet móvil – 2012-2018
Fuente: ColombiaTIC
El análisis de la presunta dominancia de Comcel no se basa exclusivamente en su tamaño de
mercado, sino que se consideran distintos criterios para el análisis (tamaño relativo, tamaño absoluto,
barreras a la entrada, problemas de competencia, conducta de la firma). Adicionalmente, la CRC ha
indicado que la elevada participación de mercado de Comcel en datos no se encuentra justificada
en precio, calidad o uso del servicio (cantidad de GB).
Si bien el análisis complementario de indicadores diferentes a la participación de mercado replica lo
indicado por la Comisión Europea en las guías de análisis de mercado (CE, 2002 y CE, 2018), estas
guías también indican que participaciones de mercado superiores al 50% y que muestran una
estabilidad en el tiempo son, en sí mismas, y salvo situaciones excepcionales, evidencia de la
existencia de posición dominante. Incluso, evidencia de una reducción paulatina de las
participaciones de mercado puede reflejar mejores condiciones de competencia, pero no desvirtúan
la existencia de una posición de dominio.
En todo caso, el ejercicio descrito por la Comisión Europea en sus guías y el que realiza la CRC en
Colombia tiene el mismo propósito: identificar empresas que están en capacidad de actuar de
manera independiente de sus competidores y los usuarios. En este sentido, elementos del análisis
62%66%
73%
46%
56% 58%
0%
20%
40%
60%
80%
Abonados Ingresos Tráfico
Voz móvil
2012 2018
43% 45%37%
52% 55%50%
0%
20%
40%
60%
80%
Abonados Ingresos Tráfico
Internet móvil
2012 2018
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de la CRC, como que ni los precios, ni la calidad ni el uso del servicio explican las altas participaciones
de mercado del operador son ilustrativa de la capacidad que tiene este agente de actuar de manera
independiente del mercado.
Para la CRC resulta claro que el uso compartido de un único terminal y una única SIM para el
consumo de múltiples servicios, promueve la extensión de las condiciones de competencia de la
prestación del servicio de voz hacia la prestación del servicio de Internet móvil. Encuestas realizadas
en desarrollo del análisis de mercados que llevó a la expedición de la Resolución CRC 5108 de 2017
revelaron que los usuarios no consumen datos móviles y voz móvil de manera independiente a
través de un mismo terminal.
De acuerdo con lo anterior, la falla de mercado surge como consecuencia del empaquetamiento de
servicios móviles, a pesar de que en sí misma dicha práctica no es una falla de mercado. Es un
vehículo que promueve el traslado de los problemas de competencia del mercado de “voz saliente
móvil” hacia otros mercados en los términos descritos por Nalebuff (2004) y que autoridades
regulatorias como la española (CNMC) atienden implementando medidas regulatorias que tienen el
propósito declarado de evitar que las condiciones de competencia de un mercado se contagien en
otro mercado conexo o complementario.
En este sentido, independientemente de que haya o no decisión en el corto plazo en relación con la
posición de COMCEL en el mercado de “Servicios móviles”, el operador ostenta una posición
claramente diferenciada en los mercados móviles en Colombia y permitir su participación en la
subasta de espectro en igualdad de condiciones puede tener efectos nocivos en diferentes aspectos
del mercado.
Al respecto, es importante tener en cuenta que existe abundante experiencia internacional en la que
no se hace necesario siquiera definir un mercado de servicios empaquetados, como lo quiso hacer
el regulador en Colombia, sino que a partir de los riesgos que se generan en mercados conexos por
la existencia de un operador con posición de dominio en un mercado relacionado, se amerita la
intervención regulatoria.
4.2 Limitaciones de aplicación en el caso colombiano
Durante el año 2016 la Comisión de Regulación de Comunicaciones definió mercados relevantes de
servicios fijos empaquetados mediante la expedición de la Resolución 4960, e incorporó en el
régimen de protección de usuarios una disposición mediante la cual obliga a los operadores a
vender, de manera individual, los servicios que conforman el paquete, con características idénticas,
informando los precios de cada uno.
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Posteriormente, en el año 2017 y a partir de la revisión de las condiciones de competencia en los
mercados móviles en Colombia, la Comisión de Regulación de Comunicaciones definió el mercado
relevante de servicios móviles (Resolución CRC 5108 de 2017), constituido por la venta conjunta de
todos los servicios móviles, particularmente de los servicios de voz y de datos móviles.
Si bien se identificaron problemas de competencia tanto en el mercado minorista (servicios móviles)
como en el mayorista (acceso y originación móvil) y ambos se declararon como mercados relevantes
susceptibles de regulación ex ante, a la fecha los remedios se han aplicado de manera general en el
mercado mayorista, y en el minorista no se aplicaron medidas en la medida en la que a la fecha no
hay decisión sobre la Resolución CRC 5110 de 2017.
Tanto la Resolución CRC 4960 de 2016 como la 5108 de 2017 se encuentran vigentes, pero ambas
pueden adolecer de diversos problemas: por una parte, de los ejercicios realizados por la Comisión
no se identifica claramente si el producto empaquetado se comparó, en aplicación del test del
monopolista hipotético, tanto con los servicios individuales (sustibuilidad asimétrica por la diferencia
de usos y atributos de los servicios comparados) como con los servicios individuales comprados de
manera simultánea. Se debe recordar que, tal y como lo recomiendan las prácticas internacionales
habitualmente seguidas por la CRC, si ante un incremento de un precio del paquete de servicios, los
usuarios prefieren comprar los componentes del paquete de manera separada, el mercado relevante
es el de servicios individuales.
Por otra parte, la comparación de precios usada para realizar el test del monopolista hipotético
puede adolecer de problemas en la definición del nivel del precios: se puede usar un precio muy
bajo que refleje problemas competitivos como el apalancamiento estratégico o la fijación predatoria
de precios usada por un agente para desplazar a otros del mercado conexo.
La anterior discusión sería irrelevante si no fuera por que, a pesar de las recomendaciones de mejores
prácticas internacionales, como la europea, la Comisión de Regulación de Comunicaciones no ha
tenido en cuenta en ninguno de sus análisis de mercados el impacto en la competencia de mercados
conexos cuando hay de por medio una posición de dominio en uno de los mercados
(apalancamiento de poder de mercado) y en cambio se ha inclinado por la definición de mercados
relevantes de servicios empaquetados, sin que a la fecha haya intervenido para anticiparse a posibles
problemáticas derivadas de dichas prácticas.
Al respecto, es importante tener en cuenta que el mercado colombiano ya ha visto cómo a partir del
apalancamiento, un operador puede cambiar radicalmente su posición en mercados conexos. En el
año 2006 Telmex inició una agresiva estrategia de compra de operadores de televisión por cable,
pasando rápidamente a ser el operador de mayor tamaño en dicho mercado. Sin embargo, en los
Backhaul Advisory S.A.S.
30
servicios que se venden de manera empaquetada con la televisión por suscripción (telefónia fija y
televisión) Telmex enfrentaba competencia de Telefónica, ETB y UNE, siendo en algunos casos el
tercer o cuarto operador del mercado. En la actualidad, Telmex es el operador líder en la prestación
de todos los servicios fijos (televisión por suscripción, telefonía fija e Internet fijo).
El otro caso fue advertido por Telefónica y Tigo desde que en el año 2012 se ratificara la dominancia
del operador COMCEL en el mercado “voz móvil”: el operador extenderá su poder de mercado al
de Internet móvil. Como bien destacó la CRC en su documento de 2016 (CRC, 2016), al inicio de la
prestación del servicio de Internet móvil Telefónica y Comcel partieron con participaciones de
mercado similares (año 2011), pero en la actualidad las participaciones de mercado del servicio de
Internet móvil reflejan casi idénticamente las del servicio de voz, en donde existe un operador de
mercado identificado como dominante: COMCEL. Tal y como se documenta a continuación, la
preocupación sobre el apalancamiento de COMCEL del mercado de voz al mercado de datos
móviles fue también advertido como parte del proceso de subasta de espectro del año 2013 en
consideración a los riesgos sobre la competencia que tenía dejar participar a dicho operador en
igualdad de condiciones que los demás operadores, entrantes y establecidos.
4.3 Subasta de espectro 4G en Colombia - 2013
Durante el año 2011, el Ministerio TIC dio inicio al proceso mediante el cual "se establecen los
requisitos y el procedimiento para otorgar permisos para el uso de hasta 225 MHz de espectro
radioeléctrico en las bandas de 1.850 MHz a 1.990 MHz, 1.710 MHz a 1.755 MHz pareada con 2.110
MHz a 2.155 MHz y 2.500 MHz a 2.690 MHz para la operación y prestación del servicio móvil
terrestre”.
Como parte del proceso, el Ministerio TIC le solicitó tanto a la Comisión de Regulación de
Comunicaciones y a la Agencia Nacional de Espectro, como a la Superintendencia de Industria y
Comercio en calidad de ente asesor del Gobierno Nacional en materia de promoción y protección
de la competencia, su concepto sobre el impacto que sobre la competencia tendría la subasta de
espectro radioeléctrico.
Si bien se pretendió que este proceso estuviera enmarcado en el principio de igualdad de
oportunidades en el acceso al uso del espectro, se analizaron todas las posibles circunstancias que,
como consecuencia de la asignación de porciones de espectro, pudieran tener un impacto negativo
en el mercado.
De manera particular, la SIC presentó el informe “Análisis de riesgos potenciales en el proceso de
adjudicación del espectro radioeléctrico para la operación y prestación del servicio móvil terrestre”,
en el cual se detectaron múltiples riesgos como consecuencia del incremento de la posición de
Backhaul Advisory S.A.S.
31
dominio que podría generarse con ocasión de la subasta de 4G, si todos los operadores participaban
en igualdad de condiciones. Entre ellos se analizó el posible efecto cruzado derivado de la estructura
del mercado de telefonía móvil vigente en la época hacia el mercado de Internet móvil en un
horizonte temporal de 10 años.
Por su parte, en el documento “Análisis de alternativas de diseño para la subasta de espectro
radioeléctrico para servicios 4G y posibles escenarios competitivos” preparado por la CRC y la ANE
se puede observar, en el análisis del Escenario 5. Subasta de ERE abierta para todos (simultánea), no
participación del dominante en la banda AWS, que las ventajas identificadas incluyen algunas
relacionadas con la competencia en el mercado, en la medida en la que el desbalance de espectro
mejora la competitividad de los competidores diferentes del dominante en el mercado, pero puede
empeorar ligeramente la competitividad del dominante en el mercado de Internet, debido a que
solo accede a espectro en 2.500 MHz.
En virtud de lo anterior, el MinTIC estableció condiciones diferenciales para los operadores según su
posición en el mercado, y especificicamente sobre COMCEL como operador dominante en el
mercado “voz saliente móvil”. Dentro de las medidas adoptadas se estableció, por ejemplo, que
dicho agente no podría pujar por la banda AWS (el referenciado escenario 5).
4.4 Conclusiones
Con motivo de la subasta de espectro adelantada en el año 2013, la Superintendencia de Industria
y Comercio llamó la atención al Ministerio TIC sobre la posibilidad de que dicho operador extendiera
su poder de mercado al mercado conexo de Internet móvil. El mecanismo es evidente: a través de
un mismo dispositivo, los usuarios consumen diversos servicios móviles (voz, datos), tal y como lo
ha destacado la CRC como parte del análisis de mercados móviles de los años 2016 y 2017. En ese
momento, el Ministerio TIC tomó la determinación de permitir la participación de COMCEL en la
subasta de espectro, pero de manera condicionada: le permitió participar únicamente por la
frecuencias de 2500 MHz, mientras que los demás operadores pudieron pujar por las bandas AWS.
