Aprobat:prin Hotărîrea Curții de Conturi

nr. 41 din 28 octombrie 2015

RAPORTUL auditului performanței

,,Întrunește cadrul decizional de bugetare a investițiilor publicecriteriile aferente realizării priorităților strategice?”

Lista abrevierilorAbrevierea Termenul abreviat APC Autorități Publice CentraleAAPL Autorități ale administrației publice locale AAM Agenția Apele MoldoveiAIPA Agenția de Intervenție și Plăți pentru AgriculturăADR Agenția de Dezvoltare RegionalăARFC Agenția Relații Funciare și CadastruAȘM Academia de Științe a MoldoveiAM Agenția MoldsilvaANSA Agenția Națională pentru Siguranța AlimentelorAPP Agenția Proprietății PubliceARM Agenția Rezerve MaterialeBNS Biroul Național de StatisticăBERD Banca Europeană pentru Reconstrucție și DezvoltareBEI Banca Europeană de InvestițiiBM Banca MondialăBUAT Bugetul Unității Administrativ-TeritorialeBPN Bugetul Public NaționalBS Bugetul de StatCA Consiliul de AdministrațieCBTM Cadrul Bugetar pe Termen MediuCIPS Comitetul interministerial pentru planificare strategică CNCDR Consiliul Național de Coordonare a Dezvoltării RegionaleCNO Comitetul Național OlimpicCRDV Centrul Republican de Diagnostică VeterinarăCRIS „Registru” Centrul Resurselor Informaționale de Stat „Registru”CRARA Centrul Republican pentru Ameliorarea și Reproducția AnimalelorCCIEADP Centrul de Carantină, Identificare, Expertize de Arbitraj și Dezinfectare a

ProducțieiCCRM Curtea de Conturi a Republicii MoldovaCSȘDP (AȘM) Consiliul Suprem pentru Știință și Dezvoltare TehnologicăCS Cancelaria de StatCSM Consiliul Superior al Magistraturii CSPLN Centrul Sportiv de Pregătire a Loturilor NaționaleDAMEP Direcția Analiză, Monitorizare și Evaluare a PoliticilorDIP Departamentul Instituțiilor PenitenciareDUP Documentul unic de program CPM Corporația Provocările MileniuluiFAOAM Fondul Asigurărilor Obligatorii de Asistență MedicalăFPM Fondul Provocările MileniuluiFISM Fondul de Investiții Sociale din MoldovaFEN Fondul Ecologic Național

1

FEE Fondul de Eficiență EnergeticăFNDR Fondul Național de Dezvoltare RegionalăHCC Hotărîrea Curții de ConturiHG Hotărîrea GuvernuluiHP Hotărîrea ParlamentuluiIES Inspectoratul Ecologic de StatIFAD International Fund for Agricultural DevelopmentIP Instituție PublicăIMSP Instituție Medico-Sanitară PublicăÎS Întreprindere de StatMAIA Ministerul Agriculturii și Industriei AlimentareMS Ministerul SănătățiiMDRC Ministerul Dezvoltării Regionale și ConstrucțiilorMM Ministerul MediuluiMAI Ministerul Afacerilor InterneMAEIE Ministerul Afacerilor Externe și Integrării EuropeneMA Ministerul ApărăriiMC Ministerul CulturiiMTS Ministerul Tineretului și SportuluiMJ Ministerul JustițieiMEc Ministerul EconomieiMEd Ministerul EducațieiMF Ministerul Finanțelor MMPSF Ministerul Muncii, Protecției Sociale și FamilieiMTIC Ministerul Tehnologiei Informației și ComunicațiilorMTID Ministerul Transporturilor și Infrastructurii DrumurilorOECD Organization for Economic Co-operation and DevelopmentOIM Organizația Internațională pentru MigrațieONG Organizația non-guvernamentalăPIB Produsul Intern BrutPIF Punct de Inspecție la FrontierăPF Poliția de FrontierăRM Republica MoldovaSA Societate pe AcțiuniSIS Serviciul de Informații și SecuritateSSC Serviciul Stare CivilăSSVEPC Serviciul de Stat pentru Verificarea și Expertizarea Proiectelor în ConstrucțiiSV Serviciul VamalSUA Statele Unite ale AmericiiSTI Stație tehnică de irigareUE Uniunea EuropeanăUASM Universitatea Agrară de Stat din MoldovaUSMF Universitatea de Stat de Medicină și FarmacieUIP Unitatea de Implementare a Proiectului finanțat din surse externeUIPAAC Unitatea de Implementare a Proiectelor de aprovizionare cu apă și canalizareUCIP Unitatea Consolidată de Implementare a Proiectelor UCIMPA Unitatea Consolidată de Implementare și Monitorizare a Proiectelor Agricole

finanțate de Banca MondialăUTM Universitatea Tehnică din Moldova

2

REZUMAT Autoritățile publice nu au asigurat elaborarea și aprobarea Strategiilor naționale,

sectoriale și intersectoriale de dezvoltare, precum și a planurilor de acțiuni aferente în corespundere cu bunele practici internaționale. Astfel, obiectivele din Strategii și acțiunile aferente nu sunt prioritizate și corelate cu sursele bugetare disponibile. Ca urmare, propunerile de investiții nu au legătură (clară/vizibilă) cu politicile și strategiile guvernamentale existente.

Autoritățile de resort nu demonstrează că dețin controlul corespunzător asupra programului său de dezvoltare, iar cheltuielile, inclusiv investiționale, de regulă, sunt finanțate în regim ad-hoc și nesistemic.

APC inițiază proiecte investiționale în lipsa studiilor de fezabilitate, de impact și fără certitudini documentate privind angajamentele ferme din partea Guvernului pentru un suport financiar sustenabil. În condițiile unei crize sistemice de strategii strict corelate cu resursele financiare disponibile, angajarea investițiilor nu contribuie la dezvoltarea economico-financiară susținută, dar, dimpotrivă, reclamă imobilizare contraproductivă și risipă.

Deficitul de viziuni complementare și uniforme, cu obiective măsurabile și suport financiar sustenabil, a generat multiple abordări și practici manageriale defectuoase privind investițiile publice, care în nici un caz nu sunt conforme principiilor bunei guvernări și bunei gestiuni financiare. Totodată, aceste sisteme de management al investițiilor, deși sunt destinate pentru implementarea investițiilor, nu asigură o monitorizare conformă a procesului investițional și aproape deloc nu sunt orientate spre evaluarea impactului investiției. Ca urmare, nu se cunoaște dacă implementarea obiectului investițional a meritat eforturile depuse (inclusiv bugetare).

MF nu a asigurat elaborarea/aprobarea unor norme metodologice clare și exhaustive privind capitalizarea investițiilor publice și evidența acestora atît la fondator, cît și la întreprinderile și instituțiile publice din subordine. Ca urmare, APC și MF nu dispun de informații veridice privind proiectele investiționale nefinalizate, iar valoarea din evidență a obiectivelor finalizate nu reflectă corect investițiile efectuate.

Deficiențele constatate sunt determinate de neimplementarea de către autoritățile publice, începînd cu 26.11.2011, a sistemului de management financiar și control, precum și de ignorarea recomandărilor și cerințelor înaintate de Curtea de Conturi în urma auditurilor precedente.

I. OBIECTIVELE AUDITULUIInvestițiile, mai cu seamă cele publice, reprezintă resursele destinate dezvoltării potențialului

economic, cu impact financiar și social. În același timp, potrivit rigorilor managementului financiar, este imperios necesar de respectat anumite reguli aferente procesului investițional, în mod special întrunirea criteriilor de cost-eficiență și îmbinarea disciplinei financiare cu prioritățile strategice într-o manieră accesibilă și transparentă.

Scopul misiunii de audit a constat în evaluarea sistemelor și practicilor aplicate la inițierea și aprobarea proiectelor investiționale la scară națională, stabilirea eficienței gestionării resurselor financiare și verificarea relevanței raportării deciziilor instituționale la criteriile prestabilite de cost-eficiență și impact în domeniul respectiv.

Auditul a evaluat dacă sistemul de management financiar în domeniul investițiilor publice, care există în cadrul APC, este unul aliniat bunelor practici internaționale și dacă cadrul decizional de bugetare a investițiilor publice întrunește criteriile aferente realizării priorităților strategice; a cuantificat cauzele, slăbiciunile și devierile de la principiile bunei guvernanțe; în spiritul respectării disciplinei financiare, a formulat recomandări aferente îmbunătățirii gestiunii resurselor publice respective.

Pornind de la faptul că reconsiderarea și eficientizarea managementului investițiilor publice constituie un element-cheie în economia țării, misiunea de audit s-a concentrat asupra relevanței faptului dacă procesele de administrare/reglementare/ monitorizare a instituțiilor de profil sunt implementate în modul care să asigure eficiența gestionarii resurselor publice, respectiv, impactul economic și social. În acest sens, misiunea de audit a avut următoarele subobiective:

I. Propunerile de buget pentru investiții corespund priorităților strategice de dezvoltare naționale, sectoriale și regionale/locale?

3

II. Sistemul de interacțiune a procesului de elaborare a politicilor în domeniul investițiilor cu procesul bugetar este unul funcțional și eficient?

III. Cadrul decizional de promovare a proiectelor investiționale întrunește clauzele aferente rezultatelor cu impact prestabilit?

IV. Procesul de monitorizare a proiectelor investiționale asigură economicitatea, eficiența și eficacitatea resurselor alocate?

Întrebările de audit În scopul colectării unor probe de audit suficiente, pertinente și fiabile, au fost formulate

următoarele întrebări de audit, detaliate prin subîntrebările de audit (indicate în Anexa nr.1 la prezentul Raport):

1. Obiectivele investiționale rezultă din obiectivele strategice naționale?2.Prioritizarea și bugetarea investițiilor asigură continuitatea lor și conformarea la

strategiile sectoriale/ regionale?3. Cum sunt fundamentate investițiile? 4. Care sunt factorii care determină tergiversarea termenelor de executare a investițiilor și

majorarea costului și volumului lucrărilor? 5. Cum este monitorizat procesul de implementare a investiției?6. Care este impactul investiției? Răspunzînd la aceste întrebări, echipa de audit a stabilit cauzele care au generat obținerea

rezultatelor subperformante, a emis instituțiilor interesate recomandările respective în așa mod, ca să lichideze pe viitor aceste cauze și să contribuie fără echivoc la o gestiune eficientă a resurselor financiare.

Limitele de auditMisiunea de audit a fost realizată prin chestionarea a 23 APC care au gestionat fonduri

publice pentru cheltuieli capitale finanțate din BS, dintre care la 20 APC s-a desfășurat acumularea probelor de audit.

De menționat că misiunea de audit s-a limitat, în principal, la auditarea procesului de planificare și aprobare a investițiilor publice, evaluarea corespunderii impactului prestabilit cu cel efectiv (pentru obiectivele investiționale date în exploatare). Misiunea de audit nu a verificat procesul de executare a investițiilor, probele de audit la acest capitol servind rapoartele precedente ale Curții de Conturi. Astfel, obiectivul IV, întrebările 5 și 6 au fost abordate doar în unele cazuri.

Criteriile de auditAvînd în vedere indispensabilitatea evaluării performanței, precum și caracterul obiectiv,

relevant, rezonabil și realizabil, drept surse ale criteriilor de audit au servit actele legislative și normative ce reglementează realizarea activităților (atribuțiilor și sarcinilor) de către autoritățile administrației publice centrale și locale, standardele și măsurile adoptate, angajamentele asumate în ceea ce privește rezultatele, precum și bunele practici internaționale, inclusiv:

1) Legea nr.181 din 25.07.20141 (art.40 și art.41);2) Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.20132;3) Proiectul Instrucțiunii de pregătire a proiectelor în sectorul public (elaborat cu suportul

BM); 4) Strategiile naționale și sectoriale, cu planurile de acțiuni aferente; 5) Buna practică a sistemului investițional din Finlanda și experiența generalizată a statelor

membre ale OECD.Auditul a fost efectuat în conformitate cu Standardele Internaționale de Audit3 (ISSAI 100,

ISSAI 400), precum și cu Manualul de audit al performanței.În efectuarea acestui audit, echipa de audit a fost îndrumată de experții străini din cadrul

Proiectului Twinning „Consolidarea și întărirea auditului public extern în Republica Moldova”.

1 Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 (în continuare - Legea nr.181 din 25.07.2014).2 Regulamentul cu privire la proiectele de investiții capitale publice, aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013 (în continuare- Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013).3 Hotărîrea Curții de Conturi nr.60 din 11.12.2013 „Cu privire la aplicarea Standardelor Internaționale de Audit ale Instituțiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curții de Conturi”; Hotărîrea Curții de Conturi nr.7 din 10.03.2014 „Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

4

Domeniul de aplicare și metodologia auditului sînt descrise detaliat în Anexa nr.1 la prezentul Raport.

II. INFORMAȚIE GENERALĂEficiența utilizării mijloacelor financiare în investiții publice este o provocare pentru toate

țările, inclusiv pentru cele dezvoltate și cu un sistem democratic avansat, cu atît mai mult pentru Republica Moldova.

Provocările/problemele de administrare a procesului investițional pot compromite în multe și variate moduri obiectul investițional. Acestea includ capacitatea slabă de identificare a viziunilor strategice de dezvoltare și absența unui plan sustenabil de dezvoltare. În plus, fără un management eficient al investițiilor, chiar si cele mai viabile investiții pot fi compromise. De asemenea, interacțiunea nepotrivită cu autoritățile publice locale, sau cu alți actori implicați în procesul investițional, pot submina proiectul investițional. Deseori aptitudinile slabe legate de întreg ciclul de implementare a investițiilor pot deregla procesul de pregătire și executare a investiției.

Deciziile investiționale tind să capete o conotație politică și/sau administrativă, acestea fiind adoptate în mod arbitrar, și, respectiv, resursele angajate nu înregistrează impactul de rigoare. O slăbiciune generală este stabilirea criteriilor de performanță a investiției, ceea ce face dificilă utilizarea diferitor instrumente de evaluare. De asemenea, diversele reguli ale cadrului regulator, cum ar fi ale celor de bugetare și contabil, pot genera alegerea unei investiții neoptimale.

Instabilitatea cadrului regulator și instituțional, de regulă, împiedică luarea unor decizii pe termen lung. Achizițiile în cadrul procesului investițional sunt supuse unor riscuri inerente de fraudă și corupție. Experiența relevă că interesele gen lobby deseori contravin celor economice, impactul fiind din start unul contrariu.

Obiectivele acestui Raport constituie asigurarea dacă programele investiționale sunt întocmite în corespundere cu necesitățile reale, într-o manieră cost-eficientă și transparentă, pentru garantarea încrederii cetățenilor că punctul lor de vedere a fost luat în considerație.

La rîndul său, cadrul decizional trebuie să asigure elaborarea unei metodologii de analiză a provocărilor/problemelor și de stabilire a diferitor opțiuni de rezolvare a lor, care ar servi ca ghid în cadrul elaborării deciziilor investiționale finale, în condițiile celor 2 componente: i) lista provocărilor/problemelor de administrare a mediului investițional și ii) opțiunile/deciziile care vor ghida luarea deciziilor la nivel național și sectorial.

Precondițiile de administrare a procesului investițional sunt:1. o viziune/strategie națională de dezvoltare aprobată pe termen lung, care să ia în

considerație provocările multidimensionale;2. cadrul regulator, principiile și procesul, care urmează să încurajeze dezvoltarea

sustenabilă și accesibilă, managementul și renovarea infrastructurii;3. procesul de management al proiectelor investiționale, care trebuie să fie centrat pe

utilizator; să fie ales în baza consultațiilor profunde, angajamentelor structurate și accesului la informații; să fie axat pe necesitățile utilizatorului/beneficiarului;

4. coordonarea între diferite niveluri de guvernanță în condiții clare și axată pe reguli și performanță. Coordonarea în interiorul diferitor niveluri de jurisdicție trebuie să balanseze între viziunile sectoriale și interesele generale;

5. aptitudini și proceduri conforme, pentru a asigura garantarea riguroasă a proiectelor, accesibilitatea, eficiența și transparența;

6. evaluarea proiectelor, bazată pe date, cu asigurarea unei balansări între eficiență și proceduri;

7. un sistem investițional care să asigure focusarea pe performanță în toată perioada de activitate/viață a proiectului;

8. un plan de activități de contracarare a corupției la orice etapă a procesului investițional, de sporire a integrității și de fortificare a mecanismelor anticorupție;

9. alegerea modalității de implementare a investiției trebuie să integreze aspectele politice, sectoriale și strategice.

Investițiile sunt piatra de temelie pentru puterea economică a țării, care are impact direct asupra dezvoltării umane, incluziunii sociale, sustenabilității mediului înconjurător, acestea fiind

5

deopotrivă importante atît pentru Guvern, cît și pentru cetățeni. Pentru guvernele din întreaga lume și cetățenii pe care îi reprezintă contează să fie o infrastructură dezvoltată, care să asigure prestarea calitativă a serviciilor publice – în transport, educație, sănătate, cultură, precum și în alte domenii ce afectează viața cetățenilor.

Prin buna guvernanță a procesului investițional se înțelege cadrul instituțional-decizional, procedural și instrumentele aferente unei gestiuni exemplare folosite de structurile guvernamentale pentru a asigura punerea la dispoziția publicului și sectorului public a obiectelor investiționale. Prin urmare, aceasta se referă atît la interacțiunea dintre instituțiile publice, cît și la sincronizarea cu sectorul privat, beneficiarii și cetățenii, acoperind tot ciclul investițional, cele mai multe activități fiind la etapa de planificare și de luare a deciziilor de implementare a proiectelor.

Sursele de finanțare a majorității proiectelor de investiții publice sunt bugetul de stat și sursele externe. Conform prevederilor legilor bugetare pe anii 2011-2014, au fost aprobate următoarele alocații pentru obiecte investiționale:

Informații privind alocațiile pentru cheltuieli capitale în perioada 2011-2014 mil. lei

Indicatori: 2011 2012 2013 2014 TOTAL1. PIB (mld. lei) 82,3 88,2 99,9 111,5 381.92. Cheltuieli totale ale BS 20004,2 21675,3 23900,8 29347,7 94928,03. Surse externe totale, inclusiv: 2668,9 3231,7 3164,2 6004,0 15068,83.1.1. Împrumuturi 1133,5 1763,2 1271,3 2177,7 6345,73.1.2. Granturi 1535,4 1468,5 1892,9 3826,3 8723,13.2.1. Proiecte 1368,6 2016,9 2360,5 3933,1 9679,13.2.2. Susținerea BS 1300,3 1214,8 803,7 2070,9 5389,74. Total cheltuieli capitale (rectificat) 3469,4 4030,7 5971,2 7651,1 21122,44.1. Total cheltuieli capitale (241+243+271+291) (executat BPN) 3961,1 5082,4 6471,7 8697,2 24212,44.1.1. AAPL, inclusiv: 1003,4 970,9 1308,4 2589,5 5872,2Investiții capitale 327,8 342,4 469,0 723,3 1862,6Reparații capitale 471,8 522,8 680,0 1476,7 3151,3Transferuri capitale în interiorul țării 69,0 92,6 151,5 206,8 519,8Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe

134,7 13,1 7,9 182,7 338,4

4.1.2. APC, inclusiv: 2957,7 4111,5 5163,3 6107,7 18340,2Investiții capitale 215,2 240,1 120,6 199,4 775,3Reparații capitale 239,4 313,0 348,3 247,9 1148,7Transferuri capitale în interiorul țării 1255,9 1629,3 2125,8 1873,2 6884,0Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe

1247,3 1929,1 2568,6 3787,2 9532,2

5. Investiții capitale (rectificat) 692,4 1088,1 1871,0 2512,3 6160,65.1.1. Componenta de bază 239,6 233,0 164,3 305,5 942,45.1.2. Mijloace speciale 27,4 21,5 0,8 16,5 66,25.1.3. Fonduri speciale 0,1 0,03 - 4,4 4,55.1.4. Proiecte finanțate din granturi și credite externe 425,2 833,6 1705,9 2186,0 5150,75.2.1. Autorități centrale (53 ordonatori principali de alocații) 555,2 976,1 1708,1 2015,9 5255,35.2.2. Autorități locale (circa 900 de ordonatori principali de alocații):

137,2 112,0 159,7 496,4 905,3

- Investiții capitale 37,4 32,3 42,5 144,3 256,5- Reparații capitale 99,3 78,7 113,2 344,1 635,3- Alte cheltuieli 0,5 1,0 4,0 8,0 13,5

Cadrul instituțional al gestiunii investițiilor publice include Guvernul - responsabil de stabilirea priorităților de guvernare și asigurarea resurselor financiare pentru implementarea politicilor aferente; CS – responsabilă de coordonarea procesului de planificare strategică; APC – responsabile de elaborarea strategiilor sectoriale și de gestionarea resurselor alocate în conformitate cu prioritățile guvernamentale aprobate; MF – responsabil de elaborarea CBTM și a legii bugetare anuale. Competențele detaliate ale autorităților publice centrale și locale în domeniul investițional sunt expuse în Anexa nr.2 la Raportul de audit.

În prezentul Raport sînt elucidate principalele constatări și concluzii ale auditului, considerîndu-le relevante pentru toate părțile interesate (Parlament, Guvern, ministerele de resort, alte autorități publice etc.). Totodată, formarea unei imagini de ansamblu asupra deficiențelor în procesul investițiilor publice va permite sporirea responsabilității participanților în acest proces, identificarea unor pîrghii suplimentare care ar facilita și eficientiza folosirea rațională a resurselor

6

financiare alocate în acest domeniu, în scopul asumării/realizării impactului și obținerii de plusvaloare.

III. SUMARUL CONSTATĂRILOR Se atestă că alocarea și utilizarea mijloacelor pentru investiții nu se bazează pe setul

adițional de reglementări constitutive sistemice. Evaluările efectuate de echipa de audit au relevat multiple deficiențe în sistemul de management financiar al investițiilor publice, în special al celui aferent etapei de planificare a investițiilor, resursele financiare alocate nefiind orientate spre rezultate și impact.

Urmare acțiunilor de audit derulate, au fost identificate punctele slabe care au generat impedimente semnificative în realizarea principiilor eficienței și eficacității, astfel resursele alocate necontribuind la atingerea unor obiective strategice.

Astfel,1. absența unor viziuni strategice de dezvoltare a țării în condițiile existente, precum neidentificarea și, respectiv, necorelarea priorităților naționale/sectoriale cu resursele materiale/financiare disponibile, a generat o „inflație” de strategii ramurale/sectoriale dispersate și nesustenabile din punct de vedere financiar;2. o situație similară se atestă și la nivel local, unde doar 1% din totalul localităților dispun de planuri urbanistice actualizate, iar strategiile de dezvoltare socio-economice conțin prevederi (intenții) generale, care nu au la bază resursele necesare și parametrii de impact;3. lipsesc planuri de acțiuni conforme de realizare a strategiilor adoptate, care ar indica exhaustiv măsurile concrete ce urmează a fi întreprinse pentru realizarea obiectivelor strategice, autoritățile și entitățile responsabile de implementarea acestor măsuri, ar delimita acțiunile operaționale (curente) de cele de dezvoltare (investiționale), ar evalua resursele necesare (inclusiv financiare) pentru realizarea acestor acțiuni;4. nu există o evaluare complexă și calitativă a necesităților pentru realizarea obiectivelor stabilite în strategiile aprobate, inclusiv a celor investiționale; lipsesc criterii conforme de prioritizare a satisfacerii necesităților investiționale;5. urmare nesolicitării de către Guvern, CS și MF a conformării APC la prevederile strategiilor aprobate prin HG nr.1402 din 30.12.20054 și HG nr.573 din 06.08.20135, nu au fost întreprinse măsuri privind creșterea eficienței utilizării resurselor financiare alocate, inclusiv pentru investiții publice și implementarea sistemului de raportări anuale aferente;6. nu au fost înregistrate acțiuni reale (atît din partea Guvernului, CS și MF, cît și din partea APC) pentru consolidarea capacităților subdiviziunilor cu atribuții de planificare strategică și de planificare bugetară în materie de analiză a opțiunilor/scenariilor și de evaluare a impactului (economic, financiar și social) al politicilor aprobate;7. APC înregistrează o întîrziere nepermisă a implementării Legii privind controlul financiar public intern, după 5 ani de la adoptarea acesteia și după 4 ani de la intrarea acesteia în vigoare;8. în cadrul unităților de implementare a proiectelor (finanțate din surse externe), în raport cu instituțiile publice (finanțate din contul componentei de bază a bugetului), există sisteme distincte/paralele de management financiar, inclusiv în domeniul investițiilor publice, de salarizare și de raportare a cheltuielilor publice, ceea ce nu asigură un sistem omogen de administrare, precum și duce la nepreluarea de către APC a experienței internaționale în domeniul managementului financiar;9. actele normative elaborate și aprobate privind procesul investițional (Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013) limitează esențial acțiunea prevederilor acestora, ceea ce iarăși duce la formarea mai multor sisteme paralele ale procesului investițional;10. nu există o legătură clară/vizibilă între politicile și strategiile guvernamentale existente, CBTM și alocațiile bugetare aprobate prin legea bugetară anuală;11. propunerile de proiecte și obiective investiționale nu se supun unei evaluări preliminare, cu studii de fezabilitate și impact, care ar asigura o verificare a eligibilității propunerii de proiect

4 Strategia de reformă a administrației publice centrale în Republica Moldova, aprobată prin HG nr.1402 din 30.12.2005 (în continuare - Strategia aprobată prin HG nr.1402 din 30.12.2005).5 Strategia de dezvoltare a managementului finanțelor publice 2013-2020, aprobată prin HG nr.573 din 06.08.2013 (în continuare – Strategia aprobată prin HG nr. 573 din 06.08.2013).

7

pentru dezvoltarea ulterioară, în scopul evitării cheltuielilor pentru întocmirea unor proiecte de calitate precară;12. procesul investițional perpetuu, fiind unul neracordat la resursele disponibile, amplifică fenomenul de risipă a banului public și, respectiv, nu întrunește rigorile aferente unor rezultate măsurabile raportate la cost-eficiență; MF nu a întreprins măsuri punctuale pentru a asigura finanțarea doar a obiectivelor investiționale care dețin fundamentările de cost-eficiență;13. lipsa unor informații depline privind obiectele investiționale începute și nefinalizate pînă în prezent, necesare procesului de prioritizare a obiectivelor investiționale, este o urmare a neracordării MF la recomandările anterioare ale Curții de Conturi privind elaborarea unei baze de date generale/comune privind obiectivele investiționale (în curs de execuție; cu grad înalt de finalizare; finalizate; necesarul de obiecte noi, etc.);14. urmare absenței, aproape în totalitate, în cadrul APC a evaluărilor de impact per obiect investițional, nu se poate releva dacă aceste investiții generează plusvaloare și eficiență în activitatea APC și a instituțiilor/întreprinderilor din subordine;15. lipsa unor reglementări tehnice clare pentru personalul financiar-contabil determină planificarea și delimitarea neconformă a cheltuielilor ce țin de întreținerea curentă, reparația curentă, reparația capitală și reconstrucția: drumurilor, rețelelor exterioare de apă, canalizare, gaze, energie termică și electrică etc.;16. evidența și raportarea diferită a cheltuielilor capitale, în dependență de sursa de finanțare a investițiilor (internă sau externă), este o consecință a cerințelor neconforme ale MF, iar necapitalizarea acestor cheltuieli este o urmare a lipsei cerințelor explicite în această privință; 17. evidența investițiilor publice în întreprinderi și alte instituții aflate la autogestiune este neconformă;18. cerințele și recomandările Curții de Conturi sunt implementate formal și/sau ignorate.

IV. RECOMANDĂRIÎn sensul redresării situației încetățenite în domeniul auditat, prezenta misiune de audit

stăruie asupra unor acțiuni imediate, respectiv, recomandă autorităților de resort implementarea fără echivoc a măsurilor de rigoare aferente racordării, în acest sens, a managementului investițional și financiar regulilor prudențiale unanim recunoscute.

Se recomandă: Cancelariei de Stat

1. Organizarea, cu concursul și prin intermediul Academiei de Administrare Publică, a programelor de instruire/perfecționare a personalului subdiviziunilor bugete și analiză/planificare strategic, în vederea dezvoltării abilităților de conformare a documentelor de planificare strategică și a strategiilor sectoriale de cheltuieli la resursele bugetare disponibile;2. Inițierea, în comun cu MAI și MTS, a revizuirii HG nr.1376 din 18.11.20036 și HG nr.916 din 30.09.20107 privind transmiterea la balanța/în folosința Comitetului Național Olimpic a clădirii din str.A.Pușkin nr.11 (mun.Chișinău) și patrimoniului taberei de odihnă din s.Romănești (r-nul Strășeni), în vederea indicării APC responsabile de evidența imobilelor respective proprietate de stat;

Cancelariei de Stat, ministerelor și altor autorități publice centrale auditate 3. Revizuirea Strategiilor naționale/sectoriale/intersectoriale/zonale, prin stabilirea unor principii clare de prioritizare/concordare a obiectivelor și politicilor cu resursele financiare disponibile; 4. (Re)evaluarea și fundamentarea exhaustivă a necesităților, inclusiv investiționale, pentru realizarea politicilor și strategiilor naționale/sectoriale/intersectoriale/zonale aprobate; 5. Revizuirea planurilor de acțiuni aferente realizării strategiilor naționale/sectoriale/intersectoriale/zonale, asigurînd executarea întocmai a Regulilor aprobate

6 HG nr.1376 din 18.11.2003 „Cu privire la transmiterea unor clădiri”.7 HG nr.916 din 30.09.2010 ,,Cu privire la transmiterea unui imobil”.

8

prin HG nr.33 din 11.01.20078, precum și indicarea concretă/exactă a acțiunilor, respectiv, delimitarea acestora în operaționale/curente și de dezvoltare/ investiționale;6. Organizarea neîntîrziată în cadrul APC și entităților din subordine a sistemelor de management financiar și control intern9 aferente procesului investițional, care să asigure respectarea principiilor de economicitate, eficiență, transparență, legalitate și regularitate, asigurînd: descrierea narativă și grafică a procesului investițional; identificarea, evaluarea, înregistrarea și monitorizarea sistematică a riscurilor ce pot afecta

procesul investițional; stabilirea unității (subdiviziunii)/funcției/persoanei responsabile de evidența, fundamentarea,

gestiunea și analiza impactului obiectelor investiționale ai căror beneficiari sunt APC și entitățile din subordine;

reglementarea și delimitarea exhaustivă a responsabilităților în cadrul procesului investițional între APC, beneficiarii de investiții publice și UIP;

delimitarea (prin separare) funcțională și/sau organizațională a activităților de evidență contabilă de cele de analiză și bugetare;

7. Întreprinderea măsurilor de integrare și unificare a managementului financiar din cadrul unităților pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe și al autorităților administrației publice;8. Realizarea studiilor de impact pentru obiectele investiționale date în exploatare în perioada 2011-2014, compararea rezultatelor obținute cu cele planificate la etapa de inițiere a investiției, cu determinarea cauzelor abaterilor depistate; 9. Inventarierea exhaustivă a tuturor bunurilor proprietate publică, inclusiv a celor formate în rezultatul investițiilor publice (din gestiunea instituțiilor publice aflate la autogestiune, întreprinderilor de stat și agenților economici cu capital majoritar de stat), cu asigurarea unei evidențe uniforme și conforme a patrimoniului gestionat atît la acestea, cît și la fondatorii acestora (APC); 10. Determinarea modului de folosință ulterioară a investițiilor începute și nefinalizate, precum și a necesității finalizării acestora;11. Crearea unui sistem/unei baze de date privind investițiile publice în aspectul beneficiarilor și obiectelor investiționale, care să releve dinamica finanțării/execuției per ansamblu, costurile de deviz, sursele de finanțare, perioada de inițiere a finanțării, volumele lucrărilor executate, volumul datoriilor înregistrate, perioada de finalizare și de dare în exploatare, indicatorii de performanță etc.;12. Asigurarea raportării la cheltuieli capitale doar a cheltuielilor ce duc la majorarea valorii activelor de capital proprietate publică, precum și reflectării la cheltuielile efective a valorii reale a mijloacelor utilizate pentru cheltuieli capitale de către instituțiile publice aflate la autogestiune, întreprinderile de stat și agenții economici cu capital majoritar de stat, asigurînd în acest sens prezentarea de către aceștia a rapoartelor financiare respective;

Ministerului Finanțelor13. Inițierea reactualizării Regulamentului aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013, prin extinderea prevederilor privind fundamentarea oportunității și cost-eficienței proiectelor angajate, indiferent de sursele de finanțare, valoarea obiectelor investiționale și instituțiile/entitățile implementatoare; 14. Includerea în proiectul legii bugetare anuale doar a propunerilor de obiecte investiționale, care sunt fundamentate în corespundere cu principiile de performanță, cost-eficiență, suport și sustenabilitate, indiferent de data demarării acestora;15. Elaborarea și aprobarea cadrului metodologic privind capitalizarea (înregistrarea sporirii valorii activelor de capital) cheltuielilor suportate pentru investițiile publice (pentru cele finanțate din BS, dar și pentru cele finanțate din alte bugete/surse de finanțare) atît la instituțiile publice

8 Regulile de elaborare și cerințele unificate față de documentele de politici, aprobate prin HG nr.33 din 11.01.2007.9 Legea privind controlul financiar public intern nr.229 din 23.09.2010 (în continuare - Legea nr.229 din 23.09.2010).

