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UNIVERSIDAD DE CHILE
INSTITUTO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
“INSTRUMENTOS DE POLÍTICA COMERCIAL Y
DE POLÍTICA INDUSTRIAL PARA EL SECTOR
BIOCOMBUSTIBLE COLOMBIANO”
Estudio de Caso para optar al Título de Magíster en Estrategia Internacional y
Política Comercial
Alumno: María Angélica Steer Varela
Profesor Guía: Mario Benavente J.
Profesor Informante: Ana Lya Uriarte R.
Santiago de Chile
Junio de 2014
2
TABLA DE CONTENIDO
pág.
Introducción……………………………………………………………….……….………5
Pregunta de Investigación………………………………………………….……,,,…….....7
Objetivo General…………………………………………………………….……,,,….......7
Objetivos Específicos………………………………………………………………............7
Hipótesis………………………………………………………………................................7
Metodología………………………………………………………………......................... 8
Marco teórico………………………………………………………………….....……….. 9
CAPÍTULO I: ANTECEDENTES DEL SECTOR BIOCOMBUSTIBLES…………… 21
1.1 Definición y categorías de los biocombustibles…………………………………...21
1.2 Tendencia mundial y nacional del sector biocombustible………………………....23
1.3 Origen de la producción de biocombustibles en Colombia………………………..27
1.4 Fundamentos que explican el potencial competitivo de los biocombustibles
colombianos………………………………………………………………………..28
1.5 Objetivos de las políticas públicas para los biocombustibles……………………...32
1.5.1 Desarrollo rural……………………………………………………………………34
1.5.2 Conservación medioambiental…………………………………………………….35
1.5.3 Diversificación energética………………………………………………………...37
1.5.4 Estrategia exportadora…………………………………………………………….39
1.5.5 Síntesis Capítulo I………………………………………………………………...40
CAPÍTULO II: POLÍTICA INDUSTRIAL DE COLOMBIA PARA EL SECTOR
BIOCOMBUSTIBLE…………………………………………………………………….42
2.1 Antecedentes de la Política Industrial de Colombia……………………………....42
2.2 Instrumentos de Política Industrial Vertical para el Sector Biocombustible.……..45
2.2.1 Producción, comercialización y consumo………………………………………..46
2.2.2 Mezclas obligatorias……………………………………………………………....46
2.2.3 Estímulos tributarios……………………………………………………………...49
2.2.4 Precios ……………………………………………………………………….…....49
2.2.5 Requisitos técnicos y de calidad de los biocombustibles……………………...…50
2.2.6 Cooperación e Integración Regional………………………………………..….…50
2.2.7 Innovación e Investigación Científica……………………………………..……...51
2.2.8 Promoción de Inversiones………………………………………………..……….52
2.2.9 Síntesis Capítulo II………………………………………………………..………..52
3
CAPÍTULO III: POLÍTICA COMERCIAL DE COLOMBIA PARA EL
SECTOR BIOCOMBUSTIBLE………………………………………………………….54
3.1 Antecedentes de la Política Comercial Colombiana…………………………………..54
3.2 Instrumentos de Política Comercial para el Sector Biocombustible:
TLC con Estados Unidos ………………………………………………………………...55
3.3 Síntesis Capítulo III…………………………………………………………………...60
CAPÍTULO IV: EFECTO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA COMERCIAL
Y DE POLÍTICA INDUSTRIAL SOBRE EL SECTOR
BIOCOMBUSTIBLE COLOMBIANO………………………….……………………..61
CONCLUSIONES……………………………………………………………………….71
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
Tabla de Contenido de Gráficos
Gráfico No 1………………………………………………………………………………..22
Gráfico No 2………………………………………………………………………………..23
Gráfico No 3………………………………………………………………………………..29
Gráfico No 4………………………………………………………………………………..32
Gráfico No 5………………………………………………………………………………..36
Gráfico No 6………………………………………………………………………………..39
Gráfico No 7………………………………………………………………………………..57
Tabla de Contenido de Cuadros
Cuadro No 1………………………………………………………………………………..24
Cuadro No 2………………………………………………………………………………..26
Cuadro No 3………………………………………………………………………………..38
Cuadro No 4………………………………………………………………………………..49
4
5
INTRODUCCIÓN
La evolución del comercio internacional ha generado variedad de oportunidades para los
países, pero también es propio señalar que este escenario conlleva altos desafíos, que ha
obligado especialmente a los países menos desarrollados a replantearse sus estrategias de
internacionalización, a fin de ubicar convenientemente sus bienes y servicios en el mercado
mundial.
La mayor dificultad que afrontan los países en desarrollo es la precariedad en tecnología y el
escaso valor agregado de su canasta exportadora, como consecuencia de una estructura
productiva basada principalmente en materias primas y productos agrícolas. Esta realidad se
traduce en una mayor fluctuación de los precios internacionales de sus productos y una baja
en su competitividad.
Ante esta disyuntiva son los Estados, a través de sus agentes, los encargados de definir la ruta
de acción para no sólo contrarrestar los efectos de sus escasas condiciones productivas, sino
de propiciar transformaciones estructurales a largo plazo para progresivamente alcanzar
mejores estándares de desarrollo. La decisión de adquirir o no un rol protagónico en este
proceso depende fuertemente de los lineamientos de Política Económica de cada uno de ellos,
y está asociado estrechamente a factores ideológicos, políticos, históricos, y culturales. Estas
determinaciones se manifiestan a través de las políticas públicas, que consisten en un conjunto
de disposiciones, medidas, y actividades provenientes de las autoridades político-
administrativas que están entrelazadas a fin de alcanzar uno o varios objetivos claros.
No es una tarea sencilla implementar políticas que respondan a las necesidades particulares de
los Estados, pues debiesen atender a ciertos lineamientos político-económicos definidos por
su modelo institucional. Por ello, es necesario que los agentes encargados de diseñar estas
medidas tengan conciencia sobre los postulados del paradigma imperante a fin de mantener
una coherencia entre estas acciones.
Esta reflexión es especialmente relevante en el caso de definición e implementación de
políticas macroeconómicas, porque el desconocimiento de los fundamentos teóricos puede
conllevar a fallas en el diseño de una estrategia o en la selección de sus tácticas. La doctrina y
6
la literatura económica nos proveen de herramientas de análisis que nos acercan a juicios más
acertados, aún cuando para el pragmatismo económico moderno, acostumbrado a medir
efectos a través de cifras, estadísticas y gráficos financieros estos conocimientos de Economía
Política carezcan de relevancia o se perciban como obsoletos.
El presente trabajo de investigación incorpora en su marco teórico conceptos de Economía
Política y Política Económica necesarios para la comprensión de éste, aun cuando el estudio
abordará el caso del sector biocombustible en Colombia, específicamente cómo el Estado a
través de un conjunto de políticas pretende instaurar y desarrollar un sector sin precedentes en
su historia.
El trabajo precisa aquellos antecedentes que nos permiten descifrar cuales fueron las
motivaciones y las expectativas que se representaron en su momento los agentes públicos-
privados pertinentes, así como los datos que grafican el estado de la producción internacional
de los biocombustibles y la situación actual colombiana, para orientarnos respecto a su
evolución y tener como referente el contexto mundial.
Asimismo, en base a la información recopilada, buscaremos precisar de qué manera el
Estado de Colombia considera en sus políticas públicas la utilización de instrumentos de
Política Industrial, particularmente en el caso del el sector bioenergético.
Finalmente, abordaremos los elementos característicos que delinean la Política Comercial de
Colombia y profundizaremos en uno de sus instrumentos aplicado al sector biocombustible.
De esta forma, aprovechando las principales conclusiones de este caso, suficientemente
genéricas como para ser aplicadas a cualquier otro sector económico, ilustraremos la relación
que se establece entre la Política Comercial y la Política Industrial de un país, así como la
importancia de asegurar una coherencia entre ambas como elementos constitutivos de una
única Política Económica.
7
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
¿Qué efecto generan los instrumentos de Política Comercial y de Política Industrial utilizados
por el Gobierno colombiano para el desarrollo del sector biocombustible?
OBJETIVO GENERAL
Determinar qué efecto produce sobre el desarrollo de la industria biocombustible colombiana
los instrumentos de Política Comercial y de Política Industrial utilizados por los gobiernos de
Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Examinar los instrumentos de Política Industrial creados por los gobiernos de Álvaro
Uribe V. y Juan Manuel Santos para el crecimiento de la industria bioenergética.
Identificar los instrumentos de Política Comercial utilizados por el gobierno de
Colombia para el Sector Biocombustible.
Evaluar el efecto que los instrumentos de Política Comercial empleados por el
gobierno colombiano genera en el desarrollo de la industria naciente de los
biocombustibles.
HIPÓTESIS
Los instrumentos de Política Industrial utilizados por el gobierno colombiano favorecen el
desarrollo del sector biocombustible mientras que el instrumento de Política Comercial
implementado le desfavorece.
8
METODOLOGÍA
El presente estudio de caso implementó una metodología de análisis cualitativo para su
desarrollo. Los elementos de estudio utilizados en este ejercicio provinieron de fuentes
primarias y fuentes secundarias. Entre las fuentes primarias podemos mencionar las cifras,
estadísticas, leyes, decretos, resoluciones, entre otros, provenientes de organismos públicos y
gremios, nacionales y extranjeros como el Departamento Administrativo Nacional de
Estadísticas (DANE), Proexport Colombia, el Departamento Administrativo de Ciencias
Tecnología e Innovación (Colciencias), US Energy Information Administration (EIA), y U.
S. Department of Energy, Federación Nacional de Biocombustibles (Fedebiocombustibles),
etc. También se contó con una entrevista realizada vía mail a un prestigioso académico de la
Universidad de Ciencias Aplicadas HTW de Berlín, y algunos reportes de prensa que nos
ilustraron sobre la actualidad nacional del caso en cuestión.
Las fuentes secundarias que aportaron a este trabajo provienen de la literatura económica y
consistieron en publicaciones, libros y ensayos referentes al tema y que nos permitió
conceptualizar el caso.
El proceso de investigación se desarrolló en tres fases, una primera etapa de tipo documental
donde se recaudó de fuentes primarias y secundarías los datos oficiales necesarios para armar
el caso, y se recopiló diversas publicaciones que sirvieron como sustento teórico del mismo.
La segunda fase, consistió en la sistematización de la información compilada, categorizándola
según su aporte fuera al caso o a la tesis y extrayendo de esta los datos y planteamientos más
relevantes para la investigación.
Finalmente se realiza una última etapa de redacción donde se plasma de forma detallada
información relevante para la comprensión del caso y de manera simple y asequible la tesis
subyacente.
9
MARCO TEÓRICO
Las últimas décadas en América Latina han sido determinantes para que los Estados definan
qué tipo de estrategias se hace necesario adoptar para alcanzar estándares macroeconómicos
que permitan asegurar estabilidad y bienestar a sus ciudadanos. Este tipo de reflexiones ha
hecho que estos países, que aún se encuentran en vías de desarrollo se cuestionen sobre cómo
elaborar encadenamientos productivos que los dirija hacia una diversificación de su
propuesta exportadora, cómo modernizar los procesos de forma tal que lleguen a niveles altos
de eficiencia y producción en escala, sí deben resguardarse a través de la incorporación de
normas de contenido local, y cuáles serían las ventajas de prestar apoyo constante a la
investigación, desarrollo e innovación tecnológica (I+D+i). Este cuestionamiento se explica
por el hecho que, no obstante haber internalizado la necesidad de una apertura económica, los
países perciben en la actualidad el limitado carácter del crecimiento generado por este tipo de
modelo, así como la necesidad de incrementar de manera sustantiva su competitividad para
responder al desafío establecido por el libre comercio.
Es complejo pretender ser competitivos cuando la tendencia regional se limita principalmente
a la producción y exportación de materias primas o commodities, que conlleva en
consecuencia a ser receptor de productos de alto nivel tecnológico o valor agregado y por
ende de mayor costo, y a su vez ser emisor de productos primarios con mínima o ninguna
intervención. Por tanto, se requiere un buen rol gubernamental que establezca políticas
públicas orientadas a desarrollar e impulsar la productividad y competitividad de sus países,
este tipo de intervención es lo que se conoce como Política Industrial.
Su aparición dentro de la Teoría Económica no es contemporánea, sino que data de los años
cincuenta cuando en Japón se discutía qué participación debía tener el gobierno dentro de su
crecimiento industrial, sin embargo como práctica tiene orígenes más remotos desde el
surgimiento del Estado mismo como organización social en la antigua Roma, cuando este
participaba activamente en la producción de armamento. Alcanzó su auge en la era
mercantilista, entre el siglo XVI y la primera mitad del siglo XVIII y fue a partir del
10
pensamiento fisiocrático que fue duramente cuestionado, manteniéndose esta reticencia hasta
hoy.
La discusión sobre la implementación de la Política Industrial además de ser un tema de
Estado se ha tratado por distintos autores de la doctrina económica. Los promotores de la tesis
neoclásica, inspirados en los postulados de Adam Smith, sostienen la innecesariedad de la
intervención estatal para dirigir las sendas de la economía nacional, ya que la regulación que
este necesita solo lo da ”la mano invisible” que trabaja mediante la ley de la oferta y la
demanda. También afirman que la diversificación no es un factor conveniente para los países
ya que estos sólo perderían eficiencia con una variedad de producciones en las cuales no
ostentan una ventaja comparativa, y sólo lograrían un buen desempeño si se especializan en
aquellos sectores donde realmente pueden destacarse. Por ende, consideran que la mejor
Política Industrial es aquella que no existe y que los Estados deben abstenerse de participar en
sus economías, salvo en los casos de fallos de mercado.
Autores como Kiyono et al.1 definen la Política Industrial como “Política diseñada para
incrementar el bienestar en una economía cuando las fallas de mercado dificultan su
funcionamiento como mecanismo para la asignación de recursos a través de la libre
competencia. Incluye el conjunto de estrategias orientadas a una mejor asignación de
recursos entre industrias o sectores y en la organización de industrias individuales”. De esta
noción se desprende que la participación estatal solo tiene un carácter organizativo y
coordinador, ya que se supone bajo las premisas neoliberales que una injerencia más profunda
del Estado devendría en una distorsión del comercio que iría en perjuicio de su economía.
Por otra parte, hay autores que hacen referencia a este involucramiento gubernamental de
forma más llana, orientada al desarrollo en conjunto de todos los sectores de su economía
nacional. Se precisa a este tipo de política como “la iniciación y coordinación de actividades
gubernamentales para apalancar incrementos de productividad y competitividad de toda la
economía y, en particular, de la industria. Todo lo anterior estriba en que la política
1 Kiyono I., Okuno y Suzumura, (1988). Economic Analysis Of Industrial Policy. University of Tokyo Press.
11
industrial positiva implica la incorporación de criterios estratégicos bien orientados en la
política económica pública” (Jhonson, 1984)2.
En sus estudios, Sanjaya Lall3(2004) considera dos tipos de política, una de carácter
“funcional”, orientado al crecimiento de las industrias por igual, similar a lo que definía
Jhonson, y por otra parte describe a una política de carácter más selectivo, enfocado sólo a
sectores específicos en virtud de su potencial. Este autor distingue que la corriente neoclásica,
paradigma imperante en la actualidad justifica la primera bajo ciertas circunstancias mientras
que la segunda siempre se considera como inconveniente.
Esta diferencia entre tipos de Políticas Industriales también es destacada por Daniel Okimoto4
(1989), quien explica que una de ellas: “…consiste en la búsqueda del fortalecimiento de la
dinámica industrial para alcanzar niveles superiores de desarrollo y superar el retraso con
respecto a otros competidores (catch up)”, mientras que la otra: “… es de carácter
estratégico, con el propósito de aprovechar ventajas competitivas dinámicas y colaborar con
los agentes privados para la selección de industrias potencialmente competitivas
(targeting).”
De las anteriores descripciones podemos señalar que existen dos tipos de Política Industrial; la
primera, de tipo “Horizontal o Transversal”, que se manifiesta cuando la labor gubernamental
pretende lograr un desarrollo industrial en conjunto, sin potenciar un sector más que otro; y, la
segunda, una política Vertical o Selectiva que es producto de un Estado más participativo y
estratégico que coordinador, conductor del curso económico de su nación, y cuyo esfuerzo
está claramente orientado al impulso de uno o varios sectores donde se manifiesta una ventaja
competitiva.
2 Johnson, C., (1984). “The idea of industrial policy”, en The Industrial Policy Debate, San Francisco, ICS
Press. 3 Lall, S. (2004). Selective Industrial and Trade Policies un Developing Countries: Theorical and Empirical
Issues. (p. 3). “The industrial policy literature draws a distinction between “functional” interventions that are not
directed as specific activities and selective interventions that are (Pack and Westphal, 1986, Lall, 1996. The
mainstream position today, as noted, is that functional interventions may be justified but selective ones never are.
It defines the former as market friendly and the latter as (undesirable) industrial policy.” 4 Okimoto, D. (1989). “Between MITI and the Market: Japanese Industrial Policy for High Technology.” p. 53.
12
En la revisión de la literatura económica encontramos autores que defienden la intervención
gubernamental en la economía como un instrumento indispensable para conseguir un
desarrollo inclusivo en las naciones, como Ha-Joon Chang5 (2005), quien define a la Política
Industrial Selectiva como la verdadera Política Industrial.
Este autor ejemplifica su tesis con los distintos casos de éxito que este tipo de políticas generó
en un grupo de países del Sudeste Asiático, como Japón, Corea del Sur y Taiwan, quienes
valiéndose de medidas como los créditos directos, subsidios a las exportaciones,
planificación indicativa de las inversiones, la regulación y coordinación de la inversión
industrial, el apoyo de tipo general y de tipo dirigido a la I+D (Investigación y Desarrollo), y
especialmente con la protección a la industria naciente pudieron lograr altos niveles de
crecimiento.
