Apostila - Convenios e Consorcios Públicos

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO ESPRITO SANTO

CONVNIOS E CONSRCIOS PBLICOS

Ficha tcnica:

EQUIPE DE PRODUO

COORDENAO DE PRODUO DO MATERIAL PEDAGGICOAvante Brasil Informtica e Treinamentos Ltda.

DIRETOR DE PLANEJAMENTOCarlos Henrique Ferraz

DIRETOR COMERCIALRmulo Moura Afonso

CONTEDOAvante Brasil

COORDENADORA DE EDUCAO DISTNCIAGislene Alves

DESIGN INSTRUCIONALCludia Vasconcelos

DIAGRAMAO E PROJETO GRFICOAlissom Lzaro

CONES ORGANIZADORES

DEFINIO - utilizado ao de nir conceitos e signi cados.

v

SAIBA MAIS- Aprofundamento de ideias, curiosidades, links de sites e tex-tos complementares.

c

REFLEXO - Momento para re etir sobre as questes apresentadas e apro-fundar pontos relevantes.

EXEMPLO - Utilizado no momento em que exempli ca contedo ou ideias.

APRESENTAO

Objetivos da disciplina:

Apresentar aos participantes as bases tericas e conceituais relacionadas ao tema Convnios e Consrcios Pblicos.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO ESPRITO SANTO

Mdulo 01: Convnios

GESTO DE PROJETOS NO SETOR PBLICO

Sumrio

Mdulo 01: Do Estado Liberal ao Estado Subsidirio1. Introduo:...............................................................................................................................71.2 Consideraes sobre o federalismo brasileiro ....................................................................11

Mdulo 02: Convnios2.1. Corte metodolgico ............................................................................................................152.2. Conceito de convnio .........................................................................................................152.3. Natureza jurdica dos convnios: distino entre contratos e convnios ...........................182.4. Distino entre convnios, contrato de repasse, termos de execuo descentralizada (termos de cooperao), termos de parceria e contrato de gesto. ........................................212.5. Bases jurdicas dos convnios ...........................................................................................222.6. Sujeitos dos convnios .......................................................................................................252.7. Origens dos recursos financeiros .......................................................................................272.8. Fases dos convnios ..........................................................................................................30

2.8.1 Proposio........................................................................................................................31

2.8.2 Chamamento pblico........................................................................................................342.8.3 Celebrao .......................................................................................................................362.8.5. Execuo do convnio ....................................................................................................422.8.6. Prestao de contas ........................................................................................................432.8.7. Tomada de contas especial .............................................................................................452.8.8. Extino dos convnios ...................................................................................................46

Mdulo 01: Consrcios Pblicos Parte 11. Introduo:.............................................................................................................................491.1. Conceito de consrcios pblicos ........................................................................................511.2. Bases jurdicas dos consrcios pblicos ............................................................................521.3. Objetivos ............................................................................................................................541.4. Personalidade jurdica ........................................................................................................56

Mdulo 02: Consrcios Pblicos Parte 22.1. Regime Jurdico..................................................................................................................60

2.2. Constituio dos consrcios pblicos.................................................................................62

2.3. Extino ..............................................................................................................................66

Bibliografia Referenciada .............................................................. 69

7Mdulo 01: ConvniosConvnios e Consrcios Pblicos

Mdulo 01: Do Estado Liberal ao Estado Subsidirio

1. Introduo:

Para comear o estudo tanto dos convnios celebrados pela Administrao como dos consrcios pblicos deve-se, antes de tudo, analisar as bases histricas e jurdicas que fi zeram com que esses dois instrumentos assumissem, nos dias atuais, importantes papis na gesto da coisa pblica.

Ainda que brevemente, faz-se necessrio entender como se deu a transformao e a evoluo da forma com que o Estado atua e se relaciona com a sociedade e com os indivduos nela inseridos. Isso , quais foram as causas e de que modo o Estado abrandou (mas sem abandonar por completo) sua faceta no intervencionista, tornando-se um Estado subsidirio.

Objetivos do mdulo:Abordar as bases histricas e jurdicas dos convnios da Administrao Pblica.


O marco inicial dessa anlise o chamado Estado liberal, modelo surgido no sculo XVIII, inspirado nos ideais liberais e burgueses, que foi posto prova aps a queda dos governos absolutistas na Europa continental. Carvalho (2009, p.814) explica quais so as bases tericas daquele modelo de Estado:

(...) a doutrina do liberalismo tinha como inteno conter, pelo direito, o Estado, um mal necessrio a ser conservado dentro dos limites mais restritos possveis, dentre os quais se destacam o princpio da absteno estatal, a ideia bsica de no ingerncia, a noo de Estado Mnimo e a mxima laissez faire, laissez passer.

Ou seja, com o fi m de evitar o ressurgimento dos governos absolutistas, optou-se por adotar um modelo de Estado em que o Poder Pblico tivesse como papel primordial, seno nico, o de proteger a ordem pblica, garantindo o exerccio da atividade econmica pelo setor privado.

No entanto, o que era visto como soluo para os problemas decorrentes do absolutismo tornou-se um verdadeiro entrave para o desenvolvimento do Estado no sculo XIX. A liberdade excessiva e a ausncia de controle pblico sobre a economia e sobre as demais atividades privadas acabaram por gerar forte concentrao de renda e crescimento das desigualdades sociais.

Se por um lado o liberalismo propiciou o surgimento de novas tecnologias por meio da revoluo industrial, por outro fez crescer a misria e a diviso de classes na sociedade.

Sobre esse tema, vejam-se os ensinamentos de Di Pietro (2011, p.8):

Em meados do sculo XIX, comearam as reaes contra o Estado Liberal, por suas consequncias funestas no mbito econmico e social; as grandes empresas tinham se transformado em grandes monoplios e aniquilado as de pequeno porte; surgira uma nova classe social o proletariado em condies de misria, doena, ignorncia, que tenda a acentuar-se com o no intervencionismo estatal pregado pelo liberalismo.

Passou-se a exigir do Estado no mais a postura liberal abstencionista. A sociedade ansiava por um provedor de recursos bsicos sobrevivncia, de modo que o Estado deveria assumir papeis antes reservados exclusivamente s entidades privadas. Dessa forma, assuntos como educao, sade e moradia entraram na pauta de discusses e o Poder Pblico deixou de ser somente liberal para adquirir tambm um carter social.

Com o intuito de buscar no apenas a igualdade formal, mas, tambm, a igualdade material, diversos direitos e garantias sociais foram assegurados aos cidados. Essas prestaes positivas, por bvio, demandaram vrias aes do Estado, o que levou ampliao da mquina administrativa para suportar tais encargos.


Re exo

Ocorre que o crescimento da mquina administrativa tambm se deu de forma descontrolada. Nesse contexto, o atendimento s necessidades sociais tornou-se uma tarefa inefi caz e insufi ciente perante a demanda e a complexidade dos problemas que deveriam ser solucionados. Alm disso, a lentido do aparelho estatal e os mtodos arcaicos de controle no eram mais.

De acordo com Di Pietro (2011, p.13), era evidente que essa evoluo traria consequncias inevitveis em matria de controle. Aquelas modalidades idealizadas para um Estado mnimo tornaram-se inadequadas para um Estado que atua nos mais variados setores da ordem jurdica, econmica e social.

Viu-se, ento, uma nova e inevitvel quebra de paradigma. O Estado Social deu lugar ao chamado Estado Democrtico de Direito.

Sob esse novo modelo, a participao popular na tomada de decises do governo ganhou maior relevncia e o prprio Estado assumiu que certas tarefas, anteriormente sob seu poder, poderiam ser mais bem desenvolvidas em conjunto com particulares, ou mesmo diretamente por eles, com o apoio e o auxlio do Poder Pblico.

Conforme ensina Ferraz (2011, p.5), esse movimento ensejou reformulao na estrutura organizacional do Estado (Administrao Pblica) e tambm o estreitamento das relaes entre Administrao e os cidados.

Ferraz (2011, p.6) ainda afi rma que, atualmente, o Estado anuncia-se como regulador (da atividade econmica em amplo sentido) e fomentador de atividades de interesse social desempenhadas, o quanto possvel por organismos privados voltados persecuo de fi nalidades pblicas.

Nessa mesma linha, na tentativa de reduzir a inchada mquina administrativa, o Estado contemporneo passou a lanar mo do princpio da subsidiariedade, o qual explicado por Tesserolli e Castro (2011, p.114) da seguinte forma:

Esse princpio tem como substrato material a regionalizao do exerccio das funes essenciais realizao do bem comum. Dessa forma, o Estado atua quando materialmente essencial, de forma subsidiria ao cidado, aquele que detm a competncia legal para agir ofi ciosamente.

Dentre as vrias consequncias decorrentes do citado princpio e do prprio Estado Democrtico de Direito (ou Estado Subsidirio), Di Pietro (2011, p.19) aponta uma que serve de fundamento sociojurdico para os atuais convnios celebrados entre a Administrao Pblica e as entidades privadas sem fi ns lucrativos: o fomento. Vejam-se as lies da referida autora:

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Mdulo 01: ConvniosConvnios e Consrcios Pblicos

A sociedade pluralista faz multiplicarem-se os interesses a serem protegidos; no se fala mais em interesse pblico de que titular exclusivo o Estado, mas de vrios interesses pblicos, representativos dos vrios setores da sociedade civil. A proteo do interesse pblico deixou de ser prerrogativa do Estado, que no mais tem condies de assumir todas as novas atividades de interesse geral. Como consequncia, h uma necessidade de ampliao da atividade administrativa de fomento, signifi cando, como uma das aplicaes do princpio da subsidiariedade, o incentivo iniciativa privada de interesse pblico. O Estado deve ajudar, estimular, criar condies para que os vrios grupos de interesses, representados por entidades particulares, partam busca de seus prprios objetivos.

