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Egileak/autores: Daniel Chavez, Pablo Messina y Martín SanguinettiIzenburua/Título: Transición Energética y Democracia: Uruguay - Lo que el

viento se llevó… Luces y sombras de la revolución energética uruguaya

Urtea/Año: 2019

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Lo que el viento se llevó… Luces y sombras de larevolución energética uruguaya

Página

Inroducción 2

1. La impronta excepcional del Estado en el Uruguay 3

1.1. Las largas raíces históricas de una cultura política ‘estatista’ 3

1.2. Debates teóricos y políticos sobre las empresas públicasen el Uruguay y en el mundo 8

2. La revolución eólica uruguaya 14

2.1. La significación internacional de la experiencia uruguaya 142.2. Las condicionantes históricas de la matriz energética

uruguaya 162.3. La apuesta por la energía eólica 162.4. El avance del capital privado en la generación de energía 182.5. La ‘revolución eólica’ y el marco normativo 22

3. La democracia energética en el contexto uruguayo 24

3.1. El debate internacional sobre la democracia energética 283.2. Críticas a la ‘revolución energética’ 28

Conclusión: Luces y sombras de la revolución energética uruguaya 31

Referencias 43

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Lo que el viento se llevó… Luces y sombras de larevolución energética uruguaya

Inroducción

En marzo de 2018 el viento se convirtió en la primera fuente degeneración eléctrica del Uruguay, desplazando a la fuerza del aguaal segundo lugar. De acuerdo a datos oficiales, durante ese mes lageneración eólica ascendió al 41,2 por ciento del total inyectado alSistema Interconectado Nacional (SIN), mientras que las plantashidroeléctricas aportaron el 38,9, la biomasa el 9, la térmica el 7,6 yla solar fotovoltaica el 4,6 en términos porcentuales (UTE, 2018a).Estos datos de un mes no fueron excepcionales, considerando queel balance anual del año precedente (2017) había registrado que lasfuentes renovables ya constituían el 98 por ciento de la generación.El nuevo perfil energético del país responde en primer lugar al muyrápido y masivo desarrollo de la energía eólica, prácticamente sinprecedentes a escala mundial.1

Uruguay procesó en la última década una auténtica revoluciónenergética y hoy exhibe con orgullo una matriz en la que la quemade combustibles fósiles aporta una porción marginal de laelectricidad generada en el país. Uruguay es hoy el líder indiscutidoen la región latinoamericana y un referente ineludible en el debatemundial sobre la transición a energías renovables noconvencionales. Al mismo tiempo, el país registra un nivel de accesoprácticamente universal: el 99,7 por ciento de los 3,4 millones deuruguayos cuentan con electricidad, mientras la empresa públicautiliza opciones de generación distribuida para cubrir lasnecesidades del 0,3 por ciento de la población sin conexión a la rednacional (UTE, 2018b).

El presente informe está orientado principalmente a un públicointernacional, en consideración de la atención generada por la

1Entre las fuentes renovables, en el contexto uruguayo, se incluye a las hidroeléctricas. Aescala mundial se debate su inclusión en esta categoría, ya que muchos proyectoshidroeléctricos reducen las emisiones de carbono pero causan daños ambientales y eldesplazamiento forzoso de comunidades. En el Uruguay, en términos comparativos, losefectos de las grandes represas han sido menores; y dada su antigüedad sus efectos yahan sido en gran medida ‘amortizados’. Desde el año 2014 al presente la hidraulicidad haestado por encima del promedio histórico, lo cual también ha contribuido a la altaincidencia de las renovables en el actual perfil energético del país.

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transición energética uruguaya entre investigadores académicos,periodistas, gestores de políticas públicas, inversores privados yactivistas sociales y ecologistas en muy diversos países del mundo. El análisis está estructurado en tres partes. La primera secciónparticulariza la trascendencia del Estado en la configuraciónhistórica del Uruguay moderno y compendia recientes discusionessobre la relevancia social y económica de sus empresas públicas, enel marco de debates teóricos más amplios a escala internacional. Lasegunda parte reconstruye la trayectoria política e institucional dela ‘revolución energética’ del Uruguay, incluyendo un análisis críticode la importancia de la empresa estatal en el mercado eléctrico delpaís. Finalmente, el informe concluye con una serie de reflexionessobre la relevancia de la democracia energética en el contextouruguayo y su significación para otros países del Sur.

