Anthony Downs Teoria Economica de La Accion Politica en Una Democracia

5/17/2018 Anthony Downs Teoria Economica de La Accion Politica en Una Democracia

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Ar i e l Cienaa Pol i t i ca DIEZ TEXTOS BAsICOSDE CIENCIA POLITIC A

Textos deGABRIEL A. ALMOND SEYMOUR MARTIN LIl' SETROBERT A. DAHL GAETANO MOSCAANTHONY DOWNS MANCUR OLSONMAURICE DUVERGER WILLIAM H. RIKERDAVID EASTON STEIN ROKKAN

Y SIDNEY VERBA

Edici6n a cargo deALBERT BATLLE

Ar i e l


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D is en o c ub ie rt a: V ic en te M o ra le sI," cdicion: n ov ie rn br e 1 99 22 .' e di ci on : n ov ie rn br e 2 00 I

de la rccopilacion. 1992 y 200 I: Albert ButlleDerechos exclusives de edicion en espano!

rcscrvados pnratodo cl rnundo: 1992 Y 2 00 I'E di to ria l A ri el . S . A .Provcnca, 260 - 08008 Barcelona

I SBN : 84 - 344 - 1685 -9D ep osito legal: B . 4 6 .83 5 - 2 00 I

In pr es o e n EspanaN inguna par te de e st a pub li ca ci on . i nc lu ido c l d is cf lo de l a c uh ic rt u. puc dc s a rcp roduci da , a huac enuda 0t runsnu ti da e n manera u lgunu n i per u inguu i uc di o, y a S ea c lc ct ri co , QUi111ic(1, ruccauico. cpt ico. de grubacion

c de fcuoc op ia . s in pcnui so p re vi a tic! editor.

SUMARIO

IntroduccionI . La c la se pol it ic a. por GAETANOMOSCA2. Int luencia de los si st emas e lectorates en la v ida pol it ic a. por MAURICEDUVl ;RGER3. La poliarquia. por ROBERTA. DAHU4. Teoria economi ca de la aecion politica en una democr acia. por ANTHONYDOWNS5. Algunos requi si tos sociales de la democrac ia: de sar ro llo economico y legitimidad poli-tica, por SEYMOURMARTINLiPSET6. Teoria de juegos y de las coaliciones polit icas . por WIUUlAMH. RIKER7. La cultura polnica, por GABRJELA. ALMONDY SIDNEYVERBA8. La logtca de la accion colectiva, por MANCUROLSON9. Categor ias para el analisi s slstemico de la politica, por DAVIDEASTON

10. Estructuras de division, sistemas de partidos y alineamientos electorales , por SEYMOURMARTINLiPSETy STEINROKKAN


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92 DIEZ TEXTOS BAslCOS DE CIENCIA POLITICAcesarias para la democracia, Es significativo que, hasta que cayo Fort Sumter, la disputaentre el Norte y el Sur se formulase, salvo unas cuantas excepciones trnportantes, cast enel lenguaje del derecho constitucional, Lo tragico de la decision de Dred Scott no fue tan-to su consecuencia como la disposicion mental que reflejaba.

Como se nos ensefia a creer en la necesidad de los pesos y cont rapcsos consti tu-cionales , deposi tamos muy poca fe en los sociales. Admiramos la eficacia de la separa-cion constitucional de poderes para controlar a mayorfas y minorfas, pero a menudo 01-vidarnos la importancia que tienen las limitaciones impuestas por la separacion social depoderes . Sin embargo, s i la teoria de la poliarquia es mas 0meno.s solida, se deduce deella que, en ausencia de ciertos requisi tos previos de caracter social, mnguna estructuraconstitucional puede producir una republica no tiranica, Creo que es suficiente prueba lahistoria de numerosos Estados latinoamericanos. Por el contrario, un aumento de la pre-sencia de uno de los requisit es sociales previos puede ser mucho mas importante para elfortalecirniento de la democracia que ningun esquema constitucional concreto. La teorfade la poliarqufa, t an to s i 10que nos preocupa es la t iran ia de una minorfa como. s~es lade una rnayorfa, indica que las var iables pr imarias y cruciales a las que los politologosdeben prestar atencion son sociales y no constitucionales. .

Se considero que la teona populista era formal y axiomatica, pero que Ie faltaba in-formacion sobre el mundo reaL Decir que solo es pos ible alcanzar la igualdad polit ica yla soberarua popular perfectas, por definicion de terminos, con el principio de la mayo-r ia no es enunciar una propos icion absolutamente inutil , pero tampoco es algo de granutilidad. Porque 10que desesperadamente queremos saber (si nos interesa la igualdad po-Utica) es que debemos hacer para maximizarla en una situacion concreta, en determina-das condiciones existentes.

S i queremos volver la atencion hacia el caos del mundo real, s in perd~rnos total -mente en hechos sin sentido y en un empirismo trivial , necesitamos que la leona nos ayu-de a ordenar el increfble y desconcertante despliegue de acontecirnientos. La teoria de lapoliarqufa, una ordenacion inadecuada, incornpleta y prirnit iva de la reserva cOrnun deconocirnientos sobre la dernocracia, se formula con la conviccion de que, en algun pun-to situado entre el caos y la tautologfa, algun dfa serernos eapaces de elaborar una teorfasarisfactoria sobre la igualdad politica.

4. TEORfA ECONOMICA DE LA ACCION POLfTICAEN UNA DEMOCRACIA'por ANHIONY DOWNS

l. A pesar de la enorme importancia de las decisiones gubernamentales en cadafase de la vida economica, los econornistas teoricos nunca han conseguido integrar ade-cuadamente el gobiemo con los agentes econ6micos privados en una teorfa unica delequil ibrio general . En cambio, han tratado la accion gubernamental como una variableexogena, determinada por consideraciones polf ti cas que son ajenas al campo de la eco-norma. Este punto de vista es, en realidad, una secuela del supuesto clasico de que el sec-tor privado es un mecanisme autorregulado, y que cualquier accion gubernamental queavarice mas alia del mantenimiento de la ley y el orden es una interferencia sobre aquelmas que una parte intrinseca del mismo.'

Sin embargo, al menos en dos campos de la teor ia econornica, el centtal ismo de laaccion gubernamental ha lIevado a los economistas a formular reglas que indican comodeberta tomar sus decisiones el gobierno . Asf, en el campo del gasto publico , HughDalton afirma: "Como consecuencia de las operaciones de gasto publico, se producen va-riaciones en la cuanna y naturaleza de la riqueza producida, y en su distribucion entre in-dividuos y clases. i .Estos cambios son socialmente ventajosos en sus efectos agregados?Si es asi , esos actos se just if ican; si no 10es , no. EI mejor si stema de gas to publ ico es elque asegura las rnaximas ventajas sociales como resultado de su accion. I

Un intento similar de diferenciar las actuaciones propias- del gobierno de las queson propias de los agentes pr ivados ha s ido realizado por Harvey W.Peck, que escri -be: Si la gestion publica de una empresa produce una uti lidad social neta mayor, los ser-vieios proporcionados por esta empresa deberfan pertenecer a la categona de bienes pu-blicos.' Ademas, varios economistas estudiosos de la econorma del bienestar han plan-teado principios generales para guiar la accion gubernamental en el terreno economico.

I. La argumentaci6n prescntada en este arnculo (ed, original; AnEconomic Theory of Political Action ina De-rnocracy, en Journal of Political Economy. 1957) sera dcsarroilada mas exteneamenre en mi proximo Iibro. An EconomicTheory of Democracy. que sera publicado per Harper y Bros. (Version espanola de Luis Adolfo Martin Merino. EditorialAguilar. 19H)

2. Vease Gerhard Colm. Essays in {Juh/iejhum.ce and Fj~H'(1/Po/icy. Oxford University Press, Nueva York. 1955.pp.68.3 . HughDa lton , The l1rincipies of public finance. George Routledge & Sons, Ltd. Londres, 1932. pp. 9.10.4 . Harvey W.Peck. Taxation and w ettare. Mac ."fillan, Nueva York. 1955. pp. 30':~6,Citado en Harold M, Oro.

yes red.): Viewpoints in Public Dinance, Henry Holt and Co.. Nueva York. 1948, p.55t.


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Por ejernplo, Abba P. Lerner establece indirectamente una regia euando dice: Si se de-sea maximizar la satisfaccion total de una sociedad. el procedimiento racional es dividirla renta sobre una base igualitaria.'

Esta lista de ejemplos no es muy larga, principalrnente porque las afirmaciones cla-ras sobre reglas de decis ion que s irvan de guia a la aceion gubernamental son muy rarasen la teoria economica. Sin embargo, no seria una distors ion aventurada de la realidadafirmar que la mayona de los economis tas que se ocupan de, la te~rfa del b ienestar y mu-ehos teoricos del gasto publico suponen tacitarnente que la funcion propia. del gobler-no es maximizar el b ienestar social. Casi todos se adhieren a algun enfoque de esta regianormativa euando enfrentan el problema de las decisiones del gobierno.

