Autonomía Municipal

7/18/2019 Autonoma Municipal

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Exp: 94-000757-0007-CO

Res: 1999-05445

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.San Jos, alas catorce horas con treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y

nueve-!cci"n de inconstitucionalidad de la #$%&C&'!(&)!) )* S!% JOS+, reresentada orJO%%. !/!.! #O%*, vecino de San Jos, cdula de identidad 1-47-24, en sucondici"n de *jecutivo #unicial, ara 3ue se declare 3ue los artculos 5, 10, 21 inciso d,6, 7 rra8o cuarto, 70, 71, 74, 7, 7, 79, 0, 5, 90, 9 inciso 2, 105, 107, 166, 164,169, 140, 149 inciso e, aartes 5 y , 14, 1 y :ransitorio & del C"di;o #unicial< losartculos 7 y 19 de la (ey 90 del 14 de setiem=re de 196< el :ransitorio >&&& del C"di;ode %ormas y 'rocedimientos :ri=utarios< los artculos 2 al 5 de la (ey 4640?9, re8ormadaor leyes 5909?7 y 02?77< los artculos 2 en relaci"n con el 102 y 125, 212 inciso a y217 inciso = de la (ey de :rnsito or >as '@=licas :errestres< el artculo 2 de la (eyeneral de Caminos '@=licos n@mero 500?72 y sus re8ormas< el artculo 16 del

/e;lamento de la Contrataci"n !dministrativa, )ecreto *jecutivo n@mero 757-?77< la(ey de 'lani8icaci"n %acional en ;eneral y esec8icamente sus artculos 9 y 10< losartculos 2 inciso =, 27 inciso 1, 9, 99, 100 de la (ey eneral de !dministraci"n '@=lican@mero 227?7< los artculos 10 incisos 1 y 2, 1, 17 inciso 2 y 1 de la (ey de'lani8icaci"n $r=ana n@mero 4240?< y los artculos 6 y 4 de la (ey 591?75, soncontrarios a la Constituci"n 'oltica &ntervienen el entonces Servicio %acional de*lectricidad, reresentado or el 'residente de su Junta )irectiva (eonel Aonseca Cu=illo,vecino de San Jos, cdula 1-24-99< el &nstituto %acional de >ivienda y $r=anismo,reresentado or el entonces 'residente *jecutivo >ctor *velio Castro /etana, vecino de!serr, cdula 1-46-557< la 'rocuradura eneral de la /e@=lica, reresentada or el'rocurador eneral !djunto Aarid Beirute Brenes, vecino de San Jos, cdula 1-694-76< el

#inisterio de acienda, reresentado or el entonces titular de esa Cartera Arancisco de'aula utirre utirre, vecino de Currida=at, cdula 1-672-957< el #inisterio de'lani8icaci"n %acional y 'oltica *con"mica, reresentado or la #inistra ad interim almomento del in8orme #ara :eresa Sols Damora, vecina de San Jos, cdula 1-407-269< el&nstituto de Aomento y !sesora #unicial, reresentado or el entonces 'residente*jecutivo, *tel=erto Jimne 'iedra, vecino de )esamarados, cdula 1-227-94< el&nstituto Costarricense de !cueductos y !lcantarillados, reresentado or la entonces'residente *jecutiva !nna a=riela /oss onle, vecina de San Jos, cdula 1-522-14ar;as Benavides, vecino de eredia, cdula 9-007-50

Resultando:

1.-

(a #unicialidad accionante solicita 3ue se declare la inconstitucionalidad de las si;uientesnormas jurdicasE A DelC!d"#o Mun"$"pal:los artculos 5, 10, 21 inciso d, 6, 7 rra8ocuarto, 70, 71, 74, 7, 7, 79, 0, 5, 90, 9 rra8o se;undo, 105, 107, 166, 164, 169, 140,149 inciso e aartes 5 y , 14, 1 y :ransitorio & SeFala 3ue el a%t&$ulo ' esinconstitucional or3ue so=reone a las cometencias municiales las de otros entesdescentraliados, con in8racci"n del artculo 4 del mismo C"di;o< y or3ue se uede


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entender 3ue cual3uier atri=uci"n le;al en 8avor de esos otros entes es constitucional sinnin;@n lmite, lo 3ue violenta el artculo 19 de la Constituci"n 'oltica :am=in se seFala3ue en cuanto a las o=ras y royectos 3ue all se mencionan, no es cuesti"n de 3ue talesentidades in8ormen y coordinen con las municialidades, ues a juicio del accionante, todao=ra o royecto local, si no es de inters nacional, de=e ser ejecutado or la resectiva

municialidad< en cuanto al a%t&$ulo 1(, se seFala 3ue los intereses y servicios localesde=en ser atendidos or la #unicialidad, y or lo tanto, con8orme al artculo 19constitucional, a@n cuando a3ulla est de acuerdo en 3ue otras entidades estatales orivadas realicen o=ras o resten servicios locales, no uede ceder una cometenciaconstitucional suya< el artculo )1 "n$"so dse imu;na or cuanto de8ine la cometenciadel *jecutivo y del Concejo #unicial, en cuanto a comromisos y e;resos en ra"n delmonto, con lo 3ue se esta=lece una cate;oriaci"n de las municialidades en ra"n de suresuuesto *n este eGtremo, se seFala 3ue la Constituci"n 'oltica no tiene cate;oriadas alas municialidades y or ello, la di8erenciaci"n esta=lecida en la norma imu;nada nouede darse en nuestro medio< 3ue adems, la norma es irracional, atenta contra laautonoma municial y lesiona los artculos 140 incisos 6 y 1 de la Constituci"n, en

cuanto otor;a otestades re;lamentarias a la Contralora eneral de la /e@=lica< ela%t&$ulo *+ lo ",pu#na en %ela$"!n $on el T%ans"to%"o I. , en cuanto ermite continuar8uncionando a los concejos municiales distritales, 3ue 8ueron declarados inconstitucionalesor la Sala Constitucional, solicita 3ue or coneGidad y consecuencia se declare lainconstitucionalidad de la normativa 3ue intente revivir tales concejos< el numeral *p%%a/o $ua%toen cuanto seFala 3ue la Contralora eneral de la /e@=lica de=e dar suanuencia ara la donaci"n o rstamo no re8erido a dinero o valores, cuando 8uere de intersara el cant"n y en 8avor de una instituci"n estatal, tam=in or imlicar un control deoortunidad 3ue a8ecta la autonoma municial< del a%t&$ulo ( se cuestiona la 8rase Hsiguardan proporcin con la situacin econmica de la corporacinH, 3ue ermite a laContralora eneral de la /e@=lica imro=ar cual3uier artida resuuestaria y or3ue

ermite, or su redacci"n, un control de oortunidad contrario a la autonoma oltica de losentes locales< el a%t&$ulo 1en cuanto esta=lece 3ue ara dar en ;aranta real =ienes oderechos municiales, se re3uiere autoriaci"n de la Contralora eneral de la /e@=lica, lo3ue lesiona la autonoma administrativa de las municialidades, ues dicha autoriaci"n seotor;a o denie;a con =ase en motivos de oortunidad< el a%t&$ulo 0 se indica, lesiona laautonoma municial, ues cuando se trata de la determinaci"n de las resonsa=ilidadesecuniarias en 3ue incurran los emleados y 8uncionarios municiales en erjuicio de lamunicialidad, y con motivo de la custodia o administraci"n de los 8ondos y =ienesmuniciales, un "r;ano eGtraFo como la Contralora eneral de la /e@=lica, se imone ala !dministraci"n (ocal, a la 3ue ni si3uiera deja actuar< en cuanto al a%t&$ulo *, se seFala3ue es inconstitucional, or hacer di8erentes cate;oras de municialidades y or3ue deja en

manos de la Contralora eneral de la /e@=lica y del &nstituto de Aomento y !sesora#unicial, 8ijar los salarios de los *jecutivos y aro=ar sus aumentos, lo cual lesionaa=iertamente la autonoma municial< el a%t&$ulo 2 se imu;na en cuanto esta=lece unaHrevia anuenciaH de la Contralora eneral de la /e@=lica ara realiar toda clase decontrataciones con entidades reconocidas como ajenas al esritu de lucro, lo 3ue imlica uncontrol de oortunidad contrario a la autonoma administrativa de esos entes *l a%t&$ulo 3tam=in esta=lece la Hanuencia reviaH de ese "r;ano contralor, ara realiar oeracionescon sus inmue=les cuyo valor sea suerior a los cincuenta millones de colones, monto 3ue,


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adems, constituye una restricci"n irraona=le< el a%t&$ulo 2(se imu;na en cuanto ermiteel control or arte de la Contralora eneral de la /e@=lica so=re los contratos 3ue lamunicialidad realice cuyo valor sea suerior a los cincuenta millones de colones, aeGceci"n de los contratos de tra=ajo, y so=re los acuerdos municiales en 3ue se acojanreclamos ecuniarios or un valor de die mil colones o ms< el a%t&$ulo 2'se cuestiona en

cuanto ermite a todo or;anismo 3ue arue=e tasas municiales modi8icarlas, lo cualcontraviene tam=in la autonoma municial< en el a%t&$ulo 3( se disone 3ue laContralora eneral de la /e@=lica de=e aro=ar los actos de imosici"n individual decontri=uciones, e inclusive, se le ermite modi8icarlos, otestades 3ue son incomati=lescon las autonoma administrativa y con la otestad tri=utaria de las municialidades, en lostrminos en 3ue la ha delimitado la Sala Constitucional< el p%%a/o se#undo del a%t&$ulo3*le otor;a a la Contralora eneral de la /e@=lica otestades ara re;lamentar los lmitesmGimos dentro de los cuales de=en 8ijarse las tari8as del imuesto de atente, lo 3uelesiona la autonoma oltica de las municialidades y las otestades re;lamentarias del'oder *jecutivo< el nu,e%al 1(' se imu;na or estimarse 3ue la autoriaci"n de laContralora eneral de la /e@=lica ara cele=rar los emrstitos 3ue realicen las

municialidades, se eGtiende al control de la oortunidad de la oeraci"n< el a%t&$ulo 1(secuestiona en cuanto ermite a la Contralora eneral de la /e@=lica modi8icar los actoscontrolados, lo 3ue se considera inadmisi=le resecto de entes con autonoma ;arantiadaconstitucionalmente< en lo re8erente al a%t&$ulo 1++ se seFala 3ue la necesidad de re3uerirautoriaci"n de la Contralora eneral de la /e@=lica ara a=rir cajas auGiliares y nom=rarentes recaudadores ara reci=ir a;o de los tri=utos y otros in;resos municiales, tam=ina8ecta la autonoma municial


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)eortes, lo cual a8ecta la cometencia local y su autonoma oltica y administrativa *ncuanto a la constituci"n de la )irectiva de esos Comits, seFala 3ue las municialidadess"lo nom=ran dos de los siete miem=ros, lo cual es contradictorio con el carcter de loscomits locales, 3ue s"lo odran serlo si tuvieren un claro carcter municial 5 Ela%t&$ulo de la Le4 n6,e%o *23( del $ato%$e de set"e,7%e de ,"l no8e$"entos o$9enta

4 t%es, se imu;na en relaci"n con este @ltimo tema, en tanto o=li;a a trans8erir al ComitCantonal de )eortes y /ecreaci"n el 15I del resuuesto municial, lo cual atenta contrael ;o=ierno municial 3ue es el @nico 3ue uede de8inir c"mo se emlean los recursoslocales< y el a%t&$ulo 13 de la ,"s,a le4, en cuanto rescri=e 3ue las tasas locales orservicio de a;ua son acordadas or las municialidades, Hrevio estudioH del &nstituto deAomento y !sesora #unicial, en Hconsulta con el &nstituto Costarricense de !cueductos y!lcantarilladosH y aro=adas or el HServicio %acional de *lectricidadH, or atentar contrala autonoma municial C Del C!d"#o de No%,as 4 P%o$ed","entos T%"7uta%"os , secuestiona el T%ans"to%"o III en cuanto es utiliado or la Contralora eneral de la/e@=lica ara sostener 3ue de=e aro=ar las tasas locales )icha norma lesiona, se;@n seseFala, la autonoma local, ues ermite un control de oortunidad de las decisiones de los