9

aflate la autogestiune, întreprinderile de stat și agenții economici cu capital majoritar de stat, cît și la fondatorii acestora (APC);

Ministerului Dezvoltării Regionale și Construcțiilor16. Elaborarea și aprobarea reglementărilor tehnice care ar indica expres tipul de lucrări ce țin de întreținerea curentă, reparația curentă, reparația capitală și reconstrucția: drumurilor, rețelelor exterioare de apă, canalizare, gaze, energie termică și electrică etc., necesare pentru planificarea și raportarea corectă a cheltuielilor investiționale10.

V. CONSTATĂRILE AUDITULUI5. Implementarea sistemului de management financiar și control în domeniul

investițiilor publice Deși autoritățile publice urmau să aplice, începînd cu 26.11.2011, sistemul de management

financiar și control, toate APC auditate se află în prezent doar în stadiul incipient de introducere a acestuia în domeniul investițiilor publice, ceea ce denotă necesitatea urgentării procesului în cauză.

Potrivit cadrului legal/normativ11, conducerea APC este responsabilă de implementarea sistemului de management financiar și control, de evaluarea funcționalității lui, precum și de aprecierea gradului de conformitate a acestuia cu cadrul normativ în domeniu. Auditul a constatat că deși APC au demarat acțiunile de rigoare aferente implementării Legii nr.229 din 23.09.2010, acestea nu au descris (în formă grafică și narativă) toate procesele de lucru, nu este finalizată formalizarea procedurilor de control intern, ceea ce poate afecta buna funcționare a APC, precum și prestarea calitativă a serviciilor publice. Spre exemplu, MAI a preconizat descrierea proceselor doar în semestrul II al anului curent. În alt caz, deși (la 25.10.2013) MM a format grupul de lucru privind implementarea sistemului de management financiar și control, acesta practic n-a activat. Totodată, deși MM a prezentat Curții de Conturi (la 01.12.2014) registrul riscurilor pentru 4 direcții, la solicitarea misiunii de audit, a prezentat registrul riscurilor doar al unei direcții, ceea ce denotă că pentru APC implementarea Legii nr.229 din 23.09.2010 nu constituie o prioritate în activitatea sa. De menționat că doar 3 APC (MAIA, MEc, MS), din 20 APC verificate, au descris/reglementat procesele de lucru privind: elaborarea CBTM; elaborarea și prezentarea propunerilor la proiectul bugetului de stat; elaborarea și aprobarea devizelor de cheltuieli și planurilor de finanțare, precum și a modificărilor acestora. Totodată, doar MEc are descris procesul investițional, dar acesta nu a putut fi testat, din motiv că în perioada 2011-2014 MEc a efectuat investiții doar în sectorul energetic, prin intermediul UIP.

Deși unele APC au descrise mai multe procese de lucru (în special, din domeniul activităților financiar-contabile și de achiziție), acestea se efectuează separat de către fiecare subdiviziune aparte, lipsind descrierea exhaustivă a proceselor ce implică mai multe subdiviziuni. De asemenea, APC nu dispun de un registru al proceselor descrise.

Majoritatea APC nu dispun de registrul riscurilor, la alte APC registrul riscurilor există la nivel de direcții, lipsind la nivel de instituție. Totodată, în registrul riscurilor existente nu sunt indicate riscurile privind procesul investițional, existînd riscuri generale de finanțare a activității APC. De asemenea, nu este indicat și gestionat riscul de fraudă, atît în cadrul activităților curente, cît și în cadrul procesului investițional. Doar MDRC a indicat că gestionarea riscului de fraudă în cadrul procesului investițional se efectuează prin controlul volumelor lucrărilor executate și materialelor de construcții folosite în acest scop.

Auditul a constatat că DIP prezintă propuneri de buget și rapoarte privind executarea bugetului direct MF, iar MJ (ca organ superior) nu deține informațiile respective la acest capitol, ceea ce relevă lipsa controlului necesar asupra DIP din partea MJ. Această situație este motivată prin prevederile art.7 și art.9 din Legea nr.1036 din 17.12.199612. De asemenea, Direcția economie

10 Ordinul ministrului finanțelor nr.91 din 20.10.2008 „Privind clasificația bugetară” (în continuare - Ordinul MF nr.91 din 20.10.2008); Instrucțiunea cu privire la evidența contabilă în instituțiile publice, aprobată prin Ordinul ministrului finanțelor nr.93 din 19.07.2010 (în continuare – Instrucțiunea nr.93 din 19.07.2010).11 Legea nr.229 din 23.09.2010; Ordinul ministrului finanțelor nr.49 din 26.04.2012 „Cu privire la aprobarea Regulamentului privind evaluarea, raportarea sistemului de management financiar și control și emiterea declarației privind buna guvernare”.12 Legea cu privire la sistemul penitenciar nr.1036 din 17.12.1996.

10

și finanțe a MF nu dispune de propunerile de investiții parvenite de la entitățile din subordine, acestea fiind înaintate direcțiilor ramurale ale MF.

Implementarea neconsistentă a Legii privind controlul financiar public intern, după aproape 5 ani de la adoptarea acesteia și după 4 ani de la intrarea acesteia în vigoare, este cauzată și de neimplicarea sau de lipsa interesului top managerilor APC, care sunt direct responsabili de implementarea acestei legi.

Subobiectivul I: Propunerile de buget pentru investiții corespund priorităților strategice de dezvoltare naționale, sectoriale și regionale/locale?

Autoritățile publice nu au asigurat elaborarea și aprobarea strategiilor naționale și sectoriale de dezvoltare, precum și a planurilor de acțiuni aferente în corespundere cu bunele practici internaționale. Astfel, obiectivele din strategii și acțiunile aferente nu sunt prioritizate și corelate cu sursele bugetare disponibile. Ca urmare, propunerile de investiții nu au legătură clară/vizibilă cu obiectivele strategice aprobate, totodată lipsesc fundamentările de rigoare aferente obiectelor investiționale. 5.1.1. Există strategii naționale și sectoriale, precum și planuri investiționale aferente?

Pentru a promova un nou model de creștere economică în Republica Moldova, a fost elaborată și aprobată Strategia națională de dezvoltare13: 8 soluții pentru creșterea economică și reducerea sărăciei. Strategia prezintă 8 domenii14 prioritare pentru reforme și dezvoltare, inclusiv educație, drumuri, finanțe/bănci, climat de afaceri, eficiență energetică, pensii, justiție, dezvoltare rurală. Alte domenii, cum ar fi protecția mediului înconjurător, aprovizionarea cu apă și canalizare, ocrotirea sănătății, protecția socială, cultura, ocuparea forței de muncă, protecția ordinii publice, nu au fost incluse ca priorități naționale. Totuși, pentru aceste domenii există strategii sectoriale15 și le sunt alocate mijloace financiare investiționale substanțiale.

Strategia „Moldova 2020” prevede de a fi „implementată prin actualizarea Planului consolidat de acțiuni16 deja existent, care include în sine acțiuni din Programul de activitate al Guvernului, din alte documente naționale și de planificare strategică”. În acest context, auditul relevă lipsa în prezent a unui(or) plan(uri) de acțiuni, care ar indica ce acțiuni concrete urmau a fi întreprinse pentru realizarea Strategiei „Moldova 2020” și altor strategii sectoriale, precum și autoritățile și instituțiile responsabile de implementarea acestor acțiuni; ar delimita acțiunile operaționale (curente) de cele de dezvoltare (investiționale); ar evalua resursele necesare (inclusiv financiare) pentru realizarea acestor acțiuni. Deși unele strategii sectoriale dispun de planuri de acțiuni, deseori acestea sunt prea generale și/sau nu conțin o evaluare a necesităților financiare pentru implementarea lor. Totodată, ținînd cont de limitele bugetare existente, nici un plan de acțiuni studiat de audit nu conține criterii de prioritizare a acestora.

MDRC a menționat că la baza elaborării acestor documente de politici au stat regulile de elaborare și cerințele unificate față de documentele de politici17, care nu prevăd structurarea planului de acțiuni conform celor menționate anterior. Din aceste motive, lacunele date sunt specifice tuturor autorităților care elaborează documente de politici.

Conform informațiilor oferite de MAIA, pînă în iunie 2015 nu era aprobat Planul de acțiuni privind implementarea Strategiei Naționale de Dezvoltare Agricolă și Rurală pentru anii 2014-2020 13 Strategia națională de dezvoltare „Moldova 2020”, aprobată prin Legea nr.166 din 11.07.2012 (în continuare - Strategia „Moldova 2020”). 14 1) Racordarea sistemului educațional la cerințele pieței forței de muncă, în scopul sporirii productivității forței de muncă și majorării ratei de ocupare în economie; 2) Sporirea investițiilor publice în infrastructura de drumuri naționale și locale, în scopul diminuării cheltuielilor de transport și sporirii vitezei de acces; 3) Diminuarea costurilor finanțării prin intensificarea concurenței în sectorul financiar și dezvoltarea instrumentelor de management al riscurilor; 4) Ameliorarea climatului de afaceri, promovarea politicii concurențiale, optimizarea cadrului de reglementare și aplicare a tehnologiilor informaționale în serviciile publice destinate mediului de afaceri și cetățenilor; 5) Diminuarea consumului de energie prin sporirea eficienței energetice și utilizarea surselor regenerabile de energie; 6) Asigurarea sustenabilității financiare a sistemului de pensii pentru garantarea unei rate adecvate de înlocuire a salariilor; 7) Sporirea calității și eficienței actului de justiție și de combatere a corupției, în vederea asigurării accesului echitabil la bunurile publice pentru toți cetățenii; 8) Creșterea competitivității produselor agroalimentare și dezvoltarea rurală durabilă.15 Strategia de mediu pentru anii 2014-2023 și Planul de acțiuni pentru implementarea acesteia , aprobate prin HG nr.301 din 24.04.2014; Strategia de alimentare cu apă și sanitație (2014-2028), aprobată prin HG nr.199 din 20.03.2014; Strategia națională ,,Politica națională de sănătate pentru anii 2007-2021”, aprobată prin HG nr. 886 din 06.08.2007; Strategia națională privind politicile de ocupare a forței de muncă pe anii 2007-2015, aprobată prin HG nr.605 din 31.05.2007; Strategia de incluziune socială a persoanelor cu dizabilități pentru anii 2010-2013, aprobată prin Legea nr.169 –XVIII din 09.07.2010; Strategia de dezvoltare a culturii „Cultura 2020” și Planul de acțiuni privind implementarea acesteia, aprobate prin HG nr. 271 din 09.04.2014; Strategia securității naționale a Republicii Moldova, aprobată prin HP nr. 153 din 15.07.2011 etc.16 Planul consolidat de acțiuni este un cadru de planificare, monitorizare și raportare unic pentru toate instituțiile administrației publice centrale.17 HG nr.33 din 11.01.2007 „Cu privire la regulile de elaborare și cerințele unificate față de documentele de politici”.

11

(aprobată în iunie 2014), acesta fiind în proces de avizare. De asemenea, conform acestei Strategii (Tabelele nr.9 și nr.10), investițiile necesare pentru implementarea acesteia sunt evaluate la circa 38,0 miliarde de lei, iar subvențiile aferente - la circa 11,4 miliarde de lei. Este evident faptul că BS nu poate asigura această finanțare, ceea ce denotă necorelarea din start a acestei Strategii cu resursele disponibile în buget.

O situație similară se constată și la implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiției pentru anii 2011-201618 și a Planului de acțiuni aferent19. Astfel, pentru reformarea justiției au fost estimate necesități de circa 2,0 miliarde de lei, care nu s-au repartizat pe ani și, deci, nu este posibil de urmărit modul de reflectare a lor în CBTM și în legile bugetare anuale. De asemenea, în Planul de măsuri pe anii 2004-2020 pentru realizarea Concepției reformării sistemului penitenciar20 sunt indicate obiectivele concrete de investiții, dar nu și sursele necesare pentru realizarea acestora.

Dintre entitățile auditate, nu dispun de strategii sectoriale BNS și ARFC. MTS nu dispune de o strategie în domeniul sportului (este în proces de elaborare), iar Strategia națională de dezvoltare a sectorului de tineret 2020 și Planul de acțiuni aferent au fost aprobate la 10.12.201421.

Urmare lipsei planurilor de acțiuni conforme și a evaluării necesităților de realizare a acestora, APC (cu excepția FNDR) nu au elaborate nici planurile investiționale aferente. De menționat că în cadrul FNDR planurile investiționale (elaborate în baza DUP, aprobat de Guvern) sunt aprobate anual de către CNCDR.

Drept motive ale situației descrise unele APC invocă modificările frecvente ale cadrului legislativ și instabilitatea politicilor guvernamentale; lipsa acțiunilor din partea Guvernului și MF pentru consolidarea capacităților subdiviziunilor cu atribuții de planificare strategică și de planificare bugetară în materie de analiză a opțiunilor/scenariilor și de evaluare a impactului (economic, financiar și social); lipsa funcțiilor abilitate cu competențele respective; lipsa persoanelor calificate în domeniul respectiv. Totodată, auditul constată controlul insuficient al CS asupra asigurării concordanței între prioritățile naționale, strategiile sectoriale, CBTM (strategiile sectoriale de cheltuieli) și alocațiile bugetare. În consecință, contrar deciziilor guvernamentale și spiritului sistemului de management al finanțelor publice, instituțiile de profil gestionează mijloacele alocate din BS și patrimoniul public neconcordîndu-le cu indicatorii prestabiliți de cost-eficiență, rezultate și performanță, chiar dacă din anul 2014 efectuează bugetarea pe bază de programe și performanțe.

5.1.2. Există evaluarea necesităților APC pentru realizarea obiectivelor și scopurilor sale?Deși APC sunt responsabile de asigurarea unei activități eficiente în domeniile gestionate și

urmează să cunoască necesitățile aferente, în prezent, acestea nu dispun de o procedură/metodologie de evaluare a necesităților pentru realizarea obiectivelor de activitate și politicilor aferente, inclusiv a necesităților investiționale.

Contrar deciziilor guvernamentale și spiritului sistemului de management al finanțelor publice, APC (ca ordonatori principali) nu s-au conformat prevederilor Strategiilor aprobate prin HG nr.1402 din 30.12.2005 și HG nr.573 din 06.08.2013 privind realizarea măsurilor punctuale pentru creșterea eficienței utilizării resurselor financiare alocate, inclusiv pentru investiții și implementarea sistemului de raportări anuale aferente. De menționat că, potrivit informațiilor MF, costurile nominale pentru politicile existente constituie circa 97% din cheltuielile pe termen mediu.

Auditul relevă că Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea și modificarea bugetului22

nu indică modul de evaluare a necesităților pentru realizarea obiectivelor asumate de Guvern/APC, precum și modul de corelare a necesităților cu sursele financiare disponibile. Mai mult decît atît, nici APC nu au aprobate reglementările respective. Ca urmare, APC nu dispun de fundamentările

18 Legea privind aprobarea Strategiei de reformă a sectorului justiției nr.231 din 25.11.2011.19 Planul de acțiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiției pentru anii 2011–2016, aprobat prin HP nr. 6 din 16.02.2012.20 HG nr.1624 din 31.12.2003 „Cu privire la aprobarea Concepției reformării sistemului penitenciar și Planului de măsuri pe anii 2004-2020 pentru realizarea Concepției reformării sistemului penitenciar”.21 HG nr.1006 din 10.12.2014 „Cu privire la aprobarea Strategiei naționale de dezvoltare a sectorului de tineret 2020 și a Planului de acțiuni privind implementarea acesteia”.22 Aprobat prin Ordinul ministrului finanțelor nr.191 din 31.12.2014 (nepublicat).

12

corespunzătoare aferente costurilor de implementare a planurilor de acțiuni aprobate pentru implementarea diferitor strategii.

Conform informațiilor prezentate, MF identifică necesitățile investiționale în baza următoarelor criterii: (i) îmbunătățirea condițiilor de muncă a personalului, (ii) îmbunătățirea și facilitarea procesului de acordare a serviciilor publice și (iii) accesul mai rapid al persoanelor la serviciile publice. Totuși, aceste criterii nu sunt stabilite într-un act normativ și nici susținute prin normative exacte.

În alt caz, prin Ordinul nr.9 din 23.01.2013, MM a aprobat Regulamentul privind organizarea procesului de planificare bugetară în cadrul ministerului, însă majoritatea prevederilor acestui Regulament nu au fost respectate (lipsesc confirmările în acest sens). Spre exemplu, nu sunt specificate programele mai puțin prioritare și cele cu un nivel mai înalt de prioritate (pct.19 din Regulament). De asemenea, acest Regulament nu indică modul de evaluare a necesităților. Conform explicațiilor prezentate, MM nu dispune de o procedură/metodologie de evaluare a necesităților, inclusiv investiționale, iar estimarea costurilor și propunerile pentru finanțarea activităților au fost efectuate de experți naționali și internaționali, care au acordat suport la elaborarea strategiilor, acestea nefiind transmise ministerului. Totuși, necesitățile estimate, incluse în documentele strategice (strategia pentru apă și canalizare 2014-2028), se transpun ulterior în CBTM.

În lipsa unei metodologii cu privire la planificarea bugetului, prin Hotărîrea CSM nr.109/3 din 28.01.2014, a fost aprobată Metodologia planificării bugetului instanțelor judecătorești, care prevede procedura și etapele planificării, precum și părțile implicate în procesul de planificare, însă nu este indicat expres modul de calculare a costului examinării unui dosar civil, contravențional și penal, folosit la bugetarea pe performanță a judecătoriilor. De asemenea, auditul a constatat că CSM, MJ și MF nu au stabilite normative tehnice minim necesare pentru asigurarea funcționalității sistemului judecătoresc. Cît privește planificarea investițiilor și reparațiilor capitale, o metodologie specifică pentru această procedură la momentul de față nu există (CSM urmează să creeze un grup de lucru pentru a o elabora).

Pentru proiectele finanțate din surse externe, evaluarea necesităților de investiții se face conform procedurilor stabilite în Regulamentul aprobat prin HG nr.12 din 19.01.201023. Ca urmare, UIP, FISM, FPM nu efectuează evaluarea necesităților, ci transpun prevederile convenite între Guvern și donatori, negociate în baza solicitărilor APC. În cadrul FNDR, evaluarea necesităților de investiții este efectuată în baza propunerilor înaintate de către AAPL și ADR în cadrul Apelului de propuneri de proiecte24, care ulterior sunt incluse în DUP (aprobat de către Guvern).

În perioada 2011-2014, majoritatea APC au indicat că au efectuat evaluarea necesităților în cadrul elaborării CBTM și/sau proiectelor legilor bugetare anuale.

Subobiectivul II : Sistemul de interacțiune a procesului de elaborare a politicilor în domeniul investițiilor cu procesul bugetar este unul funcțional și eficient?

Misiunea de audit nu a cuantificat o legătură clară între politicile și strategiile guvernamentale existente, CBTM și alocațiile bugetare aprobate prin legea bugetară anuală. Autoritățile de resort nu demonstrează că dețin controlul corespunzător asupra programului său de dezvoltare, iar cheltuielile, inclusiv investiționale, de regulă, sunt finanțate în regim ad-hoc și nesistemic, astfel lipsind fundamentările de rigoare, criteriile de prioritizare, obiectivele și impactul măsurabil.

Procesul de planificare și bugetare a investițiilor urmează a fi parte integrantă a CBTM, care, la rîndul său, asigură implementarea acțiunilor aferente politicilor și strategiilor guvernamentale aprobate. CBTM este instrumentul de planificare strategică a bugetului public național, care stabilește obiectivele politicii bugetar-fiscale pe termen mediu și determină cadrul de resurse și cheltuieli publice pe anii respectivi (inclusiv limitele de cheltuieli pe autorități publice centrale). Participanții la elaborarea CBTM sunt: CS, MF, MEc, APC și alte autorități publice. Elaborarea CBTM urmează să asigure evaluarea resurselor financiare necesare pentru

23 Regulamentul cu privire la cadrul instituțional și mecanismul de coordonare a asistenței externe acordate Republicii Moldova de organizațiile internaționale și țările donatoare, aprobat prin HG nr.12 din 19.01.2010 (în continuare - Regulamentul aprobat prin HG nr.12 din 19.01.2010), abrogat prin HG nr.561 din 19.08.2015.24 Organizat în conformitate cu prevederile Instrucțiunii utilizatorului, aprobată de CNCDR prin Decizia nr.4/12 din 23.02.2012.

13

implementarea acțiunilor de rigoare, iar în cazul cînd aceste resurse financiare depășesc alocațiile bugetare, în baza unor criterii clare, urmează a fi stabilite acțiunile prioritare, care pot fi asigurate cu surse financiare, precum și acțiunile care pot fi finanțate de donatorii externi. MF și MEc urmează să acorde asistența necesară APC și AAPL și să ofere indicații cu privire la modul de abordare și prezentare a componentelor CBTM.

În Strategia „Moldova 2020” se indică că, în contextul CBTM 2013–2015, atît CS, cît și MF vor introduce un mecanism de analiză și de formulare a comentariilor, în vederea asigurării conformării propunerilor ministeriale pentru planurile sectoriale de cheltuieli și bugetele pe bază de programe la prioritățile prevăzute în Strategie și acțiunile specificate în Planul consolidat de acțiuni. Un lucru important de care se va ține cont este asigurarea armonizării indicatorilor din Strategia „Moldova 2020”, planurile sectoriale de cheltuieli și bugetele pe bază de programe.

Conform prevederilor Strategiei „Moldova 2020”, CS este instituția principală responsabilă de coordonarea, monitorizarea și evaluarea acestei strategii. CS urma să asigure transpunerea priorităților prevăzute în strategie în Planul consolidat de acțiuni, prezentarea cu regularitate de către toate ministerele de resort și alte instituții a informației pentru sistemul online de monitorizare și prezentare la timp a rapoartelor de progres Parlamentului, Guvernului, CIPS și Consiliului Național de Participare, precum și factorilor externi interesați.

Subdiviziunile de analiză, monitorizare și evaluare a politicilor publice din cadrul ministerelor urmau să asigure integrarea acțiunilor pentru implementarea Strategiei „Moldova 2020” în ciclul anual de planificare strategică. La fel, ca și în cazul tuturor acțiunilor din Planul consolidat de acțiuni, activitățile identificate pentru implementarea Strategiei vor fi specifice, fixate în timp, cu indicarea instituțiilor administrației publice responsabile de realizarea acestora.

5.2.1. Există un cadru metodologic privind criteriile de prioritizare a investițiilor la nivel de Republică?

Reieșind din Strategia „Moldova 2020”, CBTM este cadrul prin intermediul căruia acțiunile din Strategie (care necesită finanțare) vor fi prioritizate și finanțate. Stabilirea generală a priorităților în CBTM, elaborarea planurilor sectoriale de cheltuieli și planificarea bugetelor pe bază de programe – în toate aceste procese trebuie să se țină cont de prioritățile prevăzute în Strategia „Moldova 2020”. Principalii indicatori din Strategie urmau să fie reflectați în bugetele pe bază de programe și de planuri sectoriale de cheltuieli. Asigurarea acestei sincronizări ține de responsabilitatea MF, în colaborare cu CS.

CBTM pentru perioada 2011-2013 a fost aprobat prin decizia Colegiului MF din 25.08.2011, pentru 2012-2014 - prin Dispoziția Guvernului nr.129-d din 29.12.2011, iar pentru perioada 2013-2015 CBTM în genere nu a fost prezentat Guvernului și, respectiv, nu a fost aprobat (ca urmare a întîrzierilor la coordonarea estimărilor actualizate ale indicatorilor macroeconomici cu partenerii externi de dezvoltare și la luarea deciziilor privind politicile bugetar-fiscale). Se atestă, în acest sens, că în perioada 2011-2014 nu era stabilită expres autoritatea de resort responsabilă de aprobarea CBTM, fiind indicat doar că beneficiar al acestuia este Guvernul. În conformitate cu prevederile HG nr.838 din 09.07.200825, misiunea CIPS constă în asigurarea unui proces integrat de planificare strategică, în care sunt corelate în cea mai eficientă manieră prioritățile naționale, stabilite în principalele documente strategice ale Guvernului, cu politicile elaborate de organele centrale de specialitate ale administrației publice, angajamentele internaționale asumate și cadrul de resurse interne și externe. Totodată, de competența CIPS țin coordonarea și monitorizarea activității Guvernului și a comitetelor guvernamentale ale acestuia în elaborarea și implementarea Programului de activitate al Guvernului, Strategiei Naționale de Dezvoltare și CBTM; procesele de modernizare a administrației publice centrale, dezvoltare regională, integrare europeană și de coordonare a asistenței externe.

Deși miniștrii sunt membri ai CIPS, APC nu dețin informații privind existența unor criterii de prioritizare a investițiilor la nivel de Republică. Analizînd problemele discutate în cadrul ședințelor CIPS pe perioada 2011-2014, se observă lipsa continuității între prioritățile aprobate spre a fi incluse în Strategia „Moldova 2020” și cheltuielile prevăzute în CBTM, ceea ce nu asigură

25 HG nr.838 din 09.07.2008 „Privind instituirea Comitetului interministerial pentru planificarea strategică”.

14

canalizarea eforturilor și mijloacelor spre atingerea unor obiective stringente și de impact asupra stării social- economice a țării. Astfel, la 15.07.2011 s-a decis aprobarea prealabilă a 7 direcții prioritare de dezvoltare a Strategiei „Moldova 2020”. În cadrul aprobării proiectului CBTM pe anii 2012-2014 (pentru 13 sectoare26), priorităților de politici publice pentru elaborarea CBTM 2013-2015 (pentru 15 sectoare27) și CBTM 2014-2016 (pentru 17 sectoare), CIPS nu a stabilit prioritățile de cheltuieli care ar asigura continuitatea prevederilor Strategiei „Moldova 2020”.

De menționat că strategiile sectoriale de cheltuieli nu coincid cu structura APC (numărul strategiilor sectoriale de cheltuieli diferă de numărul ministerelor). Ca urmare, unele domenii sunt în competența mai multor APC (nefiind clar care APC este responsabilă de prioritățile și politica de cheltuieli din domeniul dat), sau invers, APC nu au strategii de cheltuieli aferente (MF, MDRC, MAI - în perioadele precedente). Prin urmare, lipsa corelării componenței domeniilor sectoriale de cheltuieli și structurii administrative a APC scade din importanța/eficiența CBTM în calitate de cadru de reglementare a priorităților bugetare, în general, și a celor investiționale, în particular.

CIPS a discutat și a aprobat diferite propuneri de politici publice, cum ar fi „Îmbunătățirea condițiilor materiale de detenție din penitenciare” (MJ), „Diminuarea fenomenului de ocupare informală a forței de muncă” (MMPSF), „Creșterea gradului de participare a populației în sport / activități fizice” (MTS), „Eficientizarea măsurilor de profilaxie și combatere a pneumoniilor comunitare în rîndul persoanelor vîrstnice” (MS), „Modernizarea și eficientizarea activității muzeelor” (MC), „Elaborarea unui sistem de management al ambalajelor și deșeurilor de ambalaje” (MM), a acceptat modificarea componentei proiectului, indicatorilor de performanță, obiectivelor de dezvoltare a Proiectului Național de Aprovizionare cu Apă și Canalizare etc., dar aceste domenii nu sunt indicate ca prioritare în cadrul Strategiei „Moldova 2020”, nefiind clar conform căror principii acestora li se vor aloca mijloacele financiare necesare și dacă aceasta nu va afecta domeniile prioritare. De menționat că în cadrul CIPS nu s-au discutat chestiuni privind stabilirea priorității proiectelor investiționale pe anumite domenii și, în general, nu s-au stabilit domeniile care vor fi acoperite prioritar cu investiții. Pentru elaborarea CBTM este înființat Grupul Coordonator, care, la rîndul său, formează patru grupuri tehnice de lucru generale: grupul responsabil de cadrul macroeconomic, politica fiscală și cadrul resurselor, grupul responsabil de politicile și prioritățile cheltuielilor publice, grupul responsabil de politica cheltuielilor capitale și dezvoltării regionale și grupul responsabil de politica remunerării și angajărilor în sectorul bugetar. Totodată, în dependență de numărul sectoarelor pentru care se elaborează CBTM, se instituie grupurile de lucru respective.

Conform informațiilor prezentate de MF, Grupul Coordonator, în ședințele pentru elaborarea CBTM 2011-2013, 2012-2014 și 2013-2015, nu a discutat prioritățile investiționale în cadrul CBTM. Se relevă că Grupul Coordonator a discutat/ aprobat structura și componența nominală a grupurilor de lucru, prognoza macroeconomică, proiectul obiectivelor politicii fiscale și politicii vamale pe termen mediu, prognoza cadrului general de resurse și limitele sectoriale de cheltuieli. De menționat că, doar la ședința din 03.02.2012 au fost aprobate prioritățile de politici publice pentru anii 2013-201528, iar APC, în procesul de elaborare a strategiilor sectoriale de cheltuieli, urmau să formuleze politicile sectoriale care rezultă din aceste priorități de politici publice. Grupul de lucru responsabil de politicile și prioritățile cheltuielilor publice, în cadrul elaborării CBTM 2011-2013, nu s-a întrunit (MF nu a prezentat auditului nici un proces-verbal al ședințelor acestuia), iar la elaborarea CBTM 2013-2015 nu a discutat prioritățile investiționale în cadrul CBTM. Grupul de lucru responsabil de politica cheltuielilor capitale și dezvoltării regionale, în cadrul elaborării CBTM 2011-2013, a examinat repartizarea pe ramuri a alocațiilor destinate pentru investițiile capitale (din surse interne) și a acceptat propunerea MF privind finanțarea ramurilor care nu sunt finanțate din surse externe (reformele în justiție, învățămînt, cultură etc.), ramurile ce țin de crearea infrastructurii fizice (gospodăria drumurilor, apa și canalizarea) nefiind incluse în finanțare, 26 Educația, ocrotirea sănătății, protecția socială, agricultura, apărarea națională, justiția, penitenciarele, turismul, transporturile și infrastructura drumurilor, știința și inovarea, cultura, sportul și tineretul, protecția mediului.27 Educația, ocrotirea sănătății, protecția socială, agricultura și gospodăria silvică, apărarea națională, justiția, penitenciarele, turismul, transporturile și gospodăria drumurilor, știința și inovarea, cultura și arta, sportul și acțiunile pentru tineret, protecția mediului, sectorul energetic, gospodăria apelor. 28 Educația, infrastructura de transport, mediul de afaceri, sistemul energetic, protecția socială și sănătatea, statul de drept, serviciile publice de calitate, protecția mediului înconjurător și dezvoltarea regională.

15

deoarece acestea sunt acoperite din surse externe. În cadrul elaborării CBTM 2013-2015, grupul respectiv nu a decis asupra cărorva priorități de investiții.