EI uso de esta regia ha originado dos problemas principales. En primer lugar, noesta claro que s igni fica el termino bienes tar social, n i hay algun acuerdo sobre c6mornaximizarlo, De hecho, la larga controversia sobre la naturaleza del bienestar SOCialenel contexto de la nueva economia del bienestarx l lev6 a Kenneth Arrow a la conclusionde que no existe rnetodo racional para maximizar el bienes tarso~ial , a menos que se im:pongan fuertes restricciones al orden de preferencias de los individuos en la sociedad.

La complejidad de esta cuestion ha desviado la atencion del segundo problema, queaparece cuando se considera que la funcion del gobierno es maximizar el bienestar socla,1.Aunque se pudiese definir el bienestar social, y nos pusiesernos de acuerdo sobre los me-todos para maximizarlo, i ,cual es la raz6n para creer que los hombres q .uedir igen el go-bierno tendrian motivaciones suficientes para intentar rnaximizarlo? Afirrnar que debe-rian hacerlo no significa que 10haran, Como sefialo Schumpeter, uno de los pocos eco-nomistas que han abordado el problema: . . . ,

No parece que el significado social de cierto trpo de ac.tlvI~ad provocar,a ~ecesa:riamente el impulso motivacional y, por consiguiente, la explicacion de este ult imo. SIesto no es asi, una teorfa que se l irnita al analis is de las f inalidades sociales, 0 de las ne-eesidades que se deben satisfacer, no puede aceptarse como una descripcion adecuada delas actividades que abarca.s .

Schumpeter sefiala aqui una objeci6n crucial a la mayoria. de los intentos por mtro-dueir el gobierno en la teoria econ6mica: en realidad, no 10consideran como una parte delproceso de division del trabajo, en el que cada agente tiene tanto un rnotivo privado comouna funci6n social. Por ejemplo , la funci6n social de un minero del carb6n es extraer elmismo de la tierra, puesto que esta actividad proporciona una utilidad para otros. Pero.estamot ivado para cumpli r esta funcion por su deseo de ganar un sueldo . y no de benef iciar aotros. De la misma manera, en la division del trabajo, cualquier otro agente realiza su fun-cion social en primer lugar como medio para lograr sus propios fines privados: la obten-cion de una renta, de prest ig io 0 de poder. Gran par te de la teor ia econ6mica consi ste , enesencia, en probar que los hombres que persiguen sus propios fines p~eden, tambien, rea-l izar su funcion social con gran eficiencia, al menos en ciertas condiciones,

5. Abba P. Lerner, The Economics otCorurot. Mac Millan Co.. Nueva York, 1944, p, 32,6. Kenneth Arrow, Soc ia l c ho ic e and l nd iv id z:n' Val ue s, Willey y Sons., Nueva York, 1951. ')7 , Joseph A. Schumperer. Capital ism, Sociali sm and Democracy , Harper y Bros, Nueva York, 1950,p. _82,

TEORiA ECON6M!CA DE LA ACCI6N POLiTICA 95A la luz de este razonamiento, cualquier pretens ion de formular una teona de la ac-

cion gubernamental que no discuta los motivos de quienes dir igen el gobierno debe serconsiderada incoherente con el cuerpo principal del analisis economico, Estos intentos nologran enfrcnrar el hecho de que los gobiernos son insti tuciones concreras, dirigidas porhombres, ya que trata de los motivos en un nivel puramente normativo. Como conse-cuencia, estas tentativas nunca pueden llegar a integrar el gobierno con otros agentes de-cisores en una teorfa del equil ibrio general . Esta integracion exigirfa un enfoque posit ivoque explique como se estimula a los gobernantes a actuar por sus propios rnotivos egois-las. En las secciones que s iguen presentare un modelo de toma de decis iones guberna-mentales basado en este enfoque.

II. Para construir este modelo uti lizare las siguientes definiciones:I. En la divi sion del trabajo, el gobierno es el agente que tiene el poder de coer-

cion ~obre todos los,o tros agentes de,1asociedad; es el punto en que se concent ra el po-der ultimo- en un area determinada.2. Una democracia es un sistema politico que riene las siguientes caracteristicas:a) Dos ()mas partidos cornpiten por el control del aparato gubernamental en elec-ciones periodicas,b) EI partido (0 coalicion de par tidos) que obt iene la mayona de los votos gana elcontrol del aparato gubernamental hasta la siguiente eleccion.c) Los partidos perdedores nunca intentan impedir que los ganadores tomen el po-

der, ni los ganadores uti lizan el poder adquirido para irnpedir que los perdedores compi-tan en la eleccion siguiente.d) Son ciudadanos todos los aduitos sanos y cumplidores de la ley que son go-bernados, y cada ciudadano tiene un voto , y s610uno, en cada elecci6n.Aunque estas deflniciones son algo ambiguas, bastaran para nuestros propositos ac-tuales.Establecere, a continuaci6n, los siguientes axiornas:I . Cada partido pol it ico es un equipo de hombres que s610desean sus cargos para

gozar d,ela renta , el prest ig io y el poder que supone la di reccion del aparato gubema-mental.2. EI partido (0 la coalicion) ganador tiene el control total de la accion guberna-IS, Esta definicion proviene de Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Pol it ic s Economi cs and Wel fa re , Sin em-~ar~o,~ rravcsde lamayor parte de mi analisis de lapalabra gobiemo, serefiere al partido enel gobierno mas que a lamstuucion. tal como aqu: se ha definido.Q. Un equipo es una coaficion ccyos micmbros tienen fines idenricos. Una coalicjon es un grupo de perso-lias que cooperan para lograr algun tin comtin. Estas definiciones se han tornado de Jacob Marschak: Tovards an econo-

mictheory oforganization and information, en R. M.Thrall, C. H.Coombs y R, L Davis (eds.), Decision processes, JohnWilley & Sons, Nueva York, 1954, pp, ISS-UN. Utilize lapalabra -equipo en vez de coaficion en mi definicion parae limina r l as lucha s de poder den tro de los par ti do s, aunque en termiuos de Marschak los par ti do s son rea lmen tecoaliciones y no cquipos.


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mental hasta la eleccion siguiente. No existen votos de confianza entre elecciones, ni porparte de la legislatura ni por parte del electorado, por 10 que el partido gobemante no pue-de ser susti tuido antes de la eleccion siguiente. Tampoco es desobedecida ninguna de susordenes, ni es saboteada por una burocracia inrransigente.3 . EI poder economico de los gobiemos es i limi tado. Pueden nacional izar cual -quier cosa, pasar cualquier cosa a manos privadas 0 adoptar cualquier rnedida intermediaentre estes dos extremes.4. EI unico l imit e al poder gubemament al es que el part ido que 10 ejerce no pue-de restringir de ningun modo la l ibertad pol it ica de los partidos de la oposicion0 de cadauno de los c iudadanos, a menos que busque ser der rocado por l a fuerza.5. En el rnodelo , cada agen te (sea un i ndi vi duo , un part ido, 0 una coalicion pri-vada) se cornporta racionalmente en todo momento; es decir , persigue sus fines con cl mi-nimo ernpleo de recursos escasos y solo emprende acciones en l as que e l ingreso margi -

. nal excede el coste marginal."

J

A par ti r de es tas def inic iones y axiomas puede obtenerse una hipotesi s central : Enuna democracia los partidos pol it icos formulan su polft ica estrictamente como medio paraobtener votos . No pretenden conseguir sus cargos para realizar determinadas polft icaspreconcebidas 0 de servir a los intereses de cuaJquier grupo particular, s ino que ejecutanpol it icas y s irven a grupos de int ereses para conservar sus pues tos. Por10 tanto, su fun-cion social (que consiste en elaborar y realizar pol it icas mientras se encuentran en el po-der) es un subproducto de sus motivaciones privadas (que buscan obtener la renta, elpo-der y el prest igio que supone gobemar).En una democraci a, est a hipotesi s supone que e l gob iemo s ie rnpre actua para rna-ximizar su cauda l de votos ; es un ernpresar io que vende poli ti ca a cambro de votos en lu-gar de productos a cambio de dinero. Ademas, debe cornpet ir con otros partidos para ob-t ener esos votos , i gual que dos 0 mas oligopoli es que compi ten para vender en un mer-cado. Que el gobiemo rnaximice 0 no el bienestar social (suponiendo que este procesosea definible) depende de como la cornpetencia influye sobre su comportamiento. No po-demos suponer a priori que este comportamiento es socialmente opt irno, ni que una em-presa determinada producira bienes socialmente optirnos,Examinare la naturaleza de las decis iones gubemamentales en dos contextos: I) enun mundo en e l que exi st e e l conoc imiento perfec to y l a informacion no es cos tosa , y 2)en un rnundo en e l que e l conoc irni ento es i rnperfec to y l a informacion es cos tosa .