Di Pietro (2011, p.234) ainda faz outras consideraes:

[O fomento] uma tcnica muito comum no chamado Estado Subsidirio que o atual Governo brasileiro pretende instituir em substituio ao Estado do Bem estar social, prestador de servios; neste ltimo, o Estado assume grande volume de atividades como servios pblicos; no Estado subsidirio, o Estado s presta as atividades que o particular no pode desenvolver ou ajuda o particular quando a iniciativa privada seja insufi ciente.

O fomento s atividades de interesse pblico, realizadas pela iniciativa privada, uma das principais aes da Administrao Pblica contempornea e tambm do Estado Democrtico de Direito, o qual, conforme j visto, prima pela participao popular na tomada de decises do governo. Essas parcerias entre o Estado e os particulares, via de regra, so formalizadas por meio de convnios, termos de parceria ou contratos de gesto, conforme se ver ao longo dessa explanao.

Em suma, a evoluo e a mutao do Estado podem ser resumidas da seguinte forma: nos meados do sculo XIX, o Estado Liberal deu lugar ao chamado Estado Social, uma vez que a absteno do Poder Pblico acabou gerando graves desigualdades sociais e aumentando o nmero de cidados miserveis. O Estado Social, por sua vez, foi obrigado a ampliar a mquina administrativa para conseguir atender s demandas da sociedade. Esse aumento, contudo, tornou as aes do Poder Pblico inefi cientes, lentas e demasiadamente burocrticas. Surgiu, ento, o contemporneo Estado Democrtico Direito, calcado na submisso dos governantes lei e ao Direito, bem como na participao popular e no princpio da subsidiariedade, o que viabilizou o fomento, por parte do Estado, de atividades privadas de interesse pblico.

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Saiba maisPara melhor entender a atual organizao da Administrao Pblica no Brasil, a qual adotou o princpio da subsidiariedade em suas relaes com entes pblicos e privados, sugere-se o estudo do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado PDRAE disponvel no seguinte endereo:

http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

1.2 Consideraes sobre o federalismo brasileiro

Outro ponto introdutrio de suma importncia para o estudo dos convnios e dos consrcios pblicos a forma de Estado adotado pelo Brasil.

Da simples leitura do art. 1, da Constituio Federal, depreende-se que o Brasil um Estado composto, organizado sob a forma de federao. De acordo com Boson (2000, p. 231), Estado composto aquele em que o Governo central reparte com coletividades locais as diversas competncias constitucionais: legislao, jurisdio e administrao. O poder central monopoliza, no entanto, as competncias internacionais.

J Moreira Neto (2009, p.36), explica que a federao uma forma de Estado, cuja caracterstica reside na reunio de Estados-Membros autnomos, que se submetem a um poder central soberano.

Normalmente os Estados Federados possuem duas ordens internas de poder: a Unio (poder central) e os Estados membros (poderes regionais). A Constituio Federal de 1988, no entanto, adotou uma nova forma de federao que, at ento, no possua semelhana com nenhuma outra conhecida.

Ao invs de dois nveis de poder, o constituinte originrio optou por atribuir aos Municpios parcela de autonomia (e no soberania) na organizao poltico-administrativa brasileira. Ou seja, o Brasil passou a ser um Estado Federado com trs esferas de poder: Unio, Estados Membros e Municpios, alm de um Distrito Federal, o qual compartilha competncias estaduais e municipais.

Veja-se o que dispem os artigos 1 e 18, do Texto Constitucional:

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

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V - o pluralismo poltico.

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Ao alar os Municpios ao nvel de ente federado, o constituinte atribuiu-lhes uma srie de competncias executivas e legislativas, as quais esto elencadas nos artigos 23 e 30, da Constituio:

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:

I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico;

II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de defi cincia;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;

IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;

VII - preservar as orestas, a fauna e a ora;

VIII - fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fi scalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios;

XII - estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.

Art. 30. Compete aos Municpios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fi xados em lei;

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IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial;

VI - manter, com a cooperao tcnica e fi nanceira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental;

VII - prestar, com a cooperao tcnica e fi nanceira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;

IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fi scalizadora federal e estadual.

Alm de atribuir competncias legislativas e executivas, o constituinte originrio tambm outorgou aos Municpios o poder de instituir e arrecadar tributos. Nesse sentido, o artigo 156, do Texto Constitucional, estabeleceu que os Municpios devem instituir impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), sobre a transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio (ITBI) e sobre os servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II, defi nidos em lei complementar (ISSQN).

No entanto, considerando as diversas competncias executivas que foram atribudas ao ente municipal, viu-se que apenas a arrecadao dos tributos previstos na Constituio no era sufi ciente para a realizao das necessidades locais.

Dessa forma, previu-se a repartio das receitas tributrias dos outros entes federados. Isto , o ente federado de maior abrangncia deveria repassar aos de menor abrangncia parcela fi nanceira dos impostos arrecadados no exerccio de sua competncia. Trata-se das chamadas transferncias obrigatrias.

De acordo com as regras constitucionais dos artigos. 157, 158 e 159, a Unio repassar aos Estados, Distrito Federal e Municpios parcela dos impostos por ela recolhidos. Igualmente, os Estados repassaro aos seus Municpios uma parte dos impostos que ele arrecadou.

Ocorre que, mesmo com a previso de tributos prprios para os Municpios e com a repartio das receitas tributrias entre os entes federados, a efetiva realizao das necessidades locais pelas municipalidades ainda fi ca comprometida. Isso porque a concentrao de recursos fi nanceiros na Unio ainda signifi cativa e os entes federados de menor abrangncia, mesmo com as transferncias obrigatrias, no conseguem realizar, satisfatoriamente, suas competncias executivas constitucionais.

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Para solucionar esse problema de escassez de recursos, sem comprometer o pacto federativo, surgiram duas solues: os convnios entre entes federados, o qual se opera por meio de transferncias voluntrias para a realizao de atividades pblicas de interesse recproco, e os consrcios pblicos, inseridos na rbita jurdica da gesto associada de servios pblicos.

Tais solues propiciaram aos Municpios tanto a busca de novos recursos fi nanceiros junto Unio e aos Estados Membros para a realizao de projetos ou atividades de interesse comum (alm das transferncias obrigatrias), como tambm a conjugao de esforos com outros entes para a prestao de um servio pblico.

Feitas essas consideraes iniciais, passa-se ao estudo dos convnios e consrcios pblicos, propriamente ditos.

Re exo

Ocorre que o crescimento da mquina administrativa tambm se deu de forma descontrolada. Nesse contexto, o atendimento s necessidades sociais tornou-se uma tarefa inefi caz e insufi ciente perante a demanda e a complexidade dos problemas que deveriam ser solucionados. Alm disso, a lentido do aparelho estatal e os mtodos arcaicos de controle no eram mais.

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Mdulo 02: Convnios 2.1. Corte metodolgico

Para os fi ns desse trabalho prope-se a realizao de um corte metodolgico para analisar e abordar apenas as normas jurdicas da Unio que versem sobre os convnios. Este corte faz-se necessrio tendo em vista que cada ente federado possui normas especfi cas para regulamentar os convnios que participam, seja na qualidade de concedente, seja como convenente.

2.2. Conceito de convnio

Os convnios, conforme j dito brevemente no item 2, so espcies do gnero transferncia voluntria. Embora a doutrina se divida quanto sua natureza, a maioria dos administrativistas concorda entre si quanto s caractersticas bsicas desse negcio jurdico.

Com o objetivo de identifi car os pontos comuns e as divergncias doutrinrias, vejam-se os conceitos apresentados por alguns administrativistas brasileiros.

Meirelles (2013, p.464), em seu magistrio, entende que convnios administrativos so acordos fi rmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.

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Moreira Neto (2009, p.212), por sua vez, conceitua convnio como o ato administrativo complexo em que uma entidade pblica acorda com outra ou com outras entidades, pblicas ou privadas, o desempenho conjunto, por cooperao ou por colaborao, de uma atividade de competncia da primeira.

Note-se que os dois autores no incluram em seus respectivos conceitos a expresso sem fi ns lucrativos ao se referirem aos acordos fi rmados com as entidades privadas pela Administrao Pblica. Alm disso, os doutrinadores, ao tratarem do Poder Pblico como partcipe do convnio, utilizaram apenas a expresso entidades, o que excluiria a possibilidade de rgos administrativos sem personalidade jurdica celebrarem tais acordos. Ocorre que, de um modo geral, admite-se que tais rgos celebrem convnios.

De forma sinttica, Mello (2008, p.654) explica que convnios so contratos realizados entre Unio, Estados Distrito Federal e Municpios, sem que deles resulte a criao de pessoas jurdicas o que os faz distintos dos consrcios. Apenas com a leitura do conceito proposto pelo autor, pode-se imaginar que ele no admite a celebrao de convnios com entidades privadas. No entanto, ao discorrer sobre o tema em sua obra, o referido administrativista esclarece que o Poder Pblico pode fi rmar convnios com entidades privadas, desde que estas no possuam fi ns lucrativos.