1. La impronta excepcional del Estado en el Uruguay

1.1. Las largas raíces históricas de una cultura política ‘estatista’

Para entender la transición energética uruguaya y el debate entorno a las luces y las sombras de la expansión del sector eólico esnecesario considerar la significación del Estado, y en particular delas empresas públicas, en la evolución histórica de este país. Aligual que en muchos otros países latinoamericanos, los debatessobre la intervención de Estado en la provisión de energía y otrosbienes y servicios se han caracterizado desde hace más de un siglopor el choque de posturas ideológicas antagónicas. La significaciónde las empresas estatales, en particular, fue muy discutida en ladécada de los noventa, luego de que la política de privatizaciónpromovida por los gobiernos neoliberales de la época fueramasivamente rechazada por la ciudadanía a través de unreferéndum. La intensidad del debate se redujo con el ascenso de lacoalición Frente Amplio –conformada por decenas de partidos ymovimientos de izquierda, comunistas, socialistas, exguerrilleros,sindicalistas e intelectuales progresistas– al gobierno nacional en elaño 2005. En general, prácticamente la totalidad del espectropolítico nacional asumió que la privatización pura y dura no era elmejor camino, si bien se consensuaron una variedad de mecanismosque propiciaron la mercantilización, siendo el acuerdomultipartidario del año 2010 en torno a la política energética (a seranalizado en detalle más adelante) uno de los ejemplos másilustrativos.

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Una diferencia muy significativa entre el Uruguay y la mayoría delos países de la región es su larga tradición de empresas públicasfuertes, eficientes y muy apreciadas por la población, que seenmarca en una sociedad que mayoritariamente concibe al Estadocomo principal motor de desarrollo y garante de la equidad y laintegración social. La cultura política estatista hegemónica en elpaís está fuertemente enraizada en la historia nacional. Ya desde lastempranas etapas de su evolución como nación independiente, elEstado se transformó en una entidad omnipresente en la vidacotidiana, con múltiples manifestaciones de su presencia en lacultura, la estructura social y la economía del país. La resiliencia dela cultura política estado-céntrica (y partido-céntrica, dada latambién histórica supremacía de los partidos políticos) ha sidoexplicada desde la academia en función de la convergencia de unaserie de factores específicos del país: por un lado “una débilimpronta oligárquica” y “una sociedad civil de poca consistencia yescasa densidad”, y por el otro la “temprana emergencia de actorespolíticos-partidarios consolidados” que derivaron en unaconsolidación de “estructuras estatales fuertemente colonizadas porlos partidos, en clave pluralista” (Ramos et al., 2002:5).

En paralelo a la conformación del Estado moderno, entre fines delsiglo XIX y la tercera década del siglo XX, se consolidó el imaginariocolectivo donde ‘lo público’ pasó a estar intrínsecamente asociadoal Estado. Esta identificación casi lineal entre lo público y lo estataltambién se puede observar en otras partes de América Latina, enparticular en Costa Rica, pero en el Uruguay ha alcanzado nivelesinéditos a escala regional. Como ya lo ha resumido otroinvestigador: “el Uruguay se moderniza por el partido, desde elEstado, por el Estado y en el Estado” (Panizza, 2002:75).

