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AS POLÍTICAS AMBIENTAIS CORRELATIVAS AS PEQUENAS CENTRAIS
HIDRELÉTRICAS (PCHs) NO ESTADO DE GOIÁS Pedretti, Carlos Júnior¹; Orlando, Paulo Henrique Kingma²
Mestrando em Geografia, Universidade Federal de Goiás Campus Catalão – [email protected] Professor-Doutor em Geografia, Universidade Federal de Goiás, Campus Catalão – [email protected]
O Brasil passa por um momento de desenvolvimento e crescimento, o que é evidenciado pelo aumento no número de novos empreendimentos, sejam eles estatais ou privados. Um exemplo de empreendimento que vem crescendo em
números e na importância são as Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs). De acordo com a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) existem hoje no país 357 PCHs em operação e 68 projetos, sendo que alguns desses
empreendimentos estão situados no Estado de Goiás, por ser uma região que possui principalmente uma hidrografia que propicia a implantação de tais obras. Na implantação de uma Pequena Central Hidrelétrica (PCH) as modificações
físicas, ambientais, sociais e econômicas são enormes, já que todo um curso d’água deixa de existir para a criação de um reservatório. Assim muita discussão pode ser feita em relação á distribuição do ônus e do bônus de tais
empreendimentos, contudo é inegável a complexidade de tal discussão. Centrando as atenções no aspecto ecológico/ambiental isso não seria diferente, mesmo com a utilização de estudos de impacto ambiental (EIA) e relatórios de
impacto ambiental (RIMA) as degradações ao meio ambiente acontecem. Nesse aspecto busca-se uma valorização e conservação do meio ambiente, promovendo a criação e reestruturação de algumas leis, tendo o ponto de partida à criação da
Política Nacional do Meio Ambiente, através da promulgação da Lei 6.938 de 1981. Portando, esse escopo tem como objetivo relatar e retratar as Leis Ambientais e as ações sobre o meio ambiente que envolve as PCHs,
principalmente no Estado de Goiás. Palavras-chave: Conservação. Leis. Meio Ambiente.
Brazil is going through a time of growth and development, as evidenced by the
increase in the number of new enterprises, whether state or private. An example of enterprise that has grown in numbers and importance are the Small Hydro Power (SHP). According to the Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL (National
Agency of Electrical Energy) in the country today there are 357 (SHP) in operation and 68, some of those projects are located in the State of Goiás, being a region that mainly has a drainage enables the deployment of such works. In the
implementation of a Small Hydropower (SHP) changes physical, environmental, social and economic are huge, as a whole stream ceases to exist for creating a reservoir. So much discussion can be made in relationship to the distribution of
burdens and bonus of such ventures, however it is undeniable complexity of such a discussion. Focusing attention on the ecological aspect / environment it would not be different, even with the use of environmental impact assessment (EIA) and
environmental impact reports (EIR) environmental degradations occur. In this regard we seek to a recovery and conservation of the environment, promoting the creation and restructuring of some laws, and the starting point for the creation of
the National Environmental Policy, through the enactment of Law 6938 of 1981. Porting, this scope is aimed at reporting and portraying Environmental Laws and
actions on the environment surrounding the SHPs, especially in the State of
Goias.
Keywords: Conservation. Laws. Environment.
1. Introdução
O Brasil passa por um momento de desenvolvimento e crescimento, o
que é evidenciado pelo aumento no número de novos empreendimentos, sejam
eles estatais ou privados. Um exemplo de empreendimento que vem crescendo
em números e na importância são as Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs),
que de acordo com a Resolução nº 394 de 04/12/1998 – Agência Nacional de
Energia Elétrica (ANEEL), a PCH é definida como: “toda usina hidrelétrica de
pequeno porte cuja capacidade instalada seja superior a 1 MW e inferior a 30 MW
de potência instalada e área total do reservatório igual ou inferior a 3,0 km
quadrados”.
Entre as décadas de 1920 a 1940 as Pequenas Centrais Hidrelétricas
Brasileiras ganharam novas unidades promovendo uma grande expansão, onde o
principal objetivo era atender sistemas isolados nos Estados. Com a criação de
empresas estaduais, após 1940, buscando a chamada economia de escala,
abandonam-se os pequenos projetos. A partir do final da década de 80 e
principalmente durante a década de 90, com a modificação do quadro sócio
econômico e ambiental do país, as PCHs passaram a ser um investimento
compensador e atrativo para um grupo de produtores (Costa, 2007).