Segundo Di Pietro (2011, p. 231), o convnio um dos instrumentos de que o Poder Pblico se utiliza para associar-se quer com outras entidades pblicas que com entidades privadas. Nessa defi nio cabe a mesma ressalva j feita quanto natureza da entidade privada convenente, isto , no pode ser qualquer pessoa jurdica de direito privado, mas to somente aquela que no possuir fi ns lucrativos. Alm disso, importante advertir que o termo associar no signifi ca que os partcipes formaro uma nova pessoa jurdica sob a forma de associao. Em nenhuma hiptese h formao de nova pessoa jurdica por meio de convnios.

Ao dissertar sobre o tema, Medauar (2011, p. 244) apresenta a seguinte defi nio: convnio pode ser conceituado como o ajuste entre rgo ou entidade do poder pblico ou entre estes e entidades privadas, visando realizao de projetos ou atividades de interesse comum, em regime de mtua cooperao.

De acordo com Carvalho Filho (2010, p. 243), consideram-se convnios administrativos os ajustes fi rmados por pessoas administrativas entre si, ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcanado determinado objetivo de interesse pblico.

Para Ferraz (2009, p.268), os convnios so ajustes pautados pela mtua colaborao entre entes pblicos com interesses convergentes aos de outras entidades pblicas ou privadas para consecuo de tarefa de proveito comum.

Bicalho (2011, p.359) conceitua convnio administrativo como o acordo fi rmado por entidades pblicas ou entre estas e organizaes privadas, para a consecuo de objetivos comuns dos partcipes, de natureza associativa e cooperativa.

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Alm dos conceitos doutrinrios j citados, a Portaria Interministerial n 507/11 estabelece, no artigo 1, 2, inciso VI, o conceito de convnio para os seus prprios efeitos:

Art. 1, 2, VI - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos fi nanceiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fi ns lucrativos, visando a execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao.

Embora cada doutrinador ressalte um aspecto importante em seus respectivos conceitos de convnio e ainda que a tcnica legislativa no considere apropriada a positivao de conceitos em normas legais, tem-se que a citada Portaria Interministerial n 507/11 apresenta uma defi nio mais completa e abrangente deste importante instrumento.

Decompondo a defi nio de convnio presente na referida Portaria e analisando-a em conjunto com a dos demais doutrinadores, pode-se chegar a um ponto de interseo quanto aos elementos bsicos dos convnios administrativos:

a) Acordo, ajuste ou instrumento congnere;

b) Transferncia de recursos;

c) Execuo de projetos, atividades, servios ou aquisio de bens de interesse comum dos partcipes;

d) Mtua cooperao;

e) Tendo como concedente um rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta de qualquer dos entes federados, ou mesmo um consrcio pblico que seja pessoa jurdica de direito privado, e como convenente outro rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta de qualquer dos entes federados, desde que no componha a estrutura administrativa do concedente, ou mesmo entidade privada sem fi ns lucrativos1.

Conquanto no haja meno formalizao dos acordos em nenhum dos conceitos acima citados, deve-se esclarecer que os convnios somente podem ser celebrados por escrito. O Tribunal de Contas da Unio, em voto da lavra do Ministro Marcos Bemquerer, assim decidiu:

infundada a alegao de que o convnio pode ser fi rmado tanto na forma escrita como verbal, haja vista que o art. 60, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/1993, aplicvel aos convnios por fora do art. 116 da mesma Lei, estabelece expressamente que nulo o contrato verbal com a administrao. (...)

Deve ser realizada a formalizao de termo de convnio, por ocasio da celebrao de parceria com rgos/entidades pblicas, mesmo nas hipteses de no estarem envolvidos recursos fi nanceiros (AC-2522-28/07-1, Sesso: 21/08/07).

1 O conceito de concedente e convenente ser abordado mais adiante.

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Alm disso, importante esclarecer que a Portaria Interministerial n 507/11, somente se aplica aos convnios onerosos, isto , apenas queles acordos em que houver transferncia de recursos fi nanceiros, conforme j entendeu o Tribunal de Contas da Unio no Acrdo 1.406-06/11-1.

Nada impede, contudo, que sejam celebrados convnios no onerosos, como por exemplo, um convnio de cooperao para acesso base de dados entre o Estado Membro e um de seus Municpios. Nesse caso, o acordo no ser regido pelas normas aplicveis aos convnios onerosos, mas por dispositivos legais especfi cos.

Importante destacar, por fi m, que o convnio no o meio adequado para a delegao de servios pblicos a entidades privadas, servindo, apenas, como modalidade fomento. Di Pietro (2011, p. 235) tambm faz essa ressalva:

O convnio no se presta delegao de servio pblico ao particular, porque essa delegao incompatvel com a prpria natureza do convnio; na delegao ocorre a transferncia de atividade de uma pessoa para outra que no a possui; no convnio, pressupe-se que as duas pessoas tm competncias institucionais comuns e vo prestar mtua colaborao para atingir seus objetivos.

2.3. Natureza jurdica dos convnios: distino entre contratos e convnios

Quando o assunto a natureza jurdica do convnio, a doutrina se divide. Embora no haja grandes consequncias prticas, parte dos administrativistas entende que os convnios so espcies do gnero contrato administrativo, enquanto outros afi rmam que aqueles so acordos de vontade que no podem ser confundidos com contratos.

Dentre os autores que defendem que os convnios no so espcies de contrato, mas sim instrumentos autnomos, pode-se destacar Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Vejam-se, inicialmente, as lies de Meirelles (2013, p.465):

Convnio acordo, mas no contrato. No contrato as partes tm interesses diversos e opostos; no convnio os partcipes tm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato h sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatrios), uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o servio etc.), outra que pretende a contraprestao correspondente (o preo, o qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes com as mesmas pretenses. Por essa razo, no convnio a posio jurdica dos signatrios uma s, idntica para todos, podendo haver apenas diversifi cao na cooperao de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecuo do objetivo comum desejado por todos.

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Na mesma linha, Di Pietro (2011, p.231) esclarece que o principal elemento que se costuma apontar para distinguir o contrato e o convnio o concernente aos interesses que, no contrato, so opostos e contraditrios enquanto no convnio so recprocos.

A referida doutrinadora (2011, p.232) ainda enumera sete pontos de distino entre contratos e convnios, so eles:

a) Enquanto no convnio os partcipes possuem objetivos institucionais comuns, no contrato, geralmente, estes no se assemelham;

b) os partcipes do convnio tm competncias institucionais comuns; o resultado alcanado insere-se dentro das atribuies de cada qual;

c) Enquanto no convnio o resultado pretendido o mesmo para os partcipes, no contrato este diferente (por exemplo, o contratante quer a obra e o contratado quer a remunerao);

d) Tendo em vista a mtua cooperao entre os partcipes, no se fala em preo ou remunerao, mas sim em transferncia de recursos, no caso dos convnios;

e) Nos contratos as vontades so antagnicas, enquanto nos convnios elas se somam;f) No contrato fala-se em partes (interesses distintos) e no convnio em partcipes

(interesses comuns);g) No convnio no h vinculao contratual, o que permite a denunciao do instrumento

antes do prazo de vigncia.

Representando a linha de que os convnios esto inseridos dentro do gnero contrato, pode-se citar Celso Antnio Bandeira de Mello e Odete Medauar. Aquele autor (2008, p. 653) explica sua posio da seguinte forma:

O contrato, como instituto da Teoria Geral do Direito, compreende duas modalidade bsicas: a dos contratos em que as partes se compem para atender a interesses contrapostos e que so satisfeitos pela ao recproca delas e os contratos em que, inversamente, as partes se compem pela comunidade de interesses, pela fi nalidade comum que as impulsiona. Estes ltimos so os contratos que originam as associaes, as sociedades. Os do primeiro tipo so todos os demais contratos. A Lei de Contratos Administrativos cogita dessa ltima espcie. J os convnios e os consrcios correspondem a contratos do segundo tipo ou seja, daqueles em que as partes tm interesses e fi nalidades comuns.

Sustentando essa mesma posio, Medauar (2011, p.245/246) apresenta uma srie de argumentos em contraposio aos defendidos por aqueles que entendem que os convnios no possuem natureza jurdica de contratos:

Quanto natureza, parte da doutrina publicista ptria distingue os convnios e os consrcios dos contratos. Para facilidade de redao se invocam a seguinte, os convnios, aplicando-se o exposto, quanto natureza, aos consrcios pblicos.

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Segundo essa linha doutrinaria, diferenciam-se do seguinte modo, em essncia: a) no contrato h interesses opostos; no convnio h interesses convergentes; b) o contrato realiza composio de interesses opostos; o convnio realiza conjugao de interesse; c) no contrato h partes: uma que pretende o objeto (exemplos: obra, servio) e remunera; a outra que visa ao preo; no convnio no h partes, mas partcipes com as mesmas pretenses; d) nos contratos h obrigaes recprocas, o que falta nos convnios.

Vrios argumentos em oposio a tais diferenas poderiam ser expostos. Sero mencionados somente alguns. Quanto aos interesses, presena do poder pblico num dos polos levaria a raciocinar que o interesse pblico necessariamente ser o fi m visado pelos convnios e contratos administrativos; por outro lado, no caso de

convnios celebrados com particular poder-se-ia argumentar que este no atua com fi m de interesse publico, havendo, ento, interesses contrapostos; por um e outro

raciocnio, no se fi xa a distino.

(...)

No tocante remunerao, nem sempre nos contratos administrativos uma das partes remunera a outra, como ocorre na concesso de servio pblico, na concesso desservio antecedida de obra, em que inexiste preo como contraprestao recproca.

(...)