Durante las dos administraciones del presidente José Batlle yOrdóñez, en los períodos 1903-1907 y 1911-1915, el gobiernopromovió profundas reformas que siguen influyendo en la dinámicainstitucional del país. En el campo político, los dos partidostradicionales –el Colorado, partido que ocupó el gobierno durante lamayor parte de la historia democrática del Uruguay y con una baseelectoral fundamentalmente urbana, y el Nacional o Blanco, conmayor incidencia en zonas del interior– acordaron la pacificación delpaís y su integración territorial, finalizando la era de constanteguerra civil en el medio rural. En la esfera económica, el gobiernodiseñó y aplicó diversos mecanismos de impulso y protección a la

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producción nacional. En el ámbito socio-cultural se fortaleció lapercepción del Estado como el principal motor del desarrollo ygarante del bienestar social. Desde la presidencia, Batlle y Ordóñezpromovió diversas iniciativas que posicionaron al Uruguay como unode los países más avanzados en términos de derechos laborales ysociales a escala mundial; entre otras: la jornada de ocho horas, eldescanso semanal y la prohibición del trabajo nocturno, laobligatoriedad de mejora de las condiciones laborales, eindemnizaciones por accidentes de trabajo (Nahúm, 1998).

La significación actual del Estado en la provisión de energía y otrosbienes y servicios públicos da continuidad a una matriz dedesarrollo de las empresas públicas que surgió a principios del sigloXX como un componente cardinal del batllismo.2 En ese momento seenfrentaban con mucha fuerza dos orientaciones ideológicas convisiones opuestas sobre el rol del Estado. Por un lado, la perspectivaliberal-conservadora, que cuestionaba fuertemente al Estado enbase a una concepción ideológica que afirmaba que el motor de lavida política, económica y social era el individuo. Por otro lado, seconsolidaba una perspectiva republicana y solidaria, la que –enpalabras del historiador Gerardo Caetano (2012)– planteaba que lasempresas públicas podían y debían transformarse en “el escudo delos débiles y en instrumentos de creación de una sociedad en la quelos ricos fueran menos ricos y los pobres menos pobres”.

En este marco, vale recordar que la creación de la Usina Eléctricadel Estado (UTE) tenía como objetivos la universalización del accesoa la electricidad, el abaratamiento de las tarifas, el evitar unmonopolio en manos privadas que no vele por el bien común,contribuir al desarrollo industrial del país y reducir la dependenciaeconómica del extranjero (Carracelas et al., 2006).

La prolongada crisis económica de la postguerra conmocionó al paísque hasta la década de 1950 había mostrado un alto nivel dedesarrollo en términos relativos con sus pares del Sur, en términosde ingreso per cápita, educación, salud y otros indicadores deprogreso social. La idea de país ‘de excepción’ se quebró en elcontexto histórico de la crisis. Durante el auge de la Guerra Fría, el

2El concepto de batllismo alude al legado político e institucional del presidente José Batlley Ordóñez, centrado en un proyecto de país que hoy (con reservas) caracterizaríamoscomo ‘socialdemócrata’. Esta corriente de pensamiento ha permeado la cultura política delUruguay desde inicios del siglo pasado al presente. El batllismo fue durante décadas latendencia más ‘progresista’ del Partido Colorado, la organización partidaria que gobernó elpaís durante la mayor parte de la historia uruguaya.

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Uruguay vivenció el surgimiento de la insurgencia guerrillera, lapolarización política y el quiebre del orden democrático liberal. Ladictadura cívico-militar, entre los años 1973 y 1984, marcó undefinitivo antes y después en la historia nacional, incluyendo laintroducción de políticas económicas claramente neoliberales que sesiguieron aplicando con distintos grados de alcance y profundidaddurante los gobiernos democráticos.

Sin embargo, la ofensiva neoliberal que azotó a toda la regiónlatinoamericana se manifestó de forma particular en el Uruguay. Losanálisis académicos sobre la profundidad o radicalización de lasreformas neoliberales en Uruguay son contradictorios. Por un lado,algunos analistas posicionan al Uruguay como el país con mayoravance del neoliberalismo, tomando en cuenta el valor agregadoque generaban las empresas públicas que se privatizaron, lareforma financiera y de la cuenta de capitales en el marco delproyecto aperturista de convertir a Montevideo en una ‘plazafinanciera regional’, la apertura comercial y la desregulación debienes y servicios (véase Morley et al., 1999). Por el otro lado,existen quienes argumentan que el Uruguay habría sido el paíslatinoamericano donde las reformas neoliberales fueron menosintensas, poniendo énfasis en las barreras a la privatización deservicios públicos esenciales y en el menor avance de ladesregulación del mercado laboral (véase Lora y Panizza, 2002).