;o=iernos municiales y, adems, eGcede el artculo 14 de la Constituci"n 'olticas, dado3ue one a la Contralora eneral de la /e@=lica a ejercer controles imroios en relaci"ncon su 8unci"n de vi;ilancia de la acienda '@=lica D Los a%t&$ulos ) a ' de la Le4n6,e%o 0+0(;*3 %e/o%,ada po% las le4es '3(3;* 4 *()*; , se cuestionan en cuantomantienen la administraci"n del imuesto territorial en manos de la )irecci"n eneral de:ri=utaci"n )irecta ese a 3ue se trata de un imuesto municial, motivo or el cual nouede ser administrado or el 'oder *jecutivo !le;a 3ue a e8ecto de no lesionar laautonoma municial, de=e crearse una administraci"n auton"mica de ese imuesto, a la3ue le corresonda, a su ve, la distri=uci"n, momento en 3ue de=e surimirse el I 3uecorresonde al 'oder *jecutivo E De laLe4 de T%ns"to po% &as P67l"$as Te%%est%esse cuestiona el a%t&$ulo )el cual, se seFala, eGcluye a las municialidades de sus otestades

de 8ijar onas de estacionamiento, autoriar vehculos con altoarlantes en relaci"n con elartculo 102 dem marcar onas de aso de eatones, seFalar aradas de =uses, autoriar elcierre de calles ara eventos varios en relaci"n con el artculo 125 i=dem y otras accionesde intereses social, otestades 3ue se le atri=uyen al #inisterio de O=ras '@=licas y:ransortes< el a%t&$ulo )1) "n$"so aen tanto atri=uye al #inisterio de O=ras '@=licas y:ransortes la 8acultad de aro=ar las tari8as de los ar3umetros municiales, con lo 3ue seermite a un "r;ano del 'oder *jecutivo ejercer control de oortunidad so=re los recursosde las municialidades< y el numeral )1 "n$"so 7, or cuanto o=li;a a las municialidadesa coordinar con el #inisterio de O=ras '@=licas y :ransortes ara oder emlear los8ondos rovenientes de las multas


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municialidades, lo cual, en este @ltimo asecto, lo torna inconstitucional, ues el sistema esvinculante y ello a8ecta la autonoma oltica local derivada del artculo 170 de laConstituci"n 'oltica *n concreto se imu;nan, de esa misma ley, los nu,e%ales 3 4 1(, encuanto contienen controles untuales 3ue valoran la oortunidad de los actos y someten laoltica local a la del 'oder *jecutivo, con violaci"n de la norma constitucional seFalada I

De la Le4 =ene%al de la Ad,"n"st%a$"!n P67l"$ase imu;nan los a%t&$ulos)* "n$"so 7 4).1, 3ue 8acultan al 'oder *jecutivo a ejercer una direcci"n y coordinaci"n vinculantescontra todo ente @=lico, lo 3ue lesiona se;@n se indica, el artculo 170 constitucional 'orconeGidad, y or las mismas raones eGuestas, se solicita declarar inconstitucionales losartculos 9, 99 y 100 demJ De la Le4 de Plan"/"$a$"!n U%7ana, se imu;na el a%t&$ulo1( "n$"sos 1 4 ), or cuanto sueditan decisiones locales a la aro=aci"n de entes;u=ernamentales )irecci"n de $r=anismo del &nstituto %acional de >ivienda y $r=anismo3ue en todo caso ejercen un control de oortunidad contrario a la autonoma municial!simismo, se imu;nan los a%t&$ulos 1* 1.) 4 12, or los 3ue se sujetan los lanesre;uladores locales a los o=jetivos olticos de los "r;anos centrales, lo 3ue lesiona laautonoma oltica local ? De la Le4 n6,e%o '*31, se cuestionan los a%t&$ulos +4 0, en

cuanto esta=lecen, el rimero, 3ue la Contralora eneral de la /e@=lica romul;ar elH/e;lamento ara el $so de los >ehculos #unicialesH, norma 3ue se imu;na or atri=uirotestades re;lamentarias a un "r;ano distinto del 'oder *jecutivo y or tratarse adems deuna norma irracional 3ue discrimina en erjuicio de las municialidades< y el se;undo, orimlicar un control de oortunidad or arte de ese ente, 3ue lesiona la autonomamunicial

).-

*l accionante 8undamenta su le;itimaci"n en el rra8o se;undo del artculo 75 de la (ey dela Jurisdicci"n Constitucional, en la consideraci"n de estar en jue;o un inters ;eneral,tomando en cuenta 3ue la municialidad es un ente oltico-territorial encar;ado

constitucionalmente de atender los intereses de la resectiva colectividad, y seFala 3ueact@a en de8ensa de la autonoma municial, 3ue constituye a su ve, una ;aranta de losderechos colectivos de los miem=ros de cada municiio

+.-

'or resoluci"n de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de a;osto de milnovecientos noventa y seis visi=le a 8olio 61 del eGediente, se le dio curso a la acci"n,con8irindosele audiencia a la 'rocuradura eneral de la /e@=lica, la Contralora eneralde la /e@=lica, los #inisterios de O=ras '@=licas y :ransortes, de 'lani8icaci"n y 'oltica*con"mica y de acienda, al &nstituto de Aomento y !sesora #unicial, al Servicio%acional de *lectricidad, al &nstituto %acional de >ivienda y $r=anismo, y al &nstitutoCostarricense de !cueductos y !lcantarillados

0.-

(a 'rocuradura eneral de la /e@=lica rindi" su in8orme visi=le en los 8olios 1 a 160 yse re8iri" a los untos 3ue a continuaci"n se detallanE I- LA MUNICIPALIDAD: UNENTE DESCENTRALI@ADO!l =asar la #unicialidad su discurso imu;natorio en unconceto amlio de autonoma, 3ue incluso odra a8irmarse, en un conceto de autonomacomo li=ertad de acci"n, o=li;a a re8erirse a la naturalea jurdica de esos entes y elsi;ni8icado de autonoma esta=lecido en el articulo 170 de la Constituci"n 'oltica A.-


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Un ente des$ent%al"ado te%%"to%"al,ente: (a municialidad es un ente cororativo,mani8estaci"n de una descentraliaci"n territorial (a atri=uci"n de cometencias es un 8in;eneral y no esec8ico, lo 3ue ermite a la cororaci"n municial erse;uir cual3uiera 3uese relacione con el =ien com@n de los ha=itantes de su territorio, as como la li=ertad de auto8ijarse los cometidos y de8inir su roia es8era de acci"n Sin em=ar;o, al ha=lar de

descentraliaci"n no es osi=le dejar de lado 3ue el ente territorial tiene una es8era deacci"n 8ijada or el roio ordenamiento estatal y es recisamente ese ordenamiento el 3ue8ija tam=in sus lmites, los cuales de=e resetar< 5.-

La Autono,&a ,un"$"pal: (a relaci"n entre un ente descentraliado y el ente 3uedescentralia no uede ser una relaci"n de indeendencia, de i;ualdad, de H8renos ycontraesosH, roia de la suremaca estatal (a autonoma no uede ser entendida comoun derecho de la #unicialidad en los trminos en 3ue se conci=en las li=ertades @=licasreconocidas constitucionalmente en 8avor de los administrados %o uede a8irmarse 3ue esaautonoma otor;a a la #unicialidad la caacidad le;al ara hacer todo lo no rohi=ido orel ordenamiento jurdico dentro de la localidad (a autonoma de=e verse desde dosersectivasE la de la or;aniaci"n y su r;imen su=jetivo y la de las cometencias

concretas a travs de las cuales se materialia, en cada momento, la es8era de actuaci"n dela estructura *n e8ecto, la autonoma alude a un auto;o=ierno, 3ue en el caso de nuestras#unicialidades es democrtico II.-

NECESIDAD DE MANTENER LA UNIDAD ESTATAL.*l considerar 3ue los entesmuniciales tienen una otestad de autodirecci"n, indeendiente y eGcluyente de laorientaci"n oltica del *stado, es dar una interretaci"n arcial y asistemtica de lodisuesto en el artculo 170 de la Constituci"n, rescindindose as del contenido y la8inalidad ;enerales de la Constituci"n< A.-

La autono,&a se eBe%$e en el ,a%$o del o%dena,"ento estatal: Se;@n la Constituci"n'oltica, la so=erana reside eGclusivamente en la %aci"n, no uede considerarse diluida en

cada una de las cororaciones municiales, como retende la tesis de la autonoma olticalena (os rinciios de unidad del *stado y so=erana estatal constituyen, as, un lmitene;ativo 3ue circunscri=e, necesariamente, el m=ito en 3ue uede desarrollarse laautonoma local< 5.-

Lo lo$al es ta,7"n estatal:(a comunidad local es arte deendiente de la comunidadestatal< y si la autonoma local udiese ser entendida en los trminos en 3ue se retende,resultara a=solutamente imrocedente 3ue el *stado destine recursos 8inancieros a las#unicialidades ara el cumlimiento de sus 8unciones III.-

LAS RELACIONES ENTRE ESTADO ENTE AUTNOMO. *Gresa la accionante3ue la autonoma comrende el estudio de las relaciones osi=les entre el o=ierno Central

y el ente descentraliadoE relaciones de lani8icaci"n, de direcci"n, de coordinaci"n y decontrol< A.-

La plan"/"$a$"!n:Sostiene el accionante la inconstitucionalidad de toda disosici"n le;al3ue tienda a ermitir una lani8icaci"n estatal de los intereses locales esec8icamente la(ey de 'lani8icaci"n %acional, en cuanto esta=lece 3ue la lani8icaci"n nacional vincula alas municialidades, tesis 3ue no comarte la 'rocuradura, ues considera 3ue laa8irmaci"n de 3ue la otestad municial ara de8inir y adotar lanes di8erentes eindeendientes del *stado resenta el ries;o del desmem=ramiento del *stado a causa de la


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a8loraci"n de localismos y de la aroiaci"n del aarato administrativo or el 8uncionariomunicial, con el ries;o de 3ue la administraci"n local -justi8icada or rinciiosdemocrticos- se distancie de la comunidad *l lanteamiento del *stado unitario yso=erano 3ue esta=lece la Constituci"n, deja a salvo la imortancia 3ue ueda tener lamunicialidad en el desenvolvimiento del *stado democrtico y social, dada la idoneidad

ara el en;arce entre sociedad y *stado, esecialmente en el m=ito administrativo, asectoen 3ue mantiene su sentido la autonoma entendida como ;aranta institucional Consideran3ue esta es la conclusi"n 3ue se eGtrae a artir de la interretaci"n sistemtica de laConstituci"n< 5.-

Potestad de d"%e$$"!n: !le;a el accionante 3ue la autonoma de las #unicialidades esincomati=le con una relaci"n de direcci"n oltica, y en ese sentido, imu;na laconstitucionalidad de los artculos 2= y 271, y or coneGi"n los numerales 9, 99 y 10 dela (ey eneral de !dministraci"n '@=lica Considera la 'rocuradura 3ue la actividad deorientaci"n oltica tiene como o=jetivo ase;urar la unidad estatal y la eGistencia del roio*stado, ues con ello se vincula la actividad del ente menor a un determinado ro;ramaestatal !l i;ual 3ue la lani8icaci"n, la direcci"n es un instrumento ara ordenar la

actividad ;u=ernamental y administrativa, y or ello no comarte la tesis del accionante< C.-La $oo%d"na$"!n:%e;ar la osi=ilidad de coordinaci"n, es ne;ar el acceso a mecanismos3ue ermitan in8ormaci"n recroca, la homo;eneidad tcnica en determinados asectos yla acci"n conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de susresectivas cometencias (as normas 3ue esta=lecen mecanismos de coordinaci"n noueden considerarse er se como contrarias a la Constituci"n *sa inconstitucionalidad s"lose roducira si, a causa del roceso coordinador, el ente aut"nomo ierde su caacidad dedecidir, imidindosele valorar la oortunidad, el momento y la 8orma de su acci"n< D.-

En $uanto al $ont%ol:(a 'rocuradura no estima 3ue la norma constitucional rohi=a laeGistencia de un control administrativo so=re la entidad local *n esta acci"n se imu;nan

diversas disosiciones 3ue otor;an a la Contralora eneral de la /e@=lica la otestad decontrolar la actividad de la #unicialidad, tema so=re el 3ue ya la Sala se ronunci"mediante el voto 2964-96 !s, el control de le;alidad es rocedente, ero no as el controlde oortunidad o conveniencia I.-

LA ADMINISTRACIN DE LOS INTERESES LOCALES. Con8orme a lo eGuestoor el accionante, la de8inici"n de la cometencia municial es reserva de ley Corresondea la ley de8inir 3ue es Hinters localH y, or ende, cul es la cometencia de la#unicialidad< A.-