Parece igualmente difcil raciocinar em termos de existncia ou inexistncia de obrigaes recprocas para diferenciar os contratos dos convnios e consrcios. Os convnios implicam claramente encargos recprocos; por exemplo: num convenio entre uma Secretaria Estadual de Educao e uma Prefeitura para construo de uma escola, cabendo primeira a obra e segunda o oferecimento do terreno, h encargos recprocos para ser atingido o resultado.

A difi culdade de fi xar diferenas entre contrato, de um lado, e convnio e consrcio, de outro,

parece levar a concluir que so fi guras da mesma natureza, pertencentes mesma categoria, a

contratual. A caracterstica dos convnios e consrcios est na sua especifi cidade, por envolver

duas ou mais entidades estatais, ou pelo tipo de resultado que pretendem atingir com o acordo fi rmado.

Embora no haja consenso entre os doutrinadores quanto a este tema, tem-se que os problemas atinentes a essa discusso se restringem rbita terica. O importante para o aplicador do direito verifi car se h interesse recproco dos partcipes, mtua cooperao e os demais requisitos descritos no item 3.2 para classifi car o instrumento como convnio.

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2.4. Distino entre convnios, contrato de repasse, termos de execuo descentralizada (termos de cooperao), termos de parceria e contrato de gesto.

O ordenamento jurdico brasileiro est repleto de instrumentos que se assemelham aos convnios, mas que possuem campos prprios de aplicao e diferenas pontuais entre si.

O primeiro desses instrumentos congneres o contrato de repasse. De acordo com o art. 1, 1, II, do Decreto n 6.170/07, o contrato de repasse o instrumento administrativo, de interesse recproco, por meio do qual a transferncia dos recursos fi nanceiros se processa por intermdio de instituio ou agente fi nanceiro pblico federal, que atua como mandatrio da Unio. Conforme explica o Tribunal de Contas da Unio (2013, p.17), a instituio que mais fortemente vem operando essa modalidade de transferncia a Caixa Econmica Federal.

No caso de contratos de repasse, a Unio, ou o rgo ou entidade integrante da Administrao Pblica direta ou indireta federal celebra, inicialmente, um contrato de prestao de servio com a mandatria, o qual dever conter as atribuies delegadas, as limitaes do mandato e a forma de remunerao pelos servios, nos termos dos artigos 1, 2, V e 5, 1, da Portaria Interministerial n 507/11.

Somente aps a celebrao do contrato de prestao de servios que poder ser fi rmado o contrato de repasse com o interessado. Nesse caso, o rgo ou entidade da administrao pblica federal fi gurar como contratante, a instituio fi nanceira pblica federal como mandatria e o interessado como contratado.

O art. 8, do Decreto n 6.170/07, estabelece, ainda, que a execuo de programa de trabalho que objetive a realizao de obra ser feita, exclusivamente, por meio de contrato de repasse, salvo quando o concedente dispuser de estrutura para acompanhar a execuo do convnio.

Outra fi gura que se assemelha ao convnio, mas com ele no se confunde, o termo de execuo descentralizada, que pode ser conceituado como o instrumento por meio do qual ajustada a descentralizao de crdito entre rgos e/ou entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, para execuo de aes de interesse da unidade oramentria descentralizadora e consecuo do objeto previsto no programa de trabalho, respeitada fi elmente a classifi cao funcional programtica (art. 1, 1, III, do Decreto 6.170/07).

At 30/12/13, o termo de execuo descentralizada era tratado pelo Decreto 6.170/07 como termo de cooperao, no entanto, o Decreto n 8.180/13 alterou a nomenclatura deste instrumento. Em virtude dessa recente alterao, a Portaria Interministerial n 507/11 ainda no foi adaptada e ainda trata se refere a ele como termo de cooperao.

A distino entre o convnio e o termo de execuo descentralizada est justamente nos sujeitos da relao jurdica. Enquanto este somente pode ser celebrado entre rgos e/ou

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entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, aquele no pode ser utilizado para formalizar este tipo de acordo.

Alm dessas duas fi guras, ainda existem outros dois tipos de negcios jurdicos que envolvem a transferncia de recursos pblicos para entidades privadas, como forma de fomento s atividades de interesse pblico. So eles o termo de parceria e o contrato de gesto.

Re exo

O termo de parceria est previsto na Lei n 9.790/99, a qual estabeleceu os critrios para a qualifi cao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fi ns lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPS. De acordo com o artigo 9 da citada norma, o termo de parceria o instrumento passvel de ser fi rmado entre o Poder Pblico e as entidades qualifi cadas como OSCIPS destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3o da referida Lei.

Ou seja, ainda que guarde semelhana com o convnio, o termo de parceria possui campo de aplicao prprio e somente pode ser utilizado nos casos previsto na Lei n 9.790/99.

Essa mesma lgica aplica-se ao contrato de gesto, o qual, nada mais do que o instrumento fi rmado entre o Poder Pblico e a entidade qualifi cada como Organizao Social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1 da Lei n 9.637/98. Da mesma forma que o termo de parceria, o contrato de gesto se assemelha ao convnio, no entanto, ele apenas utilizado quando h qualifi cao de uma entidade privada como Organizao Social.

2.5. Bases jurdicas dos convnios

A disciplina dos convnios na Constituio Federal de 1988 bastante superfi cial. Poucos so os dispositivos que tratam dessa matria e, mesmo aqueles que fazem alguma referncia, no trazem os elementos necessrios para defi nir o campo de aplicao desse instrumento administrativo.

Poder-se-ia citar o art. 241, o qual prev que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.

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No entanto, tal dispositivo est muito mais atrelado aos consrcios pblicos do que aos convnios, at mesmo porque os convnios no se prestam, em regra, gesto comum de servios pblicos, mas sim execuo de projetos ou atividades de interesse comum.

O art. 23 da Constituio Federal tambm se refere norma de cooperao entre os entes federados, mas sem tratar especifi camente dos convnios.

Interessante notar que a Constituio de 1967 fazia expressa referncia aos convnios administrativos no art. 13, 3:

Art. 13, 3 - a Unio, os Estados e os Municpios podero celebrar convnios para execuo de suas leis, servios ou decises, por intermdio de funcionrios federais, estaduais ou municipais.

De toda forma, ainda que no haja dispositivo especfi co na Constituio para autorizar a celebrao de convnios, a doutrina pacfi ca no sentido de que o silncio do constituinte, neste caso, no constitui proibio para a formalizao do ajuste.

Tanto que o Decreto-Lei n 200/67, o qual foi recepcionado pela atual Constituio, traz um dispositivo especfi co para tratar da matria:

Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada.

1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:

(...)

b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando e stejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;

Tambm em nvel infraconstitucional, o art. 116, da Lei n 8.666/93 Lei Geral de Licitaes e Contratos prev que as disposies daquela Lei aplicam-se aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao, no que couber.

J no nvel infralegal, cada ente federado deve estabelecer as condies e os requisitos para a celebrao de convnios.

Na esfera federal, a Secretaria do Tesouro Nacional editou, em 15 de janeiro de 1997, a Instruo Normativa n 01/97, a qual disciplinou a celebrao de convnios de natureza fi nanceira que tivessem por objeto a execuo de projetos ou a realizao de eventos.

Posteriormente, em 25 de julho de 2007, entrou em vigor o Decreto n 6.170/07, que disps sobre normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Alm das normas especfi cas quanto aos convnios, o referido Decreto ainda

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estabeleceu, no art. 18, que os Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto e do Controle e da Transparncia deveriam editar ato conjunto para execuo do disposto naquela norma.

Foi elaborada, ento, a Portaria Interministerial n 127, de 29 de maio de 2008, que tratou com mais profundidade dos diversos temas relativos apresentao de propostas de convnios, chamamento pblico, execuo fsica e fi nanceira dos acordos e prestao de contas dos convnios.

No entanto, nem o Decreto n 6.170/07 e nem a Portaria Interministerial n 127/08 disseram expressamente se a Instruo Normativa n 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional estaria revogada.

Foi necessria a formulao de Consulta ao Tribunal de Contas da Unio, por meio do Ministro da Defesa poca, para que a matria fosse esclarecida e a possvel antinomia sanada. Em resposta, a Corte de Contas Federal consignou o seguinte:

I - A IN/STN n 01/97 ressalta o aspecto relativo formalizao dos instrumentos de transferncia de recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio para a execuo de projetos. O Decreto n 6.170/2007 e a citada Portaria dispem sobre a transferncia em si, estabelecendo vedaes e requisitos para a celebrao desses convnios, alm de instituir novas modalidades de descentralizao de crdito, tais como o contrato de repasse e o termo de cooperao.

II - O Decreto de 2007 instituiu procedimentos como a padronizao, que consiste no estabelecimento de critrios a serem seguidos nos convnios ou contratos de repasse com o mesmo objeto, defi nidos pelo concedente ou contratante, especialmente quanto s caractersticas do objeto e ao seu custo (art. 1, 1, inciso XI), ou, ainda, o chamamento pblico, que, buscando por meio de critrios objetivos selecionar projetos ou entidades que tornem mais efi caz o objeto visado, poder preceder a celebrao de convnio com entidades privadas sem fi ns lucrativos (art. 4).

III - Verifi ca-se, pois, que o referido Decreto e seu regulamento estabeleceram procedimentos com o objetivo de conferir mais transparncia ao processo de transferncia de recursos da Unio por meio de convnios. Esses instrumentos normativos modifi caram, tambm, alguns conceitos especfi cos defi nidos na norma anterior, a exemplo daqueles enunciados no 1 do art. 1 da IN/STN n 01/97 e reproduzidos nas normas supervenientes.

