Área Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental XIII

1XIIIActualidad Gubernamental N° 80 - Junio 2015

XIIIOrdenamiento Territorial y Gestión Ambiental

Área

Autora: Mg. Arq. Liliana Miranda Sara*

Título : La gobernanza del agua y el cambio climá-tico en Lima Metropolitana

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 80 - Junio 2015

Ficha Técnica

Sumario1. Introducción2. Institucionalidad ambiental y del cambio

climático 3. Interacciones entre agua y territorio 4. A manera de conclusión: ¿Cuál es la

capacidad que tienen los actores clave para influenciar la toma de decisiones?

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1. IntroducciónSe continúa en este artículo con una revisión del estado de la situación en términos de gobernanza del agua, los riesgos climáticos y el territorio en Lima Metropolitana y el nivel de interacción entre estos temas en la ciudad. Aunque aquí se intenta resumir los avances en tér-minos de institucionalidad gubernamental fundamentalmente. El caso de la gobernanza del agua y el cambio climático en Lima es altamente pertinente. En primer lugar, el agua es un recurso escaso, que debe ser asignado de una manera socialmente justa y ambien-talmente sostenible. La escasez aguda de agua aquí conduce a conflictos entre el suministro urbano del agua, la generación de energía, la reposición de los ecosiste-mas, las necesidades de los agricultores y el riesgo de desastres, con el cambio

* Arquitecta, urbanista, ambientalista y planificadora, doctorante de la Universidad de Amsterdam, coordinadora de Investigación del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestría de Gestión de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniería <lmiranda@ciudad.org.pe, www.ciudad.org.pe>.

climático ya empiezan a exacerbar las desigualdades existentes. Perú es uno de los 10 países más vul-nerables al cambio climático. La ciudad metropolitana de Lima (la capital), que contiene el 32 por ciento de la población y genera el 45 por ciento del PIB del país, experimentará muchas de las consecuen-cias del cambio climático.Los escenarios de Lima muestran altos niveles de incertidumbre, ya sea con se-quías prolongadas o más variables y lluvias intensas o combinaciones de ambos para el 2025, junto con los riesgos asociados a largo plazo, incluidas las inundaciones, huaycos y deslizamientos de tierra, así como el aumento de la escasez de agua. La distribución desigual existente de agua entre zonas de alto y bajo ingreso sería también exacerbada por los aumentos de precios y contribuiría a la propagación de enfermedades. La falta de precipitación en la ciudad sig-nifica que el suministro de agua potable tiene que ser traído desde la cuenca An-dina alta del río Mantaro y los humedales de Junín y Pasco, áreas que a su vez se en-frentan a la disminución de los suministros debido a la deglaciación y a la extracción de agua subterránea. Lima tiene más de ocho millones de habitantes, con el 74% de las viviendas con conexiones de agua. Sin embargo, la distribución del agua es muy desigual. La empresa de agua Seda-pal ofrece un promedio de 250 litros por persona por día, que va de más de 460 litros para los habitantes de la zona de al-tos ingresos, a menos de 50 litros para los residentes de las zonas de bajos ingresos. Las personas sin conexiones gastan 10 veces más por litro que aquellos a los que se canaliza el agua de Sedapal y consumen menos de 25 litros por persona al día. El expresidente de Sedapal estimaba que solo el ahorro de 10 litros por persona al día de aquellos que más consumen podría

ayudar a evitar la construcción de nuevas presas en el corto plazo. Otras fuentes de vulnerabilidad son el tejido de alta densidad urbana en la zona costera, laderas inestables de los cerros en las zonas de bajos ingresos y la contaminación de las aguas residuales por las actividades industriales y mineras, el 85% de los cuales se vierten en los ríos sin tratamiento.

1.1. Institucionalidad del agua En Perú, en relación a la gobernanza del agua en un contexto de cambio climático, puede evidenciarse un lento proceso de construcción de nuevas instituciones bajo un nuevo enfoque de gestión a nivel de cuenca. Hoy en día, cinco años después de la aprobación de la nueva Ley de Recursos Hídricos, se han instalado en el Perú solo 6 Consejos de Recursos Hídricos y el proceso se encuentra obstaculizado por la gran di-versidad existente en el nivel subnacional.