Es precisamente ésta última premisa, la protección de la industria naciente, uno de los factores
más relevantes para los precursores de una Política Industrial progresista. Esta figura consiste
en industrias que tienen un desarrollo incipiente, y que por su temprano surgimiento sólo
alcanzan niveles de producción bajos y costosos y muestran precarios conocimientos técnicos,
por lo que difícilmente se hallan en condiciones de competir equitativamente con industrias
extranjeras del mismo sector que manejan una economía de escala, por tanto, el apoyo y
sustento por parte del Estado se hace imprescindible. Generalmente, este tipo de industrias se
caracterizan por tener elementos de innovación, y además de portar intrínsecamente una
ventaja competitiva y son previamente identificadas dado su potencialidad.
Esta figura es especialmente relevante para los países latinoamericanos quienes necesitan
incorporar nuevas industrias, innovadoras y que cuenten con mayor capacidad tecnológica
para poder diversificar su canasta productiva y exportadora, tradicionalmente asociada al
sector primario. Si bien el apoyo a estas industrias emergentes no garantiza de por sí un
desarrollo a corto plazo, si se le considera como fase previa y necesaria para a largo plazo
5 Chang, H. J., Grabel, I. (2005). Reclaiming Development - an Alternative Economic Policy Manual. “Selective
Industrial Policy refers to policies than favour the development of certain industries or sectors over others with a
view to enhancing national economic welfare in the long run”. p.70.
13
llegar a una industrialización, siempre y cuando se acompañe esta medida con la aplicación
efectiva de otros instrumentos de Política Industrial.
Los países en desarrollo son en la mayoría conscientes de esta necesidad, el dilema radica en
cómo asistir a estas pequeñas industrias. El fomento a la industria naciente se da bajo dos
aspectos importantes, por una parte, generando las condiciones estructurales que permitan
levantar un nuevo sector productivo y amortigüen los contratiempos que estos implican y por
la otra, preservando el mercado de otros competidores aventajados que impidan el desarrollo
a gran escala. Respecto a éste último factor Krugman6 afirma: “…tiene sentido, según este
argumento, utilizar aranceles o cuotas de importación como medidas transitorias para
permitir el inicio de la industrialización”.
Los teóricos del librecambismo también son conscientes que se espera que el Estado brinde
respaldo necesario a estas industrias nacientes, intervención que solo cabría de manera
excepcional. Consideran que la mejor estrategia que se puede aplicar consiste en promover el
desarrollo de las industrias infantes a través de subsidios a la producción, ya que medidas de
tipo comercial de carácter proteccionista repercutiría en el bienestar de los consumidores,
exponiéndolos a precios altos y una escasa oferta. Esta propuesta se condice con los
postulados neoliberales7 sobre cómo el rol del Estado debe mantener un perfil subsidiario,
una especie de Estado gendarme, garante de las libertades políticas y económicas, y que solo
vigile los intercambios comerciales y sea proveedor de bienes públicos como seguridad e
infraestructura, en oposición a los representantes doctrinarios del Estado Benefactor para los
países desarrollados y del Estado Interventor para los países en desarrollo.
El apoyo a la industria emergente a través de subsidios a la producción tiene sus críticos,
fundamentados en que el apoyo estatal con base exclusiva en subsidios no es viable cuando
se trata de países en vía de desarrollo, ya que implica un fuerte gasto público difícilmente
sobrellevable. De otra parte, se subraya que el uso de medidas proteccionistas en materia
comercial surte un doble efecto positivo, ya que consigue evitar una competencia no apta para
6 Krugman, P. (1986). Strategic Trade Policy and the New International Economics. The MIT Press, Cambridge.
7Huerta, M. (2005). “El neoliberalismo y la conformación del Estado Subsidiario”. Universidad Autónoma
Metropolitana, México.
14
esta pequeña industria y a su vez genera los recursos económicos para su sostenimiento
provenientes del recaudo de aranceles, tal y como lo hicieron algunos países del sudeste
asiático.
La discrepancia de estos autores se fundamenta en la revisión de la historia económica de los
hoy países desarrollados, como Gran Bretaña que utilizaba en el siglo XVIII altas tasas
arancelarias para frenar las importaciones provenientes de sus colonias hasta que logró
consolidar su industria manufacturera. De igual forma, Estados Unidos replicó esta estrategia
comercial para mermar las importaciones manufactureras británicas que aquejaban a su propia
industria. Es en este contexto que Adam Smith defendía con vehemencia los beneficios de un
intercambio comercial libre, mientras que Alexander Hamilton, el primer Secretario del
Tesoro norteamericano proponía en su Report on Manufactures dirigido al Congreso en 1791
la necesidad de proceder a una protección tarifaria.
Chang8 (2005), se remite en sus obras al discurso de Hamilton, quien consideraba que las
industrias norteamericanas debían pasar por una etapa de promoción, protección y estimulo
gubernamental, consistente en medidas de protección arancelaria, subsidios, desgravación
fiscal para insumos necesarios en la producción de bienes, y con inversión pública en
transporte, para posteriormente poder competir con las industrias extranjeras que habían
alcanzado un mayor grado de desarrollo.
El gran ejecutor de este argumento proteccionista fue Estados Unidos, aunque la teoría fue
desarrollada en Alemania por el economista Friedrich List. Como lo registra la historia
económica, la aplicación de este sistema contribuyó decididamente en la consolidación de los
hoy países desarrollados. Desde este punto de vista, no deja de llamar la atención el hecho que
el actual discurso ideológico de estos países es diametralmente opuesto, propugnando un
comercio libre y abierto entre países como camino inequívoco hacia el crecimiento y
desarrollo. La protección a la industria naciente fue crucial para que países como Estados
8 Chang, H. J. Why developing countries need tariffs?. How WTO NAMA Negotiations could deny developing
countries right to a future. “Hamilton´s idea was simple but powerful. Given that most American industries were
“in their infancy”, he argued that they could not be expected to compete against the mature industries in the more
advanced economies without an initial period of deliberate government “promotion”. He proposed a series of
measures including tariff protection, subsidies, tariff rebates (for manufacturing inputs especially those used for
producing export goods) and public investment in transport, to encourage the infant industries”. (2005).
15
Unidos, Alemania, Gran Bretaña, Suecia, Japón llegasen a ser desarrollados, surge el
cuestionamiento de por qué fracasó la política de Industrialización por Sustitución de
Importaciones para Latino América.
En América Latina el argumento de protección a la industria naciente tuvo su oportunidad
durante la segunda posguerra y fue promovida por la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) bajo el modelo de Industrialización por Sustitución de
Importaciones (ISI), una iniciativa que sólo duró hasta principios de los años setenta y en
medida alguna replicó el éxito de los países industrializados.
Krugman9 (2001) esboza en su obra distintas razones, entre ellas que los bienes
manufacturados más elaborados como televisores, teléfonos, maquinarias, etc, al no poseer la
tecnología y conocimiento necesarios seguían siendo importados; El apoyo a la industria
nacientes también implicaba un fuerte desembolso de recursos estatales que posteriormente
conllevaría a los países a verse afectados por la crisis de la deuda en los años ochenta; el
mercado doméstico de estos países era demasiado pequeño por lo que el crecimiento
productivo se vio estancado.
Concluye el autor10
que este argumento no es aplicable universalmente y esboza que la
protección en sí misma no es el elemento impulsor de una industria “infante”, puesto que
requiere además de una institucionalidad fuerte, capaz de generar de forma controlada
provisiones hacia áreas que ostenten un potencial real, y no desperdiciar recursos
destinándolos a sectores que no tienen futuro en desmedro de aquellos que si lo tienen.
Además, la burocracia propia de estos países los exponía frecuentemente a casos de
corrupción y de fácil cesión ante ciertos grupos de presión.
9 Krugman, P.R. y Obstfeld, M. (2001); Economía Internacional. Teoría y Política. p.p. 261-279.
10 Krugman, P.R. y Obstfeld, M. (2001); Economía Internacional. Teoría y Política. “Un período de protección
no crea un sector manufacturero competitivo si hay razones fundamentales por las que un país carece de ventajas
comparativas en la producción de manufacturas. La experiencia ha demostrado que las razones del fracaso del
desarrollo, a menudo, son más profundas que una simple falta de experiencia en la producción de manufacturas.
Los países pobres carecen de mano de obra cualificada, de empresarios, de ejecutivos competentes, y tienen
problemas de organización social que dificultan el mantenimiento de una oferta fiable de todos los bienes, desde
piezas de repuesto hasta electricidad. Esos problemas pueden no estar fuera del ámbito de la política económica,
pero no pueden ser resueltos por la política comercial: una cuota de importación puede permitir la supervivencia
a un sector manufacturero ineficiente, pero no hace directamente a dicho sector más eficiente”. p.26
16
Le asiste la razón a Krugman al exponer que un proteccionismo de por sí no implicaría un
crecimiento en la industria emergente, este factor solo le evita la exposición a una
competencia ante industrias maduras con producciones de escala y avanzadas en
conocimiento y tecnología. Se requiere complementariamente la incorporación de medidas
públicas que incentiven su producción, les ayude a evolucionar tecnológicamente, y les
asesore con procesos más eficientes que se traduzcan en menores costos de producción, hasta
que estas alcance un nivel de autosuficiencia y competitividad. Pero este trabajo demanda de
una institucionalidad fuerte, con claridad y consistencia de sus objetivos y con el carácter
suficiente para evadir manipulaciones de los grupos de presión, características que distan de
nuestra realidad latinoamericana.
Este es el mismo argumento que el Banco Mundial en su reporte sobre el “Milagro del Este
Asiático” utilizó para desmotivar a los países en desarrollo a valerse de mecanismos
proteccionistas y de fomento a la industria para replicar los exitosos casos en cuestión. El
pretexto usado es que no todos los países poseen una estructura institucional propicia para
adoptar este tipo de iniciativas y su implementación sólo conllevaría a un desastroso fracaso11
.
Esta replica, a pesar de tener un asidero real, no es absoluta, pues la carencia de una
institucionalidad consolidada y la presencia de factores de corrupción, son elementos
perfectibles a largo plazo dentro de una organización estatal, a través de una reestructuración
y una buena labor disciplinaria. Chang, rescata el ejemplo de Taiwán que en los años sesenta
se distinguía por su manejo burocrático y corrupto, y bajo la concepción del aprender
haciendo propició reformas públicas que a pesar de fallar en algunas ocasiones creó con el
11 World Bank Policy Research Report. (1993) The East Asian miracle: economic growth and public policy.
“These market-oriented aspects of East Asia's experience can be recommended with few reservations. More
institutionally demanding strategies have often failed in other settings and they clearly are not compatible with
economic environments where the fundamentals are not securely in place. The use of contests in Japan and
Korea required competent and insulated civil servants. In parts of Sub-Saharan Africa and Latin America and
elsewhere in Asia where such institutional conditions are lacking, activist government involvement in the
economy has usually gone away. So the fact that interventions were an element of some East Asian economies'
success does not mean that they should be attempted everywhere, nor should it be taken as an excuse to postpone
needed market-oriented reform”. p. 26.
17
tiempo una buena gobernanza, suficiente para acompañar su proceso de crecimiento
industrial.
Este autor señala que no hay impedimento para que los países menos desarrollados puedan
intentar corregir sus insuficiencias, y apela al derecho de los Estados de arriesgarse a trazar su
futuro. Además, el ejercicio deficiente de la autoridad pública en algunos países no
constituye de por sí un argumento en contra de la protección a la industria naciente, sino que
permite estipular las condiciones en que esta debiese llevarse a cabo.
El escritor surcoreano sugiere varios lineamientos necesarios para una correcta política
económica; En primer lugar, aconseja manejar una visión realista sobre qué sector respaldar,
ya que apostar por industrias que no poseen una ventaja verdaderamente relevante no sólo
implicaría un desgaste de los recursos públicos, que de por sí son bastantes limitados en los
países en desarrollo, sino que generaría desplazamientos hacia los sectores protegidos sin que
estos tengan buen pronóstico, abandonándose sectores que gozan de relativa eficiencia.
El segundo punto es generar una protección a la par de una buena estrategia exportadora.
La razón es que el mercado es el escenario perfecto para proveer información objetiva
respecto al rendimiento de las industrias que pretenden ser patrocinadas, y porque las
utilidades que las exportaciones generan son indispensables para avanzar en conocimiento
tecnológico y adquisición de maquinarias.
En este aspecto podemos percatarnos que la postura que maneja el autor no descarta el
intercambio comercial, sino que promueve una protección de carácter temporal, adecuado
estratégicamente hasta que las industrias infantes tengan una madurez suficiente para ser
internacionalizadas12
. Tal y como lo efectuaron los países asiáticos, que en ninguna medida
se negaron al libre comercio, más bien adoptaron una industrialización orientada a la
exportación, pero levantando barreras arancelarias para sus sectores más frágiles.
12
Chang, H. J. Why developing countries need tariffs?. How WTO NAMA Negotiations could deny developing
countries right to a future. (2005) “In the case of smaller countries, economies of scales cannot be achieved
without entering the export market early on and, if one gets the production scale wrong, the unit production cost
can easily double or treble.”. p.12
18
Una tercera recomendación se trata de asumir un carácter más exigente por parte del Estado
para demandar resultados a aquellas empresas que se benefician de sus provisiones
(aranceles, subsidios y otras barreras de ingreso).
En cuarto lugar propone acondicionar las capacidades burocráticas de los países para la
asignación de recursos, no solamente de tipo procedimental a corto plazo, sino esforzándose
por mejorar esas capacidades a largo plazo, construyendo una verdadera institucionalidad.
Por último, invita a crear una interacción cercana entre los sectores público y privado, basado
en la cooperación y no cediendo ante la coacción, manteniendo la autonomía estatal
incólume.
Todos estos elementos constituyen lo que Chang llama una Política Económica Alternativa,
sugerida como indispensable para dar los primeros pasos hacia una industrialización, y que
tiene sus bases una fuerte protección de la industria naciente y una precisa estrategia
exportadora.
No cabe duda que la aplicación de estos lineamientos ya han generado resultados exitosos en
América Latina como es el caso de Brasil, que desde los años treinta hasta la actualidad
cuenta con una intervención estatal, no mediadora de la economía, sino constructora y
directora de una política industrial mixta, de tipo horizontal, promoviendo la educación,
generando mayor infraestructura, y estimulando la investigación científica y tecnológica, y de
tipo vertical focalizando sus esfuerzos en los sectores con mayor potencial estratégico y que
generan mayores retribuciones al país, como los complejos automotor y aeronáutico,
siderúrgico y la generación de biocombustibles. Paralelo a ello, la Política Comercial brasilera
si bien dio un paso hacia la liberalización económica en los años noventa aún mantiene un
perfil defensivo en las áreas que desean potenciar.
Es este un ejemplo palpable para el resto de gobiernos de la región que manejan un perfil de
libre mercado, como Colombia que cuenta con nula o escasa intervención estatal, con una
tendencia casi instintiva a la reducción de las barreras comerciales sin que esta obedezca al
diseño de tácticas de inserción internacional, y quien como fiel signatario del Consenso de
19
Washington esperó impasible ver como el mercado se encargaba de impulsar su desempeño
económico. Ante los modestos resultados de dos décadas de funcional impavidez hay señales
de que el país está diseñando estrategias más acorde con el escenario al que optó.
El error del país fue de asumir con resignación el rol económico que le daba su dotación
natural de factores, obligándose a especializarse en las actividades en donde se mantiene una
ventaja competitiva, valga decir, producción de recursos naturales. Obvió que en el contexto
de libre competencia el factor competitividad no es intrínseco en las naciones sino que
obedece a un ímpetu de superación, y emprendimiento.
En esta búsqueda constante ha quedado en evidencia que los elementos de Política Industrial
horizontal como aquellos que promueve la doctrina neoclásica son insuficientes ante la
pretensión de lograr un salto a la industrialización, y que la promoción de la industrias en sus
etapas tempranas, el llamado a la innovación y el financiamiento de I+D son la clave. La
verdadera lógica del desarrollo de los países radica en que el crecimiento industrial provenga
de la producción de bienes y servicios con un alto contenido de conocimiento y tecnología, de
allí deviene naturalmente un intercambio comercial amplio para poder aumentar sus niveles
de producción, pero una estructura productiva básica, difícilmente tendrá recursos para hacer
más eficientes sus procesos cuando se encuentran compitiendo por un mercado con industrias
más experimentadas y lucrativas.
Colombia, comprendiendo esta necesidad de transformación, ha abordado la generación de
biocombustibles como una respuesta a este cuestionamiento. Se trata de una industria
emergente, que se acerca a la década de existencia, y que es considerada por el sector público
y privado como decisivo para el futuro del país. Existe un esfuerzo estatal importante, y los
espacios de coordinación con los gremios se han dado. Hay un compromiso tácito entre el
sector público y el privado por elevar esta iniciativa con la expectativa de replicar los
rendimientos que Brasil alcanzó en este mismo sector.
Los gobiernos de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos no contaron propiamente con una
política industrial selectiva, pero se han valido de instrumentos de este tipo para el fomento
de esta industria naciente. Simultáneamente continuaron con un proceso radical de apertura
20
económica, con numerosos acuerdos comerciales de tipo bilateral y regional, bajo la
perspectiva de llegar a muchos más mercados.
Extrapolando el caso del sector biocombustible colombiano y atendiendo a los fundamentos
doctrinales que sostienen que la Política Industrial Vertical es una postura estatal encaminada
al fortalecimiento de sectores productivos potencialmente competitivos, y cuyo principal
instrumento es la promoción y protección de las industrias infantes cabe cuestionarnos cuáles
son las implicaciones de que Colombia se valga de esta herramienta cuando se halla inmersa
en un modelo de apertura económica, figuras que por definición hacen parte de ideologías
distintas, cuando no contradictorias.