Resulta claro entonces que, independientemente de que no se haya tomado aún una determinación
sobre la dominancia del operador COMCEL en el mercado “servicios móviles”, la posibilidad de que
COMCEL se apalanque en su posición dominante en el mercado “voz móvil” para dominar, a su vez,
el mercado de internet móvil, es una situación que amerita intervención de parte de las autoridades.
En este sentido, tanto la Comisión de Regulación de Comunicaciones, como la Superintendencia de
Industria y Comercio y el mismo Ministerio TIC en desarrollo de la subasta de espectro actual
deberían seguir las mejores prácticas internacionales, y basarse en la estrecha relación que existe en
los servicios de voz y datos móviles, y la dominancia legalmente vigente en el mercado “voz saliente
móvil”, para tomar determinaciones asimétricas sobre el operador COMCEL.
Backhaul Advisory S.A.S.
32
5. Propuesta de medidas regulatorias diferenciadas
5.1 Impacto de la situación del mercado en la subasta de espectro
Si bien podría parecer que las preocupaciones sobre riesgos para la competencia por el
apalancamiento del poder de mercado a través del empaquetamiento de servicios son de las
autoridades de regulación y de competencia, las autoridades encargadas de asignar un recurso
escaso como el espectro, en el caso colombiano el MinTIC, también lo deben tener en cuenta.
Tal y como lo indican Cramton, Kwerel, Rosston y Skrzypacz (2011), un diseño efectivo de una subasta
debe reconocer la importancia de la competencia, no solo en el proceso de la subasta en sí, sino
adicionalmente en la competencia en los mercados minoristas de telecomunicaciones móviles.
Lo anterior no debe sorprender toda vez que el mismo MinTIC, en la subasta llevada a cabo en el
año 2013 para asignar espectro en las bandas AWS y 2500 MHz, solicitó el acompañamiento tanto
de la autoridad regulatoria (CRC) como de la de competencia (SIC) para evaluar el posible impacto
en la subasta y posterior adjudicación de espectro ante la presencia de un operador con posición
de dominio en uno de los mercados conexos (voz móvil) al directamente afectado por la subasta
(internet móvil)9. No deja de resultar sorpresivo que a la fecha, al menos de manera pública y oficial,
el Ministerio TIC no ha hecho parte del proceso de asignación de espectro ni a la autoridad
regulatoria ni a la de competencia en un hecho que puede tener grandes implicaciones sobre el
desarrollo del mercado a futuro.
En virtud del impacto negativo que puede tener permitir la participación en la subasta al operador
COMCEL en igualdad de condiciones que los demás agentes del mercado, se presenta a
continuación una serie de intervenciones asimétricas en materia de asignación de espectro, y otras
regulatorias, que pueden contribuir a nivelar el campo de juego, de tal suerte que se obtenga el
mayor beneficio posible para el mercado y para los usuarios de la subasta que viene en camino.
5.2 Benchmarking: Medidas frente operadores móviles dominantes en procesos
de asignación de espectro
Indiscutiblemente, el espectro es una entrada necesaria en la provisión de servicios móviles, incluida
la banda ancha. La creciente demanda de los consumidores por datos de alta velocidad está
aumentando el ritmo de la necesidad de espectro por parte de los operadores. Los consumidores
de hoy esperan conectividad móvil en casa, trabajo y mientras viajan. Por lo que, aunque suene
9 Si bien el espectro no tenía restricción de uso explícito, en la práctica se dispuso que fuera usado para prestar servicios 4G,
que hasta el momento han sido predominantemente para el acceso a Internet móvil de alta velocidad.
Backhaul Advisory S.A.S.
33
retórico, la satisfacción de esta creciente demanda de datos aumenta, en igual medida, la necesidad
de los operadores móviles a acceder a más espectro.
Por lo que las subastas de bandas 4G (incluyendo 600 MHz, 700 MHz, 3.5. GHz y bandas milimétricas
por encima de la banda de 24 GHz) están acelerando su ritmo a nivel mundial. Los países de las
Américas no han sido la excepción. Varios procesos de subastas de espectro en la región para
servicios móviles han sido anunciados y se encuentran en proceso; en las cuales se incluyeron las
bandas de espectro IMT identificadas durante las Conferencias Mundiales de Radiocomunicación
(CRM) del 2015, 2012 y 2000.
Un ejemplo de ello corresponde al proceso de licenciamiento de espectro del primer dividendo
digital de la banda UHF (470–806 MHz), que representa una de las operaciones más largas de
asignación para servicios móviles desde que los primeros países las asignaron (v.gr. Alemania, Suecia
y Estados Unidos). De este proceso ya podemos contar con ciertas lecciones aprendidas que
redundan en entender que la ventaja principal de las subastas no solamente consiste en que las
mismas sean transparentes, relativamente simples y retornen el valor económico a la sociedad, sino
también que:
• dediquen una especial consideración a la definición de las condiciones de licenciamiento
para que estas sean acorde con la realidad del mercado; y que
• evitan distorsiones en el mercado que acontezcan y generen que los resultados de la subasta
sean errados.
Con ese ritmo, resulta ser un desafío para los gobiernos y reguladores garantizar conectividad móvil
que sea asequible y de gran calidad a través de las subastas de espectro de tales bandas. Si bien las
subastas, en términos generales, deben ser abiertas, justas y equitativas, es posible que existan
ciertas distorsiones del mercado (v.gr. existencia de dominancia de un operador móvil) las cuales, en
su contexto, podrían justificar ciertas medidas que de manera directa o indirecta afecten las
condiciones y resultados del proceso de subasta.
Podemos identificar tres principales hipótesis en las cuales un proceso de subasta de espectro puede
verse afectado por la existencia de un operador móvil declarado como dominante en un mercado
relevante o de un operador que cuenta con posición privilegiada dentro de un mercado relevante,
a saber:
a) Hipótesis 1: Imposición de medidas destinadas a impedir que el operador móvil con
dominancia en un mercado relevante participe en el proceso de subasta;
b) Hipótesis 2: Imposición de topes de espectro con el fin de restringir la cantidad de espectro
a la que puede acceder en la subasta un operador móvil declarado con posición dominante
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en un mercado relevante, o un operador grande incumbente (i.e. considerando su porcentaje
de tenencia de espectro o de infraestructura de red); e
c) Hipótesis 3: Imposición de condiciones y obligaciones particulares (i.e. considerando su
porcentaje de tenencia de espectro o de infraestructura de red), en licencias de espectro
obtenidas por un operador declarado con posición dominante en un mercado relevante, o
un operador grande (v.gr. su porcentaje de tenencia de espectro e infraestructura de red),
con el fin de alcanzar ciertos objetivos que impacten el mercado y el valor de las licencias
que se adjudican.
En tal orden de ideas, esta sección tiene principalmente dos objetivos:
1.1. Identificar la existencia de experiencias internacionales que puedan asemejarse a alguna de
las tres hipótesis arriba identificadas dentro de un proceso de subasta en países que
identificamos en las Américas y la Unión Europea; y
1.2. Con base a las experiencias identificadas, determinar lecciones y proponer medidas que
puedan adecuarse dentro del actual proceso de subasta de la banda de 700 MHz en
Colombia.
Para lograr tales propósitos, esta sección se dividirá en dos subsecciones: (1.1.) en la cual se revise el
panorama internacional que abarque ciertos países que puedan corroborar o descartar alguna de
las tres hipótesis arriba identificadas; (1.2.) en la cual se identifiquen las lecciones arrojadas por la
revisión de experiencias internacionales, para posteriormente adecuarlas a medidas a proponer
dentro del actual proceso de subasta de la banda de 700 MHz en Colombia.
5.2.1 Revisión de experiencias internacionales
5.2.1.1 Américas
Los países que se analizarán en las Américas para efectos de hacerlos comparables con las tres
hipótesis identificadas son: Costa Rica, Canadá y México. Las razones que explican la selección de
tales países son las siguientes:
• Costa Rica y México son los únicos países en la región (sin contar Colombia), en los que un
operador móvil ha sido designado como dominante o como agente económico
preponderante;
• En Canadá la subasta de la banda de 700 MHz, conforme con sus bases de concurso10,
impuso estrictos topes de espectro a operadores móviles definidos como grandes;
10 Ver, Licence Framework for Mobile Broadband Services (MBS) – 700 MHz Band. Fuente: http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-
gst.nsf/eng/sf10572.html
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• En México el regulador de telecomunicaciones (entonces Ifetel) identificó en el 2014 a
América Móvil como agente económico preponderante en los mercados móviles y fijos, y
en su última revisión de tales medidas en el 2017 el IFT fortaleció algunas de las obligaciones
impuestas en el 2014;
• En México la subasta de la banda de 2.5 GHz del 201811 incluyó fuertes obligaciones de
cobertura a los participantes ganadores de esta licitación que no son agentes económicos
preponderantes en mercados móviles (v.gr. AT&T y Telefónica); y
• Mientras que en Costa Rica12 y México13 las reglas de topes de espectro solamente aplican
durante un proceso de subasta específico (lo que no afectaría un eventual caso de fusión
entre operadores móviles), en Canadá14 las reglas aplican de manera permanente lo cual
posibilita que las misma apliquen tanto a una subasta específica como a cualquier
procedimiento administrativo que involucre la asignación de tal espectro (lo cual afectaría
un eventual caso de fusión o adquisición entre operadores móviles que involucre una
operación de adquisición de espectro).
Adicional a lo anterior, se aclara que los demás países de las Américas no se tuvieron en cuenta dado
que no se encontró que presenciaran casos de dominancia relevante, fuertes imposiciones de
obligaciones de cobertura en subastas o importantes decisiones en materia de topes de espectro
que los hicieran comparables con las hipótesis aquí planteadas. Tal es el caso de Brasil y Estados
Unidos, los cuales no fueron tenidos en cuenta en esta comparación en atención a que:
• Si bien el regulador de telecomunicaciones de Brasil (Anatel) aprobó en el 201815 un análisis
comprensivo de siete mercados relevantes mayoristas de telecomunicaciones en donde
incluyó como dominantes a tres operadores en el mercado de terminación móvil (v.gr. Claro,
TIM y Telefónica/Vivo), dicha decisión no se encuentra públicamente disponible aún; y
• Estados Unidos no cuenta con la existencia de un operador declarado como dominante en
mercados móviles, y también es el único país de la región que no cuenta con topes de
espectro ex ante desde el 1 de enero de 2003. Aunque la FCC adoptó una aproximación caso
11 Ver, Licitación No. IFT-7, Procedimiento de ofertas de la licitación para los 120 MHz en la banda de 2.5 GHz. Fuente
http://www.ift.org.mx/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/licitacion-no-ift-7-servicio-de-acceso-
inalambrico 12 Ver, Sutel: Concesión para el uso y explotación de espectro radioeléctrico para la prestación de servicios de
telecomunicaciones mediante la implementación de sistemas IMT. Fuente:
https://sutel.go.cr/sites/default/files/licitaciones/2016li-000002-sutel_precartel.pdf 13 Ver, IFT: El espectro radioléctrico en México. Estudio y Acciones. Fuente:
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/espectro-radioelectrico/el-espectro-radioel-ctrico-en-
mexico.estudio-y-acciones-final-consulta.pdf 14 Ver, Technical, Policy and Licensing Framework for Spectrum in the 600 MHz Band (entre otras). Fuente:
https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11374.html#s4.1 15 Ver, Anatel comunicado de prensa. Fuente: https://www.anatel.gov.br/institucional/noticias-destaque/2012
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a caso en la materia16, a la fecha no ha impuesto tales reglas de “spectrum screen” en
consideración al nivel de participación en el mercado de un operador móvil, sino al
porcentaje de tenencia de espectro17.
a) Hipótesis 1:
De entrada, debe precisarse que, en ninguno de los países aquí analizados, y tampoco en aquellos
que no fueron tenidos en cuenta para el presente benchmarking, se pudo encontrar una experiencia
en la que antes o durante un proceso de subasta específico alguna autoridad hubiera impedido a
un operador móvil participar en el mismo, en atención a su posición de dominancia o de agente
preponderante en un mercado móvil.