De menționat că însuși MF consideră activitatea acestor grupuri una superficială, respectiv, nesatisfăcătoare, avînd în vedere numărul redus al ședințelor acestora, calitatea documentelor produse și nerespectarea termenelor stabilite.29

În cadrul MF, responsabilitatea de elaborare, avizare, implementare, monitorizare și evaluare a politicilor statului în domeniul finanțării cheltuielilor capitale publice și proiectelor investiționale, finanțării din BPN a ramurilor economiei naționale este atribuită Direcției finanțele economiei naționale, cheltuieli capitale și achiziții publice30. În baza propunerilor prezentate de APC, Direcția respectivă elaborează anexa „Alocațiile pentru autoritățile publice centrale destinate investițiilor capitale” la proiectul legii bugetare anuale, pe beneficiari, surse și obiective concrete. Auditul a constatat că această Direcție exercită funcții de natură preponderent sintetizatoare, limitîndu-și „participarea” doar la elaborarea, examinarea și aprobarea listei obiectivelor propuse pentru a fi finanțate din BS, fără a expertiza/verifica dacă proiectele prezentate în propunerile de buget dețin studii de fundamentare și dacă au fost evaluate.

Începînd cu anul 2014, potrivit HG nr.1029 din 19.12.2013, urma a fi creat Grupul de lucru pentru investiții capitale publice, responsabil de examinarea și confirmarea eligibilității proiectelor de investiții capitale mai mari de 5 mil.lei, pentru a fi incluse în proiectul legii bugetare anuale. Totuși, acest grup nu a activat, iar obiectivele investiționale au fost incluse în proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2014, înainte de aprobarea hotărîrii menționate. Totodată, prevederile Regulamentului aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013 nu se răsfrîng asupra proiectelor de investiții capitale finanțate din fonduri și programe utilizarea cărora este reglementată prin acte legislative, precum și din cele externe care cad sub incidența acordurilor internaționale încheiate de RM cu partenerii de dezvoltare, ceea ce permite existența unor sisteme paralele de gestiune a investițiilor publice. Elaborarea Strategiilor sectoriale de cheltuieli pe un termen de 3 ani, în perioada auditată, se efectua în corespundere cu calendarul bugetar aprobat de MF. Conform art.17 din Legea nr.847 din 24.05.199631 „datele economice de bază, necesare pentru elaborarea proiectului bugetului de stat și a estimărilor pe încă cel puțin 2 ani următori, se prezintă MF în termenul stabilit de Guvern”.

Conform pct.18 din Planul de acțiuni pentru elaborarea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu și a proiectului de buget, aprobat prin HG nr.82 din 24.01.2006, MF este responsabil de ajustarea plafoanelor preliminare de cheltuieli pe sectoare pentru primii doi ani cuprinși de CBTM și de elaborarea plafoanelor preliminare pentru al treilea an, care sunt transmise APC. Deci, elaborarea CBTM de către APC, adică evaluarea necesităților acestora, este limitată de plafoanele de cheltuieli stabilite de MF, iar în cazul FNDR - de limita legală32 de 1% din valoarea veniturilor BS. Ca urmare, autoritățile și instituțiile nu evaluează toate resursele (inclusiv financiare) necesare pentru îndeplinirea sarcinilor și atribuțiilor delegate și obiectivelor stabilite, ceea ce duce la lipsa informațiilor respective și, ca rezultat, la lipsa unor criterii de prioritizare a cheltuielilor, în special a celor în bază de impact și performanță. Unele APC (AȘM) motivează neevaluarea tuturor necesităților prin insuficiența mijloacelor alocate pentru necesitățile deja identificate.

Astfel, APC nu dispun de informațiile/confirmările de rigoare privind suficiența mijloacelor financiare pentru acoperirea necesităților (care sunt necesitățile asigurate și cele neasigurate cu finanțare), precum și nu au stabilit modul de satisfacere a acestor necesități. De menționat că UIP prezinta Direcțiilor finanțe ale APC doar prognozele mijloacelor financiare ce vor putea fi utilizate în perioadele respective de către proiectele finanțate din surse externe, fără a indica natura cheltuielilor ce urmează a fi suportate. Auditul a constatat că pînă în prezent nu este posibil de urmărit corelarea între Strategia „Moldova 2020” și/sau strategiile sectoriale (pe de o parte) și CBTM și/sau propunerile la legile bugetare anuale (pe de altă parte), precum și de stabilit legătura dintre acestea. Procesul elaborării CBTM nu influențează limitele alocațiilor la elaborarea proiectului de buget la nivel de 29 Raportul de evaluare a progresului privind implementarea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu 2011-2013.30 Regulamentul Direcției, aprobat la 11.09.2012; Direcția a fost reorganizată și la 03.11.2014 a fost aprobat un nou regulament.31 Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar nr.847 din 24.05.1996.32 Legea privind dezvoltarea regională în Republica Moldova nr.438 din 28.12.2006.

16

ramură, deci elaborarea CBTM și a proiectului de buget sunt 2 procese separate, și nu complementare.

Conform cerințelor regulamentare stabilite de Guvern și MF, elaborarea CBTM se efectuează în baza acțiunilor, iar a proiectului bugetului - în baza clasificației bugetare (funcționale, organizaționale, economice), iar autoritățile și instituțiile prezintă propuneri atît în cadrul elaborării CBTM, cît și în cadrul elaborării bugetului. Reieșind din lipsa prevederilor regulamentare, în cadrul elaborării CBTM nu se face referire exactă la clasificația bugetară, iar la elaborarea bugetului nu se face referire la acțiunile din CBTM. Analizele efectuate de audit la unele APC relevă că limitele stabilite în cadrul elaborării CBTM și proiectelor legilor bugetare anuale coincid, iar sumele estimate în cadrul CBTM urmează să aibă o legătură directă cu datele ce se includ în proiectele legilor bugetare anuale.

Studiind strategiile de cheltuieli pe termen mediu pe unele domenii și propunerile la legile bugetare anuale, auditul a relevat că cheltuielile estimate nu au continuitate și predictibilitate, sau modul de evaluare a lor nu este corect (indicatorii macroeconomici sunt prognozați incorect sau nu există o continuitate a politicilor bugetar-fiscale), ceea ce duce la repetarea procedurilor de estimare a cheltuielilor pentru același an de 3 ori pe parcursul a 3 ani (atît în cadrul elaborării CBTM, cît și în cadrul prezentării propunerilor pentru legile bugetare anuale), fără a efectua evaluarea necesităților reale, necesare implementării politicilor și strategiilor sectoriale.

Unele APC prezintă MF propuneri suplimentare la proiectele legilor bugetare anuale. Aceste propuneri se examinează într-o ședință comună a reprezentanților MF și APC. În cele mai dese cazuri MF acceptă propuneri de modificare a limitelor doar cînd sunt mijloace financiare disponibile din mijloace speciale și surse externe. Totodată, lipsesc informații privind discutarea și prioritizarea propunerilor suplimentare în cadrul CIPS sau Comitetului Coordonator al CBTM.

AȘM indică că, deși în cadrul elaborării CBTM pe anii 2014-2016, și anume, în programele „Managementul științei și inovării” și „Servicii de suport pentru sfera științei și inovării”, pentru 2014 a fost prevăzută acțiunea „Finalizarea lucrărilor de construcție-montaj la Universitatea AȘM, tranșa I (bloc cămine)”, cu valoarea de 12,0 mil. lei, conform Legii bugetului de stat pe anul 2014, acestui obiectiv investițional nu i-au fost alocate mijloace, ceea ce denotă inconsistența CBTM în raport cu legea bugetară. O situație similară a fost constatată și la obiectivul MTS „Baza de caiac-canoe din or.Vatra”. Un obiectiv aparte în domeniul planificării investițiilor publice reprezintă raționalizarea portofoliului proiectelor (obiectelor) de investiții publice. Date fiind constrîngerile financiare și numărul mare de obiecte lansate în anii precedenți, se impune necesitatea consolidării capacităților de analiză a impactului social-economic al acestora, selectarea și finalizarea obiectivelor care au un grad avansat de implementare, temperînd inițierea și aprobarea de noi obiective33, activități care nu sînt efectuate de APC. Astfel, pentru anul 2014, CSM a solicitat alocații pentru investiții în sumă de 141,5 mil.lei, dar i-au fost aprobate 51,0 mil.lei, sau cu 90,5 mil.lei mai puțin. Pentru această situație, CSM indică mai multe cauze, principalele fiind bugetul auster și lipsa mijloacelor financiare suficiente pentru acoperirea necesităților, precum și planificarea neconformă a alocațiilor.

Analizele efectuate de audit au relevat că obiectivele privind investițiile capitale (art.241) propuse de APC spre finanțare în cadrul elaborării proiectelor legilor bugetare anuale nu coincid, ca număr și sumă, cu cele real executate, nefiind clar cine și în baza căror criterii a prioritizat obiectivele asigurate cu finanțare.

Reieșind din cele expuse, se denotă faptul că la elaborarea și aprobarea CBTM și, respectiv, a proiectului legii bugetare anuale nu s-a ținut cont de direcțiile prioritare, prevăzute în Strategia „Moldova 2020”, resursele investiționale fiind dispersate pe mult mai multe domenii, ceea ce nu asigură canalizarea eforturilor și mijloacelor spre atingerea obiectivelor prevăzute în Strategie. De asemenea, membrii CIPS nu au asigurat continuitatea politicilor publice stabilite în strategii și celor indicate în CBTM, cu toate că ambele proiecte (Strategia „Moldova 2020”, CBTM 2013-2015) au fost discutate în cadrul ședințelor CIPS34.

33Raportul de evaluare a progresului privind implementarea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu (2011-2013); Raportul de evaluare a procesului Cadrului bugetar pe termen mediu (2012-2014).34 Procesele-verbale ale Comitetului interministerial pentru planificare strategică nr.2505-03 din 15.07.2011, nr. 2505-02 din 25.02.2012.

17

MF recunoaște că în cadrul elaborării CBTM cele mai mari constrîngeri și provocări se referă la procesul dificil de coordonare și luare a deciziilor; activitatea nesistemică a Grupului Coordonator al CBTM; calitatea prognozelor indicatorilor macroeconomici; pasivitatea participanților la procesul de elaborare a CBTM și a societății civile la înaintarea propunerilor de politică bugetară, fiscală și vamală si calitatea joasă a propunerilor; analiza cheltuielilor cu caracter intersectorial; spațiul limitat pentru masuri/politici noi; nivelul scăzut de conștientizare și asumare deplină a responsabilităților de către autoritățile publice centrale de specialitate pentru sectoarele gestionate; coordonarea și comunicarea insuficientă între autoritățile publice centrale care gestionează resursele în cadrul sectorului35.

De asemenea, MF menționează că angajamentele existente de cheltuieli continuă să consume majoritatea resurselor suplimentare ale CBTM și limitează posibilitățile de finanțare a unor noi priorități de politici, iar activitatea DAMEP din cadrul APC este dispersată de serviciile financiare. În acest sens, auditul denotă lipsa în cadrul APC a unor activități de analiză combinată a politicilor și cheltuielilor aferente, în baza unor criterii de impact, precum și unor programe/acțiuni de eficientizare a activităților și a cheltuielilor.

5.2.2. Sunt stabilite criterii de prioritizare a obiectelor investiționale și criterii de evaluare a impactului obiectului investițional la nivel de entitate?

În cazul unui buget auster, dispunînd de resurse financiare limitate, în scopul alocării eficiente a mijloacelor, formarea planului de investiții capitale capătă o importanță deosebită, fiecare proiect (obiectiv) urmînd să parcurgă un „filtru” riguros de calificare, la baza căruia vor sta diferite criterii, cum ar fi: evaluarea tehnică; evaluarea financiară a costului investiției; estimarea cerințelor de cheltuieli anuale ale investiției; estimarea veniturilor posibile de a fi colectate de către beneficiar ca rezultat al investiției etc. Examinarea investiției în baza criteriilor de selectare are drept scop determinarea: conformității ei cu strategiile și obiectivele stabilite atît la nivel național, cît și la nivel ramural; priorității ei în cadrul limitelor totale de cheltuieli ale bugetului; existenței surselor de finanțare pentru a o completa în anii viitori etc.

Bugetarea investițiilor în cadrul APC se efectuează în lipsa unei reglementări interne exhaustive, care ar delimita: etapele procesului de planificare, criteriile de selectare a obiectelor, responsabilitatea managerială între persoanele implicate în proces, riscurile ce pot influența eficiența și eficacitatea realizării investițiilor, precum și măsurile de ameliorare a riscurilor identificate etc. Aceste deficiențe permit prea mult spațiu de manevră în alegerea proiectelor investiționale, fiind luate decizii subiective și nefondate, sub influența diferitor factori (ex: politici) interesați.

După cum s-a menționat, nu toate Strategiile și planurile de acțiuni aferente indică exact obiectivele ce urmează a fi finanțate, respectiv nu este clar modul de selectare a obiectivelor investiționale care sunt finanțate din surse externe. În prezent APC nu au un program concret de investiții, iar includerea în planul de finanțare a obiectivelor investiționale se bazează pe scrisorile/solicitările parvenite de la instituțiile din subordine.

APC nu au elaborate criterii de prioritizare a investițiilor la nivel de ramură. În perioada 2011-2014, majoritatea APC au propus spre finanțare obiectivele investiționale care sunt asigurate cu finanțe din contul mijloacelor speciale ale instituțiilor sau din contul surselor externe. Totodată, datorită lipsei unei baze de date privind obiectivele investiționale, la nivel de ramură, care ar îngloba obiectivele și propunerile investiționale ale instituțiilor și întreprinderilor din subordine, nu e posibilă aplicarea criteriilor de prioritizare. De exemplu, MJ se limitează doar la examinarea și înaintarea listei cu obiectivele investiționale propuse spre aprobare pentru a fi finanțate din BS pe anul viitor, fără a prioritiza aceste propuneri.

Auditul menționează faptul că, la elaborarea CBTM și a proiectelor legilor bugetare anuale, MF stabilește criterii de selectare și aprobare a finanțării obiectivelor de investiții, mai cu seamă: continuitatea proiectelor și gradul de finalizare a acestora; impactul conform priorităților de politici; principiul performanței; raportul cost-calitate; principiul sustenabilității. Totuși, aceste criterii nu sunt funcționale, iar selectarea obiectivelor investiționale se efectuează în dependență de niște criterii netransparente.

35 Procesul-verbal al Grupului Coordonator al CBTM din 08.02.2013.

18

Majoritatea APC nu dispun de fundamentări tehnico-economice ale obiectivelor investiționale, acestea fiind propuse spre aprobare în lipsa studiilor de fezabilitate/ analizelor cost-beneficiu, documentației tehnice, asigurării sustenabilității proiectelor implementate etc., ceea ce generează impedimente și dificultăți în realizarea eficientă a obiectelor investiționale.

De obicei, la formarea programului de investiții, APC se conduc de 2 criterii privind existența: (1) obiectivelor tranzitorii și (2) obiectivelor noi, care dispun de proiecte și devize de cheltuieli, ceea ce nu garantează eficiența investițiilor. În alt caz, FISM indică că criteriile de selectare sunt stabilite în Acordurile de Grant/Credit, precum și în manualele operaționale ale acestora, ținîndu-se cont de existența documentației de proiect și a contribuției locale colectate.

Planificarea investițiilor capitale este un proces complex, care necesită programarea foarte strictă a activităților, cel puțin pînă în faza de implementare a proiectelor de investiții. În acest scop, Guvernul a aprobat Regulamentul cu privire la proiectele de investiții capitale publice36, care stabilește 5 principii37 la planificarea, aprobarea și gestionarea mijloacelor pentru investițiile capitale finanțate de la buget (planificării strategice; performanței; raportului cost-calitate; sustenabilității; realismului). Totuși, auditul nu a avut posibilitatea să verifice implementarea acestor principii, deoarece prevederile Regulamentului nu puteau fi aplicate la elaborarea bugetului pe anul 2014, iar indicațiile metodice ale MF poartă un caracter recomandabil. Un sistem distinct și clar de alegere/selectare a obiectivelor investiționale există în cadrul FNDR. Astfel, propunerile de obiective investiționale în cadrul FNDR se bazează pe DUP, care se aprobă prin HG pentru 3 ani și care, la rîndul său, se bazează pe Apelul de Propuneri de Proiecte în cadrul cărora există mai multe filtre de selectare a propunerilor investiționale.

În cadrul FNDR (Apelului de proiecte), evaluarea proiectelor se efectuează în 3 etape (2 - la nivel regional (selectarea notelor conceptuale ale proiectelor; evaluarea și aprobarea cererilor complete de finanțare; aprobarea proiectului de Consiliul Regional de Dezvoltare) și 1-la nivel național (evaluarea cererilor complete de finanțare de către Comisia de evaluare de pe lîngă MDRC)) și în baza a 24 de criterii și condiții, inclusiv:14 criterii calitative și 10 condiții eliminatorii38. Astfel, prioritizarea proiectelor se efectuează în baza punctajului acumulat în cadrul evaluării în conformitate cu criteriile menționate și în baza criteriilor stabilite de CNCDR39.

De menționat că MDRC, fiind responsabil de politicile în domeniul urbanistic, nu are inclusă, ca criteriu de selectare a proiectelor, existența planurilor urbanistice și/sau includerea acestui obiectiv în Planul urbanistic al localității. Astfel, conform informațiilor existente40, doar 19 din 57 de orașe și 17 din 1614 localități rurale dispun de Planuri urbanistice. Ca urmare, localitățile nu au planuri de dezvoltare, în special privind perspectivele de dezvoltare a infrastructurii drumurilor, rețelelor de apă și canalizare, altor rețele tehnice, nu au stabilite zonele de protecție și de construcție, precum și oportunitățile investiționale existente. Deci, beneficiarii proiectelor de dezvoltare regională nu dispun de o viziune privind dezvoltarea complexă a localităților. Ca urmare, apar dubii privind modul de utilizare ulterioară a proiectelor în cazul lipsei planurilor urbanistice. MDRC indică că aceste criterii nu sunt parte a procesului de evaluare a proiectelor de dezvoltare regională, reieșind din faptul că datorită unor lacune în legislația RM în domeniul urbanismului, nu

36 HG nr.1029 din 19.12.2013 cu privire la investițiile capitale publice.37 a) principiul planificării strategice - propunerile de proiecte de investiții capitale se supun unui proces de prioritizare din punctul de vedere al impactului asupra priorităților de politici și obiectivelor stabilite în documentele de planificare strategică pe termen mediu; b) principiul performanței - alocarea resurselor pentru proiectele de investiții capitale și rapoartele de implementare a acestora se fundamentează pe performanță; c) principiul raportului cost-calitate – beneficiarii de proiect trebuie să asigure utilizarea resurselor bugetare în mod econom, eficient și eficace, asigurînd un nivel înalt al raportului cost-calitate; d) principiul sustenabilității – în procesul de planificare și aprobare a proiectelor de investiții capitale se ține cont și de costurile de funcționare și de întreținere ulterioară finalizării acestora; e) principiul realismului - la planificarea proiectelor de investiții capitale se ține cont de disponibilitatea resurselor bugetare și de capacitatea de implementare a proiectului.38 Instrucțiunea Utilizatorului, aprobată de CNCDR prin Decizia nr.4/12 din 23.02.2012: Impactul regional al proiectului; Definirea clară a produselor și rezultatelor proiectului; Potențialul de multiplicare al proiectului; Dezvoltarea parteneriatelor regionale; Metodologia de implementare a proiectului; Contribuția activităților proiectului la dezvoltarea zonelor defavorizate; Durabilitatea proiectului după încetarea finanțării ș.a.39 Decizia CNCDR nr.10/13 din 10.10.2013: asigurarea continuității proiectelor inițiate în perioada anterioară; mijloacele financiare să fie alocate preponderent pentru raioanele care nu au beneficiat pînă în prezent de alocații; să fie asigurată finanțarea proiectelor din toate domeniile de intervenție ale fondului; proiectele din domeniul susținerii dezvoltării sectorului privat să fie considerate ca prioritare; proiectele cofinanțate din alte surse să fie considerate ca prioritare; nivelul de pregătire a proiectului pentru lansarea imediată a achizițiilor publice și existența documentației tehnice actualizate etc. 40http://www.mdrc.gov.md/libview.php?l=ro&idc=55&id=3000&t=/Arhitectura-si-Urbanism/Urbanism-arhitectura-si-amenajarea-teritoriului/ ASIGURAREA-LOCALITATILOR-CU-PLANURI-URBANISTICE-GENERALE-2014http://www.mold-street.com/?go=news&n=3900.

19

este impusă necesitatea elaborării acestora, specificînd posibilitatea elaborării unei schițe tehnice de către conducerea localității în cazul în care nu există un plan urbanistic. Spre deosebire de FNDR, FEN nu dispune de un cadru metodologic conform privind criteriile de selectare a proiectelor investiționale. Astfel, auditul precedent al Curții de Conturi a constatat că aprobarea proiectelor spre finanțare din contul mijloacelor FEN se efectuează contrar cadrului normativ (în lipsa procedurilor de concurs), fără a fi efectuat un studiu privind justificarea finanțării și/sau respingerea unui proiect.

Conform explicației FEN, la selectarea proiectelor spre finanțare, prioritate se acordă celor finanțate anterior (trecerea la următoarea etapă). Deși, potrivit Ghidului solicitanților FEN41, sunt stabilite criteriile de selectare a proiectelor spre finanțare42, examinînd procesele-verbale ale ședințelor CA al FEN, auditul a constatat că lipsește informația privind analiza cost-eficiență a proiectelor și corespunderea acestora criteriilor de selectare, care ar servi drept fundamentare pentru aprobarea/ respingerea proiectelor ecologice propuse spre finanțare din mijloacele FEN. Totodată, procesele-verbale nu conțin informații referitor la propunerile și obiecțiile făcute de către fiecare membru în parte referitor la fiecare proiect43.

De menționat că la alocarea mijloacelor pentru reconstrucție/construcție nu se verifică drepturile de proprietate asupra obiectivelor investiționale sau terenurilor aferente, ceea ce determină riscul apariției ulterioare a diferitor litigii și, deci, nu va permite utilizarea eficientă a obiectivului investițional. De exemplu, pe perioada 2011-2014, s-au alocat mijloace din FEN pentru consolidarea digurilor din gestiunea ÎS STI Ștefan Vodă, în valoare de 33,0 mil.lei, dar drepturile asupra acestora (sau terenurilor aferente) n-au fost înregistrate în Registrul bunurilor imobile.

5.2.3. Selectarea proiectelor investiționale se efectuează în corespundere cu obiectivele strategice?

Lipsa unor reglementări cu referire expresă la Strategii sau planuri de acțiuni în cadrul elaborării CBTM și propunerilor la legile bugetare anuale a determinat faptul că propunerile APC de finanțare a obiectelor investiționale nu indică în baza căror strategii acestea urmează a fi efectuate.

Doar la MEc s-a constatat că 4 obiective investiționale44 gestionate în perioada 2011-2014 au derivat din prevederile Strategiei energetice a Republicii Moldova pînă în anul 2030 și Programului național pentru eficiență energetică 2011-2020.

Proiectele investiționale finanțate din surse externe, în acordurile de finanțare, au stabilite strategiile în baza cărora au fost alese spre implementare obiectivele investiționale.

În același timp, selectarea obiectivelor investiționale finanțate din sursele de bază ale BS se face în lipsa indicării obiectivelor strategice. De exemplu, MS nu dispune de informații cu privire la corespunderea a 12 obiective investiționale45, implementate în anii 2011-2014, cu careva strategii naționale sau sectoriale.

41 Anexa nr.1 „Ghidul solicitanților FEN” la Regulamentul privind administrarea fondurilor ecologice, aprobat la 10.09.2013.42 Contribuția proiectului la realizarea strategiilor, programelor, planurilor în domeniul protecției mediului, elaborate de autoritatea centrală de mediu; Corespunderea activităților proiectului cu prioritățile fondului; Efectul ecologic, bine definit, evident și concret măsurabil; Disponibilitatea de toate documentele necesare; Durabilitatea și continuitatea activităților după finalizarea proiectului; Dovada existenței potențialului uman și tehnic necesar pentru realizarea proiectului în zona respectivă; Existența cotei de participare (contribuția financiară trebuie să constituie cel puțin 15% din costul total al proiectului și poate fi oferită atît de către solicitantul de grant, cît și de alți finanțatori: consilii raionale, agenți economici, primării, comunitate, alte fonduri etc.); Aportul proiectului la conștientizarea ecologică a populației și promovarea politicii de protecție a mediului; Expunerea clară a obiectivelor și rezultatelor proiectului, modalității de implementare a activităților, justificarea clară a bugetului propus spre finanțare de la FEN și suma totală a proiectului (cu toate cofinanțările).43 Regulile de întocmire a documentelor organizatorice și de dispoziție și instrucțiunii-tip cu privire la ținerea lucrărilor de secretariat în organele administrației publice centrale de specialitate și ale autoadministrării locale ale Republicii Moldova, aprobate prin HG nr.618 din 05.10.1993.44 Proiectul „Conducta de interconectare a sistemului de transport de gaze naturale din Republica Moldova pe direcția Iași-Ungheni”; Proiectul Energetic II (componenta electrică : îmbunătățirea securității și siguranței sistemului de transport al energiei și furnizării en gros a energiei electrice. componenta termică : îmbunătățirea disponibilității, calității și eficienței încălzirii în clădirile publice prioritare selectate); Proiectul „Interconectarea sistemelor energetice din Republica Moldova și Ucraina la Comunitatea Europeană a operatorilor de energie electrică (ENTSO-E); Proiectul „Reabilitarea rețelelor electrice”- ÎS „Moldelectrica”.45 Proiectul ,,Îmbunătățirea serviciilor medicale” (JICA); Proiectul ,,Evaluarea capacității și modernizarea Spitalului Clinic Republican”; Proiectul „Securitatea transfuzională în Republica Moldova”; Proiectul „Programul de profilaxie și control al infecției HIV/SIDA, al infecțiilor cu transmisie sexuală și al tuberculozei în Moldova” (UCIMP); Reconstrucția clădirilor spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni, r.Strășeni; Construcția blocului curativ nr.4 și blocului de reanimare al Institutului de Cercetări în Medicină Urgentă; Construcția spitalului clinic de traumatologie și ortopedie din mun.Chișinău etc.

20

Nu se indică în baza căror strategii se solicită finanțarea nici în propunerile de proiecte investiționale prezentate la FEN. Mai mult decît atît, în cadrul aprobării proiectelor de către CA al FEN, nu este stabilit ca criteriu de eligibilitate „îndeplinirea obiectivelor strategice”. De menționat că, în Planul de acțiuni pentru anii 2014-2018 privind implementarea Strategiei de alimentare cu apă și sanitație (2014-2028), spre deosebire de Strategia precedentă, nu se indică care proiecte investiționale urmează a fi implementate și în ce valoare, precum și nu sunt specificate care dintre acestea sunt prioritare. Deși securitatea alimentară și biologică, precum și sănătatea populației Republicii urmează să fie obiective prioritare, alocarea mijloacelor pentru obiectivele ce asigură aceste priorități se face în regim secundar.

Astfel, asigurarea calității și inofensivității alimentelor poate fi realizată doar cînd există laboratoare moderne, echipate corespunzător. La 24.01.2011, ÎS CCIEADP a solicitat de la MAIA alocarea a 3,0 mil.lei, din cele 5,0 mil.lei necesare pentru reconstrucția încăperilor, și a 1,5 mil. dolari SUA pentru echiparea a 8 laboratoare. De fapt, din BS au fost alocate 3,0 mil. lei (2,1 mil. lei - din sursele proprii ale întreprinderii), fără alocarea de mijloace pentru dotarea laboratoarelor. Ca urmare, în baza mai multor adresări, ÎS CCIEADP a obținut în anii 2012-2014 de la diferiți donatori externi mai multe granturi în sumă de 18,3 mil.lei pentru dotarea și amenajarea mai multor laboratoare (entomologie, micologie, nematologie, bacteriologie, virusologie, ierbologie, biologie moleculară, determinarea reziduurilor de pesticide, organisme modificate genetic (în curs de amenajare)). Totuși, în prezent este necesară amenajarea și a altor laboratoare (de metale grele și micotoxine), precum și strămutarea laboratorului de determinare a reziduurilor de pesticide într-o locație mai mare, iar în acest scop sunt necesare circa 7,0 mil. lei pentru reconstrucția încăperilor, iar 400,0 mii euro - pentru dotarea laboratorului de metale grele și micotoxine. Această situație este intolerabilă în contextul în care, în aceeași perioadă, MAIA a utilizat peste 14,0 mil.lei pentru proiectarea unor centre agroalimentare nesustenabile.

De menționat că RM are nevoie și de alte laboratoare, dar echiparea acestora nu se face din BS, ci preponderent din donații și surse ale întreprinderilor, ceea ce denotă lipsa priorității de asigurare a securității alimentare și biologice a Republicii Moldova.

Subobiectivul III : Cadrul decizional de promovare a proiectelor investiționale întrunește clauze aferente rezultatelor cu impact prestabilit?APC, de regulă, inițiază proiecte în lipsa studiilor de fezabilitate, de impact și fără certitudini documentate privind angajamentele ferme din partea Guvernului pentru un suport financiar sustenabil. În condițiile unei crize sistemice de strategii strict corelate cu resursele financiare disponibile, angajarea investițiilor nu contribuie la dezvoltarea economico-financiară susținută, ci,dimpotrivă, reclamă imobilizare contraproductivă și risipă. 5.3.1. Care este modul de fundamentare a investițiilor?

Propunerile de proiecte și obiective investiționale nu se supun unei evaluări preliminare, care ar asigura o verificare a eligibilității propunerii de proiect pentru dezvoltarea ulterioară, în scopul evitării cheltuielilor pentru pregătirea unor proiecte de joasă calitate.

Instituțiile și întreprinderile din subordinea APC prezintă propuneri de obiecte investiționale pentru alocarea mijloacelor bugetare atît pentru obiective în curs de execuție, cît și pentru obiective noi. Aceste propuneri sunt însoțite doar de note explicative și uneori de calcule pe articole de cheltuieli (conform cerințelor stabilite de MF). Astfel, majoritatea obiectivelor investiționale nu sunt în mod real fundamentate, din punctul de vedere al importanței, economicității, eficienței și eficacității activității și al utilizării fondurilor publice, lipsind studiile de prefezabilitate și fezabilitate, argumentările tehnico-economice, analizele comparative, studiile credibile de impact preconizat. Prin urmare, APC și, în special, MF trebuie să se afle în poziția de a pune întrebări cu privire la realitatea costurilor estimate și la beneficiile obiectivelor investiționale propuse, asigurîndu-se că au fost luate în considerație toate alternativele relevante, însă această abordare este neglijată de APC atunci cînd proiectele investiționale sunt inițiate în baza unor decizii guvernamentale.

Auditul a relevat fundamentarea slabă de către MAIA a sustenabilității proiectelor Centrelor agroalimentare din mun. Chișinău și din s.Pelinia (Drochia), pentru care în anul 2012 din BS au fost

21

alocați 14,2 mil.lei și, respectiv, în anul 2013, din contul grantului acordat de Guvernul României – 0,24 mil.lei. Deși aceste obiective investiționale au fost inițiate conform prevederilor HG nr.741 din 17.08.201046, cheltuielile anticipate pentru construcția Centrului agroalimentar din mun.Chișinău de 630,0 mil. lei nu sunt fundamentate și nici nu puteau fi acoperite de BS. Ca urmare, în prezent nu există surse de finanțare a acestor obiective, iar mijloacele utilizate sunt fără impact asupra dezvoltării social-economice a țării. De menționat că auditul a constatat abateri de la cadrul legal la finanțarea și achiziția serviciilor de proiectare a Centrului respectiv47.