En $uanto a la %ese%8a de le4:*n virtud de la reserva de ley eGistente en materia dede8inici"n de cometencias, el m=ito de actuaci"n de cada ente u or;anismo @=lico es

esta=lecido or la ley dentro del marco constitucional *l trmino HlocalesH, emleado en laConstituci"n, es un conceto jurdico indeterminado, de all 3ue sea el le;islador elcometente ara recisarlo y lo hace or medio de la ley< 5.-

Las $o,peten$"as no son ex$lus"8as:*l C"di;o #unicial en su artculo 5 se ronunciaor una interretaci"n menos estricta so=re las cometencias, ermitiendo 3ue el *stado uotros entes uedan intervenir en el m=ito local, ues en el 8ondo, los intereses locales sontam=in intereses estatales *n cuanto al artculo 10 del mismo C"di;o, ste no limita laes8era de actuaci"n del Concejo, sino todo lo contrario, la eGtiende en el tanto esta=lece una


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8orma de control so=re la actuaci"n de entes no estatales y ersonas rivadas dentro de sucant"n %o comarte la 'rocuradura 3ue el trmino autonoma ten;a en la Constituci"n, elsi;ni8icado de searaci"n de acci"n reservada en 8orma eGclusiva a las #unicialidades,con eGclusi"n de toda incidencia de otros niveles de ;o=ierno y de ;esti"n de los intereses@=licos (a interretaci"n constitucional de=e tomar en cuenta una conceci"n articulada

de la autonoma como articiaci"n de diversas instancias territoriales de ;o=ierno en laordenaci"n y restaci"n de los servicios @=licos< C.-

P%o7le,as $on$%etos de $o,peten$"a:*l accionante imu;na determinadas disosicionesdel C"di;o #unicial, or considerar 3ue ermiten esa Hinvasi"nH de lo local or otrasentidades, o =ien, 3ue la ley eGcede su marco de acci"n *n el rimer caso, tenemos loatinente a los Comits de )eortes y en el se;undo, los artculos 21 y 1 del C"di;o#unicial *n cuanto a ste @ltimo, se imu;na or3ue se estima 3ue los Comits de)eortes se limitan a ejecutar los ro;ramas de la )irecci"n eneral de *ducaci"n Asica)eortes, lo cual a8ecta la cometencia local y la autonoma administrativa y oltica de las#unicialidades *stima la 'rocuradura 3ue si el comit cantonal de deortes y recreaci"nse constituye como ente local, se justi8ica el de=er de la #unicialidad de contri=uir con su

8inanciamiento, de 8orma 3ue no sea el *stado el 3ue de=a asumir la totalidad de los ;astosde un ente 3ue es local !dems, es claro 3ue de=e eGistir una cierta coordinaci"n entre el"r;ano encar;ado de diri;ir el deorte nacional y los entes encar;ados del deorte local Seimu;na adems el artculo 21 inciso d del mismo C"di;o, en cuanto esta=lece unadi8erenciaci"n entre municialidades en ra"n de sus in;resos, asecto 3ue tiene incidenciaen la distri=uci"n interna de cometencia entre el *jecutivo #unicial y el Concejo#unicial %o considera la 'rocuradura 3ue esto sea as, ues ms =ien la norma tiende alo;rar una ;esti"n administrativa ms ;il, ronta y e8iciente en relaci"n con los ;astos 3ue8inancieramente ueden considerarse 8ijos, o =ien, cuyo monto no justi8ica la intervenci"nde todo el cuero deli=erante -. POTESTAD RE=LAMENTARIA.SeFala el recurrente3ue diversas disosiciones le;ales atri=uyen a la Contralora eneral de la /e@=lica la

otestad de re;lamentar la ley, lo 3ue a8ecta la autonoma local (a materia roia dere;lamentaci"n de la ley escaa tanto a la cometencia de las municialidades como eGcedeel m=ito de la autonoma local, sea oltica, sea administrativa, or lo tanto no uedeeGistir violaci"n del artculo 140, incisos 6 y 1, or ser un ro=lema concomitante deviolaci"n del numeral 170 constitucional< A.-

Co,peten$"a del Pode% EBe$ut"8o:(a accionante imu;na el artculo 21 inciso d delC"di;o #unicial ale;ando 3ue 8aculta a la Contralora a re;lamentar determinadosmontos Se trata de casos de contrataci"n administrativa, materia en la 3ue ha eGistido unarevalente cometencia del "r;ano contralor *l unto es si en ra"n de esa cometenciarevalente de la Contralora uede atri=ursele la otestad de modi8icar los armetros encuesti"n *n este caso la cometencia de la Contralora se re8iere a la otestad de modi8icarlos armetros 3ue seFala el artculo, y al resecto seFala la 'rocuradura 3ue al atri=uir esaotestad a un "r;ano di8erente al 'oder *jecutivo, resulta violentado el numeral 140, incisos6 y 1 de la Constituci"n 'oltica< 5.-

La %e#la,enta$"!n en ,ate%"a /"nan$"e%a lo$al:Se imu;nan los artculos 9, se;undorra8o y 164 del C"di;o #unicial, el rimero osi=ilita al "r;ano contralor ara 3uede8ina los lmites mGimos ara la 8ijaci"n de tari8as del tri=uto %o resultainconstitucional el 3ue la Contralora d su criterio so=re la rocedencia de ciertas tari8as,


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siemre y cuando esto no sea vinculante ara la #unicialidad, ues sta es a=solutamenteaut"noma en la 8ijaci"n de las mismas, or lo 3ue el se;undo y tercer rra8o del artculo 9re8erido lesionan el artculo 170 de la Constitucional &;ual conclusi"n de=e sostenerse encuanto al artculo 164, ues eGcede el marco de su cometencia constitucional el 3ue se leatri=uya una otestad ara revisar y modi8icar el monto esta=lecido ara el manejo de las

cajas chicas or arte de las #unicialidades Sin em=ar;o, a i;ual conclusi"n no uedelle;arse con resecto a la osi=ilidad de 3ue la Contralora re;lamente el manejo de lascajas chicas or arte de las #unicialidades o de cual3uier otro ente @=lico, ues esteasecto s est amarado dentro de la otestad de vi;ilancia de la acienda '@=lica Conresecto al artculo 140 del C"di;o #unicial, ale;an 3ue lesiona la autonoma oltica delas #unicialidades, de=ido a 3ue se les eGcluye la osi=ilidad de 3ue revisen sus roiasconta=ilidades (a 'rocuradura considera 3ue el m=ito de la conta=ilidad es arte delcontrol 8inanciero y 3ue ste es atri=uido en 8orma @ltima a la Contralora eneral de la/e@=lica, or ello no uede considerarse 3ue resulte lesionada la autonoma oltica de losentes aut"nomos y las #unicialidades %o se trata de 3ue la Contralora dicte "rdenes oinstrucciones concretas a los "r;anos del sistema de control interno, ero s 3ue a travs de

las disosiciones 3ue dicte, oriente el ejercicio de ese control *sa interretaci"n de=e darsetam=in en cuanto al artculo 169 del C"di;o #unicial Sin em=ar;o, esa 8ijaci"n or el"r;ano contralor no uede ser resecto de una #unicialidad en esec8ico, sino 3ue de=eser ;eneral, ues en caso contrario, se eGcedera el marco del control 8inanciero, lesionandola autonoma administrativa de las municialidades, so=re estos asectos de control< C El%e#la,ento de 8e9&$ulos de las Mun"$"pal"dades:Se imu;na el artculo 6 de la (eyn@mero 591 del diecinueve de mayo de mil novecientos setenta y cinco, or cuanto 8acultaa la Contralora a romul;ar un re;lamento ara uso de los vehculos municiales, con elo=jeto de racionaliar su uso y la correcta utiliaci"n de 8ondos @=licos !l decir elnumeral 4K de esa misma (ey, Hsi lo considera convenienteH, el accionante lo hainterretado como el esta=lecimiento de un control de oortunidad, lo cual no uede

comartir este "r;ano, en ra"n del contenido ;eneral de la (ey de :rnsito, cuyasrescriciones son =astante taGativas, y del conceto mismo de aro=aci"n Sin em=ar;o,ese artculo 6 desconoce la otestad re;lamentaria aut"noma de las #unicialidades, lo 3uelesiona a=iertamente la autonoma oltica de esos entes locales, violentando as el artculo170 constitucional I-. CONTROL DE LA CONTRALORFA. A.-

Un $ont%ol de opo%tun"dad:Considera el accionante 3ue los artculos 7 rra8o cuarto,70, 71, 7, 79, 105, 166, y 14 del C"di;o #unicial ermiten a la Contralora ejercer uncontrol de oortunidad so=re las #unicialidades contrario a la autonoma oltica, or3ueermiten una coadministraci"n en el manejo de los 8ondos locales *n ;eneral, estosartculos ermiten a la Contralora eneral de la /e@=lica ejercer un control deoortunidad so=re actos municiales, lo 3ue violenta la autonoma municial !l eGceder el

camo roio del control 8inanciero, se violentan, adems, los artculos 16 y 14 de laCarta 'oltica< 5.-

Una sust"tu$"!n del pode% de de$"d"%:!8irma el accionante 3ue varias disosiciones delC"di;o #unicial lesionan la autonoma administrativa, or3ue 8acultan 3ue un "r;anoeGtraFo se so=reon;a a la administraci"n local, en un asecto interno, a la 3ue no dejaactuar *ntre ellas estn los artculos 74, 7, 107, 149 inciso e aarte 5, disosiciones 3ue, acriterio de la 'rocuradura, ermiten a la Contralora eneral sustituir a las municialidadesen la realiaci"n de actos 3ue son de entero resorte de los entes locales Sin em=ar;o no


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considera 3ue el aarte del artculo 149 inciso e lesione la autonoma municial, ues setrata de un re8rendo de contratos administrativos, 3ue entra dentro de la es8era deatri=uciones constitucionalmente ;arantiada a la Contralora eneral de la /e@=lica, orlo 3ue no eGiste inter8erencia de este "r;ano en el ejercicio de las cometencias localesII-. MODI


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coordinaci"n no contrara la autonoma administrativa del ente coordinado, salvo en lossuuestos en 3ue el ente aut"nomo ierde su caacidad de decidir, imidindosele valorar laoortunidad, el momento y la 8orma de su acci"n Auera de estos suuestos de=eronunciarse or la necesidad de una coordinaci"n como mecanismo ara evitardulicidades y contradicciones entre las actividades realiadas or distintos entes los

municiales y "r;anos IG-. LO LOCAL LOS CAMINOS PH5LICOS.Se imu;na elartculo 2 de la (ey %K 500 del 22 de a;osto de 1972 (ey eneral de Caminos '@=licos,al otor;ar en eGclusiva al #O':, la construcci"n y mejora de todos los caminos @=licos, lo3ue incluye los vecinales, 3ue son de inters local, violndose la cometencia municialCon8orme al artculo 1K de esa misma ley, tanto el #O':, resecto de los caminos de la redvial nacional, como las #unicialidades en lo 3ue se re8iere a la red cantonal, son titularesde una cometencia de administraci"n *sto or cuanto los caminos ertenecen al *stado,eGceto en lo 3ue se re8iere a las calles dentro de un cant"n 3ue son de dominio de laresectiva municialidad !s, con resecto al numeral 2K, en la medida en 3ue los caminosvecinales no son de dominio municial, se justi8ica 3ue su construcci"n y mejora est acar;o del #O': G-.