De acordo com a Central Nacional de Desenvolvimento da Pequena
Central Hidrelétrica (CndPCH), em 2004 o Brasil possuía um montante de 421
PCHs (em operação, em construção e outorgadas). Já Orlando (2011), relata a
existência 599 PCHs no Brasil, sendo que 389 estão em operação, 52 em
construção e 149 outorgadas.
No que se diz respeito ao Estado de Goiás, há cerca de 14 PCHs
operantes, 30 Usinas que aguardam licença da Secretaria Estadual de Meio
Ambiente e Recursos Hídricos (SEMARH) e 6 PCHs estão com processo de
outorga (Tabela 1), com esses empreendimentos o Estado ocupa o 4º lugar com
maior quantidade de PCHs do Brasil. Além dos 14 projetos de Hidrelétricas que
tramitam na SEMARH e os projetos que estão a cargo do IBAMA, entre eles as
usinas previstas para o Rio Araguaia – Torixoréu e Couto Magalhães (PortalPCH
2010). Dois exemplos dessa franca expansão, principalmente no Estado de
Goiás, é a criação de duas PCHs Goiandira (Imagem 1) e Nova Aurora (Imagem
2) inseridas no rio Verissimo, localizadas entre os municípios de Goiandira e Nova
Aurora, situados na região Sudeste do Estado de Goiás.
Imagem 1 - Vertedouro da PCH Goiandira.
Autor: Barbosa, M. M., 2010.
Imagem 2 - Barramento da PCH Nova Aurora em Goiás.
Autor: Barbosa, M. M., 2010.
Tabela 1 - Pequenas Centrais Hidrelétricas Outorgadas no Estado de Goiás em
2010.
Rio Município Proprietário
Potência
Outorgada (kW) Usina
Maranhão Padre Bernardo /
Planaltina
Construtora LJA Ltda 14.013 Do Sal
Maranhão Mimoso de Goiás /
Padre Bernardo
Brasil Central Energia S/A. 27.000 Palma
Arraial Velho Água Fria de Goiás /
Planaltina
Construtora LJA Ltda 9.990 Muçungo
Bonito Arenópolis / Palestina
de Goiás
Triton Energia Ltda 21.996 Tamboril
Almas Cavalcante Centrais Elétricas Rio das Almas
S/A.
30.000 Santa Mônica
Bonito Arenópolis / Palestina
de Goiás
Triton Energia Ltda 10.998 Rênic
A implantação de qualquer atividade em determinado território acaba por
repercutir na dinâmica dos ecossistemas, assim devemos ressaltar que a criação
de um reservatório, algo elementar na construção de Pequenas Centrais
Hidrelétricas (PCHs), tende a causar mudanças principalmente ecológicas, mas
nada comparado ao desvio de um curso natural de um rio em função da
barragem, o que além de tudo pode ser uma fonte de conflito com outros usos.
Sendo assim, na implantação de uma PCH as modificações físicas,
ambientais, sociais e econômicas são de grande importância, já que todo um
curso d’água é modificado para a criação de um reservatório. Nesse aspecto
busca-se uma valorização e conservação do meio ambiente, promovendo a
criação e reestruturação de algumas leis, tendo o ponto de partida à criação da
Política Nacional do Meio Ambiente, através da promulgação da lei 6.938 de
1981. Portando, esse escopo tem como objetivo relatar e retratar as Leis
Ambientais que envolvem as PCHs, principalmente no Estado de Goiás.
2. Conceitos e Preceitos
No Brasil as normas que compõem o ordenamento jurídico encontram-se
dispostas segundo uma hierarquia, tal sistema é estabelecido segundo o artigo 59
da Constituição da República. Podemos caracterizar a formação de uma espécie
de pirâmide, onde a norma que está no ápice da pirâmide exerce uma
superioridade sobre as demais normas que estão abaixo, ou seja, as normas
abaixo encontram-se subordinadas a norma que está no ápice, que nesse caso
corresponde a Constituição da República. De acordo com Bustos (2004),
podemos caracterizar essa hierarquia em: emendas a Constituição; leis
complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias; decretos
legislativos e Resoluções.