Bajo estos preceptos el presente estudio de caso nos servirá de ejemplo para abstraer cuál es la
dinámica que se gesta entre la Política Comercial y la Política Industrial en un país, más aún
cuando responde a una estrategia de productividad y competitividad.
21
CAPÍTULO I: ANTECEDENTES DEL SECTOR BIOCOMBUSTIBLES
1.1 DEFINICIÓN Y CATEGORÍAS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES.
Antes de adentrarnos a las peculiaridades del caso debemos precisar algunos conceptos
elementales sobre la actividad bioenergética. Se entiende por biocombustible aquellos
productos carburantes generalmente líquidos, creados a partir de una biomasa o materia viva
que concentra energía generada a través de un proceso fotosintético, y que tiene como uso la
generación de energía o calefacción.
Los biocombustibles pueden tener orígenes forestales y orígenes agrícolas, y son conocidos
como cultivos energéticos, biomasas o como “feedstock”.13
(Ver gráfico 1)
Se le denomina como etanol o alcohol etílico o carburante cuando proviene de la caña de
azúcar, yuca, maíz, remolacha, y trigo, donde se aprovechan los elementos como la sacarosa,
almidón, y celulosa a través de la fermentación del azúcar.
Por otra parte, se le considera biodiesel cuando es derivado de oleaginosos como el aceite de
Palma Africana, raps, girasol, jatrofa y aceite de soya. Surgen de la mezcla de estos aceites
vegetales o grasa animal, con metanol y en menor proporción la acción de un catalizador.
La industria bioenergética en Colombia se basa en dos productos principales, el biodiesel
proveniente de la palma de aceite y el etanol extraído de la caña de azúcar. Aún cuando han
existido variados intentos por utilizar la remolacha y la yuca para producir etanol, estos no
han alcanzado niveles de eficiencia por lo que la caña es el elemento primordial elegido para
esta actividad.
Cabe aclarar que los biocombustibles también se distinguen en distintas categorías. Aquellos
denominados de primera generación son los extraídos de las materias primas, que son a su vez
son utilizadas como alimento, y que requieren de un proceso convencional de transformación
13
Dufey, A. (2007). Comercio Internacional de Biocombustibles: ¿Bueno para el desarrollo?, ¿Bueno para el
medio ambiente?. Medio Ambiente para los ODM. Un resumen informativo del IIED. Institute for Environment
and Development. p.1
22
para llegar a su conversión. Los de segunda generación, provienen de aquellos residuos
agrícolas y de desperdicios madereros, y en ningún caso interfieren con la seguridad
alimentaria del país que lo produce. Y por último, existen los biocombustibles de tercera
generación, que a diferencia de los otros dos requiere de un proceso de transformación genética
que le permita captar más CO2 de la atmósfera. Cabe resaltar que los biocombustibles ni de
primera, ni de segunda generación han alcanzado niveles de eficiencia necesarios que les
permita una producción a escala, y sólo se encuentran en etapas incipientes de investigación.
Gráfico1. CONVERSIÓN DE MATERIAS PRIMAS AGRÍCOLAS EN BIOCOMBUSTIBLES LÍQUIDOS.
Fuente: FAO
14
14
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). (2008) El Estado Mundial
de la Agricultura y la Alimentación. Biocombustibles: Perspectivas, Riesgos y Oportunidades.
http://ftp.fao.org/docrep/fao/011/i0100s/i0100s02.pdf. p. 16
23
1.2 TENDENCIA MUNDIAL Y NACIONAL DEL SECTOR BIOCOMBUSTIBLE.
Las estadísticas señalan que el consumo energético mundial se basa en un 87% en
combustibles de origen fósil, y solo el 2% proviene de biocarburantes, pero la creciente
preocupación por energías más amigables con el medio ambiente planteadas en el Protocolo
de Kyoto y la latente amenaza de la dependencia energética ha llevado a ciertos países a
hacer modificaciones a sus lineamientos, es así como Brasil cuenta con más de un 50% de
consumo de bioenergías para el transporte, y en el mismo sentido en Colombia ya presenta un
9%. A pesar de ser un recurso más costoso que las energías no renovables, la tendencia
mundial es a tener políticas de mezcla de gasolina y diésel con agrocombustibles, como forma
de dirigirse a la diversificación energética.
En el siguiente gráfico se explica en cuánto se ha incrementado la producción mundial de
biocombustibles, destacándose el etanol sobre el biodiesel. Mientras ésta última ha mantenido
en la pasada década un crecimiento más moderado, la línea que marca el etanol ha escalado de
forma más dinámica.
Gráfico 2. PRODUCCIÓN MUNDIAL DE BIOCOMBUSTIBLES.
Fuente: Publicación Renewables Global Status Report 2013.15
15
Renewables 2013. Global Status Report. Renewable Energy Policy Network for the 21st Century. Recuperado Abril 28 de
2014.http://www.ren21.net/portals/0/documents/resources/gsr/2013/gsr2013_lowres.pdf.
17 19 21 24,2 28,5 31,1
39,2
49,5
66 73,2
85 84,2 83,1
0,8 1 1,4 1,9 2,4 3,8 6,5 10,5
15,6 17,8 18,5 22,4 22,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Bill
on
es
de
lts.
Producción Mundial de Etanol y Biodiesel 2000 - 2012
ETANOL
BIODIESEL
24
Aunque el crecimiento se percibe de forma notoria, entre los años 2010 y 2012, éste se ha
retraído este último año como consecuencia de la reticencia entre algunos países productores
de incrementar las mezclas con biocarburantes para el consumo doméstico, sumándose
también la sequía y la baja del precio del petróleo.
De 27.900 millones de galones de agrocombustibles producidos en el mundo en el año 2012
se estima que una cuarta parte correspondía a biodiesel y el restante a etanol16
.
En el subsiguiente cuadro se muestra la producción mundial de biocombustibles medido en
toneladas de petróleo equivalente, dada en el mundo, regiones, y algunos países relevantes en
la materia. De este podemos inferir que para el año 2012 en el continente americano la
participación de Colombia en la producción sólo es del 0,9% frente a un 61% de producción
norteamericana y un aporte del 30% de parte de Brasil, mientras que en el contexto mundial el
liderazgo lo mantiene Estados Unidos con un 45%, Brasil un 22%, seguido por la Unión
Europea con un 16%, y Colombia sostiene un ínfimo 0,7%. De lo que se deduce que el gran
peso de la producción mundial lo proporciona la nación norteamericana.
Tabla 1. PRODUCCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES POR PAÍSES O REGIONES
(en miles de toneladas de petróleo equivalente.)
PAÍS O REGIÓN 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Estados Unidos 9746 13456 19149 21697 25568 28518 27360
Canadá 160 461 501 721 790 929 949
Total América del Norte 9906 13922 19654 22422 26371 29459 28321
Argentina 29 228 632 1048 1656 2218 2267
Brasil 8729 11323 14093 13962 15575 13197 13547
Colombia 131 141 239 326 318 386 403
Total América Sur y Central 9405 12303 15751 15942 17863 16259 16675
Francia 665 1121 2012 2312 2269 1859 1820
Alemania 2488 3181 2720 2728 2888 2825 2894
Italia 585 443 617 58 670 456 313
Reino Unido 219 359 276 180 304 253 321
Unión Europea 5007 6748 8078 10096 10976 9998 9878
Total del Mundo 25678 34788 46556 51988 59465 60286 60220
Fuente: BP Global (Statistical Review of World Energy 2013.)
16
SBI Energy. El mercado mundial de los biocombustibles. (2013). Recuperado el 30 de Abril de 2014.
http://plaen.blogspot.com/2013/05/mercado-mundial-de-los-biocombustibles.html
25
Cabe distinguir que la mayor generación de biocombustible en el mundo se debe al alcohol
carburante, donde Estados Unidos se especializa abarcando un 54,7% de la producción
mundial, seguido de cerca por Brasil quien participa con un 33,2%.
En cuanto a la producción de biodiesel el panorama es bien distinto, la Unión Europea se
asoma como su principal productor y a su vez como el mayor mercado consumidor, liderado
por Francia y Alemania. Argentina por su parte, viene a ocupar el segundo lugar, seguido por
Estados Unidos y Brasil.
Bajo la perspectiva actual se observa que el mercado Europeo se dirige hacia una disminución
de su producción progresiva hasta el 2020, fenómeno consistente con una serie de políticas
encaminadas a restringir la generación de biodiesel proveniente de cultivos alimenticios, por
lo que han optado por importar de Argentina e Indonesia biodiesel a un menor precio17
.
Se prevé también que Estados Unidos será desplazado en los próximos años como el principal
mercado consumidor de etanol para darle paso a Asia, quienes actualmente cuentan con un
ascenso considerable de su población hacia una clase media, con mayores expectativas de
adquirir vehículos, y condicionados a una inminente resguardo de sus recursos ambientales.
Este comportamiento del mercado del bioetanol ha sido reconocido por Michael Dwayer,
actual Director de Comercio Exterior del Departamento de Agricultura de Estados Unidos en
la Primera Conferencia Internacional sobre Biocombustibles que se desarrolló en Colombia en
Marzo del presente año.
Mientras que en el ámbito internacional, Colombia se ubica como el décimo productor de
etanol con una participación de 0,4% en el mundo, y como el segundo mayor productor en
América Latina. Respecto al biodiesel se le considera el tercer productor en la región, después
de Argentina y Brasil. A pesar de este posicionamiento, el Estado ha determinado que el
consumo de los biocombustibles generados por el país se destine al mercado interno,
restringiendo las exportaciones de los mismos hasta que la industria se halle en condiciones
de producir excedentes que le permitan exportar.
17
World Biofuels Market for SBI Energy. http://www.sbireports.com/Biofuels-7417172/. Recuperado el 30 de
Abril de 2014.
26
El país cuenta con cinco plantas generadoras de etanol, que en suma cuentan con una
capacidad instalada de 1.275.000 litros por día y en funcionamiento nueve plantas de
biodiesel con una capacidad instalada de 581.000 toneladas al año.
Las expectativas colombianas son de incrementar en el transcurso del año 2014 un 50% en la
fabricación de etanol a raíz de la reciente apertura de Bioenergy, la mayor planta de
biocombustibles del país que se espera produzca 475 mil litros diarios.
Según datos de la Federación Colombiana de Biocombustibles, la producción nacional de
etanol entre el año 2008 y 2013 creció en un 49%, generando este último año 382 millones de
litros, por parte del biodiesel su evolución muestra mejores resultados, incrementando su
producción en un 197% entre el 2009 y 2013, ascendiendo a 503.337 toneladas. Por lo que se
vislumbra que existe un rezago en el país de la producción de etanol frente al biodiesel de
palma de aceite.
Tabla 2. PRODUCCIÓN NACIONAL DE ETANOL Y BIODIESEL 2008 – 2013.
DATOS DE PRODUCTIVIDAD SECTOR ETANOL 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Producción (millones de lts) 255,84 326,36 291,28 336,95 362,14 382,04
Venta (millones de lts.) 247,09 338,36 292,08 351,08 368,44 392,71
DATOS DE PRODUCTIVIDAD SECTOR BIODIESEL 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Producción (Toneladas) * 169411 337713 443037 489991 503337
Ventas (Toneladas) * 169065 337718 * 488187 505708 Fuente: Fedebiocombustibles.
18
18
Datos Federación Nacional de Biocombustibles. http://www.fedebiocombustibles.com/v3/nota-web-id-
487.htm. Recuperado 14 de Abril de 2014.
27
1.3 ORIGEN DE LA PRODUCCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA
La agroindustria en Colombia data del año 2004, pero décadas atrás ya existían voces que
insistían en la necesidad de explotar esta actividad. En 1980, el entonces Ministro de
Agricultura llamaba al desarrollo alternativo del combustible vegetal. En un discurso
efectuado en el marco del primer Simposio sobre Alcohol Carburante afirmó:“ …Colombia
está pasando por una época difícil en materia energética capaz de comprometer una buena
parte de la dinámica de su desarrollo, para lo cual se requiere de acciones audaces y
simultáneas a corto, mediano y largo plazo… la denominada crisis energética en Colombia,
podría ser más una crisis económica en ciernes a pocos años vista, si no logramos reducir
sensiblemente las necesidades de importación de combustibles….”.
La escasez de hallazgos de yacimientos petroleros representaba una amenaza a la
autosuficiencia energética del país. Además, el creciente precio internacional del crudo,
sumado a la crisis geopolítica que le rodeaba generó condiciones alarmantes que urgían un
cambio estructural en la materia.
Pero este temor rápidamente se esfumó al encontrarse nuevos pozos petroleros en el país.
Transcurridos diez años, la explotación irrestricta situó nuevamente al país en la frontera de la
importación de petróleo en un mediano plazo, siendo esta la constante en los años
subsiguientes.
En el año 1999 la propuesta fue liderada por un grupo de particulares que demandaba una
combinación obligatoria de gasolina con alcohol etílico, justificando la medida en una serie de
beneficios asociados como el desarrollo del trabajo rural, del sector agrícola y la protección
medioambiental. Esta propuesta finalmente ve la luz con la Ley 693 de 2001, durante los
últimos meses del gobierno de Andrés Pastrana, donde se establece las bases de producción,
comercialización y consumo de etanol en el país, y que contempló un plazo de
implementación de la ley de cinco años, concretándose la primera mezcla en octubre de 2005.
Durante el gobierno de Álvaro Uribe se aprobaría posteriormente la Ley 939 de 2004, donde
se promueve la industria del biodiesel bajo los mismos argumentos y parámetros que
28
establecía la Ley del Etanol. Una vez fue aprobada por el Congreso en el año 2004, se vio
materializada una primera mezcla en enero de 2008.
Fue tal la expectativa que suscitó este emergente sector que no sólo fue considerado dentro
del Plan Nacional de Desarrollo del Presidente Uribe, sino que se elaboró el documento
CONPES 3510 exclusivamente diseñado para direccionar las políticas públicas y el trabajo
técnico requerido para reforzar este proceso productivo.
1.4 FUNDAMENTOS QUE EXPLICAN EL POTENCIAL COMPETITIVO DE LOS
BIOCOMBUSTIBLES COLOMBIANOS
Todo el esfuerzo que el gobierno le imprimió a esta idea de agroindustria no surgió solamente
en respuesta a la inseguridad energética que merodeaba, sino en el manifiesto potencial que el
país posee en la materia, además de las múltiples externalidades positivas que su fabricación
generaría en el país.
Aquellos quienes fueron visionarios de esta propuesta no solo la concibieron como una
actividad económica más, sino que le vieron un futuro tan promisorio que posicionaría al país
en el mercado internacional. Este proyecto se cimentó en distintos factores que hacen entrever
que Colombia ostenta una ventaja competitiva potencial respecto a otros países productores.
Es por ello que se le atribuyó un carácter estratégico a la iniciativa.
Estos fundamentos provienen de los atributos geográficos con los que Colombia está dotada.
Uno de ellos es la marcada extensión de tierras cultivables que el país aún no explota o que
están siendo desaprovechadas para la ganadería. De una superficie continental de 114
millones de hectáreas, el 45% de esta tiene vocación agrícola, es decir, casi 51 millones de
hectáreas.
En el siguiente gráfico se evidencia cómo la superficie destinada a la ganadería en el país es
casi diez veces mayor a la dedicada a la agricultura, sin duda una oportunidad de expansión
para el desarrollo de los cultivos energéticos que muy pocos países tienen, y que se ve
altamente factible siempre y cuando sea bien encaminado a través de políticas públicas.
29
Gráfico 3. DISTRIBUCIÓN DE LAS TIERRAS SEGÚN 22 DEPARTAMENTOS.
Fuente: DANE – ENA 201219
.
Actualmente Colombia solo destina a la agricultura20
4.9 millones de hectáreas, y a la
ganadería 38 millones de hectáreas con un hato de 23,6 millones de reses. La Federación
Nacional de Ganaderos (FEDEGAN) reconocen el uso poco eficiente de las tierras, y en su
Plan Estratégico de la Ganadería Colombiana 2019, promete la liberalización de por lo menos
diez millones de hectáreas.21
Aunque, el Ministerio de Agricultura del gobierno de Álvaro
Uribe sostenía que el ideal de explotación pecuaria sería 18 millones de hectáreas, por lo que
se evalúa transformar la actividad ganadera extensiva en intensiva.
19
Elaboración propia con datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE). Encuesta
Nacional Agropecuaria 2012. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/agropecuario/ena/cp_ena_2012.pdf 20
Restrepo Salazar, Juan Camilo. Ex-Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. “Una Política Integral de
Tierras para Colombia”. Presentación ante la XLV Convención Bancaria – Asobancaria. Cartagena, Agosto 26
de 2010 21
Federación Nacional de Ganaderos - FEDEGAN. (2005). Plan Estratégico de la Ganadería Colombiana 2019.
“la responsabilidad social será una nueva impronta de la ganadería colombiana, a través de su formalización
empresarial y del cumplimiento de sus compromisos y obligaciones con la sociedad y con la naturaleza, a la cual
le habrá devuelto diez millones de hectáreas no aptas para la actividad ganadera tradicional.”. p. 12
7,9%
79,7%
9,5%
2,7% 0,3%
Superficie Total del Uso del Suelo 2012.
uso agricola
uso pecuario
uso en bosques
otros usos
área perdida
30
Jaime Forero, investigador de la Universidad Javeriana22
explica el rendimiento de una
hectárea con vocación agrícola de la siguiente manera:
“En promedio “una hectárea de ganadería extensiva produce alrededor de 300 mil pesos
(150 USD aprox.)23
de ingreso neto anual y sólo genera empleo a un trabajador por 6 días al
año. Mientras tanto, una hectárea cultivada produce en un año entre dos y cinco millones de
pesos (1000 – 2500 USD aprox.)24
y genera entre 80 y 300 jornales”.
Esta deficiente distribución de los suelos en Colombia demuestra el potencial de
productividad que el país tiene como generador de biocarburantes. Pero además, constituye un
argumento a favor, frente a los detractores de la generación de combustibles originados en
cultivos energéticos que sostienen que se trata de un atentado a la seguridad alimentaria de los
países.