În baza prevederilor HG nr.400 din 11.04.200748, în perioada 2008-2014, pentru construcția clinicii veterinare cu staționar pentru animale a UASM, acesteia i s-a alocat din BS suma de 18,0 mil.lei49, însă pînă în prezent MAIA nu dispune de fundamentări privind necesitatea proiectului în cauză și modul cum acesta va influența calitatea învățămîntului în domeniul veterinar. MAIA a prezentat auditului informații generale privind dotările de care trebuie să dispună o facultate de medicină veterinară, însă nu s-a făcut referire la careva documente concrete. De menționat că în anul de studii 2013/2014 la facultatea de medicină veterinară își făceau studiile 246 de persoane, repartizați pe 6 ani de studii, iar auditului n-au fost prezentate careva confirmări privind acreditarea procesului de învățămînt la UASM.

MMPSF nu a asigurat fundamentarea necesității și valorii obiectivului investițional ,,Construcția gardului de la cimitir din satul Cocieri, r-nul Dubăsari”. Astfel, conform HG nr.662 din 10.09.201150, investiția respectiva a fost evaluată la 570,0 mii lei, în timp ce costul de deviz era estimat la 862,5 mii lei, lucrările executate constituind doar 282,3 mii lei.

MEd dispune de documentația de proiect numai pe 4 obiecte51, lipsind alte fundamentări ale obiectelor investiționale. Ca urmare, MEd alocă mijloace pentru unele obiective de o necesitate redusă. Astfel, deși Școala profesională din or.Nisporeni dispune de cămin pentru elevi cu o capacitate de 243 locuri de cazare, dar care este folosit la nivel de doar 50%, MEd, din 2005 pînă în prezent, a alocat 21,4 mil.lei (85% din suma necesară) pentru reconstrucția unui alt cămin pentru elevi (cu 280 locuri de cazare) cu costul de deviz de 20,0 mil.lei.

În perioada 2011-2013, pentru reconstrucția obiectului ,,Sala de haltere” al CSPLN52, au fost alocate 6,6 mil.lei. Pentru a fi dat în exploatare, obiectul menționat trebuie conectat la rețelele exterioare tehnice edilitare (apă, canalizare, energie electrică și termică), ceea ce nu s-a prevăzut. Ca urmare, obiectul nu poate fi exploatat în condiții adecvate. Totodată, în loc să finalizeze obiectivul început și să solicite finanțare pentru acesta, în 2014, CSPLN a inițiat alt obiectiv investițional ,,Reconstrucția bazei de canotaj din or.Vatra”, pentru care au fost alocate 2,0 mil.lei. Abia în 2015 CSPLN a solicitat de la MTS alocarea mijloacelor în sumă de 1,2 mil.lei pentru finalizarea obiectivului ,,Sala de haltere”.

În alt caz, MTS, în lipsa informațiilor/fundamentărilor (proiect, devize de cheltuieli actualizate) privind reparația capitală a clădirii ÎS „Manejul de Atletică Ușoară”, în perioada 2011-2014, a alocat 12,8 mil.lei, sau cu 3,7 mil.lei mai mult decît valoarea devizului de cheltuieli la acest obiectiv (9,1 mil. lei).

Nu sunt suficient fundamentate din punctul de vedere al prioritizării necesităților în domeniul investițiilor nici propunerile privind repartizarea alocațiilor pentru finanțarea investițiilor capitale pe obiectivele MJ, MC, MAI, AȘM etc. Prin urmare, o planificare lipsită de argumentare și

46 HG nr.741 din 17.08.2010 „Cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a infrastructurii de piață pentru produsele agroalimentare”.47 Conform HG nr.741 din 17.08.2010, contribuția statului în construcția Centrului agroalimentar urma să fie doar valoarea terenului repartizat pentru construcția Centrului, fără a fi stabilite aporturi financiare, inclusiv la finanțarea proiectării Centrului; Studiul de fezabilitate privind construcția Centrului a fost elaborat în august 2012, iar licitația pentru proiectare s-a inițiat la 09.12.2011, sau cu 8 luni mai devreme decît finalizarea studiului de fezabilitate, precum și în lipsa surselor financiare prevăzute pentru acest obiectiv în Legea bugetului de stat pe anul 2011; Licitația din 09.01.2012 a declarat cîștigătoare oferta care era cu 6455,3 mii lei mai mare decît cea mai mică ofertă; Oferta cea mai mică a fost declarată inadmisibilă din cauza abaterii de la criteriile de calificare (lipsa în echipă a 8 specialiști, lipsa experienței de 25 ani pe piața națională a proiectărilor etc.), criterii exagerate și nefundamentate; Proiectarea s-a efectuat pe terenul care, prin lege (Legea pentru aprobarea Listei unităților ale căror terenuri destinate agriculturii rămîn în proprietatea statului nr. 668-XIII din 23.11.1995 - fără drept de privatizare), este proprietate de stat cu destinație agricolă, iar Parlamentul a refuzat schimbarea destinației acestui teren; MAIA nu a prezentat auditului actul de predare-primire a documentației de proiect, precum și actul de expertiză a acestuia, ceea ce denotă lipsa acestora.48 HG nr.400 din 11.04.2007 „Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.49Alocații: 2008-8,0 mil.lei, 2009-1,986 mil. lei, 2013-4,0 mil. lei, 2014-4,0 mil. lei.50 HG nr. 662  din  10.09.2011 „Cu privire la aprobarea Programului activităților de reintegrare a țării pe anul 2011”.51 Gazificarea Școlii profesionale din or. Leova; Gazificarea Școlii profesionale Cimișlia; Școala Internat Cărpineni; Școala nr. 10 Briceni.52 Imobilul Centrului Sportiv de Pregătire a Loturilor Naționale din str. A. Lăpușneanu, 2, mun. Chișinău.

22

performanță din start pune în pericol implementarea cu succes a obiectivelor propuse și obținerea rezultatelor scontate.

5.3.2. Există o bază de date privind obiectivele investiționale, pentru argumentarea deciziilor cu privire la acceptarea sau respingerea propunerilor investiționale?

La momentul actual, APC nu au o bază de date privind obiectivele investiționale (în curs de execuție; cu grad înalt de finalizare; finalizate; necesarul de obiecte noi etc.), evidența obiectivelor investiționale nefiind ținută nici într-o formă. Deși unele APC dispun de diferite informații privind obiectivele investiționale (proiecte, devize de cheltuieli, coordonări, expertizări, verificări), acestea nu sunt sistematizate într-o bază de date. Principala cauză a acestei situații este lipsa funcțiilor cu responsabilitate pentru acest domeniu, a persoanelor calificate în domeniul investițional, precum și a necesităților investiționale. Totodată, în cazul obiectelor finanțate din FNDR, este ținută o evidență a propunerilor investiționale, iar aceste detalii sunt raportate semestrial în cadrul ședințelor CNCDR. Deși MS a inițiat evidența obiectivelor investiționale în curs de execuție, aceasta cuprinde doar informația privind executarea lucrărilor la două obiective investiționale.

În consecință, APC nu sunt pregătite pentru implementarea noilor prevederi ale Legii nr.181 din 25.07.2014 (art.40 și art.41) referitor la alocarea de resurse pentru investiții capitale la finalizarea proiectelor în curs de desfășurare, precum și pentru proiectele de investiții capitale rezultate din prioritățile Guvernului, prevăzute în documentele de planificare strategică. Astfel, APC nu dispun de informații veridice privind proiectele investiționale în curs de execuție finanțate din BS, valoarea acestora (în special, a celor executate prin intermediul UIP, FPM, FISM, ÎS și instituțiilor publice aflate la autofinanțare). Nu este cunoscută nici valoarea mijloacelor financiare necesare pentru finalizarea acestor obiecte investiționale.

5.3.3. Entitățile dispun de criterii exacte de delimitare a lucrărilor aferente întreținerii, reparației curente, reparației capitale, reconstrucției și construcției diferitor obiective?

Pînă în prezent nu există reglementări tehnice care ar indica expres tipul de lucrări ce se referă la întreținerea curentă, reparația curentă, reparația capitală și reconstrucția drumurilor, rețelelor exterioare de apă, canalizare, gaze, energie termică și electrică etc. Deci, nu există criterii exhaustive, aplicabile de către personalul financiar-contabil (majoritatea APC nu dispun de personal tehnic în construcții care ar putea asista personalul financiar-contabil), de delimitare a lucrărilor aferente întreținerii, reparației curente, reparației capitale, reconstrucției și construcției diferitor obiective, ceea ce nu asigură corectitudinea raportării cheltuielilor investiționale și capitalizării investiției.

Deși 11 din 22 APC chestionate au indicat că dispun de criterii de delimitare a tipurillor de lucrări în construcții, în majoritatea cazurilor, au fost nominalizate prevederile Ordinului MF nr.91 din 20.10.200853 și Instrucțiunii nr.93 din 19.07.2010, fără a se indica reglementările tehnice în construcții.

De menționat că MF are abordări diferite privind modul de capitalizare a valorii obiectivelor de investiție capitală și de reparație capitală. Astfel, conform prevederilor pct.46 din Instrucțiunea nr.93 din 19.07.2010, cu volumul cheltuielilor efectuate pentru reparațiile capitale în anul de execuție se mărește valoarea inițială a mijloacelor fixe (indiferent dacă obiectul a fost dat în exploatare), iar cheltuielile privind investițiile capitale care nu au fost date în exploatare trec, prin subcontul 203, în balanța anului următor. Astfel, ANSA a majorat valoarea clădirii din str. Kogălniceanu 63 cu suma de 10,0 mil.lei, iar MDRC – respectiv, valoarea clădirii Parlamentului cu suma de 264,7 mil.lei, deși lucrările de reparație la aceste clădiri nu au fost finalizate.

La momentul actual, clasificările respective sunt expres indicate doar în Normativul în Construcții NCM A.09.02–2005 exploatarea și postutilizarea construcțiilor (deservirea tehnică, reparația și reconstrucția clădirilor de locuit, comunale și social-culturale). Unele elemente de delimitare a tipurilor de lucrări sunt indicate în diferite reglementări54. Ca urmare, lucrările ce țin de 53 Anexa nr.9 ,,Indicații metodologice privind aplicarea clasificației economice a cheltuielilor bugetare”.54 Normele de proiectare BCH 58-88 (p) privind organizarea și executarea reconstrucției și deservirii tehnice a clădirilor, obiectivelor cu destinație social-culturală și comunală, aprobate de Comitetul de Stat de Arhitectură al URSS, valabile pe teritoriul RM, conform scrisorii Ministerului Arhitecturii și Construcțiilor nr.03-05/340 din 01.04.1993; СНиП 2.04.02-84 Aprovizionarea cu apă, rețelele exterioare și edificiile; Instrucțiuni ramurale privind clasificarea și definirea lucrărilor de reconstrucție, reparare și întreținere a drumurilor publice ale Republicii Moldova, finanțate din

23

reparația capitală sunt clasificate ca reparație curentă, precum și nu există o abordare univocă la clasificarea lucrărilor în reparații capitale și investiții capitale. Astfel, reconstrucția clădirii CRDV (str. Murelor 3) este raportată ca investiție capitală, iar reconstrucția sediului ANSA (str. Kogălniceanu 63) – ca reparație capitală, deși tipul lucrărilor efectuate la acestea este similar. În alt caz, alocațiile pentru reconstrucția „Sălii de haltere” a CSPLN al MTS au fost planificate în 2011 pentru reparație capitală (art.243.3), iar în 2012-2014 – pentru investiții capitale (art.241.3). În 2011-2014, Colegiul de Medicină din or.Orhei a solicitat alocații bugetare în sumă de 4,2 mil.lei pentru finisarea reparațiilor capitale (art.243), iar MS a solicitat în 2014 alocații pentru acest obiectiv în sumă de 2,1 mil.lei ca investiții capitale (art. 241).

Conform informațiilor MDRC, în prezent sunt în curs de elaborare: Normele metodologice și clasificatorul categoriilor de reparații capitale și reparații curente pe obiective din domeniul economiei naționale; Reguli și norme de exploatare tehnică a fondului locativ; Programul de măsuri privind administrarea și întreținerea fondului de locuințe.

5.3.4. Limitele bugetare anuale asigură continuitatea și finalitatea investițiilor concepute/demarate?

Sursa principală de finanțare a proiectelor de investiții publice este BS (surse interne și externe). Deși unul din principiile bugetare este anualitatea, foarte puține obiective investiționale pot fi inițiate și finalizate în același an bugetar, ceea ce și permite imobilizarea surselor bugetare în active nefinalizate. Cu toate că principiul bugetării multianuale nu există în legislația națională, de fapt, acesta este utilizat la finanțarea proiectelor din cadrul FNDR, FISM, FPM și UIP, care practic nu au proiecte abandonate, din ce reiese că singura soluție pentru asigurarea continuității finanțării investițiilor publice este bugetarea multianuală.

Auditul relevă că alocațiile bugetare prevăzute în legea bugetară anuală nu sunt repartizate exact pe obiective investiționale. Astfel, conform prevederilor legilor bugetare pe anii 2011-2014, pentru APC sunt indicate obiectivele de investiții capitale, iar pentru APL - obiectele de „Investiții capitale” și de „Reparații capitale”. Această situație permite APC alocarea mijloacelor bugetare și retragerea lor de la obiectivele investiționale clasificate ca reparații capitale fără necesitatea aprobării de către Parlament sau Guvern. De asemenea, în legea bugetară anuală nu sunt indicate expres obiectivele investiționale finanțate de MM (FEN), MDRC (FNDR), FISM, FPM, MTID, UIP. Ca urmare, pe parcursul anului bugetar, aceste entități pot modifica de sine stătător repartizarea alocațiilor pe obiective concrete. De exemplu, în cadrul FNDR, pe parcursul anului bugetar, redistribuirea mijloacelor este efectuată în baza deciziei CNCDR, în scopul asigurării utilizării integrale a mijloacelor fondului și asigurării fluxului necesar de mijloace financiare pentru realizarea proiectelor, iar obiective investiționale noi în decursul anului nu sunt inițiate. Deci, în aceste cazuri se diminuează esențial transparența repartizării alocațiilor bugetare pe obiective investiționale, ceea ce permite alocarea mijloacelor bugetare în mod subiectiv și pentru obiective nestrategice și neprioritare.

5.3.5. Sînt alocate mijloace financiare suficiente pentru continuarea/finalizarea investiției?Doar 4 APC (CSM, MEc, MJ, FPM) au indicat că mijloacele alocate sunt suficiente pentru

executarea continuă a investiției, iar la FISM proiectul investițional poate demara doar dacă există și contribuția beneficiarului. De menționat că aceste entități finanțează investițiile preponderent din surse externe.

Lipsa mijloacelor financiare este principalul motiv al tergiversării executării lucrărilor. Totodată, nici APC, nici MF nu au un grafic coerent și consecutiv de finanțare a obiectelor investiționale, concordat cu posibilitățile tehnice de executare a investiției. Atrage atenția faptul că absența unor planuri multianuale de investiții capitale, coroborată cu instabilitatea politică, generează situații cînd obiectivele investiționale sînt inițiate fără suport financiar suficient. Spre exemplu, construcția clinicii veterinare a UASM a fost finanțată în anii 2009, 2013-2014 și stopată în perioada 2010-2012; reconstrucția Parlamentului RM a fost finanțată în anii 2009-2010, 2012-

fondul rutier, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor și comunicațiilor nr.01/266 din 18.08.1999; NCM D.01.02.–2003 construcții hidrotehnice, rutiere și speciale (Regulamentul-tip de exploatare a lacurilor de acumulare).

24

2014 și stopată în anul 2011. Totodată, finanțarea acestor obiective a fost insuficientă pentru finalizarea lor.

În alt caz, reconstrucția sediului Inspectoratului de Poliție Criuleni, cu valoarea de deviz de 8,0 mil.lei, durează din 2006, fiind utilizate 5,7 mil. lei, deși pentru finalizarea investiției MAI a solicitat alocații de 3,5 mil.lei, dar de fapt în 2014 au fost alocate 1,5 mil.lei, ceea ce iarăși nu a permis finalizarea investiției. Din 2009 este stopată investiția în Clădirea spitalului MAI din str. Gh. Asachi 25/ B, pentru care au fost utilizate 2,0 mil.lei.

CRDV a propus MAIA alocarea în 2012 a 11,0 mil.lei pentru obiectele nefinalizate (din or. Chișinău, str. Murelor 3, și din or. Dondușeni, str. Hajdeu), dar au fost aprobate inițial 7,96 mil.lei, ulterior alocațiile fiind reduse pînă la 6,0 mil.lei. În anul 2013 nu s-a acordat finanțare, iar pentru 2014 s-au solicitat 4,93 mil. lei, fiind alocate 3,5 mil. lei, din care au fost utilizate 3,2 mil.lei. În 2015, pentru finalizarea obiectului investițional urmau a fi alocate 1,5 mil.lei. De menționat că nefinalizarea obiectului din str. Murelor 3 nu permite darea în exploatare nici a blocului alăturat, reconstruit cu sprijinul BM în 2011 (neconectat la rețelele comunale).

Pînă în prezent MMPSF nu a finalizat obiectul „Construcția blocului locativ cu 80 apartamente pentru participanții la lichidarea consecințelor avariei de la Cernobîl din str. Alba Iulia nr.97, mun. Chișinău”, inițiat în 2004, cu costul total de deviz în sumă de 69,8 mil.lei, fiind executate lucrări de 38,8 mil.lei, sau la nivel de 55,6 %. Unele APC au inițiat mai multe proiecte investiționale decît pot fi finanțate, dispersînd alocațiile bugetare. De exemplu, la MC, la situația din 01.01.2015, sînt înregistrate 11 obiecte nefinalizate55, inițiate în 2005-2012, cu valoarea totală a devizelor de cheltuieli de 212,3 mil.lei, pentru finalizarea cărora sînt necesare mijloace în sumă de 117,7 mil.lei. Alocațiile bugetare pentru 5 obiective investiționale sunt întrerupte mai mult decît sunt continue (sînt finanțate parțial), iar alte obiective au rămas fără finanțare din 2009. Avînd această situație, în 2014, MC a alocat 4,0 mil.lei pentru obiectivul „Reconstrucția edificiului Teatrului studiu „Pe strada Trandafirilor”, care nu au fost utilizate, astfel formînd și datorii debitoare de 0,3 mil.lei. Deși misiunile de audit extern precedente 56 au atras atenția MC asupra necesității stabilirii situației reale a obiectelor investiționale nefinalizate și prioritizării finanțării acestora, nu au fost întreprinse măsurile necesare.

O situație similară există și la MEd, care la situația din 01.01.2015 înregistra 13 obiecte 57

nefinalizate, cu costul total de deviz de 396,8 mil.lei, care în perioada 2009-2014 au fost finanțate doar la nivelul de 9,6% (38,1 mil.lei). În prezent, MEd nu deține informații privind suma necesară pentru finalizarea acestor obiecte. O altă situație este atestată în cadrul FNDR, unde proiectele investiționale sunt implementate conform planurilor investiționale individuale multianuale, care asigură finalizarea proiectelor începute. Totodată, MDRC indică insuficiența mijloacelor financiare pentru implementarea tuturor proiectelor incluse în DUP și necesitatea majorării limitei de finanțare a FNDR de 1% din veniturile aprobate ale bugetului de stat pe anul respectiv. Astfel, conform CBTM, pentru implementarea proiectelor în perioada 2013-2015 a fost planificată suma de 625,0 mil. lei, dar sînt necesare alocații bugetare de 1255,0 mil. lei, adică este disponibilă doar jumătate din suma necesară. De menționat că în DUP al FNDR sunt stabilite exact obiectivele investiționale ce urmează a fi implementate, însă lipsește informația privind valoarea lor. Această situație este motivată de MDRC

55 Restaurarea Muzeului Național de Arte (str.31August 1989 nr.115) a demarat în 2006 și pînă în prezent s-au investit 14,6 mil.lei, față de costul de deviz de 66,9 mil.lei; restaurarea blocului administrativ al Muzeului Național de Etnografie și Istorie Naturală, lucrările au început în 2008 și s-au finalizat în 2012, iar investițiile au constituit 6,5 mil.lei, sau cu 3,6 mil.lei mai mult față de costul de deviz (2,9 mil.lei); reconstrucția blocului de studii nr.1 al Academiei de Muzică, Teatru și Arte Plastice (str. A.Mateevici nr.111), lucrările au demarat în 2010 și s-au investit 7,3 mil.lei (53,4%), față de costul de deviz de 13,6 mil.lei; proiectarea reconstrucției Teatrului „B.P.Hajdeu” (or.Cahul) s-a efectuat în 2012 (0,7 mil. lei), ulterior nefiind efectuate investiții în lucrări (costul de deviz -21,6 mil.lei); reconstrucția edificiului Teatrului studiu „Pe strada Trandafirilor” (str. Cuza Vodă nr.17/1) a fost inițiat în 2008, cu costul de deviz de 13,0 mil.lei, și s-au investit 2,4 mil.lei; reparația edificiului Filarmonicii Naționale „Serghei Lunchevici” (str.Mitropolit Varlaam nr.78), cu costul de deviz de 16,3 mil.lei; reconstrucția edificiului Teatrului „Eugene Ionesco” (bd.GrigoreVieru nr.11), inițiată în 2010, cu costul de deviz de 35,0 mil.lei.56 Hotărîrea CCRM nr.22 din 26.04.2013 privind Raportul de audit al regularității exercițiului bugetar 2012 și gestionării patrimoniului public la Aparatul central al Ministerului Culturii și unele instituții din subordine” a înaintat recomandarea „ să efectueze o inventariere regulamentară a obiectelor de investiții capitale nefinalizate, cu prioritizarea finanțării acestora și înaintarea propunerilor corespunzătoare”, stabilind termenele de implementare.57 Procesul investițional în Blocul de studii al Facultății de radioelectronică și telecomunicații a Universității Tehnice din Moldova (str. Studenților nr.9/14) durează din 1989, cu costul de deviz de 69,2 mil.lei; Complexul sportiv al Universității Pedagogice de Stat „Ion Creangă” (str.Ion Creangă nr.1), inițiat în 2003, cu costul de deviz de 12,7 mil.lei; Blocul de studii și căminele studențești ale Universității de Stat „Alecu Russo” mun. Bălți, inițiate în 2004-2005, cu costul de deviz de 59,2 mil.lei și, respectiv, 12,1 mil.lei etc.

25

prin instabilitatea financiară și necesitatea revizuirii permanente a devizelor de cheltuieli, stabilite la începutul implementării proiectelor.

Urmare necorelării DUP al FNDR cu resursele bugetare disponibile, nu a fost posibilă implementarea în totalitate a DUP pentru anii 2010-201258. Astfel, din 56 de obiective planificate, au fost finanțate și finalizate doar 34 de obiecte, iar din cele 22 de obiective rămase, 14 obiective (10 – nefinalizate și 4 – nefinanțate) au fost transferate în DUP 2013-201559, în care se planifică finanțarea a 62 de obiective. O situație diametral opusă s-a constatat în cadrul FEN. Astfel, pentru unul și același obiect, CA al FEN aprobă finanțarea în mai multe etape, fiecare etapă fiind înregistrată ca proiect aparte și, respectiv, fiind necesară respectarea acelorași proceduri de aprobare ca și la depunerea unui nou proiect. Ca urmare, acest fapt nu oferă o imagine fidelă a derulării proiectului, tergiversează termenele de executare a investiției și determină riscul nefinalizării lui din cauza insuficienței resurselor financiare. De asemenea, existența acestei proceduri tergiversează implementarea proiectelor, cauzează ineficiența utilizării mijloacelor publice și, respectiv, nerealizarea scopului proiectelor – protecția mediului. Etapizarea finanțării nu este justificată în contextul în care finanțarea proiectelor se efectuează doar dacă alocațiile anterioare au fost folosite conform destinației. Astfel, proiectele sunt examinate, aprobate, contractate și finanțate fără a se asigura finanțarea completă a acestora. Tergiversarea executării obiectivelor investiționale, inclusiv din lipsa finanțării, are ca efect majorarea cheltuielilor pentru finalizarea obiectivului investițional (proiectul inițial nu mai corespunde exigențelor actuale și urmează a fi modificat și/sau lucrările executate se deteriorează din cauza neconservării acestora). Totodată, alocarea mijloacelor financiare pentru conservarea obiectivelor investiționale stopate nu reprezintă o abitudine pentru MF și APC.

Spre exemplu, Serviciul Vamal a indicat că proiectele elaborate privind: Infrastructura posturilor vamale Otaci, Ocnița, Larga-Kelmențî și Briceni–Lipcani, a depozitelor vamale Leușeni și Sculeni nu mai corespunde cerințelor actuale, iar conform p.7.10 NC MA.09.02-2005, documentația de proiect a obiectivelor la care nu-s începute lucrările de reparație/construcție nu poate fi folosită după 2 ani.

Nu sunt alocate mijloace pentru finalizarea obiectivelor AȘM (CSȘDT), pentru care deja au fost utilizate mijloace considerabile: Liceul AȘM - 77,7 mil.lei (73,3% din costul de deviz); bloc, cămine ale Universității AȘM, tranșa I - 40,0 mil.lei (65,2% din costul de deviz); reconstrucția Centrului de Calcul și a Blocului tehnic în Bibliotecă – 42,5 mil.lei (92,3% din costul de deviz). Tărăgănarea finalizării acestor obiective, conform informației AȘM, duce la majorarea alocațiilor necesare pentru finalizarea acestor obiective cu circa 19,2 mil. lei. Majoritatea APC au indicat că nu au avut aprobate spre finanțare obiective investiționale pentru care nu au înaintat propuneri de finanțare, însă unele APC au indicat despre existența acestor cazuri.

Astfel, deși inițial, prin Legea bugetului de stat pe anul 2013, au fost alocate 20,0 mil. lei pentru construcția Palatului Sportului, în rezultatul rectificărilor, aceste alocații au fost eliminate, iar 3,0 mil.lei s-au repartizat la reconstrucția sediului CNO, pentru care MTS nu a solicitat finanțare. În alt caz, în lipsa solicitării, Serviciului Vamal i-au fost alocate mijloace pentru efectuarea studiului de fezabilitate la punctul vamal Giurgiulești-Reni.

Urmare analizei informațiilor prezentate de MS, auditul a constatat că în 2011-2014 instituțiile din subordinea MS nu au solicitat alocații bugetare pentru 3 obiecte investiționale60, dar li s-au aprobat/precizat alocații de 59,8 mil.lei (real s-au utilizat 47,2 mil. lei). În același timp, deși în 2011-2013 MS a solicitat alocații bugetare pentru construcția blocului curativ nr.4 și blocului de reanimare ale Institutului de Cercetări în Medicină Urgentă, inițiată încă în anul 1990, mijloacele au fost alocate abia în 2014, în sumă de 28,6 mil. lei, fiind insuficiente pentru finalizarea obiectivului investițional.

58 Documentul unic de program pentru anii 2010-2012, aprobat prin HG nr.772  din  26.08.2010.59 Documentul unic de program pentru anii 2013-2015, aprobat prin HG nr.933  din  18.12.2012.60 Universitatea de Stat de Medicină și Farmacie „NicolaeTestemițanu”, Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, Centrul regional de transfuzie a sîngelui, or. Cahul, finalizate pănă la 31.12.2014.

26

5.3.6 Redefinirea obiectivelor de dezvoltare afectează investiția demarată? Misiunea de audit a constatat că obiectivele investiționale care au fost demarate fără o

analiză reală a necesităților și asigurării eficienței activităților, odată cu schimbarea priorităților guvernamentale, sunt lipsite de alocații bugetare, fără a fi finalizate, ceea ce duce la imobilizarea resurselor bugetare în obiective investiționale fără impact social-economic.

Deși majoritatea APC au indicat că nu dispun de obiective investiționale nefinalizate a căror necesitate a decăzut, totuși, există APC care nu au întreprins măsurile de rigoare pentru redresarea situației privind unele obiective nefinalizate. Astfel, MEd a indicat că dispune de 25 de obiective investiționale nefinalizate în valoare de 51,4 mil.lei, inițiate în anii 1989-1992, care, potrivit HG nr.875 din 27.09.1999 (în care se indicau entitățile finanțatoare), urmau a fi finalizate din contul BUAT, dar HG în cauză a fost abrogată prin HG nr.118 din 11.02.2013. Reieșind din răspunsurile la chestionar, MEd consideră că necesitatea acestor obiective (școli și grădinițe pentru copii) a decăzut, însă studii și fundamentări în acest sens nu a prezentat auditului. Urmare închiderii/comasării unor instituții de învățămînt, în perioada 2011-2014, a fost stopată finanțarea a 4 obiecte investiționale61.

În perioada 2010-2012, MF a utilizat din contul unui grant olandez 873,9 mii lei pentru Centrul de Instruire în Finanțe (diferite permise și proiectarea Centrului). Ulterior, din cauza avizului negativ al Guvernului privind înființarea unei întreprinderi care ar gestiona acest obiectiv, soldul mijloacelor neutilizate din grant de 3,2 mil. lei a fost restituit Guvernului Olandei.

MAI a indicat că dispune de un obiectiv investițional nefinalizat a cărui necesitate a decăzut, și anume: ,,Construcia cazarmei unității militare 1001 a trupelor de carabinieri din str. Testemițanu 31, mun. Chișinău”62, în perioada 2003-2005 fiind investite 1285,2 mii lei din valoarea planificată de 1454,9 mii lei. Ulterior (2007), în scopul îmbunătățirii condițiilor de trai și de serviciu al militarilor trupelor de carabinieri, efectivul unității militare 1001 a Departamentului trupelor de carabinieri al MAI a fost redislocat, iar soarta obiectivului investițional rămîne incertă.

Pînă în prezent nu este soluționată problema continuității investiției în „Palatul de căsătorii” din mun. Chișinău (str. A.Mateevici, 74 A), cu costul de deviz de 36,0 mil.lei, inițiat în 2007 de către fostul Minister al Dezvoltării Informaționale și stopat în 2009. Deși Curtea de Conturi de mai multe ori a abordat problema construcției acestui obiectiv, datorită unei dispute continue (inclusiv judiciară) dintre ÎS CRIS Registru (MTIC) și SSC (MJ) privind datoriile formate la executarea acestui obiectiv investițional, problema rămîne nesoluționată, nefiind stabilită valoarea reală a lucrărilor executate și nici persoanele vinovate de încălcarea legislației în cadrul executării investiției.

O situație similară se atestă și la MEd, în privința obiectului „Reconstrucția Centrului Republican pentru Copii și Tineret „Artico” (bd. Ștefan cel Mare și Sfînt nr.169”, bloc A), inițiat în 2007, cu costul de deviz de 274,8 mil.lei și lucrările executate în sumă de 164,3 mil.lei (60%). Astfel, MEd și Centrul respectiv nu au putut confirma existența documentației de proiect, devizul general, și nici fundamenta valoarea mijloacelor necesare pentru finalizarea obiectivului.

De asemenea, în perioada auditată, MS nu a solicitat de la MF alocații bugetare pentru finalizarea a 4 obiective investiționale63 inițiate în perioada 1992-2008, pentru care s-au utilizat 13,9 mil.lei. Astfel, la 01.01.2015, MS are nefinalizate 11 obiective64, dintre care pentru 7 obiective

61 Gazificarea Școlii profesionale din s. Cucuruzenii de Sus, r-nul Orhei; gazificarea Școlii profesionale nr.2 din or. Criuleni; gazificarea Școlii de meserii nr.11 din s. Dănceni, r-nul Ialoveni; Blocul locativ cu 20 de apartamente al Școlii profesionale nr.1 din or. Criuleni.62 HP nr.1195-XV din 04.07.2002 privind rezultatele controlului executării Legii cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne, art.3 (soluționarea problemei asigurării trupelor de carabinieri cu spații de cazare a militarilor în termen). 63 1. Construcția blocului de alimentație la Institutul Oncologic; 2. Construcția Spitalului clinic de traumatologie și ortopedie; 3.Lucrări de amenajare la Centrul de plasament și reabilitare pentru copii de vîrstă fragedă, Chișinău; 4. Lucrări de proiectare pentru gazificarea Centrului de Sănătate Publică Cantemir. 64 „Reconstrucția clădirilor spitalului de boli tuberculoase s. Vorniceni”, inițiat în 2006, cu costul total de deviz de 223,1 mil.lei, fiind executate lucrări de 163,0 mil.lei (60%), din care 40,9 mil. lei - din alte surse decît BS; „Institutul de Cercetări de Medicină Urgentă, blocul curativ nr.4 și blocul de reanimare (str.Toma Ciorbă)”, inițiat în 1980 și reinițiat în 2012, cu costul de deviz de 99,2 mil.lei, fiind executate lucrări de 88,9 mil.lei (90%), din care 28,6 mil. lei din BS și 57,4 mil.lei din FAOAM; construcția anexei ,cu laboratoare și oficii, a Centrului de Sănătate Publică din mun. Chișinău (str. A.Hîjdeu 49), inițiat în 2001, fiind executate lucrări de 13,2 mil.lei și rămase neexecutate - de 6,3 mil. lei; reparația blocului de studii al Colegiului de Medicină Orhei (str. Negruzzi 85), inițiat în 2007, cu costul de deviz de 5,1 mil.lei, fiind executate lucrări de 0,7 mil.lei și rămase neexecutate – de 4,4 mil. lei; complexul Secției de reabilitare a Centrului de plasament și reabilitare pentru copii de vîrstă fragedă, inițiat în 2006, cu costul de deviz de peste 3,0 mil.lei, fiind executate lucrări de 2,3 mil. lei etc.