As emendas Constitucionais são modificações ou alterações introduzidas
no corpo da Constituição, propostas ao Congresso Nacional as aprovará ou não
seguindo um procedimento especial, totalmente original em relação ao processo
legislativo comum. As leis complementares são as que se destinam a desenvolver
os princípios constitucionais que não sejam auto-aplicáveis, dependendo de
regulamentação que elas consubstanciam. As leis ordinárias são as que versam
matéria de natureza não constitucional, sendo que, seu processo de elaboração é
o clássico, compreendendo a apresentação de um Projeto, passando pela
discussão no Parlamento, indo à sanção do Presidente da República, e,
finalmente, sendo publicada, quando adquire força impositiva geral. As leis
delegadas são aquelas que, não sendo da competência privada de qualquer das
casas do Congresso, podem ter a sua elaboração delegada do Presidente da
República, a pedido deste. As medidas provisórias são atos legislativos com força
de lei, de vigência temporária de 30 dias, postas excepcionalmente na esfera de
competência privativa do Presidente da República, para enfrentar situação
caracterizadamente de grande relevância social que esteja a reclamar solução
urgente.
Os decretos legislativos destinam-se o “primeiro” a legislar sobre a
administração interna do Poder Legislativo; e o “último”, a regulamentar a ação do
Poder Executivo no cumprimento das suas atribuições e das leis. E as
Resoluções que são atos de autoridade do Poder Legislativo não sujeitos nem
subordinados à aprovação ou referendo do Poder Executivo.
Os Atos Administrativos não integram o processo legislativo, contudo
estão abarcadas sob a nomenclatura de legislação, estando inclusive
subordinadas àquelas, portanto conclui-se que, são os atos administrativos que
contém um comando geral, sendo provenientes do Executivo e são representados
pelos atos normativos e atos ordinatórios, sendo eles: Regulamentos – são postos
em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover
situações ainda não disciplinadas por lei; Regimentos – são atos administrativos
normativos de atuação interna, pois destinam-se a reger o funcionamento de
órgãos colegiados e de corporações legislativas; Resoluções – são atos
administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo ou
pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos,
para disciplinar matéria de sua competência específica; Deliberações – são atos
administrativos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados. E os
dos atos ordinatórios: Instruções normativas – atos administrativos expedidos
pelos Ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos; e
Portarias – são atos administrativos internos, através dos quais expedem-se
determinações gerais a seus subordinados.
3. A Legislação Pertinente
Além das modificações físicas, ambientais, sociais e econômicas na
implantação de uma PCH, o grande intervalo de tempo entre os procedimentos de
licenciamento ambiental e as atividades modificadoras do meio ambiente somada
ao aparecimento da crise energética, desencadeou um processo de evolução –
no âmbito físico, econômico e principalmente ambiental – nos estudos e projetos
de engenharia desses empreendimentos, estruturados pela criação e
reestruturação de emendas constitucionais, tendo como ponto de partida à
criação da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), através da promulgação
da Lei 6.938 de 1981.
Tal Lei dispõe sobre os fins e mecanismos de formulação e aplicação da
PNMA, constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e institui o
Cadastro de Defesa Ambiental. Além de estabelecer, o licenciamento pelo órgão
competente, a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e o
Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras
dos recursos ambientais (atualizado pela Lei nº 7.804/89). Tais critérios são
observados no Artigo 10º desta Lei:
“trata sobre a construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimento e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente,
integrante do SISNAMA e do IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo
de outras licenças exigíveis.”
Já o Artigo 2º, trata dos objetivos da política ambiental, dentre os quais,
racionaliza o uso do solo, do subsolo, da água e do ar; planejamento e
fiscalização do uso dos recursos ambientais, proteção dos ecossistemas, com a
preservação de áreas representativas dentre outros.
A Resolução CONAMA n.º 01, de 23/01/1986, exigia a elaboração de
estudos detalhados sob os critérios básicos e diretrizes gerais do Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA),
para instalações hidrelétricas com potência acima de 10MW. No ano seguinte,
duas Resoluções CONAMA são regulamentadas, há que regulamenta o
licenciamento ambiental para a exploração, geração e distribuição de energia
elétrica e a que regulamenta a Audiência Pública, sendo representadas
respectivamente, pela Resolução CONAMA nº6/87, de 16 de setembro e nº9/87,
de 03 de dezembro.