Quizás el caso más cercano, aunque no atribuible a la existencia de dominancia, se relaciona con el
operador incumbente ICE Kölbi, quien fuere excluido de las adjudicaciones de espectro del 2017
(v.gr.1800 MHz y 1900 MHz–2100 MHz), pues este acaparaba 330 MHz de los 460 MHz
concesionados hasta entonces. Situación que dio como resultado que la Sutel, a través de la
Resolución RCS-248-201718, declarara en competencia el mercado de telefonía móvil, liberalizando
así las tarifas.
Subscriptores y resultados de la subasta del 2017 por operador
Operador Tecnología Espectro
(Banda)
Tipo de
concurso
Precio final
pagado (en
millones de US
dólares)
% de
Mercado
(2018)
Claro – América
Móvil
GSM
GPRS
EDGE
1800 MHZ Subasta
US$14 19.2%
1800 MHz
paired
1900–2100 MHz
paired
US$5
2100 MHz
ICE Kölbi GSM
GPRS
EDGE
1800 MHz
paired
Otorgado por
decreto
N/A 53.6%
2.5 MHz paired
16 No obstante, debe tenerse en cuenta que los topes de espectro aplican bajo una aproximación caso a caso. Así, la FCC en
el 2014 adoptó reglas sobre límites de espectro y evaluaciones caso a caso. Fuente: https://www.fcc.gov/document/mobile-
spectrum-holdings-report-and-order 17 Ver, FCC Mobile Spectrum Holdings Report and Order. Fuente: https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-14-
63A1.pdf 18 Ver,
http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=
84870&nValor3=109659&strTipM=TC
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2.5 MHz
unpaired
2100 MHz
paired
3.5 GHz
unpaired
850 MHz paired
Movistar-
Telefónica19
GSM
GPRS
EDGE
1800 MHz Subasta US$ 14 26.6%
1800 MHz
paired
1900–2100 MHz
paired
US 10
2100 MHz
850 MHz
Fuente: Sutel, Informe estadísticas sector telecomunicaciones, 201820.
b) Hipótesis 2:
Las autoridades suelen utilizar topes de espectro para establecer que un solo operador puede
obtener una cantidad específica del recurso con respecto a bandas especificas o entre bandas. Las
reglas de topes de espectro pueden ser permanentes o aplicadas a cada tipo de concurso, siendo
las primeras relevantes en subsecuentes casos de comercialización de espectro (v.gr. fusiones y
adquisiciones), mientras que las segundas no.
Los topes pueden ser definidos y establecidos de una manera tan estricta, que como resultado
pueden generar la exclusión de potenciales concursantes. Al punto, GSMA ha sostenido que “los
reguladores deben definir y establecer topes con cuidado para equilibrar de tal forma que los
operadores tengan suficiente libertad para perseguir sus estrategias y objetivos comerciales
particulares, al tiempo que evita el acaparamiento de espectro y el daño que esto puede hacer a la
competencia”21.
19 Millicom Group informó a comienzos del 2019, que adquiriría la operación de Telefónica en Costa Rica, la cual está pendiente
de la aprobación regulatoria por parte de la Sutel. En caso de ser aprobada, le daría a Tigo alrededor de 2.3. millones de
subscriptores móviles en Costa Rica, convirtiéndolo en el segundo operador más grande con un market share de 26%. Fuente:
https://www.millicom.com/media/3649/mic-adds-mobile-to-cam-presentation.pdf Sin embargo, en materia de espectro, la
situación deberá ser analizada por la Sutel considerando que ICE Kölbi fue el único operador que en la subasta del 2017
alcanzo el tope, y que en el país los topes de espectro solamente aplican durante ese concurso particular y no en casos de
fusiones o adquisiciones posteriores. 20 Ver, https://sutel.go.cr/sites/default/files/informe_estadisticas_del_sector_de_telecomunicaciones_2018_vf.pdf 21 Ver, https://www.gsma.com/spectrum/resources/spectrum-auctions/, pg. 8
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En tal sentido, analizaremos el caso de Canadá en la banda de 700 MHz. Al punto, resulta importante
observar que este país, al igual que Colombia, cuenta con reglas de topes permanentes; lo cual
significa que los mismos se aplicarían en casos de comercialización de espectro (v.gr. en un caso de
fusión entre operadores móviles que involucre una transferencia del espectro otorgado).
• Canadá y su experiencia en la banda de 700 MHz
El 13 de febrero del 2014, la subasta de la banda de 700 MHz cerró después de 108 rondas de
ofertas22. La subasta asignó 68 MHz (divididas en tres bloques 2x6 MHz, dos bloques 1x6 y dos
bloques 2x5 MHz) en cada una de las 14 áreas de servicio. De los diez concursantes, se les adjudico
a ocho, entre los cuales los tres operadores nacionales (i.e. Rogers, Telus y Bell) representaron el
95% de los ingresos de la subasta, obteniendo el 85% del espectro por MHz/población (MHz/Pop),
incluido el 100% de los bloques más buscados (i.e. A, B y C).
Los ingresos de la subasta totalizaron CD$ 5.27 mil millones, resultando en un precio promedio de
USD$ 2.28 por MHz/Pop, 60% por encima del precio promedio de USD$ 1.31 alcanzado en la subasta
del 2008 en Estados Unidos por la banda de 700 MHz23.
Resulta importante resaltar que, para alentar la competencia, la subasta incluyó un tope o límite de
agregación de espectro, de la siguiente manera:
• ningún participante de la subasta podría ganar más de dos bloques pareados (i.e. dos entre
A, B, C, C1 y C2); y
• los grandes operadores móviles solo podían tener un solo bloque entre los bloques pareados
principales (i.e. B, C, C1 y C2)
Por operador grande se entendió un operador con24:
• un market share nacional igual o mayor al 10%; o
• un market share igual o mayor en el área de servicio particular
Así las cosas, y en lugar de sofocar la competencia, el tope o límite de agregación del espectro
intensificó la competencia en la combinación AB. Los tres bloques pareados (A, B, C) en la banda
inferior de 700 MHz fueron los más deseados, toda vez que eran consistentes con la ruta de
tecnología GSM a LTE favorecida por todos los participantes. Asimismo:
22 Ver, https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/h_sf10598.html 23 Ver, FCC, Auction 73: 700 MHz band. Fuente: https://www.fcc.gov/auction/73 24 Ver, Licence Framework for Mobile Broadband Services (MBS) – 700 MHz Band. Fuente: http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-
gst.nsf/eng/sf10572.html
Backhaul Advisory S.A.S.
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• la combinación AB fue la única forma de ganar dos bloques inferiores;
• los 12 + 12 MHz del espectro contiguo ofreció mayor capacidad y velocidad que
cualquier otra combinación; y
• el bloque C fue una clara segunda opción.
Como resultado, los tres grandes operadores nacionales compitieron ferozmente por la
combinación AB y luego C. Los más pequeños por los bloques C1 o C2 en la banda superior inferior.
Subscriptores y resultados de la subasta de 700 Mhz por operador (2014)
Operadores Subscriptores
(millones)
Precio
final
(en
millones
de CD$)
MHz/Pop
(Millones)
Market
share
Cuota
de pago
Cuota de
espectro
# de
licencias
obtenidas
Precio (CD$
MHz/Pop)
Fenix - $284 1 - - - 1 paired $0.26
MTS 0.5 $9 12 2% 0% 1% 1 paired $0.73
Bragg - $20 31 - 0% 1% 4 paired $0.65
TELUS 7.8 $1,143 642 29% 22% 28% 16 paired +
14 unpaired
$4.32
Vidéotron 0.5 $233 280 2% 4% 12% 7 paired +
0 unpaired
$0.83
Bell 7.8 $566 536 29% 11% 24% 17 paired +
14 unpaired
$1.05
Sasktel 0.6 $8 10 2% 0% 0% 1 paired $0.73
Rogers 22 paired
Fuente: Gobierno de Canadá, Final results–700 MHz25
Ganadores de la subasta por área de servicio y bloque (2014)
Área de
servicio
A
12 MHz
B
12 MHz
C
12 MHz
C1
10 MHz
C2
10
MHz
D
6 MHz
E
6 MHz
Población
Newfoundland
& Labrador
Rogers Rogers Bell Bragg Telus Bell Bell
514,641
Nova Scotia &
PEI
Rogers Rogers Bell Bragg Telus Bell Bell 1,061,846
New
Brunswick
Rogers Rogers Bell Bragg Telus Bell Bell 749,942
25 Ver, https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11086.html
Backhaul Advisory S.A.S.
40
Eastern
Quebec
Rogers Rogers Telus Vidéotron Bell Telus Telus 1,668,394
Southern
Quebec
Rogers Rogers Telus Vidéotron Bell Telus Telus 5,683,036
Eastern
Ontario &
Outaouais
Rogers Rogers Telus Vidéotron Bell Telus Telus 2,347,808
Northern
Quebec
Bell Bell Rogers Vidéotron Telus Bell Bell 190,605
Southern
Ontario
Rogers Rogers Bell Vidéotron Telus Bell Bell 10,090,766
Northen
Ontario
Bell Bell Rogers Bragg Telus Bell Bell 744,775
Manitoba Telus Telusl Rogers MTS Bell Telus Telus 1,206,968
Saskatchewan Telus Telus Rogers Saskel Bell Telus Telus 1,039,584
Alberta Rogers Rogers Telus Vidéotron Bell Telus Telus 3,640,395
British
Columbia
Rogers Rogers Telus Vidéotron Bell Telus Telus 4,399,939
Yukon, NWT &
Nunavut
Bell Bell Telus IC Feenix Bell Bell 107,215
Fuente: Gobierno de Canadá, Final results–700 MHz26
c) Hipótesis 3:
Las condiciones y obligaciones para suministrar ciertos niveles de cobertura móvil suelen imponerse
al adjudicarse el espectro radioeléctrico subastado, con el propósito de garantizar que el recurso
escaso asignado no solamente sea utilizado para el propósito designado, sino también su uso
beneficie a la mayor cantidad de población posible.
Los requisitos de cobertura varían de manera significativa entre los países de la región, en donde en
las últimas licencias de espectro otorgadas en países como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Perú y Paraguay impusieron requerimientos detallados de cobertura (incluyendo áreas rurales y
carreteras), mientras que países como Canadá, México y Estados Unidos impusieron requerimientos
de cobertura asociados a un porcentaje de la población.
26 Ver, https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11086.html
Backhaul Advisory S.A.S.
41
Asimismo, se puede observar que otras obligaciones suelen ser impuestas en la adjudicación del
recurso, tales como: suministrar acceso mayorista, costos de mitigación de interferencia y
obligaciones sociales para suministrar equipos y servicios subsidiados en específicos grupos
socioeconómicos.
Puntualmente, GSMA en su “Auction Best Practice”27, anota que dos obligaciones que deben
considerarse cuidadosamente son aquellas relacionadas con niveles de cobertura y obligaciones de
acceso mayorista, dado que las mismas cuanto menos deberían abstenerse de:
• promover una ineficiente duplicación de redes en áreas no rentables;
• distorsionar asignaciones eficientes al desincentivar ofertas de concursantes calificados;
• incluir obligaciones de acceso mayorista, a menos que exista clara evidencia de su necesidad;
y
• modificar las obligaciones durante el término de una licencia.