Si bien Colombia tiene graves falencias en materia de Seguridad Alimentaria, se debe
mayormente a problemas de pobreza y falta de acceso a los alimentos, y no a su producción.
Según datos de gobierno25
el país es capaz de producir el 90% de los alimentos que consume,
hallándose blindada frente a un desabastecimiento.
Otra de las razones que hace de esta una de las industrias más promisorias para el desarrollo
nacional es que los biocombustibles producidos en el país provienen de cultivos energéticos
que presentan los más altos rendimientos.
Por ejemplo, el etanol colombiano, al igual que el producido en Brasil proviene de la caña de
azúcar, este es un sector ampliamente consolidado en la agricultura del país, además de ser
22
Hechos del Callejón. (2008) Publicación de PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Número 37.” Seguridad Alimentaria: una preocupación campesina”. (p.6) Recuperado el 23 de abril de 2014 de
http://www.pnud.org.co/hechosdepaz/echos/pdf/37.pdf.
23 Nota propia.
24 Nota propia.
25 Declaración de Juan Camilo Restrepo, Ex – Ministro de Agricultura. “Colombia produce el 90% de los
alimentos que consume y el 10% restante que importa lo está empezando a producir”. La Opinión. “Colombia,
de los que menos paga por sus alimentos”. Noviembre de 2013. Recuperado el 24 de Abril de 2014.
http://www.laopinion.com.co/demo/index.php?option=com_content&task=view&id=431611&Itemid=7
31
altamente eficiente en comparación con otras biomasas. Se estima26
que el número de
hectáreas cultivadas pasó de 205.664 en 2008 a 227. 748 en 2012 y la producción de azúcar
varió de 2,03 millones (tmvc)27
a 2,19 millones (tmvc) cuyo destino fue el consumo nacional
de azúcar, miel, otros subproductos alimenticios y para el etanol.
Por otra parte, el biodiesel colombiano es extraído principalmente de la palma de aceite.
Colombia es el quinto productor mundial de esta especie después de Malasia, Indonesia,
Nigeria y Tailandia, y es el primero en América Latina.
La siembra a escala de esta planta ha sido bastante cuestionada dado el uso indiscriminado de
zonas boscosas, en detrimento de la biodiversidad y causando deforestación, como sucede con
los países asiáticos. Pero el caso colombiano es diferente pues cuenta con amplias zonas
agrícolas sub-explotadas. De hecho, el cultivo de palma aceitera en el país creció28
desde el
año 2008 de 336.956 hectáreas a 973.000 hectáreas sembradas.
Las condiciones climáticas del país permiten que el cultivo de la palma aceitera se dé en
igualdad de condiciones en gran parte del país. En la zona norte, en Cesar y Magdalena; en la
zona centro, en Santander y Norte de Santander; en el occidente, Nariño, Valle del Cauca, y
en el oriente, en Meta, Caquetá, Cundinamarca y Casanare.
El presente gráfico refleja el nivel de eficiencia energética de las principales biomasas
utilizadas para esta actividad, calculada respecto a la cantidad de energía requerida y la
cantidad de energía producida. Es destacable que aquellos dos cultivos energéticos que poseen
mayor rendimiento son los mismos en los que Colombia se especializa, es decir, la caña de
azúcar y la palma de aceite, presentando un rendimiento marcadamente mayor frente al maíz,
principal insumo del etanol norteamericano, y la soja, feedstock para el biodiesel argentino.
26
Datos Federación Nacional de Biocombustibles. http://www.fedebiocombustibles.com/v3/nota-web-id-
487.htm. Recuperado 14 de Abril de 2014. 27
Toneladas métricas de azúcar en su equivalente a volumen de azúcar crudo 28
Datos Federación Nacional de Biocombustibles. http://www.fedebiocombustibles.com/v3/nota-web-id-
488.htm. Recuperado 14 de Abril de 2014.
32
Gráfico 4. EFICIENCIA ENERGÉTICA EN LA PRODUCCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES.
Fuente: MME con base en Goldman Sachs y LMC en documento CONPES 3510.
1.5 OBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LOS BIOCOMBUSTIBLES.
Para conocer a ciencia cierta las expectativas trazadas respecto a esta actividad es necesario
remitirnos a lo establecido para ello en el documento CONPES 3510.
Las directrices que estructuran el manejo económico y de desarrollo social de los gobiernos
en turno, están consignadas en los documentos CONPES y es aprobado por el Consejo
Nacional de Política Económica y Social, que está dirigido por el Presidente de la República y
la secretaría es asumida por el Departamento Nacional de Planeación (DNP). Este comité está
conformado por los distintos ministerios (Hacienda, Agricultura, Trabajo, Desarrollo,
Comercio Exterior, Relaciones Exteriores, Trabajo, Transporte, Medio Ambiente, Minas y
Energía, Educación, Cultura y Obras Públicas), y por los gerentes del Banco de la República y
la Federación Nacional de Cafeteros, además de ser asesorados por organismos técnicos
como Colciencias. El Ministerio de Desarrollo tiene como función coordinar entre los
distintos ministerios los proyectos que estos ejecuten para que se encuadren según las
directrices que estipula los documentos CONPES.
8,3
1,2 1,5
2,9
1,7
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
EFICIENCIA ENERGÉTICA - ETANOL
EnergíaProducida/EnergíaRequerida
6,6
5
1,7
3,2
0
1
2
3
4
5
6
7
EFICIENCIA ENERGÉTICA - BIODIESEL
EnergíaProducida/Energia Requerida
33
Como se describió anteriormente, existen fundamentos convincentes para creer que el etanol y
el biodiesel producidos por el país pueden alcanzar un gran potencial competitivo, además de
ello, su crecimiento hacia una producción de escala conllevaría a múltiples repercusiones
positivas que contribuirían con el desarrollo nacional. Es por ello que julio de 2008 se le
encarga a la Comisión Intersectorial de Biocombustibles29
con la participación del
Coordinador Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Biocombustibles 30
la elaboración
del documento CONPES 3510 que señala claramente los objetivos31
a los que apunta las
políticas públicas a través de la producción de estos biocarburantes, establece:
“i. Incrementar competitivamente la producción sostenible de biocombustibles,
contribuyendo con la generación de empleo, al desarrollo rural y al bienestar de la
población.
ii. Promover una alternativa de desarrollo productivo para la ocupación formal del suelo
rural.
iii. Contribuir a la generación de empleo formal en el sector rural.
iv. Posicionar al país como exportador de biocombustibles a partir de la consolidación de
esta agroindustria como un sector de talla mundial.
v. Diversificar la canasta energética del país mediante la producción eficiente de
biocombustibles, haciendo uso de las tecnologías actuales y futuras.
29
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). (2010) “Bioenergía para
el Desarrollo Sostenible. Políticas Públicas sobre Biocombustibles y su relación con la seguridad alimentaria en
Colombia”. “El esquema inicialmente acogido incluía la creación de una Comisión Intersectorial, integrada por
el Vicepresidente de la Nación (quien debía presidirla), los Ministros de Minas, Agricultura, Medio Ambiente,
Transporte y Comercio, La Directora de Planeación Nacional y el Director de la Consejería Presidencial para la
Competitividad. En calidad de invitado permanente asistiría el Director de COLCENCIAS y como invitados
ocasionales los funcionarios que se consideraran pertinente incluir. También se creaba la Secretaría Técnica de la
Comisión para encargarse de todas las funciones formales de trámite y registro. ”. p. 31. 30
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). (2010) “Bioenergía para
el Desarrollo Sostenible. Políticas Públicas sobre Biocombustibles y su relación con la seguridad alimentaria en
Colombia”. “El CNDSB debía reportar a esta Comisión, llevando las propuestas para que luego de discutirlas en
el seno de esta de socializarlas con los entes públicos y privados interesados fueran formalizadas mediante las
resoluciones emitidas por el Ministerio o entidad pública competente.” p. 31. 31
Consejo Nacional de Política Económica y Social. (2008). CONPES 3510 “Lineamientos de Política para
promover la Producción Sostenible de Biocombustibles en Colombia”. p.26.
34
vi. Garantizar un desempeño ambientalmente sostenible a través de la incorporación de
variables ambientales en la toma de decisiones de la cadena productiva de los
biocombustibles.”
Este conjunto de objetivos puede agruparse en cuatro grandes fines: desarrollo rural,
conservación medioambiental, diversificación energética, y estrategia exportadora, los cuales
se instalan como el fundamento del conjunto de políticas públicas que los gobiernos de
Álvaro Uribe y posteriormente de Juan Manuel Santos implementarían en distintos ámbitos.
1.5.1 DESARROLLO RURAL.
El diagnóstico actual del campo colombiano es alarmante, décadas de indiferencia por parte
del aparato estatal ha contribuido con el rezago del sector. Pero este es uno más de los
factores que le aquejan. La fuerte concentración de tierras por una minoría ha sido
históricamente una réplica, sumado al elevado índice de pobreza, analfabetismo, precarios
servicios de salud, educación y agua potable.
La pequeña agricultura se ha convertido en insostenible. Los campesinos reciben menos
dinero de lo que invirtieron en sus cosechas, esto sin contar que también asumen riesgos de
pérdida de producción por sequías, plagas e inundaciones. Es decir, o generan pérdidas o
ganan lo justo para su subsistencia. También hay que considerar el retraso tecnológico que
aún existe, lo que les genera mayores costos de producción, y además de tener que asumir los
estratosféricos precios de insumos y fertilizantes.
Aunado a esto, los últimos gobiernos han cerrado diversos acuerdos comerciales que han
permitido el ingreso irrestricto de productos agrícolas, lácteos y carnes que han disminuido
sostenidamente los precios, sin que exista posibilidad de entrar a competir en igualdad de
condiciones.
A este escabroso panorama se le incorpora años de violencia sistemática proveniente de
grupos guerrilleros y paramilitares que han generado cifras desgarradoras, el Centro Nacional
de la Memoria Histórica estima en 220.000 muertes ocasionadas por el conflicto colombiano
en la zona rural, desde 1958 al 2012, de los cuales un 81,5% eran civiles. La violencia que
azota al campo colombiano ha ocasionado el fenómeno del desplazamiento forzado, donde
35
por lo menos 4.744.048 campesinos desde 1996 hasta el 2012 han decidido dejar sus tierras
por escapar de la violencia, en la mayoría de casos yendo a engrosar las cifras de pobreza en
las urbes.
El desafío de recuperar el campo colombiano es complejo, pero sin duda en la explotación de
cultivos energéticos existe una esperanza de reconstrucción. La producción de Biodiesel
origina 48. 640 empleos indirectos y 24. 320 empleos directos, mientras que la producción de
etanol crea 3.584 industriales y en la cadena productiva completa 100.352. Estas cifras son
relevantes ya que las plantas productoras se hallan localizadas en las regiones agrícolas,
lejanas a las zonas industriales de las ciudades.
Además, debemos destacar un esfuerzo importante por parte del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural de conformar Alianzas Productivas, iniciativa surgida en el año 2002 para
todo el sector agrícola, y que hoy en día es un instrumento relevante para que los pequeños y
medianos palmicultores se asocien a las agroempresas. El ente público se encarga de
coordinar estas asociaciones, dar asesorías técnicas, acceso a créditos y conectar a estas
familias productoras con los mercados pertinentes.
1.5.2 CONSERVACIÓN MEDIOAMBIENTAL
Es un hecho que los combustibles de origen fósil generan emisiones que afectan la atmosfera
terrestre incrementando el calentamiento global. Este fenómeno es producido por la
generación de dióxido de carbono (CO2) principal agente del efecto invernadero. Los
crecientes niveles de desarrollo industrial en el mundo aumentan en igual medida que la
contaminación ambiental, por tanto, la preocupación por lograr otras formas de energía limpia
es una constante.
El aporte de las energías renovables al medio ambiente es indudable. Estos biocarburantes
contribuyen con la disminución del Gas Efecto Invernadero (GEI), puesto que todo el CO2
que se produce durante el proceso desde que es cultivado hasta que llega a consumirse por
medios de transportes u otras labores industriales es reabsorbido por el crecimiento de la
36
siguiente cosecha. Además de esto, cuando son mezclados con combustibles fósiles las
emisiones monóxido de carbono son reducidas ya que contienen partículas de oxígeno.
Como prueba del nivel de eficiencia medioambiental y del destacado desempeño de los
biocombustibles colombianos a nivel mundial, un estudio32
realizado durante dos años por
The Swiss Federal Laboratories for Materials Science and Technology (EMPA) de Suiza, el
Centro Nacional de Producción más Limpia (CNMPL) y la Universidad Pontificia
Bolivariana (UPB), con sede Medellín arroja que el etanol de caña de azúcar colombiano
reduce en un 74% las emisiones del Gas Efecto Invernadero, y el biodiesel en un 83%.
En el siguiente gráfico se refleja los resultados del estudio sobre los ciclos de vida de la
cadena de producción, es decir, del cultivo, procesamiento, transporte y distribución donde se
destaca levemente el etanol colombiano frente al brasilero y drásticamente frente al
norteamericano, de la misma forma que se distingue el biodiesel colombiano frente aquél
elaborado por su mayor productor mundial, la Unión Europea.
Gráfico 5. IMPACTO AMBIENTAL DE LOS BIOCOMBUSTIBLES COLOMBIANOS
Fuente: EMPA
32 Evaluación del ciclo de vida de la cadena de producción de biocombustibles en Colombia. The Swiss Federal
Laboratories for Materials Science and Technology (EMPA)
74%
65%
53%
10%
7%
COLOMBIA - Caña deazúcar
BRASIL - Caña de azúcar
UNIÓN EUROPEA -Remolacha
E.E.U.U. - Maíz
UNIÓN EUROPEA - Trigo
RENDIMIENTO DEL ETANOL EN LA DISMINUCIÓN DE GEI
83%
44%
35%
19%
15%
COLOMBIA- Palma deAceite
E.E.U.U. - Soya
MALASIA - Palma deAceite
BRASIL - Soya
UNIÓN EUROPEA -Colsa
RENDIMIENTO DEL BIODIESEL EN LA DISMINUCIÓN DE GEI
37
A pesar de estos datos, cabe mencionar que la utilidad medio ambiental de los
biocombustibles ha sido cuestionada por grupos que sostienen que la fabricación de estos
genera daños importantes, basados en el argumento de la tala y deforestación de zonas
selváticas y boscosas para los cultivos energéticos. Sin embargo, esta es una realidad a
medias, propia de los países asiáticos y no se condice con el contexto colombiano donde
existe una vasta extensión de tierras para sus cultivos y no recae en ese tipo de prácticas
destructivas.
Críticos señalan además los riesgos para el ecosistema que genera la “vinaza”, un subproducto
de la caña de azúcar que si se desecha sin ningún tratamiento pueden ocasionar salinización
de campos y el exterminio de peces. Se promedia que de un millón de litros de etanol se
originan diez millones de litros de esta sustancia. En la actualidad, investigadores de la
Universidad del Valle ha patentado un procedimiento científico que permite reutilizar el 90%
de este residuo contaminante para darle un uso industrial y para generar biocombustibles de
segunda generación.
El aporte ecológico de estos productos bioenergéticos es considerable, siempre y cuando el
proceso de fabricación se de en reales condiciones de sustentabilidad y atendiendo los riesgos
que implican.
1.5.3 DIVERSIFICACIÓN ENERGÉTICA
La intención del país de desconcentrar su matriz energética de los combustibles fósiles
persigue una sola cosa, seguridad. Si bien Colombia para el 2011 tenía una producción
930.000 barriles de petróleo diario, suficiente para el consumo interno y para la exportación,
al ser este un producto no renovable persiste la amenaza de su extinción y por consiguiente de
la dependencia a la importación de hidrocarburos.
Las cifras son claras al respecto, y el cociente entre las reservas probadas de crudo en
contraste con el nivel de producción del mismo determina un promedio de ocho años de
reserva para el petróleo colombiano, una cifra preocupante. Esta situación es consecuencia del
incremento de la inversión extranjera en el sector de hidrocarburos y el alto precio
38
internacional lo que ha ocasionado el aumento de su explotación, ubicándolo como el
principal producto de la oferta exportadora del país, representando un 40%.
En el transcurso del año 2013 se descubrieron pequeños yacimientos de crudo, pero a nivel
general estos han decrecido consistentemente. Expertos aseguran que Colombia es un país con
petróleo más no con vocación petrolera, sólo cuenta en su historia con no más de cinco
grandes yacimientos, y es sólo con el descubrimiento de pequeños pozos con lo que se ha
podido mantener un nivel de reservas suficiente para abastecer el mercado doméstico y
obtener sustanciosos réditos de la exportación de crudo. El actual Ministro de Minas y
Energía prefiere no considerarlo como un boom petrolero y hace un llamado a la prudencia, y
a seguir con el desarrollo de energías alternativas, ya que estudios especializados como lo
explica el siguiente cuadro sólo le auguran a los hidrocarburos colombianos un pronóstico
muy a corto plazo.
Tabla 3. RESERVAS Y PRODUCCIÓN COLOMBIANA DE CRUDO.
RESERVAS Y PRODUCCIÓN COLOMBIANA DE CRUDO
RELACIÓN Reservas /Producción AÑO RESERVAS
PROBADAS (MB)
PRODUCCIÓN R/P (Años)
1999 2289 297 8 2000 1972 251 8 2001 1842 220 8 2002 1632 209 8 2003 1543 197 8 2004 1478 192 8 2005 1453 190 8 2006 1510 193 8 2007 1358 194 7 2008 1669 215 8 2009 1988 245 8 2010 2058 287 7 2011 2259 334 7 2012 2377 346 7
Fuente: SIPG y ANH33
33
Sistema de Información de Petróleo y Gas colombiano. Agencia Nacional de Hidrocarburos. http://www.minminas.gov.co/mme/. Recuperado el 7 de Abril de 2014.