27

investiționale65 lipsesc fundamentările privind necesitatea lor, precum și evaluările privind suma necesară pentru finalizarea acestora.

La momentul actual lipsește viziunea AȘM privind soarta Centrului de Instruire Universitară și Postuniversitară din str. Muncești nr.426, în valoare de 866,1 mii lei (669,0 mii lei - valoarea mijloacelor fixe primite cu titlu gratuit, și 197,1 mii lei – lucrări de proiectare), la care lucrările sunt sistate de cel puțin 6 ani. De asemenea, există clădirea nefinalizată a Institutului de Microbiologie și Virusologie al AȘM, obiect inițiat în perioada Uniunii Sovietice, în valoare de 10,8 mil.lei (ținîndu-se cont de evaluarea din anul 1996), pentru care nu s-au identificat soluții de utilizare. Auditul a constatat lipsa la momentul actual și a unei viziuni a MAIA privind soarta proiectului Orașul Vinului, precum și a Centrelor Agroalimentare din mun. Chișinău și s.Pelinia (Drochia).

În baza Matricei de politici66, MJ a elaborat o nouă concepție de organizare judecătorească, aflată în proces de dezbatere și aprobare, care presupune lichidarea/comasarea a 29 de judecătorii67. Conform acestui proiect, în primă etapă se presupune comasarea administrativă a instanțelor, ca începînd cu 2019 să se efectueze și comasarea fizică a acestora, ceea ce va duce la eliberarea unor sedii judecătorești, care au fost reparate și reconstruite în anii precedenți. Astfel, 22 de instanțe care se prevede să fie lichidate, în perioada 2011-2014, au beneficiat de investiții publice (art.241, art.243) în sumă de 61,6 mil.lei. Ca urmare, planul de investiții în sediile judecătorești nu a fost corelat cu politicile în acest domeniu, ceea ce duce la utilizarea ineficientă a mijloacelor bugetare.

În cazul UIP, FISM și FPM, conform acordurilor de finanțare, proiectele investiționale începute urmează a fi finalizate. Deși FISM a indicat că nu a avut proiecte investiționale nevitale, totuși, în perioadele anterioare, Curtea de Conturi a constatat cazuri cînd unele obiecte finanțate de FISM ulterior nu au fost utilizate conform destinației. De exemplu, școala din s.Dumeni, com.Duruitoarea Nouă din r-nul Rîșcani, pentru reparația capitală a căreia FISM a alocat 266,6 mii lei (a.2005), după 4 ani (a.2009) a fost închisă, ceea ce denotă utilizarea neeficientă a mijloacelor FISM.

Subobiectivul IV : Procesul de monitorizare a proiectelor investiționale asigură economicitatea, eficiența și eficacitatea resurselor alocate? Deficitul de viziuni complementare și uniforme, cu obiective măsurabile și suport financiar sustenabil, a generat multiple abordări și practici manageriale defectuoase privind investițiile publice, care în nici un caz nu sunt conforme principiilor bunei guvernări și bunei gestiuni financiare. Totodată, aceste sisteme de management al investițiilor, deși sunt destinate pentru implementarea investițiilor, nu asigură o monitorizare conformă a procesului investițional și aproape deloc nu sunt orientate la evaluarea impactului investiției. Ca urmare, nu se cunoaște dacă implementarea obiectului investițional a meritat eforturile depuse (inclusiv bugetare).

5.4.1. Cum se efectuează monitorizarea calității lucrărilor executate? În baza Ordinului ministrului finanțelor nr.140 din 25.09.2014, APC au delegat dreptul de verificare și coordonare a documentelor de investiții și reparații capitale conducătorilor instituțiilor/întreprinderilor beneficiare. Faptul că majoritatea APC și instituțiilor/întreprinderilor nu dispun de specialiști în construcție determină riscul stabilirii neconforme a cerințelor pentru proiectare, ceea ce ulterior va genera necesitarea revizuirii proiectelor. Ca urmare, este imposibil de stabilit și calitatea proiectului de efectuare a investițiilor. Majoritatea APC se bazează pe expertiza proiectelor, efectuată de verificatorii de proiecte atestați sau de instituțiile autorizate (SSVEPC). De asemenea, în cadrul unor APC lipsește și o funcție/persoană responsabilă de monitorizarea procesului de executare a investiției, iar în alte APC (MMPSF, MS, MM) numărul acestor funcții/persoane este insuficient pentru a gestiona calitativ toate proiectele investiționale. 65 1. Construcția blocului de alimentație la Institutul Oncologic; 2. Construcția Spitalului clinic de traumatologie și ortopedie; 3.Lucrări de amenajare la Centrul de plasament și reabilitare pentru copii de vîrstă fragedă, Chișinău; 4. Lucrări de proiectare pentru gazificarea Centrului de Sănătate Publică Cantemir; 5.Centrul regional de transfuzie a sîngelui, or.Cahul; 6. USMF „N. Testemițanu”; 7.Colegiul de medicină, or.Orhei. 66 Anexă a Acordului de finanțare dintre Guvernul Republicii Moldova și Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiției, semnat la Bruxelles la 14.06.2013 și aprobat prin HG nr.669 din 02.09.2013.67http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&ved=0CDEQFjADahUKEwjgl5Ht94nIAhUDXBQKHWDwD0A&url=http%3A%2F%2Fjustice.gov.md%2Fpublic%2Ffiles%2Ftransparenta_in_procesul_decizional%2Fcoordonare%2F2015%2Fiunie%2FL_reorganizare_sistem_judecatoresc.pdf&usg=AFQjCNHWgcnONk8Wh7k-tIQrRkpiuki8QQ.

28

Spre exemplu, la obiectul ,,Reconstrucția bazei de canotaj din or. Vatra”, MTS (CSPLN) a utilizat 529,0 mii lei pentru construcția drumului de acces la acest obiect, care nu au fost prevăzute în proiect și nici planificate pentru executare. În alt caz, devizul inițial la obiectul ,,Sala de haltere”, elaborat în anii 2011-2012, constituia 4,6 mil. lei, dar s-au efectuat lucrări la acesta de 6,5 mil. lei, sau cu 1,9 mil. lei mai mult. Din cauza lucrărilor neprevăzute, de mai multe ori au fost modificate proiectele elaborate la obiectul ,,Reconstrucția clădirilor Spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni” (MS), fiind majorat volumul și costul lucrărilor cu 19,1 mil.lei. Devizul de executare a lucrărilor PIF Tudora (UCIMPA/ANSA) a fost majorat cu 1,2 mil. lei față de devizul stabilit inițial (11,5 mil.lei). Lipsa în cadrul APC a personalului calificat în construcții nu asigură stabilirea criteriilor de evaluare a capacității68 antreprenorilor de realizare a condițiilor contractuale înaintate. Unele APC au indicat că efectuează această evaluare conform criteriilor stabilite de legislația din domeniul achizițiilor publice, dar acestea nu sunt explicite și nu asigură o evaluare corectă, ceea ce duce la cazuri cînd antreprenorul nu poate executa în termeniele și condițiile înaintate lucrările de construcție. Astfel, lucrările de construcție a anexei, cu laboratoare și oficii, a Centrului de Sănătate Publică din mun. Chișinău (str.A.Hîjdeu 49) au fost stopate nemotivat de către antreprenor, deși urmau a fi finalizate în martie 2015.

O situație diferită s-a constatat la MDRC, care, fiind responsabil de politicile în domeniul construcțiilor, dispune de specialiști calificați în acest domeniu. Astfel, în cadrul FNDR, etapa a II-a de evaluare a proiectelor investiționale include verificarea următoarelor aspecte: coerența documentației tehnico-economice (datele sunt suficiente, corecte și justificate, devizele estimative sunt clare, analiza alternativelor este comprehensivă etc.); relevanța soluției tehnice (soluția tehnică propusă prin proiect răspunde în totalitate scopului/obiectivului acestuia); bugetul proiectului (plenitudinea și corelarea cu activitățile prevăzute, realitatea costurilor etc.), ceea ce nu are loc la alte APC. La majoritatea APC lipsesc proceduri aprobate cu privire la monitorizarea procesului de executare a investițiilor, nu sunt clar delimitate responsabilitățile părților implicate în procesul investițional și modul de conlucrare între acestea.

Conform Legii nr.721 din 02.02.199669, monitorizarea procesului de executare a investițiilor este asigurată prin responsabilii tehnici atestați, care poartă răspundere de calitatea lucrărilor și pot fi atrași la răspundere penală pentru încălcări. Astfel, informațiile prezentate de către antreprenori cu privire la executarea volumelor de lucrări sunt verificate doar de către responsabilii tehnici contractați de beneficiarul investiției sau de APC, iar activitatea responsabilului tehnic nu este verificată de nici o persoană. Totodată, UIP dispun de propriile mecanisme de monitorizare a implementării proiectelor investiționale, indicate în Manualul Operațional al unității.

Pentru anumite obiective investiționale, unele APC au stabilit persoanele responsabile de monitorizarea lucrărilor executate. Astfel, MDRC a creat un grup de lucru permanent la lichidarea consecințelor inundațiilor din luna iulie 2010 și a numit o persoană responsabilă de lucrările de reparație a sediului Parlamentului RM. În cadrul FNDR, este aprobat Ordinul cu privire la delimitarea responsabilităților entităților implicate în procesul investițional, sunt efectuate vizite la șantier și comparate datele din procesele-verbale cu volumul real de lucrări executate. Procesele-verbale sunt contrasemnate de responsabilul tehnic, ADR și reprezentantul beneficiarului (APL), iar în caz de necessitate, la verificarea lucrărilor este implicată și Inspecția de Stat în Construcții. Ca urmare, toate obiectivele investiționale sunt construite în conformitate cu legislația din domeniul construcțiilor, iar în cazul în care bunul nu este construit conform documentației tehnice și de deviz, sau nu este asigurată calitatea acestuia, nu se organizează recepția la terminarea lucrărilor și recepția finală.

Monitorizarea procesului de executare a investițiilor finanțate din FEN se efectuează prin prezentarea de către beneficiarii de granturi a documentelor financiare cu privire la mersul implementării proiectului. Procesele-verbale privind volumele de lucrări executate sunt confirmate în mod obligatoriu de către beneficiar, antreprenor, responsabilul tehnic și Inspecția ecologică și sunt supuse verificării de către inginerii FEN. De menționat că în Raportul precedent al CCRM s-a 68 Potențialul tehnico-material și economico-financiar.69 Legea privind calitatea în construcții nr.721 din 02.02.1996.

29

indicat că actele Inspecției ecologice privind constatarea volumului și valorii lucrărilor executate nu au valoarea necesară, deoarece persoanele date nu au studii nici contabile, nici tehnice în domeniul construcției. Prin urmare, lipsa acțiunilor MM pentru implementarea recomandărilor anterioare ale CCRM a determinat faptul că persoanele responsabile de executarea lucrărilor de amenajare a stației de epurare din com. Gura Căinarului, r-nul Florești, au semnat actele de recepție și au transferat mijloace financiare pentru lucrări care nu au fost îndeplinite în sumă de 166,7 mii lei70. Gestiunea cheltuielilor publice (finanțate din surse externe) prin intermediul unor unități de implementare (cu sisteme distincte de management financiar, salarizare și raportare, față de cele existente la autoritățile/instituțiile publice care efectuează cheltuieli din contul componentei de bază a bugetului) nu stimulează afirmarea unui management financiar prudent. În acest caz, APC nu preiau nici experiența internațională în managementul financiar, deoarece persoanele angajate în UIP rareori își continuă activitatea în autoritățile publice. Astfel, FPM, FISM, FNDR și UIP din subordinea APC dispun de propriile mecanisme de control intern, stabilite în acordurile de finanțare și/sau manualele lor operaționale.

Spre exemplu, MEc indică că cerințele pentru proiectare și, respectiv, caietele de sarcini pentru efectuarea lucrărilor, în conformitate cu prevederile Acordurilor de finanțare încheiate cu partenerii de dezvoltare, sunt perfectate de către consultanții internaționali, cu susținerea și coordonarea partenerilor de dezvoltare. De asemenea, criteriile de evaluare a potențialului tehnico-material și economico-financiar al antreprenorilor sunt stabilite de MEc în dependență de cerințele donatorilor. Astfel, pentru proiectele finanțate de BM, aceste criterii sunt incluse în documentele-standard ale BM. Procedurile cu privire la monitorizarea procesului de executare a investițiilor, responsabilitățile părților implicate, precum și modul de conlucrare sunt stabilite în acordurile de finanțare încheiate de Guvern și donatori, precum și în contractele încheiate cu antreprenori/consultanți. Regulile privind delimitarea responsabilităților părților implicate, precum și modul de conlucrare cu BM și Comisia Europeană sunt publicate pe pagina electronică71 a acestora.

În alt caz, pentru implementarea Acordului de grant dintre RM și CPM (SUA), Guvernul i-a delegat FPM72 drepturile de : a păstra și a cheltui finanțarea CPM; a angaja agenți financiari, agenți de procurări și auditori, care vor acționa în numele FPM, în baza condițiilor acceptate de CPM. Ca urmare, FPM a constituit sistemele de control financiar, inclusiv de identificare și gestionare a riscurilor, în corespundere cu cerințele finanțatorului (CPM) și a angajat companii internaționale în calitate de auditori, evaluatori, agenți de procurări și financiari. De asemenea, în procesul de executare și monitorizare a investiției la FPM sunt implicați responsabilii de activități, managerii de proiect, companiile de supraveghere a executării lucrărilor, asistați de un personal tehnic calificat etc. Planurile financiare ale FPM au fost stabilite în acord, iar implementarea acestora se verifică și se raportează trimestrial donatorului și Comitetului Executiv. Monitorizarea implementării Programului „Compact” se realizează de către FPM, precum și de experții CPM și consultanții independenți contractați de către CPM. În același timp, FPM prezintă rapoarte de implementare și obține aprobările necesare pentru implementarea activităților de la organele sale de conducere: Consiliul de Observatori și Comitetul Executiv.

Deci, sistemul de management financiar al FPM este în concordanță cu cerințele donatorului extern, dar aceste bune practici nu sunt preluate de APC.

O situație puțin diferită a fost constatată de audit la FISM, care pe lîngă funcția de implementare a proiectelor, exercită și funcția de donator pentru subproiecte, în ultimul caz FISM asigurînd monitorizarea implementării subproiectelor de către unitățile de implementare a acestora, constituite la nivel local. După primirea finanțării externe, monitorizarea activității UIP din partea majorității APC (direcțiile de ramură și de finanțe) nu este suficientă73, deoarece se consideră că aceste unități sunt 70 Raportul auditului conformității exercițiului bugetar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Florești pe anul 2014, aprobat prin HCC nr.24 din 07.07.2015.71http://ec.europa.eu/europeaid/prag/document.do?nodeNumber=2.4.1 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/PROCUREMENT/0,,pagePK:84271~theSitePK:84266,00.html.72 HG nr.161 din 04.03.2010 „Cu privire la crearea Fondului Provocările Mileniului Moldova”.73 Pentru elaborarea CBTM și proiectului de buget, UIP prezinta APC și/sau MF doar prognozele mijloacelor financiare care vor putea fi utilizate în perioadele respective, nu și impactul cheltuielilor realizate.

30

monitorizate de către finanțatorii externi. Un exemplu în acest sens reprezintă interacțiunea între ANSA și UCIMPA (care se află în subordinea MAIA) în implementarea proiectului Agricultura Competitivă (MAC-P). Astfel, UCIMPA este responsabilă de executarea lucrărilor privind reconstrucția/restaurarea sediului ANSA din str. Kogălniceanu nr.6374 și privind construcția a 4 posturi de control sanitar-veterinar și fitosanitar la intrarea în RM (Tudora, Giurgiulești, Criva, Leușeni). Astfel, la predarea clădirii din str. Kogălniceanu nr.63 spre reconstrucție, ANSA, în calitate de beneficiar final, nu a soluționat problemele juridice existente privind modul de exploatare a construcției și modul de folosință a terenului aferent, reieșind din faptul că 10 apartamente din această clădire sunt privatizate, iar pe teren sunt construcții neautorizate. Nu a fost reglementat nici modul de acces la terenurile adiacente prin terenul aferent sediului ANSA. Deși ANSA contribuie, din sursele proprii, cu o cotă-parte în costul reconstrucției sediului (19,3 mil. lei din 48,1 mil. lei), la momentul efectuării auditului, aceasta nu dispunea de informații privind stadiul de executare a lucrărilor, data dării în exploatare și nici privind costurile ulterioare de întreținere a clădirii. Prin urmare, ANSA, în calitate de beneficiar final, nu s-a implicat plenar în soluționarea problemelor apărute în cadrul reconstrucției sediului său. ANSA nu a monitorizat nici lucrările efectuate la construcția a 4 PIF, motivînd că aceste construcții sunt monitorizate de UCIMPA.

La construcția unei anexe la Centrul de Asistență și Protecție a Victimelor și Potențialelor Victime ale Traficului de Ființe Umane (str.Burebista, 93), cu costul de deviz de 3399,36 mii lei (finanțat atît din BS - 1068,2 mii lei, cît și de OIM - 1160,72 mii lei), selectarea antreprenorului și a responsabilului tehnic, precum și evidența contabilă a lucrărilor executate s-au efectuat de către OIM, iar MMPSF nu dispunea de careva informații la acest capitol, precum și privind stadiul de implementare a obiectivului investițional. Doar după finalizarea tuturor lucrărilor urmează transmiterea obiectului la balanța MMPSF, planificată pe anul 2015, respectiv pentru întreținerea acestuia vor fi necesare mijloace suplimentare evaluate la suma de 533,8 mii lei, dar neincluse în bugetul Centrului respectiv.

Auditul a constatat lipsa interesului MS față de obiectele investiționale în curs de execuție. Astfel, MS nu dispune de informații relevante privind obiectivele investiționale (cu excepția a 2 obiective75). O parte din informații au fost prezentate auditului de către entitățile beneficiare, nefiind prezentate informații cu privire la starea actuală a obiectelor USMF „Nicolae Testemițanu” (2009), Centrul regional de transfuzie a sîngelui din or.Cahul (2011), IMSP Institutul oncologic (1992), precum și Spitalul clinic de traumatologie și ortopedie.

De menționat că, urmare constatării auditului extern (HCC nr.44 din 10.08.2012), în cadrul ședinței din 04.01.2013 a CIPS s-a luat act de informația cu privire la implementarea proiectelor investiționale și s-a decis că APC vor întreprinde măsuri privind îmbunătățirea mecanismelor de monitorizare a proiectelor în derulare, în scopul asigurării implementării acestora, fapt nerealizat pînă în prezent și constatat în cadrul prezentei misiuni de audit. Auditul menționează lipsa corelării structurii și personalului APC cu numărul instituțiilor din subordine și sarcinile stabilite privind monitorizarea activității acestora. Astfel, MC are aprobate state de personal în număr de 46 unități și 40 de entități (instituții și întreprinderi) în subordine; MEd – respectiv, 98 unități și 124 de entități; MS - 97 unități și 83 de entități; MDRC – 80 unități și 20 de entități; MMPSF – 122 unități și 21 de entități etc. Totodată, FISM are 20 unități de personal, iar pentru fiecare proiect investițional se formează unități de implementare cu propriul personal.

Responsabili de implementarea proiectelor FNDR sunt ADR Nord, Centru și Sud, în care la 01.01.2015 erau angajate 60 de persoane, și Direcția Generală Dezvoltare Regională a MDRC - cu 18 unități de personal, care în perioada 2011-2014 au implementat 63 de obiective investiționale. În același timp, la FEN, de procesul investițional (recepționarea cererilor, finanțarea, monitorizarea executării proiectelor) sînt responsabile doar 7 unități de personal, dintre care numai 2 persoane au studii tehnice în construcții, care în perioada 2011-2014 au acordat finanțare pentru 1150 de obiective investiționale.

74 Monument de arhitectură, clădirea reședinței guvernatorului Basarabiei, construită în 1904.75„Reconstrucția clădirilor Spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni” și „Construcția blocului curativ nr.4 și blocului de reanimare a Institutului de cercetări de medicină urgentă”.

31

Deși CSM examinează, susține și propune, în modul stabilit de legislația în vigoare, proiectele bugetelor instanțelor judecătorești76, fapt implementat începînd cu anul 2014, lipsa personalului în Direcția administrare judecătorească din cadrul CSM (din 2015 au fost angajate 2 persoane) nu a permis gestionarea eficientă a investițiilor efectuate la nivelul instanțelor judecătorești. Concomitent, Departamentul de administrare judecătorească din cadrul MJ, cu personalul respectiv, nu este în subordinea CSM, existînd o suprapunere de competențe, care pînă în prezent nu a fost eliminată, deși CSM (încă la 30.07.2013) a înaintat propunerile respective. Astfel, întru evitarea dublării activităților cu privire la gestionarea fondurilor bugetare, CSM a propus subiecților cu drept de inițiativă legislativă să elaboreze un proiect de lege prin care să excludă alin.(1) din art.55 al Legii cu privire la organizarea judecătorească77 și să transfere Departamentul de administrare judecătorească din subordinea Ministerului Justiției în subordinea CSM, ținîndu-se cont de faptul că MJ are prerogativa de promovare a politicii în domeniul justiției, dar nu de control asupra activității organizatorice a instanțelor judecătorești. În cadrul auditului s-a constatat faptul că modificările de rigoare nu au fost efectuate, fapt care generează riscul utilizării ineficiente a banilor publici în cazul dublării activității privind gestionarea fondurilor bugetare.

5.4.2. Cum se efectuează coordonarea activităților APC implicate în efectuarea investițiilor din același domeniu?

Pe parcursul anilor, de către Guvern și APC au fost înființate mai multe instituții/organizații care au ca sarcină administrarea proiectelor investiționale, unele dintre care execută investiții în diferite domenii, pentru politicile și prioritățile cărora sunt responsabile alte APC, sau AAPL. Totodată, cadrul normativ ce reglementează activitatea acestor unități nu stabilește expres modul de coordonare a proiectelor investiționale cu APC responsabile de domeniul respectiv. Spre exemplu, FNDR a alocat mijloace pentru investiții în 6 domenii, iar repartizarea alocațiilor din FEN s-a efectuat pentru 12 domenii:

mil.leiAnul 2011 2012 2013 2014 Total

Domeniul Nr. Suma Nr. Suma Nr. Suma Nr. Suma Nr. SumaFNDR

Promovarea turismului 2 6,6 4 23,7 7 22,4 5 22,7 10 75,5Susținerea sectorului de afaceri 1 4,9 2 10,7 1 2,9 5 24,4 7 42,9Protecția mediului 1 0,2 1 8,7 1 1,6 1 2,4 2 12,9Acces la drumuri 4 22,0 8 62,6 7 99,9 14 121,8 23 306,4Managementul deșeurilor menajere solide 5 24,1 8 18,9 2 14,4 0 0 9 57,4Apă și canalizare 5 59,8 7 30,0 3 43,3 5 17,0 12 150,1Total 18 117,7 30 154,6 21 184,5 30 188,4 63 645,1

FENApă și canalizare 108 65,9 81 102,4 179 229,8 288 358,3 653 756,4Gestionarea deșeurilor 13 12,9 12 19,4 6 23,5 7 21,8 38 77,6Spații verzi 45 2,9 24 5,9 24 5,6 32 5,5 125 19,9Amenajarea fîntînilor/izvoarelor 17 1,1 10 0,8 14 0,7 10 0,2 51 2,8Informarea și conștientizarea publicului 32 3,7 19 3,0 18 4,3 17 3,8 86 14,8Cotizațiile la convențiile internaționale 16 1,0 12 1,4 28 2,0 8 0,3 64 4,7Investigații în protecția mediului 1 0,1 11 3,6 6 2,0 5 3,5 23 9,2Consolidarea digurilor 10 51,3 9 34,2 15 39,5 11 30,2 48 155,2Protecția biodiversității - - - 2,2 5 - - 0,1 5 2,3Cheltuieli p/u întreținerea MM și FEN 20 0,9 1 0,9 5 0,9 11 0,9 37 3,6Baza tehnico-materială 1 1,9 1 3,9 11 1,9 3 1,3 16 9,0Energia regenerabilă 3 0,5 - 9,5 1 4,3 - 0,4 4 14,7Total 266 142,2 180 187,2 312 314,5 392 426,4 1150 1070,3

FPM implementează proiecte investiționale în domeniul drumurilor și irigării terenurilor agricole, iar FISM - proiecte în domeniul eficienței energetice și energiei regenerabile, învățămîntului preșcolar și școlar, incluziunii sociale etc., domenii pentru care poartă responsabilitate diferite APC și AAPL. 76 Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nr.947-XIII din 19.07.1996.77 Art. 55 alin. (1) din Legea privind organizarea judecătorească nr.514-XIII din 06.07.1995: „Ministerul Justiției exercită controlul asupra judecătoriilor, curților de apel în probleme organizatorice”.

32

Conform celor menționate, în Strategiile și planurile de acțiuni aferente nu sunt stabilite exact obiectivele investiționale care trebuie realizate, și nici principiile de prioritizare a acestora. Ca urmare, nu este clar în baza căror priorități se aleg pentru implementare obiectivele investiționale din același domeniu. Astfel, în perioada 2011-2014, la implementarea și finanțarea domeniului „Aprovizionarea cu apă și canalizare”78 au fost antrenați: FNDR (12 proiecte de 150,1 mil. lei); FEN (653 proiecte în sumă de 756,4 mil.lei); UIPAAC (145,1 mil.lei); BERD, BEI, UE (466,1 mil.lei); AAM; autoritățile locale din sursele proprii etc. De menționat că la alocarea mijloacelor proiectelor investiționale aceste entități nu s-au bazat pe Strategiile pentru apă și canalizare.

Analizînd informațiile cu privire la situația infrastructurii în domeniu aprovizionării localităților cu apă, indicate în Strategiile pentru apă și canalizare 2008-2012 și 2014-2028, auditul a constatat că în ambele strategii se menționează că de sisteme centralizate de alimentare cu apă potabilă dispun 1032 de localități (inclusiv 3 municipii și 52 de orașe). Prin urmare, se relevă că la elaborarea Strategiei pentru apă și canalizare 2014-2028 nu s-a efectuat o evaluare a implementării proiectelor din Strategia pentru apă și canalizare 2008-2012, necunoscîndu-se cu cît a crescut nivelul de asigurare cu apă potabilă.

De menționat că, potrivit datelor statistice, se atestă o îmbunătățire a stării sistemelor de alimentație cu apă și o stagnare a celor de canalizare:

Indicatori a.2011 a.2014total funcționale % total funcționale %

Sisteme de canalizare 167 107 64,1 166 121 72,9Sisteme de canalizare dotate cu stații de epurare a apelor uzate 132 83 62,9 101 70 69,3Sisteme de alimentare cu apă 723 643 88,9 836 784 93,8

Sursă: Raportul statistic nr.1 apeducte-canalizare.

După cum s-a menționat, în Planul de acțiuni pentru anii 2014-2018 privind implementarea Strategiei de alimentare cu apă și sanitație nu se indică care proiecte investiționale urmează a fi implementate și la ce valoare, precum și nu este specificat care dintre acestea sunt prioritare, pe cînd în Strategia pentru apă și canalizare 2008-2012 era stabilită lista localităților prioritare pentru aprovizionare cu apă și canalizare, însă fără o evaluare a mijloacelor necesare pentru implementarea strategiei. În urma comparării obiectivelor privind apa și canalizarea, finanțate în 2013-2014 din mijloacele FEN, cu obiectivele indicate în Strategiile respective, auditul a constatat că obiectivele investiționale în sumă de 59,3 mil.lei nu erau indicate în Strategii ca obiective prioritare.

De asemenea, se relevă lipsa interesului MM și FEN în economisirea mijloacelor publice, diminuarea necesarului de investiții și eficientizarea cheltuielilor de întreținere ulterioară. Astfel, din contul FEN s-au investit mijloace pentru construcția stației de epurare/pompare atît în s. Măgdăcești, r-nul Criuleni (alocări de 15305,3 mii lei; cu o capacitate de 700 m3/zi; 4601 locuitori), cît și în s. Porumbeni, r-nul Criuleni (alocări de 1356,9 mii lei; cu o capacitate de 347 m3/zi; 1441 de locuitori), situate vizavi (70 m) pe traseul Chișinău-Orhei, iar la o distanță/rază de 2-3,5 km de acestea sunt și alte localități care nu dispun de stații de epurare a apelor uzate: Pașcani (890 de locuitori), Drăsliceni (1607 locuitori) și Ratuș (1226 de locuitori), situație care nu a fost luată în considerație la implementarea proiectelor în cauză. Această situație a fost posibilă deoarece MM și AAM nu au stabilit în Strategia pentru apa și canalizare, sau în alte acte normative, că construcția stațiilor de epurare să se efectueze pentru mai multe localități adiacente. Ca urmare, se alocă mijloace pentru construcția mai multor stații de epurare de capacitate mică, întreținerea cărora este mai costisitoare decît întreținerea unei stații de capacitate mare.

5.4.3. Care este impactul investiției?La etapa de evaluare, urmează să aibă loc estimarea obiectivă a proiectelor finalizate. Scopul

evaluării este de a compara coerența rezultatelor proiectului cu obiectivele propuse, astfel determinîndu-se relevanța, eficiența, eficacitatea, impactul și durabilitatea proiectului. Evaluarea

78 Strategia privind aprovizionarea cu apă și canalizare a localităților din RM, aprobată prin HG nr.662 din 13.06.2007 (în continuare – Strategia pentru apă și canalizare 2008-2012); Strategia de alimentare cu apă și sanitație (2014-2028), aprobată prin HG nr.199 din 20.03.2014 (în continuare – Strategia pentru apă și canalizare 2014-2028).

33

pune la dispoziție informații necesare atît beneficiarilor, cît si finanțatorilor, reieșind din experiența obținută și din lecțiile învățate, pentru a revizui activitățile sale și pentru a atinge schimbările dorite.

Responsabili de raportarea cu privire la executarea și finalizarea proiectelor investiționale, precum și de asigurarea utilizării conform destinației a bunurilor obținute sunt executorii de buget, conducătorii UIP și beneficiarii proiectelor. Prin urmare, majoritatea APC auditate nu dispun de informații exhaustive privind obiectivele investiționale date în exploatare în perioada 2011-2014.

De menționat că doar 7 APC, din 22 APC chestionate, au indicat că evaluează impactul obiectivului investițional finalizat, însă, în majoritatea cazurilor, evaluarea impactului se efectuează de către UIP, dar nu de APC. Pentru proiectele investiționale finanțate din surse externe, evaluarea urmează a fi efectuată la finele proiectului/programului, prin angajarea de către donator a unor agenți independenți. Totodată, unele APC indică că nu au efectuat evaluarea impactului din cauza lipsei în perioada auditată a obiectivelor investiționale finalizate (AȘM, MC), iar alte APC (MF) consideră că obiectivul investițional este eficient dacă a fost construit conform proiectului, fără a se ține cont de scopul pentru care a fost construit. Ca urmare, situația relatată denotă că activitatea de evaluare a politicilor/activităților/ obiectivelor investiționale nu reprezintă o activitate importantă pentru APC.