Teniendo en cuenta lo anterior, pasamos a observar la experiencia de México en la licitación del 2018
de la banda de 2.5 GHz, en la cual el operador dominante Telcel no obtuvo espectro, sino que
también se impusieron fuertes obligaciones de cobertura a los participantes ganadores de esta
licitación, los cuales no son declarados como agentes económicos preponderantes en el mercado
móvil, pero que entre ellos si cuentan con diferencias importantes en tenencia de espectro y
participación de mercado móvil.
• México y su experiencia en la banda 2.5 GHz:
o Particularidades de la condición de preponderancia de América Móvil (Telcel)
Con la reforma constitucional del 2013, México adoptó una serie de medidas encaminadas a
fomentar la competencia en el mercado de telecomunicaciones, las cuales incluían una regulación
asimétrica para los agentes económicos preponderantes. Así, en marzo del 2014 el entonces Ifetel
(hoy IFT) impuso28 una serie de obligaciones asimétricas a América Móvil como agente económico
preponderante, dentro de las cuales no se estableció ninguna relacionada con limitaciones en el
acceso o participación a concursos por espectro.
27 Ver, https://www.gsma.com/spectrum/resources/spectrum-auctions/, pg. 8 28 Ver, IFT, version pública de la resolución mediante la cual el Ifetel determina al grupo de interés económico del que forman
parte América Móvil. Fuente: http://www.ift.org.mx/industria/politica-regulatoria/preponderancia-telecom/resolucion-pleno-
ift-determina-grupo-1
Backhaul Advisory S.A.S.
42
En febrero de 2017, el IFT emprendió una revisión bienal29 de las disposiciones de preponderancia y
fortaleció la regulación asimétrica impuesta al agente preponderante, dentro de las cuales tampoco
se impuso alguna relacionada con el acceso a espectro. Se destaca que la obligación más fuerte
impuesta en esta revisión se relaciona con la orden de separación funcional de algunas de las
actividades de red fija del agente preponderante; en consideración a que el IFT concluyó que las
medidas inicialmente impuestas no habían sido suficientes para mejorar la competencia en el
mercado de telecomunicaciones del país30.
Al respecto, la OCDE sostuvo que “las medidas propuestas por el IFT en su revisión de preponderancia
en los servicios de telecomunicaciones son equilibradas y proporcionales. Las medidas adicionales, es
decir, el requisito de equivalencia de insumos y la separación funcional del agente preponderante, son
adecuadas para favorecer una mayor competencia en el mercado. Los operadores que soliciten acceso
necesitan disponer de elementos tales como el bucle local y líneas arrendadas, y del uso de un sistema
electrónico de gestión efectivo. Con respecto a la composición del consejo de la empresa mayorista
separada, si bien será importante que la industria en su conjunto esté representada y sea escuchada
por los miembros de su consejo, el IFT debería mantenerse alerta ante los riesgos de colusión”31.
En su programa anual de trabajo del 201932, el IFT incluyó la segunda resolución bienal de
preponderancia en el sector de telecomunicaciones, el cual espera ser culminado en la primera mitad
del 2020.
o Evolución de la disponibilidad del espectro en México hasta el 2017
Indudablemente, una de las condiciones subyacentes para el crecimiento del mercado de servicios
móviles es la disponibilidad del espectro.
Antes de la reforma del 2013, había 222 MHz de espectro disponible para los operadores, la mayoría
del cual estaba en la banda de los 1900 MHz, o Servicio de Comunicaciones Personales (Personal
Communications Service, PCS), seguido por 60 MHz en la banda de 1.7/2.1 GHz, o AWS (servicios
inalámbricos avanzados, Advanced Wireless Services).
29 Ver, IFT, versión pública del Acuerdo P/IFT/EXT/270217/119. Fuente:
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/conocenos/pleno/sesiones/acuerdoliga/pitfext270217119verpub_2.pdf 30 Ver, IFT, medidas impuestas a los agentes económicos preponderantes en telecomunicaciones. Fuente:
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/comunicacion-y-medios/comunicados-
ift/comunicadoresuelvesobremedidasimpuestasalosagenteseconomicospre.pdf 31 Ver, OCDE, Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusion en México 2017. Fuente:
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/estudio_de_la_ocde_sobre_telecomuncaciones_y_radiodifusion_en_mexico_2017.pdf 32Ver, IFT, Programa annual de trabajo, 2019. Fuente: http://cgpe.ift.org.mx/pat2019/
Backhaul Advisory S.A.S.
43
Después de la reforma, el IFT llevó a cabo la subasta de 80 MHz de la banda AWS, de los cuales se
adjudicaron 70 MHz, con lo que se duplicó la disponibilidad del espectro en esta banda para los
operadores. Adicionalmente, a finales de abril de 2017 el Pleno del IFT aprobó una operación
mediante la cual América Móvil adquirió una subsidiaria de MVS, que tenía 60 MHz de la banda de
2.5 MHz que no estaban siendo utilizados.
Adicionalmente, la banda de los 700 MHz se liberó a partir de la transición a la televisión digital
terrestre en diciembre del 201533, y la misma se encuentra asignada desde el 2016 al consorcio Altán
(Asociación Público-Privada) quien fuese el único participante del concurso34.
33Ver, DOF 11/06/2013. Fuente: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301941&fecha=11/06/2013 34 Ver, SCT, Acta de la Junta Pública en las que se dio a conocer y se notificó el resultado de la evaluación de las ofertas
técnicas y se llevó a cabo la apertura de las ofertas económicas. Fuente: http://www.sct.gob.mx/red-
compartida/descargaPDF/Acta-Concurso-Red-Compartida-4nov2016.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
44
Evolución de la disponibilidad del espectro (MHz) en México antes de la licitación de la banda de
2.5. GHz del 2018
Fuente: OCDE35
o La licitación de la banda 2.5. GHz
Teniendo en cuenta que las obligaciones impuestas al agente económico preponderante en el
mercado de telecomunicaciones no se asocian con limitaciones en el acceso o participación a
concursos por espectro, resulta interesante observar la experiencia del país en la licitación de la
banda 2.5 GHz del 2018, en donde no solamente el agente económico preponderante no adquirió
ningún lote ofrecido en la misma, sino también el concurso incluyó fuertes obligaciones de cobertura
para los dos operadores ganadores los cuales, si bien no son preponderantes, si tienen sustanciales
diferencias en la tenencia de espectro y su participación en el mercado.
El IFT en marzo del 2018 anuncio que 5 operadores habían mostrado interés en participar en la
licitación de 120 MHz de espectro en la banda de 2.5 GHz36. El 6 de agosto de 2018 comenzó la
35 Ver, OCDE, Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México 2017. Fuente:
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/estudio_de_la_ocde_sobre_telecomuncaciones_y_radiodifusion_en_mexico_2017.pdf 36 Ver, IFT Comunicado 020 del 2018. Fuente: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-recibio-
cinco-manifestaciones-de-interes-en-la-licitacion-de-la-banda-2500-2690-mhz
0 100 200 300 400 500 600 700
Antes de la reforma
Disponibilidad a 2017
Esperada a marzo de 2018
2.5 GHz SCP (1.9 GHz) AWS (1.7/2.1 GHz) 800 MHz 700 MHz
Backhaul Advisory S.A.S.
45
licitación con el método de reloj ascendente simultaneo, en el cual todos los bloques de espectro
fueron concesionados al precio de reserva de USD$18 millones cada uno. El IFT en un solo día
otorgó37 a AT&T y Telefónica las concesiones de la siguiente forma:
Esquema final adjudicada de la Banda 2.5 GHz
Fuente. IFT38
Dentro de las bases de licitación39 se incluyeron obligaciones de cobertura para los oferentes que
ganaran. Estas correspondieron a ser obligaciones de cobertura en tecnología 3G o superior, a saber:
• Al menos el 80% de la población en 10 de 13 ciudades con más de un millón de habitantes
en 3 años;
• Al menos 80% de las vías en 5 zonas económicas especiales (i.e. Lázaro Cárdenas-
Zihuatanejo, Puerto Chiapas-Tapachula, Coatzacoalcos, Salina Cruz and Mérida-
Progreso) dentro de 4 años;
• Al menos 80% de la población en 200 pueblos (menores de 5,000 habitantes) dentro de
4 años
37 Ver, IFT, Resultados del procedimiento de presentación de ofertas de la licitación pública para concesionar el uso,
aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de espectro radioeléctrico disponibles en la banda de frecuencias
2500–2690 MHz (Licitación No. IFT-7). Fuente: http://www.ift.org.mx/sites/default/files/publicacion_de_resultados_ppo_ift-
7.pdf 38 Ver, IFT, Resultados del procedimiento de presentación de ofertas de la licitación pública para concesionar el uso,
aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de espectro radioeléctrico disponibles en la banda de frecuencias
2500–2690 MHz (Licitación No. IFT-7). Fuente: http://www.ift.org.mx/sites/default/files/publicacion_de_resultados_ppo_ift-
7.pdf 39 Ver, IFT, Bases de licitación pública para concesionar el uso, aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de
espectro radioeléctrico disponibles en la banda de frecuencias 2500–2690 MHz (Licitación No. IFT-7).
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/7/bases.pdf
2500
Espectro TDD asignado a AT&T
Espectro FDD asignado a Telefónica y AT&T
No disponible en la licitación
Bandas de guarda
2530
2540
2550
256
0
257
0
2575
2595
261
5
2620
2650
2660
2670
2680
2690
Backhaul Advisory S.A.S.
46
Para asegurar que la demanda exceda la oferta en la subasta y “restringir la participación de un
interesado cuando (…) su participación pueda significar un efecto adverso a la competencia y libre
concurrencia (…)”, el IFT dispuso de dos diferentes topes para cada fase de la subasta40, a saber:
Fases Limitante máxima de tenencia
de espectro por operador (%)
del total asignado
Máximo total de MHz por operador del total de
MHz asignado
1 32.5 194.46
2 35 209.42
Así las cosas, muchos operadores podían pujar por varios bloques de espectro excepto Telcel, el cual
solamente podía pujar al comienzo de la segunda fase de la subasta.
Tenencia de espectro en México (en MHz) por operador, y topes de la subasta (2017)
Fuente: IFT41
40 Ver, IFT, Bases de licitación pública para concesionar el uso, aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de
espectro radioeléctrico disponibles en la banda de frecuencias 2500–2690 MHz (Licitación No. IFT-7).
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/7/bases.pdf 41 Ver, IFT, Bases de licitación pública para concesionar el uso, aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de
espectro radioeléctrico disponibles en la banda de frecuencias 2500–2690 MHz (Licitación No. IFT-7).
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/7/bases.pdf
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
220
Telcel AT&T Altan Telefónica
Backhaul Advisory S.A.S.
47
Luego de la licitación, el IFT sostuvo42 que AT&T aumentará su cantidad total de espectro licenciado
en un 13%, y Telefónica en un 7%. Asimismo, AT&T -que es el tercer operador móvil más grande
del país-, tiene el mayor porcentaje de tenencia de espectro móvil licenciado del país (33.7%),
mientras que el incumbente Telcel ocupa el segundo lugar.
Porcentaje (MHz) de la tenencia de espectro en bandas IMT en México antes y después de la licitación de la
banda 2.5. GHz
Fuente: IFT43
Resulta importante anotar que el operador incumbente (Telcel), ya poseía 2x30 MHz de espectro de
2.5 GHz (cubriendo casi el 75% de la población del país), como resultado de la adquisición de 60
MHz de espectro del Grupo MVS en tal banda, el cual es usado para proveer servicios móviles en
1,759 ciudades del país.