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incluy" en un 8olleto 3ue vendi" la &mrenta %acional (a u=licaci"n de la re8erida ley sehio en el !lcance %K16 a (a aceta %K 7 del 22 de a=ril de 1996, !lcance 3ue cumli"con lo esta=lecido en el )ecreto *jecutivo 1617- del 2 de diciem=re de 191 3ue dice3ue cuando as lo eGija la eGtensi"n de un teGto le;al, ste odr u=licarse en un 8olleto3ue se considerar un !lcance ara todos sus e8ectos, lo cual ha sido ya seFalado or la

misma jurisrudencia de la Sala Constitucional mediante el voto 12-95 GII.-CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. *n el escrito inicial de la acci"n, la#unicialidad imu;n" el artculo 6, :ransitorio &, del C"di;o #unicial, or ermitir lacreaci"n de mini-municialidades 8uera del conteGto del artculo 19 de la Constituci"n'osteriormente, dado 3ue la Sala declar" inconstitucional dicho :ransitorio, el accionanteseFala 3ue de=e tenerse or imu;nada Hcualquier ley posterior que intente revivir losconcejos municipales de distritoH *ste es el caso de la (ey 754 del 11 de diciem=re de1995, 3ue re8orm" el C"di;o #unicial en varios artculos como el 15, 190 y 191, 3ue lecontin@an atri=uyendo al concejo municial de distrito cometencias roias de la#unicialidad Si =ien no se le otor;a ersonera jurdica a esos concejos, se les cali8ica deHentes auxiliares de derecho pblicoH, lo 3ue unido a la caacidad contractual 3ue se le

atri=uye, ermitira resuoner la eGistencia de una ersonalidad jurdica de estos entescreados or acuerdo administrativo (a 'rocuradura es del criterio 3ue las normasseFaladas y 3ue dan vida a estos concejos municiales de distrito, son inconstitucionales

'.-

(uis Aernando >ar;as Benavides, en su condici"n de Contralor eneral de la /e@=lica,contest" la audiencia con8erida 8olios 159 a 190 e indic"E I-. La Cont%alo%&a =ene%al dela Rep67l"$a $o,o !%#ano de a$"enda P67l"$a 4 $o,o!%#ano Re$to% del S"ste,a de Cont%ol 4 a$"enda P67l"$a.)e suma imortancia resulta ser la 8iscaliaci"n de 8ondos @=licos en una !dministraci"n'@=lica ms comleja y cam=iante )icha 8iscaliaci"n no constituye un 8in en s misma,

ues su o=jetivo es ;arantiar el uso adecuado de los recursos @=licos como acci"n8undamental ara la roseridad econ"mica del as< as, el control interno esresonsa=ilidad de la administraci"n, y el control eGterno es otestad de las entidades8iscaliadoras sueriores (a emisi"n de normativa or arte del Lr;ano Contralor se havenido dando dentro de su m=ito de cometencia -resetando con ello la indeendencia yautonoma de los entes y "r;anos a los 3ue va diri;ido-, y con un marcado ro"sito decontri=uir al desarrollo de una e8iciente estructura de control interno en las entidades y"r;anos 3ue con8orman la acienda '@=lica II-. El $ont%ol de opo%tun"dad eBe%$"do po%la Cont%alo%&a =ene%al de la Rep67l"$a. (a Contralora no ejerce controles deoortunidad o conveniencia, tal y como las conoce el )erecho !dministrativo *l control3ue esta=lece el artculo 11 de su (ey Or;nica retende, no coadministrar ni modi8icar los

rocedimientos usados o rooner 8ormas ara llevar a ca=o la ;esti"n sustantiva de laentidad sujeta a 8iscaliaci"n sino, ms =ien, rooner a la entidad @=lica la introducci"nde las mejoras en su control interno, y dicha 8acultad es er8ectamente comati=le con eler8il constitucional ANLISIS DE LAS NORMAS IMPU=NADAS. Del C!d"#oMun"$"pal: A%t&$ulo )1 "n$"so d: *ste numeral no conlleva ejercicio de otestadre;lamentaria al;una, sino simlemente de actualiar los montos 3ue el C"di;o esta=leci" y3ue a la lu del desenvolvimiento econ"mico de nuestro as, re3uiere de un reajuste cadacierto tiemo a 8in de no crear des8ases entre realidad y la letra de la ley A%t&$ulo *


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p%%a/o $ua%to:*sta disosici"n no resulta ser inconstitucional, ues se trata solamente de3ue la Contralora veri8i3ue 3ue se den los resuuestos de ri;or, o sea, 3ue la donaci"nresulte de inters ara el cant"n y comro=ar 3ue se har en 8avor de una instituci"n estatalA%t&$ulo (: )ado 3ue la Contralora eneral tiene como mandato constitucional la8iscaliaci"n de los 8ondos @=licos, no uede asar inadvertida al "r;ano contralor la

situaci"n econ"mica del sujeto asivo 3ue resenta sus in;resos y ;astos revistos, lo cualresulta un armetro vlido ara el estudio y aro=aci"n corresondiente, mGime si se tratade ;astos 3ue no ocuan una osici"n rioritaria dentro de los mandatos le;almenteasi;nados a los ;o=iernos locales A%t&$ulo 1:*n este numeral se encuentra un rinciio;eneral de )erecho '@=lico, en el sentido de 3ue los =ienes del *stado no son susceti=lesde em=ar;o (a articiaci"n de la Contralora ara 3ue la cororaci"n municial uedaroceder a imoner una ;aranta real so=re sus =ienes es er8ectamente comati=le con eler8il constitucional 3ue osee este Lr;ano Contralor *l acto de ;ravar cual3uier =ienconstituye una de las 8acultades de mGimo alcance de todo administrador, sea ste @=licoo rivado, tan ;rave como la misma venta o traslado de dominio )e all 3ue resulteatendi=le 3ue eGistan restricciones y controles cuando se trata de la acienda '@=lica

A%t&$ulo 0:(a otestad sancionatoria de la Contralora se limita al camo de la acienda'@=lica, dejndose intactas las atri=uciones de la cororaci"n local ara discilinar las 8altasde sus 8uncionarios dentro del m=ito de su relaci"n de servicio, de modo 3ue s"lo enejercicio de sus cometencias de 8iscaliaci"n suerior odr la Contralora eneraldeterminar resonsa=ilidades de los emleados municiales 3ue hayan actuado Henperjuicio de la municipalidad y con motivo de la custodia o administracin de los fondos ybienes municipalesH (a constitucionalidad de dicha otestad 8ue con8irmada or la SalaConstitucional mediante en sentencias n@mero 001-95 y 0201-&-95 A%t&$ulo *: !@ncuando la norma esta=lece la 8acultad de la Contralora y del &A!# de 8ijar el salario del*jecutivo #unicial, la eGactitud y claridad del artculo en cuanto al rocedimiento a se;uirara de8inir el salario de ese uesto, no ermite ejercer otestades discrecionales ni

osi=ilita introducir criterios de oortunidad, ues es una otestad re;lada A%t&$ulo 2:(ala=or del "r;ano contralor en estos casos se limita a la veri8icaci"n del cumlimiento de losre3uisitos 3ue la ley eGi;e ara el caso concreto %o o=stante, la )irecci"n eneral deContrataci"n !dministrativa de este "r;ano contralor ha considerado 3ue se est ante unacometencia de mera le;alidad, 3ue se encontra=a asi;nada adems or el artculo 9 de la(ey de !dministraci"n Ainanciera de la /e@=lica y el artculo 206 del /e;lamento de laContrataci"n !dministrativa, hoy dero;ados A%t&$ulo 3: *sta cometencia no entraFalmite al;uno a la autonoma municial, ues, con8orme lo ermite el inciso 5 del artculo14 constitucional, constituye una otestad asi;nada or el le;islador en comletaconsonancia con las 8unciones 3ue son roias del "r;ano contralor, or la naturalea de los=ienes 3ue se retenden ne;ociar y en 8unci"n de valor del inmue=le 3ue se retende

enajenar *n cuanto al hecho de 3ue la restricci"n resulta irracional en ra"n del monto8ijado, este no es un ro=lema de constitucionalidad Se alica en este suuesto lao=servaci"n hecha de 3ue las veri8icaciones so=re el unto se limitan a la le;alidad de lossuuestos eGi;idos or la ley A%t&$ulo 2(:*ste numeral 8ue dero;ado or el artculo 111 dela (ey de Contrataci"n !dministrativa, %K7494 del 2 de mayo de 1995 A%t&$ulo 2':Coincide con el criterio del accionante resecto de la 8rase Hpodr modificarlasH, toda ve3ue la Sala Constitucional se ha ronunciado en diversas oortunidades en cuanto a la @nicaosi=ilidad del "r;ano de control de aro=ar o imro=ar los imuestos, tasas o


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contri=uciones, ero no de modi8icarlos A%t&$ulo 3(:Coincide con el accionante, dado 3uela Sala ya emiti" su criterio resecto de la otestad y cometencia imositiva municial,entre otros, en su >oto 7-9 A%t&$ulo 3* p%%a/o ):)e con8ormidad con la ley, laContralora no ha intervenido en la ela=oraci"n o veri8icaci"n de imuestos de atente, delos cuales, aarentemente, se encar;a en eGclusiva la municialidad resectiva, se;@n lo

disuesto en el artculo 99 del C"di;o #unicial A%t&$ulo 1(': (a materia de crdito@=lico es articularmente sensi=le, or lo 3ue la eGistencia de mecanismos de control, =ajola 8orma de aro=aciones o autoriaciones, es sumamente 8recuente en todo el Sector@=lico, no s"lo en la es8era municial *n la medida en 3ue tales actos son cumlidos orun "r;ano de ran;o constitucional, como la Contralora, no ve roce al;uno con la CartaAundamental A%t&$ulo 1(: *ste numeral no se ha alicado en la rctica, no s"lo enatenci"n a las osi=les in8racciones constitucionales 3ue aarejara el 3ue la Contraloramodi8i3ue o re8orme los actos del controlado, sino tam=in or raones rcticas Sinem=ar;o, consideran 3ue esta norma odra su=sistir en la medida en la 3ue la Saladison;a su correcta interretaci"n A%t&$ulo 1++:*sta cometencia tiene un carcter decontrol de le;alidad 3ue de=e ejercer esta Contralora al aro=ar la entidad 3ue se ha

esco;ido como ente recaudador, en res;uardo de las 8inanas municiales, 3ue a 8in decuentas 8orman arte de los 8ondos @=licos, cuya recaudaci"n y uso de=e 8iscaliar estaContralora eneral A%t&$ulo 1+0:Como ya se mencion", la actualiaci"n necesaria de loslmites 3ue se 8ijan or ley, es la la=or 3ue en concreto ha desemeFado la Contralora enatenci"n al mandato de este numeral cuestionado Si =ien es cierto la Contralora no tiene laotestad constitucional esec8ica de re;lamentar leyes, es necesario aclarar 3ue la (eyOr;nica resectiva le con8iere a la Contralora un ael rector en materia de control;u=ernamental de la acienda '@=lica, lo 3ue le ermite ser rector y emisor de normativatcnica en materia de control interno y resuuestos @=licos, 8unci"n 3ue no de=econ8undirse con la otestad re;lamentaria de las leyes, reservada al 'oder *jecutivoA%t&$ulo 1+3: (as atri=uciones 3ue el Lr;ano Contralor asi;ne a los Contadores y

!uditores #uniciales de 3ue ha=la este numeral, no oeran en ra"n de una relaci"n deservicio, sino como consecuencia de las 8unciones de am=os "r;anos como 8iscaliadores dela acienda '@=lica, y en virtud adems, de la tarea de miem=ro H/ector del Sistema deAiscaliaci"nH del rimero A%t&$ulo 10(:(a emisi"n de normas relativas a la conta=ilidadmunicial, no constituyen una intervenci"n injusti8icada or arte de la Contraloraeneral, ya 3ue esta otestad no sur;e de una relaci"n jerr3uica, sino de un control 3ue-or mandato constitucional- se ejerce so=re los 8ondos @=licos y como una la=orntimamente li;ada a la Contralora or su carcter de "r;ano rector del Ordenamiento deControl y Aiscaliaci"n A%t&$ulo 103 "n$"so e apa%tes ' 4 *: *l aarte 5 uede estimarse3ue es una 8acultad imroia de la Contralora de acuerdo con su naturalea de "r;ano de8iscaliaci"n suerior *n cuanto al aarte , ca=en las ar;umentaciones re8erentes a las

8acultades de aro=aci"n de los actos municiales Se trata de un control de le;alidad, 3ueno se ha convertido en un mecanismo 3ue trastorne la administraci"n de los asuntosmuniciales A%t&$ulo 120:*l control 3ue ejerce en estos casos la Contralora es dele;alidad y no de oortunidad, y en esa medida esa cometencia o=edece a la naturalea delos =ienes 3ue se retende donar y al acto en s de traslado de dominio donaci"n, siendoresonsa=ilidad de esta Contralora otor;ar su autoriaci"n en 8unci"n de 3ue los =ienes 3uese vayan a donar en 8avor de una determinada #unicialidad, sean usados or staeGclusivamente ara sus 8ines Le4 '*31;':(a Contralora no uede so=reonerse a la