O situație nepermisă s-a constatat la FEN, care nu dispune de criterii clare de selectare a beneficiarilor și criteriilor de prioritizare a obiectivelor investiționale; consideră finalizat obiectivul investițional la primirea procesului de recepție finală, dar nu ține o evidență a obiectivelor finalizate (date în exploatare); deci, nu există evaluarea realizării scopurilor obiectivului investițional și informații privind eficiența acestor obiective. Drept cauză a acestei situații, FEN (MM) indică lipsa în state a personalului necesar.

În cadrul FNDR, raportarea finalizării investiției și evaluarea impactului se efectuează în conformitate cu Instrucțiunea privind monitorizarea și evaluarea măsurilor de susținere a dezvoltării regionale, aprobată prin Ordinul nr. 87 din 28.09.2011. Principalul document care stă la baza activității de evaluare a impactului este cererea de finanțare, depusă spre finanțare de către aplicant (AAPL de nivelul I și nivelul II). Indicatorii din cererea de finanțare constituie un instrument de măsurare a scopului, obiectivelor și rezultatelor proiectului și, respective, a impactului proiectului, în cazul în care aceștia sunt identificați conform criteriilor SMART (specific, măsurabil, realizabil, realist, încadrat în timp). Conform informațiilor oferite79, în perioada auditată a fost efectuată evaluarea impactului la 17 din 40 de proiecte finalizate de FNDR80.

Urmare analizei de către audit a 7 Rapoarte de evaluare a impactului81, întocmite de MDRC, s-a constatat că: evaluarea impactului s-a efectuat pînă la data planificată de finalizare a obiectivului, dar nu în perioada exploatării acestuia, ceea ce diminuează valoarea Raportului (5 cazuri); nu se indică criterii măsurabile de evaluare a impactului, urmare cărui fapt va fi imposibil de a măsura ulterior atingerea obiectivelor stabilite (5 cazuri). Totodată, în Rapoarte se constată: lipsa atenției adecvate la stabilirea surselor de procurare a echipamentului și utilajului necesar, precum și de amenajare a terenului aferent (2 cazuri); lipsa structurii care va gestiona proiectul după finalizarea acestuia (2 cazuri); implicarea slabă a AAPL beneficiare pentru conștientizarea populației privind importanța proiectului (2 cazuri). Pentru redresarea situației, echipa MDRC pentru evaluarea impactului a înaintat recomandările respective.

În perioada 2011-2014, în cadrul proiectului „Servicii de sănătate și asistență socială”, finanțat din surse externe, din 79 de Centre de sănătate date în exploatare, în valoare de 174,9

79 În perioada 2011-2014, din FNDR au fost finanțate 63 de obiective în sumă de 645,1 mil.lei, din care 40 de obiective în sumă de 491,1 mil.lei au fost finalizate, 22 de obiective în sumă de 153,7 mil.lei sunt în curs de execuție și 1 obiectiv în sumă de 0,3 mil.lei este suspendat.80 în anii: 2012 - la 3 obiective, 2013 - 8 obiective, 2014 – 6 obiective.81 OBIECTELE: 1. Turismul sportiv în promovarea imaginii regiunii SUD, beneficiar: Consiliul raional Căușeni; 2. Amenajarea traseului eco-turistic Pădurea Domnească, beneficiar: Consiliul raional Glodeni; 3. Intersecții culturale, beneficiar: Primăria s.Băhrinești, raionul Florești; 4. Un mediu salubru pentru o dezvoltare regională durabilă, beneficiar: Primăriile or.Hîncești, com. Bozieni, Mereșeni și Logănești; 5. Eficientizarea managementului deșeurilor menajere solide în Regiunea de Dezvoltare Sud, beneficiar: Primăriile a 8 centre raionale; 6. Sistemul de colectare şi transport al deșeurilor menajere pe raza microregiunii interraionale Rîșcani-Drochia, beneficiar: Primăriile Singureni, Corlăteni, Grinăuți, Recea, Răcăria, Aluniș, Pelinia; 7. Accesul asigurat la viața publică, beneficiar: Primăria com.Pîrlița, r-nul Ungheni.

34

mil.lei, în baza unor indicatori de performanță82, Centrul Național de Management în Sănătate a evaluat activitatea a 34 de Centre de sănătate.

5.5. ALTE CONSTATĂRI ALE AUDITULUI Raportarea și capitalizarea cheltuielilor investiționale

MF nu a asigurat elaborarea/aprobarea unor norme metodologice clare și exhaustive privind capitalizarea investițiilor publice și evidența la fondator a patrimoniului public investit în întreprinderi și instituții publice aflate la autogestiune. Unele circulare aprobate de MF contravin principiului de raportare fidelă a veniturilor, cheltuielilor și patrimoniului. Deși Curtea de Conturi, în mai multe hotărîri, a cerut de la MF întreprinderea măsurilor în acest domeniu, cerințele au fost ignorate. Ca urmare, APC și MF nu dispun de informații veridice privind obiectivele investiționale nefinalizate, iar valoarea din evidență a obiectivelor finalizate nu reflectă corect investițiile efectuate.

Legislația Republicii Moldova definește investiția capitală83 ca ,,cheltuieli efectuate de către investitor în legătură cu procurarea și/sau îmbunătățirea activelor pe termen lung, care nu se atribuie la rezultatele perioadei curente, dar urmează a fi capitalizate (atribuite la majorarea valorii activelor pe termen lung)”. Totodată, conform pct.5 lit.a) din Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013, „investiție capitală publică reprezintă cheltuială bugetară destinată creării mijloacelor fixe, inclusiv construcția și/sau renovarea, reconstrucția sau extinderea mijloacelor fixe existente”.

Reieșind din noțiunile de investiție și de standarde contabile, orice investiție urmează să majoreze valoarea activelor fixe. Astfel, la darea în exploatare a investiției, urmează ca aceasta să fie înregistrată ca mijloc fix (contul 010), să fie majorată valoarea mijlocului fix modernizat sau să fie majorată valoarea investiției în instituțiile publice (aflate la autogestiune) și la agenții economici fondați de către APC ( conturile 135 „Investiții pe termen lung în părți nelegate” și 136 „Investiții pe termen lung în părți legate”). În același timp, cheltuielile aferente obiectelor investiționale nefinalizate urmează să se acumuleze în conturile respective de cheltuieli capitale (203, 212, 215, 219).

APC indică că evidența contabilă a proiectelor investiționale este relevantă pentru procesul decizional, însă în cadrul auditului nu au putut prezenta prompt și exhaustiv informații aferente obiectivelor investiționale. Situația în cauză este determinată de prevederile regulamentare privind evidența contabilă în instituțiile publice, care nu asigură o evidență corespunzătoare a tuturor obiectelor investiționale finanțate din bugetul de stat. Urmare analizei datelor din rapoartele financiare ale APC, prezentate MF, precum și a rapoartelor instituțiilor subordonate APC, prezentate acestora, auditul a constatat lipsa raportării analitice a cheltuielilor (nu se ține cont de natura acestora: capitale și curente) ce țin de mijloacele financiare alocate întreprinderilor (art.271 „Transferuri capitale în interiorul țării”) și unităților pentru implementarea proiectelor investiționale finanțate din surse externe (art.291 „Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe”), ceea ce a determinat imposibilitatea auditului de a stabili exact mijloacele alocate pentru investițiile publice. Deci, misiunea de audit a fost pusă în situația de a solicita informații și a efectua analize suplimentare, neplanificate inițial, în rezultatul cărora s-au constatat următoarele:

Corectitudinea raportării cheltuielilor capitale pentru perioada 2011-2014mii lei

Autorități  

art. 271 „Transferuri capitale în interiorul țării”art. 291 „Transferuri capitale pentru implementarea

proiectelor din surse externe”

Cheltuieli raportate

constatat de audit:Cheltuieli raportate

constatat de audit:

Alte cheltuieli84

Cheltuieli capitale,

total

inclusiv: pentru investiții și

reparații capitale

Alte cheltuieli84

Cheltuieli capitale,

total

inclusiv: pentru investiții și

reparații capitaleTOTAL 7201479,0 5241426,5 1960052,5 1379610,9 7997096,2 3126323,6 4870772,6 3792995,3

82 Ponderea pacienților eligibili pentru testarea tensiunii arteriale, ponderea pacienților eligibili pentru testarea cancerului cervical, creșterea ponderii populației care beneficiază de asigurare medicală obligatorie, ponderea bolnavilor cu tumori maligne de gr.IV nou diagnosticați, evidența precoce a gravidelor luate la evidentă în primele 12 săptămîni de sarcină, timpul mediu pentru o vizită economisit, reducerea internărilor spitalicești, micșorarea ratei mortalității din cauza afecțiunilor sistemului circulator, bolii ischemice a cordului, accidentelor cerebrovasculare, neoplasmelor maligne și diabetului zaharat etc.83 Legea cu privire la investițiile în activitatea de întreprinzător nr.81-XV din 18.03.2004.84 Cheltuieli curente, subvenții, creditări, sume neconfimate în cadrul auditului (*) etc.

35

125 MAIA 1515708,0 1510987,0 4721,0 1307,0 1245913,0 1085179,0 160734,0 86977,0456 FPM  0 0   0  0  2572308,0 748310,2 1823997,8 1822827,6128 MS  82181,5 0  82181,5 19892,9 1266939,9 374357,4 892582,5 309485,0147 MDRC 692138,3 44300,3 647838,0 645143,0 156255,6 4760,2 151495,4 149765,8284 MM (fără FEN), FEN

38983,0 11616,0 27367,0 27367,0 851980,0 142598,0 709382,0 580201,0102564,0 0 102564,0 102564,0 0 0 0 0

121 MEc 351018,0 44796,0 306222,085 302603,0 642057,0 345651,0 296406,0 244773,0249 FISM*          631762,5  45176,4  586586,1  586586,1104 CS* 15484,0 15484,0     230339,0 170630,0 59709,0  129 MEd* 0 0 0 0 105137,0 67268,6 37868,4 0155 ARFC 194323,8 194323,8 0 0 0 0 0 0131 MJ (DIP) 2000,0 2000,0     778,0 778,0    127 MMPSF 15,5 15,5     96823,3 40044,8 56778,5 0133 MAI (fără PF) 0 0 0 0 29432,8 4585,3 24847,5 12291,4122 MF          90525,2 30608,3  59916,9  4588,9 143 BNS 0 0 0 0 46578,5 41704,1 4874,4 88,4157 AȘM 0 0 0 0 30266,4 24672,3 5594,1 0148 MTS 3000,0 3000,0 0 0 0 0 0 0264 MTID(fondul rutier) 4306626,9 3414903,9 891723,0 383298,0

Astfel, datele raportate de către APC auditate (la art.271 (fără FEN) și art. 291) în perioada 2011-2014 nu corespund realității în ceea ce privește valoarea reală a cheltuielilor capitale, acestea constituind doar circa 6830,8 mil.lei, față de cele raportate în sumă de 15198,6 mil. lei, sau cu 8367,8 mil. lei (55,1%) mai puțin. Această situație este generată de lipsa cerințelor86 MF privind ținerea evidenței analitice a cheltuielilor de către toate instituțiile publice (inclusiv unitățile și oficiile de implementare a proiectelor investiționale), ceea ce contravine prevederilor art.17 alin.(9) din Legea nr.113-XVI din 27.04.200787, conform căruia „contabilitatea cheltuielilor se ține pe feluri de cheltuieli, potrivit naturii sau destinației acestora”.

Deci, din suma de 7201,5 mil.lei raportată la art.271, 5241,4 mil.lei (72,8%) constituie alocațiile pentru cheltuieli, care nu se supun capitalizării: acoperirea cheltuielilor curente ale unor întreprinderi/ instituții de stat; subvenții (MAIA – 1470 mil. lei); procurări de servicii pentru elaborarea Bazei normative în construcții (MDRC – 20,3 mil.lei); cercetări geologice (MM – 11,6 mil.lei); procurări de servicii cadastrale (ARFC – 194,3 mil.lei); întreținerea curentă a drumurilor etc. Totodată, din 7997,1 mil.lei raportate la art.291, 3126,3 mil.lei (39,1%) constituie cheltuielile curente ale UIP, oficiilor și instituțiilor din subordinea APC (întreținerea acestora), precum și cheltuielile de realizare a proiectelor (deplasări, seminare, instruiri, publicitate etc.), creditări, granturi materiale. De asemenea, auditul a constatat că în unele cazuri mijloacele alocate pentru transferuri capitale nu au fost utilizate în anul de raportare (în special, din cauza alocării acestora la sfîrșitul anului bugetar), utilizîndu-se în anul următor, însă acestea nu sînt reflectate în rapoartele APC ca datorie debitoare.

În susținerea celor consemnate, se exemplifică următoarele: Deși subvenția presupune un transfer nerambursabil de resurse din bugetul de stat către un anumit domeniu sau anumite întreprinderi, în condițiile respectării anumitor clauze sau în scopul atenuării efectelor sociale ale modificărilor economice de structură, și, deci, nu corespunde definiției de „investiție”, subvențiile acordate producătorilor agricoli sunt raportate de către AIPA, MAIA și alte entități ca transferuri capitale. Această situație se datorează faptului că MF nu a introdus în clasificația economică a cheltuielilor, ca tip de cheltuieli distinct – subvenția.

De asemenea, se face raportarea la articolele de cheltuieli capitale a utilizării fondului rutier, care este folosit, în principal, pentru cheltuieli curente (finanțarea întreținerii drumurilor). Astfel, în perioada auditată, din 4306,6 mil.lei alocați (art.243 - 672,9 mil. lei și art.271 - 3633,7 mil.lei), cheltuielile capitale constituie doar 891,7 mil. lei (din care 383,3 mil.lei - pentru proiectări, construcții și reparații, și 375,7 mil.lei - transferuri către BUAT), restul fiind cheltuieli pentru întreținerea drumurilor (3405,8 mil.lei)88 etc. Totodată, MTID nu a raportat ca datorii debitoare suma neutilizată în 2013 în mărime de 56,95 mil.lei, din care 39,4 mil.lei s-au utilizat în 2014, soldul neutilizat la 31.12.2014 constituind 17,6 mil.lei.

85 inclusiv 279512,9 mii lei, alocate FEE, care nu prezintă rapoarte analitice privind modul de utilizare a mijloacelor.86 Ordinul ministrului finanțelor nr.185 din 23.12.2013 „Cu privire la aprobarea și abrogarea unor Rapoarte lunare, trimestriale și anuale”; Ordinul MF nr.91 din 20.10.2008.87 Legea contabilității nr.113-XVI din 27.04.2007 (în continuare – Legea nr.113-XVI din 27.04.2007).88 Raportul MTID privind utilizarea fondului rutier în anul 2014 (MO din 22.05.2015); în anul 2013 (MO din 07.03.2014); în anul 2012 (MO din 01.02.2013); în anul 2011(MO din 24.02.2012).

36

În alte cazuri, MAIA a alocat: ÎS CRARA – 6,4 mil.lei (2014), pentru subvenționarea prețului de livrare a materialului seminal folosit pentru menținerea fondului genetic taurin; ÎS „Orașul Vinului” – 3,3 mil.lei (2011- 2,9 mil. lei, 2012 – 0,4 mil.lei), pentru achitarea datoriilor creditoare ale întreprinderii, din care doar 1307,0 mii lei constituia datoria pentru lucrările de proiectare executate de ÎM „Chișinăuproiect”, celelalte fiind datorii la retribuirea muncii, impozite, taxe și contribuții etc.; IP Oficiul Național al Viei și Vinului (care se finanțează din contribuțiile obligatorii ale producătorilor de vinuri și din fondul de subvenționare a agriculturii) - 25,6 mil.lei (2014), pentru promovarea exportului de vinuri și cheltuielile de întreținere a instituției; ÎS „Moldsuinhibrid” - 1,6 mil.lei (decembrie 2012), la procurarea cerealelor pentru hrana animalelor etc.

MDRC a alocat SA „Stadionul Republican” suma de 1764,8 mii lei (2013) pentru achitarea datoriilor creditoare ale întreprinderii (retribuirea muncii, impozite, taxe și contribuții etc.), din care 1728,6 mii lei au fost utilizate în anul 2013, iar 36,2 mii lei - în anul 2014, ultima sumă nefiind indicată în raportul pe anul 2013 al MDRC ca datorie debitoare (suma cheltuielilor de casă și efective la art.271 erau egale).

MM nu a reflectat în raportul pe anul 2013 datoria UIPAAC de 6,5 mil.lei, deși aceasta a beneficiat de alocații din FEN de 27,5 mil.lei, dar a utilizat în acest an doar 21,0 mil.lei. Conform informației prezentate de MAI, în perioada 2013-2014, cheltuielile Proiectului SMURD au constituit 13505,98 mii lei (anul 2013 – 197,75 mii lei; anul 2014 – 13308,24 mii lei), din care 12100,1 mii lei (89,6%) au fost utilizate pentru procurarea mijloacelor fixe și 1405,8 mii lei (10,4 %) – pentru cheltuieli curente.

Cheltuieli pentru investiții și reparații capitale nu s-au efectuat nici la proiectele din cadrul MS. Proiectul „Reforma de planificare strategică a managementului informației în sănătate din Moldova”, Proiectul ,,Îmbunătățirea serviciilor medicale” (JICA), Proiectul „Securitatea transfuzională în Republica Moldova” au efectuat doar cheltuieli pentru procurări de mijloace fixe, respective, de 0,1 mil. lei, 243,6 mil. lei și 18,3 mil. lei, precum și alte cheltuieli curente (servicii de consultanță), respectiv, de 1,5 mil. lei, 5,6 mil. lei și 1,7 mil. lei. Situații similare au fost constatate și la alte APC auditate. O altă situație se atestă la planificarea, aprobarea prin legea bugetară anuală și raportarea executării cheltuielilor capitale (art.271 și art.273) de către MM (FEN). Astfel, cheltuielile capitale executate au fost raportate cu 496,1 mil. lei mai puțin, ca transferuri curente (articolele 133, 134 și 135).

Analiza informației cu privire la cheltuielile capitale ale FEN (mii lei)

Cheltuielile capitale, mii lei 2011 2012 2013 2014 TotalRaportul MM – formularul nr.4-IFS executat (articolele 271, 273)

34116,2 38768,4 162082,3 272950,2 507917,1

De fapt, după natura lor 130608,2 165501,5 297140,4 410804,6 1004054,7Abateri 96492,0 126733,1 135058,1 137854,4 496137,6

Nu corespund realității nici sumele privind cheltuielile efective aferente cheltuielilor raportate la art.271 „Transferuri capitale în interiorul țării”, art.291 „Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe”.

Cerințele regulamentare89 nu prevăd obligativitatea prezentării de către beneficiarii transferurilor capitale a rapoartelor privind utilizarea acestora. O situație similară este atestată și la raportarea cheltuielilor efective de către UIP. Ca urmare, majoritatea APC raportează la cheltuieli efective (art.271 și art.291) valorile înregistrate la cheltuielile de casă. Totodată, unele APC auditate (MM, CS) nu dispun de informații/documente confirmative privind modul de utilizare a mijloacelor alocate (art.271). Ca urmare, nu sunt reflectate în Rapoartele APC, ca datorie debitoare, mijloacele alocate pentru transferuri capitale în anul de raportare, dar utilizate în anul următor (inclusiv din cauza alocării acestora la sfîrșitul anului bugetar). Spre exemplu, raportarea cheltuielilor FNDR la art. 271, în baza indicațiilor MF nr.24/3-4-300 din 29.09.2011, este aceeași atît pentru cheltuielile de casă, cît și pentru cheltuielile efective, fără a se ține cont de existența soldului de mijloace financiare nevalorificate. Astfel, la 30 - 31.12.2014, pe conturile ADR au fost transferate 7,8 mil.lei, 89 Instrucțiunea nr.93 din19.07.2010 (anexa nr.1, capitolul VI, secțiunea 2).

37

din care 7,2 mil.lei nu s-au utilizat în anul 2014, ci în anul 2015, acestea nefiind reflectate ca datorii debitoare în rapoartele MDRC.

FEE nu prezintă MEc rapoarte financiare privind modul de utilizare a mijloacelor alocate, urmare cărui fapt MEc nu deține informații veridice privind valoarea investițiilor efectuate. Astfel, conform Raportului auditului performanței Fondului pentru Eficiență Energetică90, pînă la 31.10.2014, absorbția fondului, per ansamblu, a constituit 24,9 mil.lei, din care 11,1 mil.lei - pentru cheltuieli operaționale, și 13,8 mil.lei - pentru proiecte investiționale, iar soldul mijloacelor financiare la contul FEE, la data menționată, constituia 284,4 mil.lei, inclusiv 11,9 mil.lei - dobînda acumulată.

În 2014, ÎS Centrul Informațional Agricol (MAIA) a beneficiat de alocații pentru cheltuieli capitale în sumă de 2,6 mil.lei, iar conform raportului (notei) prezentat, doar 1,3 mil.lei au fost folosite în 2014. Aceeași situație s-a constatat și privind transferul efectuat în decembrie 2012 ÎS „Moldsuinhibrid”, care a utilizat 0,4 mil.lei abia în ianuarie 2013.

Conform raportului UIPAAC (MM) din 2013 (formularul nr.2 PI), cheltuielile de casă și cele efective la art.291/04 constituie 21,0 mil.lei, însă, conform facturilor, cheltuielile efective constituie 25,4 mil.lei, sau cu 4,4 mil.lei mai mult decît s-a raportat. Raportarea cheltuielilor curente ca cheltuieli capitale, precum și lipsa unui cadru de reglementare relevant privind modul de reflectare/capitalizare în evidența contabilă la fondator a transferurilor către agenții economici fondați, în dependență de modul de utilizare a acestora (pentru investiții, cheltuieli curente etc.), au determinat faptul că APC s-au confruntat cu probleme referitor la înregistrarea contabilă a transferurilor și la raportarea fidelă a investițiilor în întreprinderile fondate.

Auditul a constatat că în perioada 2011-2014 MAIA nu a reflectat regulamentar majorarea valorii investițiilor în părți legate și nelegate (ÎS, SA etc.), inclusiv din contul profitului net, reevaluării activelor, investițiilor din sursele bugetului de stat etc. Astfel, în această perioadă, au fost reflectate majorări de doar 17,2 mil. lei91, nefiind reflectate majorările capitalului statutar cu 8,3 mil.lei - la ÎS Centrul de Carantină, Identificare, Expertize de Arbitraj și Dezinfectare a Producției (în 2013 - de la 5,5 mil. lei pînă la 16,8 mil. lei); cu 8,3 mil.lei - la ÎS Centrul Informațional Agricol (în 2013 - de la 5,0 mil.lei pînă la 13,3 mil.lei). De menționat că ÎS Centrul Informațional Agricol i s-au alocat în 2012, pentru cheltuieli capitale, 1,0 mil.lei (luna decembrie), iar în 2013, pentru cheltuieli curente (art.132.09) – 6,7 mil.lei, din care 1,0 mil. lei au fost utilizați în 2013 pentru cheltuieli curente, iar 6,7 mil.lei - pentru procurarea mijloacelor fixe. De asemenea, în 2014, alocațiile capitale de 2,6 mil.lei au fost utilizate pentru procurarea mijloacelor fixe în sumă de 1,5 mil.lei, iar 1,3 mil.lei nu au fost folosite.

De asemenea, n-au dispus majorarea valorii investițiilor în părți legate și nelegate nici: MDRC - cu suma de 1,76 mil.lei, alocată SA Stadionul Republican pentru achitarea datoriilor; MTS - cu suma de 12,6 mil.lei (din care 3,1 mil.lei transmise în 2015) - valoarea investițiilor pentru reparația capitală a ÎS „Manejul de Atletică Ușoară”; MMPSF - cu suma de 39,1 mil.lei - valoarea investiției în ÎS „Centrul Republican Experimental Protezare, Ortopedie și Reabilitare” (dat în exploatare în 2012). De asemenea, AȘM și MMPSF nu au prezentat informații privind capitalizarea, ca mijloace fixe, a 2,1 mil.lei și, respectiv, 0,3 mil. lei din contul investiției efectuate.

Unitatea Consolidată pentru Implementarea și Monitorizarea Programului de restructurare a sectorului vitivinicol (Filiera Vinului) a procurat din contul surselor BEI materiale și echipamente pentru reutilarea unor laboratoare în sumă de 26,9 mil.lei (UTM -15,3 mil.lei; Institutul științifico-practic de horticultură și tehnologii alimentare -11,6 mil.lei). În acest caz, fondatorii acestor instituții (MEd și MAIA) n-au majorat valoarea investițiilor în aceste instituții (contul 136) cu valoarea respectivă, ceea ce a generat raportarea neveridică a situațiilor patrimoniale. O lacună în reglementare reprezintă modul de contabilizare la MS și AAPL a majorării activelor instituțiilor medico-sanitare publice, ca urmare a alocării acestora a mijloacelor din fondul de dezvoltare a FAOAM, sau din alte surse, utilizate pentru modernizarea IMSP.

90 Raportul auditului performanței Fondului pentru Eficiență Energetică „Progresele înregistrate în realizarea obiectivelor de eficiență energetică sînt modeste”, aprobat prin Hotărîrea Curții de Conturi nr.54 din 28.11.2014.91 ÎS Centrul Agroalimentar Chișinău –14,2 mil. lei; ÎS Centrul de Carantină, Identificare, Expertize de Arbitraj și Dezinfectare a Producției – 3,0 mil. lei.

38

Auditul a constatat că în valoarea contabilă a obiectelor nefinalizate de 2765,9 mil. lei (conform datelor bilanțurilor contabile ale APC prezentate MF la situația din 31.12.2014) nu sunt reflectate toate obiectivele investiționale în curs de execuție care au fost finanțate din bugetul de stat.

Astfel, EMP POP92 (MM) nu a reflectat suma de 1,7 mil. lei (stația meteorologică din com. Cosăuți, r-nul Soroca); Unitatea Consolidată pentru implementarea Programelor fondului internațional pentru dezvoltare (IFAD) - 0,87 mil. lei (investiții în apeducte și drumuri); UCIMPA - 17,7 mil. lei; MMPSF și Centrul de Asistență și Protecție a Victimelor și Potențialelor Victime ale Traficului de Ființe Umane – 2,2 mil. lei (anexa la clădire, destinată pentru cazarea copiilor-victime, finanțată de OIM (nereflectată la executarea de casă a bugetului de stat) în sumă de 1,1 mil. lei, și din BS -1,1 mil. lei). Din suma totală a investițiilor efectuate de MTS în „Sala de haltere” a CSPLN de 6,6 mil.lei, MTS nu a reflectat ca active în curs de execuție (contul 203) suma de 0,1 mil.lei, iar CSPLN - 1,2 mil.lei. MF și IFPS nu au reflectat ca active în curs de execuție sau nu au capitalizat investițiile în sumă de 0,8 mil.lei și, respectiv, de 0,1 mil.lei, iar SV nu a reflectat regulamentar în forma nr.5, la intrări din investiții, suma de 18,4 mil.lei.

În baza prevederilor HG nr.983 din 22.12.201293, MEd a transmis în gestiunea instituțiilor de învățămînt superior activele nefinalizate/ în curs de execuție în sumă de 117,3 mil.lei, care nu se mai înregistrează în bilanțul totalizator al MEd.

O situație contrară se atestă la evidența valorii activelor în curs de execuție în cadrul MM (Proiectul „EAST-AVERT” – prevenirea și protecția împotriva inundațiilor (înregistrat la AAM) cu valoarea de 9,9 mil. lei, care în 2014 a fost reflectat (la contul 219) cu 1,9 mil.lei mai mult (valoarea cheltuielilor curente), urmînd a fi raportat în valoare de 8,0 mil. lei).

Aceeași situație s-a constatat și la FISM, care a înregistrat în Bilanțul contabil pe anul 2014 (întocmit în baza principiilor contabilității de gestiune), la contul 131 „Investiții pe termen lung în părți nelegate”, suma de 111,7 mil.lei, iar în Bilanțul executării bugetului autorităților /instituțiilor publice la 31.12.2014 (prezentat MF), la contul 219 „Cheltuieli din contul proiectelor finanțate din surse externe pentru investiții capitale” - suma de 115,2 mil.lei, diferența de 3,6 mil.lei constituind suma avansurilor achitate antreprenorilor. MF și MDRC nu au soluționat problema privind modul de reflectare a activelor în curs de execuție în evidența ADR, fapt menționat în Raportul de audit aprobat prin Hotărîrea Curții de Conturi nr.7 din 26.02.2013. MF, conform scrisorii nr.15-05/465 din 18.09.2013, a considerat că cadrul normativ existent este suficient de explicit în acest domeniu, însă nu a făcut referire expres la acesta. Prin urmare, problema dată a rămas nesoluționată, iar activele în curs de execuție gestionate de ADR Nord, Sud și Centru nu au fost reflectate în raportul consolidat al MDRC, acestea la 31.12.2014 constituind suma de 204,7 mil. lei. În același timp, auditul a constatat includerea în activele în curs de execuție a valorii obiectivelor finalizate și utilizate de beneficiar, nefiind reflectate la mijloace fixe sau scoase din evidență la transmitere în valoare de circa 89,5 mil.lei. Astfel, conform datelor bilanțului contabil al MAI la 01.01.2015 (fără Poliția de frontieră), activele în curs de execuție constituiau 0,5 mil.lei (0,1 mil. lei – reconstrucția remizei de pompieri și salvatori Căușeni, și 0,4 mil.lei - Blocul de locuit cu 30 de apartamente din str. Petricani 88/2) și, deși sunt finalizate sau transmise, ele nu au fost reflectate la contul mijloacelor fixe, sau scoase din evidența contabilă. O situație similară se atestă și la: AȘM (0,5 mil.lei – garajul cu două boxe și căsuța de pază din curtea imobilului AȘM; 26,6 mil.lei - Blocul de studii, și 20,2 mil.lei – Blocul cămin „B” al Liceului AȘM din str.Sprîncenoaia1); MS (41,0 mil.lei - blocul de laborator și oficii al Agenției Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, finalizat în 2011, dar dat în exploatare în 2015); MAIA (0,7mil.lei – cazangeria Colegiului Agroindustrial Ungheni). Misiunea de audit a relevat că unele APC au admis utilizarea și înregistrarea ca mijloace fixe a obiectivelor investiționale finalizate fără a fi date în exploatare. Spre exemplu, clădirea IP CRDV (ANSA) din str.Murelor 3, mun.Chișinău, în sumă de 9,8 mil.lei (finanțată de BM și finalizată în 2011), nu a fost dată în exploatare din cauza neconectării la rețelele comunale. 92 Echipa de Management al Proiectelor în domeniul gestionării durabile a Poluanților Organici Persistenți.93 Hotărîrea Guvernului nr. 983 din 22.12.2012 „Cu privire la modul de funcționare a instituțiilor de învățămînt superior de stat în condiții de autonomie financiară”.

39

APC nu dețin informații complete cu privire la activele în curs de execuție înregistrate la întreprinderile de stat și instituțiile publice din subordine aflate la autofinanțare. Spre exemplu, la MAIA nu sunt reflectate ca active în curs de execuție obiectivele investiționale nefinalizate aflate la balanța: ÎS Orașul Vinului - în valoare de 1,78 mil.lei; SA Centrul Agroalimentar Chișinău - de 14,22 mil.lei; UASM - de 18,7 mil.lei; UCIP IFAD - de 0,87 mil.lei; UCIMPA - de 17,7 mil.lei.

Conform datelor bilanțului contabil, valoarea activelor în curs de execuție la MC a constituit 19,4 mil.lei, iar conform informației MF – 94,5 mil.lei, sau cu 75,1 mil.lei mai mult. Conform explicației MC, discordanța acestor cifre se datorează lipsei informației necesare privind suma obiectivelor nefinalizate de la întreprinderile de stat din subordine, deoarece pînă în anul 2009 acestea prezentau direct la MF informația privind lucrările în curs de execuție, iar ulterior inventarieri nu au fost efectuate. Aceeași situație se atestă și la MJ, care la 01.01.2015 a înregistrat în bilanț activele în curs de execuție cu valoarea de 12,7 mil.lei94, iar conform informației MF, valoarea acestora constituie 71,0 mil.lei.