I II . Solo int ento e l ana li si s del proceso de l as dec is iones gubemamental es en unmundo con informacion perfec ta para i lust ra r l as rel ac iones bas icas ent re un gobiemodemocratico y sus ciudadanos, Estas relaciones pueden resumirse en el s iguiente conjun-to de proposiciones:

10. EI termino ra ci onal e n e st e artfcule es s in on im o d e eficierue. E st a d ef in ici on eco no mi ca n o d eb e co n"fundirse con la definicion logica (es decir, referenre a las proposiciones logicas) ni con ladefinicion psicotogica (es decir.calculadora 0 no ernocionai).

TEORiA ECONC)M1CADE LA ACCI6N P{)LiTICA 97I. Las acciones de gobiemo son una funci on de l a forma en que espera que vo ten

los ciudadanos y de las estrategias de sus oposi tores.2. EI gobiemo confta en que los ciudadanos vo ten de acuerdo con: a) las varia-

ciones que la act ividad gubernamental provoque en su uti lidad 0 renta , y b) las estrate-gias de los partidos de la oposicion,

3 . Los ci udadanos votan de acuerdo con : a) las variaciones que cause la act ividadgubemamen tal en su ut ili dad 0 renta, y h) las alt ernati vas o trecidas por la opo-. .~ IISIClOn.

4. La utilidad 0 renta que los votantes rec iben de l a act ividad gubcmamenta l de-pende de l as acc iones tomadas por e l gobiemo durante su mandato.5 . Las est raregi as de los partidos de la oposi cion depend en de s u pun to de vi sta

sobre Ia utilidad 0 renta que los votantes obt ienen de la act ividad gubernamental y de lasacciones realizadas por el partido enel poder.

Estas proposiciones forman un conjunto de cinco ecuaciones con cinco incogni tas:l os votos esperados, l os votos rea les , l as est ra tegi as de l a oposi cion, l a acc ion guberna-mental y las utilidades 0 rentas individuales que produce. En consecuencia, la estructurapol it ica de una dernocracia puede ser considerada como si fuera un conjunto de ecuacio-nes simultaneas similar a los uti lizados para analizar la estructura economica.

Puesto que los c iudadanos de nuest ro modelo de dernocraci a son rac iona les, cadauno de e llos considera l as el ecc iones est ri ct amente como rnedio para sel eccionar e l go-bierno que mas los beneficia. Cada ciudadano est irna la uti lidad 0 renta que obtendria del as acc iones que espera de cada part ido s i estuvie ra en e l poder en e l s igui ente per iodoelect ivo, es decir , primero evalua la uti lidad-renta que le proporcionana el partidoA, des-pues l a que Ie proporcionana e l par ti do B y as ! suces ivamente . Votara por e l que consi -dere que Ieproporcionara la mayor uti lidad con su accion gubemamental. EI primer fac-tor que influye en la est imacion del comportamicnto efectivo de cada part ido no s on laspromesas sobre el futuro expresadas en su campari a, s ino su comport amiento durante e lperiodo inrnediatamente anterior. Por 10.tanto, su decis ion de voto se basa en una com- /paracion entre la uti lidad realment~;: 'eCibida-aurante este periodo a causa de las acciones --del part ido gobemante y l a que cree que hubiese rec ibido s i l os par ti dos de l aoposi cionhubiesen est ado en el poder (supongo que cada part ido de oposi cion ha tornado una po-sicion verbal sobre cada cuesuon tratada concretamente por el partido gobemante). Esteprocedimiento Ie perrnite apoyar en hechos l 1 I _ . P . 9 2 f . ; i o u , no en conjeturas. Evidentemen-te, puesto que se trata de elegirim g(ibiemo futuro, rnodificara su analisis del comporta-miento pasado de cada partido, ~e acuerdo con las probables variaciones que _~2.t iI l1_~quese..produc iran en esc comport amiento, Detodos rnodos.Ta coi Jdll i;~araerpar ti do en elpoder sigue siendo el punto central de su evaluacion. -

EIgobiemo tambien torna sus decis iones racionalmente, pero su actuacion no es fa-1 1. E n u n mu nd o p er fect ame nt e in fo rr na do , l os v or an tes s iem pr e v ota n e xact ame nt e e n l a f orma q ue ei g ob ter no

cspera que 10 hagan. de forma que las relaciones exprcxadas en los ncmeros 2 y :\ seran idenucas. Peru en un rnundo im-perfectamente mformado. el gobiemo nosicmpre sabe 10que haran los votantes; por coosiguiernc. losnumercs 2 y ;, pue-den diferir.


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98 DlEZ TEXTOS SAS1COS DE CIENCIA POLfTlCAcil de analizar porque esta comprometido en una guerra polft ica con sus oponentes. Cadapar tido se parece a unjugador que par ti cipa en un juego de n personas 0 a un oligopolioque emprende una competencia agresiva. Sin embargo, el problema de las variacionesconjeturales se simplifica en alguna medida porque el partido gobemante siempre debecomprometerse en cada cuestion antes de que 10hagan los partidos de laoposicion. Pues-to que esta en el poder, debe actuar cada vez que se presente la ocasion; no hacerlo tam-bien se cons idera una forma de acci6n. Pero la oposicion , que no es responsable del go-bierno, puede esperar hasta que la presion de los acontecimientos ha forzado el compro-rniso del part ido en el poder . En consecuencia , los par tidos de la opos icion tienen unaventaja estrategica (que, incidental mente, hace mas simple el analisis de la guerra entrepartidos de 10que serfa si revelasen simultanearnente sus estrategias).

No analizare las estrategias de partido en un mundo perfectamente informado, por-que casi todas las conclusiones a las que lleganarnos serfan aplicables al mundo imper-fectarnente informado en el que estamos principalrnente interesados. S610 subrayare unpunto : en un mundo en el que prevalece la informacion perfecta , e l gobiemo concede alas preferencias de cada ciudadano exactamente la misma ponderacion que a las de cual-quier otro ciudadano. Esto no significa que sus polit icas favorezcan igualmente a todoslos votantes, puesto que consideraciones estrategicas le pueden llevar a ignorar a algunosy benef iciar a otros , 0 a favorecer a unos con una pol it ica y a otros con otra. Pero nuncaperdera deliberadamente et voto del ciudadano A para obtener el del ciudadano B. Pues-to que cada ciudadano tiene un voto y solo uno, no puede ganar intercarnbiando el votode A por el de B. En resumen, la igualdad de derechos de los ciudadanos es un mecanis-mo adecuado para distribuir igualitariamente el poder politico entre los ciudadanos.

La falta de informacion completa que fundamente las decisiones es una condiciontan basica de la vida humana que inf luye en la est ructura de cas i todas las inst itucionessociales. Sus efectos son profundos especialmente en la polft ica. Por esa razon dedicareel resto de mi analisis al impacto del conocimiento imperfecto sobre la accion polft ica en!una democracia.

/ En este modele el conocimiento imperfecto significa: I) que los partidos no siern-pre saben exactamente 10que los ciudadanos desean; 2) que los ciudadanos no siempresaben 10que el gobiemo 0 su oposicion ha hecho, esta haciendo 0 deberia estar hacien-do para servir a sus intereses, y 3) que la informacion necesaria para superar la ignoran-cia de los partidos y de los ciudadanos es cos tosa; en otras palabras , que deben uti lizar-se recursos escasos para obtenerla y asimilarla. Aun cuando estas condiciones tienen mu-chos efectos sobre el funcionamiento del gobiemo, en el modelo me concentrare tan soloen tres de ellos: persuasion, ideologfa e ignorancia racional.