39
1.5.4 ESTRATEGIA EXPORTADORA
Colombia se ha visto en la obligación de replantearse su estructura productiva si es que quiere
alcanzar mejores niveles de competitividad en el mercado internacional. Este cuestionamiento
ha sido reconocido por los últimos gobiernos quienes han impulsado planeamientos para
adquirir mayor modernización, manejo tecnológico y acopio e instrumentalización de
conocimientos para sofisticar la propuesta exportadora del país.
El diagnóstico de la productividad del país es bastante precario, “Colombia es un país con
una alta especialización en productos primarios, que alcanzan el 71% del total del valor
exportado. Las manufacturas basadas en recursos y de baja tecnología pesan el 20.92% de
las exportaciones, mientras que las manufacturas de media tecnología participan con apenas
4.15% de las exportaciones totales. El restante 1.47% de las exportaciones corresponde a
manufacturas de alta tecnología.”34
(Martínez, 2011)
Gráfico 6. OFERTA EXPORTADORA DE COLOMBIA.
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por el autor35
.
34
Martínez, A.; Ocampo, J. (2011). “Hacia una política industrial de nueva generación para Colombia.” 2011.
p. 83. 35
Martínez, A.; Ocampo, J. (2011). “Hacia una política industrial de nueva generación para Colombia.” 2011.
p. 83.
71%
20,92%
4,15% 1,47%
COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE BIENES DE COLOMBIA
Productos primarios
Manufacturas basada enrecursos/ baja tecnología
Manufacturas de mediatecnología
Manufacturas de altatecnología
40
Dada estas circunstancias el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos acentuó en el Plan
Nacional de Desarrollo de 2010 a 2014 el trabajo del Programa de Transformación Productiva
(PTP) que había sido implementado en el 2008 por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo del gobierno antecesor. De esta forma, se fijaron 20 sectores del área de servicios,
manufacturas y agroindustria, que son de alto potencial para la estrategia exportadora del país.
Del área agroindustrial destacan los sectores hortofrutícola, chocolatería, confitería y sus
materias primas, acuícola, carne bovina, lácteo, y palma, aceites, grasas vegetales y
biocombustibles.
Aunque este programa tiene la intención de replantear la estructura productiva del país, aún
es deficiente en propuestas de bienes con mayor valor agregado, y redunda en los mismos
sectores de que ya dispone. Sólo se puede considerar el sector biocarburantes como la única
apuesta nueva, que demanda un alto nivel tecnológico y que eventualmente generaría
mayores retribuciones al país. Por ello, ha contado con el apoyo gubernamental desde sus
cimientos, apoyo que trasluce claros trazos de una política industrial vertical, tal como el país
requiere.
Esta consideración estatal de dibujar una estrategia exportadora no sólo implica la adquisición
de mayores acuerdos comerciales para alcanzar mercados externos, a través de una política
comercial abierta. También tiene la imprescindible labor de generar instancias de crecimiento
industrial acordes con los propósitos de expansión internacional y en consideración de la
magnitud de la competencia global. Por ello, este diseño debe estar asociado a un estímulo a
los sectores más promisorios, ya que las ventajas competitivas inherentes no son suficientes,
sino que requieren ser alentadas de forma dinámica, mas no permanente.
SÍNTESIS CAPÍTULO I:
Si bien, el esfuerzo gubernamental por impulsar la industria biocombustible ha
sido eficiente y se percibe un crecimiento progresivo de la industria, en el
panorama internacional la participación de Colombia aún es ínfima e
41
incomparable con los niveles de rendimiento que los líderes de la producción
de etanol, Estados Unidos y Brasil manejan.
En la década de los ochenta hubo intenciones de concebir esta industria
motivados por la necesidad de reducir la dependencia energética del petróleo,
pero esta propuesta fue finalmente retomada dos décadas después en el
contexto de un modelo económico neoliberal, y se justificó no solo en
respuesta de la creciente amenaza de la extinción del petróleo sino que
representaba un considerable cambio en la estructura productiva y exportadora
del país bajo la convicción de poseer una ventaja competitiva en potencia por
desarrollar.
Colombia es portadora de atributos de los que se deduce una ventaja
competitiva potencial importante, dada su vasta extensión de tierra cultivable
sub-utilizada, condiciones climáticas favorables, su resguardo en materia de
seguridad alimentaria y su tradición agrícola en cultivos de caña de azúcar y
palma de aceite, las biomasas más eficientes para la generación de
biocombustibles.
Como consecuencia de las múltiples externalidades positivas que se
desprenden de la explotación del sector bioenergético el compromiso
gubernamental ha trascendido ostentando un carácter de política de Estado y
posee además un perfil estratégico para alcanzar mayores estándares de
desarrollo nacional.
La consagración del desarrollo de la industria como parte de una estrategia
exportadora es relevante ya que deposita en esta la perspectiva de mejorar una
estructura productiva para así incorporar mayor valor agregado en su oferta
internacional.
42
CAPÍTULO II: POLÍTICA INDUSTRIAL DE COLOMBIA PARA EL SECTOR
BIOCOMBUSTIBLE.
2.1 ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL DE COLOMBIA
Para poder descifrar qué tipo de Política Industrial aplica Colombia, si es que podemos
afirmar que ello ocurre, debemos remitirnos a la Constitución Nacional de 1991. La principal
Carta Política del país representa la instauración de un modelo económico de índole
neoliberal. Desde ese entonces, la función gubernamental de patrocinar el desarrollo industrial
fue abandonada bajo la certeza de que la liberalización económica atraería de por sí un mayor
crecimiento macroeconómico.
Prueba de ello es que, si bien durante los períodos presidenciales de Ernesto Samper Pizano
(1994 - 1998) y de Andrés Pastrana Arango (1998 - 2002) se incorporaron políticas
sectoriales a la economía nacional, estas tuvieron un efecto principalmente nominal, ya que
en la práctica su naturaleza fue mayormente transversal.
Durante el gobierno del Presidente Samper vio la luz lo que se conoció como la Estrategia
Nacional de Competitividad, correspondiente a un nuevo diseño industrial, que prodigaba un
mayor respaldo a las microempresas, mayor generación de nuevas tecnologías, apoyo a los
recursos humanos, y a los emprendedores. Además de esto, abrió espacios de concertación
entre el sector público y privado con los Acuerdos Sectoriales de Productividad (ASP) y la
conformación del Consejo Nacional de Competitividad (CNC). Pero todas las intenciones de
este gobierno fueron entorpecidos por las múltiples polémicas políticas que en su gobierno se
suscitaron.
Las funciones del CNC fueron atribuidas posteriormente a la Comisión Mixta de Comercio
Exterior durante el gobierno de Andrés Pastrana. El eje de su política fue la promoción de
exportaciones, por lo que estableció el Plan Estratégico Exportador (PEE). Su misión era
procurar una oferta exportable más amplia y variada, promover la inversión extranjera directa,
43
desarrollar una cultura exportadora, aumentar la competitividad, y regionalizar las
exportaciones con los Consejos Regionales de comercio exterior (CARCE). Al final de su
periodo implementó un programa para jóvenes emprendedores exportadores creando acceso a
créditos de Bancóldex (Banco de Comercio Exterior de Colombia), prestando asistencia en la
elaboración de planes de negocios, e incentivando la impartición de cátedras sobre
emprendimiento en los recintos universitarios. De este paquete de medidas se infiere un
interés por alcanzar una mejor competitividad industrial a través del fomento de la
competencia, prestando colaboración pública consistente en financiamiento, asesoría y
promoción. Pero la gran dificultad que atravesó este conjunto de programas fue la escasa
coordinación entre los entes públicos implicados.
En la presidencia de Álvaro Uribe Vélez (2002 - 2010), se le asignó a la CNC el liderazgo del
Sistema Nacional de Competitividad, encargándosele la publicación del Plan Nacional de
Competitividad. Con la ayuda de asesores extranjeros se identificaron siete sectores con
potencial para alcanzar niveles internacionales, finalmente en 2007 se lanzó el programa de
Transformación Productiva. En este mandato, también se facilitaron exenciones y reducciones
tributarias, y se consolidaron mayores beneficios para que las zonas francas no sólo abarcaran
industrias con vocación exportadora, sino todo emprendimiento generador de empleo y
expansión acorde a las políticas trazadas. Con instrumentos como Agro Ingreso Seguro se
pretendió modernizar y atraer mayor tecnología al campo, pero no surtió este efecto ya que
sólo benefició a los grandes y medianos productores segregando estos favorecimientos y
desviándolos de sus principales destinatarios, los pequeños agricultores.
Este conjunto de instrumentos marcaron un giro claro hacia la selectividad, pues se buscaba
generar incentivos económicos a los sectores que proyectan un mejor futuro para el
crecimiento industrial del país. Además, se otorgaron mejores garantías y condiciones para
propiciar la captación de la Inversión Extranjera. Adicionalmente, se promovió la generación
de mayores oportunidades de negocios internacionales para las empresas colombianas. Todas
estas medidas, sin embargo, tenía como propósito último suscribir el Tratado de Libre
Comercio con Estados Unidos, lo que se concretó recién en el siguiente gobierno.
44
El actual Presidente de la República, Juan Manuel Santos (2010 - 2014) implementó algunos
de los programas y proyectos propuestos por la Política Productiva de Innovación y de
Comercio Internacional para el Desarrollo de Colombia, que se basaba en una política de
desarrollo general36
, transversal a todas las actividades económicas, combinado con políticas
de tipo sectorial dirigidas a las actividades con alto potencial, y al desarrollo de los sectores
incipientes de igual característica, entre los cuales se contempla a los biocombustibles.
En el transcurso de este período presidencial el énfasis estuvo en la creación de mayores
oportunidades de negocios internacionales, al igual que el gobierno de Uribe Vélez,
concentrándose en abrir más mercados y en resumen, fue poco el trabajo que se hizo para una
transformación del sistema productivo del país.
De la evaluación de políticas de competitividad anteriormente descritas37
podemos concluir
entonces que no ha existido una verdadera Política Industrial en el país, sino programas de
desarrollo industrial, de bajo impacto y mayoritariamente transversales, que ha generado
pocos estímulos para los sectores existentes y para los emprendedores, y no ha propiciado el
surgimiento de nuevos nichos productivos, con un contundente contenido tecnológico y de
innovación. Aunque si se han utilizados instrumentos propios de una Política Industrial
Vertical, no podemos hablar de esta como tal, sino de programas o proyectos que poseen una
direccionalidad, pero poco coherente, sin estrategia en su diseño, y sin mayor conformación
de redes productivas, como se desprende de aquellas actividades que para el impulso del
sector biocombustible se han desplegado.
Al respecto, Acosta Puertas realiza un balance de estas dos décadas: “tenue transformación
productiva, mayores brechas en productividad frente a otras economías, elevada tasa de
informalidad, escasa conformación de clusters y de aglomeraciones de nuevo tipo, bajas
exportaciones de alto valor agregado, y el fin del supuesto de que la estabilidad
36
Martínez, A. (2011). “Políticas Sectoriales y Horizontales en la estrategia de competitividad en Colombia
(1994- 2010)”. Hacia una política industrial de nueva generación para Colombia. “El componente transversal
incluye las políticas de comercio exterior, financiación, apoyo a las mypimes, incentivos a la inversión,
emprendimiento e innovación, y la formalización y las normas que regulan la competencia, desarrollan el capital
humano, las de infraestructura y logística y las de formación de precios”. p. 47. 37
Acosta Puertas, Jaime. (2012). “¿Es la Política de Competitividad e Innovación la Nueva Política Industrial
de Colombia?”. Proyecto Colombia Internacional. p. 2.
45
macroeconómica y el crecimiento son los que generan cambios de la estructura productiva
cuando es el desarrollo productivo el que induce al crecimiento.”38
2.2 INSTRUMENTOS DE POLÍTICA INDUSTRIAL VERTICAL PARA EL SECTOR
BIOCOMBUSTIBLE.
A partir del año 2001 Colombia incorpora un conjunto de políticas encaminadas a la creación
de un sector de la economía sin antecedentes en el país y que representaba una gran
oportunidad económica, social y ambiental. Esta iniciativa no hubiese sido viable sin el apoyo
y compromiso del Estado y su trabajo en conjunto con el sector privado.
Cómo se explicó en líneas anteriores el país históricamente no ha registrado una intervención
sustantiva en el desarrollo industrial del país salvo algunos aportes propios de una política
industrial horizontal como el establecimiento de infraestructuras, garantizar la educación,
promover la capacitación técnica y el emprendimiento. Pero este comportamiento ha
evidenciado un giro con sus dos últimos gobernantes, Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos,
quienes asumieron un rol protagónico en el diseño e impulso de este proyecto, un sector
incipiente que por sus características responde a la figura que la doctrina denomina industria
naciente.
El principal mecanismo de ejecución de este plan ha sido crear una reglamentación afín a sus
propósitos a través de leyes, decretos y reglamentos, además de la conformación de
organismos especializados, la cooperación con las agremiaciones, el impulso a la
investigación científica y la promoción exterior del sector para atraer inversión extranjera
directa. Si bien no podemos afirmar positivamente que el país desarrolla una política
industrial selectiva o vertical de forma consistente, si podemos sostener que hace uso de
algunos de sus instrumentos.
38
Acosta Puertas, Jaime. (2012). “¿Es la Política de Competitividad e Innovación la Nueva Política Industrial
de Colombia?”. Proyecto Colombia Internacional. p. 2.
46
A continuación, se presenta una relación de las principales medidas implementadas por el
gobierno nacional para el sector biocombustible, a saber:
Producción, Comercialización y Consumo
Mezclas Obligatorias
Estímulos Tributarios
Precios
Cooperación e Integración Regional.
Requisitos Técnicos y de Calidad de los Biocombustibles
Innovación e Investigación Científica
Promoción de Inversiones
2.2.1 PRODUCCIÓN, COMERCIALIZACIÓN Y CONSUMO.
El primer paso para la constitución del sector es la expedición de la Ley 693 del 2001 que
regula el uso de alcoholes carburantes o etanol, sentando las bases para su producción,
comercialización y consumo. Establece que las gasolinas que se utilicen en los centros
urbanos de Colombia con una población superior a 500.000 habitantes, deben contener
compuestos oxigenados de alcohol carburante. También decretó que el uso del etanol recibirá
un tratamiento especial en las políticas sectoriales de autosuficiencia energética, de
producción agropecuaria y de generación de empleo.
Posteriormente, la Ley 939 de 2004 replica esta misma normativa pero dirigida a la
producción y comercialización de biodiesel.
2.2.2 MEZCLAS OBLIGATORIAS
La Resolución 1289 de 2005, modificada posteriormente por la resolución 18 0782 de 2007, y
que fue expedida por el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y el
47
Ministerio de Minas y Energía define inicialmente que en Colombia el diésel debería tener
una concentración de biodiesel del 5%, es decir, una mezcla B5.
El Presidente de la República a través del Decreto 2629 de 2007 obliga a que los vehículos y
otros artefactos motores que se produzcan, importen, distribuyan o comercialicen en el país
deberán estar acondicionados para que sus motores sean Flex fuel, es decir, que les permita
portar un mínimo de E20 y de B20, a partir del 1º de enero de 2012.
En su segundo artículo se informa que desde el 1º de Enero de 2010 en el país se debe utilizar
mezclas correspondientes a B10, es decir, un 90% de ACPM (diésel de origen fósil) y un 10%
de biodiesel.
Para el año 2009, una actitud más radical a favor de esta industria revela el Decreto 1135 que
modificó el Decreto 2629. Este reconsideró el monto de la mezcla y determinó que a partir del
1ro de enero del año 2012 los vehículos automotores hasta 2000 cm3 de cilindrada que
requerían para su funcionamiento gasolinas, deberían estar acondicionados para que sus
motores funcionen con sistema Flex-fuel, es decir, deberían soportar una mezcla de E85.
La promulgación de esta medida generó preocupación, especialmente para los importadores
de vehículos. Especialmente para la marca Audi quien a través de su representante en
Colombia solicitó al gobierno la revisión de la medida ya que sus autos no cuentan con esta
tecnología, lo que significaría quedarse por fuera del mercado colombiano39
.
El Decreto 4892 de 2011 corrige la anterior indicación y establece que el parque automotor
nacional sólo funcionaría con porcentajes de mezcla obligatoria que variarían entre el 8% y el
10% de mezcla de alcohol carburante, y que el 1° de enero de 2013, se podría fijar porcentajes
obligatorios de alcohol carburante superiores al 10% de mezcla obligatoria, sin precisar
cuándo se implementaría, y sin perjuicio de aumentar a mezclas superiores aquellos quienes
voluntariamente lo deseen y cuenten con vehículos con la tecnología compatible.
39
Diario El Tiempo. Publicado 24 de Abril de 2009. “Un decreto sobre biocombustibles preocupa a la industria
automotriz.” http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3413488. Recuperado el 2 de Mayo de 2014.
48
En esta misma fecha, la norma le atribuyó a los ministerios de Minas y Energía y de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, o quien hiciese sus veces la facultad de fijar porcentajes
obligatorios de biocombustibles superiores al 10% mediante acto administrativo, y previa
consulta de la Comisión Intersectorial de Biocombustibles.
Actualmente las mezclas obligatorias se han mantenido entre un E8 - E10 y un B10 según lo
estipula este decreto. Sin embargo, se cursa un proyecto de decreto que lo modifica en el
sentido de permitir a los ministerios mencionados fijar porcentajes inferiores a los señalados,
teniendo en cuenta los criterios de oferta nacional y factores técnicos o ambientales.
Aunque aún no se aprueba este decreto, ha sido denunciado por los gremios como un
retroceso en la voluntad política de promoción de la industria, pues la norma actual obliga al
aumento de la mezcla, y esta modificación considera una reducción de la misma, lo que no se
condice con los compromisos adquiridos y ejecutados por el gobierno, y que posiblemente
tienen su motivación en las serias implicaciones comerciales que genera un aumento de la
mezcla para el sector automotriz.