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cometencia del 'oder *jecutivo en la re;lamentaci"n de las leyes (a normativa 3uecuenta con total valide es la 3ue, en su carcter de rector del ordenamiento de 8iscaliaci"ny control, emita a travs de manuales e instructivos 'ero esta normativa no es 8uente de)erecho, y, a nivel rctico las directrices emitidas or la Contralora en las materias de sucometencia, no constituye 8ormalmente re;lamentos, los 3ue de con8ormidad con el

ordenamiento jurdico costarricense sur;en del 'oder *jecutivo *n este sentido, laContralora se ha limitado a emitir esa HnormativaH or imerativo le;al en su carcter de"r;ano rector del ordenamiento de control y 8iscaliaci"n 'or todos los ar;umentoseGuestos, solicita 3ue se declare sin lu;ar la acci"n interuesta

*.-

Arancisco de 'aula utirre utirre, entonces #inistro de acienda, contesta a 8olios161 y si;uientes la audiencia concedida, mani8estando 3ue en cuanto a lo mani8estado or elaccionante so=re los artculos 2 a 5 de la (ey 4640?9, re8ormada or las leyes 5909?7 y02?77, la misma 8ue dero;ada or la (ey 7509 del 19 de junio de 1995 (ey de &muestosso=re Bienes &nmue=les %o o=stante, con esa nueva ley, se esta=lece en 8avor de las

municialidades ese imuesto, trasladando a su car;o la administraci"n del tri=uto en suresectivo territorio, as como la ela=oraci"n, la 8ijaci"n y la 8iscaliaci"n de los aval@osso=re los inmue=les, ara determinar el monto del imuesto alica=le< asimismo sern lasencar;adas de 8acturar, recaudar y administrar el imuesto corresondiente y el co=rojudicial Se concluye entonces, 3ue los ale;atos del accionante carecen de inters actual,toda ve 3ue, con la nueva normativa, las #unicialidades no s"lo tienen a su car;o laadministraci"n del imuesto territorial, sino 3ue tam=in se elimin" el orcentaje 3ue seotor;a=a en 8avor del 'oder *jecutivo, 3ue era una de las retensiones de la accionante

.-

#ara :eresa Sols Damora, en su condici"n de #inistra ai de 'lani8icaci"n %acional y'oltica *con"mica, ara la 8echa, contest" la audiencia a 8olio 166 y mani8est" lo

si;uienteE (a (ey de 'lani8icaci"n %acional %K5525 del 2 de mayo de 1974 y sus re8ormas,constituye un instrumento jurdico cuyo esritu es roiciar mediante el Sistema %acionalde 'lani8icaci"n, la coherencia de la ;esti"n administrativa del *stado comrendidasdentro de ste las #unicialidades en relaci"n con el desarrollo del as (a inclusi"n delas #unicialidades en el Sistema %acional de 'lani8icaci"n y la 8acultad de aro=aci"n 3ueseFalan los artculos 9 y 10 de la ley de marras, tienen 8undamento en el rinciio de unidadestatal, sea la unidad de acci"n del *stado ara el cumlimiento de un 8in com@n *n e8ecto,la autonoma no es so=erana, y dado 3ue toda or;aniaci"n territorial dotada de autonomaes arte del todo, en nin;@n caso el rinciio de autonoma uede oonerse al de unidad,sino 3ue es recisamente dentro de ste, donde se alcana su verdadero sentido !demsestas normas encuentran sustento en el rinciio de suremaca del inters ;eneral *s

necesario 3ue eGista un oder de coordinaci"n 3ue vele or la suremaca de este inters;eneral so=re el local, ra"n or la 3ue, las municialidades, ese a ser aut"nomas de=ensometerse al inters ;eneral (a lani8icaci"n, orientaci"n y control estatales de=en sersiemre constitucionalmente osi=les so=re toda atri=uci"n municial, tanto ara rote;er elinters @=lico nacional como el de la roia municialidad, dado su carctersimultneamente estatal *l 'oder *jecutivo, como unidad mGima de acci"n oltica del*stado, de=e oder ;uiar y coordinar la autonoma municial mediante lanes, y no de=e niuede desentenderse de los ro;ramas descentraliados, sino 3ue, or el contrario, de=e


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;arantiar la coherencia ;lo=al de esas acciones, ro;ramas y olticas 3ue se imulsen

2.-

*tel=erto Jimne 'iedra, entonces 'residente *jecutivo del &nstituto de Aomento y!sesora #unicial, contest" a 8olio 167, la audiencia con8erida, y seFal"E (a autonoma es

el ;rado de soltura o sujeci"n de los entes descentraliados 8rente a los "r;anos8undamentales Si la autonoma se da en relaciones concretas, esto imlica 3ue todalani8icaci"n vinculante y direcci"n, lesiona la autonoma oltica, al i;ual 3ue todacoordinaci"n y control, deendiendo de su nivel a8ectan la autonoma administrativa yoltica *n resumen, lesionan la autonoma municial, la coordinaci"n vinculante y elcontrol de oortunidad or imlicar una coadministraci"n En %ela$"!n $on el C!d"#oMun"$"pal Le4 N'00 4 sus %e/o%,as: A%t&$ulo ': *sta norma, no necesariamente,lesiona la autonoma municial, si se le interreta 3ue es de carcter o=li;atorio yvinculante la coordinaci"n con el o=ierno local, cual3uier servicio u o=ra 3ue lasinstituciones descentraliadas ejecuten en el cant"nA%t&$ulo 1(:*l *stado costarricenseest en la 8acultad de crear entes @=licos esecialiados, o =ien entes @=licos no estatales,

como 8orma inte;rante de la !dministraci"n '@=lica, y ello er se, no vulnera la autonomamunicial consa;rada en la Constituci"n A%t&$ulo )1 "n$"so d: !l esta=lecer unacate;oriaci"n de municialidades se viene a restrin;ir la caacidad de stas, adems 3uesujeta un asunto de administraci"n y oltica de resuuesto a la Contralora eneral de la/e@=lica, con lo cual se controla asectos de ndole de conveniencia y discreci"n,incomati=les con los entes 3ue ;oan de autonoma oltica A%t&$ulo *+ T%ans"to%"o I:.a la Sala declar" inconstitucionales los Concejos #uniciales de )istrito A%t&$ulo (:*lcontrol de la Contralora eneral de la /e@=lica, es de oortunidad, discrecionalidad, y orende, incomati=le con la autonoma municial, con la cual se sujeta a los o=iernos(ocales, roduciendo una coadministraci"n de los 8ondos e intereses localesA%t&$ulo 1:Con relaci"n a la articiaci"n de la Contralora en el m=ito municial en el hecho de

eGaminar, aro=ar o imro=ar los resuuestos, esto no de=e eGtenderse a dar de revio Hla

autorizacinH re8erida al atrimonio municialA%t&$ulo 0:*sta norma no tiene su ra"nde ser, ues or un lado, la (ey Or;nica de la Contralora eneral de la /e@=lica, otor;adicha otestad de control del atrimonio @=lico, ara toda la !dministraci"n '@=lica< sinem=ar;o, ello es un control a osteriori, 3ue no conlleva a imosi=ilidad de administrarA%t&$ulo *:*l &A!# no ha hecho uso de esta norma ara 8ijar los aumentos de los salariosde los ejecutivos municiales, tal roceder lo ha venido haciendo la Contralora, sin 3ue ellolesione los intereses y la autonoma municial *l monto de las dietas de los concejales, ascomo el salario de los ejecutivos municiales, de=e ser resorte de cada uno de losresectivos concejos, en atenci"n a sus in;resos y una 8iscaliaci"n osterior, o en elmomento de aro=ar el resuuesto or la Contralora A%t&$ulo 2: *ste numerale8ectivamente lesiona el artculo 170 de la Constituci"n, al seFalar Hprevia anuencia de laContralora General de la epblicaH, or ser un control ms de oortunidad en laadministraci"n &;ualmente lesiona la autonoma municial el re8rendo de los contratosmuniciales, or cuanto la cometencia del "r;ano contralor viene del artculo 15 de laConstituci"n 'oltica, y se circunscri=e al *stado ersona y no a la !dministraci"n '@=licaA%t&$ulo 3:)e acuerdo a los raonamientos anteriores, no de=e nin;@n "r;ano inter8eriren la arte administrativa y oltica de los ;o=iernos locales A%t&$ulo 2(:*sta norma, 8uedero;ada or la (ey de Contrataci"n !dministrativa %K7494 del 2 de mayo de 1995A%t&$ulo 2':*n cuanto a las tasas municiales, no es osi=le 3ue la instituci"n 3ue las


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arue=e ten;a la osi=ilidad de modi8icarlas al resolver su aro=aci"n A%t&$ulo 3(: *svlido lo eGresado ara el artculo anterior, en cuanto se analia la otestad tri=utaria de lascororaciones municiales, rincialmente en lo relacionado con las contri=uciones localesA%t&$ulo 3* p%%a/o se#undo:(a !sam=lea (e;islativa uede aro=ar o imro=ar losimuestos municiales de con8ormidad con el artculo 121 inciso 16 de la Constituci"n, de

manera 3ue, no uede el "r;ano contralor, desarrollar una ley sin 3ue entre en violaci"n alas cometencias tanto de la !sam=lea (e;islativa como del oder *jecutivo A%t&$ulo 1(:Si =ien, areciera 3ue la norma lo 3ue retende es ;arantiar el a;o de las o=li;acionescontradas, la Contralora uede aro=ar o no el resuuesto, si es 3ue no se incluyen en elroyecto las artidas ara honrar la deuda< emero ello, no osi=ilita al "r;ano contralor a3ue de o8icio ha;a las inclusiones, ues este roceder menosca=a la autonoma municialA%t&$ulo 1+0: *l 8ijar montos a un ;o=ierno local, es condicionarlo a 3ue su actuar no seae8iciente ni e8ica (a Contralora en cumlimiento de sus 8acultades, no uede emitirdisosiciones jurdicas 3ue ven;an a inter8erir en la administraci"n, sino 3ue solamenteuede emitir olticas y directrices ;enerales, con el 8in de 3ue las municialidades seor;anicen en 8orma aut"noma y de acuerdo a sus intereses A%t&$ulo 1+3:*ste artculo

lesiona la autonoma municial al amliar e imoner a los contadores y auditores de los;o=iernos locales atri=uciones dadas or la Contralora eneral, ues ellos de=en ejercersus 8unciones con indeendencia 8uncional y de criterio resecto del atrono, as comoor;aniar su o8icina con8orme lo esta=lecen el manual ara el ejercicio de la auditorainterna A%t&$ulo 10(:Si =ien es cierto, la Contralora eneral est en la osi=ilidad deemitir lineamientos ;enerales ara ejercer su 8iscaliaci"n, esto no de=e ir en detrimento de3ue las municialidades re;ulen su roia conta=ilidad A%t&$ulo 103 "n$"so e apa%tes ' 4*:*sta 8acultad 3ue se le otor;a a la Contralora, es darle la osi=ilidad de sustituir a laadministraci"n en la=ores roias y de su entera resonsa=ilidad, con lo 3ue se lesiona laautonoma municial &;ualmente, el hecho de sueditar los contratos de =ecas al re8rendodel contralor ara su e8icacia, sujeta el =uen 8uncionamiento y sana administraci"n de los

intereses locales A%t&$ulo 120: *l hecho de 3ue la donaci"n 3ue se realice a las#unicialidades de=a ser autoriada or la Contralora, es un re8lejo de la lesi"n a laautonoma municialA%t&$ulo 12*:*s vlido lo eGresado or el recurrente en cuanto a3ue se eGi;e a los o=iernos locales or imosici"n le;al una asi;naci"n esec8ica en8avor de los Comits Cantonales de )eorte y /ecreaci"n

3.-

(eonel Aonseca Cu=illo, en ese entonces 'residente de la Junta )irectiva del Servicio%acional de *lectricidad, rindi" el in8orme, limitndose a la imu;naci"n del artculo 19 dela (ey %o 90 re8ormas al C"di;o #unicial, norma 3ue le otor;" al &nstituto deAomento y !sesora #unicial la realiaci"n de estudios de tasas y tari8as de los acueductosmuniciales, en consulta con el &nstituto Costarricense de !cueductos y !lcantarillados, conla aro=aci"n osterior o rechao del Servicio %acional de *lectricidad. 'resenta una reseFahist"rica de la re;ulaci"n de !cueductos y !lcantarillados con un anlisis de las leyesemitidas y sus re8ormas y lue;o el rocedimiento tari8ario ara #unicialidades y unareseFa de los criterios emitidos so=re esta materia or la 'rocuradura eneral de la/e@=lica, seFalando, adems, 3ue el Servicio no conta=a con una ley 3ue le 8acultara araejercer una re;ulaci"n tari8aria comleta, lo 3ue variar cuando entre en vi;encia la (eyconstitutiva de la !utoridad /e;uladora de los Servicios '@=licos, 3ue le ermitir 8ijar


