1

Criza financiar i Insolvena unitilor administrativ-teritoriale

n baza prevederilor art.85 din Legea nr.273/2006 privind finanele publice locale, Ministerul Administraiei i Internelor i Ministerul Finanelor Publice au elaborat proiectul de lege special referitor la Criza financiar i insolvena unitiloradministrativ teritoriale. Pentru elaborarea proiectului de lege Consiliul Interministerial Pentru Administraie i Funcie Public, Descentralizare, Comuniti Locale a emis Decizia nr. 1/19.07.2006 privind constituirea Grupului interministerial pentru criz financiar i insolven a unitilor administrativ-teritoriale, avnd ca obiectiv elaborarea proiectului legii speciale privind

procedura de aplicare a prevederilor art. 74 i 75 din Legea privind finanele publice locale nr. 273/2006.

Din Grupul de lucru au fcut parte 3 reprezentani ai M.A.I., 3 reprezentani ai Ministerului Finanelor Publice, 3 reprezentani ai Ministerului Justiiei i cte 2 reprezentani ai structurilor asociative (ACoR, AOR, AMR i UNCJR). De asemenea, avnd n vedere faptul c legea privea i activitatea instanelor de judecat i a Curii de conturi au mai fost atrai i reprezentani de la Consiliul Superior al Magistraturii i de la Curtea de Conturi. Societatea Academic Romn, Asociaia Romn a Bncilor i PADCO (firm de consultan , contractor al Agen iei Interna ionale pentru Dezvoltare a SUA), au fost organizaii care i-au oferit voluntar sprijinul pentru realizarea proiectului de lege. Proiectul a fost discutat n mai multe runde de ntlniri n cadrul Grupului de lucru astfel

c la finele lunii martie 2007 a rezultat o forma final. n luna aprilie 2007 proiectul de lege a fost supus avizrii structurilor asociative i consultrii publice prin afiarea pe site-ul ministerului.

Proiectul legii privind criza financiar i insolvena unitilor administrativ-teritoriale a fost inclus pe ordinea de zi a edinei Guvernului din 4 decembrie 2008, ns acesta a fost retras de pe ordinea de zi.

n anul 2009 i 2010 au fost realizate mai multe analize si simulri privind impactul aplicrii proiectului de act normativ, astfel c n conformitate cu programul de Guvernare 2009 -2012 acesta a fost promovat i aprobat de ctre Guvern n 05.05.2010.

Unul din principalele motive pentru care unitile administrativ-teritoriale au dificulti n acoperirea cheltuielilor programate este faptul c veniturile realizate sunt inferioare veniturilor programate la fundamentarea bugetului.

Printre cauzele care genereaz situaia respectiv se regsete gradul de colectare a impozitelor i taxelor locale.

Seriozitatea i realismul n programarea veniturilor este elocvent dac exemplificm minimul i maximul nregistrat n colectare la nivelul anului 2009, comuna Ghergheti din judeul Vaslui a nregistrat un grad de colectare de 17%, iar comuna Iclod din judeul Cluj a nregistrat un grad de colectare 127,34%.

Tot n anul 2009 gradul de colectare realizat de autoritile administraiei publice locale a fost:

2

Nr.

crt.

Grad de colectare Numr de uniti administrativ-teritoriale,

sectoare

1. Mai mic de 30,00% 18

2. ntre 30,01 - 50,00% 129

3. ntre 50,01% - 70,00% 612

4. ntre 70,01% - 80,00% 765

5. ntre 80,01% - 90,00% 923

6. Peste 90% 738

Total 3.185

Not: nu intr 41 consilii judeene, respectiv Municipiul Bucureti, ns intr cele 6 sectoare.

Dac raportm numrul de uniti administrativ-teritoriale cu un grad de colectare sub media naional constatm c acestea sunt primele care pot avea probleme de natur financiar.

Totodat, autoritile administraiei publice locale prin compartimentele de impozite i taxe locale (organele fiscale locale) au nregistrat pe medie naional urmtoarele grade de colectare:

Anul 2007 2008 2009

Media naional a gradului de colectare

82,8% 80,7% 78,76%

Dup cum se remarc, autoritile administraiei publice locale nregistreaz un recul n colectare. Evident c sunt i cauze obiective, i anume situaia de criz economico-financiar, dar i unele subiective de natura insuficienta determinare a organelor fiscale n colectarea veniturilor proprii.

Dac supra primei cauze capacitatea de reacie a autoritilor administraiei publice locale este relativ redus, asupra celei de-a doua responsabilitatea revine n primul rnd ordonatorului principal de credite (primarul, preedintele consiliului judeean).