1.2. El nivel nacional El marco institucional para la gestión de recursos hídricos se ha expandido a través de la creación del Ministerio del Ambiente (Minam) y la Autoridad Na-cional del Agua (ANA) en 2008, junto con la creación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y la transferencia de competencias ambientales a los Gobier-nos locales1. El Minam –que reemplazó al Consejo Nacional del Ambiente (Conam)– fue creado para contar con una autoridad ambiental más fuerte que tenga las capa-cidades para atender la gran diversidad de problemas ambientales del país, sin embargo, presenta varios problemas de gestión derivados de su falta de repre-sentatividad y desempeño centralista. La ANA es una agencia estatal fundada 1 Originalmente, la Ley General de Aguas designaba al Ministerio

de Agricultura (Minag) como la autoridad responsable de la concesión de derechos de agua.

La gobernanza del agua y el cambio climático en Lima Metropolitana

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en 2009 como una entidad ejecutiva y reguladora de la gestión del agua, la cual ha iniciado un cambio de paradigma que va de una gestión sectorial a un manejo más integrado que considera a la cuenca como unidad territorial. En 2004, se estableció una estrategia nacional de recursos hídricos, actualiza-da recientemente, que ha concentrado muchos esfuerzos en su implementa-ción pero se ha complicado debido a los múltiples problemas institucionales relacionados a la falta de coordinación a nivel sectorial y territorial. En relación a las iniciativas claves del sector en Lima Metropolitana se pueden mencionar los siguientes:- Agua para Todos. Un programa

nacional iniciado en 2006 por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través de Sedapal, el cual ha invertido 163 millones de dólares en el sector de agua y saneamiento hasta 2009 (con una inversión total de 228 millones de dólares).

- El Programa Nacional de Rehabilita-ción de la Calidad Ambiental de Cuen-cas (2010) del Minam que pretende promover proyectos de inversión para el tratamiento y reúso de aguas residuales.

- La construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales de Taboada (14 m3/s) y La Chira con-cesionadas por Sedapal y la agencia Proinversión.

1.3. El nivel macroregional El hinterland de la macroregión Lima abarca 5 Gobiernos regionales, 11 municipalidades provinciales y más de 100 municipalidades distritales. Los Gobiernos regionales lideran el Consejo de Recursos Hídricos para la Intercuenca Rímac-Chillón-Lurín, creados dentro del marco de la Ley Ge-neral de Recursos Hídricos. La ANA ha constituido la Autoridad Local del Agua (ALA) del Chillón, Rímac y Lurín2 como el administrador legítimo de derechos de agua dentro del ámbito de los tres ríos. El ente institucional legítimo de coordinación y consulta de autorida-des metropolitanas, macroregionales y nacionales es el consejo Intercuencas Rímac-Chillón-Lurín integrado por los 3 Gobiernos regionales (Callao, Lima y Lima Provincias) y la ALA.

1.4. El nivel de ciudad Los servicios de agua y saneamiento son dados por el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado, Sedapal, una empresa

2 La ANA ha otorgado 5.416 derechos de agua para usos agrí-colas y 71 derechos para usos no agrícolas (consumo humano, minería, industrias, generación energética, pesca y usos mixtos).

pública descentralizada propiedad del Fonafe del Ministerio de Economía y ad-ministrada por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (Ver la figura 1 para un mapa del área de responsabili-dad de Sedapal).

1.5. El nivel distrital

Actualmente los municipios distritales en Lima no participan de la toma de decisiones alrededor de las inversiones en agua y saneamiento de la ciudad. Su capacidad de intervención y decisión en el desarrollo urbano y la locación de infraestructura de agua se limita a recomendaciones sobre ahorro de agua o reúso de aguas tratadas para el regado de áreas verdes, así como el monitoreo de la calidad del servicio y del agua de los camiones cisterna que proveen agua a las viviendas no conectadas al sistema de Sedapal.