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recios y tari8as

1(.-

>ctor *velio Castro /etana, entonces 'residente *jecutivo del &nstituto %acional de>ivienda y $r=anismo, en su in8orme, so=re la imu;naci"n de los artculos de la (ey de

'lani8icaci"n $r=ana se re8iere al :ransitorio && de esa (ey, ara a8irmar 3ue junto con lasnormas de la (ey Or;nica de ese &nstituto, se le otor;an cometencias or sulencia, esdecir, ara sustituir a los ;o=iernos locales 3ue no hayan dictado lanes re;uladores y orello no eGiste violaci"n de la autonoma municial, lo 3ue la Sala ya ha reconocido ensentencia 502-95

11.-

!na a=riela /oss onle, ara entonces 'residente *jecutiva del &nstituto Costarricensede !cueductos y !lcantarillados, contest" la audiencia con8erida, e indic"E Mue se limitar ahacer re8erencia a los asectos imu;nados en los 3ue el &nstituto tiene al;@n tio dearticiaci"n, 3ue son articularmente el artculo 5 y el 5 del C"di;o #unicial y el!rtculo 19 de la (ey 90-6 SeFala 3ue es claro 3ue las #unicialidades ten;an lenaautonoma, y es loa=le 3ue se trate de rescatar dicha rerro;ativa al mGimo, sin em=ar;o,no se uede lle;ar al eGtremo de reclamarla sacri8icando asectos 8undamentales como larestaci"n e8iciente de determinados servicios 3ue s"lo un "r;ano esecialiado en lamateria odra ejecutar en 8orma id"nea, ues como =ien se sa=e, muchos o=iernos(ocales no estn en caacidad de asumir y =rindar en 8orma adecuada determinadosservicios *n este asecto no est no s"lo en jue;o la determinaci"n de los alcances de laautonoma municial, sino 3ue se one en jue;o salud @=lica, y siendo 8undamental larestaci"n del servicio 3ue o8rece el !.!, la cometencia del &nstituto rima so=re lacometencia ;enrica 3ue tienen las #unicialidades Otro unto o=jetado en la acci"n eslo relativo a las tari8as, ale;ando 3ue el artculo 5 del C"di;o #unicial y el artculo 19 dela (ey 90 rescri=e 3ue las tasas locales or servicio de a;ua son acordadas or las

#unicialidades Hrevio estudioH del &A!#, Hen consultaH con !.!, y Haro=adasH or elS%* Consideran 3ue este rocedimiento ara 8ijar las tasas locales or servicio de a;ua noviola la autonoma municial, toda ve, 3ue las #unicialidades tienen articiaci"n en la8ijaci"n de dicha tari8a y de 3ue eGiste revalencia del inters nacional so=re el local, or lo3ue de=e eGistir un mecanismo ara ejercer un e8ectivo control de las tasas or los servicios@=licos 3ue se =rindan, 3ue ermitan una rotecci"n adecuada a los usuarios evitandodistorsiones, desi;ualdades en las car;as y violaciones a los rinciios resuuestarios Si=ien en esta acci"n se hace alusi"n a asectos meramente 8ormales, se est reclamando eneste caso una autonoma 3ue los o=iernos (ocales no estn en caacidad de a8rontar, ya3ue la realidad ha demostrado 3ue las #unicialidades no han dado una resuesta adecuadaa los ro=lemas locales Solicitan 3ue se declare sin lu;ar la acci"n interuesta

1).-

(os edictos a 3ue se re8iere el rra8o se;undo del artculo 1 de la (ey de la Jurisdicci"nConstitucional 8ueron u=licados en los n@meros 171, 172 y 176 del Boletn Judicial de losdas 9, 10 y 11 de setiem=re de mil novecientos noventa y seis

1+.-

(a audiencia oral revista en los artculos 10 y 5 de la (ey de la Jurisdicci"n


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Constitucional se cele=r" a las nueve horas 3uince minutos del tres de julio de milnovecientos noventa y siete ra"n a 8olio 211, con la resencia de los si;uientesma;istrados roietariosE /odol8o 'ia *scalante, 3uien residi", (uis Aernando SolanoCarrera, *duardo Sancho onle, Carlos !r;uedas /amre, !na >ir;inia Calada#iranda, y los ma;istrados sulentes !lejandro /odr;ue >e;a y )anilo *liondo Cerdas

!dems cont" con la resencia de la (icenciada Carmen #ara !rias y el )octor #auro#urillo !rias en su condici"n de aoderados de la accionante< los )octores /omn SolsDelaya y #a;da &ns /ojas en reresentaci"n de la 'rocuradura eneral de la /e@=lica< el(icenciado /onald idal;o Cuadra or la Contralora eneral de la /e@=lica< el #inistrode 'lani8icaci"n y 'oltica *con"mica, (icenciado (eonardo arnier acomaFado de los(icenciados !na Cecilia # Cantero y (uis /omn ernnde< y or la !utoridad/e;uladora de los Servicios '@=licos, el (icenciado !lner 'alacios arca, y la (icenciadaSilvia 'oveda )onato or el &nstituto Costarricense de !cueductos y !lcantarillados

10.-

#ediante escrito del tres de julio de mil novecientos noventa y siete visi=le a 8olios 212 a

21, el aoderado esecial judicial del accionante solicita 3ue se declareninconstitucionales los artculos 4 inciso 8, 5, inciso a, 14 a 25, 27, 2, 29, 6 y si;uientesde la (ey de la !utoridad /e;uladora de los Servicios '@=licos, n@mero 7596, en tantodisone 3ue ara la aro=aci"n de las tari8as de a;ua ota=le, las mismas de=en serHestudiadasH or el &nstituto de Aomento y !sesora #unicial< 8aculta a esa instituci"n arare;ular los servicios @=licos, dictar resoluciones vinculantes en soluci"n de con8lictos conusuarios, y ms 3ue aro=ar, 8ija las tari8as, e inclusive uede 8ijar multar a lasmunicialidades, disosiciones 3ue considera violatorias de los artculos 19 y 170 de laConstituci"n 'oltica

1'.-

(a !utoridad /e;uladora de los Servicios '@=licos, aort" al eGediente un es3uema de la

eGosici"n 3ue hio en la audiencia oral del tres de julio y lo roio ha hecho la'rocuradura eneral de la /e@=lica a solicitud de la Sala, documentos 3ue se encuentranen los 8olios 224 y si;uientes

1*.-

*n los rocedimientos se han o=servado las rescriciones de ley

/edacta el #a;istrado San$9o =onle< y,

Cons"de%ando:

I.-

DEL O5JETO DE LA ACCIN. Se ale;a la inconstitucionalidad de las normas enlistadasen el resultando rimero, or cuanto se considera 3ue lesionan los rinciios 8undamentalesdel r;imen municial, 3ue ataFen a la cometencia y a la autonoma, derivados en losartculos 19 y 170 de la Constituci"n 'oltica &ndeendientemente de los rinciios;enerales 3ue ya esta Sala ha eGaminado en varias ocasiones, so=re el conceto y lanaturalea de los llamados entes aut"nomos, es imortante relantear el tema y de8inir demanera clara y recisa la autonoma municial y con =ase en ese conceto, esta=lecer elarmetro 3ue de=e utiliarse a la hora de determinar cules son las atri=uciones de lasmunicialidades y si eGiste o no osi=ilidad de control or arte de las otras entidades


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@=licas< es decir, si las normas imu;nadas son o no comati=les con esos rinciios decometencia y autonoma municiales

II.-

DE LA I=ENCIA DE LA NORMATIA IMPU=NADA.'revio a analiar la normativa

cuestionada en esta acci"n, de=e hacerse la advertencia de 3ue mediante ley n@mero 7794,de veintisiete de a=ril de mil novecientos noventa y ocho, la !sam=lea (e;islativaromul;" una re8orma ;eneral del C"di;o #unicial, con lo 3ue dero;" la ley n@mero4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta -C"di;o #unicial anterior-, se;@ndisosici"n eGresa del artculo 16, cuyas normas, en su mayora, son o=jeto deimu;naci"n en esta acci"n< sin em=ar;o, en virtud de los e8ectos jurdicos 3ue rodujerondurante su vi;encia y 3ue odran se;uirse dando, se analian esas disosiciones enconcordancia con la nueva le;islaci"n !simismo, varias de las otras disosiciones 3ue secuestionan tam=in han sido re8ormadas y dero;adas, como el :ransitorio >&&& del C"di;ode %ormas y 'rocedimientos :ri=utarios, en virtud de la (ey de la !utoridad /e;uladora delos Servicios '@=licos< las leyes re8erentes a la distri=uci"n del imuesto territorial n@mero

4640, 5446, 5909 y 02 3ue 8ueron dero;adas or la (ey del &muesto de Bienes&nmue=les, n@mero 7509< el artculo 212 de la (ey de :rnsito or >as '@=licas :errestres,n@mero 7661, 3ue 8ue re8ormado arcialmente or (ey 7717, 3ue es (ey /e;uladora de los*stacionamientos '@=licos< la (ey de 'lani8icaci"n %acional 3ue ha tenido varias re8ormas,como el artculo 10, 3ue lo 8ue or la (ey 7010< y la (ey 5991, 3ue 8ue dero;adaarcialmente or la (ey de :rnsito or >as '@=licas :errestres, todo lo cual se analiaren su oortunidad

III.-

CONCEPTOS =ENERALES SO5RE EL RK=IMEN MUNICIPAL. *n Costa /ica elr;imen municial es una modalidad de la descentraliaci"n territorial, se;@n se desrendedel rra8o rimero del artculo 1 constitucional Se de8ine, rincialmente, en los

artculos 19 y 170 de la Constituci"n 'oltica 3ue seFalan, en lo 3ue interesa, 3ue laHadministracin de los intereses y servicios locales estar a cargo del Gobierno !unicipalformado por un cuerpo deliberante de eleccin popular y de un funcionario ejecutivo quedesigna la ley" hoy da !lcalde #unicial< es un "sistema corporativo que goza deautonoma y de recursos econmicos propios cometencia resuuestariaH )e estaenunciaci"n de los rinciales ras;os jurdicos de la instituci"n municial, resultaa=solutamente claro 3ue se derivan ciertos elementos, a sa=erE la eGistencia de unajurisdicci"n territorial ara atender los intereses y servicios del nivel local< la constituci"nde una o=laci"n 8incada en laos de vecindad, de manera 3ue todo ha=itante del Cant"n esmuncie< el ;o=ierno 8ormado or dos "r;anos di8erenciados Concejo y !lcalde con8unciones y relaciones entre ellos de8inidas< la naturalea cororativa de la instituci"nanta *na$ la que deber actuar velando yprotegiendo los derechos fundamentales de los ciudadanos de esa localidad$ peroen todo caso con apego absoluto al principio de legalidad constitucional"(

10-

*n sentencia n@mero130-3*de las 3uince horas nueve minutos del treinta de a=ril de milnovecientos noventa y seis, se hace menci"n a la otestad re;lamentaria de los ;o=iernosmuniciales, esec8icamente ara dictar re;lamentos de or;aniaci"n y de servicio, en lossi;uientes trminosE


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&9ebe hacerse notar tambi%n que el accionante incurre en un error al se+alar quepara que una disposicin de carcter normativo de las municipalidades tengaasidero legal$ debe ser aprobada por la Contralora General de la epblica)olvida con ello el principio de la autonoma municipal establecido en la propiaConstitucin 'oltica$ en el artculo /,; y la funcin encomendada a estas

corporaciones$ cual es la 5administraci"n de los intereses y servicios locales encada cant"nB$ de conformidad con lo se+alado en el artculo /34 de la Cartaundamental( *dems$ en el Cdigo !unicipal$ tampoco se establece comorequisito para dictar reglamentos de servicios de una !unicipalidad la aprobacinde la Contralora General de la epblica$ y en el artculo , del Cdigo !unicipalse reitera el principio de la autonoma de que gozan las municipalidades) principiodel que se deriva su potestad de dictar reglamentos autnomos de organizacin y deservicios$ entre los que lgicamente se encuentra la administracin del !ercadoCentral de >an 6os%"(