Asupra mbuntirii gradului de colectare, primarul/preedintele consiliului judeean poate aciona direct prin stabilirea unor indicatori de performan i n acelai timp, prin art. 227 din O.G. nr. 92/2003 privind codul de procedur fiscal poate stabilii i o metodologie privind motivarea personalului.

Cum stimularea personalului trebuie s aib att msuri de recompensare, pentru realizarea indicatorilor de performan, ct i msuri de sancionare, pentru nerealizarea indicatorilor, ordonatorul de credite poate aproba o Metodologie, dar care doar prin respectarea

adliteram genereaz rezultate pozitive. Atrag atenia c nerespectarea Metodologiei i lipsa de transparen la evaluarea rezultatelor i acordarea recompenselor/sanciunilor, conduce la demotivarea personalului.

Primarul trebuie s stabileasc o prioritate major: a) fie alege s realizeze aciuni proactive i anume realizarea activitilor de colectare,

inclusiv cele de urmrire i executare silit;

3

avantaj: obine mai multe venituri i realizeaz programe cu care s-a angajat n campania electoral, cetenii evalund la finalul mandatului dac tolerana dintre promisiuni i realiz e acceptabil, caz n care i acord un nou mandat;

dezavantaj: poate nemulumii cetenii care nu doreau s achite impozitele i taxele locale, dar care n acelai timp doresc prestarea de servicii suplimentare i o dezvoltare a urbei, caz n care i poate pierde ca i electori;

b) fie alege s aib o atitudine permisiv n neconformarea la plata impozitelor i taxelor locale, caz n care avantajul i dezavantajul prezentat la litera a) se transform n:

dezavantaj: obine mai puine venituri i realizeaz mai puine programe, cu care s-a angajat n campania electoral, cetenii evalund la finalul mandatului dac tolerana dintre promisiuni i realiz e acceptabil/sau nu, caz n care probabil muli ceteni vor dori o schimbare a primarului. Costul electoral poate fi mai mare, dect cel prin meninerea unora.

avantaj: poate mulumii cetenii care nu doreau s achite impozitele i taxele locale, dar care n acelai timp doresc prestarea de servicii suplimentare. n acest caz o bun parte din aceti electori rmn fideli primarului tolerant;

Tot la gradul redus de colectare a veniturilor proprii, fa de cele de mai sus, mai putem nregistra un recul de venituri, din faptul c n conformitate cu Legea finanelor publice locale, sume repartizate pe fiecare unitate administrativ-teritorial, din cote defalcate din impozitul pe venit, respectiv din sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, care se

face conform formulei de echilibrare prin algoritm matematic, cu indicatori determinai obiectiv, i statistic, se diminueaz cu gradul de necolectare a veniturilor din impozite i taxe locale.

Spre exemplu, dac U.A.T.-ului X i se cuvin 100 de lei, iar gradul de colectare este de 70%, atunci i se aloc 70 de lei, i se rein 30 de lei care ii poate obine prin hotrre a consiliului judeean (sau chiar mai mult) dac solicit sume pentru cofinanarea proiectelor de investiii.

Practic, sumele pe care le pierde le poate obine, dar numai pentru investiii locale, spre deosebire de celelalte pe care le poate obine pentru orice destinaie (cheltuieli de funcionare).

Datorit slabei colectri unitile administrativ-teritoriale au pierdut de la cheltuieli de funcionare, dar au ctigat la cheltuieli de dezvoltare n anul 2010 suma de 571.406.000 lei.

O alt cauz important o reprezint presiunea manifestat de ctre unii edili la cuprinderea n proiectul de buget local a unor venituri supraestimate, nerealiste, din dorina de a aproba cheltuieli mai mari. ntr-o astfel de situaie, consiliul local i deleag practic primarului posibilitatea de a prioritiza cheltuielile n funcie de colectare, neglijnd proiectele pe care acesta le consider mai puin importante i pe care nu le va putea finana.

Din aceste motive, dar i din alte motive care conduc la o gestionare ineficient a fondurilor pentru finanarea activitilor desfurate la nivel local a aprut necesitatea elaborrii legii privind criza financiar i insolvena unitilor administrativ-teritoriale.

Proiectul de lege, aprobat de Guvern reprezint, att o protecie a unitii

administrativ-teritoriale fa de agresivitatea creditorilor, ct i o garanie pentru mediul

4

de afaceri c i vor recupera creanele de la unitile administrativ-teritoriale aflate n dificultate conform Planului de redresare convenit.

Ea va conduce la depistarea derapajelor la nivelul administraiei publice locale i va constitui un instrument pentru nsntoirea din punct de vedere financiar a activitii desfurate la nivelul acestora.