42 Ver, IFT, Importancia y valor del espectro. Experiencia en asignación y valuación, 2018. Fuente: https://www.itu.int/en/ITU-
D/Regulatory-Market/Documents/Events2018/RED-AMS_Mexico/Ses3-
6%20Importancia%20Valor%20Espectro%20CSanchez%20IFT%20Mexico.pdf 43 Ver, IFT, Importancia y valor del espectro. Experiencia en asignación y valuación, 2018. Fuente: https://www.itu.int/en/ITU-
D/Regulatory-Market/Documents/Events2018/RED-AMS_Mexico/Ses3-
6%20Importancia%20Valor%20Espectro%20CSanchez%20IFT%20Mexico.pdf
00%
05%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
AT&T Telcel Telefónica Altán Otro o sinasignar
Antes de la licitación Después de la licitación
Backhaul Advisory S.A.S.
48
En este caso, el IFT autorizó44 la transacción sin encontrar riesgos en materia de competencia, lo que
generó que Telcel aumentara su tenencia de espectro IMT de 22.2% a 29.7%. Resulta importante
resaltar que después de esta decisión, el IFT no le impidió a Telcel presentar ofertas dentro de la
licitación de la banda de 2.5 GHz, considerando incluso topes de espectro en caso de que Telcel
resultara adquiriendo espectro en tal licitación45.
o Autorización del IFT a Telcel para adquirir 60 MHz de la banda 2.5. GHz del Grupo MVS
En su análisis de la transacción, el IFT determinó que con la misma Telcel acumularía hasta el 29.77%
del total del espectro disponible para servicios de telecomunicaciones móviles.
Así, el IFT explicó que tal nivel de tenencia de espectro no limitaría la disponibilidad de este recurso
para la entrada de nuevos competidores, o para la expansión de los actuales operadores, ergo, no
generando efectos contrarios a la competencia económica en la provisión de tales servicios.
Concluyendo que una operación que produzca una tenencia del alrededor del 35% del espectro
disponible al mejor agente económico posicionado en tales servicios podría ser autorizada46; en
atención a que una proporción suficiente del espectro se mantendría tanto para sus competidores
(permitiéndoles expandir sus redes y competir en la provisión de tales servicios), como para la
entrada de nuevos operadores. Tal conclusión sigue a las reglas de la FCC en Estados Unidos sobre
“spectrum screen”47, que disponen la procedencia de analizar las asignaciones o transferencias de
espectro para internet móvil de banda ancha cuando el proveedor tenga aproximadamente 1/3
(33%) o más del espectro disponible.
5.2.1.2 Unión Europea
Los países que se analizarán en la Unión Europea para efectos de hacerlos comparables con las tres
hipótesis identificadas son: Dinamarca, Francia y Austria. Las razones que explican la selección de
tales países son las siguientes:
44 Ver, Comunicado 44/2017. Fuente: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-autorizo-telcel-
adquirir-grupo-mvs-60mhz-de-espectro-en-la-banda-de-25-ghz-comunicado-442017 45 Ver, Comunicado 44/2017. Fuente: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-autorizo-telcel-
adquirir-grupo-mvs-60mhz-de-espectro-en-la-banda-de-25-ghz-comunicado-442017 46 Ver, Comunicado 44/2017. Fuente: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-autorizo-telcel-
adquirir-grupo-mvs-60mhz-de-espectro-en-la-banda-de-25-ghz-comunicado-442017 47 Ver, FCC Mobile Spectrum Holdings Report and Order. Fuente: https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-14-
63A1.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
49
• Los tres países impusieron un detallado set de obligaciones de cobertura en sus respectivos
procesos de asignación de espectro -los cuales analizaremos en esta sección-, con el fin de
cubrir áreas desatendidas, zonas rurales específicamente identificadas, principales carreteras
o trenes;
• Los tres países establecieron específicos topes de espectro en las subastas que analizaremos
en esta sección;
• Dinamarca (en la subasta multibanda de 700MHz, 900MHz y 2.3GHz) y Francia (en el proceso
de asignación de las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2 GHz48), decidieron establecer
un precio de reserva de cero para algunos bloques de espectro para permitir a los
operadores adquirir recurso a un precio asequible, a cambio de una garantía respecto a la
mejora en la cobertura; y
• Austria diseñó la subasta en la banda 3.4–3.8 GHz, para que las obligaciones de cobertura y
el precio pagado dependieran fuertemente de la región y la cantidad de espectro adquirido
en total, definiendo así un número de estaciones base por región.
a) Hipótesis 1:
Al igual que acontece en los países de las Américas, debe precisarse que, en ninguno de los países
europeos aquí analizados, y tampoco en aquellos que no fueron tenidos en cuenta para el presente
benchmarking, se pudo encontrar una experiencia en la que antes o durante un proceso de subasta
específico alguna autoridad regulatoria hubiera impedido a un operador móvil participar en el
mismo, en atención a su posición de poder significativo de mercado.
b) Hipótesis 2:
o La experiencia de Francia en la banda de 700 MHz
Tres fueron los objetivos principales que el regulador francés -Arcep- planteó cuando invitó a
participar en la subasta de esta banda en el 201549, a saber:
• Monetizar los activos intangibles del Estado: con un precio de reserva de €2.5 billones
por la banda completa (esto es un mínimo valor de € 416 millones por un bloque de 2x5
MHz);
• Estimular la inversión y el desarrollo regional: con fuertes obligaciones de cobertura; y
48 Ver, ARCEP, New deal for mobile. Fuente: https://en.arcep.fr/news/press-releases/p/n/new-deal-for-mobile-1.html 49 Ver, Arcep invites all parties interested on 700 MHz band frequencies to submit their application. Fuente:
https://archives.arcep.fr/fileadmin/images/tpl/index.php?id=8571&no_cache=1&L=1&tx_gsactualite_pi1%255Buid%255D=176
2&tx_gsactualite_pi1%255Bannee%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Btheme%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Bmotscle%255D=
&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335 y https://innovation-
regulation.telecom-paris.fr/wp-content/uploads/2018/10/PJ-Benghozi-Spectrum-Paris-2018.pdf?lang=fr y
http://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/15-0825.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
50
• Promover una competencia efectiva y justa: con un proceso transparente que permita a
los operadores manejar sus resultados, previniendo estrategias abusivas por parte de
los tres operadores móviles que obtuvieron frecuencias en la banda 800 MHz (i.e.
Orange, SFR- Numericable y Bouygues telecom), por medio de la fijación de topes de
espectro.
Bajo tales principios, el diseño de la subasta ofreció 6 bloques en total, con un tope máximo de:
• 2x15 MHz (3 bloques) en la banda de 700 MHz por oferente; y
• 2x30 MHz por candidato en total en las bandas de 700, 800 y 900 MHz (en total 2x95
MHz)
Por lo anterior, los operadores Orange, SFR- Numericable y Bouygues telecom podían solamente
pujar por dos bloques, dado que ya tenían 2x20 MHz del espectro combinado 800 y 900 MHz.
Tope por operador espectro 700, 800, 900 MHz (antes de la subasta de 700 MHz)
Fuente: Arcep50
50 Ver, Arcep invites all parties interested on 700 MHz band frequencies to submit their application. Fuente:
https://archives.arcep.fr/fileadmin/images/tpl/index.php?id=8571&no_cache=1&L=1&tx_gsactualite_pi1%255Buid%255D=176
2&tx_gsactualite_pi1%255Bannee%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Btheme%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Bmotscle%255D=
&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335 y
http://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/15-0825.pdf
0
10
20
30
40
50
60
70
Orange BouyguesTelecom
SFR Free Mobile
900 MHz 800 MHz Posible en 700 MHz (max. 60 MHz para asignar)
MH
z
Tope
Backhaul Advisory S.A.S.
51
Con un total de € 2.8 billones (equivalente a un valor por bloque de €466 millones -i.e. 12% más de
lo esperado), se concedieron licencias por 20 años de los 60 MHz entre los 4 operadores oferentes,
de la siguiente forma:
Backhaul Advisory S.A.S.
52
Resultados de la subasta de la banda de 700 MHz
Operadores Número de
bloques
Espectro en la
banda (MHz)
Precio pagado
(en €)
Precio por MHz
(en millones de
€)
Orange 2 2x10 933,078,323 46.65
Free Mobile 2 2x10 932,734,001 46.64
SFR-
Numericable
1 2x5 466,000,000 46.66
Bouygues
Telecom
1 2x5 467,164,000 46.72
Fuente: Arcep51
Teniendo en cuenta que solamente el operador Free Mobile no tenía espectro en la banda de 800
MHz, aquél podía ofertar por los tres bloques, mientras que los otros tres operadores solamente
podían ofertar por un máximo de dos bloques. Como consecuencia, la distribución del espectro en
las bandas de 700 MHz, 800 MHz y 900 MHz quedó de la siguiente manera:
51 Ver, Arcep invites all parties interested on 700 MHz band frequencies to submit their application. Fuente:
https://archives.arcep.fr/fileadmin/images/tpl/index.php?id=8571&no_cache=1&L=1&tx_gsactualite_pi1%255Buid%255D=176
2&tx_gsactualite_pi1%255Bannee%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Btheme%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Bmotscle%255D=
&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335 y
http://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/15-0825.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
53
Tope por operador espectro 700, 800, 900 MHz y porcentaje de distribución entre operadores
(después de la subasta de 700 MHz)
Fuente: Arcep52
Resulta preciso aclarar que en Francia las reglas de topes aplican de manera permanente, lo cual
posibilita que las misma apliquen tanto a una subasta específica en cuestión, como a cualquier
procedimiento administrativo que involucre la asignación de tal espectro (lo cual afectaría un
eventual caso de fusión o adquisición entre operadores móviles que involucre una operación de
adquisición de espectro).
o La experiencia de Austria en la banda 3.4–3.8 GHz
En marzo del 2019 el regulador austriaco (Telekom-Control Commission) otorgó53 licencias en esta
banda por 20 años de duración (i.e. hasta diciembre 31 de 2039) a 7 oferentes ganadores por un
valor total de €188 millones, de la siguiente manera:
• 3 operadores móviles (A1 Telekom Austria, Hutchison Drei Austria y T-Mobile Austria), en
donde cada uno obtuvo al menos 100 MHz a nivel nacional; y
52 Ver, Arcep invites all parties interested on 700 MHz band frequencies to submit their application. Fuente:
https://archives.arcep.fr/fileadmin/images/tpl/index.php?id=8571&no_cache=1&L=1&tx_gsactualite_pi1%255Buid%255D=176
2&tx_gsactualite_pi1%255Bannee%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Btheme%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Bmotscle%255D=
&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335 53 Ver, Resultados de la subasta. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Outcome
0
10
20
30
40
50
60
70
Orange Bouygues Telecom SFR Free Mobile
900 MHz 800 MHz Posible en 700 MHz (max. 60 MHz para asignar)
MH
z
Tope 32%
26% 26%
16%
Backhaul Advisory S.A.S.
54
• 4 operadores regionales que obtuvieron entre 30 y 80 MHz en regiones seleccionadas.
El operador A1 Telekom Austria (de propiedad de Carlos Slim) fue el mejor postor, pagando un total
de € 64.3 millones por un promedio de 115 MHz en todas las regiones. T-Mobile, por su parte, ganó
110 MHz por € 56.9 millones, y Hutchison Drei Austria gastó € 51.9 millones por 100 MHz.
Vale la pena resaltar que el regulador austriaco, desde la publicación de las bases de la subasta54,
fue muy insistente en enfatizar que maximizar los ingresos no era el objetivo de la adjudicación; por
el contrario, los objetivos de esta atenderían a:
• proporcionar certeza legal del procedimiento de adjudicación;
• facilitar el uso eficiente de la frecuencia;
• proteger la competencia y la innovación; y
• mejorar la cobertura en áreas desatendidas
Dentro de los términos de la subasta55 se incluyeron los siguientes topes de espectro:
• A1 Telekom Austria (incumbente) y T-Mobile podían solamente presentar ofertas de hasta
150 MHz. Esto, en atención a la importante infraestructura fija que ambos operadores tenían;
y
• Todos los demás oferentes (incluido el tercer operador móvil Hutchison Drei Austria) podían
presentar ofertas de hasta 170 MHz;
El regulador podía flexibilizar los topes de espectro en caso de que se ofrecerán bloques no vendidos
en una ronda de licitación adicional, en un máximo de 160 MHz para A1 Telekom Austria y 190 MHz
para los demás oferentes.