11-

*n sentencia n@mero *0*3-3 de las diecisis horas veinte minutos del ocho de octu=re demil novecientos noventa y siete, se de8ini" el roceso ara la determinaci"n del m=ito decometencia de las municialidades en ra"n de la materia a lo local, se;@n se anot" en elConsiderando >& de esta sentencia

IG.-

METODOLO=FA A SE=UIR PARA EL ANLISIS DE LA NORMATIAIMPU=NADA. ! artir de los concetos doctrinales eGuestos, del anlisis de la voluntaddel constituyente 3ue se reroduce en el Considerando > anterior y de la jurisrudenciacitada, la Sala estima 3ue el conceto de la autonoma municial de=e ser contrastadocontra este marco de re8erencia, de manera 3ue a l se de=en en8rentar las normasimu;nadas, a los e8ectos de de8inir si son o no con8ormes con el sistema municial de la

Constituci"n 'oltica :am=in se re3uiere de8inir con nitide la 8orma jurdica dearticulaci"n de los ;o=iernos locales con el 'oder *jecutivo, las institucionesdescentraliadas y el resto de los entes @=licos< se de=e eGaminar en cada una de lasnormas imu;nadas, su con8ormidad con este marco ;enrico de lo 3ue es materia localara evaluar sus alcances, raona=ilidad y roorcionalidad, de8inir si ueden coeGistirjunto con el conceto constitucional de lo municial y esta=lecer as, lo 3ue es comati=le ylo 3ue es violatorio de la autonoma municial, todo lo cual se har en los si;uientesconsiderandos ! e8ecto de sistematiar el anlisis de la normativa 3ue se cuestiona en estaacci"n, la misma se a;rua en seis ;randes ;ruos en ra"n de la unidad temtica *n elrimero, las disosiciones en las 3ue se esta=lece el criterio de la coordinaci"n con otrasdeendencias, sean estatales o rivadas< en el se;undo ;ruo, se analia el control de

le;alidad ejercido or la Contralora eneral de la /e@=lica so=re las municialidades,tanto en lo 3ue se re8iere a la ela=oraci"n y ejecuci"n de su resuuesto municial, como lasnormas re8erentes a la contrataci"n administrativa y a la intervenci"n 3ue tiene el "r;anocontralor en esta materia< en el tercero, la or;aniaci"n territorial en relaci"n con loscometidos locales< cuarto, la otestad imositiva de los ;o=iernos locales en relaci"n con la8ijaci"n de los tri=utos y la administraci"n de esos 8ondos< en el 3uinto, el r;imendiscilinario interno de las municialidades< y en el @ltimo, la otestad re;lamentaria 3ue


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varias disosiciones han otor;ado a la Contralora eneral de la /e@=lica

A. DE LAS RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMSINSTITUCIONES ESTATALES LA SOCIEDAD.

G.-

DE LA O5LI=ACIN DE COORDINACIN CON LAS INSTITUCIONESESTATALES.>arias de las disosiciones 3ue se cuestionan en esta inconstitucionalidad-artculos 5, 10 y 1 del C"di;o #unicial, 2 de la (ey de :rnsito or >as '@=licas:errestres, 2 de la (ey eneral de Caminos '@=licos, 9 y 10 de la (ey de 'lani8icaci"n%acional, 2 y 27 de la (ey eneral de la !dministraci"n '@=lica y 4, 10, 1, 17 y 1 de la(ey de 'lani8icaci"n $r=ana-, se re8ieren a la o=li;aci"n de coordinaci"n 3ue de=e eGistirentre los ;o=iernos locales, las instituciones descentraliadas y el 'oder *jecutivo, arallevar a ca=o las 8unciones 3ue le han sido encomendadas, lo 3ue de=e ser analiado a artirde la naturalea misma de la autonoma municial *s en virtud de lo disuesto en elartculo 170 constitucional, 3ue las municialidades entes cororativos locales ;oan deautonoma 8uncional, administrativa y 8inanciera en la administraci"n de los intereses y

servicios locales artculo 19 de la Constituci"n 'oltica, lo 3ue ha sido reconocido en lajurisrudencia constitucional en 8orma reiterada en este sentido, entre otras ver sentenciasn@mero 01119-90, 02964-96, 00140-94, 06494-94, 0000-94, 06960-95, 02261-9, y049-97 . como se ha seFalado en esa jurisrudencia y en los concetos contenidos enlos anteriores considerandos, la es8era de cometencia y de8inici"n de atri=uciones 3uetienen encomendadas las municialidades se determinan en la roia Carta Aundamental, entanto se re8ieren estrictamente a lo Hlo$alH )e=e entenderse el mandato constitucional comouna reserva de cometencia material en 8avor de los ;o=iernos locales y de su re;lamentoara de8inir Hlo lo$alH, m=ito 3ue s"lo uede ser reducido or ley -or tratarse de materiaconstitucional y de un verdadero derecho a 8avor de estas instituciones-, de manera tal 3ueconduca al mantenimiento de la inte;ridad de los servicios e intereses locales, en los

trminos seFalados or este :ri=unal en sentencia n@mero 049-97, sura citada %ouede, entonces, crearse un con8licto or anta;onismo o rota;onismo entre la materia 3ueinte;ra el 8in ;eneral de Hlos intereses y servicios localesH de los intereses y servicios@=licos HnacionalesH o HestatalesH, intrnsecamente distintos unos de otros, ero 3ue enrealidad estn llamados a coeGistir< y ello es as, or3ue am=os tios de inters ueden estar,eventualmente, entremeclados y ms =ien, es 8recuente 3ue, deendiendo de la caacidadecon"mica y or;aniativa de los ;o=iernos locales, sus limitaciones roias conducan aamliar el crculo de los 3ue aarecen como nacionales o estatales, lo 3ue hace ver 3ue ladistinci"n no de=e ser inmuta=le, sino ;radual o varia=le< ero en todo caso, como lo haeGresado la jurisrudencia antes citada, corresonder en @ltima instancia al jue decidir silos criterios de distinci"n se con8orman o no con el dimensionamiento constitucional

)e8inida la cometencia material de la municialidad en una circunscrici"n territorialdeterminada, 3ueda claro 3ue ha=r cometidos 3ue or su naturalea son eGclusivamentemuniciales, a la ar de otros 3ue ueden ser reutados nacionales o estatales< or ello esesencial de8inir la 8orma de cooarticiaci"n de atri=uciones 3ue resulta inevita=le, uesto3ue la caacidad @=lica de las municialidades es local, y la del *stado y los dems entes,nacional< de donde resulta 3ue el territorio municial es simultneamente estatal einstitucional, en la medida en 3ue lo eGijan las circunstancias *s decir, las municialidadesueden comartir sus cometencias con la !dministraci"n '@=lica en ;eneral, relaci"n 3ue


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de=e desenvolverse en los trminos como est de8inida en la ley artculo 5 del C"di;o#unicial anterior, artculo 7 del nuevo C"di;o, 3ue esta=lece la o=li;aci"n deH$oo%d"na$"!nH entre la municialidades y las instituciones @=licas 3ue concurran en eldesemeFo de sus cometencias, ara evitar dulicaciones de es8ueros y contradicciones,so=re todo, or3ue s"lo la coordinaci"n voluntaria es comati=le con la autonoma

municial or ser su eGresi"n *n otros trminos, la ,un"$"pal"dad est lla,ada a ent%a%en %ela$"ones de $oope%a$"!n $on ot%os entes p67l"$os 4 8"$e8e%sa , dado el carcterconcurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto *nla doctrina, la coordinaci"n es de8inida a artir de la eGistencia de varios centrosindeendientes de acci"n, cada uno con cometidos y oderes de decisi"n roios, yeventualmente discreantes< ese a ello, de=e eGistir una comunidad de 8ines or materia,ero or concurrencia, en cuanto sea com@n el o=jeto recetor de los resultados 8inales de laactividad y de los actos de cada uno )e manera 3ue la $oo%d"na$"!n es la o%dena$"!n delas %ela$"ones ent%e estas d"8e%sas a$t"8"dades "ndepend"entes ue se 9a$e $a%#o de esa$on$u%%en$"a en un ,"s,o o7Beto o ent"dad pa%a 9a$e%la 6t"l a un plan p67l"$o #lo7als"n sup%","% la "ndependen$"a %e$&p%o$a de los suBetos a#entes . Como no hay una

relaci"n de jerar3ua de las instituciones descentraliadas, ni del *stado mismo en relaci"ncon las municialidades, no es osi=le la imosici"n a stas de determinadas conductas, conlo cual sur;e el imrescindi=le H$on$"e%toH interinstitucional, en sentido estricto, en cuantolos centros aut"nomos e indeendientes de acci"n se onen de acuerdo so=re ese es3uemareventivo y ;lo=al, en el 3ue cada uno cumle un ael con vista en una misi"n con8iada alos otros !s, las %ela$"ones de las ,un"$"pal"dades $on los ot%os entes p67l"$os s!lopueden lle8a%se a $a7o en un plano de "#ualdad ue den $o,o %esultado /o%,aspa$tadas de $oo%d"na$"!n $on ex$lus"!n de $ualu"e% /o%,a ",pe%at"8a en det%",entode su autono,&a ue pe%,"ta suBeta% a los entes $o%po%at"8os a un esue,a de$oo%d"na$"!n s"n su 8oluntad o $ont%a ella pe%o ue s& ad,"te la ne$esa%"asu7o%d"na$"!n de estos entes al Estado 4 en "nte%s de ste a t%a8s de la tutela

ad,"n"st%at"8a del Estado 4 espe$&/"$a,ente en la /un$"!n de $ont%ol la le#al"dadue a ste $o,pete $on potestades de 8"#"lan$"a #ene%al so7%e todo el se$to%

(a relaci"n de cooeraci"n de8inida ha sido comrendida or la Sala Constitucional, 3ue en8orma reiterada ha seFalado 3ue ara 3ue uedan llevarse a ca=o los royectos de lasdistintas instituciones @=licas, de=e hacerse con reseto del ordenamiento jurdicoE enrimer lu;ar, las normas de ran;o constitucional, y desus, las de ran;o le;al yre;lamentarias, de manera tal 3ue, ara 3ue el 'oder *jecutivo o los otros entes @=licoslleven a ca=o royectos de su iniciativa en una determinada localidad, de=en contar con losresectivos ermisos y licencias municiales, si es del caso, como lo indic" en sentencia deamaro n@mero 02261-9, transcrita, en lo 3ue interesa, en el Considerando >&&& de estasentencia

*sta o=li;aci"n de coordinaci"n entre las instituciones del *stado y las municialidades estimlcita en la roia Constituci"n 'oltica< as or ejemlo, en lo 3ue se re8iere a laotestad tri=utaria municial, en tanto 3ue, la iniciativa de=e ser de los roios Concejos,tanto ara su aro=aci"n or arte de la !sam=lea (e;islativa, como ara la eGenci"n de lostri=utos, a@n tratndose de la oltica econ"mica del *stado, como se indic" en sentencian@mero 2611-95, sura citada< con lo cual, se est d"$"endo ue de7e ex"st"% una de7"da 4o7l"#ada $oo%d"na$"!n ent%e el Estado 4 los entes $o%po%at"8os lo$ales $u,pl"ndoseas& lo o%denado po% esta d"spos"$"!n s"n ue ello ",pl"ue una "n8as"!n a la autono,&a


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,un"$"pal.&;ualmente, estima la Sala 3ue en materia de lani8icaci"n ur=ana se de=e daresa misma relaci"n de coordinaci"n, a@n cuando se ha de8inido -or disosici"nconstitucional- 3ue la lani8icaci"n ur=ana es cometencia de los ;o=iernos locales, lamisma de=era ordenarse de con8ormidad con las directrices y lineamientos ;enerales del'lan %acional de $r=anismo ela=orado or el 'oder *jecutivo a rouesta de la )irecci"n

de $r=anismo del &%>$ y el #inisterio de 'lani8icaci"n %acional y 'oltica *con"mica einte;rado en el 'lan %acional de )esarrollo a 3ue alude la (ey de 'lani8icaci"n %acional,en el entendido de 3ue ese 'lan de=e ser aro=ado or una ley ordinaria Con este marco dere8erencia, es 3ue analian las normas cuestionadas

GI.-

DEL ARTFCULO ' DEL CDI=O MUNICIPAL. Se seFala en la acci"n 3ue con elartculo 5 del C"di;o #unicial las cometencias municiales se ven mermadas, si seentiende 3ue las atri=uciones le;ales a 3ue alude el artculo son ilimitadas, en tanto oneor encima de las cometencias municiales, las de los otros entes descentraliados, con elsi;uiente teGtoE

":a competencia municipal$ definida en el artculo anterior$ no afecta lasatribuciones conferidas a otras entidades de la *dministracin 'blica( -oobstante, estas entidades informarn al !oncejo y coordinarn con ste, con la

debida antelaci%n, las obras y proyectos que pretendan realiar en el cant%n

respectivo."