Principalele repere ale proiectului de lege vizeaz:

Definirea factorilor implicai i a procedurilor privind criza financiar i insolvena unitilor administrativ-teritoriale.

Proiectul de lege completeaz un set larg de reforme ale politicilor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale i are ca scop ntrirea situaiei financiare a unitilor administrativ-teritoriale i sprijinirea disciplinei economico-financiare a acestora.

Reglementeaz procedura privind criza financiar i insolvena unitilor administrativ-teritoriale, modul de implicare al instituiilor abilitate n redresarea economico-financiar a unitii administrativ-teritoriale n situaia de criz financiar i de insolven, drepturile i obligaiile creditorilor unitii administrativ-teritoriale, precum i drepturile i obligaiile autoritilor administraiei publice locale.

Procedura privind criza financiar i insolvena d posibilitatea autoritilor administraiei publice locale de a: a) mbuntii situaia economico financiar a unitilor administrativ-teritoriale astfel

nct s asigure furnizarea serviciilor eseniale cetenilor; b) ndeplinii la termen obligaiile de plat; c) ndeplinii obligaiile financiare fa de angajai, comerciani i furnizori; d) promova procedurile financiar contabile, practicile bugetare i de impozitare

necesare redresrii economico financiare. Crearea acestui cadru legal permite creditorilor: comerciani, furnizori, instituii de

finanare etc. s-i valorifice creanele fiind un instrument transparent att pentru creditori ct i pentru ceteni.

n acelai timp, actul normativ apr interesele comunitii i ale unitii administrativ-teritoriale nepermind abuzul creditorilor n valorificarea creanelor.

Situaia de criz financiar: Criza financiar este starea patrimoniului unitii administrativ-teritoriale, caracterizat

prin existena unor dificulti financiare, prin lipsa acut de disponibiliti bneti, ce conduce la neachitarea obligaiilor de plat, lichide i exigibile pe o anumita perioad de timp. Criza financiar este prezumat n urmtoarele situaii:

a) neachitarea obligaiilor de plat, lichide i exigibile, mai vechi de 90 de zile, i care depesc 15% din bugetul anual al unitii administrativ-teritoriale respective, cu excepia celor aflate n litigiu comercial;

b) neachitarea drepturilor salariale prevzute n bugetul local de venituri i cheltuieli sau n bugetele instituiilor sau serviciilor publice de interes local sau judeean, dup caz, pe o perioad mai mare de 90 de zile de la data scadenei;

5

Etapa I: Ordonatorul principal de credite, n termen de 5 zile lucrtoare, de la constatarea crizei financiare, convoac autoritatea deliberativ i sesizeaz direcia general a finanelor publice judeean sau a municipiului Bucureti, dup caz.

Etapa II: Autoritatea deliberativ ia act, prin adoptarea unei hotrri, de existena situaiei de criz financiar, mandateaz ordonatorul principal de credite s elaboreze un proiect de plan de redresare financiar i analizeaz propunerile strategice preliminare care s fie cuprinse n planul de redresare financiar elaborat de ctre ordonatorul principal de credite.

Ordonatorul principal de credite solicit nregistrarea hotrrii autoritii deliberative de declarare a crizei financiare, n termen de 5 zile lucrtoare de la adoptarea acesteia, n Registrul local al situaiilor de criz financiar a unitilor administrativ-teritoriale, care este gestionat de direciile generale ale finanelor publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti.

Etapa III: n termen de 5 zile lucrtoare de la adoptarea hotrrii prin care a fost declarat starea de criz financiar, se constituie Comitetul pentru situaii de criz financiar, prin ordin al prefectului. Acesta se convoac de ctre prefect. Comitetul include urmtoarele persoane:

a) primarul sau preedintele consiliului judeean, al unitii administrativ-teritoriale sau a subdiviziunii acesteia aflate n criz financiar, dup caz;

b) eful compartimentului financiar-contabil al unitii administrativ-teritoriale sau a subdiviziunii acesteia aflate n criz financiar;

c) conductorul serviciului public de interes local care a generat starea de criz financiar, dup caz;

d) un reprezentant al autoritii deliberative a unitii administrativ-teritoriale sau a subdiviziunii acesteia aflate n criz financiar;

e) un reprezentant al direciei generale a finanelor publice judeene sau a municipiului Bucureti;

f) un reprezentant al structurii asociative a autoritilor administraiei publice locale din a crei categorie face parte unitatea administrativ-teritorial n cauz.

Comitetului pentru situaii de criz financiar este legal constituit n prezena membrilor, iar deciziile se iau prin vot, cu majoritate simpl.