Si bien la controversia sobre la intensidad y las característicasespecíficas de la agenda neoliberal en el país continúa, pareceríahaber consenso en torno a la apreciación del menor alcance de laprivatización de empresas públicas en comparación a procesossimilares en otras partes de América Latina. Una de las señales másobvias de la fortaleza de lo público en el imaginario colectivouruguayo fue la masiva oposición social a la privatización de lasempresas públicas. En el año 1992, la ley de privatización que habíasido aprobada por el parlamento fue derogada por un referéndumpopular con una mayoría abrumadora.3 No obstante, los partidos ymedios de comunicación de la derecha han mantenido su prédicaanti-estatal, la que si bien no ha sido suficiente para implantarreformas neoliberales que contaran con amplia legitimación socialha erosionado el consenso histórico en torno a la dimensiónintegradora del Estado y el potencial de lo público.

3En rigor, como se analizará más adelante, se derogaron los artículos 1, 2, 3, 10 y 12 de laLey 16211. Los que se mantuvieron permitieron privatizar y desmantelar algunas empresaspúblicas, además de facilitar la desregulación de las telecomunicaciones.

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El cuestionamiento más radical a la existencia de empresas delEstado fue una iniciativa legislativa formulada durante el últimogobierno del Partido Nacional. La Ley 16.211, aprobada por elparlamento en noviembre de 1991 bajo el gobierno conservador deLuis Alberto Lacalle, habilitaba la privatización de la mayoría de lasempresas públicas. La resistencia ciudadana a la privatización apelóa un derecho establecido en la Constitución que incluye la potestadde convocar referéndums sobre leyes aprobadas por el parlamento.Para concretar el referéndum se necesitaba recoger un número defirmas equivalentes al 25 por ciento de los ciudadanos (comomínimo), mientras que para anular una ley era necesaria la mitadmás uno de los votos. La campaña de recolección de firmas fueimpulsada por la central sindical (PIT-CNT), con el apoyo de diversosmovimientos sociales, partidos de izquierda, y sectores disidentesde los partidos tradicionales, los cuales conformaron la Comisión deDefensa del Patrimonio Nacional y Reforma del Estado.

Existieron dos propuestas de referéndum: una que promovíaderogar la Ley 16.211 y otra que consistía en derogar solo algunosartículos de la misma. La opción que fue votada fue la segunda, queproponía derogar los artículos 1, 2, 3,10 y 12 de la ley aprobada porel parlamento. Con esta modificación se habilitó la privatización dela aerolínea de bandera (PLUNA) y la Compañía del Gas, así como eldesmantelamiento de la Industria Lobero Pesquera del Estado(ILPE). A su vez, con este marco normativo, se permitió ladesregulación de otras entidades públicas sin venderlas, enparticular la empresa de energía eléctrica (UTE) y la AdministraciónNacional de Telecomunicaciones (ANTEL). Si bien la movilizacióncontra la ley de servicios públicos tuvo su génesis en lasorganizaciones sociales del campo popular, el consenso político alque se logró llegar en aquel momento no permitió desmantelar elplan de privatizaciones en su totalidad, aunque si se logró protegerla mayor parte del patrimonio empresarial del Estado uruguayo.

La instancia de votación del referéndum se realizó el 13 dediciembre de 1992. El 72 por ciento de los votantes optaron poranular la propuesta de privatización (Waksman, 1993). En aquelmomento los dos partidos tradicionales juntos sumaban el 67 porciento del electorado (sumando los resultados de la elecciónnacional precedente, del año 1989), mientras que las fuerzasprogresistas constituían el tercio restante, sumando los votos de lascoaliciones Frente Amplio (22 por ciento) y Nuevo Espacio (8 porciento). De esta manera se confirmaba que la matriz histórica de las

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empresas públicas no sólo reflejaba afinidades ideológicas ‘deizquierda’, sino que incluso era apoyada por muchos votantes de lospartidos tradicionales.