IV. Mientras mantengamos el supuesto del conocimiento perfecto ningun ciuda-dana puede influi r en el voto de otro. Cada uno sabe 10que mas Ie beneficiar ia , 10que elgobiemo esta haciendo y 10que otros partidos harlan si estuvieran en el poder; por 10tan-to, la estructura de preferencias polit icas del ciudadano, que supongo fijas, Ieconduce di-rectamente a una decis ion no ambigua sobre como deber ia votar . Si se cornporta racio-nalmente, ningun tipo de persuasi6n puede hacerle cambiar de opinion.

mORfA ECON6M1CA DE LA ACCI6N POLITICA 99Pero , en cuanto aparece la ignorancia , el claro camino que conduce de la est ructu-

ra de preferencias a la decision de voto se oscurece por fal ta de conocimiento. Aunquealgunos votantes desean que un partido espectfico gane, porque sus polit icas son clara-mente las mas beneficiosas para ellos, otros se sienten muy indecisos acerca de que par-tido prefieren . No estan seguros de 10que les ocurre 0 de 10que les ocurr ina si otropart ido estuviese en el poder. Necesi tan mas hechos para aclarar sus preferencias. Lospersuasores pueden ser efectivos al proporcionar estos hechos,

Los persuasores no estan interesados en ayudar a los indecisos a ser menos indeci-sos : 10que desean es obtener una decision que ayude a sucausa. Por 10tanto , solo sef ia-laran los hechos favorables al grupo que apoyan. Entonces , aun si suponemos que noexisten datos falsos 0 erroneos, unos hombres son capaces de influir sobre otros presen-tandoles una seleccion de hechos parcial.

Esta posibilidad tiene varias consecuencias extraordinariamente importantes para elfuncionamiento del gobiemo. En primer lugar, significa que, politicamente, algunos hom-bres son mas importantes que otros porque pueden influir sobre mas votos de los que con-trolan directamente. Puesto que se necesitan escasos recursos para proporcionar informa-cion a los ciudadanos dudosos, quienes poseen esos recursos pueden ejercer una influen-cia polftica mas que proporcional, ceteris paribus. EI gobierno, que es racional, no puedeignorarlo al disefiar su polit ica. En consecuencia, la igualdad de derechos entre los ciu-dadanos ya no asegura la igualdad neta de influencia sobre la accion gubemamental. Dehecho, si el conocimiento es imperfecto, es irracional que un gobiemo democratieo tratea sus ciudadanos con igual deferencia.

En segundo lugar, e l propio gobiemo ignora tarnbien 10que sus ciudadanos de-sean que haga, Por 10tanto, puede enviar representantes: 1)que sondeen al electorado ydescubran sus deseos; 2) los persuadan de que deberia ser reelegido. En otras palabras, lafalta de informacion transforma un gobierno dernocratico en un gobiemo representativoporque obliga al equipo planificador central del partido gobemante a apoyarse en agen-tes repartidos entre el electorado. Esta dependencia supone una descentralizacion del po-der gubemamental desde los organismos planificadores hacia los agentes." EI organismocentral sigue descentralizando su poder hasta que laganancia marginal de votos mas con-formes con los deseos populares es igual a la perdida marginal de votos que produce lareducida capacidad de coordinar sus acciones.

Este razonarniento significa que, mientras la comunicacion entre los votantes y losgobernantes sea imperfecta, un gobiemo dernocratico, en un mundo racional, estara siem-pre dirigido hacia una base cuasi represenrativa, cuasi descentralizada, independiente-mente de su estructura constitucional formal.

La div is ion del t rabajo es otra fuerza poderosa que t rabaja en la rnisma di reccion.Para ser eficiente, una nacion debe producir especialistas que descubran, transmitan y ana-licen la opinion popular, del mismo modo que produce especialistas en otros campos, Es-

12. La descentralizacion puede sergeograflca 0 por grupos sociales, dependiendo de litforma en que la sociedadesra dividida en partes hornogeneas.


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10 0 DlEZ TEXTOS BAslCOS DE CIENCIA POLiTICAtos especialistas seran mas representativos y ejerceran mas poder que el organismo plani-ficador central cuanto menos eficientes sean los canales de cornunicacion en la sociedad.

La tercera consecuencia del conocimiento irnperfecto, y la necesidad de persuasionresultante, es una cornbinacion de las dos primeras. Puesto que algunos votantes puedenser influidos, aparecen los especialistas en influirlos, Y puesto que el gobiemo necesitaintermediarios entre el y la genre, algunos de estos intermediarios se presentan como re-presentativos- de los c iudadanos, Por un lado, intentan convencer al gobiemo de que laspolit icas que defienden (y que los benefician directamente) son buenas y deseables paraun amplio sector del electorado. Por otro lado, buscan convencer aI electorado de que es-tas polit icas son deseables, Uno de sus metodos para conseguir que el gobiemo crea quela opinion publica les apoya es crear una opinion favorable por medio de la persuasion.Aunque un gobiemo racional no acepte sus pretensiones, tampoco puede ignorarlas porcomplete. Al plantear su polft ica debe dar a estos influyentes intermediarios una ponde-racion mas que proporcional, porque ellos pueden haber conseguido una opinion favora-ble en las masas silenciosas de votantes y porque su clamor indica una elevada intensi-dad de deseo, Claramente, es mas probable que basen sus votos en cierto t ipo de polfticaquienes tienen un fuerte interes en ella, que 10 hagan quienes la consideran simplementecomo una cuestion cualquiera; por consiguiente, el gobiemo debe prestar mayor atenciona los primeros que a los segundos. Hacerlo de otro modo seria irracional.

Finalmente, el conocimiento imperfecto hace que el partido gobernante pueda sersobornado. Para persuadir a los votantes de que sus pol ft icas son buenas para ellos, ne-cesita pocos recursos, tales como tiempo de television, dinero pam propaganda, etc. Unaforma de obtener esos recursos es vender favores polit icos a quienes pueden pagarlos, seapor medio de contribuciones a la campafia, sea por medio de polft icas editoriales favora-bles 0 POfinfluencia directa sobre otros. Los compradores de favores ni siquiera necesi-tan aparecer como representatives de la gente. Simplemente intercambian su ayuda polf-tica por favores politicos (una transaccion eminentemente racional, tanto para ellos comopam el gobiemo).

En esencia , dada la dis tr ibucion desigual de la r iqueza y la renta en la sociedad, ladesigualdad de influencia polit ica es una consecuencia necesaria de la informacion im-perfects, Cuando el eonocimiento es imperfecto, la acci6n polft ica efectiva exige los re-cursos economicos necesarios para hacer frente a los cosies de informacion. Por 10 tanto,quienes poseenesos recursos pueden tener un peso mayor que su peso pol it ico propor-cional, Este resultado no es consecuencia de la irracionalidad 0 la deshonestidad. Por elcontrario, a falta de una informacion perfecta, es una respuesta bastante racional en unademoeracia, como 10 es tambien la sumision de los gobiemos a las exigencias de los gru-pos de presion. Suponer otra cosa es ignorar la exisrencia de COSiesde informaci6n (esdecir, es teorizar acerea de un mundo mitico en vez de un mundo real). EI conocimientoimperfecto permite que , en un rnundo donde se supone que reina la distribucion igual delos votos, la distribucion desigual de larenta, de laposicion y de la influencia (todas eliasinevitables en una economfa caracterizada por una extensa division del trabajo) tenganuna participacion en la soberanfa.

mORIA ECON6MICA DE LA ACCI6N POLiTICA 101. v .. Puesto que.en este modelo los partidos no tienen interes per se en crear ningun

upo particular de sociedad, el predominio universal de ideologias en la poiftica democrat i-ca parece contradecir mi hipotesis. Pero es una falsa apariencia; de hecho no solo la exis-tencia de ideolo?fas, sino tambien rnuchas de sus particulares caracterfsticas, pueden dedu-CIIse de la prermsa de que los partidos buscan el poder solamente por la renta, la influenciay el prestigio que 10 acompanan." De nuevo, el conocimiento imperfecto es el factor clave.

En una sociedad compleja es abrumador el coste del tiernpo que lIeva comparar 80-lamente todas las formas en las que difieren las polft icas de los partidos en competencia,Adernas, los ciudadanos no siempre poseen informacion suficiente para valorar las dife-rencias de las que son conscientes. Ni tampoco conocen de antemano con que problemasse enfrentara probablemente el gobiemo en el perfodo electivo siguiente,

En estas condiciones, muchos votantes encuentran uti les las ideologfas de partido,porque evitan la neces idad de relacionar cada cuest ion con su propia opin ion del biensocial. Las ideologfas Ie ayudan a centrar la atencion sobre las diferencias entre parti-dos; por 10 tanto, pueden utilizarse como muestra de todos los rasgos diferenciadores.Ad~~as, si el votante descubre una correlacion entre las ideologfas de cada partido y suspolfticas, puede votar racionalmenre comparando ideologfas en vez de comparar pohticas,En ambos casos puede reducir drasticamente su gasto en informacion polit ica, informan-dose solamente acerca de las ideologfas en lugar de un ampl io conjunto de cuestiones ,

De esta rnanera, la falta de informacion crea una demanda de ideologtas en el elec-torado. Puesto que los partidos polit icos estan dispuestos a uti lizar cualquier metodo via-ble pam ganar votos, responderan creando una oferta, Cada partido inventa una ideologfapara atraer los votos de aquellos ciudadanos que desean reducir sus costes votando ideo-logicameme.". Este razonamiento no s ignif ica que los par tidos puedan variar sus ideologfas como