Destaca de este conjunto de normativas una intención clara del gobierno colombiano para
fomentar la industria, generando un mercado antes inexistente, y determinando una dinámica
comercial progresiva, indispensable para aumentar los volúmenes de producción y generar
condiciones de rentabilidad para los inversionistas. Sin embargo, los decretos posteriores
demuestran una vacilación de esta voluntad gubernamental que pone en jaque el esfuerzo
realizado por el sector privado. Hoy se mantienen conversaciones con el gobierno, que ya se
encuentra en mora de realizar los aumentos de mezcla prometidos a los actores de esta
agroindustria.
49
2.2.3 ESTÍMULOS TRIBUTARIOS
El alcohol carburante con destino a la mezcla con el combustible motor está exento de IVA
(Impuesto al Valor Agregado) y también se exonera del pago del impuesto global y de la
sobretasa al porcentaje de alcohol carburante que se use para la mezcla, según lo contempla la
Ley 788 de 2002.
La Ley 939 de 2004 también incorporó incentivos tributarios al biodiesel destinado a la
mezcla con ACPM, eximiéndolo del impuesto a las ventas y del impuesto global al ACPM.
Además de estas beneficios tributarios se contemplaron otros para las empresas que se
establezcan en las Zonas Francas según el Decreto 383 de 2007, medida dirigida en principio
para todos los sectores, y para aquellas que presentan proyectos agroindustriales y cumplan
con la condición de ser una inversión mayor a 24 millones de dólares, o genere 500 empleos
directos, con un área de instalación de 20 hectáreas como mínimo, además de otros requisitos
como una reinversión en los tres años siguientes a su declaración de existencia, pueden
beneficiarse con una reducción de impuestos del 38% al 15% y la adquisición de equipos e
insumos con arancel de 0%.
Tabla 4. INCENTIVOS TRIBUTARIOS PARA EL SECTOR BIOCOMBUSTIBLE
BIOCOMBUSTIBLE EXENCION TRIBUTARIA
ALCOHOL CARBURANTE
(ETANOL)
Impuesto Global Sobretasa a la Gasolina IVA
BIODIESEL Renta Líquida Materia Prima (10 Años) Impuesto Global IVA
Fuente: Fedebiocombustibles.
2.2.4 PRECIOS
Los precios de los biocombustibles en el mercado nacional son establecidos por el Ministerio
de Minas y Energía, quien a través de resoluciones mensuales los define basados en el costo
50
de oportunidad de las materias primas que se usan en la producción de etanol, es decir, el
costo de paridad del azúcar exportado.
2.2.5 REQUISITOS TÉCNICOS Y DE CALIDAD DE LOS BIOCOMBUSTIBLES
La Resolución 447 de 2003, modificada por la Resolución 1565 de 2004 expedido por el
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Minas y Energía
condensa los parámetros técnicos y ambientales exigidos para los alcoholes carburantes y los
combustibles oxigenados que se producen, se importen, o se distribuyen en el país.
Por otra parte, la Resolución 18 0687 de 2003, modificada la Resolución 18 1069 de 2005
promulgadas por el Ministerio de Minas y Energía define la regulación técnica en relación
con la producción, acopio, distribución y puntos de mezcla de los alcoholes carburantes y su
uso en los combustibles nacionales e importados.
2.2.6 COOPERACIÓN E INTEGRACIÓN REGIONAL.
Colombia desde el año 2006 es integrante del Proyecto Mesoamérica en conjunto con
México, Panamá, Costa Rica, Belice, República Dominicana, Guatemala, Honduras, El
Salvador, y Nicaragua. Este programa centroamericano de cooperación e integración está
dirigido a elaborar planes de interconectividad, infraestructura y desarrollo social para la
región. Bajo su alero se ejecuta la agenda de la Red Mesoamericana de Investigación y
Desarrollo de Biocombustibles, que propende realizar innovación, promueve la transferencia
tecnológica y fomenta el intercambio de recursos humanos y experiencias entre sus miembros,
liderados por México y Colombia.
51
2.2.7 INNOVACIÓN E INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA.
Desde el año 2008 COLCIENCIAS (Departamento Administrativo de Ciencias Tecnología e
Innovación) ha estado trabajando para cumplir con los requerimientos del documento
CONPES 3510 de elaborar el Plan Colombiano de Investigación, Desarrollo e Innovación en
Biocombustible, este se llamó BICOM y contempló la transferencia tecnológicas bajo
criterios de mejores tecnologías disponibles (Best Available Technologies - BAT) y de
mejores prácticas ambientales (Best Environmental Practices - BEP), sistemas de propiedad
intelectual que protegieran los adelantos, instalación de laboratorios de calidad, capacitación
de recursos humanos para el sector, conformación de una comunidad de consultores expertos
en el tema, y el llamado a reunir centros, grupos y redes de investigación.
Cuenta este plan con un importante fondo de financiamiento proveniente de recursos públicos
y de la colaboración del Banco Interamericano de Desarrollo. Es así como se han adelantado
estudios como:
• Producción de bio-diesel por catálisis enzimática.
• Estudio teórico y experimental del ciclo termodinámico completo de motores Otto
operando con combustibles alternativos.
• Producción de poliuretano a partir de polialcoholes de palma de aceite.
• Modelamiento matemático para la optimización del sistema reformado bioetanol –
celda de combustible.
• Evaluación de la glicerina obtenida durante la producción del bio-diesel.
• Evaluación del comportamiento energético y ambiental del bio-diesel.
También existe un especial interés por patrocinar investigaciones relacionadas con la
producción de biocombustibles de segunda y de tercera generación, y por aquellas que
contribuyan con mecanismos más efectivos de procesamiento que impliquen un menor
consumo de agua.
52
Por otra parte, Ecopetrol, compañía petrolera de naturaleza mixta y que posee plantas de
producción de biocombustibles en el país, auspició una notable iniciativa de realizar estudios
y pruebas de funcionamiento de biodiesel en buses de transporte público de la ciudad de
Bogotá (Transmilenio), los que arrojaron resultados de óptimo funcionamiento y mejoras
operacionales, además de grandes beneficios medioambientales, contribuyendo así con el
esfuerzo por expandir esta agroindustria.
2.2.8 PROMOCIÓN DE INVERSIONES
El organismo comprometido con la atracción de mayor inversión extranjera para el sector
biocombustible es PROEXPORT. Esta entidad presta servicios de información, contactos,
agendamiento de reuniones, organización de eventos, entre otros, con la finalidad de explicar
con detalles las condiciones de seguridad que el país ofrece para este sector, dejando claro que
es un objetivo estratégico del país y que hay un compromiso estatal importante.
Un escenario importante se gestó en la I Conferencia Internacional de Biocombustibles que se
llevó a cabo en Marzo del presente año en la ciudad de Cartagena, promovido por la
Federación Nacional de Biocombustibles y Proexport Colombia, ya que se lograron sostener
más de treinta citas de negocios tendientes a concretar una mayor inversión extranjera para el
sector.
SÍNTESIS CAPÍTULO II:
Con la Carta Política de 1991 Colombia descartó el uso de una Política
Industrial activa, limitándose a ejercer una participación moderada de tipo
transversal sin potenciar ningún sector productivo más que otro.
La subvención a la producción, exenciones tributarias, el financiamiento a la
investigación científica y tecnológica, y la promoción de inversiones en el
sector son instrumentos de una Política Industrial Selectiva o Vertical
implementados por Colombia desde 2001, en función de otorgar mayores
estímulos, y respaldo al promisorio sector biocombustible.
53
Con el decreto de mezclas obligatorias de etanol y biodiesel para oxigenar los
combustibles fósiles, el gobierno colombiano interviene de forma tal que crea
un mercado doméstico, antes inexistente y que surge en el contexto de
promoción de la industria, otorgándole un espectro de crecimiento comercial
indispensable para aumentar los niveles de producción y eficiencia.
El reciente nacimiento de la industria biocombustible, la integración de mayor
innovación tecnológica sin antecedentes en el país, y la necesidad del soporte
estatal para la viabilidad y subsistencia inicial son factores determinantes para
inferir fundadamente el carácter de Industria Naciente de este sector en
Colombia.
54
CAPÍTULO III: POLÍTICA COMERCIAL DE COLOMBIA PARA EL SECTOR
BIOCOMBUSTIBLE.
3.1 ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA COMERCIAL COLOMBIANA.
La política comercial habla del papel que representa un país frente al intercambio comercial
con otros países del mundo. En Colombia, esta actividad gubernamental de naturaleza externa
ha tomado un rumbo diametralmente opuesto al que ha llevado la política industrial del país
internamente, adquiriendo una mayor connotación la búsqueda de integración al movimiento
global de liberación económica en contraste con un casi nulo esfuerzo por fomentar la
industrialización del país con base en políticas públicas dirigidas.
A fines de la década del ochenta, ya finalizada la etapa de sustitución de importaciones
Colombia transitó a una modelo de promoción de exportaciones. Este vio la luz a través de
medidas40
como la disminución radical de las restricciones cuantitativas a las importaciones,
que hizo caer las cuotas de importación de un 44% a un 3% entre el mes de marzo y
noviembre de 1990. Pero la apertura económica se consolida con la Constitución Política de
1991, lazándose así a la reducción y eliminación de las barreras al comercio internacional.
Esta reestructuración contempló la eliminación de la lista de prohibida importación y la
ubicación del 99% de las partidas arancelarias en la lista de libre importación.
Estas dos últimas décadas han consagrado el paradigma neoliberal y ha fomentado la
participación cada vez más profunda del país en acuerdos comerciales de orden multilateral,
bilateral y regional. Miembro de la Organización Mundial del Comercio desde 1995, es
miembro de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y recientemente de la Alianza del
Pacífico. Sostiene lazos comerciales con Mercosur, Chile, México, Venezuela, Canadá, Suiza,
Liechtenstein, Honduras, Salvador, Guatemala y Nicaragua. Un texto de acuerdo con la Unión
Europea ya se encuentra en etapa de ratificación, con Japón y Corea aún se hallan en
40
Garay, L. (1998). Colombia: Estructura Industrial e Internacionalización 1967 – 1996. p.94.
55
discusión y con Estados Unidos, su principal socio comercial, ya rige un Tratado de Libre
Comercio que entró en vigencia en Mayo de 2012.
Es indiscutible que la agenda de apertura de mercados para Colombia ha sido crucial,
accediendo a levantar las barreras arancelarias y no arancelarias con el fin de gestionar
mayores destinos a sus productos de exportación. Sin embargo, se percibe que la política
comercial de Colombia se mueve errante, sin un norte claro, formalizando la liberalización en
una amplia gama de productos que también produce, y que golpea de forma contraproducente
a su propio desarrollo agrícola e industrial.
La responsabilidad de realizar el diseño de la política comercial del país la tiene el Consejo
Superior de Comercio Exterior, organismo público encabezado por el Presidente de la
República y el Ministro de Comercio Exterior, donde se manejan los aranceles, certificado de
reembolso tributario (CERT), control de prácticas desleales de comercio, convenios
comerciales, y trazan estrategias para las negociaciones comerciales y la postura frente a los
organismos internacionales41
. Este Consejo, trabaja en conjunto con el sector privado para
asesorar las propuestas y lineamientos en estas materias, y que serán dirigidas y ejecutadas
por el Ministerio de Comercio Exterior, coadyuvado por Proexport Colombia como ente
promotor y asesor para las exportaciones y la inversión en el país, y por Bancoldex, que se
desempeña con banca de segundo piso, captando capital extranjero, colocándolo a disposición
a través de los bancos comerciales que facilitan préstamos y seguros a los exportadores.
3.2 INSTRUMENTOS DE POLÍTICA COMERCIAL PARA EL SECTOR
BIOCOMBUSTIBLE: TLC CON ESTADOS UNIDOS.
El esmero de los dos últimos gobiernos por gestar el nacimiento y crecimiento de la industria
de los biocombustibles en el país tiene un tinte estratégico exportador, así consignado en el
documento CONPES 3510, aludido en líneas anteriores. El alcance de acuerdos que extiendan
un mayor mercado a este recurso agroindustrial fue ideado como un propósito en sí mismo y
41
Garay, L. (1998). “Colombia: Estructura Industrial e Internacionalización 1967 – 1996.” p. 95.
56
hoy en día Estados Unidos se presenta como el mayor mercado de etanol en el mundo, aun
cuando se espera sea desplazado por Asia en pocos años más.
Es así como uno de los propósitos rectores de las negociaciones del Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Estados Unidos fue lograr el acceso libre de arancel para etanol y
el biodiesel colombiano en el mercado norteamericano. Esto fue convenido finalmente
convirtiéndose en todo un triunfo para el gobierno, para el sector privado y para el país.
Pero esta importante concesión para la industria colombiana opera de manera recíproca con el
biocombustible norteamericano, es decir, desde la entrada en vigencia del acuerdo las
importaciones de etanol norteamericano también sería cero.
Dada esta abertura, y aprovechando la oportunidad de adquirir etanol a un precio más bajo
que el disponible en Colombia, Terpel, compañía multinacional perteneciente al Grupo
Angelini (Chile), y que opera como distribuidor mayorista de combustibles y que posee un
39% del mercado nacional recibió durante el año anterior importaciones de alcohol
carburante proveniente de Estados Unidos. Por parte del Departamento de Agricultura de
Estados Unidos los datos revelan un alarmante incremento de exportaciones de etanol a
Colombia, consistente en 12,9 millones de litros42
.
La US Energy Information Administration (EIA), organismo que provee de estadísticas
oficiales sobre energía proveniente del gobierno de Estados Unidos, informa que las
exportaciones de etanol con destino Colombia se mantuvo entre los años 2010 al 2012 en
2.000 barriles anuales, cifra que se incrementó considerablemente a 105.000 barriles durante
el año 2013. Este dato se desglosa en cargamentos enviados en los meses de agosto, octubre,
noviembre y diciembre del año pasado43
. Este efecto comercial solo puede ser atribuible a la
entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio con ese país que aconteció a mediados de
2012, y que desembocó en un vertiginoso incremento de las importaciones en más de un
5000%, tal y como las describe el siguiente gráfico.
42
Espinosa, A. Revista Portafolio. Publicado en Enero 28 de 2014.
http://www.portafolio.co/columnistas/biocombustibles-la-mira. Recuperado Mayo 17 de 2014. 43
US Energy Information Administration (EIA). (2014).
http://www.eia.gov/dnav/pet/hist/LeafHandler.ashx?n=PET&s=M_EPOOXE_EEX_NUS-NCO_MBBL&f=A
Recuperado Mayo 17 de 2014.
57
Gráfico 7. Exportaciones de Etanol desde EEUU a Colombia.
Fuente: EIA
Si bien se tratan de hechos recientes, se percibe este comportamiento como una fuerte
amenaza a la industria naciente y al mercado que para este se creó. Jorge Bendeck, presidente
de la Federación de Biocombustibles afirma que44
el país ha visto cómo en los últimos seis
meses el mercado doméstico de etanol se ha disminuido en un 30% y afirma que si bien deben
competir en igualdad de condiciones se debería exigir al etanol que se importa las mismas
condiciones técnicas y contribuciones medioambientales que le son exigidas al etanol
nacional, que vale recordar tiene un alto nivel de disminución de los efectos de gas
invernadero consistente en un 74% en contraste con una disminución del 10% que aporta el
norteamericano, según demuestran recientes estudios45
.
Vale considerar que el etanol proveniente de Estados Unidos corresponde a una producción en
escala, siendo este el mayor productor mundial de etanol, con un aproximado46
de 50.000
44
El Nuevo Siglo Bogotá. Publicado el 14 de Febrero de 2014. “Mercado de Etanol cae un 30% por TLC”.
http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/2-2014-mercado-de-etanol-cae-un-30-por-tlc.html. Recuperado 17 de
Mayo de 2014. 45
Evaluación del ciclo de vida de la cadena de producción de biocombustibles en Colombia. (2012). The Swiss
Federal Laboratories for Materials Science and Technology (EMPA) y la Universidad Pontificia Bolivariana de
Medellín. 46 Renewable Fuels Association (2012). "Accelerating Industry Innovation - 2012 Ethanol Industry Outlook".
p.p. 2.
0
20
40
60
80
100
120
2010 2011 2012 2013
Exportaciones de Etanol desde E.E.U.U a Colombia (miles de barriles)
U.S. Exports toColombia of FuelEthanol (ThousandBarrels)
58
millones de litros en el año 2012, provenientes de las 211 plantas de producción47
.
Condiciones muy distantes a los 362 millones de litros que Colombia produjo ese año, y sus
escasas 6 plantas productoras.
Sin duda, el gran crecimiento que ha tenido la industria del bioetanol norteamericano se debe
a una larga trayectoria y a un importante apoyo gubernamental tanto en el campo industrial
como el aspecto comercial. Si bien la primera vez que se utilizó etanol en un motor fue en
1826, su industria nace propiamente en 1970, simultáneamente con Brasil, en el contexto de
la crisis internacional del petróleo.
Becerra (2005), en un estudio sobre la demanda de etanol en Estados Unidos, explica el
manejo gubernamental que este país le dio a esta industria desde sus inicios, “A diferencia de
Brasil, la economía de Estados Unidos basó la obtención de etanol a partir del maíz. Con un
superávit histórico en la producción de este grano, promovió la elaboración de etanol con
políticas públicas que estimularon la utilización de este insumo, así como la inversión
industrial y el desarrollo tecnológico. Para ello se otorgaron apoyos de dos tipos: a) para la
producción de insumos, entiéndase maíz y b) para el proceso industrial de etanol. El primero
consistió en subsidios agrícolas para asegurar la materia prima; y el segundo, un subsidios
de 0.5 dólares por galón para los procesadores de etanol, para hacer más competitiva esta
industria. Además, puso restricciones arancelarias a las importaciones de etanol
provenientes de Brasil…”48
El estímulo estatal recibido por este sector industrial contempla alrededor de tres décadas,
pero fue en el año 2004 que se dio un mayor impulso con la implementación del “Volumetric
Ethanol Excise Tax Credit” (VEETC), un programa aprobado por el Congreso de Estados
Unidos que contempló un arancel de 0.54 USD por galón de etanol importado, y un subsidio
de 0.45 USD por galón de etanol de maíz destinado a la mezcla obligatoria con gasolina49
.