Es importante resaltar que las reglas de topes de espectro del país aplican a cada tipo de concurso,
por lo que las mismas no son relevantes en subsecuentes casos de comercialización de espectro
(v.gr. fusiones y adquisiciones).
c) Hipótesis 3:
• La experiencia de Austria en la banda 3.4–3.8 GHz
Teniendo en cuenta la explicación proporcionada de esta experiencia en la hipótesis 2 (arriba) en lo
relacionado con topes de espectro, nos centraremos ahora en observar las obligaciones de cobertura
impuestas en este concurso.
54 Ver, Bases del Concurso. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents y https://www.rtr.at/en/tk/5G-
Auction-Tender-Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf 55 Ver, Bases del Concurso. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents y https://www.rtr.at/en/tk/5G-
Auction-Tender-Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
55
El regulador decidió ofrecer licencias regionales y, asimismo, imponer fuertes condiciones en materia
de obligaciones de cobertura sin permitir cumplirlas con la provisión de roaming nacional. Vale
aclarar que este fue considerado como compartición de infraestructura activa, la cual se prohibió en
exteriores en las tres ciudades más grandes del país (i.e. Viena, Graz y Linz56).
En tal propósito, definió las obligaciones de cobertura en tres tablas que especificaron el número de
ubicaciones que deben alcanzarse antes del 31 de diciembre de 2020 y antes del 30 de junio de
202257. Los requisitos dependían, en gran medida, de la cantidad de espectro que ganara cada
operador. Así, se diferenciaron tres niveles de obligaciones de cobertura:
Nivel 1 Todos los operadores que ganen espectro
Nivel 2 Los operadores que ganen más de 50 MHz en una
región
Nivel 3 Los operadores que ganan más de 90 MHz en una
región.
Asimismo, los términos del concurso fueron claros en dar libertad a los operadores en elegir en qué
parte de la región desean construir sus estaciones base. Los operadores que caen bajo la obligación
de nivel 3 pueden, incluso, construir aproximadamente la mitad de las estaciones base obligatorias
fuera de la región en donde activaron la obligación de cobertura.
Finalmente, el regulador dispuso que los operadores que no cumplieran con las obligaciones de
cobertura impuestas deberán pagar una multa de € 10,000 por ubicación faltante/año.
Un aspecto de suma importancia para la presente hipótesis y para la experiencia acá analizada,
redunda en observar que las obligaciones de cobertura y el precio pagado dependen fuertemente
de la región y la cantidad de espectro adquirido en total. Veamos:
56 Ver, Bases del Concurso. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents y https://www.rtr.at/en/tk/5G-
Auction-Tender-Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf 57 Ver, Capítulo 3.5 de las bases del concurso. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents y
https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
56
Resultados de la subasta de la banda 3.4–3.8 (2019)
Operador Regiones (*) MHz Precio pagado (en
millones de €)
A1 Telekom Austria Nacional 140 en:
• A01r (Viena +St
Pölten)
• A01r (Baja Austria +
Burgenland)
€64.3
120 en:
• A04u (Innsbruck +
Bregenz)
• A04r (Tyrol +
Vorarlberg)
• A05u (Klagenfurt +
Villach)
• A05r (Carinthina +
East Tyrol)
• A06u (Graz)
100 en:
• A02u (Linz + Wels)
• A02r (Alta Austria)
• A03u (Ciudad de
Salzburgo)
• A03r (Provincia de
Salzburgo)
• A06r (Styria)
Hutchison 100 en todas las 12
regiones.
€51.9
T-Mobile 110 en todas las 12
regiones.
€56.9
Holding Graz A06u (Graz) 50 €3
A06r (Styria) 40
Liwest A02u (Linz + Wels) 80 €5.3
A02r (Austria Alta) 80
Mass Response A01r (Austria baja +
Burgenland)
30 €1.8
Slazburg AG A03u (Ciudad de
Salzburgo)
80 €4.4
A03r (Provincia de
Salzburgo)
80
A06r (Styria) 40
Backhaul Advisory S.A.S.
57
Fuente: RUNDFUNK UND TELEKOM REGULIERUNGS-GMBH (RTR)58
(*) Los nombres de las regiones se simplifican, para un acceso complete a los mismos y sus
delimitaciones se puede acceder a las bases del concurso59
Número de estaciones base que deberán construirse por operador entre el 2020 y 2022
Operador Diciembre 31 de 2020 Diciembre 31 de 2022
A1 Telekom Austria 303 1000
Hutchiston 303 1000
T-Mobile 303 1000
Holding Graz 15 50
Liwest 25 83
Mass Response 11 35
Salzburg AG 29 96
Fuente: RUNDFUNK UND TELEKOM REGULIERUNGS-GMBH (RTR)60
Como se observa, el diseño de la subasta permitió que mientras un operador que obtuvo más de
90 MHz en todo el país (como el incumbente A1 Telekom Austria) tendrá que construir 303
estaciones base antes del 31 de diciembre de 2020 y 1000 antes del 30 de junio de 2022, las
obligaciones resultantes serán más livianas para los operadores regionales (como Holding Graz) que
obtuvieron hasta 50 MHz, pues tendrán que construir entre 6 y 11 estaciones base por región antes
del 31 de diciembre de 2020 y entre 20 y 35 antes del 30 de junio de 2022.
• La experiencia de Francia en la asignación de las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2 GHz
En el 2018, el Gobierno francés logró un acuerdo con los cuatro operadores móviles del país, para
efectos de acelerar la cobertura móvil y mejorar la calidad de esta, a cambio de compromisos de
inversión en cobertura de red. Por lo que, sin entrar en un proceso de subasta, el Gobierno se
58Ver, RUNDFUNK UND TELEKOM REGULIERUNGS-GMBH, 5G frequency award 3.4.–3.8 GHz- outcome of auction
https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Outcome 59 Ver, https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents 60Ver, RUNDFUNK UND TELEKOM REGULIERUNGS-GMBH, 5G frequency award 3.4.–3.8 GHz- outcome of auction
https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Outcome y https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-
Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
58
comprometió a organizar la asignación de licencias por 10 años en las bandas de 900 MHz, 1800
MHz y 2 GHz61.
Así, Bouygues Telecom, Free Mobile, Orange y SFR fueron los candidatos para la asignación de
frecuencias de banda de 900 MHz, 1800 MHz (excepto Free Mobile) y 2.1 GHz, que actualmente
están siendo utilizadas en 2G, 3G y Redes móviles 4G, y cuyas licencias expirarán entre 2021 y 202462.
Teniendo en cuenta que las licencias de frecuencia que se otorgarán a los operadores ganadores
son parte del acuerdo alcanzado entre el Gobierno, el regulador y los operadores en enero de 2018,
las condiciones de las licencias contienen ambiciosas obligaciones de cobertura. Veámoslas63:
Obligaciones aplicables a: Alcance de las obligaciones
Todos los 4 operadores ganadores • Cubrir 5,000 sitios identificados por el
Gobierno en donde los servicios de
comunicaciones móviles actualmente no se
encuentren disponibles o sean limitados;
• 2.000 sitios que se cubrirán en función de la
infraestructura compartida y 3.000 sitios
adicionales para cada operador (con uno o
varios operadores por sitio);
• Tecnología 4G disponible en todos los sitios
de los operadores (sitios con una potencia de
emisión de al menos 5W).
A los ganadores en la banda de 900 MHz Aumentar la densidad de sitios de 900 MHz para
mejorar la disponibilidad de servicios de voz y
SMS.
A los ganadores en la banda de 1800 MHz Cubrir principales vías y conexiones de tren
regional, incluyendo compromisos para trenes
comunitarios.
A los ganadores en la banda de 2 GHz • Proponer mejoras de la cobertura móvil en
interiores y/o proporcionar servicios de banda
ancha fija en áreas remotas.
61 Ver, ARCEP, Decisión No. 2019-1306 del 23 de octubre de 2018 sobre los procedimientos y resultados de la asignación de
las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2.1 GHz. Fuente: https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf 62 Ver, ARCEP, Decisión No. 2019-1306 del 23 de octubre de 2018 sobre los procedimientos y resultados de la asignación de
las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2.1 GHz. Fuente: https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf 63 Ver, ARCEP, Decisión No. 2019-1306 del 23 de octubre de 2018 sobre los procedimientos y resultados de la asignación de
las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2.1 GHz. Fuente: https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
59
• Facultad de incluir compromisos adicionales
para aumentar la cobertura en cada
departamento francés.
Es importante resaltar que, dentro de las condiciones de la licencia64, no se contemplaron específicos
derechos y tampoco obligaciones relacionadas con roaming nacional.
Bajo tal escenario, los cuatro operadores obtuvieron el espectro en las respectivas bandas en las que
habían participado65:
Banda Operadores ganadores Implicaciones por operador
según los cambios en las bandas
900 MHz Bouygues Telecom, Free Mobile,
Orange y SFR se les asignará un dúplex
de 8.7 MHz a partir de diciembre de
2024.
Las posiciones finales de las frecuencias
de banda de 900 MHz aún no se han
establecido.
El regulador consultará con los
operadores antes de tomar una
decisión, que será el tema de una
futura publicación.
Free Mobile aumentará su
tenencia de espectro en esta
banda en un 74%. Esto resulta
importante en atención que es el
único operador que no tiene
tenencia en la banda de 800
MHZ.
Orange perderá en un 13% su
tenencia de espectro en esta
banda (i.e. de 20 MHz a 17.4 MHz
en el 2024)
SFR perderá en un 13% su
tenencia de espectro en esta
banda (i.e. de 20 MHz a 17.4 MHz
en el 2024)
Bouygues Telecom pasará de
tener 19.6 MHz a 17.4 MHz de
tenencia en esta banda en el
2024
1800 MHz Bouygues Telecom, Orange y SFR
recibieron un dúplex de 20 MHz.
Free Mobile no aplicó para frecuencias
en esta banda, dado que ya tiene una
licencia para usar un dúplex de 15 MHz
en esta banda hasta 2031.
La situación en esta banda no
cambiará, pues los tres
operadores, Bouygues Telecom,
Orange y SFR compartirán
igualmente los 120 MHz
disponibles en la banda.
64 Ver, ARCEP, Decisión No. 2019-1306 del 23 de octubre de 2018 sobre los procedimientos y resultados de la asignación de
las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2.1 GHz. Fuente: https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf 65 Ver, ARCEP, Decisión No. 2019-1306 del 23 de octubre de 2018 sobre los procedimientos y resultados de la asignación de
las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2.1 GHz. Fuente: https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
60
2.1 GHz Bouygues Telecom, Free Mobile,
Orange y SFR se les asignará un dúplex
de 14.8 MHz, a partir de agosto de
2021.
La tenencia de espectro de Free
Mobile en esta banda se triplicará
con cerca de 2x15 MHz.
Orange perderá una cuarta parte
de su respectiva participación en
esta banda, pasando de 39.2 MHz
a 29.5 MHz en el 2022
SFR perderá una cuarta parte de
su respectiva participación en
esta banda, pasando de 39.2 MHz
a 29.5 MHz en el 2022
La situación de Bouygues
Telecom no cambiará (i.e. 29.6
MHz)
• La experiencia de Dinamarca en la subasta multibanda de 700MHz, 900MHz y 2.3GHz
Siguiendo los pasos de la experiencia francesa anteriormente analizada, el regulador danés (Agencia
de Energía Danesa) concluyó en marzo del 2019 su subasta multibanda, alcanzando un precio de
USD$333 millones66. La subasta otorgó 200 MHz de espectro entre tres oferentes que
representaban a cuatro operadores móviles, a saber: TDC, Hi3G y TT- Network (un joint venture entre
los operadores Telenor y Telia).