81 fuesen disfraees, poniendose cualquier vestido adecuado a la situacion. Una vez que unpartido ha colocado su ideologfa en el mercado no puede abandonarla repentinamenteo alterarla radicalmenre sin provocar desconfianza en los votantes. Puesto que los votan-tes son racionales, rehusan apoyar a partidos que no son de fiar: por consiguiente, ningunpartido ~~ede ~rmltlrse una reputacion de deshonestidad. Ademas, debe exist ir algunacorrelacion persistente entre la ideologta de cada partido y sus actuaciones consiguientes;de ot ro modo, los votantes considerarfan eventualmente que el voto ideol6gico es i rra-clonal ..Finalmente, los partidos no pueden adoptar ideologfas identicas, porque debencrear d lfe~nclas suf icientes pam que su producto ( la ideologfa) se dis tinga del de sus r i-vales y aSI atraer votantes a sus umas. Sin embargo, igual que en un producto del mer-cado, cualquier ideologia que tenga un exi to considerable es imitada muy pronto, y lasdiferencias se producen a niveles mas sutiles.. 13. Def ino las ideo logias como imagenes verba le s de I.sociedad deseable y de las principales polfticas uti.l iz ab le s para c re ar l a.

14., En realidad. lasideologias de partido surgen, probablemente. en sus origem,a, de los intereses de aquellas per-sonas que fundaron c~a partido. Pero. una vez que un partido politico ha sido creado, adquiere una existencia propia yt~ventual~ent~ se C~~vlerteen,relativamente independienre de cualquier grupo de interes particular. Cuando prevalece talauroncmra. 011 enalisis de las ideologtas es plenamente aplicable.


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102 DIEZ TEXTOS BAsICOS DE CIENCIA POLfTICAEl analisis de las ideologias pol it icas puede realizarse con mas detal le con una ana-

logfa espacial de la aceion poHtica. Para construir esta analogia uti lizare un aparato em-pJeado inicialmente por Harold Hotel ling en su farnoso art iculo Stabil ity in Competi -t ion." Mi version del mereado espaci al de Hotel li ng consi st e en una esca la l inea l que vade cero a cien en la forma habitual de izquierda a derecha. Para hacerla polft icamente sig-nificativa, hare los siguientes supuestos:

1. En una soc iedad, los par ti dos poli ti cos pueden ordenarse de i zquierda a dere-cha en forma reconocida por todos los votantes.

2. Las preferenci as de cada vo tan te ti enen s u punt o maximo en algun pun to de laescala y una pendiente decreciente constante a cada lado del punto maximo (a menos queest e se encuent re en un ext reme de la escal a) .

3. La d is tri bucion de l a c ant idad de vo tan tes a 10 l argo de l a escal a es var iabl e deuna sociedad a otra, pero fija en cualquier sociedad concreta."

4 . Una vez colocado en la escal a poli ti ca , un part ido puede moverse ideologica-mente bien a la izquierda 0 bien a la derecha, pero no puede ir mas al la del parti do mascercano hacia el cual se esta moviendo."

5. En un s is tema de dos parti dos, s i cual qu iera de el lo s se aleja del ext remo mascercano hac ia e l otro part ido, l os votantes ext remist as del f inal de l a escal a pueden abs -tenerse porque no yen diferencias significativas en la alternativa que se les ofrece.

Segun est as condiciones l a conclus ion de Hotel li ng -en un s is tema de dos part i-dos ambos convergeran inevi tablemente hacia el centro-- no se mantiene necesariamen-t eoSi los votantes se dis tr ibuyen a10 l argo de l a escal a, como muest ra l a f igura 4 .I, en-tonces Hotel ling t iene razon. Suponiendo que el partidoA ernpiece en la posicion 25 y elpartido B en la posi cion 75, ambos se mueven hac ia e l 50, pues to que cada uno gana masvot os en el cen tro de l os que pierde en los ext remos a causa de la abst enci on . Pero , si l adis tr ibuc ion es como la que muest ra l a f igura 4 .2, l os part idos se a le ja ran hac ia los ex-t remos en vez de converger haci a e l cenrro. Cada uno obt iene mas votos rnoviendose ha-c ia una pos ic ion radical de los que p ie rde en el centro.

Est e razonamiento supone que un gobiemo est abl e, en una dernocrac ia de dos par-t idos , requ iere una d is tri buci on de vo tant es en forma aproximada a l a curva no rmal.Cuando existe tal dis tribucion, los dos partidos Began a parecerse estrechamente el unoal otro. Asi , cuando uno reemplaza al otro en el gobierno, no son previsibles variacionesdrastic as de politica y l a mayor ia de los votantes se colocaran rel at ivamente cerca de l a

15. Economic Journal. XXXIX. 1929, pp. 4157.16. En realidad. esra distribucion puede variar en cualquier sociedad incluso a corto plazo, peru supondre que esfija para evitar la discusion sobre tacrores muy cornplejos. historicos, sociotogicos. psicologicos, y o tros . que la hacenvariar,

17, No puede if m as a li a d e l os partidos adyacentes porque tal salto indicarfa carencia de fiabilidad ideologicay generana rechazo en el electorado. . ,.18. Esto es equivalente a suponer una demanda elastica a lo largo de laescala. como hizo Smithies en su elabo-racion del modele de Hotelling (vease Smithies, Optimum Location and Spatial Competition, l.PE., XlJX, 1941).

TEORtA ECON6MICA DE LA ACCIt'>NPOLITICA 10 3

50 758

10025AF I G . 4 . 1 . F IG. 4 . 2.

posicion que ternan. independienternente de que partido esta en el poder. Pero, cuando elelectorado esta polarizado, como en la FIgura4.2, un cambio de partidos produce un cam-b io radical de l a pol ft ica. E, i ndependient emente de que par ti do gobierne , l a mit ad dele lectorado s ient e s iempre que l a otra rni tad l e est a imponiendo su pol it ica, una pol ft icaque l e desagrada p rofundamente . En est a s it uacion s i un part ido es reeJegido continua-mente, probablemente los partidarios del otro partido se rebelaran: mientras queS I los dogpartidos gobieman alternativamente, se producira el caos social porque las pol tt icas gu-bemamentales cambiaran una y o tra vez de un ex tremo a otro , As! pues , la democraciano l lega a generar un gobierno efect ivo 0 est ab le wando e l e lectorado est a pola ri zado. 0bien la dis tribucion debe cambiar 0 l a democraci a sera reernpl azada por l a t iranfa, en l aque un ext rema impone sus deseos a l otro.

El modelo origina l de Hotel li ng se l imit aba a l caso de dos ernpresas (0 dos parti-dos ) porque , cuando exi st fan I res empresas , l as dos de los ext remos convergfan sobre l adel rnedio forzandola a sal ta r fuera para evi ta r l a est rangulac ion. Puesto que est e proce-s o s e repet ia una y o tra vez, no aparecia un equ il ibrio est abl e. Pero en mi modele es tesal to es i rnposibl e. porque cada part ido ha de mantener l a continuidad de su ideologfa .Por consiguient e, est e modelo puede apl icarse a los s is temas mul ti part idis tas s in que seproduzca un desequilibrio.

Los sis temas multipart idis tas exist iran con mayor probabi lidad cuando la dis tribu-cion de votantes es multimodal, como en la FIgura4.3. Cada partido independiente formauna rnodalidad y esta motivado para permanecer en ella y diferenciarse 10 mas posible del os part idos mas cercanos. Si s e mueve hacia l a i zqu ierda para ganar vo tos, pierde lo smismos votos en favor del par ti do a su derecha (0 l os pi erde po r la abs tencion si es unpartido extremista al final del extrema derecho) y viceversa. AsfPUtS, su comportamien-to opt irno es permanecer donde est a e impedi r que otros part idos se l e aproximen. En unsis tema multipart idis ta, por tanto, enconrramos las condiciones exactamente opuestas al as que hacen viabl e un s is tema bipart idis ta . Mient ras que en e l pr imero cada part ido se

25 50 75 100P Q R S

FlO. 4.3.


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104 DIEZ TEXTOS BAslCOS DE CIENCIA POLITICAl igaba a una posicion ideologica definida y subrayaba sus diferencias respecto de los de-mas par tidos , en el ul timo ambos par tidos se mueven hacia el cent ro poli tico de formaque se asemejen el uno al otro tan estrechamente como sea posible.

Esta conclusion supone que, en los si stemas multipartidi stas, los votantes se en-frentan a una garna mas amplia de pos ib ilidades de elecci6n que los votantes de los s is-temas bipartidistas, y que cada eleccion dentro de la gama esta mas decididamente liga-da a alguna posicion ideologica. Pareciera que el electorado ejerce una funci6n mas sig-nificativa en un sistema multipartidista que en un sistema bipartidista, porque solarnenteen el primero tiene importancia que partido resulta elegido.