Se estima que para el año 2011, este subsidio en forma de crédito fiscal ascendió a 6.000 47
Renewable Fuels Association (2012). “Pocket Guide to Ethanol 2013”. p.12. 48
Becerra Pérez, L. (2012) “La demanda de etanol en Estados Unidos, 1981 – 2009”. Publicación Región y
Sociedad, No 53, p. 207. El Colegio de Sonora, México.
49
Diggs. A. “The expiration of Ethanol Tax Credit: AN analysis of Costs and Benefits”. Policy Perspectives.
Volumen 19, p.49. The George Washington University Journal of Public Policy and Public Administration,
2012.
59
millones de dólares50
. Actualmente, dado el notable crecimiento de la industria como efecto
de estas políticas, el Congreso norteamericano determinó que esta contaba con la solidez
suficiente incluso para competir con el petróleo que mantiene precios muy altos por lo que
decidió no extender este conjunto de medidas expirando finalmente en Diciembre de 201151
,
pese a una fuerte oposición del sector privado.
Con este breve perfil podemos ver con una mejor perspectiva con qué industria compite el
biocombustible colombiano, es decir, con la industria líder mundial en producción de etanol,
que lo genera en cantidades voluminosas, que ha contado con el financiamiento
gubernamental por casi treinta años consistente en subsidios a la producción de maíz, y a la
comercialización, y que creció bajo el amparo de aranceles para protegerse de las
importaciones de etanol brasilero.
Detrás del ingreso del etanol norteamericano en el mercado colombiano podemos deducir una
confrontación comercial entre dos industrias ciertamente incomparables, producto de
contextos y estrategias bastante opuestas, por una parte una industria que data de 1970, que ha
contado con un cuantioso financiamiento y apoyo gubernamental, que se desenvuelve entre
las facilidades y ventajas de crecer en un país desarrollado, con notables avances científicos y
tecnológicos, con calificada infraestructura y recursos, que sin temor de mantener una
protección arancelaria resguardó su industria, en contraste con un sector originado hace una
década, en el marco económico y social que implica un país menos desarrollado, con rezago
tecnológico, y que pese a contar con la contribución estatal para su puesta en marcha es
expuesta comercialmente en sus inicios.
50
Medina Ramírez, S. (2012) “El etanol de Estados Unidos y su efecto negativo en México”.
http://www.ase.tufts.edu/gdae/Pubs/news/WiseComercioExteriorSept2012.pdf. Recuperado 02 de Junio de 2014. 51
Alternatives Fuels Data. U. S. Department of Energy. http://www.afdc.energy.gov/laws/law/US/399.
Recuperado 02 de Junio de 2014.
60
SÍNTESIS CAPÍTULO III:
Colombia se halla inmersa en un modelo de Promoción de Exportaciones hace
más de veinte años por lo que ha suscrito sucesivos acuerdos comerciales con
la finalidad de llegar a mayores mercados y darle más oportunidades a sus
productos exportables.
El gobierno colombiano definió claramente el potencial altamente competitivo
de sus productos bioenergéticos por lo que persiguió la suscripción de un
acuerdo comercial con Estados Unidos para aumentar la dimensión de su
mercado, atravesando aún una etapa incipiente en su desarrollo industrial, y
hallándose impedida de exportar hasta lograr mejores niveles de eficiencia,
mayor avance científico y tecnológico y precios más competitivos.
El efecto inmediato originado por la firma del Tratado de Libre Comercio entre
Colombia y Estados Unidos es el incremento de las importaciones de etanol
norteamericano en más de un 5000%, por parte de una empresa distribuidora
mayorista que debe cumplir con la obligatoriedad de las mezclas combustibles
y que ven en el etanol norteamericano un producto de menor precio aun
cuando posee una muy menor calidad en su contribución medioambiental.
El mercado creado por el gobierno colombiano para el crecimiento y expansión
de su industria naciente se vio repentinamente reducido en más de un 30%.
La desgravación arancelaria para el etanol y el biodiesel acordado por el TLC,
instrumento de la Política Comercial del país, trajo como consecuencia el
traslado de la competencia comercial entre el etanol norteamericano, producido
en condiciones ventajosas y el etanol producido por una industria aun
deficiente e inmadura, al mercado doméstico colombiano que se concibió
inicialmente para el fortalecimiento de su industria. Por ende, la reducción de
este mercado es evidencia de una desprotección de esta Industria Infante.
61
CAPÍTULO IV.
EFECTO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA COMERCIAL Y DE POLÍTICA
INDUSTRIAL SOBRE EL SECTOR BIOCOMBUSTIBLE COLOMBIANO
Este capítulo persigue acercar la teoría económica ampliamente expuesta, al caso en estudio
como herramienta que nos permita apreciar que tipo de efecto genera la Política Comercial
colombiana respecto al desarrollo del Sector Biocombustible extensamente promovido por el
gobierno colombiano en los últimos años como se explicó en el segundo capítulo de este
trabajo.
La primera consideración a estimar proviene del concepto e implicancias de la Política
Industrial, materia en la que la literatura es bastante generosa y nos orienta respecto a dos
fuertes posturas, una de tipo ortodoxo que instaura los lineamientos del modelo neoclásico y
que consigna que los Estados deben abstenerse de ejercer este tipo de política por generar
distorsiones en la economía, dejándole exclusivamente a la libre competencia esta labor, y por
otra parte, una postura de orden heterodoxo, promotora de una agresiva intervención
gubernamental para adecuar y fortalecer de forma estratégica el aparato productivo de los
países valiéndose de una Política Industrial Selectiva o Vertical, enfocando los esfuerzos del
sector público a las actividades con mayor proyección. Esta última concepción ha sido
ampliamente utilizada en la realidad internacional por países como Japón, Corea del Sur,
Taiwán, Brasil e incluso en el siglo XVIII fue parte de la estrategia industrializadora de países
como Estados Unidos, Alemania, y Gran Bretaña.
El caso colombiano es muy particular, por una parte tuvo un episodio de promoción de la
pequeña industria entre la segunda posguerra a través del modelo ISI; para 1967 hubo un
intento de modelo mixto de orientación exportadora que arrojo resultados ventajosos hasta
principios de los años setenta, diseño que estuvo acompañado de una política industrial
agresiva, un apoyo gubernamental traducido en subsidios y una protección arancelaria
selectiva que le dio la oportunidad de continuar con el crecimiento del sector manufacturero
sin caer en el sesgo anti-exportador. Sin embargo, fenómenos externos e internos como el
62
shock petrolero y mal holandés generado por el boom cafetero fueron determinantes para el
debilitamiento del modelo seguido por Colombia, sentenciando a la década de los ochenta a
ser un periodo destinado a la búsqueda de la recuperación económica y equilibrio, pero
aquejada igualmente por la crisis de la deuda. En este contexto político-económico, bajo la
presión externa del Banco Mundial se suscita una discusión nacional sobre un cambio de
modelo que liberalizara la economía, como lo explica Garay (1998): “El debate técnico de
entonces creó entre autoridades económicas un relativo consenso respecto a que la estrategia
de mantener mercados internos cautivos y reducidos, con precios altos -o lo que era igual, la
estrategia de mantener industrias protegidas-, derivaba en una estructura industrial con
pocas posibilidades de adaptarse a los niveles internacionales de eficiencia y cada vez más
rezagada con respecto a los patrones tecnológicos de los países avanzados. Se reconocía que
la protección de restricciones arancelarias y no arancelarias a la importación no siempre
resultaba ser la más apropiada para promover industrias nacientes y fortalecer las
tradicionales. De hecho, se interpretaba que los beneficios que la protección otorgaba a unas
industrias resultaban muy distintos de las que otorgaba a otras, lo que conducía a una
estructura industrial nocivamente discriminatoria. Además hacía énfasis en que la política de
protección había estado asociada, por su propia naturaleza, a la existencia de importantes
sesgos contra las exportaciones.”52
Desde 1991, la apertura económica que se pensó adoptar de manera progresiva se instala de
forma súbita, en adelante la promoción de exportaciones relegaría la política industrial
adoptada los años anteriores, limitándose la intervención estatal a una serie de programas de
carácter general, aportes en educación e infraestructura y algunos estímulos al I+D
transversales, sin ningún tipo de intercesión dirigida de parte del gobierno, dejando a la libre
competencia el restablecimiento del orden económico natural.
Podemos entonces sostener con propiedad que en la actualidad Colombia carece de Política
Industrial, situación ad hoc al paradigma económico que presenta, sin embargo, en un acto de
reconsideración política los gobiernos de Álvaro Uribe Vélez y posteriormente de Juan
52
Garay, L. (1998) “Colombia: Estructura Industrial e Internacionalización 1967 – 1996”. p.p. 453 – 461.
63
Manuel Santos han reconocido la necesidad de aumentar la competitividad internacional
generando una transformación del aparato productivo nacional, como se deduce del (PTP)
Programa de Transformación Productiva del último gobierno, o como se refleja en el
inconmensurable esfuerzo del gobierno por crear y participar en el fortalecimiento de la
industria biocombustible por tratarse de una actividad promisoria para los propósitos
nacionales.
Es precisamente en este sector donde el Estado colombiano se ha valido de herramientas de
Política Industrial Vertical, que según define la doctrina53
puede consistir en subsidios
directos a la exportación o a la producción, exención de impuestos, créditos blandos,
promoción indicativa de las inversiones, la estructuración y financiamiento dirigidos y
generales de programas de I+D, etc, (Chang, 2005). Aunque el autor afirma que no existe
una receta de políticas única que pueda garantizar el mismo éxito que alcanzaron los países
del sudeste asiático, si es bastante categórico en sostener que es imprescindible adoptar una
protección a las industrias nacientes, pero de tipo temporal como una etapa previa a la
industrialización.
En el caso particular de Colombia, los mecanismo utilizados para fomentar el desarrollo de
esta industria consistió en la expedición de un marco regulatorio bastante elaborado que
establece las bases de su producción, comercialización y consumo, disponiendo una mezcla
obligatoria entre biocombustibles y combustibles de origen fósiles que se ha incrementado
progresivamente con los años, y que instaura un mercado antes inexistente para el consumo de
estos productos. También abarca una serie de incentivos tributarios que favorecen a los
productores y distribuidores de etanol y biodiesel, establece los precios de los mismos,
53
Chang, H. J., & Grabel, I. (2005). “Reclaiming Development- an Alternative Economic Policy Manual.” “The
selective use of selective industrial policy in the East Asian countries such as Japan, South Korea, and Taiwan is
well known (on Japan, see Johnson 1982; on Korea, see Amsden 1899; on Taiwan, see Wade 1990). In these
countries, governments used judicious mix of state intervention and market incentives (especially in relation to
export markets) to promote a range of domestic industries. Governments also used a host of policy measures to
modernize the industrial structure and increase productivity. These included: infant industry protections; export
and other business subsidies; directed credit (in which state-controlled banks provided subsidized credit to
designated industries); indicative investment planning, regulation and coordination of industrial investment; and
both targeted and general support for R&D and training. The world class automobile, steel and electronics
industries in Japan and Korea, and electronics and chemicals in Taiwan would not have developed without
industrial policy. ” p. 75.
64
incorpora una serie de regulaciones técnicas y medioambientales, patrocina el Plan
Colombiano de Investigación, Desarrollo e Innovación en Biocombustibles, y promueve
activamente la inversión extranjera en este sector, entre muchas otras actividades.
Hasta ahora podemos afirmar positivamente que todo el despliegue estatal para levantar este
sector tan prometedor para Colombia, que ha trabajado en conjunto con el sector privado se
adapta muy fielmente a lo que la teoría define como Política Industrial Selectiva, orientada a
mantener condiciones facilitadoras para el desenvolvimiento de esta industria, dada su
relevancia y potencial competitivo. Sin embargo, nos hace falta distinguir si efectivamente
este sector bioenergético podemos considerarlo una industria naciente.
Para ello hay que remitirnos a su definición, que aun cuando se ha expresado de distintas
formas mantiene elementos configurativos coincidentes entre sus nociones54
.
El primer elemento que identifica a una industria naciente es precisamente que se encuentra
en etapas iniciales de desarrollo, como así acontece con el caso colombiano, ya que se trata
de una industria que nace jurídicamente en el año 2001 pero que concreta su producción en el
año 2004, para el caso del etanol y 2008 para el biodiesel.
54
Kesting, S., Lin, J., Pringle, J., (2010). “Identifying Emerging Industries”. Gender and Diversity Research
Group. Auckland University of Technology. “The words ‘emerging’, ‘nascent’, ‘infant’ and ‘incubation’ all
evoke the image of something in the early and formative stages of its development that needs to be nurtured in
order for it to flourish. While definitions are varied, there is at least some general agreement of what an
emerging/nascent industry is. According to Avnimelch and Teubal, the classical infant industry theory (Hamilton
1791; List 1904; and Mill, 1909) suggests that: ‘Infant Industry support aims at assisting new firms in less
developed countries to acquire production, management, and other expertise that will enable them to compete
with firms in industries that already exist in developed countries’ (2008: 154). Caniëls and Romijn stress the
novelty of technology and the required learning process when infant industries are introduced into a specific
national context for the first time even though they are already well established elsewhere in the world: ‘For this
reason, initial production tends to be characterized by all kinds of inefficiencies and problems. It can take
considerable time, even decades, for an infant industry to become established and able to compete
internationally’ (2008: 259/260).” p. 5.
65
Otro de los factores que lo caracteriza es que el incipiente desarrollo de estas industrias
requiere del compromiso y apoyo estatal, conditio sine qua non para poder surgir y sostenerse
inicialmente, hasta alcanzar niveles de autosuficiencia. Este elemento es perceptible
claramente en el caso, dado que se trata de una actividad que por su surgimiento reciente
mantiene un adelanto moderado, lo que se traduce en niveles de ineficiencia que encarece el
producto. Históricamente, los combustibles fósiles han sido la manera más “económica” y
utilizada para satisfacer las exigencias energéticas de los países; el uso de combustibles
alternativos, como los bioenergéticos, no tienen mayor mercado de por sí, salvo aquellos
nichos conformados por quienes mantienen una mayor consideración por el cuidado
medioambiental, y que se muestran claramente insuficientes para sustentar la industria. Por
tanto, se puede afirmar fundadamente que este proyecto hubiese sido totalmente inviable si el
Estado colombiano no hubiese decretado la mezcla obligatoria para los consumidores
colombianos, creándole así un amplio campo de expansión.
Una tercera condición que reflejan las industrias infantes es tratarse de sectores que carecen
de antecedentes en el país donde se desarrolla, aun cuando han sido establecidos en otros
países, y que dada su naturaleza exhiben elementos de innovación tecnológica, por lo que
demandan desplegar una curva de aprendizaje para adquirir mayor niveles de eficiencia.
Estos atributos son propios del sector bioenergético que conlleva en su proceso productivo
dos etapas, una agrícola en el que el país tiene gran tradición, como lo es el cultivo de la
caña de azúcar y la palma de aceite, y una etapa de transformación de las biomasas en
combustible, que tiene una mayor exigencia técnica y científica, y que es novedosa entre las
actividades industriales de Colombia.
Podemos entonces referirnos a la industria biocombustible colombiana como una industria
infante, que ha nacido gracias a un grupo de políticas públicas que la fomentan y construyen.
Sin embargo este tipo de estrategia industrial que pretende el Gobierno Colombiano carece de
un elemento particularmente importante para poder obtener resultados eficaces, la protección
efectiva de esta industria naciente que claramente impulsa.
66
El motivo que justifica mantener una protección comercial sobre productos cuyas industrias
infantes locales fabricaban radica en las dificultades que implica la transferencia de
conocimiento y de aprendizaje55
, sobre todo en países con retraso tecnológico.
Para ahondar en este aspecto es necesario remitirnos a la Política Comercial que el país ha
promovido estas dos últimas décadas, y como se explicó en líneas anteriores, se encuentra
inmerso en un proceso de promoción de exportaciones. Esta tendencia económica, heredada
de la Constitución de 1991, y asumida por los subsiguientes gobiernos sitúa actualmente al
país en un dinamismo aperturista, consistente en pactar acuerdos de tipo multilateral, regional
y bilateral, para levantar las barreras al intercambio comercial.
En el caso en cuestión, el Tratado de Libre Comercio celebrado entre Colombia y Estados
Unidos se concibe como un instrumento de esta Política Comercial que entre sus múltiples
propósitos se encontraba ampliar el mercado para el sector biocombustible colombiano y así
consolidar su estrategia exportadora. Sin embargo, el suscrito acuerdo, al contemplar la
liberalización arancelaria recíproca le permitió el ingreso al etanol norteamericano sin ningún
tipo de restricción, entonces lo que representaba una oportunidad a largo plazo para el país de
llegar a un mercado vasto, se tradujo a muy corto plazo en una amenaza para la propia
industria que vio reducido considerablemente su mercado doméstico, aquel que fue
contemplado para su propio crecimiento. Si bien, el efecto se viene manifestando desde hace
pocos meses, el incremento de las exportaciones de etanol de 2.000 barriles anuales a 105.000
barriles para el 2013 es un fuerte indicio de lo vulnerable que está el mercado doméstico, que
sin duda alguna al reducirse le restará crecimiento a la industria colombiana que recién
marcha, perjudicándola directamente.