IV - Nem o citado Decreto, nem aquela a Portaria declaram expressamente a revogao da IN de 1997. Alm disso, poucos so os dispositivos que regulam de forma distinta matria tambm tratada nessa Instruo Normativa. Houve, portanto, revogao somente de dispositivos especfi cos cujo objeto foi regulado de forma diversa (AC-1937-36/08-P, Ministro Benjamin Zymler, Sesso do dia 10/09/08).

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Em virtude da resposta dada pelo Tribunal de Contas da Unio, tratou-se de editar uma nova Portaria para declarar expressamente quais seriam as normas aplicveis aos convnios federais. Assim, menos de dois meses aps a deciso do TCU, foi publicada a Portaria Interministerial n 342/08, a qual acrescentou o art. 74-B Portaria Interministerial n 127/08 com a seguinte redao:

Art. 74-B - A Instruo Normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional, no se aplica aos convnios e contratos de repasse celebrados sob a vigncia desta Portaria.

Aproximadamente trs anos aps a entrada em vigor da Portaria Interministerial n 127/08, sobreveio a Portaria Interministerial n 507/11, a qual, junto com o Decreto n 6.170/11, regulamenta, atualmente, os convnios e contratos de repasse celebrados pela Unio Federal com rgos e/ou entidades pblicas ou privadas. Essas duas normas sero objeto de anlise ao longo deste trabalho.

importante que se diga, mais uma vez, que todas essas normas federais citadas aplicam-se, exclusivamente, aos convnios onerosos, ou seja, queles em que h transferncia de recursos fi nanceiros. Elas no incidem sobre convnios em que no h repasse de recursos fi nanceiros para rgos ou entidades pblicas privadas.

2.6. Sujeitos dos convnios

Ao contrrio dos contratos administrativos em que se usa a expresso partes para defi nir os sujeitos da relao jurdica, nos convnios opta-se por empregar o termo partcipes, conforme explica Meirelles (2013, p. 464):

No contrato h sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatrios), uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o servio etc.), outra que pretende a contraprestao correspondente (o preo, o qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes com as mesmas pretenses.

A nomenclatura utilizada para defi nir cada partcipe do convnio tambm diferente daquela empregada nas relaes contratuais. Enquanto no contrato as partes so chamadas de contratante e contratado, no convnio a nomenclatura bsica concedente e convenente, podendo haver, ainda, outras fi guras especiais.

O concedente conceituado pela Portaria Interministerial n 507/11 como o rgo ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, responsvel pela transferncia dos recursos fi nanceiros e pela descentralizao dos crditos oramentrios destinados execuo do objeto do convnio.

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J o convenente defi nido como o rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, consrcio pblico ou entidade privada sem fi ns lucrativos, com a qual a administrao pblica federal pactua a execuo de programas, projetos e atividades de interesse recproco.

Antes de se tornar convenente, ou seja, antes de fi rmar o convnio, pode-se chamar esse sujeito de interessado ou proponente (caso j tenha apresentado a proposta de trabalho para o concedente).

Em todos os convnios haver, necessariamente, pelo menos um convenente e um concedente.

No caso dos contratos de repasse, a nomenclatura segue a mesma regra dos contratos administrativos: contratante e contratado, permanecendo, contudo, a denominao partcipes para tratar dos dois sujeitos em conjunto.

Ainda que haja semelhana entre os termos empregados no contrato de repasse e no contrato administrativo, interessante que se tenha conhecimento de qual foi a defi nio dada pelo Decreto n 6.170/07 a cada um desses termos.

Para a citada norma, contratante o rgo ou entidade da administrao pblica direta e indireta da Unio que pactua a execuo de programa, projeto, atividade ou evento, por intermdio de instituio fi nanceira federal (mandatria) mediante a celebrao de contrato de repasse.

J o contratado, por sua vez, defi nido como o rgo ou entidade da administrao pblica direta e indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fi ns lucrativos, com a qual a administrao federal pactua a execuo de contrato de repasse.

Alm dessas fi guras, merecem destaque, tambm, o interveniente, a mandatria da Unio e a unidade executora. Esses sujeitos so fi guras excepcionais e nem sempre aparecero nos convnios e contratos de repasse.

O interveniente, de acordo com a Portaria Interministerial n 507/11, o rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta de qualquer esfera de governo, ou entidade privada sem fi ns lucrativos que participa do convnio para manifestar consentimento ou assumir obrigaes em nome prprio.

O art. 1, 6, da referida Portaria exemplifi ca um caso em que obrigatria a presena do interveniente no convnio:

Art. 1, 6, Na hiptese de o convnio vir a ser fi rmado por entidade dependente ou rgo de Estado, do Distrito Federal ou de Municpio, o Chefe do Poder Executivo desse ente dever participar no instrumento a ser celebrado como interveniente, caso no haja delegao de competncia.

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A mandatria da Unio a instituio ou agncia fi nanceira controlada pela Unio que celebra e operacionaliza, em nome da Unio, os instrumentos jurdicos de transferncia de recursos aos convenentes. A mandatria deve, obrigatoriamente, estar presente em todos os contratos de repasse e, facultativamente, nos convnios.

Via de regra, a Caixa Econmica Federal a mandatria da Unio na maioria dos contratos de repasse.

Por fi m, a unidade executora defi nida como o rgo ou entidade da administrao pblica, das esferas estadual, distrital ou municipal, sobre o qual pode recair a responsabilidade pela execuo dos objetos defi nidos nos instrumentos de que trata esta Portaria, a critrio do convenente, desde que aprovado previamente pelo concedente, devendo ser considerado como partcipe no instrumento.

SUJEITOS DOS CONVNIOS

Ordinrios Extraordinrios

Presentes em todos os convnios Presentes apenas em alguns convnios

Concedente; Convenente.

Mandatria da Unio (no caso de contrato de gesto, ela conside-rada sujeito ordinrio);

Interveniente; Unidade executora.

2.7. Origens dos recursos fi nanceiros

Conforme j visto, nos convnios onerosos, ou seja, naqueles em que h transferncia de recursos fi nanceiros, o rgo ou a entidade federal atuar como concedente e repassar verbas que integram o seu oramento geral, aprovado, anualmente, por meio da Lei Oramentria.

Atualmente, existem trs formas para o convenente receber tais recursos por meio de convnio:

a) Previso nominal expressa do convenente na Lei Oramentria Anual da Unio;

b) Proposio, pelo interessado, de convnio a ser fi rmado, o qual tomar como base programas federais que destinem recursos fi nanceiros para a sua regio, rea ou campo de atuao;

c) Proposio direta pelo Ministrio ou entidade federal de convnio com rgos ou entidades pblicas ou privadas.

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A primeira hiptese, qual seja, previso nominal na Lei do Oramento, ocorre quando a prpria Unio, diretamente no projeto de lei do Executivo, ou por meio de Emendas Parlamentares, insere na previso do oramento dotao especfi ca para suportar as despesas com determinado convnio. Nesse caso, o convenente j previamente conhecido.

Publicada a Lei Oramentria Anual j haver previso dos recursos fi nanceiros para o convnio em questo. No entanto, a liberao da quantia especifi cada no imediata. Esta ocorrer de acordo com o planejamento do Executivo, conforme a realizao da receita estimada e de acordo com o cenrio econmico-fi nanceiro do pas.

Exemplo: A Lei Oramentria Anual para o exerccio fi nanceiro de 2013 Lei n 12.798/13 previu, no volume V, a destinao de R$500.000,00 (quinhentos mil reais) para obras de infraestrutura para a Educao Bsica, na Escola Municipal Elzinha Lizardo Nunes, localizada no Municpio de Alto Taquari, no Estado do Mato Grosso.

Quanto a este tema, importante destacar, ainda, a recente introduo do chamado oramento impositivo. Aps diversas discusses no parlamento, foi aprovada a Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2014 Lei n 12.919/13 que trouxe a previso de que o Executivo fi caria obrigado a pagar as Emendas Parlamentares inseridas no oramento anual, de acordo com as regras estabelecidas no artigo 52 da citada norma. Veja-se a redao do polmico dispositivo legal:

Art. 52. obrigatria a execuo oramentria e fi nanceira, de forma equitativa, da programao includa por emendas individuais em lei oramentria, que ter identifi cador de resultado primrio 6 (RP-6), em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada no exerccio anterior, conforme os critrios para execuo equitativa da programao defi nidos na lei complementar prevista no 9, do art. 165, da Constituio Federal.

1 As emendas individuais ao projeto de lei oramentria sero aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois dcimos por cento) da receita corrente lquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual ser destinada a aes e servios pblicos de sade.

2 As programaes oramentrias previstas no caput deste artigo no sero de execuo obrigatria nos casos dos impedimentos de ordem tcnica; nestes casos, no empenho das despesas, que integre a programao prevista no caput deste artigo, sero adotadas as seguintes medidas:

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I - at cento e vinte dias aps a publicao da lei oramentria, os Poderes, o Ministrio Pblico da Unio e a Defensoria Pblica da Unio enviaro ao Poder Legislativo as justifi cativas do impedimento;

II - at trinta dias aps o trmino do prazo previstos no inciso I deste pargrafo, o Poder Legislativo indicar ao Poder Executivo o remanejamento da programao cujo impedimento seja insupervel;

III - at 30 de setembro, ou at trinta dias aps o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhar projeto de lei ao Congresso Nacional sobre o remanejamento da programao cujo impedimento seja insupervel; e

IV - se, at 20 de novembro, ou at trinta dias aps o trmino do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional no deliberar sobre o projeto, o remanejamento ser implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei oramentria.