La siguiente gran derrota del proyecto privatizador se produjo en elaño 2003, con el rechazo a la privatización de la AdministraciónNacional de Cemento, Alcoholes y Petróleo (ANCAP). El otro hitoimportante tuvo lugar en el 2004. En el mes de octubre, en paraleloa la elección nacional que concluyó con el ascenso de la izquierda –nucleada en el Frente Amplio– al gobierno nacional, diversosmovimientos sociales agrupados en la Comisión Nacional enDefensa del Agua y de la Vida (CNDAV) lograron el apoyo del 65 porciento del electorado en un plebiscito que culminó en una reformaconstitucional que determinó que el agua “es un recurso naturalesencial para la vida” y que el acceso al agua potable y elsaneamiento “constituyen derechos humanos fundamentales”. Deesta manera se aseguró la gestión pública de los recursos hídricos,obstruyendo futuros intentos de privatización (Santos, 2005).

1.2. Debates teóricos y políticos sobre las empresas públicas en elUruguay y en el mundo

El éxito de las campañas de oposición a la privatización nosorprendió a los analistas e investigadores familiarizados con laevolución histórica del sector público del Uruguay. A diferencia deotras naciones de América Latina, la historia de este país es la de“un Estado grande e inclusivo, capaz de proveer los serviciosbásicos a la inmensa mayoría de la población”, que “ha mantenidoel profesionalismo y la eficacia en los sectores más importantes”, yes “bien considerado por la población, tanto en lo relacionado a sueficiencia, a la calidad de los servicios, como a la confianza quegenera” (Moriconi Bezerra, 2012: 184).

Desde que la izquierda asumió el gobierno nacional, en el año 2005,el Uruguay se ha transformado en un auténtico laboratorio dereforma progresista de las empresas públicas de relevancia mundial.Además de la ‘revolución energética’ reseñada en este trabajo, lagestión y la propiedad pública han posicionado al Uruguay comolíder internacional en el sector de las telecomunicaciones. En el año2011 ANTEL inició un muy ambicioso proyecto de extensión de fibraóptica que ubicó al Uruguay en la vanguardia tecnológica regional ymundial, por encima de la mayoría de los países europeos y detodos los países de hemisferio occidental. En el año 2017, por

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séptima vez consecutiva, Uruguay ocupó la primera posiciónlatinoamericana en el Índice de Medición de la Sociedad de laInformación (MSI) que publica anualmente la Unión Internacional deTelecomunicaciones. El desarrollo del sector de telecomunicacionesdel país durante la última década, especialmente en términos deacceso universal, ha contribuido a cerrar la brecha digital. El informeMSI destaca que la empresa pública “ha realizado esfuerzos paragarantizar que los grupos de bajos ingresos tengan acceso aInternet”, posibilitando que Uruguay tenga “el mayor porcentaje dehogares con computadoras en la región y con acceso a Internet enla región” (ITU, 2017: 204). Ya en el año 2014, una publicación de laComisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) habíadestacado que el Uruguay era el único país de la región en el quelas comunicaciones funcionaban como un sector “moderno”, con elconsecuente aumento de la productividad, el agregado de valor y ladisminución de precios (Bértola et al, 2014).

También gracias a la existencia de otra empresa pública, ObrasSanitarias del Estado, (OSE), Uruguay ocupa una posición deliderazgo en la provisión de servicios de agua corriente. Pese a queen los últimos años la calidad del agua potable se ha deteriorado(debido al impacto de cambios en el uso del suelo por elmonocultivo y la ganadería intensiva), los servicios de agua potabley saneamiento siguen siendo muy bien gestionados en comparacióna lo observado en otros países. Al respecto, una investigaciónrealizada por investigadores de diversos países concluyó que “OSEes una de las empresas de agua con mejor desempeño en la regiónsin importar el parámetro utilizado”, ya que en más de seis décadasde operaciones “ha logrado alcanzar casi el 100 por ciento decobertura de alta calidad, servicios de agua asequibles y estáhaciendo avances en saneamiento” (Bélanger Dumontier et al.,2017:14). Los mismos autores afirman que “desde la elección de ungobierno de coalición izquierdista en 2005, la empresa hadesarrollado programas pilotos especiales en zonas rurales y enasentamientos informales” (ibíd:16).