Sin embargo, en polftica, las apariencias engafian porque, de hecho, es probable queen un sistema rnult ipartidista el gobiemo tenga un programa menos definido, menos co-herente y menos integrado que en un sistema bipartidista. Esta paradojica consecuenciasurge de la necesidad, en la mayorfa de los sistemas multipart idistas, de formar gobier-nos de coalicion, Puesto que los votantes estan repartidos en distintas modalidades, sola-mente en raras ocasiones un partido obtiene el apoyo de la mayorfa de los votantes. Sinembargo, en la generalidad de las democracias, el gobierno no puede funcionar sin el apo-yo, al menos indirecto , de la mayorfa de los votantes . Incluso en los s is temas en los queel parlamento elige el gobierno, una mayorfa de sus miembros debe apoyar lacoalicion elegida para gobernar antes de que esta pueda tomar posesi6n de sus puestos.Si suponemos que la representaci6n en el par lamento es jus ta (que cada miembro re-presenta el mismo nurnero de ciudadanos) entonces incluso un gobierno de coalici6ndebe recibir el apoyo indirecto de la mayorfa para gobernar,Ese apoyo s610puede rnantenerse si el gobierno cum pie al menos algunas pohticasideologicamente cercanas a cada conjunto de votantes cuyo apoyo necesita. Si una ma-yorfa de votantes se concentra sobre una banda relativamente estrecha a la izquierda dela escala, entonces el gobierno puede elegir todas sus poluicas dentro de esta banda. Porconsiguiente, sus politicas forrnaran un conjunto coherente que constituye el punto de vis-ta ideol6gico asociado con este area de la escala . Es te resul tado es el t fpico de un si ste-ma bipartidista.

En un sistema multipart idista existen muchos grupos repartidos a 10largo de la es-cala, Por 10 t anto, para agradar a la mayorfa de los votantes, el gobierno debe ser unacoalicion de partidos y debe incluir en su conjunto de polit icas algunas apoyadas por cadapartido de la coalici6n. De esta forma el gobierno remunera a los votantes de cada gru-po por su apoyo. Pero, a la vez, resulta que, al abarcar su programa polft icas que reflejanuna amplia variedad de puntos de vista ideol6gicos, no existe ninguna cohesion 0inte-gracion posible entre elias. A este resultado se llega necesariamente cuando la distribu-ci6n de votantes a 10largo de la escala esta tan repar tida que solamente una banda muyarnplia puede reunir una mayona,

En consecuencia, en cada eleccion, un sistema multipart idista ofrece a los votantesuna opci6n muy clara entre conjuntos de polit icas definidas y bien integradas, pero s610raramente gobierna de hecho uno de estos conjuntos. Normalmente gobierna una coali-cion y es probable que sus polit icas sean menos definidas y menos integradas que las delgobierno en un sistema bipartidista, Esto es cierto aunque los votantes de este ult imo sis-

TEORfA ECON6MICA DE LA ACCl6N POLiTICA 10 5tema se enfrenten s610ados alternativas relativamente poco integradas y que sin embar-go se asemejan mucho. No es raro que la poli ti ca parezca a menudo confusa.

El que un s istema pol iti co tenga dos 0 mas partidos depende de la dist ribucion devotantes en laescala y de las normas electorales que rigen el sistema. Para demostrar estadependencia dual uti lizare el concepto equilibrio polit ico. Decirnos que existe un esta-do de equil ibrio polit ico cuando no pueden formarse con exito nuevos partidos y cuandoningun partido esta rnotivado para cambiar su posici6n., EI ruirnero de nuevos par tidos que pueden formarse con exi to var ia segun su capa-cidad de obtener la renta , el poder y el pres tig io inherentes a los cargos del gobierno; es

decir, la capacidad de ser elegido (que es mi definicion del exito), Si la constitucion exi-ge la eleccion de un parlamento con representacion proporcional y la posterior formaci6ndel gobierno por es~e, entonces pueden formarse muchos partidos porque cualquiera deellos puede conseguir, con el apoyo de una pequefia proporci6n de los ciudadanos, que almenos algunos de sus miembros sean elegidos. Una vez designados, estos miembros tie-nen la posibil idad de participar en los ritos del poder uniendose al gobierno de coalicion,Por consiguiente, de mi hipotesis respecto de las motivaciones de partido, se deduce quees pr?bable que existan muchos partidos en un sistema de representacion proporcional.Su numero esta limi tado solamente por la cant idad de escaf ios en el par lamento y por lanecesidad de formular ideologfas suficientementc diferentes de las de los otros partidospara restarles votes." Seguiran formandose nuevos partidos hasta que la distribucion devotantes. este saturada, hasta que no haya suficiente espacio ideol6gico entre los par-l idos existentes para perrmur la aparici6n de otros significativamente diferentes de ellos.En un sistema electoral en el que es necesaria una pluralidad para obtener la victo-ria"el l i~ite para la formacion de nuevos partidos es mucho mas restringido. Puesto quela urnca forma de imponerse a todos los oponentes es consegui r la mayona de los votos,los partidos pequefios tienden a combinarse hasta que quedan dos gigames, cada uno delos cuales tiene posibil idades razonables de obtener la mayorfa en cualquier elecci6n.Como explicamos anteriormente, dependera de la distribucion de votantes el lugar dondese encuentren estos dos partidos en la escala ideol6gica.

En realidad, la posicion pohtica y la estabil idad de los gobiernos en una dernocra-cia son relativamcntein~e~~dientes del rnirnero de partidos; dependen princ,Walmente dela naruraleza de la distr ibucion de votantes 0 de la escala izquierda-derecha. Si una ma-yorfa de votant~s se concentra en un estrecho espacio de la escala, es probable que un go-bierno democratlco sea estable y efectivo, independienternenre del mimero de partidosque exista. Como hernos seiialado anteriormente, el gobierno puede formular un conjun-to de polf ticas qu~ atraiga ~ la rnayona de los votantes y ,s in embargo, no incluyan pun-tos de vista arnpl iamente dispares, Pero si el gobierno puede obtener el apoyo dela ma-yorfa adoptando solamente un conjunto de poli ticas elegidas ent re una ampl ia gama depuntos de Vista, estas pohticas tienden a anularse, y la capacidad neta del gobierno para

19. El numerc de partidos suficientemente diferentes que el sistema puede soportar depende de Ia forma de dis-tribucion de los votanres en laescala.?O. Sin e~hargo, puest~ que lao;preferencias de las nuevas gcneraciones estan influidas por lasalremanvas que

Sf Iesofrecen, el nurnero de pamdos es uno de los factores que determinan la forma de distnbucion de los votantes.


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106 DIEZ TEXTOS BAsICOS DE ClENUA POLiTlCAresolver problemas sociales sera baja. AS1pues, la distribuci6n de votantes (que es, en SImisma, una variable a largo plaza) determina si la democracia lIeva 0 no a un gobiemoefectivo.

VI. Cuando la informacion es cos tosa, ningun agente con capacidad de decisi6nesta en condiciones de conocer todo 10que puede afectar a su decision antes de tomarla.Debe seleccionar solo unos pocos datos de la amplia oferta existente y basar su decisionsolo en ellos. Es to no es seguro aun s i puede obtener datos s in pagar los , puesto que asi -milarlos exige tiempo yes, por 10 tanto, costoso. ..

La cantidad de informacion racional que adquiera un agente con capacidad deciso-ria esta determinada por el siguiente axioma economico: cualquier acto es racional siem-pre que su ingreso marginal sea mayor que su coste marginal. El coste marginal de unpoquito de informacion es el aumento de uti lidad que se obtiene porque la informacionpermite al agente decisor mejorar su decision. Normalrnente, en un mundo imperfecta-mente informado no se conoce de antemano con preci sion ni el cos te ni el ingreso; perolos agentes capaces de decidir pueden, de todos modos, emplear la norma enunciada con-siderando los costes esperados y los ingresos esperados.