3 Aps o prazo previsto no inciso IV do 2o deste artigo, as programaes oramentrias previstas no caput deste artigo no sero consideradas de execuo obrigatria nos casos dos impedimentos justifi cados na notifi cao prevista no inciso I do 2o deste artigo.

4 Os restos a pagar podero ser considerados para fi ns de cumprimento da execuo fi nanceira prevista no caput deste artigo, at o limite de 0,6% (seis dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada no exerccio anterior.

5 Se for verifi cado que a reestimativa da receita e da despesa poder resultar no no cumprimento da meta de resultado fi scal estabelecida na lei de diretrizes oramentrias, o montante previsto no caput deste artigo poder ser reduzido em at a mesma proporo da limitao incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias.

6 Para fi ns do disposto no caput deste artigo, a execuo da programao ser:

I - demonstrada no relatrio de que trata o art. 165, 3o da Constituio Federal;

II - objeto de manifestao especfi ca no parecer previsto no art. 71, I da Constituio Federal; e

III - fi scalizada e avaliada quanto aos resultados obtidos.

7 Considera-se equitativa a execuo das programaes de carter obrigatrio que atenda de forma igualitria e impessoal as emendas apresentadas, independente da autoria.

A segunda hiptese ocorre quando o prprio interessado (Estado, Municpio, Organizao no Governamental etc.) identifi ca na Lei Oramentria Anual da Unio um programa federal que destine, de forma genrica, recursos para a sua rea de atuao. Com base neste programa, o interessado formular, por meio do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse SICONV proposta de trabalho para o concedente.

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Aps a anlise de necessidade e viabilidade, caso aprovada a proposta e cumpridos os demais trmites legais, o concedente celebrar o convnio e destinar uma parcela dos recursos previstos naquela dotao oramentria genrica para suportar as despesas especfi cas com o convnio.

Conforme ser demonstrado ao longo deste trabalho, nessas hipteses, o concedente pode (e, em alguns casos, deve) abrir um chamamento pblico para a escolha da(s) melhor(es) proposta(s) de trabalho a fi m de celebrar convnio(s).

Exemplo: Em 2013, a Secretaria de Polticas para as Mulheres, rgo integrante da Administrao Pblica federal, abriu o chamamento pblico n 001/13 para a celebrao de convnio com o objetivo de promover a autonomia econmica das mulheres, prioritariamente s mulheres de baixa renda, com apoio a iniciativas que ampliem a participao e formalizao das mulheres no mercado de trabalho, nas reas urbanas e rurais. Dentre as propostas de trabalho que foram aceitas, a referida Secretaria fi rmou o convnio n 782.467/2013 com o SOF Servio de Orientao da Famlia prevendo o repasse de R$350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais), oriundos do Oramento Geral da Unio, para a realizao de atividades de interesse comum dos partcipes fundadas no Programa federal de incentivo autonomia econmica e ao empreendedorismo das mulheres.

A terceira e ltima hiptese ocorre quando o prprio Ministrio ou outro rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica federal detecta necessidades regionais ou locais e entram em contato diretamente com os stakeholders daquela localidade para propor a celebrao de convnios. Nesse caso, cabe quele que foi procurado pelo Ministrio aceitar, ou no, a celebrao do convnio.

2.8. Fases dos convnios

Normalmente os convnios so divididos em 4 partes: a) proposio, b) celebrao, c) execuo e d) prestao de contas. Essas quatro fases possuem vrias etapas internas e especifi cidades que iro variar de acordo com a realidade e o ordenamento jurdico de cada ente federado.

No caso da Unio, todas as quatro fases so processadas por meio do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse SICONV -, um sistema informatizado, institudo pelo Decreto n 6.170/07, com o objetivo de modernizar e aperfeioar a gesto dos convnios federais.

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Com a implantao do SICONV, o processo de celebrao e anlise formal dos convnios fi cou mais gil, efi caz e transparente, uma vez que o sistema aberto consulta pblica,

disponibilizando diversas informaes relevantes para a sociedade. Alm disso, houve uma sensvel reduo dos custos envolvidos em todo o processo e no tempo gasto com a administrao de tais acordos.

Para acessar o SICONV, basta entrar no seguinte stio eletrnico: https://www.convenios.gov.br/portal.

Feita esta breve introduo sobre as fases dos convnios, passa-se a analisar cada uma delas separadamente.

2.8.1 Proposio

A fase inicial de um convnio a proposio. Nessa etapa, o interessado analisa a realidade socioeconmica regional ou local e identifi ca as necessidades de determinada comunidade ou

mesmo da coletividade. Importante ressaltar que, embora na maioria das vezes o interessado seja o rgo ou entidade privada ou pblica (estadual, distrital ou municipal), nada impede que o rgo ou a entidade federal tambm fi gurem nessa posio.

Isso porque, conforme visto no item 3.7, em alguns casos, o prprio Poder Pblico federal poder identifi car uma determinada necessidade social e entrar em contato com os agentes

regionais ou locais propondo a celebrao de convnios.

A fase da proposio dividida em trs etapas: o credenciamento, o cadastramento e a apresentao da proposta de trabalho.

O credenciamento pode ser entendido como o procedimento realizado pelo interessado, diretamente no SICONV, para a obteno de um nome de usurio e uma senha, que o habilite a apresentar propostas de trabalhos.

De acordo com o art. 18, da Portaria Interministerial n 507/11, ser exigido que o interessado informe os seguintes dados no ato do credenciamento:

a) rgos ou entidades pblicas: nome, endereo da sede, endereo eletrnico e nmero de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas - CNPJ, bem como endereo residencial do responsvel que assinar o instrumento;

b) Entidades privadas: razo social, endereo, endereo eletrnico, nmero de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas - CNPJ, transcrio do objeto social da entidade atualizado, relao nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com endereo, nmero e rgo expedidor da carteira de identidade e CPF de cada um deles.

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Aps o credenciamento, tem-se incio a etapa do cadastramento. Este procedimento, por sua vez, consiste na validao dos dados includos no credenciamento, no caso dos rgos e entidades pblicas, e, na apresentao dos documentos referentes qualifi cao jurdica, fi scal, previdenciria, e na capacidade tcnica e operacional, no caso de entidades privadas.

O cadastramento ter validade de um ano, conforme o disposto no art. 21, da Portaria Interministerial n 507/11, e ser realizado no rgo ou entidade concedente ou nas unidades cadastradoras do Sistema de Cadastro Unifi cado de Fornecedores - SICAF a ele vinculadas.

Importante frisar que a pessoa que for realizar o cadastramento dever comprovar o vnculo com a entidade interessada em celebrar o convnio, de acordo com as exigncias constantes na Portaria Interministerial n 507/11.

Alm disso, para as entidades privadas, exige-se a apresentao dos seguintes documentos no ato do cadastramento:

a) Cpia do estatuto ou contrato social registrado no cartrio competente e suas alteraes;

b) Relao nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com Cadastro de Pessoas Fsicas - CPF;

c) Declarao do dirigente mximo da entidade acerca da inexistncia de dvida com o Poder Pblico e de inscrio nos bancos de dados pblicos ou privados de proteo ao crdito;

d) Declarao da autoridade mxima da entidade informando que nenhuma das pessoas relacionadas no inciso II agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, tanto quanto dirigente de rgo ou entidade da administrao pblica, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afi nidade, at o segundo grau (ressalte-se que, para os fi ns da Portaria Interministerial n 507/11, dirigente aquele que possua vnculo com entidade privada sem fi ns lucrativos e detenha qualquer nvel de poder decisrio, assim entendidos os conselheiros, presidentes, diretores, superintendentes, gerentes, dentre outros.

e) Prova de inscrio da entidade no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas - CNPJ pelo prazo mnimo de 3 (trs) anos, quando vier a celebrar o instrumento;

f) Prova de regularidade com as Fazendas Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal e com o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS, na forma da lei; e

g) Comprovante do exerccio nos ltimos 3 (trs) anos, pela entidade privada sem fi ns lucrativos, de atividades referentes matria objeto do convnio ou contrato de repasse que pretenda celebrar com rgos e entidades da administrao pblica federal.

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Realizado o cadastramento, o interessado j estar apto apresentao de propostas.

Tais propostas devero conter, no mnimo, a descrio do objeto a ser executado, a justifi cativa contendo a caracterizao dos interesses recprocos, a relao entre a proposta apresentada e os objetivos e diretrizes do programa federal, a indicao do pblico alvo, do problema a ser resolvido e dos resultados esperados, a estimativa dos recursos fi nanceiros, discriminando o repasse a ser realizado pelo concedente e a contrapartida prevista para o proponente, especifi cando o valor de cada parcela e do montante de todos os recursos, na forma estabelecida em lei, a previso de prazo para a execuo e as informaes relativas capacidade tcnica e gerencial do proponente para execuo do objeto.

Em algumas hipteses admitir-se- a apresentao de propostas apenas com o credenciamento do interessado, sem que ele esteja previamente cadastrado no SICONV.

Recebida a proposta de trabalho, o concedente proceder sua anlise quanto viabilidade e adequao dela aos objetivos do programa federal, notadamente no que diz respeito existncia de interesses recprocos entre os futuros partcipes. Tambm ser verifi cada a qualifi cao tcnica e a capacidade operacional do proponente para a consecuo dos objetivos do convnio.