2. Institucionalidad ambiental y del cambio climático

Después de 1965 ha ocurrido en el Perú una evolución gradual del marco de la gestión ambiental, que incluye la creación de entidades y la aprobación de varias leyes de gestión ambiental a nivel nacional. Las preocupaciones por el cambio climático empezaron en 1993 con la creación de la Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC)3, que inició un proceso de análisis y desarrollo de escenarios y planes de mitigación. La CNCC redactó en 2001 un documento que contenía la descripción de las cir-cunstancias nacionales; un inventario de las emisiones GEI; una revisión sobre el ambiente en el Perú; una descripción de las políticas, programas y medidas rela-cionadas al cambio climático; medidas de adaptación contra la vulnerabilidad

3 El Perú ha firmado la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y un científico peruano es miembro del IPCC.

Figura 1. Área de responsabilidad de Sedapal

Fuente: Página web oficial de Sedapal

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y una identificación de las necesidades de las poblaciones vulnerables. También definió una Estrategia Nacional de Cam-bio Climático (2003), que cuenta con dos líneas. La primera está relacionada a la adaptación y define prioridades naciona-les basadas en estudios de vulnerabilidad climática, y la segunda relacionada a la mitigación. En el marco de la realización de la Conferencia de las Partes (COP20) de Cambio Climático que se realizó en Lima, en diciembre 2014 se aprobó la nueva estrategia nacional y aún habrá que esperar por su implementación. La actual administración está proporcio-nando, con algunas limitaciones, una mejor y más extensiva implementación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático. De hecho el exprimer ministro Salomón Lerner declaró en el congreso que “… el Cambio Climático es la mayor amenaza ambiental global que enfrenta el Perú y afectará de manera muy espe-cial a las poblaciones rurales más pobres que dependen casi exclusivamente del clima para su subsistencia. Por ello se adaptarán medidas de adaptación y de mitigación, haciendo imperativo el empleo del enfoque de cambio climático en todos los procesos de planificación del desarrollo”4. Un Plan de Acción para la Adaptación y Mitigación frente al Cambio Climático fue también publicado por el Minam en abril de 2010 para consulta pública y aprobado también previo a la COP20, el cual describe sus propuestas en materia de programas, proyectos y acciones prioritarias en el corto y mediano plazo en relación al cambio climático. Este plan constituye una primera aproximación al Plan Nacional de Adaptación y Mitigación frente al Cambio Climático formulado por el CNCC. A nivel de ciudad, la gestión anterior de la MML aprobó su política ambiental con la participación de la Comisión Ambiental Metropolitana en Setiembre de 2012, aunque su implementación es muy du-dosa por el cambio de gestión. De hecho, la Municipalidad Provincial del Callao aprobó la suya varios años atrás, y para ambos casos, las propuestas priorizaron los riesgos climáticos y de agua. La Ley del sistema de gestión ambiental ordena la creación de comisiones ambientales y grupos técnicos en cambio climático en cada municipalidad y Gobierno regional. Estas comisiones y grupos existen tanto en los Gobiernos regionales de Lima como del Callao, donde se han desarrollado Estrategias de Adaptación al Cambio Climático (2009-2019) ambas aprobadas pero con una implementación todavía incierta. Esos instrumentos no se han en-trelazado adecuadamente con planes de

4 En: <http://e.elcomercio.pe/66/doc/0/0/3/8/6/386179.pdf>.

gestión de riesgos (los cuales tampoco han sido aprobados) o planes de desarrollo urbano que se encuentran desactualizados (el último fue desarrollado en 1977). La anterior gestión de la MML desarrolló una propuesta de Plan de Desarrollo Metro-politano, PLAM 2035 pero está aún en revisión por la actual gestión. El CNCC en el 2014 actualizó también la Estrategia Nacional de Cambio Climático que se encuentra enfocada en la adap-tación, la mitigación y ha priorizado la gestión del riesgo y el agua. El Plan de Acción de Adaptación y Mitigación frente al Cambio Climático desarrollado por el Minam y la CNCC fue diseminado para su consulta, y aprobado en el 2014. Aunque, en general, se puede afirmar que a pesar de la realización de la COP 20 en Lima en diciembre del 2014, luego de 5 meses, no se ven impactos significativos en las políticas nacionales.