Es te razonamiento es tan apl icable a la poli ti ca como a la econornfa . En 10que serefiere al ciudadano medio, existen dos decisiones polit icas que exigen informacion. Laprimera es decid ir a que par tido va a votar ; la segunda es decid ir en que asuntos ejercerla influencia directa sobre la formacion de las polit icas del gobiemo (es decir, como for-mar grupos de presion). Examinemos primero la decision de voto,

Antes de hacerlo, es necesario reconocer que en cada sociedad se esta diseminandoconstantemente entre los ciudadanos un flujo de informacion gratuita, Aunque estosdatos gratuitos necesitan tiempo para ser asirnilados, este tiempo no es directamenteatribuible a ningen tipo particular de toma de decision, puesto que es un coste necesariode vivir en sociedad. Por ejemplo, las conversaciones con los colegas en los negocios, lascharlas con amigos, la lectura de los per iodicos en la barberfa y la escucha de la radiomientras se conduce hacia el trabajo son todas elias fuentes de informacion que el hom-bre medio encuentra sin realizar ningiin esfuerza particular. Por 10tanto, podemos consi-derarlas como parte del f lu jo de informacion gratu ita, y exclu ir las del problema decuanta informacion deberia obtener un agente con capacidad decisoria, con el propositoespecffico de mejorar sus decisiones. .El ingreso marginal de la informacion adquir ida en el terreno de los votos se midepor la ganancia esperada de votar correctamente- en vez de hacerlo incorrectamente.En otras palabras, es la ganancia en uti lidad que un votante cree que obtendra si apoya alpartido que realmente Ie proporciona mayor uti lidad, en lugar de apoyar a otro partido.Sin embargo, a menos que su voto realmente sea deci sor io en la eleccion, no tendra elefecto de que el partido correctox sea elegido en vez de ser lo el par tido erroneo: elque el partido correcto- gane no depende de como vota cada votante. Por 10tanto, el vo-tar correctamente no produce ninguna ganancia ni utiJidad; igual pudiera haber votadoincorrectamente- .Esta situacion proviene de la insignificancia de cualquier votante particular entre un

TEORfA ECON6MICA DE LA ACCI6N POLITICA 107amplio electorado. Puesto que el coste de votar es muy bajo, cientos, miles e incluso mi-Bones de ciudadanos pueden permitirse votar. Por 10tanto, la probabilidad de que el votode cualquier ciudadano sea decisivo es realmente muy pequefia, No es cero, y puede in-cluso ser significativa si el cree que las elecciones estaran muy igualadas. Pero, en la ma-yona de los casos, es tan inf ima que hace inf ini tesimal el ingreso proveniente de votarcorrectamente. Esto es cierto independientemente de 10tremenda que pueda ser la per-dida en uti lidad que el votante experimentana si fuese elegido el partido erroneo, Y siesta perdida es, en sf misma, pequefia (como puede ocurrir cuando los partidos se pare-cen estrechamente unos a otros, 0 tarnbien en las elecciones locales), entonces el incen-tivo para informarse bien es practicamente inexistente.

Por 10tanto, alcanzamos la sorprendente conclusion de que es irracional que la ma-yoria de los ciudadanos adquieran informacion polft ica con propositos de voto. En la me-dida en la que cada persona cons idera como dado el comportamiento de los demas, novale la pena para el el adquirir informacion que su voto sea correcto. La probabilidadde que su voto determine que part ido va a gobemar es tan baja que incluso un cos te tr i-vial de procurarse informacion sobrepasara su ingreso. Por consiguiente, la ignorancia enpolft ica no es consecuencia de una actitud apatica y poco patriotica; es, mas bien, una res-puesta completamente racional a los hechos de la vida polftica en una dernocraciaampJia.

Esta conclusion no significa que los ciudadanos que estan bien informados en polf-t ica sean irracionales. Un hombre racional puede informarse bien por cuatro razones: 1)puede disfrutar con la buena informacion en sl rnisma, de forma que la informacion comotal le proporciona una util idad; 2) puede creer que la eleccion va a ser tan igualada quela probabilidad de que el suyo sea un voto decisivo es relativamente alta; 3) puede nece-si tar informacion para inf lu ir sobre los votos de los ot ros, de forma que pueda alterar elresulrado de la eleccion 0 persuadi r al gobiemo de que atr ibuya a sus preferencias unaponderacion mayor que a las de los otros; 0bien 4) puede necesitar informacion para in-f lu ir en la formacion de la pol ft ica del gobiemo como miembro de un grupo de presion .De todos modos, puesto que 10mas probable es que ninguna eleccion sea tan igualadacomo para hacer decisivo el voto de cualquier persona 0 los votos de todos aquel los a losque puede persuadi r para que esten de acuerdo con el, e l cornportamiento racional parala mayoria de los ciudadanos es seguir estando polft icamente poco informados, En 10quese refiere a la votacion, cualquier intento de adquirir informacion, mas alia del queproporciona el f lu jo de datos gratuitos, es para el votante un simple despil farro derecursos.

La disparidad entre esta conclusion y el concepto tradicional de buen ciudadano enuna democracia es realmente sorprendente. i ,Como podemos explicarla? La respuesta esque los beneficios que la mayorfa de los ciudadanos obtendria si viviesen en una socie-dad con un electorado bien informado son, por naturaleza, indivisibles. Cuando la mayo-rta de los miernbros del electorado conocen que polit ic as son las mejores para sus intere-ses, e l gobiemo se ve forzado a seguir aquel las pol ft icas para evitar su fracaso (supo-niendo que exista un consenso entre los bien informados). Esto explica por que losdefensores de la democracia piensan que los ciudadanos deberfan estar bien informados.


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10 8 D1PZ TEXTOS BAslCOS DE CIENCIA POLlTICAPero los beneficios de estas poli ti cas recaen sobre cada uno de los miembros de la rna-yona a la que sirven, independientemente de si han contribuido 0 no a ponerlas en prac-t ica. En otras palabras, el individuo recibe estos beneficios, tanto si esta bien informadocomo si no, s iempre que la mayoria de la gente este bien informada y que sus in teresessean s imilares a los de esa mayona. Por otro lado, cuando nadie esta bien informado, elindividuo no puede generar estos beneficios informandose bien el mismo, puesto que paralograrlo es necesario un esfuerzo colectivo.

Asf pues, cuando los beneficios son indivisibles, cada individuo tiene siempre mo-t ivos para evadi r su parti cipacion en el coste de obtenerlos. Si supone que el comporta-miento de los demas esta dado, el que reciba 0 no beneficios no dependera de su propioesfuerzo, pero e l coste con que contribuye sf que depende de su esfuerzo; por cons i -guiente, el comportamiento mas racional para el es minimizar este cos te , es decir , per-manecer politicamente desinformado. Puesto que todos los individuos razonan del mismomodo, ninguno contribuye al coste, y no se generan benficios.

La forma usual de escapar a este dilema es que todos los individuos se pongan deacuerdo para obedecer a un agente central. Entonces , cada uno se ve forzado a pagar supar te de los costes , pero sabe que todos los demas estan tarnbien obligados a pagar , Asi ,todos estan mejor de 10 que estarian si no hubiesen incurrido en costes, porque todos re-ciben lo~ beneficios que (supondre aquf) compensan con creces su participacion en loscostes. Esta es la razon basics para uti lizar lacoercion en la recaudacion de ingresos parala defensa nacional y para muchas otras actividades gubernamentales que producen be-neficios indivisibles.21Pero esta solucion no es factible en el caso de la informacion polft ica, El gobiernono puede obligar a los ciudadanos a estar bien informados, porque la buena informaciones diffcil de medir , porque no exis te n inguna regia sobre laque se este de acuerdo paradecidir cuanta informacion y de que tipo deberia tener cada ciudadano, y porque la in-terferencia resultante en las vidas personales produciria una perdida de uti lidad que so-brepasarfa probablemente los beneficios a obtener de un electorado bien informado. Lomas que ha hecho un gobiemo democratico para remediar esta situacion ha sido obligara los jovenes en las escuelas a tener cursos de civ ismo, gobiemo e his toria.

En consecuencia, es racional, desde el punto de vista de cada individuo, el minimi-zar su inversion en informacion polft ica, a pesar de que la mayoria de los ciudadanos po-drian beneficiarse sustancialmente si todo el electorado estuviese bien informado. Comoconsccuencia , los si stemas pol iti cos democrat icos se yen abocados a operar a una efi-ciencia menor que la maxima. EI gobiemo no si rve a los intereses de lamayoria tan biencomo 10haria si esta estuviese bien informada. Pero nunca se inforrnara bien, pues toque el hacerlo es colectivamente racional, pero individua lmente irrac ional; y, enausencia de cualquier mecanismo que asegure una accion colectiva, prevalece la raciona-lidad individual.