A Constituição Federal de 1988 é dotada de um conjunto próprio sobre
meio ambiente e ao longo de vários artigos trata-o, bem como das imposições
legais de preservá-lo, tendo como exemplo o Artigo 225, que traz o seguinte
trecho:
“Todos têm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”.
Ainda nesse artigo, inciso IV da Constituição Federal, as instalações
hidrelétricas devem seguir os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente
quanto à preservação de áreas representativas, por isso se faz necessário um
estudo da avaliação do impacto ambiental.
A Lei nº 7.990 de 28 de dezembro de 1989, institui que para os Estados,
Distrito Federal e Municípios, compensação financeira pelo resultado da
exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de energia
elétrica, de recursos minerais e dá outras providências. E estabelece, no Art. 4o,
os casos de isenção, incluindo o caso das Pequenas Centrais Hidrelétricas (até
10 MW).
Se em 1987 define que fica a critério do órgão ambiental licenciador a
decisão de instituir o EIA/RIMA, no Decreto nº 99.274 de 06 de junho de 1990 é
regulamentado as Leis nº 6.902, de 27 de abril de 1981 e a Lei nº 6.938, de 31 de
agosto de 1981, estabelecendo que dependerão de licenciamento do órgão
ambiental competente as atividades que utilizam recursos ambientais,
consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras ou capazes de causar
degradação ambiental e que será exigido EIA e respectivo RIMA para fins do
licenciamento.
Lei 8.987 de 13/02/1995 dispõe sobre o regime de concessão e
permissão da prestação de serviços públicos, liberando o mercado de energia
elétrica. E em 26/12/96 instituiu a ANEEL e a legislação complementar, através da
Lei 9.427. No mesmo ano, só que meses antes, o CONAMA regulamenta através
da Resolução nº 02/96, a implantação de uma unidade de conservação vinculada
ao licenciamento e define o percentual de 0,5% do valor da obra como valor
mínimo.
A Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos (PNRH) - Lei 9433/97 -
incide na organização das PCHs, gerando uma conduta com o uso das águas,
promovendo alterações no Código das Águas de julho de 1934. A Política
Nacional Energética, criada pela lei 9478/97, age conjuntamente com a as linhas
da lei da PNRH. Tem como objetivos proteger o meio ambiente, atrair
investimentos para com o mercado de energia, promover a livre concorrência,
promover o desenvolvimento com a ampliação do mercado de trabalho. Nesse
mesmo ano a Resolução CONAMA nº 237, de 16 de dezembro, institui
principalmente nos Artigos 2º, 3º e 12º, que deixa a critério do órgão ambiental
licenciador a decisão de ocorrer ou não os estudos detalhados ou simplificados de
EIA/RIMA, sendo assim, não há mais limite de potência e tal analise passa a ser
orientada se o empreendimento é ou não “potencialmente causador de
significativa degradação ao meio ambiente”, como forma de efetivar a utilização
do sistema de licenciamento como instrumento de gestão ambiental.
A Lei nº 9.427 de 26 de dezembro de 1996, alterada pela Lei 9.648 de 27
de maio de 1998, instituiu a ANEEL e estabeleceu os casos que dependem de
autorização: potência de 1.000 a 30.000 kW, para produção independente ou
autoprodução, “mantidas as características de PCH”. Estendendo, para esses
casos, a isenção de compensação financeira de que trata a Lei 7.990 de 1989. As
sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente são dispostas na Lei nº 9.605 de 12 de fevereiro de 1998.
Nos casos em que o empreendimento envolver mais de um município, o
órgão ambiental responsável para conceder o licenciamento é o Conselho
Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, quando esses municípios pertencerem a
unidades de domínio estadual ou do Distrito Federal.
O Estado de Goiás através do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
determinou a necessidade de elaboração imprescindível do Estudo Integrado de
Bacias Hidrográficas (EIBH) para Avaliação de Aproveitamentos Hidrelétricos,
antes dos processos de licenciamento de Usinas Hidrelétricas (UHEs) e
Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs) no Estado de Goiás, de maneira a
constatar e averiguar, precipuamente, os impactos cumulativos (a acumulação de
alterações nos sistemas ambientais ao longo do tempo e no espaço, de maneira
aditiva e interativa dos empreendimentos hidrelétricos instalados e em vias de
instalação.