2.1. Gestión del riesgo y del cambio climático

A pesar de que los Gobiernos regionales y locales (provinciales y distritales) tie-nen competencias para crear comités de defensa civil y desarrollar e implementar planes de gestión de riesgos, las capaci-dades institucionales y los recursos para la prevención son aún limitados. Las recien-tes emergencias y desastres relacionados al Fenómeno de El Niño, particularmente en Chosica, lo han vuelto a evidenciar. Las inversiones en la ciudad no consideran la prevención, no se toman en cuenta los estudios de riesgos, ni los mapas de peligros elaborados con antelación, y la coordinación vertical u horizontal inte-rinstitucional es todavía incipiente y se ha visto abrumada por el daño causado por la mayoría de desastres naturales y antropogénicos de los últimos años y de este verano en particular (con algunas excepciones).

3. Interacciones entre agua y territorio

No existe actualmente una conexión entre las políticas de suelo y las políticas de agua y saneamiento implementadas por Seda-pal, ya que la MML no tiene influencia sobre sus decisiones (incluso aquellas que priorizan o limitan la provisión de agua y saneamiento en zonas de alto riesgo o regulan la expansión urbana). De hecho, Sedapal se ha negado abiertamente a con-siderar la incorporación de representantes de la MML en su junta de directores y también a la posibilidad de ser transfe-rida al Gobierno regional metropolitano. Dentro del actual contexto de desregula-ción es importante para el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (el cual se encuentra influenciado por los intereses de corporaciones constructoras

e inmobiliarias por ser reconocidas como los motores del crecimiento económico) mantener el control total de la compañía de agua. Electricidad La provisión eléctrica es administrada por la Empresa de Generación Eléctrica de Lima (Edegel), una empresa priva-da supervisada por el ente regulador Osinergmin, que genera y comercializa energía hidroeléctrica (a través de 5 plan-tas) y térmica (a través de 2 plantas). En función de generar electricidad, Edegel controla el río Rímac –la principal fuente de agua de Lima Metropolitana– a través de contratos directamente firmados con el Gobierno central5. No hay ningún tipo de coordinación o consulta entre Edegel y la MML acerca de la priori-zación o limitación de la provisión del servicio en determinadas áreas donde la municipalidad haya considerado la con-solidación o restricción de usos urbanos, o incluso la provisión energética en caso de emergencia.

4. A manera de conclusión: ¿Cuál es la capacidad que tienen los actores clave para influenciar la toma de decisiones?

Como se ha podido observar, hay en la ciudad de Lima Metropolitana (LM) mu-chas autoridades con competencias y fun-ciones de manejo territorial sobrepuestas a nivel metropolitano y macroregional; lo que genera una fragmentación, desarticu-lación y debilitamiento del rol de los dife-rentes niveles de gobierno en el territorio de la ciudad. Puede entonces decirse que la mayor vulnerabilidad de LM es me-ramente institucional, ya que la gestión de la ciudad y el territorio se encuentra desvinculada de la gestión del agua y el riesgo (climático) y las instituciones de LM tienen limitadas capacidades para desarrollar, dirigir y promover un proceso de adaptación al cambio climático6. Se puede afirmar que las decisiones estra-tégicas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático tenderán a generar conflictos entre el desarrollo económico, la calidad ecológica y las demandas sociales. A pesar de que la eficiencia y efectividad de las estrategias frente al cambio climático dependen de la cooperación entre autoridades, ciudadanos y otros actores, hay un persistente enfoque sectorial que opaca cualquier punto de vista más integrador o territorial.5 De acuerdo con informantes de Sedapal, Edegel abrió en 2004

las compuertas de abastecimiento para generar mayor energía hidroeléctrica lo que hizo que las reservas de agua vayan direc-tamente al mar, dejando a la ciudad sin provisión de agua en un momento de sequía.

6 Por ejemplo, Sedapal no cuenta con ninguna capacidad de involucrarse en políticas de cambio climático.