Caso o concedente aceite a proposta de trabalho, o proponente ser comunicado para incluir o plano de trabalho, aps sanar as pendncias constatadas e regularizar as exigncias assinaladas pelo Poder Pblico. Alm disso ser realizado o pr-empenho dos recursos vinculado proposta.

J na hiptese de recusa da proposta, o concedente registrar o indeferimento no SICONV, comunicar ao proponente e cancelar o empenho, caso este j tenha sido realizado.

O plano de trabalho aceito pelo concedente dever conter, no mnimo, os seguintes dados:

a) Justifi cativa para a celebrao do instrumento;

b) Descrio completa do objeto a ser executado;

c) Descrio das metas a serem atingidas;

d) Defi nio das etapas ou fases da execuo;

e) Cronograma de execuo do objeto e cronograma de desembolso; e

f) Plano de aplicao dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e da contrapartida fi nanceira do proponente, se for o caso.

Alm do plano de trabalho, o proponente apresentar, tambm, o projeto bsico ou o termo de referncia relacionado ao objeto do futuro convnio. A defi nio de projeto bsico e de termo de referncia, para os fi ns da Portaria Interministerial n 507/11, encontra-se em seu artigo 1, 2, incisos XXI e XXVI:

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Projeto bsico: conjunto de elementos necessrios e sufi cientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra ou servio de engenharia e a defi nio dos mtodos e do prazo de execuo;

Termo de referncia: documento apresentado quando o objeto do convnio, contrato de repasse envolver aquisio de bens ou prestao de servios, que dever conter elementos capazes de propiciar a avaliao do custo pela Administrao, diante de oramento detalhado, considerando os preos praticados no mercado da regio onde ser executado o objeto, a defi nio dos mtodos e o prazo de execuo do objeto

Embora a apresentao desses documentos seja realizada juntamente com o plano de trabalho, poder o concedente exigi-los em momento posterior, desde que antes da liberao da primeira parcela dos recursos. O projeto bsico ou o termo de referncia ainda podero ser dispensados no caso de padronizao do objeto, a critrio da autoridade competente do concedente, em despacho fundamentado.

Aps a aprovao da proposta de trabalho, feitas as adequaes solicitadas pelo concedente, aquela, automaticamente, converter-seno plano de trabalho do convnio.

2.8.2 Chamamento pblico

Embora no constitua uma fase autnoma do procedimento de celebrao de convnios, no h como analisar a fase de proposio sem abordar o chamamento pblico.

O artigo 116, da Lei n 8.666/93, estabelece que as disposies daquela Lei aplicam-se, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao. Em razo dessa norma, poder-se-ia imaginar que os convnios deveriam ser precedidos de procedimento licitatrio, assim como os contratos.

No entanto, a doutrina unssona no sentido de que, no caso dos convnios, a realizao de licitao para a celebrao do acordo desnecessria, em regra. De toda forma, o Decreto n 6.170/07, regulamentado pela Portaria Interministerial n 507/11, instituiu o chamamento pblico, que, nada mais do que uma etapa de competio, na qual o concedente selecionar a melhor proposta apresentada para a celebrao do convnio.

No se trata de nova modalidade licitatria, mas sim de procedimento administrativo formal realizado por meio do SICONV em atendimento aos princpios da moralidade, impessoalidade e efi cincia.

Ao de agrar o chamamento pblico, o rgo ou entidade federal dever divulgar o edital, com antecedncia mnima de 15 dias da apresentao das propostas, na primeira pgina do seu stio eletrnico, bem como, no Portal dos Convnios.

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Ressalte-se que, na esfera federal, o chamamento pblico facultativo para a celebrao de convnios com rgo e entidades pblicas e obrigatrio no caso de fi gurar como convenente uma entidade privada.

Na primeira hiptese, qual seja, o chamamento pblico visando celebrao de convnios com rgos ou entidades pblicas, a Portaria Interministerial n 507/11 estabelece que o edital de convocao dever conter, no mnimo, a descrio dos programas a serem executados de forma descentralizada e os critrios objetivos para a seleo do convenente ou contratado, com base nas diretrizes e nos objetivos dos respectivos programas.

J no caso de convnios com entidades privadas, o edital de chamamento pblico dever apresentar, ao menos, as seguintes informaes:

a) Especifi cao do objeto da parceria;

b) Datas, prazos, condies, local e forma de apresentao das propostas;

c) Datas e critrios objetivos de seleo e julgamento das propostas;

d) Exigncia de declarao da entidade proponente de que apresentar, para celebrao do instrumento, comprovante do exerccio, nos ltimos 3 (trs) anos de atividades referentes matria objeto do convnio ou termo de parceria que pretenda celebrar com rgo ou entidade, nos termos do 7 deste artigo;

e) Valor previsto para a realizao do objeto da parceria; e

f) Previso de contrapartida, quando cabvel.

Recebidas as propostas, o concedente ir analis-las de acordo com os critrios objetivos previamente estabelecidos no edital de chamamento pblico, os quais devero levar em conta a capacidade tcnica e operacional do proponente para a execuo do objeto da parceria e a adequao da proposta apresentada ao objeto da parceria, inclusive quanto aos custos cronograma e resultados previstos.

Conquanto o chamamento seja obrigatrio para os convnios a serem celebrados com entidades privadas, o artigo 9, da Portaria Interministerial n 507/11, estabeleceu trs hipteses em que ele poder ser dispensado:

Art. 9 O titular do rgo ou da entidade concedente poder, mediante deciso fundamentada, excepcionar a exigncia prevista no art. 8 nas seguintes situaes:

I - nos casos de emergncia ou calamidade pblica, quando caracterizada situao que demande a realizao ou manuteno de convnio, termo de parceria ou contrato de repasse pelo prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao da vigncia do instrumento;

II - para a realizao de programas de proteo a pessoas ameaadas ou em situao que possa comprometer sua segurana; e

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III - nos casos em que o projeto, atividade ou servio objeto do convnio ou contrato de repasse j seja realizado adequadamente mediante parceria com a mesma entidade h pelo menos cinco anos e cujas respectivas prestaes de contas tenham sido devidamente aprovadas.

2.8.3 Celebrao

A segunda fase dos convnios a celebrao. Uma vez aprovado o plano de trabalho, o concedente ir verifi car se o futuro convenente apresenta todas as condies para a celebrao do acordo e se ele no se enquadra em qualquer das vedaes expressamente previstas nos normativos aplicveis espcie.

Com o intuito de garantir a lisura do convnio a ser celebrado e resguardar o patrimnio pblico, o art. 38, da Portaria Interministerial n 507/11, estabeleceu uma srie de condies a serem cumpridas pelos convenentes para que seja celebrado o acordo. De forma sinttica, tais condies so as seguintes:

a) Demonstrao do exerccio da Plena Competncia Tributria;

b) Regularidade Previdenciria;

c) Regularidade quanto a Tributos e Contribuies Federais e Dvida Ativa da Unio;

d) Regularidade quanto a Contribuies Previdencirias;

e) Regularidade perante o Cadastro Informativo dos Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (CADIN);

f) Regularidade quanto a Contribuies para o FGTS;

g) Regularidade quanto Prestao de Contas de Recursos Federais Recebidos;

h) Regularidade em relao Adimplncia Financeira em Emprstimos e Financiamentos concedidos pela Unio, e administrados pela Secretaria do Tesouro Nacional;

i) Aplicao mnima de recursos na rea da Educao;

j) Aplicao mnima de recursos na rea da Sade;

k) Publicao e remessa tempestivas ao Tribunal de Contas do Relatrio de Gesto Fiscal e do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria;

l) Inexistncia de vedao ao recebimento de transferncia voluntria por descumprimento dos limites de despesa total com pessoal, dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, do limite de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita e do limite de inscrio em Restos a Pagar, aplicvel para o ltimo ano do mandato;

m) Encaminhamento das Contas Anuais para a consolidao das contas dos Entes da Federao relativas ao exerccio anterior;

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n) Comprovao de que as Despesas de Carter Continuado Derivadas do Conjunto das Parcerias Pblico-Privadas j contratadas no ano anterior limitam-se a 3% (trs por cento) da receita corrente lquida do exerccio e se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subseqentes limitam-se a 3% (trs por cento) da receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios;

o) Comprovao da regularidade quanto ao Pagamento de Precatrios Judiciais,

p) Comprovao de divulgao da execuo oramentria e fi nanceira por meio eletrnico de acesso ao pblico e de informaes pormenorizadas relativas receita e despesa;

q) Inexistncia de situao de vedao ao recebimento de transferncias voluntrias.