4. Licenciamento Ambiental
De acordo com a Eletrobrás, o EIA compreende o detalhamento técnico-
científico associado aos meios físico, biótico e antrópico, à inserção do
empreendimento em uma região, aos impactos provocados, às medidas
necessárias e aos programas ambientais correspondentes. Já o RIMA é um
documento elaborado a partir do EIA, mas que apresenta uma abrangência
menor, podendo ser considerado um resumo deste último. O RIMA reflete as
conclusões do EIA, segundo a própria Resolução 01/86 do CONAMA.
Como já foi relatada, a Resolução 237/97 retrata principalmente a
caracterização da licença ambiental e assim dispõe em seu Artigo 3º:
"A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação."
Ambos os documentos somados as aos outras documentações e
regulamentações são necessárias para a liberação das Licenças – Prévia (LP), de
Instalação (LI) e de Operação (LO) – do empreendimento, como relata Soares
Neto (2003). A Resolução 237/97 em seu Artigo 8º faz a elucidação dessas
Licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do
empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando
a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a
serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento
ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas
e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionantes, da qual constituem motivo determinante, entre eles o Projeto
Básico Ambiental (PBA);
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das
licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes
determinados para a operação.
A implantação desses estudos e regulamentações torna-se de extrema
importância tanto para a obra quanto para o meio ambiente, pois, se os aspectos
ambientais forem devidamente equacionados, a implantação do empreendimento
ocorrerá de forma mais rápida e coesa, evitando embargos do poder público e
sacões tanto dos órgãos competentes como da sociedade, além de mitigar
qualquer dano ambiental.
5. Incentivos
Com a modificação do quadro sócio econômico e ambiental do país e
com a crise energética deflagrada, foi retomado o Programa Nacional de
Pequenas Centrais Hidrelétricas (PNPCH), aprovado pelo Governo Brasileiro no
início de 1984 e as PCHs passam a ser um investimento compensador e atrativo
para um grupo de produtores (Souza et. al, 2002; Costa, 2007). Principalmente
porque sua maior e mais tentadora forma de alavancar esse processo se
estrutura em cima dos incentivos – predominantemente financeiros – que se
estendem até os dias atuais. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES) promove uma linha de crédito que pode ser um financiamento de
até 70% do investimento e os investidores privados ficam sujeitos a garantir
apenas 30% do projeto com capital próprio. Outro incentivo, esse diretamente
ligado a produção, está vinculada a Eletrobrás, onde em seu contrato de compra
de energia de longo prazo, assegura ao empreendedor: proteção integral quanto
aos riscos de exposição do mercado de curto prazo e uma receita mínima de 70%
da energia contratada durante o período de financiamento, ou seja, sustenta aos
investidores/empreendedores um respaldo perante a um mínimo risco de
investimento, além de garantir a comprar de seu produto.
Os incentivos também estão sustentados pelas Leis nacionais; a Lei nº
9.427/1996, estabelece em seu art. 26 que, para as PCHs que se encaixem nos
moldes do artigo 26 - Inciso I, a ANEEL estipulará percentual de redução não
inferior a 50% a ser aplicado às tarifas de uso dos sistemas elétricos de
transmissão e de distribuição, incidindo na produção e no consumo da energia
comercializada pelos aproveitamentos.
6. Considerações
No que diz respeito ao Meio Ambiente, subtendesse que as Leis só
tiveram sua formação e principalmente sua afirmação a partir do final dos anos
80, mesmo assim e de extrema necessidade direcionar as Leis para diretrizes
mais especificas, não contribuindo para o uso equivocado das mesmas.
Quanto ao que se refere ao sistema energético do País, os incentivos
devem promover o aumento na demanda energética, contribuindo para a
construção de uma estrutura sólida e assim fomentar o crescimento do Brasil e
não promover o aumento do capital de investidores ou grupos de investidores e
empreendedores, pois o que vemos é o sistema energético estável, o sistema
financeiro das empresas sem riscos e o sistema ambiental sofrendo com a gana
demasiada de alguns.
Temos que ressaltar que o problema não está na questão de existir ou
não o dano, pois tudo o que fazemos rumo ao desenvolvimento - direta ou
indiretamente - acarreta certo prejuízo ao meio ambiente, mas sim, questionarmos
se essa transformação ambiental é legal ou ilegal.
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