Totodată, există posibilitatea existenței obiectivelor investiționale și în evidența altor întreprinderi. Ca urmare, prevederile regulamentare privind evidența contabilă în instituțiile publice nu asigură evidența tuturor obiectelor investiționale finanțate din bugetul de stat.

Misiunea de audit extern a constatat și alte abateri de la o evidență conformă a alocațiilor cu caracter investițional, și anume:1. Lipsa la APC (CS; MEd; MMPSF; MJ) a informațiilor complete privind modul de utilizare a alocațiilor bugetare de către instituțiile subordonate. Spre exemplu, DIP nu prezintă dările de seamă financiare MJ, ci direct MF. În alt caz, au fost implementate 2 proiecte investiționale din surse externe - „E-Government” și „Reforma Administrației Publice Centrale” (raportate la articolul 291), a căror valoare, conform informației prezentate de CS, constituie 174,2 mil.lei, iar conform datelor MF – 230,3 mil.lei, sau cu 56,2 mil.lei mai mult.2. În rezultatul verificării datelor prezentate de MF și a informațiilor prezentate de către MMPSF (Formele 2; 4; 2PI), s-au constatat unele devieri cu privire la raportarea cheltuielilor capitale95, care nu au putut fi explicate de către MMPSF, deoarece datele din rapoartele lor financiare corespund cu datele introduse în sistemul informațional al MF. 3. Lipsa evidenței analitice corespunzătoare a cheltuielilor în cadrul UIP, inclusiv investiționale, și raportării acestora conform cadrului legal al RM. 4. Lipsa la MEd a evidenței analitice corespunzătoare a valorii obiectivelor investiționale nefinalizate în sumă de 217,1 mil.lei, precum și neefectuarea inventarierii anuale a acestor obiective. O situație similară se atestă și la AȘM privind cheltuielile în sumă de 56,4 mii lei (lucrări de proiectare). 5. Contabilitatea MM a transmis eronat, prin factură, AAM aplicația „WEB-GIS Portalul de mediu” (privind depozitele de deșeuri menajere solide) de 1,1 mil.lei, în lipsa ordinului de transmitere și a actului de primire-predare. 6. Deși, conform misiunilor anterioare de audit, s-a indicat că „lipsa unui mecanism clar, prevăzut regulamentar, de acceptare și înregistrare a cheltuielilor aferente proiectelor generează riscul utilizării ineficiente a mijloacelor FEN, înregistrarea cheltuielilor se efectuează de către FEN cu întîrziere și, în principal, în baza copiilor de pe dispozițiile de plată ale beneficiarilor privind transferul mijloacelor financiare, fără a avea confirmarea că acestea au fost utilizate conform destinației proiectului”. Această situație persistă și în prezent, iar auditul nu poate avea încredere în datele evidenței contabile a FEN. Astfel, trecerea la cheltuieli a sumei de 1,74 mil.lei (pentru construcția stației de epurare a apelor uzate și a colectorului apelor enfluente în or. Orhei în baza tehnologiei – Zone Umede Construite – beneficiar UIPAAC) s-a efectuat în lipsa documentelor justificative (facturi și/sau procese-verbale de executare a lucrărilor), fiind anexate doar procesele-verbale de recepție la terminarea lucrărilor și ordinul de plată.

94 Cheltuielile pentru reconstrucția Palatului Căsătoriilor din mun. Chișinău în sumă de 9789,5 mii lei și cheltuielile pentru reconstrucția clădirii administrative a Oficiului Stării Civile din Edineț în sumă de 2959,9 mii lei.95 În 2011, la art.291 „Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe”, în sumă de 6545,4 mii lei (precizat) și 6477,3 mii lei (executat), și în 2013, la art.243 „Reparații capitale”, în sumă de 51,7 mii lei (precizat) și 51,2 mii lei (executat).

40

7. FEN nu ține evidența separat pe proiecte investiționale, dar pe beneficiari, ceea ce face imposibilă urmărirea modului de implementare a fiecărui proiect în parte. De asemenea, evidența obiectivelor finalizate/nefinalizate la FEN nu este ținută sub nici o formă, aceasta fiind considerată ca atribuție doar a beneficiarilor de proiect. Astfel, deși UIPAAC, contrar prevederilor contractuale, nu a asigurat finalizarea și darea în exploatare a construcției stației de epurare a apelor uzate și a colectorului apelor enfluente în or. Orhei în baza tehnologiei – Zone Umede Construite, pentru care FEN a alocat 27,5 mil.lei și BM – 2,5 mil.euro (circa 40,0 mil.lei), iar MM a solicitat prin instanța de judecată returnarea mijloacelor, contabilitatea FEN nu a înregistrat în evidență datoria respectivă.8. Interacțiunea nepotrivită dintre secția de investiții capitate și secția contabilitate și rapoarte din cadrul MS. Astfel, costul lucrărilor de reconstrucție a clădirilor Spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni, r-nul Strășeni, prezentat de către secția de investiții capitale, constituie 85,7 mil.lei, iar conform datelor evidenței contabile - 80,5 mil. lei, sau cu 5,2 mil. lei mai puțin.9. MTS a exclus neîntemeiat din bilanț valoarea edificiilor și terenului aferent Taberei de odihnă pentru copii din s.Romănești, raionul Strășeni. Astfel, conform pct.1 din HG nr.916 din 30.09.201096, edificiile si terenul aferent ale taberei aflate în gestiunea MTS urmau a fi transmise în folosință cu destinație sportivă, cu titlu gratuit, CNO. Neținînd cont de faptul că patrimoniul indicat se transmitea doar în folosință gratuită, MTS a transmis (la 01.03.2011) de la balanța sa la balanța CNO bunuri în valoare de 3,6 mil.lei97 și terenul aferent cu suprafața de 6,01 ha (cu drept de proprietate). Totodată, investiții capitale în această tabără (efectuate pînă în 2007) în sumă de 4,6 mil.lei au rămas la balanța MTS.10. MTS a alocat 3,0 mil. lei (decembrie 2013) CNO, pentru reconstrucția clădirii din str. A. Pușkin nr.11 (proprietate de stat, aflată în folosința CNO, dar neînregistrată la balanța MTS), dar pînă în prezent acesta nu a prezentat documente justificative privind utilizarea mijloacelor alocate. Aceeași situație se atestă și referitor la transferurile curente de 10,2 mil. lei. MTS nu a întreprins măsurile necesare privind recuperarea datoriilor debitoare cu termenul expirat de 13,4 mil. lei și a penalităților aferente, deși aceasta s-a cerut în rapoartele precedente ale Curții de Conturi.11. Potrivit Manualului operațional al FISM, ținerea evidenței financiar-contabile a fondului, precum și prezentarea rapoartelor se conformează prevederilor legale naționale și cerințelor prezentate de organizațiile donatoare, fără a se specifica care sistem de evidență națională se va aplica (de autogestiune sau bugetar). De fapt, FISM ține evidența situațiilor economice conform planului de conturi aprobat pentru organizațiile aflate la autogestiune, dar raportarea rezultatelor se prezintă în baza normelor metodologice elaborate de către MF pentru instituțiile publice. Astfel, sistemul de evidență și raportare al FISM nu corespunde cadrului contabil aferent atît unităților economice aflate la autogestiune, cît și instituțiilor bugetare.

De asemenea, reieșind din rapoartele prezentate privind executarea cheltuielilor pentru implementarea proiectelor FISM (forma 2PI), cheltuielile efective pe anii 2011-2014 constituie 720,5 mil.lei, însă potrivit datelor bilanțului executării bugetului FISM (Forma nr.1), cheltuielile efective pe perioada respectivă au constituit 679,4 mil.lei, sau cu 41,1 mil.lei mai puțin.

În rezultatul contrapunerii rapoartelor financiare pe anii 2011-2014 prezentate de către MF și FISM, au fost stabilite divergențe cu privire la suma transferurilor capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe. Astfel, în rapoartele pe anul 2014 (formele 2PI) prezentate de către FISM, suma transferurilor capitale (art.291) a constituit 118,5 mil.lei, pe cînd la MF, în aceeași formă, transferurile capitale sunt indicate în sumă de 117,7 mil.lei. Totodată, la etapa studiului preliminar, MF a prezentat informații cu privire la executarea bugetului autorităților publice centrale pe anii 2011-2014, din care reiese că transferurile capitale executate de către FISM pe anul 2014 constituie 118,5 mil.lei (art.291), sau cu 0,9 mil.lei mai mult față de suma prezentată de către MF ulterior, în procesul auditului. Auditul a constatat la APC existența unor deficiențe de evidență și raportare a investițiilor efectuate și a patrimoniului gestionat, care se exprimă prin următoarele: În perioada 2011-2014, ADR (MDRC) au beneficiat de finanțări și granturi materiale din partea Agenției de Cooperare Internațională a Germaniei (GIZ), Ambasadei Republicii Cehe în RM, diferitor ONG și agenți economici, pentru susținerea activităților investiționale desfășurate, în sumă 96 HG nr.916 din 30.09.2010 ,,Cu privire la transmiterea unui imobil”.97 Clădiri -3195,0 mii lei; construcții speciale – 307,0 mii lei; instalații de transmisie -98,0 mii lei.

41

de 60,2 mil.lei, care au fost transferate direct pe conturile de decontare ale ADR, fără a fi înregistrate în executarea de casă a bugetului de stat și, respectiv, raportate la executarea BS. După cum s-a menționat în Raportul de audit aprobat prin HCC nr.59 din 25.11.2013, dările de seamă privind utilizarea mijloacelor FEN includ și rapoartele beneficiarilor de proiecte finanțate din bugetul de stat, însă beneficiarii de mijloace ale FEN, finanțați din alt buget, precum și organizațiile comerciale/necomerciale nu prezintă MM astfel de rapoarte, ceea ce nu asigură o consolidare uniformă a indicatorilor privind utilizarea mijloacelor FEN. Astfel, în perioada 2011-2014, cheltuielile de casă ale FEN au constituit 1070,3 mil.lei, pe cînd la MF au fost raportate în sumă de 1230,0 mil.lei, sau cu 159,7 mil.lei mai mult98. Conform art.8 din Legea nr.121-XVI din 04.05.200799, în domeniul administrării proprietății publice, APC au atribuții de a ține evidența patrimoniului de stat din ramură, inclusiv a celui aflat în administrarea întreprinderilor de stat, iar conform prevederilor art.101 și art.11 din aceeași lege, APC urmau să asigure inventarierea bunurilor proprietate publică și delimitarea acestora pe domenii (public/privat). De menționat că MF nu a aprobat metodologia necesară de ținere a evidenței separate a bunurilor din domeniul public atît de către instituțiile publice, cît și de întreprinderile de stat. În același timp, conform art.17 alin.(1) din Legea nr.113-XVI din 27.04.2007, deținerea de către entitate a activelor cu orice titlu, înregistrarea surselor de proveniență a acestora și a faptelor economice, fără documentarea și reflectarea acestora în contabilitate, sunt interzise. Totodată, Instrucțiunea nr.93 din 19.07.2010 stabilește că APC, în calitate de fondatori ai agenților economici, înregistrează existența și mișcarea investițiilor pe termen lung în capitalul altor întreprinderi, organizații la subcontul 135 „Investiții pe termen lung în părți nelegate” (pînă la 20% proprietate investițională) și la subcontul 136 „Investiții pe termen lung în părți legate” (peste 20% în capitalul statutar al altor întreprinderi).

Prin urmare, deși APC exercită funcțiile de fondator la întreprinderi/instituții de stat, oficii și unități de implementare a proiectelor, în evidența contabilă (la conturile 135 și 136) la unele din APC lipsesc înregistrările privind investițiile efectuate în acestea.

Informație cu privire la valoarea patrimoniului public mil.lei

Instituții

Întreprinderi de stat SA

TOTAL

Raportate în bilanț

TOTALvaloarea capitalului

social

valoarea capitalului

propriu

cota-parte în capitalul

social

135„Investiții pe termen lung în părți nelegate”

136„Investiții pe termen lung în părți legate”

(inclusiv instituții publice la autofinanțare)

1 2 3 4 5=2+4 6 7 8=6+7125 MAIA 314,3 646,9 734,2 1048,5 59 397,2 456,2128 MS 1,7 1,4 4,5 6,2 0 936,2 936,2147 MCDR 32,2 113 13,7 45,9 0 81,9 81,9284 MM 107,7 486,8 3,3 111 0 0 0121 MEc 1166,5 2820,7 2633,9 3800,4 126,5 0 126,5104 CS 508,1 560,6   508,1 0 0 0129 MEd 10,1 11,8   10,1 0 1313,8 1313,8155 ARFC 109,4 171,4   109,4 0 0 0131 MJ 18,5 31,7   18,5 0,01 18,8 18,81127 MMPSF 19,6 71,9   19,6 0 0 0133 MAI 65,5 78,6   65,5 0 0 0122 MF 51 65,6 66,1100 117,1 0 89,5 89,5143 BNS 6,2 13,6   6,2 0 0 0157 AȘM 18 19,8   18 24,3 11,1 35,4130 MC 384,4 501 87,8 472,2 0 32,8 32,8148 MTS 26,8 18,4   26,8 0 0 0264 MTID 2726,3 7622 317,18 3043,48 1,5 113,9 115,4169 ARM 0,1 -1 15,1 15,2 15,2 0 15,2178 AM 62,2 131   62,2 0 62,2 62,2135 MAEIE 3,6 47,1   3,6 0 3,6 3,6132 MA 396,8 363   396,8 0 11 11296 MTIC 272,5 591,6   272,5     0285 SIS 3,6 3,5   3,6 0 66,8 66,8Alte instituții și organizații 2,95 54,66   2,95  0 0  0TOTAL 6308 14425 3875,8 10183,8 226,5 3138,8 3365,3

98 Cheltuieli întregistrate de FEN în 2011-142 174,7 mii lei; în 2012 - 187 223,0 mii lei; în 2013 - 314 476,7 mii lei; în 2014 - 426 381,6 mii lei. Cheltuieli raportate la MF în 2011 - 157 990,2 mii lei; în 2012 - 202 402,1 mii lei; în 2013 - 342 977,6 mii lei; în 2014 - 526 615,1 mii lei.99 Legea privind administrarea și de etatizarea proprietății publice nr.121-XVI din 04.05.2007.100 Fără investiții de 22,7 mil. lei în SA „Eurocreditbank”, neindicate de APP.

42

Conform datelor bilanțului contabil al APC la 01.01.2015, soldurile conturilor 135 și 136 constituiau 3365,3 mil.lei, din care valoarea patrimoniului transmis instituțiilor superioare de învățămînt - 2636,6 mil. lei101. Totodată, conform dărilor de seamă privind patrimoniul public al APC publicat de APP (fără instituțiile publice aflate la autogestiune), investițiile au constituit 10183,8 mil.lei (valoarea capitalului social al ÎS și SA (cota-parte publică)). Ca urmare, valoarea investițiilor în ÎS și SA necontabilizate de APC constituie 9455,1 mil. lei (93%) din valoarea capitalului social raportată la APP.

În contextul celor evocate, se atestă că, deși, conform Anexei nr.4 la HG 793 din 02.12.2009102, MAIA exercită funcțiile de fondator la circa 56 de întreprinderi de stat și societăți comerciale, valoarea investițiilor reflectată în evidența contabilă a MAIA constituia doar 70,4 mil.lei (în 5 ÎS și SA), lipsind înregistrări privind investițiile în 51 de întreprinderi. De menționat că în Anexă la HG nominalizată nu au fost incluse ÎS „Centrul de evidență a circulației alcoolului etilic și a producției alcoolice”, UIP, întreprinderile fondate de Serviciul Special pentru Influențe Active asupra Proceselor Hidrometeorologice, precum și nu au fost excluse întreprinderile privatizate (SA „Viorica Cosmetic”, SA „Vinuri Ialoveni” etc.). Nu sunt clar stabilite entitățile și modul de reflectare în evidența contabilă a sistemelor de irigare proprietate de stat, modernizate din contul mijloacelor FPM și care urmează a fi transmise în gestiune Asociațiilor Utilizatorilor de Apă. Conform prevederilor pct. 6 din Metodica aprobată prin Ordinul MF nr.166 din 19.12.2012103, instituțiile de învățămînt superior de stat urmau să efectueze reevaluarea mijloacelor fixe la situația din 31.12.2012, cu reflectarea rezultatelor în Raportul anual 2012. Respectiv, urmau să întocmească acte de primire - predare a patrimoniului din gestiunea instituțiilor de învățămînt în gestiunea autorității publice centrale (fondatorului). Termenul executării acestei indicații a fost stabilit pînă la data de 30 iunie 2013, însă nici o instituție de învățămînt superior nu a reușit să reevalueze tot patrimoniul. Prin urmare, trecerea instituțiilor de învățămînt superior de la o formă de evidență la alta, fără instrucțiuni și metodologii concrete, a dus la apariția mai multor neclarități. Astfel, (i) reevaluarea patrimoniului efectuată de către organul cadastral pe parcursul anului 2013 nu putea fi inclusă în Raportul pe anul 2012, din motiv că se pierde consecutivitatea operațiunilor contabile; (ii) decontarea materialelor și mijloacelor fixe efectuată în perioada anului 2013 nu putea fi înregistrată la finele anului 2012; (iii) nu se cunoaște ce include fondatorul în capitalul statutar al instituțiilor superioare de învățămînt etc.

Multiple demersuri adresate MF de către toate entitățile implicate în această reorganizare pe parcursul anului 2013 au rezultat cu diferite explicații104, însă pînă în prezent nu există o claritate și o certitudine privind valoarea patrimoniului transmis acestor instituții și, respectiv, corectitudinea raportării acestora. Spre exemplu, AȘM inițial a înregistrat (01.01.2013) ca investiție (contul 136) suma activelor Universității AȘM în sumă de 17,5 mil.lei, iar apoi investițiile au fost diminuate pînă la 11,1 mil.lei - valoarea mijloacelor fixe transmise

Conform bilanțului contabil și dărilor se seamă privind patrimoniul public prezentat de către USMF „Nicolae Testemițanu”, valoarea capitalului propriu constituie 519,0 mil.lei, însă, conform informațiilor și documentelor prezentate de către MS, la contul 136, capitalul statutar al Universității constituie 931,8 mil.lei, sau cu 412,8 mil.lei mai mult, reieșind din valoarea activelor transmise în gestiunea Universității.

VI. Acțiunile întreprinse de entități pentru remedierea deficiențelor constatate de auditul public extern precedent

APC nu s-au consacrat plenar eliminării deficiențelor constatate de Curtea de Conturi în cadrul auditurilor precedente, ignorînd majoritatea recomandărilor și cerințelor înaintate.

101 MEd (1313,8)+MS (931,8) + MAIA (379,9) + AȘM (11,1).102 HG nr.793 din 02.12.2009 „Cu privire la aprobarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii și Industriei Alimentare, structurii și efectivului-limită ale aparatului central al acestuia”. 103 Metodica de trecere a Planului de conturi al evidenței contabile privind executarea devizelor de cheltuieli ale instituțiilor bugetare la Planul de conturi contabile al activității economico-financiare a întreprinderilor, aprobat prin Ordinul ministrului finanțelor nr.166 din 19.12.2012.104 Indicațiile/scrisorile Ministerului Finanțelor nr.24/4-4-112 din 04 iunie 2013; nr. 24/4-4-118 din 12 iunie 2013; nr.24/3-4-221 din 06 august 2013; nr.24/3-4-85 din 05 martie 2014.

43

HCC nr.47 din 21.09.2012 privind Raportul auditului regularității utilizării mijloacelor publice alocate pentru investiții și reparații capitale pe anul 2011 în cadrul unor entități finanțate de la bugetul de stat și HCC nr.36 din 03.06.2010 privind Raportul auditului regularității utilizării finanțelor publice pentru investiții și reparații capitale în anul 2009 la MF și unii beneficiari.

MF urma să asigure implementarea a 13 recomandări și, respectiv, a 7 recomandări. Urmare analizei informației prezentate de către MF și reieșind din constatările prezentului audit, s-au implementat parțial 4 recomandări, nu s-au implementat 8 recomandări, iar 8 recomandări nu erau aferente obiectivelor prezentului audit și verificarea implementării acestora nu s-a efectuat. Unele recomandări neimplementate au fost reiterate în prezentul Raport105. HCC nr.59 din 25.11.2013 privind Raportul auditului regularității managementului financiar pe anul 2012 în cadrul MM și FEN.

Urmare analizei informației prezentate de MM și a rezultatelor prezentului audit, din 28 de recomandări înaintate, s-au implementat 2 recomandări (7,1%), parțial s-au implementat 10 recomandări (35,7%), n-au fost implementate 16 recomandări (57,2%).

Spre exemplu, MM (FEN) și primăria com. Bubuieci nu au elaborat și aprobat fundamentările tehnico-economice cu privire la modul de gestiune ulterioară a procesului de producție și la asigurarea utilizării eficiente a utilajului procurat în sumă de 3,9 mil.lei din sursele FEN. În prezent, din cauza lipsei proiectului, utilizarea acestui utilaj a fost sistată de către Inspectoratul Ecologic de Stat, deci, eficiența investiției este nulă, iar scopul nu este realizat. Totodată, deși auditul a constatat procurarea utilajului la un preț majorat artificial cu 2,2 mil.lei, în 2013 FEN îi alocă primăriei com. Bubuieci ultima tranșă (10%) de 0,4 mil.lei.

Pînă în prezent IES nu a utilizat aplicația „WEB-GIS Portalul de mediu” (inventarierea depozitelor de deșeuri menajere solide), în valoare de 1,1 mil.lei (finanțată de FEN). Conform explicației specialistului IES, datele programului sunt utilizate doar în scop informativ și actualizarea acestora nu s-a efectuat pînă în prezent, deoarece nu au fost creați utilizatorii cu drept de redactare, iar angajații IES nu au fost informați oficial la cine să se adreseze pentru a efectua modificările necesare.

De asemenea, pînă în prezent nu sunt transmise la balanța AAM digurile de protecție împotriva inundațiilor, fiind înregistrate la balanța ÎS STI; lipsesc fundamentările tehnico-economice ale proiectului privind epurarea apelor reziduale provenite de la populație și agenții economici din s. Gura Căinarului; nu a fost majorat aportul financiar al partenerului privat și nu s-a stabilit modalitatea de gestionare ulterioară a stației de epurare, ținîndu-se cont de aportul fiecărei părți la executarea proiectului etc. HCC nr.7 din 26.02.2013 privind Raportul auditului regularității efectuat la Agențiile de dezvoltare regională Nord, Centru și Sud pe perioada de gestiune 2011-2012.

 Prezentul audit a constatat nesoluționarea pînă în prezent a statutului juridic al Agențiilor de dezvoltare regională (cerința 2.2.2.). Astfel, deși ADR aproape în totalitate utilizează mijloace publice, acestea au statut de instituție publică la autogestiune și țin evidența contabilă aferentă activităților de antreprenoriat.

De asemenea, MF și MDRC nu au soluționat aspectele problematice ce țin de raportarea financiară de către ADR și MDRC a datelor anuale consolidate în Raportul privind executarea bugetului instituției publice din contul cheltuielilor de bază, în cazurile cînd la finele anului bugetar în conturile ADR rămîn solduri neutilizate de mijloace alocate din FNDR, precum și de elaborarea și aprobarea unei metodologii fiabile privind reglementarea specificului ținerii evidenței contabile și raportării financiare corecte a activităților economico-financiare ale ADR, în special a activelor pe termen lung și capitalului secundar (cerințele 2.2.3. și 2.3.1.). HCC nr.17 din 07.05.2012 cu privire la Raportul auditului regularității pe exercițiul bugetar 2011 la Ministerul Afacerilor Interne și unele instituții din subordine.

Nu a fost implementată recomandarea nr.12 privind asigurarea de către MAI a măsurilor de încasare a sumei de 1,7 mil.lei conform titlului executoriu (datorie debitoare pentru utilajul nefuncțional returnat în anul 2008).

105 Cerințele 2.1.1. și 2.1.2. din HCC nr.47 din 21.09.2012 și recomandările nr.: 1; 2; 5; 6; 9; 11; 17 din Raport.

44

VII. CONCLUZII GENERALE Misiunea de audit rezumă cu faptul că sistemul de management instituțional și financiar în

domeniul vizat în instituțiile publice per ansamblu suferă de carențe semnificative, respectiv, nu demonstrează preocuparea necesară promovării priorităților strategice printr-un sistem de interacțiune a politicilor de profil cu politica bugetară. Dimpotrivă, practicile defectuoase de angajare a multiplelor proiecte fără garanții certe de finanțări amplifică fenomenul risipei și pierderilor irecuperabile.

Cuantificînd cumulul de nereguli și de contraperformanță, auditul public extern s-a expus și asupra posibilelor soluții de remediere, principalele fiind redefinirea cadrului normativ și procedural în vederea afirmării unui management financiar guvernat de buna gestiune economico-financiară și axat pe rezultate în spiritul economicității, eficienței și eficacității.

Prezentul Raport de audit a fost elaborat în baza activităților realizate de către echipa de audit în următoarea componență: controlorul de stat principal Antonina Dudarenco, controlorul de stat superior Natalia Baxanean, controlorii de stat Tatiana Caraman, Nicolai Ialamov, Tatiana Ungureanu și Nadejda Ioniță.

Responsabil de întocmirea raportului de audit: Șeful echipei de audit, șeful Direcției Centru a DG AAPL Sergiu Știrbu

Anexa nr.1 la Raportul de audit

Domeniul de aplicare și metodologia auditului Domeniul de aplicare

Curtea de Conturi a Republicii Moldova, în conformitate cu Programele activității de audit pe anii 2014 și 2015, a inițiat auditul ,,Întrunește cadrul decizional de bugetare a investițiilor publice criteriile aferente realizării priorităților strategice?”, pentru a constata relevanța cadrului instituțional în domeniul investițiilor publice, respectiv, pentru a evalua impactul social-economic adițional și a evidenția posibilele slăbiciuni și soluții de remediere, pentru a asigura o gestionare eficientă și eficace a mijloacelor publice.

Auditul oferă informații cu privire la evaluarea gestionării resurselor financiare, verificarea relevanței raportării deciziilor instituționale la criterii prestabilite de cost-eficiență și impact în domeniul investițiilor publice, precum și la acțiunile ce urmează a fi întreprinse de către responsabilii implicați pentru remedierea situației create în acest domeniu.

Activitatea de audit s-a desfășurat în conformitate cu ISSAI 100, ISSAI 400. Reieșind din riscurile identificate, gestionarea resurselor financiare alocate pentru investițiile publice, precum și luînd în considerare resursele limitate ale Curții de Conturi, echipa de audit a auditat perioada 2011-2014. În efectuarea acestui audit, echipa de audit a fost îndrumată de experții străini din cadrul Proiectului Twinning „Consolidarea și întărirea auditului public extern în Republica Moldova”.

Abordarea de audit a fost axată pe probleme și pe sistem. Acumularea probelor de audit s-a efectuat prin chestionarea a 23 de autorități publice centrale,

precum și prin desfășurarea misiunii de audit la 20 de autorități (CS, MF, MAIA, MS, MDRC, MM, MEc, MEd, MJ, MMPSF, MAI, MC, MTS, ANSA, ARFC, BNS, CSM, AȘM, FISM, FPM). De menționat că Chestionarul privind procesul de planificare și bugetare a investițiilor pe perioada 2011-2014 în procesul auditului a fost transmis spre completare și instituțiilor/întreprinderilor din subordinea APC. Dintre aceste entități, nu au prezentat chestionarul completat Agenția „Moldsilva” și Departamentul Trupelor de Carabineri. Ultimul, prin scrisoarea f/n din 11.05.2015, a răspuns că îndeplinirea chestionarului în cauză se face imposibilă, dat fiind faptul că nu este însoțit de o

45

instrucțiune, care ar da o descriere, adică o claritate întrebărilor chestionate pentru obținerea unei informații veridice.

MetodologiaPentru realizarea obiectivelor stabilite, metodologia de audit a cuprins principalele proceduri

de audit, precum: observarea directă; examinarea documentelor, înregistrărilor, activelor, chestionarelor, interviurilor; confirmarea, recalcularea, contrapunerea, analiza, revizuirea și alte proceduri analitice de fond. În cadrul misiunii de audit au fost colectate, sintetizate, analizate și interpretate toate tipurile de probe de audit: fizice, verbale, documentare și analitice. Astfel,

a fost analizat și studiat cadrul legislativ și normativ care reglementează investițiile publice, elaborarea și aprobarea Cadrului Bugetar pe Termen Mediu, Strategiilor sectoriale de dezvoltare a ramurii;

au fost chestionate/intervievate 23 de APC, pentru a identifica problemele existente în domeniul investițional;

a fost evaluat controlul financiar public intern existent în cadrul APC; a fost studiat și evaluat procesul investițional existent în cadrul diferitor APC; au fost confruntate informațiile privind lista anuală a obiectivelor investiționale finanțate din

bugetul de stat cu prevederile Strategiilor sectoriale de dezvoltare a ramurii, CBTM și prioritățile strategice stabilite de Guvern;

s-a analizat și evaluat dacă entitățile implicate au delimitat corespunzător funcțiile și responsabilitățile;

a fost examinată corectitudinea reflectării în evidența contabilă și raportării cheltuielilor investiționale, precum și procesul capitalizării acestora.

Criteriile de auditAvînd în vedere indispensabilitatea evaluării performanței, precum și caracterul obiectiv,

relevant, rezonabil și realizabil, drept surse ale criteriilor de audit au servit actele legislative și normative care reglementează realizarea activităților (atribuțiilor și sarcinilor) de către autoritățile administrației publice centrale și locale, standardele și măsurile adoptate, precum și angajamentele asumate în ceea ce privește rezultatele.

1) Conform Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 (art.40 și art.41), de la 01.01.2015, cheltuielile pentru proiectele de investiții capitale se includ în buget doar dacă au fost respectate procedurile de pregătire a acestora, avînd la bază rezultatele evaluării tehnico-economice, analiza cost-eficacitate și alte analize de fundamentare. Alocarea resurselor pentru investiții capitale se efectuează în conformitate cu următoarele principii: a) alocarea preponderentă a resurselor pentru finalizarea proiectelor în curs de desfășurare; b) proiectele noi de investiții capitale trebuie să rezulte din prioritățile Guvernului/ AAPL, prevăzute în documentele de planificare strategică.

Autoritățile publice centrale și locale asigură implementarea proiectelor de investiții capitale din domeniile de competență, le monitorizează și raportează privind gradul de implementare și performanța acestora.

Cadrul metodologic privind modul de pregătire, evaluare, aprobare, implementare și raportare a proiectelor de investiții capitale, precum și responsabilitățile de gestionare a acestora se reglementează de către Guvern.

2) Regulamentul cu privire la proiectele de investiții capitale publice, aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013;

3) Proiectul Instrucțiunii de pregătire a proiectelor în sectorul public (elaborat cu suportul BM);

4) Strategiile naționale și sectoriale, cu planurile de acțiuni aferente; 5) Buna practică a sistemului investițional din Finlanda și experiența generalizată a statelor

membre ale OECD.În calitate de criteriu de audit va servi și buna practică a sistemului de realizare a

investițiilor din Finlanda. Investițiile în Finlanda se efectuează strict conform competențelor atribuite autorităților centrale de profil și celor locale. Ca urmare, din bugetul de stat se efectuează investiții în domeniul infrastructurii (în special, drumuri). Totodată, autoritățile locale efectuează investiții în domeniul comunal, educațional, de sănătate etc.