Etapa IV: n termen de 30 zile de la adoptarea hotrrii prin care a fost declarat starea de criz financiar, ordonatorul principal de credite mpreun cu ceilali membri ai Comitetului pentru situaii de criz financiar pregtesc un Plan de redresare financiar a unitii administrativ-teritoriale, cu avizul Camerei de Conturi teritorial, plan care cuprinde:

1. o prezentare a situaiei economico-financiare a unitii administrativ-teritoriale; 2. msuri care s asigure prestarea serviciilor publice eseniale de ctre autoritile

administraiei publice locale pe durata aplicrii Planului de redresare financiar; 3. msuri de mbuntire a managementului financiar i a mecanismelor de control

necesare pentru eficientizarea furnizrii serviciilor publice eseniale; 4. msuri de cretere a gradului de colectare a veniturilor proprii, precum i de generare

de venituri suplimentare;

5. msuri pentru reducerea cheltuielilor; 6. planificarea economico-financiar i bugetar pe perioada procedurii de redresare

financiar, care presupune: a) analiza tuturor veniturilor i cheltuielilor bugetare, recomandri pentru creterea

veniturilor i reducerea cheltuielilor, precum i elaborarea de rectificri ale bugetului local;

6

b) proiecia veniturilor i cheltuielilor pentru anul curent i pentru urmtorii doi ani; c) restructurarea conducerii, organizrii i gestionrii aparatului de specialitate al

primarului, respectiv al consiliului judeean, a serviciilor i instituiilor publice de interes local sau judeean, dup caz.

7. stabilirea sarcinilor pentru ndeplinirea prevederilor din Planul de redresare financiar pe obiective, persoane responsabile i termene.

Interdicie: Pe perioada implementrii Planului de redresare financiar ordonatorul principal de credite nu poate, fr aprobarea emis de autoritatea deliberativ i fr avizul consultativ al Comitetul pentru situaii de criz financiar:

a) s ia nici o decizie care s conduc la creterea obligaiilor financiare; b) s iniieze nfiinarea de noi servicii publice sau instituii; c) s angajeze personal suplimentar; d) s dea curs oricror obligaii financiare contractate i necuprinse n Planul de

redresare financiar pentru rezolvarea situaiei de criz financiar; e) s mprumute fonduri, cu excepia mprumuturilor de refinanare; f) s participe la nfiinarea sau finanarea unor asociaii de dezvoltare intercomunitar

sau orice alte forme de asociere;

g) s participe cu capital social la nfiinarea de societi comerciale sau majorarea capitalului social al celor deja existente.

Etapa V: Autoritatea deliberativ declar, la cererea ordonatorului principal de credite i cu avizul consultativ al Comitetului pentru situaii de criz financiar, ncetarea situaiei de criz financiar, prin adoptarea unei hotrri.

Condi iile pentru ncetarea situa iei de criz financiar sunt: a) criteriile prevzute pentru criza financiar nu s-au mai evideniat timp de 180 zile

calendaristice;

b) sunt ndeplinite criteriile pentru declararea strii de insolven.

Pe toat perioada procedurii ordonatorul principal de credite are obligaia furnizrii serviciilor publice eseniale (vor fi stabilite prin hotrre a Guvernului).

Situaia de insolven Insolvena este starea patrimoniului unitii administrativ-teritoriale, caracterizat prin

existena unor dificulti financiare, prin lipsa acut de disponibiliti bneti, ce conduce la neachitarea obligaiilor de plat, lichide i exigibile pe o anumita perioad de timp. Insolvena este prezumat n urmtoarele situaii:

a) neachitarea obligaiilor de plat lichide i exigibile, mai vechi de 120 de zile i care depesc 50% din bugetul local anual al unitilor administrativ-teritoriale, fr a se lua n calcul pe cele aflate n litigiu comercial;

b) neachitarea drepturilor salariale izvorte din raporturile de munc i prevzute n bugetul de venituri i cheltuieli, pe o perioad mai mare de 120 de zile de la data scadenei.

Etapa I: Procedura insolvenei se deschide pe baza unei cereri introduse la tribunal de ctre orice creditor sau grup de creditori, precum i de ctre ordonatorul principal de credite.

Etapa II: Judectorul-sindic pronun o ncheiere de deschidere a procedurii, desemneaz administratorul judiciar i i stabilete atribuiile acestuia.

Not: De la data deschiderii procedurii se suspend toate aciunile judiciare sau extrajudiciare pentru realizarea creanelor asupra unitii administrativ-teritoriale.