Pero no podemos simplificar este impacto a la mera recepción de altos volúmenes de etanol
importado, también hay que percatarnos de las condiciones de competencia que se está
gestando en el propio mercado interno. Se trata de un producto generado por una economía de
55
Chang, H. J. (2005). “Why developing countries need tariffs?. How WTO NAMA Negotiations could deny
developing countries right to a future.” p. 10.
67
escala, con por lo menos cuatro décadas de existencia, con una producción casi 130 veces
mayor que la local, obtenido del maíz, producto que ha sido fuertemente subsidiado por
décadas, y además es una actividad favorecida por los innumerables avances tecnológicos y
científicos, personal especializado, y una excelente red de infraestructura que han llevado a
posicionar a Estados Unidos como el líder mundial en la producción de etanol, condiciones
para nada comparables con la escueta producción colombiana aún plagado de insuficiencias.
Lo más paradójico del escenario es que Estados Unidos, a pesar de tener un evidente adelanto
en la obtención de este biocarburantes implementó hasta el año 2011 aranceles con el fin de
proteger su mercado de la importación brasilera, que se le compara en tamaño y antigüedad,
medida que Colombia desechó de forma prematura.
Si se mantienen las actuales condiciones el efecto que ahora se evidencia hará infructuoso
todo el trabajo público-privado por promover esta actividad. Incrementar el porcentaje de
mezcla obligatoria era una de las tácticas orientadas a expandir el mercado, lo que
eventualmente implicaría importantes transformaciones como convertir el parque automotor a
vehículos flex fuel VFF que soporten mezclas más altas y que generaría un impacto sobre
otros sectores industriales. Pero esta idea, no cumpliría los rendimientos esperados si a
medida que se incrementa, cada vez más distribuidores mayoristas sienten la necesidad de
adquirir etanol a un mejor precio, dado que el etanol colombiano ciertamente está
encareciendo el precio de los combustibles, lo que a largo plazo se hará insostenible. Como
consecuencia, el mercado seguirá decreciendo y la industria nacional perderá terreno y puede
verse desplazada, de allí la importancia de custodiarla.
Sobre la relevancia de la protección para el desarrollo de la industrias nacientes un prestigioso
académico de la Facultad de Ciencias de la Universidad de Ciencias Aplicadas HTW de
Berlín nos ilustra: “Protection of / support for infant industries is indeed necessary.
Traditional import substitution can be done with the help of import tariffs (temporary) and/or
non-tariff barriers. This is what, in part, is done in developed countries (US, EU) with the
protection of agriculture which is however not an infant, but a "senior" industry. It is also
done with infant industries with subsidizing research & development and human capital
formation for modern industries in developed countries (subsidies, tax privileges, indirect
68
support for innovation, setting technical/environmental standards etc. are all kinds of non-
tariff barriers). For small developing countries (small in terms of GDP) ISI is losing
importance since economies of scale are needed in many industries, especially in
manufacturing, and domestic markets are too small. Hence export promotion is necessary
with support through subsidies, R&D, training, tax exemptions etc. Of course all this is done
extensively by developed countries, with a focus on R&D and innovation, and far too little by
developing countries/emerging economies. I call this industrial policy (IP). IP is different,
though similar to ISI. IP is the search for new, prospective comparative advantages. Relying
on natural comparative advantages is static, preserves countries' focus on primary
production and prevents technical progress. Such countries remain underdeveloped.”(J.
Priewe, comunicación personal, 6 de Junio de 2014)
De sus planteamientos podemos rescatar que la protección de las industrias infantes más que
importante es indispensable para su subsistencia y crecimiento, además es un mecanismo
extensamente utilizado por los países hoy desarrollados. También cabe señalar que los
elementos que configuran un modelo de Industrialización por Substitución de Importaciones
(ISI) son muy similares a aquellos que componen una Política Industrial, sin embargo esta
última mantiene un enfoque prospectivo de aquellos sectores que ostentan una ventaja
comparativa en potencia, ya que de concentrarse en las ventajas naturales otorgadas se
proseguiría las condiciones de explotación primaria y rezago tecnológico, lo que implica
permanecer en el subdesarrollo.
Una vez comprendida la naturaleza de la industria naciente dentro de los planes de desarrollo
de los países, y de la imperiosa necesidad de otorgarle un resguardo, cuesta entender entonces
en qué consistía la estrategia comercial e industrial de Colombia, si es que existió una, o si
existiendo, simplemente no previó los efectos que desproteger su industria conllevaría. Pero
lo que sí está claro es que el país, en este caso en particular, manejó una dualidad de esquemas
correspondientes a corrientes económicas distintas, por una parte aplica herramientas de
Política Industrial Vertical para el sector biocombustible, facilitando su surgimiento y
patrocinando su evolución y por otra parte, concierta acuerdos de desgravación arancelaria en
su propio mercado, descuidando un elemento clave este entuerto teórico, la protección. Por
69
todo ello, podemos concluir ciertamente que existe una contraposición entre su Política
Comercial con su Política Industrial, y que las repercusiones de esta incongruencia son
adversas para el desarrollo endógeno pretendido.
Se desprende también de este caso la importancia de comprender la relación simbiótica que
existe entre la Política Industrial de un país y de su Política Comercial, que en conjunto
corresponde a la Política Económica que los Estados promueven. No pretende este estudio
determinar cuál debiese ser el grupo de políticas o el paradigma económico determinante para
el crecimiento sostenido de las naciones, pero si se desprende de este la necesidad
imprescindible de manejar una visión estratégica comercial más de tipo selectivo en
consecuencia con la instauración de un conjunto de mecanismos de política industrial del
mismo carácter.
Hubiese convenido entonces manejar una desgravación escalonada del sector biocombustible,
ya que la precipitación no implicó ningún beneficio inmediato para el sector, debido a que los
productores poseen la restricción de exportar etanol hasta que abastecer el mercado interno, y
debido a que el nivel de inmadurez de la industria no le permite tener precios internacionales
competitivos; muy por el contrario el efecto inmediato generado si retrae o dificulta en cierta
medida el crecimiento del sector, haciendo más complejo el tan anhelado desarrollo.
Aun cuando se han percibido consecuencias adversas a las perseguidas inicialmente, no
necesariamente es el fin de este gran proyecto, una salida es viable en la medida que se
implementen mecanismos de defensa comercial legítimos que mengüen las importaciones que
afectan la industria, para ello es imperativo la intervención del Estado que fundamentado en
los argumentos ambientales que respaldan este conjuntos de políticas debe demandar al etanol
norteamericano los mismos requerimientos técnicos que contribuyan la protección
medioambiental que se le exige a los biocombustibles colombianos.
Esta medida bajo ninguna circunstancia constituye una restricción al comercio por dos
grandes razones, primero, porque la política colombiana para los biocombustibles se gestó en
virtud de cuatro grandes metas, obtener desarrollo rural, diversificación energética, como una
70
estrategia exportadora, y por la conservación medioambiental, todos debidamente justificados,
y sin prevalencia de uno más que otro, entonces, pretender aplicar normas técnicas al
producto importado que garanticen la no degradación de la capa de ozono es parte de los
propósitos estatales, por tanto goza de legitimidad; en segundo lugar, la configuración de un
ordenamiento técnico que establece la modalidad de producción en función de preservar el
medio ambiente está vigente desde los inicios de la industria, por lo que sólo corresponde
aplicarla al etanol importado en consecuencia con el principio de Trato Nacional.
Sin duda, esta determinación afrontaría férreas oposiciones por considerarla una barrera al
comercio, pero en estricto sentido está justificada y aparte de favorecer la disminución de la
contaminación genera un margen de crecimiento a su industria necesario para alcanzar el
conjunto de metas, dándole forma a una Política Comercial más selectiva y estratégica.
No queda más que esperar ver si el Estado colombiano mantiene su compromiso con el sector
privado que apostó por este proyecto, o si se mantienen los niveles de competencia desigual
dentro de su propio mercado, que puede ser o no determinante para la subsistencia de esta
industria agroenergética.
71
CONCLUSIONES
El desarrollo del sector biocombustible en Colombia ha sido favorecido por diversos
instrumentos de Política Industrial Selectiva, mientras que la implementación de
instrumentos de Política Comercial como el TLC suscrito entre Estados Unidos y
Colombia desfavorece el crecimiento del mismo.
La Política Económica de los Estados debe mantener una congruencia entre los
objetivos perseguidos y promovidos por su Política Industrial y los alcances previstos
en su Política Comercial, dada la estrecha relación que existe entre ambas.
Dada la condición de industria naciente de este sector agroenergético, la estrategia de
los gobiernos de Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos debió considerar
postergar o escalonar la apertura del mercado colombiano de los biocombustibles
hasta que esta alcanzara un nivel de madurez industrial suficiente para adquirir una
mayor competitividad frente al etanol generado por Estados Unidos.
La dinámica exportadora de los países en desarrollo no debiese obedecer únicamente
a una estrategia negociadora de los países, sino que debe estar acompañada de un
importante crecimiento industrial interno que devenga naturalmente en la generación
de exportaciones de mayor grado tecnológico.
La implementación de instrumentos de Política Industrial Selectiva debiese estar
acompañado por instrumentos de Política Comercial de la misma índole que distinga
con mayor visualización estratégica y planificación qué sectores debe promover hacia
la exportación y cuáles debe resguardar ante las importaciones para fomentar así el
crecimiento y fortalecimiento de su industria naciente.
72
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77
ANEXO
78
LEY 693 DE 2001
Diario Oficial No. 44.564, de 27 de septiembre de 2001
Por la cual se dictan normas sobre el uso de alcoholes carburantes, se crean estímulos para su
producción, comercialización y consumo, y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. A partir de la vigencia de la presente ley, las gasolinas que se utilicen en el
país en los centros urbanos de más de 500.000 habitantes tendrán que contener componentes
oxigenados tales como alcoholes carburantes, en la cantidad y calidad que establezca el
Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con la reglamentación sobre control de emisiones
derivadas del uso de estos combustibles y los requerimientos de saneamiento ambiental que
establezca el Ministerio del Medio Ambiente para cada región del país. En los centros urbanos
de menos de 500.000 habitantes, el Gobierno podrá implementar el uso de estas sustancias.
Ello sin perjuicio de las demás obligaciones que sobre el particular deban observarse por parte
de quienes produzcan, importen, almacenen, transporten, comercialicen, distribuyan o
consuman gasolinas motor y/o combustible diesel en el país. Si el oxigenado a utilizar es
Etanol carburante éste podrá ser utilizado como combustible.
PARÁGRAFO 1o. El combustible diesel (o aceite combustible para motores – ACPM), podrá
contener como componente oxigenante Etanol carburante en la cantidad y calidad que
establezca el Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con la reglamentación sobre control
de emisiones derivadas del uso de este combustible y los requerimientos de saneamiento
ambiental que para cada región del país establezca el Ministerio del Medio Ambiente.
PARÁGRAFO 2o. Para la implementación de esta norma, establécense los siguientes plazos:
Seis (6) meses, a partir de la vigencia de la presente ley, para que el Ministerio de Medio
Ambiente establezca la regulación ambiental respectiva.
79
Seis (6) meses, a partir de la presente ley, para que el Ministerio de Minas y Energía
establezca la regulación técnica correspondiente, especialmente en lo relacionado con las
normas técnicas para la producción, acopio, distribución y puntos de mezcla de los alcoholes
carburantes.
Cinco (5) años, a partir de la vigencia de la presente ley, para que, en forma progresiva, se
implemente la norma, iniciando por los centros con mayor densidad de población y de mayor
contaminación atmosférica. El Ministerio de Minas y Energía hará la correspondiente
reglamentación. Este plazo puede ser prorrogable hasta por un año, mediante decreto del
Gobierno Nacional, con previo concepto de los Ministerios de Hacienda, Medio Ambiente,
Minas y Energía, Agricultura y Comercio Exterior, siempre que medien razones de fuerza
mayor o conveniencia nacional.
ARTÍCULO 2o. La producción, distribución y comercialización de los alcoholes no potables
estarán sometidas a la libre competencia, y como tal, podrán participar en ellas las personas
naturales y jurídicas de carácter público o privado, en igualdad de condiciones, quedando
derogada la autorización conferida por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925.
PARÁGRAFO 1o. Exceptúanse la producción, distribución y comercialización del alcohol
etílico potable con destino a la fabricación de licores, actividades éstas que constituyen el
monopolio rentístico de los entes departamentales.
PARÁGRAFO 2o. La mezcla de etanol carburante con el combustible base, será
responsabilidad de los distribuidores mayoristas de combustibles para lo cual el Gobierno
establecerá la reglamentación respectiva.
PARÁGRAFO 3o. No se deberá transportar Etanol carburante ni mezclas que lo contengan, a
través de poliductos que transporten otros productos derivados del petróleo cuya calidad
pueda ser deteriorada por la presencia del alcohol carburante.
ARTÍCULO 3o. Considérase el uso de Etanol carburante en las Gasolinas y en el combustible
Diesel, factor coadyuvante para el saneamiento ambiental de las áreas en donde no se
cumplen los estándares de calidad, en la autosuficiencia energética del país y como
80
dinamizador de la producción agropecuaria y del empleo productivo, tanto agrícola como
industrial.
Como tal recibirá tratamiento especial en las políticas sectoriales respectivas.
ARTÍCULO 4o. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones
que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
CARLOS GARCÍA ORJUELA.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
MANUEL ENRÍQUEZ ROSERO.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
GUILLERMO GAVIRIA ZAPATA.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA.
REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dada en Bogotá, D. C., a 19 de septiembre de 2001.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Minas y Energía,
RAMIRO VALENCIA COSSIO.
El Ministro del Medio Ambiente,
JUAN MAYR MALDONADO.
LEY 939 DE 2004
(diciembre 31)
81
por medio de la cual se subsanan los vicios de procedimiento en que incurrió en el trámite
de la Ley 818 de 2003 y se estimula la producción y comercialización de biocombustibles
de origen vegetal o animal para uso en Motores diesel y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Consíderase exenta la renta líquida generada por el aprovechamiento de nuevos
cultivos de tardío rendimiento en cacao, caucho, palma de aceite, cítricos, y frutales, los
cuales serán determinados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
La vigencia de la exención se aplicará dentro de los diez (10) años siguientes a la
promulgación de la presente ley.
Artículo 2°. La exención descrita en el artículo anterior será para la palma de aceite, cacao,
caucho, cítricos y demás frutales por un término de diez (10) años contados a partir del inicio
de la producción.
Parágrafo. Los cultivos que se hayan establecido a partir de la vigencia de la Ley 818 de 2003,
gozarán de las exenciones establecidas en el presente artículo.
Artículo 3°. Para tener acceso a la exención se requiere que las nuevas plantaciones sean
registradas ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se exigirá que los
beneficiarios lleven registros contables independientes que permitan determinar la renta sobre
la que se otorgará la exención.
Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Protección Social evaluarán
anualmente el impacto económico que generen las nuevas plantaciones.
Las plantaciones que se beneficien con esta exención, no podrán ser beneficiadas con otros
programas financiados por recursos públicos.
Artículo 4°. Modifícase el artículo 424 del Estatuto Tributario para excluir la partida
arancelaria 10.01 trigo y morcajo (tranquillón).
82
Artículo 5°. Modifícase el artículo 468-1 del Estatuto Tributario para incluir la partida
arancelaria 10.01 el trigo y morcajo (tranquillón), el cual quedará gravado a la tarifa del siete
por ciento (7%).
Artículo 6°. Para efectos de interpretar y aplicar la presente ley se entiende por
Biocombustibles de origen vegetal o animal para uso en motores diesel aquel combustible
líquido o gaseoso que ha sido obtenido de un vegetal o animal que se puede emplear en
procesos de combustión y que cumplan con las definiciones y normas de calidad establecidas
por la autoridad competente, destinados a ser sustituto parcial o total del Acpm utilizado en
motores diesel.
Al menos los productos listados a continuación pueden considerarse biocombustibles para
motores diesel:
a) Bioetanol. Etanol producido de biomasa y/o de residuos biodegradables para ser utilizado
como biocombustible;
b) Biodiesel. Metil/Etil éster producido por aceite vegetal o animal de la calidad de un
diesel;
c) Biometanol. Metanol producido a partir de Biomasa.
d) Biodimetileter. Dimetileter producido a partir de biomasa;
e) Biocombustibles sintéticos. Hidrocarburos sintéticos o mezclas de los mismos que han sido
producidos a partir de biomasa;
f) Biohidrógeno. Hidrógeno producido de biomasa y/o residuos biodegradables.
83
g) Aceites Vegetales Puros. Aceites producidos de vegetales a través de presión, extracción o
procedimientos similares, crudos o refinados, pero no modificados químicamente cuando son
compatibles con el tipo de motores en los que se utilizarán.
Articulo 7°. A partir de la fecha señalada en la reglamentación de la presente ley, el
combustible diesel que se utilice en el país podrá contener biocombustibles de origen vegetal
o animal para uso en motores diesel en las calidades que establezcan el Ministerio de Minas y
Energía y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Parágrafo . El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fomentará la producción de
oleaginosas que se requieran como materia prima para la obtención de biocombustibles de
origen vegetal o animal para uso en motores diesel.
Artículo 8°. Adiciónase el artículo 477 del Estatuto Tributario con el siguiente inciso:
El biocombustible de origen vegetal o animal para uso en motores diesel de producción
Nacional con destino a la mezcla con ACPM estará exento del impuesto a las ventas.
Artículo 9°. El biocombustible de origen vegetal o animal para uso en motores diesel de
producción nacional que se destine a la mezcla con ACPM estará exento del impuesto global
al ACPM.
Artículo 10. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Luis Humberto Gómez Gallo.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
Emilio Ramón Otero Dajud.
La Presidenta de la honorable Cámara de Representantes,
Zulema del Carmen Jattin Corrales.
El Secretario General (E.) de la honorable Cámara de Representantes,
84
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese, y ejecútese.
Dada en Bogotá, D. C., a 31 de diciembre de 2004.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Carlos Gustavo Cano Sanz.