46

Programul de investiții este elaborat de agenții, revizuit de ministerele de profil, coordonat de Guvern și aprobat de Parlament. Valoarea investițiilor se indică în legea bugetului, inclusiv valoarea totală a proiectului, sursele de finanțare, termenul de finanțare și efectuare a investițiilor, permisiunea de a achiziționa serviciile necesare pentru tot proiectul, limita anuală de finanțare. De asemenea, Parlamentul stabilește limitele anuale de investiții pentru companiile/întreprinderile de stat. Pentru companiile comerciale cu cotă de participare a statului, pentru efectuarea unor investiții majore, Guvernul poate decide majorarea capitalului social al acestora, iar mijloacele obținute sunt utilizate pentru efectuarea investițiilor. Spre exemplu, planificarea investițiilor la Ministerul Transportului și Comunicațiilor reprezintă următoarea procedură: la începutul noii guvernări, după alegeri, guvernul aprobă decizia cu privire la balanța finală a bugetului de stat; guvernul aprobă cadrul de cheltuieli pentru fiecare alocare; pentru infrastructură guvernul aprobă cadrul de cheltuieli pentru întreținere și limitele de cheltuieli pentru investiții (fără nominalizarea acestora); după aceasta guvernul aprobă lista concretă a investițiilor și limita maximă a alocațiilor pentru acestea.

Planificarea obiectivelor investiționale se realizează de către Agenția de Transport, în baza studiului necesităților și stării drumurilor, precum și în baza solicitărilor autorităților locale și politicienilor. Procesul de investiție include următoarele etape:

1. Planificarea preliminară a obiectivului investițional durează circa 1-2 ani și constă în identificarea obiectivului și includerea acestuia în planul regional de dezvoltare, care este aprobat de Ministerul Mediului. La această etapă se fac și studiile de fezabilitate, și analiza cost-beneficiu. Dacă obiectivul nu rezidă în cost-eficiență, atunci acesta urmează a fi fundamentat în baza altor criterii (asigurarea mobilității populației, diminuarea accidentelor rutiere, protecția mediului etc.);

2. Planificarea preliminară inginerească și elaborarea proiectului de drumuri durează 2-3 ani și se efectuează de către Agenția de Transport în interacțiune cu părțile interesate. Totodată, are loc includerea obiectivului planificat în planul de amenajare a teritoriului și în planul urbanistic, elaborate și aprobate de autoritățile locale;

3. Planul de construcție și construcția propriu-zisă, care sunt monitorizate de Agenție.Investițiile în domeniul transporturilor sunt finanțate din bugetul de stat. Pentru un nou

proiect se stabilește o limită a costului (mandatului) obiectului și, respectiv, a valorii contractelor care pot fi încheiate pe toată durata implementării proiectului, precum și a alocațiilor pentru primul an de implementare. Ulterior, anual se va indica limita alocațiilor pentru anul respectiv. Toate proiectele finanțate din BS sunt proiecte minuțios planificate, astfel încît impactul, activitățile și costurile sunt estimate suficient de exact, fiind cerută existența analizei cost-beneficiu, care se face în baza mai multor criterii (reducerea zgomotului, micșorarea timpului de deplasare, majorarea siguranței traficului).

La etapa de executare a obiectivului investițional, responsabilă de implementare este echipa de proiect: managerul de proiect, inginerul de proiect, asistentul de proiect, controlorul de proiect. Managerul de proiect este responsabil de întregul proiect (economie și rezultate). Controlorul de proiect ajută managerul de proiect în raportarea financiară și planificarea economică, este persoana de contact pentru antreprenor și care verifică:

- Lunar - volumul lucrărilor executate și mijloacelor folosite, prognoza lunară și anuală;- De patru ori pe an – dacă mandatul proiectului nu s-a modificat; bugetul nu a depășit

prognoza;- De două ori pe an - alocațiile orașelor sau companiilor;- Situația financiară: raportarea către Trezoreria de Stat despre valoarea alocațiilor bugetare

utilizate.În cazul majorării valorii proiectului, se renunță la unele lucrări secundare, sau se cere de la

Parlament majorarea mandatului (valorii/volumului lucrărilor). Potrivit bunelor practice, proiectele de investiții capitale se identifică în cadrul procesului

de analiză și planificare strategică, avînd drept scop soluționarea anumitor probleme abordate în cadrul strategiei de dezvoltare naționale.

Astfel, în construcția oricărei strategii investiționale, trebuie de deslușit, în prealabil, o serie de probleme esențiale, cum ar fi:

• De ce trebuie investiția (evaluarea necesităților)?• Ce urmează să se facă?

47

• Cu ce se va face?• Care sunt modalitățile în care se va realiza?• Cum se va face evaluarea a ceea ce s-a propus să se realizeze (inclusiv evaluarea riscului)?• Care este raportul între eforturile ce se vor face și efectele obținute, mai ales pe termen

lung?• Care va fi sursa de finanțare a investiției?• De ce s-a ales varianta respectivă de investiție? În funcție de răspunsurile posibile la aceste întrebări, se va stabili gradul de realism și eficiență

economică a strategiei investiționale și gradul de risc în procesul investițional. Factorii de risc identificați

Zonele cu probabilitate sporită de risc, generatoare de distribuire și utilizare ineficientă a mijloacelor financiare, în procesul investițional sunt:• absența unor strategii sectoriale/locale de dezvoltare și a unor obiective-țintă clare și măsurabile;• lipsa evaluării necesităților pentru realizarea obiectivelor stabilite, inclusiv a necesităților investiționale; • obiectele investiționale nu se încadrează într-un plan general de dezvoltare și nici nu se bazează pe analize riguroase, inclusiv ale eficienței economice și impactului preconizat;• conceptul cost-eficiență (raportul pozitiv între resursele utilizate și rezultatele obținute) nu este un factor determinant în asigurarea eficienței utilizării banului public pentru investițiile capitale;• dispersarea responsabilităților la diferite niveluri decizionale generează riscul unei planificări ineficiente a cheltuielilor capitale;• nu sînt stabilite criterii de apreciere a eligibilității proiectelor pentru obținerea aprobării de finanțare a investițiilor;• aprobarea finanțării se efectuează în lipsa studiilor de fezabilitate, fundamentărilor tehnico-economice și proiectărilor tehnice;• investițiile se efectuează pe proiecte mici (obiective mici), fragmentate și insuficient de prioritare, precum și în perioade lungi de implementare;• urmare includerii unor obiecte în lista investițiilor și reconstrucțiilor capitale în lipsa resurselor financiare corespunzătoare (care ar asigura executarea în termene cît mai restrînse a proiectărilor și lucrărilor respective), numeroase obiective de investiții, începute mulți ani în urmă, pînă în prezent nu sînt finalizate. Ca urmare, construcțiile nefinisate se deteriorează în timp, iar proiectele inițiale nu mai corespund exigențelor actuale și necesită a fi modificate (inclusiv soluțiile tehnice), ceea ce condiționează cheltuieli suplimentare;• calitatea joasă a documentației de proiect elaborate creează impedimente pentru realizarea în termen a obiectivelor și privind calitatea lucrărilor îndeplinite;• caietele de sarcini nu conțin criterii de evaluare a potențialului tehnico-material și economico-financiar al antreprenorilor, care ar reflecta capacitatea de realizare a condițiilor contractuale înaintate; încheierea contractelor cu operatori economici care nu dispun de capacitățile tehnice necesare pentru realizarea lucrărilor stipulate în contract, precum și nerespectarea termenelor de executare a lucrărilor;• lipsa unor reglementări/metodologii exhaustive care ar delimita clar atribuțiile și responsabilitățile participanților la procesul de monitorizare ceea ce cauzează tergiversarea executării contractelor investiționale, includerea unor date eronate în procesele-verbale de recepție a lucrărilor executate, admiterea unor devieri între prețurile stabilite în devizul-ofertă și cele din procesele-verbale privind executarea lucrărilor investiționale;• mecanismul actual de evidență a activelor în curs de execuție nu este eficient și nu contribuie la buna gestionare a acestora;• lipsa unui mecanism de evaluare a impactului obiectivului investițional.

48

Anexa nr.2 la Raportul de audit

Cadrul instituționalPotrivit cadrului normativ, sistemul instituțional al investițiilor și reparațiilor capitale în RM, efectuate

de către autoritățile publice centrale și locale, prevede următoarele competențe:Guvernul RM • organizează elaborarea și îndeplinirea programelor, concepțiilor și strategiilor

naționale; • formează politica de stat în domeniul investițiilor și efectuează realizarea ei în scopuri bine determinate;• elaborează programele de investiții, de reparație și întreținere a drumurilor publice, pornind de la limitele mijloacelor prevăzute pentru aceste scopuri în legea bugetară anuală;106

Cancelaria de Stat

• coordonează procesul de planificare strategică, inclusiv examinează strategiile sectoriale de dezvoltare privind conformitatea cu prioritățile politicilor naționale; • asigură cadrul metodologic necesar pentru planificarea strategică;• coordonează și monitorizează asistența externă pentru implementarea proiectelor de investiții capital;107

Ministerul Economiei

• elaborează și promovează strategiile și politicile statului în domeniile industriei și energeticii, securității și eficienței energetice a statului, zonelor economice libere și de promovare a exportului producției autohtone;• participă la promovarea politicii investiționale, inclusiv privind investițiile intangibile, în sectorul industrial, precum și acordă suport la elaborarea proiectelor investiționale; 108

Ministerul Finanțelor

• elaborează, promovează și realizează obiectivele strategice de dezvoltare a sistemului finanțelor publice;• participă la determinarea obiectivelor și direcțiilor strategice de activitate a ministerului în domeniile de care este responsabil;• recreditează și contractează împrumuturi de stat interne sau externe, obținute din mijloacele financiare destinate pentru finanțarea proiectelor investiționale, a programelor sau a activităților prioritare de stat, în limitele definite în contractele de împrumut de stat interne sau externe;• participă la elaborarea politicii și la examinarea propunerilor de proiecte ale autorităților administrației publice centrale și locale în domeniul investițiilor realizate din contul tuturor surselor bugetului de stat;• analizează propunerile și argumentările tehnico-economice la elaborarea proiectelor de programe investiționale și a cheltuielilor de ordin economic, finanțate din contul tuturor surselor BS, și monitorizează procesele finanțării acestor cheltuieli;109

•elaborează și înaintează spre aprobare Guvernului cadrul metodologic necesar pentru identificarea și pregătirea proiectelor, precum și privind achizițiile, implementarea și monitorizarea lor;• oferă îndrumare și suport autorităților publice privind procesele și metodele de identificare, pregătire și implementare a proiectelor de investiții capitale; •analizează și monitorizează implementarea portofoliului existent de proiecte de investiții capitale, costurile acestora pe termen mediu și estimează posibilitățile financiare pentru noi cheltuieli de investiții capitale;•generalizează și înaintează spre examinare Grupului de lucru proiectele de investiții capitale propuse pentru a fi incluse în buget;• stabilește limitele investițiilor capitale în contextul CBTM și proiectului BS;

Ministerul Dezvoltării Regionale și Construcțiilor

• elaborează și aprobă cadrul normativ privind cerințele pentru proiectarea tehnică, estimarea costurilor și asigurarea calității proiectelor de investiții capitale;• participă la examinarea eligibilității și selectarea proiectelor de investiții pentru a fi incluse în buget;

Ministerele de profil

• asigură realizarea politicii guvernamentale în domeniile de activitate care le sînt încredințate;• determină obiectivele și direcțiile strategice de activitate ale ministerului, pornind de la

106 Legea cu privire la Guvern nr. 64 din 31.05.1990.107 Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013.108 HG nr.690 din 13.11.2009 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Economiei, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al acestuia.109 HG nr.1265 din 14.11.2008 „Cu privire la reglementarea activității Ministerului Finanțelor”.

49

programul de activitate al Guvernului, decide asupra căilor de realizare a acestora;• realizează politici de stat în domeniile încredințate – elaborarea, asigurarea implementării, monitorizarea și evaluarea politicilor publice și raportarea asupra realizării lor, precum și conlucrarea cu alte autorități publice în chestiunile ce țin de domeniile de care sînt responsabile;• elaborează și prezintă către ministru sau directorul general, spre emitere, actele departamentale prin care se stabilesc reguli obligatorii de aplicare repetată a lor la un număr nedeterminat de situații identice pentru toate persoanele juridice și fizice;• asigură supravegherea și controlul de stat – totalitatea acțiunilor întreprinse prin analiza continuă sau periodică a unor informații ce țin de persoanele fizice și juridice, fără a interveni în activitatea acestora, și, respectiv, verificarea respectării de către acestea a prevederilor legislației, realizate în limitele și în conformitate cu legea;• gestionează sfera de competență – instrumentul de bază de coordonare și monitorizare a activității structurilor organizaționale din sfera de competență a ministerului sau a altei autorități administrative centrale de implementare a politicii statului în anumite domenii sau sfere de activitate de care acestea sînt responsabile;110

• elaborează strategii sectoriale de cheltuieli pe termen mediu și coordonează implementarea lor;• oferă îndrumări și suport instituțiilor subordonate în procesul pregătirii și implementării proiectelor de investiții capitale; • coordonează și asigură aranjamentele organizaționale și instituționale necesare în procesul de pregătire și analiză a fezabilității proiectelor, precum și în procesul implementării și monitorizării acestora;• prezintă spre examinare Ministerului Finanțelor propunerile de proiecte de investiții capitale și asigură calitatea documentației de proiect și a altor informații de fundamentare;• elaborează și prezintă solicitările pentru finanțare din buget a cheltuielilor pentru pregătirea și implementarea proiectelor;• monitorizează procesul de implementare a proiectelor și raportează despre performanța proiectelor de investiții capitale;• efectuează evaluări post-implementare (ex-post) ale proiectelor de investiții capitale în domeniile lor de competență;111

Autoritățile Publice Locale

• aprobă strategii, prognoze, planuri și programe de dezvoltare social-economică a raionului/localității, programe de refacere și protecție a mediului înconjurător, programe de utilizare a forței de muncă în teritoriu, monitorizează realizarea acestora;112

• elaborează strategii sectoriale de cheltuieli pe termen mediu și coordonează implementarea lor;• oferă îndrumări și suport instituțiilor subordonate în procesul pregătirii și implementării proiectelor de investiții capitale; • coordonează și asigură aranjamentele organizaționale și instituționale necesare în procesul de pregătire și analiză a fezabilității proiectelor, precum și în procesul implementării și monitorizării acestora;• prezintă spre examinare Ministerului Finanțelor propunerile de proiecte de investiții capitale și asigură calitatea documentației de proiect și a altor informații de fundamentare;• elaborează și prezintă solicitările pentru finanțare din buget a cheltuielilor pentru pregătirea și implementarea proiectelor;• monitorizează procesul de implementare a proiectelor și raportează despre performanța proiectelor de investiții capitale;• efectuează evaluări post-implementare (ex-post) ale proiectelor de investiții capitale în domeniile lor de competență.9

Sursă: Cadrul legislativ/normativ.

110 Legea privind administrația publică centrală de specialitate nr. 98 din 04.05.2012. 111 Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013.112 Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28.12.2006 .

50

Anexa nr.3 la Raportul de audit

Schema logică a procesului de investiții publicePotrivit bunelor practice, consecutivitatea etapelor prin care trece proiectul de investiții capital,

de la identificarea acestuia pînă la analiza activității de bază și evaluarea ex-post,este următoarea:

1.Îndrumare strategică, elaborarea

conceptului de proiect și screening-

ul preliminar

Îndrumare strategică vastă pentru direcționarea decidenților sectoriali și screening-ul preliminar, ce asigură corespunderea conceptelor de proiect criteriilor minime de consecvență pentru obiectivele strategice ale Guvernului și clasificării economice.

2. Proces formal de evaluare a proiectului

Un set reglementat de pași de pregătire a proiectului, cum ar fi studiile de prefezabilitate și fezabilitate, inclusiv design-ul preliminar și evaluările ecologică și de impact social, care vor fi finalizate înainte ca un proiect să fie declarat eligibil pentru finanțare; și metodele corespunzătoare capacităților tehnice și anvergurii sau domeniului de aplicare ale proiectului.

3.Analiza independentă a

evaluării

Analiza efectuată de către Ministerul Finanțelor, un alt minister de resort implicat în planificare, sau de o agenție independentă, este o modalitate importantă de combatere a erorii sistematice aferente optimismului – supraestimarea cererilor și subestimarea costurilor – din partea celor ce elaborează propunerile de proiect.

4.Selectarea proiectului printr-un

proces bugetar gestionat

corespunzător

Corelarea de o manieră corespunzătoare dintre procesul de evaluare și selectare a proiectelor de investiții publice și ciclul bugetar, chiar dacă ciclul de evaluare a proiectului ar putea urma un calendar diferit. Implică verificarea eligibilității și priorității proiectului și un scrutin minuțios al costurilor predeterminate și al finanțării acestora la etapa de planificare a bugetului.

5.Implementarea eficientă a proiectului

Examinarea realismului de implementare, inclusiv prevederile organizaționale, planificarea și orarul achizițiilor; sisteme de monitorizare adecvate; sisteme de gestionare a costurilor de proiect totale.

6.Posibilitatea ajustării proiectului

Flexibilitate, care ar permite modificarea profilului de debursare,inclusiv sistarea proiectelor neperformante, pentru a ține cont de schimbarea circumstanțelor proiectului, identificate în rezultatul monitorizării receptive.

7.Prevederile pentru funcționarea

durabilă a instituțiilor

Procese ce asigură pregătirea noilor instituții sau instalații pentru funcționare și posibilitatea prestării durabile a serviciilor intenționate. Implică preluarea efectivă a responsabilităților de management pentru funcționarea și întreținerea acestora și menținerea registrelor robuste și actualizate ale activelor de capital.

8.Analiza finanțării de bază și evaluarea

ex-post

Analiza sistemică a tuturor proiectelor la finalizarea acestora, pentru a constata dacă proiectul a fost realizat după cum a fost specificat, în timp util și în conformitate cu bugetul. Urmează introducerea evaluării ex-post mai sofisticate pentru determinarea produselor și rezultatelor proiectului vis-a-vis de obiectivele trasate în proiect.

51

Anexa nr.4 la Raportul de audit

Repartizarea alocațiilor pentru cheltuieli capitale și a investițiilor publice nefinalizate pe beneficiari în perioada 2011-2014 mii lei

Autoritățile publice 

Investiții capitale aprobate prin legea

bugetară anuală

Cheltuieli capitale executat Valoarea obiectivelor investiționale nefinalizate, conform datelor

bilanțului contabil la 01.01.2015241

Investiții capitale

243 Reparații capitale

271 Transferuri

capitale

291 Proiecte

investiționale Total Total, inclusiv autorități locale 7065806,6 2.637.957 4.299.920 7.403.884 9.870.631 24.212.391 4443900,0264 Ministerul Transporturilor si Infrastructurii Drumurilor 1779339,5 98.453 301.516 3.649.739 1.691.642 5.741.349 0125 Ministerul Agriculturii si Industriei Alimentare 32291,0 32.166 20.303 1.515.708 1.245.913 2.814.090 894,5456 Fondul Provocările Mileniului 2232879,8 0 0 0 2.572.308 2.572.308 1594121,6128 Ministerul Sănătății 281179,1 105.454 80.158 82.182 1.266.940 1.534.733 182734,5147Ministerul Construcțiilor si Dezvoltării Regionale 261766,6 161.131 265.937 692.138 156.256 1.275.463 128230,3 284 Ministerul Mediului 543039,1 1.518 14.798 141.547 851.981 1.009.843 16998,7121 Ministerul Economiei 361021,6 5.548 0 351.018 642.057 998.622 50,0249 Fondul de Investiții Sociale 185999,9 0 0 172.255 459.507 631.761 115237,9104 Cancelaria de Stat 0,0 0 15.227 15.484 230.339 261.050 0129 Ministerul Educației 72836,3 59.164 81.244 0 105.137 245.546 217126,7155 Agenția Relații Funciare si Cadastru 0,0 0 0 194.324 0 194.324 0131 Ministerul Justiției 109071,8 81.070 87.641 2.000 778 171.489 70976,3127 Ministerul Muncii, Protecției Sociale si Familiei 34447,2 34.149 40.197 15 89.918 164.279 38781,6133 Ministerul Afacerilor Interne 41057,8 38.816 69.309 0 29.432 137.558 29826,0122 Ministerul Finanțelor 63149,3 20.890 9.240 0 90.525 120.655 49162,4107 Consiliul Superior al Magistraturii 50963,2 47.418 22.934 0 0 70.351 49046,6143 Biroul Național de Statistică 0,0 0 6.333 0 46.578 52.912 0157 Academia de Științe a Moldovei 7053,3 6.871 8.832 0 30.266 45.969 178591,2132 Ministerul Apărării 960,0 960 23.988 18.500 0 43.448 0178 Agenția „Moldsilva” 0,0 0 0 30.409 12.867 43.276 0130 Ministerul Culturii 53265,8 27.389 11.245 0 0 38.634 19362,5148 Ministerul Tineretului si Sportului 11120,0 10.222 14.395 3.000 0 27.618 14308,8458 Agenția Națională pentru Securitate Alimentară 3500,0 3.234 17.880 0 0 21.114 18398,7285 Serviciul de Informații si Securitate 0,0 0 14.149 0 0 14.149 10219,2173 Compania „Teleradio-Moldova” 0,0 0 0 14.000 0 14.000200 Acțiuni generale 0,0 6.540 4.366 1.726 0 12.632113 Procuratura Generala 0,0 0 11.047 0 0 11.047 23180,2135Ministerul Afacerilor Externe și Integrării Europene 1500,0 844 10.022 0 0 10.866 3,3106 Curtea Constituțională 8660,6 8.617 1.836 0 0 10.453 0108 Curtea Supremă de Justiție 8359,5 8.357 1.932 0 0 10.290 0103 Curtea de Conturi 0,0 0 194 0 9.761 9.955 0139 Institutul National al Justiției 9115,1 8.616 0 0 0 8.616 0183 Serviciul de Protecție si Pază de Stat 6476,6 6.381 168 0 0 6.550 0,1158 Academia de Administrare Publica 0,0 0 6.078 0 0 6.078 0195 Comisia Electorală Centrală 0,0 0 3.989 0 0 3.989 0169 Agenția Rezerve Materiale 0,0 0 1.848 0 0 1.848 0152 Serviciul Grăniceri 1500,0 1.500 0 0 0 1.500161 Consiliul Coordonator al Audiovizualului 0,0 0 1.190 0 0 1.190 0154 Serviciul de Stat de Arhivă 0,0 0 497 0 0 497 0297 Centrul Național Anticorupție 0,0 0 87 0 0 87 0199 Serviciul de Curieri Speciali 0,0 0 82 0 0 82 0

52

Anexa nr.5 la Raportul de audit

Răspunsurile autorităților publice centrale la chestionarul privind procesul de planificare și gestionare a investițiilor publicepe perioada 2011-2014

Nr. d/o Întrebarea

Entitatea chestionată Răspunsuri

Can

cela

ria

de S

tat

Con

siliu

l Sup

erio

r al

M

agis

trat

urii

Min

iste

rul E

cono

mie

i

Min

iste

rul F

inan

țelo

r

Min

iste

rul A

gric

ultu

rii ș

i In

dust

riei

Alim

enta

reM

inis

teru

l Mun

cii,

Prot

ecție

i So

cial

e și

Fam

iliei

Min

iste

rul S

ănăt

ății

Min

iste

rul E

duca

ției

Min

iste

rul C

ultu

rii

Min

iste

rul J

ustiț

iei

Min

iste

rul A

pără

rii

Min

iste

rul A

face

rilo

r In

tern

e

Min

iste

rul

Dez

voltă

rii

Reg

iona

le și

Con

stru

cțiil

orM

inis

teru

l Tin

eret

ului

și

Spor

tulu

iA

cade

mia

de

Știin

țe a

M

oldo

vei

Fond

ul d

e In

vest

iții S

ocia

le

din

Mol

dova

Min

iste

rul T

ansp

ortu

rilo

r și

In

fras

truc

turi

i Dru

mur

ilor

Min

iste

rul M

ediu

lui

Fond

ul P

rovo

cări

le

Mile

niul

ui M

oldo

vaA

genț

ia N

ațio

nală

pen

tru

Sigu

ranț

a A

limen

telo

rA

genț

ia R

elaț

ii Fu

ncia

re și

C

adas

tru

Bir

oul N

ațio

nal d

e St

atis

tică

Age

nția

„M

olds

ilva”

113

Pozi

tive

Neg

ativ

e

Nu

se a

trib

uie

(N/A

)

S-au

abț

inut

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23  

1.

Pentru domeniile gestionate, AP (autoritatea publică) are elaborate și aprobate:                                                      

a) Strategii naționale? nu nu da da da da da da da da nu da nu nu da nu da nu n/a da da nu   13 8 1  

b) Strategii ramurale/sectoriale? da da da da da da da da da da nu da da da da nu da da n/a da da da   19 2 1  

c) Plan de acțiuni privind implementarea strategiilor? da da da da da da da da da da nu da da nu da nu da da n/a da da da   18 3 1  

d) Buget de dezvoltare (program de investiții, cu indicarea obiectivelor necesare, perioadei de realizare, costurilor estimative, surselor de finanțare,etc.)?

nu nu nu nu nu da nu nu nu nu da da da nu da da da nu n/a nu nu nu   7 14 1  

2. Există o procedură / metodologie de evaluare a necesităților de investiții în cadrul AP? nu nu nu nu nu da da nu nu nu nu da da nu da da da nu n/a nu da nu   8 13 1  

3.

Este desemnată o unitate (persoană/subdiviziune) din cadrul AP care este responsabilă de procesul investițional (planificarea, valorificarea, monitorizarea și evaluarea impactului), indiferent de sursele de finanțare (buget, granturi, credite) ?

nu da da   nu da da da da nu da da da nu da da da nu da nu da nu   14 7   1

4.Entitățile din subordine (instituțiile și întreprinderile) sunt în drept să prezinte propuneri de obiective investiționale?

da da da da da da da da da da da da da da da nu da da n/a da da nu   19 2 1  

5.

Dispuneți de criterii exacte de delimitare a lucrărilor aferente întreținerii, reparației curente, reparației capitale, reconstrucției și construcției diferitor obiective?

nu nu da da da   da da nu nu da da da nu da da da nu n/a nu nu nu   11 9 1 1

6. La prezentarea propunerilor de obiective investiționale, se evaluează impactul acestora? nu nu da da nu da da da nu nu nu da da nu da da da da da nu nu nu   12 10    

7. Este ținută evidența propunerilor de investiții parvenite de la entitățile din subordine? nu da da da nu da da da nu nu da nu nu nu da da da nu n/a da da da   13 8 1  

8. Propunerile de obiective investiționale rezultă din obiectivele strategice? nu da da nu nu   da nu da da nu da da da da da da nu n/a da da nu   13 7 1 1

9. Sunt stabilite criterii de prioritizare a obiectivelor nu nu da da nu da da nu nu da nu da da da nu da da nu n/a nu nu nu   10 11 1  

113 Agenția „Moldsilva” nu a prezentat răspunsul la chestionar.

53

investiționale la nivel ramural/sectorial/regional?

10.În cadrul procesului bugetar sunt stabilite criterii de prioritizare a obiectelor investiționale la nivel național?

nu nu   da nu da da nu da nu nu nu da da da da da da n/a nu nu da   11 9 1 1

11.Pe parcursul anului bugetar, există criterii de modificare a obiectivelor investiționale și alocațiilor aferente (aprobate deja în buget)?

            nu   nu   da da da   da   da n/a n/a nu da     6 3 2 10

12.Proiectele de investiții au fost identificate/selectate /aprobate în cadrul procesului de analiză și planificare strategică?

  da da nu nu da da da da da nu nu da da da da da da n/a nu nu da   14 6 1 1

13.Ați avut aprobate spre finanțare obiective investiționale pentru care nu ați înaintat propuneri de finanțare?

nu nu nu da nu nu nu nu nu nu da nu nu da nu nu nu nu nu nu nu nu   3 19    

14.

Aveți o bază de date privind obiectivele investiționale (în curs de execuție; cu grad înalt de finalizare; finalizate; necesarul de obiecte noi etc.), pentru argumentarea deciziilor cu privire la acceptarea sau respingerea propunerilor investiționale?

nu nu     nu da da da da nu nu nu da nu da da da nu da nu nu nu   9 11   2

15. Asigurați transparența și publicitatea informațiilor la acumularea propunerilor de proiecte?   nu da da nu da da nu nu nu da da da   da da da da n/a nu nu da   12 7 1 2

16.Sunt stabilite mecanisme de gestionare a riscurilor de introducere a propunerilor care nu întrunesc criteriile stabilite?

nu nu nu nu nu da nu nu nu nu nu nu nu   nu nu nu nu n/a nu da nu   2 18 1 1

17. Aveți obiective investiționale nefinalizate pe parcursul a mai mult de 3 ani? nu nu nu da da da da da da nu da da nu nu da nu nu da nu nu nu nu   10 12    

18. Mijloacele financiare alocate sunt suficiente pentru executarea continuă a investiției? nu da da nu nu nu nu nu nu da nu nu nu nu nu nu nu nu da nu nu nu   4 18    

19. Dispuneți de obiective investiționale nefinalizate a căror necesitate a decăzut? nu nu nu da nu nu nu da da nu nu da nu nu nu nu nu nu nu nu nu nu   4 18    

20.Cerințele pentru proiectare sunt stabilite conform necesităților reale? Care sunt controalele interne care verifică acest aspect?

nu da da da nu da da da da   da da da da da da da da da nu nu da   17 4   1

21.Este asigurată calitatea proiectului de efectuare a investițiilor și, respectiv, a caietului de sarcini de efectuare a lucrărilor?

      da   da     nu   da da     da   da nu   da da     8 2   12

22.Dispuneți de criterii de evaluare a potențialului tehnico-material și economico-financiar al antreprenorilor?

  da da da nu da da da da da da da da da da da da nu da da da nu   18 3   1

23.

Sunt stabilite proceduri cu privire la monitorizarea procesului de executare a investițiilor, precum și sunt clar delimitate responsabilitățile părților implicate și modul de conlucrare între acestea?

  nu da da nu da da da da nu da nu da nu da da da da da da da nu   15 6   1

24.

AP identifică, evaluează, înregistrează și monitorizează sistematic riscurile ce pot afecta îndeplinirea obiectivelor investiționale și realizarea performanțelor planificate și elaborează măsuri de diminuare a riscurilor și/sau a impactului acestora?

  nu da da nu da da nu nu nu nu nu da nu nu da da nu da nu nu da   9 12   1

25. Aveți stabilită persoana responsabilă de monitorizarea procesului de executare a investiției?   da da da nu   da da da nu da nu da nu da da da nu da da da nu   14 6   2

26.Sunt verificate informațiile prezentate de către antreprenori cu privire la executarea volumelor de lucrări?

  da da da nu da da da da da da da da   da da da da da nu da nu   17 3   2

27. Aveți documente justificative și corespunzătoare la executarea tuturor volumelor de lucrări și valorii acestora ?

  da da da da da da da da da da da da da da da da da da da da nu   20 1   1

54

28. Dispuneți de specialiști calificați pentru efectuarea controlului executării lucrărilor? nu nu da   nu da da nu nu   da da da   da da da da da nu da nu   12 7   3

29. Este gestionat riscul de fraudă în cadrul procesului investițional?     da           da   da da da   da da da nu   nu da     9 2   11

30. Obiectivele investiționale finalizate sunt utilizate conform scopului stabilit inițial?   nu da da da da da da da da da da da da da da da da da da da da   20 1   1

31. Calitatea obiectului investițional finalizat corespunde celei planificate?   da da da da da da da nu da da da da   da da da da   da da da   18 1   3

32. Dispuneți de evaluarea impactului obiectivului investițional finalizat?   nu da nu nu da nu nu nu nu   da da nu nu da da nu da nu nu nu   7 13   2

33. Raportați u privire la executarea și finalizarea proiectelor investiționale?           da     da   da da da   da da da da da da da nu   12 1   9

34.Este relevantă evidența contabilă a proiectelor investiționale și raportarea valorii acestora în scopuri decizionale?

  da da da da da da da da da da nu da da da da da da da da da da   20 1   1

Sursă: Răspunsurile APC la Chestionarul privind procesul de planificare și bugetare a investițiilor pe perioada 2011-2014.

55