7

Interdicie: Pe perioada n care unitatea administrativ-teritorial este declarat n stare de insolven, ordonatorul principal de credite i autoritatea deliberativ nu pot, fr avizul administratorului judiciar:

a) s emit dispoziii sau s adopte hotrri, dup caz, care pot conduce la o cretere a obligaiilor financiare, cu excepia celor prevzute prin lege, sau s efectueze alte cheltuieli n afara celor necesare furnizrii serviciilor publice eseniale;

b) s nfiineze noi servicii sau instituii publice de interes local sau judeean; c) s rspund oricror obligaii financiare contractate nainte de iniierea procedurilor,

cu excepia obligaiilor aprobate expres n Planul de redresare a insolvenei unitii administrativ-teritoriale;

d) s mprumute fonduri cu excepia mprumuturilor de refinanare a datoriei publice; e) s angajeze personal suplimentar. Etapa III: n urma deschiderii procedurii de insolven, n termen de 5 zile,

administratorul judiciar trimite o notificare tuturor creditorilor menionai n lista depus de unitatea administrativ-teritorial aflat n stare de insolven, prin ordonatorul principal de credite pentru a stabilii Tabelul creanelor ce vizeaz starea de insolven.

Etapa IV: Administratorul judiciar mpreun cu ordonatorul principal de credite ntocmete un Plan de redresare a insolvenei, care va cuprinde:

a) msurile de restabilire a viabilitii financiare a unitii administrativ-teritoriale; b) msurile de continuare a prestrii serviciilor eseniale ale unitii administrativ-

teritoriale, pe toat perioada insolvenei acesteia; c) planul de achitare a debitelor ctre creditori. Planul de redresare a strii de insolven indic mijloacele i termenele limit pentru

lichidarea datoriilor fiecrui creditor, incluse n graficul final al datoriei. Etapa V: Planul de redresare a strii de insolven este supus avizrii Direciei Generale

a Finanelor Publice Judeene sau a Direciei Generale a Finanelor Publice a Municipiului Bucureti i Camerei de Conturi teritoriale, n termen de 3 zile de la finalizare, care vor emite un aviz.

Not: Executarea Planului de redresare a strii de insolven nu poate dura mai mult de 3 ani, cu ncepere de la data admiterii acestuia.

Etapa VI: Planul de redresare a insolvenei este validat de Comitetul creditorilor cu votul majoritii creditorilor, reprezentnd cel puin 2/3 din valoarea creanelor.

Etapa VII: Judectorul-sindic convoac o edin, n termen de 20 de zile de la nregistrarea Planului de redresare a strii de insolven la tribunal, n care planul este admis, n forma iniial sau modificat, respectiv respins.

n caz de respingere se acord un nou termen de refacere. Etapa VIII: Aplicarea Planului de redresare a insolvenei Din momentul pronunrii hotrrii de admitere a Planului de redresare a insolvenei,

activitatea i structura aparatului de specialitate al primarului sau consiliului judeean, dup caz, i a instituiilor sau serviciilor publice de interes local sau judeean, dup caz, finanate integral sau parial prin subvenii de la bugetul local sunt reorganizate n mod corespunztor, iar creanele i drepturile creditorilor i ale celorlalte pri interesate sunt modificate i stinse n consecin cu planul aprobat. Not: a) Dup ce hotrrea de deschidere a procedurii insolvenei rmne definitiv i irevocabil, toate actele i corespondena emise de unitatea administrativ-teritorial sau

8

administratorul judiciar cu inciden asupra situaiei financiare i/sau patrimoniale cuprind, n mod obligatoriu i cu caractere vizibile, meniunea n stare de insolven.

b) n cazul nerespectrii Planului de redresare a insolvenei administratorul judiciar poate propune judectorului-sindic suspendarea atribuiilor de ordonator principal de credite i dispunerea prelurii acestor atribuii de ctre administratorul judiciar.

Etapa IX: n cazul n care nu mai sunt ndeplinite condiiile strii de insolven a unitii administrativ-teritoriale, judectorul-sindic pronun o hotrre de nchidere a procedurii,

Etapa Xopional

: n cazul n care nu mai sunt ndeplinite condiiile strii de insolven a unitii administrativ-teritoriale, judectorul-sindic pronun o hotrre de nchidere a procedurii, chiar dac nu au fost stinse toate creanele cuprinse n Planul de redresare a strii de insolven. Restul creanelor nestinse n procedura de insolven vor fi cuprinse n Planul de redresare a strii de criz financiar.

Pe toat perioada procedurii ordonatorul principal de credite sau administratorul

judiciar, dup caz, are obligaia furnizrii serviciilor publice eseniale (vor fi stabilite prin hotrre a Guvernului).