21. Vease Paul A. Samuelson, The pureTheory of Public Expenditures, Review of Economics and Statistics,XXXVI. ncviembre 1954. pp. 387-389.

mORIA ECON()MICA DE LA ACCl6N POLITICA 109VII. Cuando aplicamos el concepto economico de racionalidad al segundo empleo

polit ico de la informacion, el origen de los grupos de presion, los resultados tambien sonincompatibles con la imagen tradicional de la democracia. Para ser miembro efectivo deun grupo de presion, un ciudadano debe persuadi r al partido gobemante de que las polf-ticas que desea, 0 bien ya son deseadas por gran ruimero de votantes 0 bien son tan be-nef iciosas para el resto del electorado como para que este , en el peor de los casos , no lasrechace, Para ser persuasivo, el miembro potencial de un grupo de presion debe estar muybien informado acerca de cada area polf ti ca en la que desee ejercer influencia . Debe sercapaz de disefiar una pol ft ica que Ie beneficie mas que ot ras, de contrarrestar los argu-mentos esgrimidos por los miembros de otros grupos de presion opuestos, de formular 0reconocer compromises aceptables para el. Por 10 t an to , para ser miembro de un grupode presion se requiere mucha mas informacion que para votar , puesto que los votantes ,incluso los que estan bien informados, solo necesitan comparar alternativas formuladaspor otros.

Por esta razon, el coste de adquirir informacion suficiente pard ejercer una presionefectiva es realmente elevado. EI miembro de un grupo de presion debe ser un experto enlas areas poluicas en las que trata de influir. Puesto que pocos ciudadanos pueden gastarel t iempo 0 el dinero necesarios pa ra convertirse en expertos en mas de una 0 dosareas de la polft ica (0 contratar expertos), la mayoria de los ciudadanos han de especiali-zarse en una'>pocas areas. Este comportamiento es racional, aun cuando las polit icas queles afectan pertenezcan a muchas area". Inversamente, solo unos pocos especialistas ejer-ceran presion activa sobre el gobiemo en cualquier area polft ica. En consecuencia, no esnecesario que cada uno compare el irnpacto de su presion individual con el gran mimerode persona'> que influyen en la decision, como 10 hace cuando piensa en la fuerza de BUYolo. Por el contrario, para los pocos miernbros de un grupo de presion que se especiali-zan en cualquier area determinada, los ingresos potenciales provenientes de la informa-cion polft ica pueden ser muy elevados precisamente porque son tan pocos.

Los que mejor pueden permi tirsc par tic ipar en un grupo de presion en cualquierarea de la polf ti ca son quienes reciben sus rentas de esa area. Es to es verdad porque casitodos los ciudadanos obtienen su renta de una 0dos fuentes; por consiguiente, cualquierpolf ti ca gubemamental que afecte a dichas fuentes es de vita l interes para ellos. Por elcontrar io, cada persona gasta su renta en gran var iedad de area" de la poli ti ca , de mane-ra que una variacion en cualquiera de elias no le resulta demasiado significativa. Por 10tanto, es mucho mas probable que los individuos ejerzan influencia directa sobre la for-macion de la pol iti ca gubemamental en su papel de productores, que en su papel de con-sumidores. En consecuencia, un gobiemo democratico se inclina normalmente a favor delos in tereses de los productores y en cont ra de los intereses de los consumidores, auncuando los consumidores de un producto cualquiera son normalmente mucho mas nume-rosos que sus productores. La legislacion sobre derechos de aduanas proporciona un no-torio ejemplo de esta inclinacion.

Hay que subrayar que esa explotacion sistematica de los consumidores por parte delos productores, que actuan a traves de las politicas guberriarnentales, no es consecuenciade una insensata apatfa por par te de los consumidores, De hecho, ocurre justamente 10


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110 D 1EZ TEXTOS B As lC OS D E C IENC IA P OL iT IC Acontrario. EI sesgo anticonsumidores del gobierno se produce porque estos buscan ra-cionalmente adquir ir solo la informacion que les proporciona un ingreso mayor que sucoste. Lo que el consumidor podrfa ahorrar informandose de como afecta la polit ica gu-bemamental a cualquier producto que adquiere, no Ie compensa del coste de informarse(especialmente cuando su influencia personal sobre la polit ica del gobierno es probable-mente muy pequefia). Como esto atafie a casi todos los productos que adquiere, adoptaraun comportamiento de ignorancia racional, exponiendose as! a una explotacion extensi-va. Sin em~argo, para el.serfa irracional actuar de otro modo. En otras palabras, los gru-pos de presion son efectivos en una democracia porque todos los agentes afectados (losexplotadores, los explotados y el gobiemo) se comportan racionalmente.

VIII. Claramente, el comportamiento racional en una democracia no es 10que su-pone la mayona de los teoricos normativos. Los politologos, en particular, han creado confrecuencia modelos de como deberian comportarse los ciudadanos en una democracia sintener en cuenta la economfa de la accion politica. En consecuencia, gr an par te de laspruebas citadas frecuentemente para demostrar que en una democracia lapoli tica esta do-minada por fuerzas irracionales (no logicas) demuestra, de hecho, que los ciudadanos res-ponden racionalmente (eficientemente) a las exigencias de la vida en un mundo imper-f . c d 22ectamente ml~rma o. La apana de los ciudadanos respecto de las elecciones , su igno-rancia de los principales problemas, la tendencia de los partidos en un sistema bipartidistaa p~ecerse u~o al o tro y el caracter ant iconsumidor de la accion gubemamental puedenexphcarse logicamente como reacciones eficientes a la informacion imperfecta en una de-rnocracia amplia. Cualquier teoria normativa que las considere signos de comportamien-to no inteligente en polit ica, muestra su incapacidad para afrontar que la informacion escos tosa en el mundo real. As] , l a teoria pol fti ca se ha per judicado porque no ha tenido encuenta ciertas realidades economicas.

Por ot ro lado, la teor ia econornica ha s ido afectada porque no ha tenido en cuentalas realidades polft icas de la toma de decisiones gubemamentaies. Los economistas sehan contentado con discutir la accion gubemamental como si los gobiernos estuviesen di-rigidos por altruistas perfectos cuya unica motivacion fuese maximizar el bienestar social.En consecuencia, los economistas han sido incapaces de incorporar el gobiemo al restode teona economica, que se basa en la premisa de que todos los hombres actuan prima-riament~ .en funcion de sus propios intereses. Ademas, han conc1uido erroneamente quelas decisiones gubernamentales siguen los mismos principios en todas las sociedadesporque su finalidad es siempre la rnaxirnizacion del bienestar social. Si mi hipotesis e~cierta, 1afinalidad del gobiemo es conseguir la renta, el poder y el prestigio que supone

22, E n esta fr ase la palab ra trraclonul n o e s a m6 nim o d e l a p ala br a rac io na l , c om o m ue st ru el s in 6n im o e n-t re p an Sn tes ~. P or s up ue st o, e st e u so d ua l p ue dc ca us ar c on fu si on . S in em bar go , a 1 0 l ar go d e es re ar ti cu lo h e em pl ea do l apalabra ~~raclona1 e~ vez de s u s it ~6nimo ef ic ie nre porque des eo sub ra ya r e l h ec ho de que un c iuda da no i nt el ig en te s iem-p re r eah za ra c ual qu ier a cto e uy o m gr es o m ar gi nal ex ce da s u c os te m ar gi nal . E n o tr as p al ab ras , a v ec es e s r ac io na l ( ef i-ci en ~e ) a ctu ~, i rr ac io na lm en te ( en f orma n o logica), e n cu yo c as o u n h om br e i nt el ig en re c on rr ad ice l a r aci cn ah da d. en els en ti dc t ra di ci on al , c on t al d e a lca nz ar la en el s en ti do e co no mi co . E sto e s 1 0 qu e r eal m en te q ui er e d eci r l a f r as e d el t ex toa l a q ue s e r ef ier e e st a n ot a.

T EORfA ECON6 MICA DE LA ACCI6 N POLiTI CA IIIgobemar. Pues to que los metodos para alcanzar este f in son muy diferentes en los Esta-dos democraticos, en los totalitarios y los aristocraticos, no puede formularse una solateorfa para explicar la toma de decisiones gubernamentales en todas las sociedades, Tam-poco puede separarse de la polit ica la teoria de la toma de decisiones gubemamentales. Laforma en que cada gobierno decide en la realidad depende de la naturaleza de las relacio-nes fundamentales de poder entre los gobemantes y los gobemados en la sociedad en cues-non; es decir, dependen de la constitucion polft ica de la sociedad. Por 10tanto, a cada tipodistinto de constitucion correspondera una teoria distinta de la actuacion politica.Concluyo, pues, que una teoria realmente uti! de la actuacion gubemamental en unadernocracia (0 en cualquier otro tipo de sociedad) debe ser econornica y polft ica, En estecapitulo he tratado de esbozar esa teorfa. El intento demuestra, al rnenos, hasta que pun-to los cientfficos economistas y polit icos dependen unos de otros para analizar la toma dedecisiones gubemamentales, que constituye la fuerza economica y polit ica mas impor-tante en el mundo de hoy.

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Anthony Downs Teoria Economica de La Accion Politica en Una Democracia