Alm dessas condies para celebrao, o art. 10, da citada Portaria Interministerial, ainda estabelece diversas situaes em que vedada a celebrao de acordos com o rgo ou entidade federal. Tais vedaes dizem respeito tanto pessoa do proponente como ao objeto do convnio:

Art. 10. vedada a celebrao de convnios:

I - com rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e

Municpios cujo valor seja inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais) ou, no caso de execuo de obras e servios de engenharia, exceto elaborao de projetos de engenharia, nos quais o valor da transferncia da Unio seja inferior a R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais);

II - com entidades privadas sem fi ns lucrativos que tenham como dirigente agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, tanto quanto dirigente de rgo ou entidade da administrao pblica, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afi nidade, at o segundo grau;

III - entre rgos e entidades da Administrao Pblica federal, casos em que devero ser fi rmados termos de cooperao;

IV - com rgo ou entidade, de direito pblico ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convnios celebrados com rgos ou entidades da Administrao Pblica Federal, ou irregular em qualquer das exigncias desta Portaria;

V - com pessoas fsicas ou entidades privadas com fi ns lucrativos;

VI - visando realizao de servios ou execuo de obras a serem custeadas, ainda que apenas parcialmente, com recursos externos sem a prvia contratao da operao de crdito externo;

VII - com entidades pblicas ou privadas cujo objeto social no se relacione s caractersticas do programa ou que no disponham de condies tcnicas para executar o convnio; e

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VIII - com entidades privadas sem fi ns lucrativos que no comprovem ter desenvolvido, nos ltimos trs anos, atividades referentes matria objeto do convnio; e

IX - com entidades privadas sem fi ns lucrativos que tenham, em suas relaes anteriores com a Unio, incorrido em pelo menos uma das seguintes condutas:

a) omisso no dever de prestar contas;

b) descumprimento injustifi cado do objeto de convnios, contratos de repasse ou termos de parceria;

c) desvio de fi nalidade na aplicao dos recursos transferidos;

d) ocorrncia de dano ao Errio; ou

e) prtica de outros atos ilcitos na execuo de convnios, contratos de repasse ou termos de parceria.

Vale ressaltar que uma das vedaes diz respeito ao valor do convnio. Atualmente, o concedente federal somente fi rmar convnios, cuja transferncia da Unio seja superior a R$100.000,00 ou, no caso de execuo de obras e servios de engenharia, superior a R$250.000,00.

Uma vez constatado que o interessado cumpre todas as condies de celebrao e no se enquadra em nenhuma hiptese de vedao, passa-se formalizao do termo de convnio entre o rgo ou entidade federal e o rgo ou entidade pblicos ou privados.

Para tanto, a Portaria Interministerial n 507/11 estabelece algumas clusulas que, necessariamente, devero constar em todos os convnios. No prembulo, por exemplo, a referida norma prev que haver meno numerao sequencial no SICONV, a qualifi cao completa dos partcipes e a fi nalidade do acordo.

J no corpo do convnio, as clusulas obrigatrias so aquelas previstas no artigo 43, da Portaria Interministerial n 507/11:

Art. 43. So clusulas necessrias nos instrumentos regulados por esta Portaria as que estabeleam:

I - o objeto e seus elementos caractersticos, em consonncia com o Plano de Trabalho, que integrar o termo celebrado independentemente de transcrio;

II - as obrigaes de cada um dos partcipes;

III - a contrapartida, quando couber, e a forma de sua aferio quando atendida por meio de bens e servios;

IV as obrigaes do interveniente, quando houver, sendo vedada execuo de atividades previstas no Plano de Trabalho;

V - a vigncia, fi xada de acordo com o prazo previsto para a consecuo do objeto e em funo das metas estabelecidas;

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VI - a obrigao de o concedente prorrogar de ofcio a vigncia do instrumento antes do seu trmino, quando der causa a atraso na liberao dos recursos, limitada a prorrogao ao exato perodo do atraso verifi cado;

VII - a prerrogativa do rgo ou entidade transferidor dos recursos fi nanceiros assumir ou transferir a responsabilidade pela execuo do objeto, no caso de paralisao ou da ocorrncia de fato relevante, de modo a evitar sua descontinuidade;

VIII - a classifi cao oramentria da despesa, mencionando se o nmero e data da Nota de Empenho ou Nota de Movimentao de Crdito e declarao de que, em termos aditivos, indicar-se-o os crditos e empenhos para sua cobertura, de cada parcela da despesa a ser transferida em exerccio futuro;

IX - o cronograma de desembolso conforme o Plano de Trabalho, incluindo os recursos da contrapartida pactuada, quando houver;

X - a obrigatoriedade de o convenente ou contratado incluir regularmente no SICONV as informaes e os documentos exigidos por esta Portaria, mantendo-o atualizado;

XI - a obrigatoriedade de restituio de recursos, nos casos previstos nesta Portaria;

XII - no caso de rgo ou entidade pblica, a informao de que os recursos para atender s despesas em exerccios futuros, no caso de investimento, esto consignados no plano plurianual ou em prvia lei que os autorize;

XIII - a obrigao do convenente de manter e movimentar os recursos na conta bancria especfi ca do convnio ou contrato de repasse em instituio fi nanceira controlada pela Unio, quando no integrante da conta nica do Governo Federal;

XIV - a defi nio, se for o caso, do direito de propriedade dos bens remanescentes na data da concluso ou extino do instrumento, que, em razo deste, tenham sido adquiridos, produzidos, transformados ou construdos, respeitado o disposto na legislao pertinente;

XV - a forma pela qual a execuo fsica do objeto ser acompanhada pelo concedente, inclusive com a indicao dos recursos humanos e tecnolgicos que sero empregados na atividade ou, se for o caso, a indicao da participao de rgos ou entidades previstos no 2 do art. 67 desta Portaria;

XVI - o livre acesso dos servidores dos rgos ou entidades pblicas concedentes e os do controle interno do Poder Executivo Federal, bem como do Tribunal de Contas da Unio aos processos, documentos, informaes referentes aos instrumentos de transferncias regulamentados por esta Portaria, bem como aos locais de execuo do objeto;

XVII - a faculdade dos partcipes rescindirem o instrumento, a qualquer tempo;

XVIII - a previso de extino obrigatria do instrumento em caso de o Projeto Bsico no ter sido aprovado ou apresentado no prazo estabelecido, quando for o caso;

XIX - a indicao do foro para dirimir as dvidas decorrentes da execuo dos convnios, contratos ou instrumentos congneres, estabelecendo a obrigatoriedade

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da prvia tentativa de soluo administrativa com a participao da Advocacia-Geral da Unio, em caso de os partcipes serem da esfera federal, administrao direta ou indireta, nos termos do art. 11 da Medida Provisria n 2.180-35, de 24 de agosto de 2001;

XX - a obrigao de o convenente ou o contratado inserir clusula nos contratos celebrados para execuo do convnio ou contrato de repasse que permitam o livre acesso dos servidores dos rgos ou entidades pblicas concedentes, bem como dos rgos de controle, aos documentos e registros contbeis das empresas contratadas, na forma do art. 56 desta Portaria;

XXI - a sujeio do convnio ou contrato de repasse e sua execuo s normas do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, bem como do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, e a esta Portaria;

XXII - a previso de, na ocorrncia de cancelamento de Restos a Pagar, que o quantitativo possa ser reduzido at a etapa que apresente funcionalidade;

XXIII - a forma de liberao dos recursos ou desbloqueio, quando se tratar de contrato de repasse;

XXIV - a obrigao de prestar contas dos recursos recebidos no SICONV;

XXV - o bloqueio de recursos na conta corrente vinculada, quando se tratar de contrato de repasse;

XXVI - a responsabilidade solidria dos entes consorciados, nos instrumentos que envolvam consrcio pblico;

XXVII - o prazo para apresentao da prestao de contas; e

XXVIII - as obrigaes da unidade executora, quando houver.

Antes, contudo, da assinatura do convnio, o concedente submeter a minuta do acordo para a anlise e manifestao dos rgos tcnico e jurdico integrantes de sua estrutura administrativa.

No ato da assinatura importante observar que, na hiptese de convnios com entidades privadas, o acordo dever ser assinado diretamente pelo Ministro de Estado ou pelo dirigente mximo da entidade da administrao pblica federal concedente, sendo expressamente vedada a delegao dessa atribuio.

O convnio assinado seguir, ento, para a publicao no Dirio Ofi cial da Unio, que ser providenciada pelo concedente, no prazo de at 20 (vinte) dias a contar de sua assinatura. Alm disso, o concedente notifi car, no prazo de at 10 (dez) dias, a celebrao do instrumento Assemblia Legislativa ou Cmara Municipal do convenente, conforme o caso.

E mais: o convenente dever dar cincia da celebrao ao conselho local ou instncia de controle social da rea vinculada ao programa de governo que originou a transferncia, quando houver.

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2.8.4 Contrapartida

Um dos elementos presentes na maioria dos convnios a contrapartida. Embora as normas federais no apresentem um conceito para este elemento, a contrapartida o aporte de recursos, fi nanceiros ou no, do convenente para a execuo do objeto do convnio de sada.

Na prtica, a contrapartida do convenente corresponde a um valor fi nanceiro, previamente defi nido no convnio, proveniente do seu patrimnio e destinado execuo dos objetivos acordados pelos partcipes.

No entanto, o art. 60, da Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2014, novamente disps que as transferncias voluntrias para outros entes da federao dependero, exclusivamente, de contrapartida. Dessa forma, no exerccio fi nanceiro de 2014, a Unio no poder celebrar convnios com outros entes federados sem a previso expressa de contrapartida do convenente.

Para as entidades privadas permanece sendo facultativa a fi xao de contrapartida.

O valor da contrapartida depender do valor total do convnio. A Lei de Diretrizes Oramentrias da Unio para o exerccio de 2014 estabeleceu uma margem percentual da contrapartida tomando como base o valor do repasse, a capacidade fi nanceira do convenente e o seu ndice de Desenvolvimento Humano:

Art. 60, 1 - A contrapartida, exclusivamente fi nanceira, ser estabelecida em termos percentuais do valor previsto no instrumento de transferncia voluntria, considerando-se a capacidade fi nanceira da respectiva unidade benefi ciada e seu ndice de Desenvolvimento Humano - IDH, tendo como limite mnimo e mximo:

I - no caso dos Municpios:

a) 0,1% (um dcimo por cento) e 4% (quatro por cento) para Municpios com at cinquenta mil habitantes;

b) 0,2% (dois dcimos por cento) e