Cada uno de los oferentes aseguraron espectro en las bandas de 700 MHz y 900 MHz; cuyas licencias
incluyeron obligaciones de cobertura en voz y banda ancha permitiendo al menos 30 Mbps de
velocidad de descarga y 3 Mbps de velocidad de subida en 212 áreas desatendidas, que se
distribuyeron entre los oferentes.
Por su parte, el operador incumbente TDC -el operador más grande del país- fue el que más invirtió
en la subasta-, adquiriendo espectro en todas las frecuencias disponibles por un valor de USD$243
millones, así:
• Frecuencias pareadas en las bandas de 700 MHz y 900 MHz;
• 20 MHz de espectro de enlace descendente suplementario de 700 MHz; y
• 60 MHz de 100 MHz disponibles en la banda de 2.3 GHz. Cabe aclarar que el resto del
espectro de 2.3 GHz no se vendió.
66 Ver, Danish Energy Agency. Fuente: https://presse.ens.dk/pressreleases/flere-steder-i-landet-kan-se-frem-til-bedre-
mobildaekning-2853575
Backhaul Advisory S.A.S.
61
Bloques de espectro, precios ofrecidos y obligaciones de cobertura
Ganadores 700 MHz
(Pareado)
700 MHz
(SDL)
900 MHz 2.3 GHz Áreas de
cobertura
Precio
(en millones
de $ USD)
Hi3G 2x10 MHz 0 2x10 MHz 0 67 $73
TDC 2x15 MHz 20 MHz 2x10 MHz 60 MHz 79 $243
TT-Network 2x5 MHz 0 2x10 MHz 0 66 $16
Total 2x30 MHz 20 MHz 2x30 MHz 60 MHz 212 $333
Fuente: Agencia de Energía Danesa67
Duración de las licencias
Banda Duración
700 MHz 20 años
Desde 4 de abril 2020 hasta 3 de abril de 2040
900 MHz 15 años
Desde 1 de abril 2020 hasta 31 de diciembre de
2034
2.3 GHz 23 años
Desde que su validez en el 2019 hasta 31 de
diciembre de 2041
Fuente: Agencia de Energía Danesa68
Lo interesante de esta experiencia es que el gobierno danés decidió establecer un precio de reserva
de cero para algunos bloques de espectro en las bandas de 700 MHz y 900 MHz, permitiendo a los
operadores adquirir espectro a un precio asequible a cambio de una garantía respecto a la mejora
en la cobertura de la red en los próximos tres años (i.e. abril del 2022). Las 212 áreas desatendidas
específicamente identificadas se distribuyeron alrededor de 2.700 km2, territorio que representa el
6 % del total del territorio del país.
67 Ver, Danish Energy Agency. Fuente: https://presse.ens.dk/pressreleases/flere-steder-i-landet-kan-se-frem-til-bedre-
mobildaekning-2853575 68 Ver, Danish Energy Agency. Fuente: https://presse.ens.dk/pressreleases/flere-steder-i-landet-kan-se-frem-til-bedre-
mobildaekning-2853575
Backhaul Advisory S.A.S.
62
Alcance de las obligaciones de cobertura por banda e implicaciones para operadores
Banda Alcance Implicaciones para los
operadores
700 MHz Provisión de un servicio móvil de voz
y banda ancha para exteriores con una
velocidad de descarga de 30 Mbps y
una velocidad de carga de 3 Mbps.
Las obligaciones se aplican a 167 áreas
de cobertura que se han dividido en
tres grupos no superpuestos
distribuidos por igual en todo el país.
Cada licenciatario asignado a un
lote A deberá cumplir con las
obligaciones de cobertura en uno
de los tres grupos.
En cada área de cobertura
individual, al menos el 90% del
área estará cubierta antes del 4 de
abril de 2022.
Las obligaciones de cobertura
pueden cumplirse mediante el
uso de cualquier frecuencia que
los licenciatarios tengan a su
disposición o mediante acuerdos
nacionales de itinerancia.
900 MHz
2.3 GHz Provisión de un servicio móvil de voz
y banda ancha para exteriores con una
velocidad de descarga de 50 Mbps y
una velocidad de carga de 5 Mbps.
Las obligaciones se aplican a 2,474
direcciones específicas a través del
país.
El licenciatario del lote E de 40
MHz deberá cumplir con las
obligaciones de cobertura que
comprenden al menos el 98% de
las direcciones especificadas
antes del 4 de abril de 2022.
Las obligaciones pueden
cumplirse utilizando cualquier
frecuencia que el titular de la
licencia tenga a su disposición o
mediante acuerdos nacionales de
itinerancia.
Fuente: Agencia de Energía Danesa69
Respecto de las obligaciones de cobertura adicional, se permitió que los participantes tuvieran la
opción de ofertar por obligaciones de cobertura adicionales a cambio de una reducción en el precio
de su licencia. Para tal propósito, se dispuso que la reducción máxima en el precio de la licencia se
estableció en el rango de 3 millones (USD$0.45 millones) a 12 millones de coronas danesas (USD$1.81
millones).
69 Ver, Danish Energy Agency. Fuente: https://presse.ens.dk/pressreleases/flere-steder-i-landet-kan-se-frem-til-bedre-
mobildaekning-2853575
Backhaul Advisory S.A.S.
63
En suma, las obligaciones de cobertura fueron impuestas en todas las bandas dirigidas a áreas
desatendidas rurales las cuales fueron específicamente identificadas.
5.2.2 Lecciones aprendidas y medidas propuestas para la subasta de 700 MHz en
Colombia
A continuación, identificamos cada una de las lecciones aprendidas de las experiencias
internacionales aquí analizadas, junto con las propuestas de medidas que sugerimos para cada una
de las hipótesis aquí planteadas:
Hipótesis Lecciones y medidas
propuestas
Américas (Costa Rica, Canadá
y México)
Unión Europea
1
Imposición de medidas
destinadas a impedir que el
operador móvil con
dominancia en un
mercado relevante
participe en el proceso de
subasta.
Lecciones Se descarta la existencia de alguna experiencia internacional
que corrobore los supuestos de esta hipótesis.
Medidas propuestas Al punto, sugerimos que más que impedir que un operador
dominante participe o no en una subasta de espectro por su
misma dominancia, se consideren herramientas como la
definición de estrictos topes de espectro o, incluso, la
imposición de obligaciones de cobertura con mayor carga
frente al operador declarado como dominante, para que aquel
tenga una mayor aporte en el proceso de acelerar la cobertura
móvil y mejorar la calidad de tal servicio, a cambio de
compromisos de inversión en cobertura de red.
2
Imposición de topes de
espectro con el fin de
restringir la cantidad de
espectro a la que puede
acceder en la subasta un
operador móvil declarado
con posición dominante en
un mercado relevante, o
un operador grande
incumbente (i.e.
considerando su
porcentaje de tenencia de
espectro o de
infraestructura de red)
Lecciones Se corrobora que la imposición de topes de espectro -bien
sean permanentes o aplicados solamente a un concurso
especifico-, resulta ser la herramienta por excelencia con la que
se controla la posición de dominio, la considerable
participación de un operador móvil incumbente o el alto
porcentaje de participación de un jugador en el mercado (v.gr.
experiencia México). Lo anterior, para efectos de evitar que el
mismo concurso avale tal participación en el mercado
significando:
un efecto adverso a la competencia y libre
concurrencia; o el
• acaparamiento de espectro
Asimismo, se puede observar que en las experiencias
analizadas algunos operadores (normalmente incumbentes y
con altos porcentajes de participación en el mercado), tienen
límites más estrictos que otros. Lo anterior no precisamente
porque sean declarados dominantes o con poder significativo
de mercado, sino por su alto porcentaje de participación en el
mercado (v.gr. experiencia de México), la existencia de
Backhaul Advisory S.A.S.
64
propiedad de otra infraestructura fija (v.gr. experiencias de
Austria) o con fines pro competitivos dentro del proceso de
subasta en cuestión (v.gr. experiencias Canadá, Francia y
México).
La principal lección de la
subasta de 700 MHz en
Canadá se relaciona con los
topes/límites de agregación de
espectro impuestos. Pues si
estos son bien diseñados
pueden tener éxito en
fomentar la valiosa
competencia en la industria
móvil, sin sacrificar los ingresos
de la subasta.
Incluso, y teniendo en cuenta
que los topes en la experiencia
de Canadá garantizaron que
los operadores regionales
ganaran un bloque pareado
en sus regiones core, podría
sostenerse que, si la subasta se
hubiese llevado a cabo sin
tales topes, lo operadores
regionales hubieran sido
relegados por los tres
operadores nacionales
grandes, reduciendo así la
intensidad en la competencia
por la combinación AB, ya que
la combinación C1 C2 se
convertiría en un mejor
sustituto de AB, que solo el
bloque C2.
La subasta en Austria de la
banda 3.4–3.8 GHz
evidenció la importancia de
contar con topes de
espectro bien diseñados,
comprendiendo un alcance
nacional y regional, cuando
participa un operador
incumbente y con poder de
mercado como A1 Telekom
Austria.
Asimismo, se resalta el hecho
de que el regulador
consideró posible flexibilizar
los topes de espectro, en
caso de que se ofrecerán
bloques no vendidos en una
ronda de licitación adicional,
de la siguiente manera:
• en un máximo de 160
MHz para A1 Telekom
Austria; y
• 190 MHz para los
demás oferentes.
Finalmente, se resalta que las
reglas de topes de espectro
austriacas aplican a cada tipo
de concurso, por lo que las
mismas no son relevantes en
subsecuentes casos de
comercialización de
espectro (v.gr. fusiones y
adquisiciones).
Medidas propuestas Las experiencias internacionales analizadas demuestran como
pueden imponerse condiciones diferenciales a operadores
móviles dentro de un concurso de subasta, sin que los mismos
hubieran sido previamente declarados como dominantes en
un mercado móvil.
Teniendo en cuenta las experiencias acá analizadas, sugerimos:
Backhaul Advisory S.A.S.
65
• abogar por utilizar los topes de espectro como
herramientas para alentar la competencia al impedir
que los grandes operadores (definidos según su
market share o incluso propiedad de infraestructura
fija), pudieran tener más que un bloque entre los
bloques más apetecidos;
• considerar la imposición de topes o limitaciones
particulares diferenciales en el concurso, en sus fases
de puja o en ambas, frente a un agente cuya
participación en el mercado sea superior al 30%.
Esto matizaría enfocarse solamente en el porcentaje
de tenencia de espectro, dándole una perspectiva
dinámica y en contexto al concurso en atención a las
realidades de participación en el mercado de los
eventuales oferentes en la subasta. Asimismo, tal
limitación en la participación o pujas por bloques
específicos evitaría efectos adversos a la
competencia y libre concurrencia, mitigando los
riesgos de que se generen distorsiones en el
concurso en atención al porcentaje de participación
del mercado que un agente retenga;
• definir y establecer los topes de una manera estricta
frente al operador declarado como dominante o el
operador incumbente, para que se evite el
acaparamiento de espectro y el daño que esto puede
hacer a la competencia.
Finalmente, debe tenerse en cuenta las reglas de topes de
espectro colombianas aplican permanentemente70, por lo que
las mismas serían relevantes en subsecuentes casos de
comercialización de espectro (v.gr. fusiones y adquisiciones).