)e con8ormidad con lo seFalado en el Considerando anterior, resecto de la coordinaci"n3ue de=e eGistir entre las municialidades y dems instituciones @=licas, el artculo 5 delanterior C"di;o #unicial resulta constitucional, de=iendo declararse sin lu;ar la acci"nresecto de esta imu;naci"n< y consecuentemente, el artculo del C"di;o #unicialvi;ente, en cuanto disone

":a municipalidad y los dems rganos y entes de la *dministracin 'blicadebern coordinar sus acciones( 'ara tal efecto debern comunicar$ con la debidaanticipacin$ las obras que proyecten ejecutar")

el 3ue tamoco es inconstitucional

GII.-

DEL ARTFCULO 1( DEL CDI=O MUNICIPAL. *l artculo 10 del mismo cuerole;al es cuestionado en cuanto ermite 3ue cual3uier entidad estatal o rivada realice o=ras@=licas de inters ;eneral, incluso hasta restar un servicio local, con la de=ida aro=aci"nde la municialidad resectivaE

":as entidades pblicas no estatales o privadas que se constituyan legalmente para

cumplir finalidades de inter%s cantonal slo podrn ejecutar obras de inter%s oservicios pblicos con la aprobacin del Concejo !unicipal o mediante conciertocon la corporacin")

lo cual se estima violatorio de la autonoma municial, ya 3ue las cometencias municialesno ueden cederse *l anlisis de esta disosici"n de=e u=icarse en el conteGto doctrinario3ue se de8ini" en el considerando R de esta sentencia Sin em=ar;o, el m=ito de alicaci"nde la norma en comentario se eGtiende ms all, al re8erirse a Hentes pblicos no estatales oprivadosH, como las asociaciones de desarrollo o asociaciones constituidas con8orme a la


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(ey de !sociaciones, de=idamente inscritas en el /e;istro resectivo, creadas con el 8in desatis8acer necesidades de inters ara el cant"n, y tam=in las de inters nacional (aaccionante incurre en un error de conceci"n al estimar 3ue la autonoma municial eslesionada or la osi=le articiaci"n de entidades rivadas o @=licas no estatales en laadministraci"n de los cometidos locales, ya 3ue la concurrencia no viola tal autonoma, sino

3ue ms =ien la con8orma y la 8ortalece, en tanto de=e artirse de 3ue la =ase de los entesmuniciales es, recisamente, el ;ruo de vecinos, se;@n lo de8ini" el artculo 1K delC"di;o #unicial dero;ado, y 3ue lo reitera el teGto del vi;ente artculo 1K del C"di;o#unicialE

HEl $unicipio est constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismocant%n, que promueven y administran sus propios intereses por medio del

gobierno municipal.H

)e manera 3ue, de=e hacerse la distinci"n de la iniciativa rivada 3ue se con8orma se;@n lodisuesto en la norma transcrita, ara emrender una tarea o servicio 3ue ya resta lamunicialidad, sea en 8orma arcial or;aniaci"n de vecinos or =arrios o calles o total la

a;ruaci"n de vecinos de un cant"n, lo 3ue no es contrario a la autonoma municial, en eltanto no deslace la 8i;ura y cometidos municiales Con lo anterior 3ueda claro 3ue losvecinos, no s"lo ueden coadyuvar en la soluci"n de los ro=lemas y administraci"n de losintereses locales, or resonder a la naturalea y esencia de lo 3ue son las municialidades,sino 3ue de=en hacerlo *n este sentido, es la inteli;ente cooeraci"n entre las iniciativas@=lica y rivada, la causa 3ue ori;ina los avances y cam=ios sociales de imortanciaas '@=licas :errestres al #inisterio de O=ras'@=licas y :ransortes, sin hacer la salvedad ;eneral de las cometencias locales, lo 3ueeGcluye a las municialidades de sus otestades de 8ijar onas de estacionamiento, autoriarel trnsito de vehculos con altoarlantes en relaci"n con el artculo 102 i=dem, marcaronas de aso ara eatones, y seFalar aradas de =uses, autoriar el cierre de calles araeventos varios en relaci"n con artculo 125 de la misma (ey *8ectivamente, como loseFala la accionante, corresonde a los ;o=iernos locales la o%dena$"!n u%7an&st"$a oplan"/"$a$"!n u%7ana, ara lo cual, se les 8aculta ara adotar el lan re;ulador y losre;lamentos de desarrollo ur=ano coneGos en las reas donde de=e re;ir, cometencia 3ueha sido reconocida en 8orma reiterada or este :ri=unal entre otras, ver sentencias n@meros2156-96< 5605-96 5700-96, 6496-94 y 4205-9, y 3ue de=e ser entendida en los trminosrevistos en la le;islaci"n nacional como

HN el proceso continuo e integral de anlisis y formulacin de planes yreglamentos sobre desarrollo urbano$ tendiente a procurar la seguridad$ salud$comodidad y bienestar de la comunidadHupremo de#lecciones$ la Contralora General de la epblica$ la 9efensora de losJabitantes$ el sector descentraliado territorial, los entes pblicos no estatales ylas empresas pblicas("

)e lo anterior se in8iere 3ue no hay motivo ara eGcecionar a las municialidades de esta


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normativa ;eneral y or ello, la disosici"n resulta irraona=le e inconstitucional en cuantoconstituye una eGceci"n al r;imen de contrataci"n administrativa en lo 3ue resecta a laautoriaci"n ara la contrataci"n directa, la 3ue rocede @nicamente en ra"n del monto yor las causales eGresamente revistas en el artculo 2 de la (ey de la Contrataci"n!dministrativa, tal y como lo rev la normativa municial vi;enteE

"*rtculo /=(7>on atribuciones del Concejo&

N

e0 Celebrar convenios$ comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos dela municipalidad$ excepto los gastos fijos y la adquisicin de bienes y servicios queest%n bajo la competencia del alcalde municipal$ segn el reglamento que se emita$el cual deber cumplir con los principios de la ey de la !ontrataci%n

'dministrativa, -B AC=C, de D de mayo de *== y su reglamento.&

'or ello, resultan inconstitucionales los teGtos de la norma comentada, tanto en su teGto

ori;inal 3ue eGceciona=a los rocedimientos licitatorios hasta or un monto de cinco milcolones, como el dado or ley n@mero 90 teGto 3ue ha sido analiado

*n todo caso, ca=e hacer la advertencia de 3ue a 8alta de norma le;al 3ue as lo dison;a, laContralora eneral de la /e@=lica tiene cometencia ara determinar los lmitesecon"micos ara determinar la rocedencia de los diversos rocedimientos licitatorios,con8orme se indic" en sentencia n@mero 099-9, ero @nicamente como una situaci"ntransitoria y eGcecional, al seFalar 3ue

":a >ala no deja de advertir que la determinacin por va legal de los lmiteseconmicos dificultan la necesidad de actualizarlos$ motivado en la variacin delas condiciones econmicas del pas$ pero tampoco ignora que jurdicamente esposible que la norma jurdica de base$ tenga como en el anterior$ una remisin auna facultad para que un rgano objetivo 7como la Contralora General de laepblica$ por ejemplo7 haga la determinacin de los lmites")

(a inconstitucionalidad del inciso d del artculo 21 inciso d del C"di;o #unicial, n@mero4574, es declarativa y retroactiva a la 8echa de su vi;encia, sea el rimero de enero de milnovecientos setenta y uno

GGI.-

DE LA AUTORI@ACIN DE LA CONTRALORFA PARA LA DISPOSICIN DE5IENES DEREC>OS MUNICIPALES. *n relaci"n con las 8acultades de lasmunicialidades ara contraer o=li;aciones y ara disoner de sus recursos =ienes mue=leso inmue=les, crditos, se imu;nan los artculos 7 rra8o cuarto, 71, 7, 79, 0, 105, 164y 14 del C"di;o #unicial y 16 del /e;lamento de Contrataci"n !dministrativa, decretoejecutivo n@mero 757-, los cuales de se;uido se analian

*l artculo 7 rra8o cuarto del C"di;o #unicial es imu;nado en cuanto suedita ladonaci"n no re8erida en dinero en e8ectivo, de inters ara el cant"n y a 8avor de unainstituci"n estatal, a la revia anuencia de la Contralora, lo 3ue se estima imlica un controlde oortunidad y conveniencia, convirtiendo al "r;ano contralor en coadministrador en elmanejo de los 8ondos @=licos !simismo, se imu;na el artculo 71 del C"di;o #unicial,


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en cuanto disoneE

"-i los bienes, ni los derechos municipales pueden ser objeto de embargo ni deremate judicial, salvo que sobre ellos pesare una garanta real autoriada por la

!ontralora /eneral de la "ep0blica$ la que no ser necesaria cuando se trate decompraventa al cr%dito( >e incluyen dentro de esta disposicin$ los derechos dearrendamiento de locales municipales y las licencias para ejercer actividadeslucrativas$ las cuales no podrn ser cedidas o dadas en garantas sin laautorizacin expresa de la !unicipalidad respectiva("

*n esta materia, y dada la sensi=ilidad de los =ienes y derechos involucrados, el @nicocontrol ermitido es el de le;alidad, el cual resulta comati=le con la autonoma municial,motivo or el cual, en rimera instancia, la norma no es inconstitucional !simismo, delmandato constitucional contenido en los artculos 16 y 14 de la Carta Aundamental,deriva el rinciio ;eneral de 3ue en la administraci"n de los recursos municiales, laContralora eneral tiene a su car;o lo 3ue constituye su control y 8iscaliaci"n, de manera3ue le corresonde veri8icar la caacidad ara ad3uirir o=li;aciones y comrometer =ienes,

en tanto su atrimonio 8orma arte inte;ral de los 8ondos @=licos, con8ormado en lostrminos del artculo 9 de la (ey Or;nica de la Contralora eneral de la /e@=licaE

"ondos pblicos son los recursos$ valores$ bienes y derechos propiedad del #stado$de rganos$ de empresas o de entes pblicosHon llamados bienes dominicales$ bienes demaniales$ bienes ocosas pblicos$ que no pertenecen individualmente a los particulares y que estndestinados a un uso pblico y sometidos a un r%gimen especial$ fuera del comerciode los hombres( #s decir$ afectados por su naturaleza y vocacin( #n consecuencia$esos bienes pertenecen al #stado en el sentido ms amplio del concepto$ estnafectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud denorma expresa( Hotas caractersticas de estos bienes$ es que son inalienables$imprescriptibles$ inembargables$ no pueden hipotecarse ni ser susceptibles degravamen en los t%rminos de 9erecho Civil y la accin administrativa sustituye alos interdictos para recuperar el dominio( Como estn fuera del comercio$ estosbienes no pueden ser objeto de posesin$ aunque se puede adquirir un derecho al

aprovechamiento$ aunque no un derecho a la propiedad( #l permiso de uso es unacto jurdico unilateral que lo dicta la *dministracin$ en el uso de sus funciones ylo que se pone en manos del particular$ es el dominio til del bien$ reservndosesiempre el #stado$ el dominio directo sobre la cosa( :a precariedad de todo derechoo permiso de uso$ es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que laadministracin$ en cualquier momento lo revoque$ ya sea por la necesidad del#stado de ocupar plenamente el bien$ por la construccin de una obra pblica aligual que por razones de seguridad$ higiene$ est%tica$ todo ello en la medida que si


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llega a existir una contraposicin de intereses entre el fin del bien y el permisootorgado$ debe prevalecer el uso natural de la cosa pblica( #n consecuencia$ elr%gimen patrio de los bienes de dominio pblico$ Nlos coloca fuera del comerciode los hombres y por ello los permisos que se otorguen sern siempre a ttuloprecario y revocables por la *dministracin$ unilateralmente$ cuando razones de

necesidad o de inter%s general as lo se+alan("(o anterior hace ver 3ue la auto%"a$"!n ue se ex"#e de la Cont%alo%&a pa%a ue las,un"$"pal"dades puedan

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Autonomía Municipal