3
Imposición de condiciones
y obligaciones particulares
(v.gr. obligaciones para
suministrar ciertos niveles
de cobertura móvil o
proveer acceso mayorista a
otros operadores, entre
otras), en licencias de
espectro obtenidas por un
operador declarado con
posición dominante en un
Lecciones Los gobiernos se están alejando de la idea de que el precio de
la subasta es el principio y el fin de establecer la eficiencia del
espectro. Es así como están llegando a la conclusión de que la
eficiencia económica no es necesariamente lo que quieren
lograr, y están observando más de cerca los aspectos de
bienestar social del espectro, como la calidad del servicio y la
cobertura (v.gr. experiencias en Austria, Francia y Dinamarca)
Los reguladores quieren cada vez involucrarse más en
garantizar la inclusión digital, confiando menos en que los
operadores tomen sus propias decisiones de inversión,
especialmente aquellas que puedan ser declaradas como
70 Ver, Decreto MINTIC No. 2194 del 26 de diciembre de 2017. http://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-
62247_recurso_1.pdf
Backhaul Advisory S.A.S.
66
mercado relevante, o un
operador grande
incumbente (i.e.
considerando su
porcentaje de tenencia de
espectro o de
infraestructura de red), con
el fin de alcanzar ciertos
objetivos que impacten el
mercado y el valor de las
licencias que se adjudican.
dominantes o que sean agentes con altas participaciones en el
mercado.
Así, las condiciones y obligaciones para suministrar ciertos
niveles de cobertura móvil suelen imponerse al adjudicarse el
espectro subastado, con el propósito de garantizar que el
recurso escaso asignado no solamente sea utilizado para el
propósito designado, sino también su uso beneficie a la mayor
cantidad de población posible (v.gr. experiencia de México).
Tales alternativas de cobertura pueden abarcar obligaciones
de:
• proporcionar acceso o equipo subsidiado;
• instalar centros de información
• realizar esfuerzos específicos en investigación y
desarrollo en asuntos relacionados con las
telecomunicaciones (experiencia de Canadá).
La experiencia mexicana
evidencia como pueden
imponerse fuertes
obligaciones de cobertura a
los operadores ganadores
quienes no siendo declarados
como preponderantes, si
guardan una importante
diferencia entre la tenencia de
espectro y su participación en
el mercado.
La lección arriba explicada
explica el por qué en las
recientes subastas en
Austria, Francia y Dinamarca,
respectivamente, se
permitiera que:
• las obligaciones de
cobertura y el pago por
el espectro
dependieran
fuertemente de la
región y la cantidad de
espectro adquirido en
total;
• un operador que
obtuviera más de 90
MHz en todo el país
(como el incumbente A1
Telekom Austria) tenga
que construir más
estaciones bases,
mientras que
operadores regionales
(como Holding Graz)
que obtuvieron menos
MHz, tengan que
construir menos; y que
• los oferentes que
ganaron tuvieran la
Backhaul Advisory S.A.S.
67
opción de ofertar por
obligaciones de
cobertura adicionales a
cambio de precios de
licencia más bajos o
igual a cero.
Medidas propuestas En términos generales, la tendencia en los países de las
Américas es que las obligaciones de cobertura asociadas a los
procesos de adjudicación de espectro sigan pautas de política
general capaces de proporcionar cobertura a la población
remota y dispersa; complementándose con estrategias
nacionales de masificación de banda ancha y programas de
servicio universal.
Teniendo en cuenta las experiencias acá analizadas, sugerimos:
• establecer las obligaciones de cobertura
comprendiendo la cobertura poblacional de las
diferentes bandas por parte de los operadores
móviles en su territorio nacional, incluyendo las
condiciones particulares que los participantes
ostentan, principalmente, en términos de
participación del mercado (ver medidas propuestas
hipótesis 2 arriba). Así, no solo se evita el
acaparamiento de espectro, sino también se evita
que se omita tener en cuenta la participación de
mercado de los agentes dentro del diseño de la
resolución que integre las reglas del concurso.
Situaciones que, al no tenerse presentes, podrían
generar un efecto adverso a la competencia y libre
concurrencia que sea facilitado por el mismo
concurso;
• permitir ofertar por obligaciones de cobertura
adicionales a cambio de precios de licencia más bajos
o igual a cero, esto con el fin de incentivar la inversión
y el aumento de cobertura en áreas desatendidas o
rurales;
• relacionar directamente las obligaciones de
cobertura y el precio pagado con la cantidad de
espectro adquirido en total por un operador;
• imponer obligaciones de cobertura al operador
declarado como dominante o incumbente (según su
participación en el mercado), para que este retenga
la mayor carga en el proceso de acelerar la cobertura
móvil y mejorar la calidad de esta, a cambio de
compromisos de inversión en cobertura de red; y
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• evitar diseñar e imponer obligaciones que se
traduzcan en costos fijos que no tengan en cuenta
las cuotas del mercado de los participantes en el
concurso. Lo anterior, entendiendo que, para un
operador grande en el mercado, el costo del
espectro como porcentaje de los ingresos es menor
que para un operador con una más baja
participación de mercado y, por lo tanto, tendrá un
impacto desproporcionado en los operadores más
pequeños. Esto significa que el Ministerio debe ser
consciente del impacto a largo plazo en la
competencia que tal situación pueda generar.
5.3 Medidas regulatorias adicionales requeridas
Sumado a las consideraciones expuestas previamente sobre determinaciones asimétricas que
pueden ser tenidas en cuenta por el Ministerio TIC en desarrollo de la subasta de espectro que se
está adelantando, se hace necesario aún fortalecer el marco regulatorio local y tomar medidas
adicionales a las actualmente vigentes.
5.3.1 Mercado mayorista de terminación de llamadas móvil-móvil
En primer lugar, se puede identificar que el modelo de competencia entre redes utilizado por la
Comisión de Regulación de Comunicaciones (Hoernig, 2007) ha sido empleado a su vez por otros
autores para analizar la competencia entre redes móviles (Berger, 2005; Harbord y Pagnozzi, 2010;
Habord y Hoernig, 2011).
Berger (2005) señala que las tarifas de terminación de llamadas que maximizan el bienestar de la
economía se encuentran por debajo del costo marginal de prestación del servicio. En este sentido,
señala el autor, acuerdos del tipo “bill and keep” generan un mayor bienestar que aquellos en donde
la terminación de las llamadas se cobra sobre la base de una estimación de costos, sea cual sea el
método empleado.
Por su parte, Harbord y Pagnozzi (2010) indican que la regulación de cargos de terminación en redes
móviles exacerba los efectos de red asociados a las externalidades mediadas por la diferenciación
de precios al incrementar los incentivos de los operadores a implementar alguna práctica equivalente
a diferenciar precios on-net y off-net. Esta práctica a su vez reduce el bienestar y actúa como una
barrera a la competencia para operadores de menor tamaño y operadores entrantes. En ese sentido,
el documento aboga por la utilización de esquemas “bill and keep” en la telefonía móvil.
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69
Finalmente, Harbord y Hoernig (2015) realizan una simulación de la reducción de los cargos de
acceso propuesta por la Unión Europea en el año 2011 al pasar de usar metodologías de costeo del
tipo LRIC + a LRIC puro, identificando incrementos tanto en el excedente del consumidor como de
ganancias de los operadores, identificando así un claro efecto positivo sobre el bienestar en el
mercado. Incluso, encuentran los autores que de llevar esa reducción de cargos de acceso a cero,
como con un esquema “bill and keep”, se incrementa aún más el bienestar en el mercado.
Teniendo en cuenta que la fundamentación teórica de estos documentos es idéntica a la que ha
fundamentado la teoría económica sobre la cual la Comisión de Regulación de Comunicaciones (1)
declaró a COMCEL dominante en el mercado “voz saliente móvil” y (2) le impuso medidas
regulatorias asimétricas como la prohibición de diferenciar precios on-net y off-net a COMCEL, se
debe considerar la implementación de esta medida – “bill and keep”- para promover una mayor
competencia y un mayor bienestar en el mercado.
Lo anterior cobra aún más relevancia toda vez que Telefónica y Avantel están en capacidad en la
actualidad de prestar servicios de voz sobre redes de LTE (VoLTE), y se hace cada vez más necesario
y urgente que la Comisión de Regulación de Comunicaciones defina las condiciones regulatorias de
la interconexión de comunicaciones de voz sobre LTE. Como ha sido más común para la
interconexión de redes de datos que de voz, en el mundo se discute actualmente sobre las bondades
de extender los acuerdos de peering de las redes de datos (que replican el modelo de remuneración
bill and keep o sender keeps all) para remunerar la interconexión VoLTE, de tal suerte que no se
generen asimetrías regulatorias con otros tipos de llamadas que se realizan sobre Internet de
extremo a extremo, como las que se pueden cursar entre aplicaciones (Skype, whatsapp) y sobre las
que recae, de manera indirecta, los acuerdos de peering de las redes de datos.
5.3.2 Otras medidas regulatorias asimétricas
Tal y como se ha discutido a lo largo del presente documento, no es necesario definir un mercado
relevante de servicios empaquetados para tomar determinaciones asimétricas sobre un operador
que ostenta una posición claramente diferenciada, más aún si existe una declaración de posición de
dominio sobre dicho operador.
Al respecto, ya se documentó en la sección 3 del presente documento que es una práctica habitual
en materia regulatoria el implementar medidas regulatorias ex ante que impidan o restrinjan la
posibilidad de que un operador apalanque su posición de mercado en un mercado (B) a partir de
su posición dominante en un primer mercado (A). Lo anterior se hace con el propósito de evitar un
“contagio” de las condiciones de competencia imperantes en el primer mercado (A) sobre el otro
mercado (B). Tal y como lo señala Nalebuff (2004), un operador dominante en un mercado (A) puede
generar perjuicios sobre la competencia en un mercado complementario (B) si empaqueta los
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productos /servicios del primer mercado (A) con los del otro (B) en la medida en la que apalanca su
posición de mercado del mercado A al mercado B.
En este sentido, sobre la posición de dominio de COMCEL en el mercado “voz saliente móvil” se
podrían implementar medidas regulatorias que promuevan una mayor competencia al permitir el
acceso a precios razonables a insumos de la red de COMCEL de tal suerte que su oferta comercial
sea contestable, a saber:
• Roaming automático nacional diferenciado: Uso acelerado del valor final de la tabla de
Roaming Automático Nacional definido en la Resolución CRC 5107 de 2017, particularmente
en aquellas zonas en las que, debido al establecimiento de obligaciones de hacer en el
proceso de subasta en curso, el operador llegue solo.
• Compartición de infraestructura pasiva: Si bien a la fecha existen acuerdos comerciales
libremente pactados entre algunos operadores en el mercado, la definición de condiciones
reguladas para el acceso a la infraestructura pasiva de COMCEL, particularmente en las zonas
apartadas, puede generar incentivos adecuados al despliegue de infraestructura de
telecomunicaciones que beneficie a los consumidores a través de una mayor oferta y una
mayor competencia, a menores precios.
Finalmente, desde el año 2009 el Grupo de Reguladores Europeos (ERG, 2009) ha analizado la
posibilidad y probable necesidad de implementar tests de pinzamiento de márgenes en un entorno
de servicios empaquetados, tanto por parte de autoridades regulatorias en su rol de intervención ex
ante, como el de las autoridades de competencia en su rol ex post. De acuerdo con ERG, la situación
más probable en la que pueda existir un pinzamiento de márgenes en este contexto es cuando los
precios mayoristas están regulados, algunos precios minoristas no son regulados, y la rentabilidad
de los servicios regulados a nivel mayorista es baja en comparación con la rentabilidad de los
servicios vendidos a nivel minorista, lo que representa a grandes rasgos la situación que se
experimenta en los servicios móviles empaquetados en Colombia. En virtud de lo anterior, una
medida regulatoria orientada a prevenir comportamientos anticompetitivos de parte del operador
dominantes puede ser la aplicación de un test de pinzamiento de márgenes.
Backhaul Advisory S.A.S.
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