A la luz de los resultados reseñados hasta ahora, resulta un tantoparadójico constatar que en los últimos años –a medida que laizquierda se consolidaba en el gobierno del Uruguay ganandoconsecutivamente tres elecciones nacionales, en los años 2004,2009, y 2014– se hayan multiplicado los cuestionamientos a lasempresas públicas desde el poder político, las élites empresariales y

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la academia; incluso al interior del campo ideológico ‘de izquierda’ o‘progresista’.

En las discusiones ideológicas sobre las empresas públicas delUruguay raramente surgen referencias explícitas a debates teóricosmás generales sobre la naturaleza y el rol del Estado, pero muchasde las ideas enfrentadas están directamente relacionadas a debatesconceptuales más profundos. Muchos años antes de que elprogresismo o la llamada nueva izquierda asumiera el gobierno envarios países de América Latina (véase Chavez et al, 2008), variosteóricos marxistas ya habían considerado la problemática de lapropiedad y la gestión pública. Hace ya más de cincuenta años, elinvestigador argentino Marcos Kaplan (1965 y 1976) propuso unaelaboración teórica pionera sobre el rol de las empresas públicas enlos neocapitalismos tardíos y dependientes de los “países endesarrollo” (utilizando la terminología vigente en décadasanteriores), desarrollando una perspectiva de análisis prefigurativadel enfoque de Nicos Poulantzas.

En los años setenta, Nicos Poulantzas había argumentado que elproyecto histórico de la izquierda no debería limitarse a “reventar odestruir el aparato estatal”, sino que debería “preservar y darcontinuidad a las instituciones de la democracia representativacomo condición esencial para la construcción de un socialismodemocrático” (1978:260). Desde otra perspectiva europea ycentrándose específicamente en las empresas estatales, RalphMiliband también había planteado que “cualquier discusión seriasobre alternativas socialistas tiene que abordar un temaextremadamente difícil; a saber, la cuestión de la propiedadpública” (1990:351). Miliband ya había observado que “lapropaganda conservadora ha logrado que la idea de propiedadpública sea percibida como sinónimo de burocracia, ineficiencia,pereza y falta de consideración por las necesidades del consumidor”(: 352). Ante esta realidad, Miliband afirmaba que “los esfuerzoscontrahegemónicos requieren imperativamente una discusiónracional de estos temas, y una fuerte defensa de la propiedadpública como una base absolutamente indispensable para construirun orden social radicalmente diferente al capitalismo” (: 352).

Por la misma época, el economista político británico Paul Cammackargumentaba que “el Estado es penetrado diferencialmente porclases en conflicto e incorpora, refleja y afecta la lucha entre ellas”(1989: 289). En años posteriores, otros teóricos marxistas han

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puntualizado que las instituciones estatales están profundamentearraigadas en relaciones sociales de dominación y opresión y que enmuchos contextos históricos y espaciales concretos el aparatoestatal (incluyendo a las empresas públicas) puede constituir unfreno a los procesos emancipatorios. También han observado que elEstado no es un mero instrumento de las clases dominantes o unente internamente homogéneo: si bien está estructuralmentesesgado hacia la reproducción del status quo, la lucha al interior yalrededor del Estado puede cambiar su forma y funciones. Por lotanto, el aparato estatal y las políticas públicas deberían serentendidos como un espacio dinámico y en disputa (Jessop, 1999;Angel, 2017). Estas consideraciones teóricas sobre el Estado sonpertinentes para analizar el debate en curso sobre las empresaspúblicas uruguayas en general, y sobre los roles del sector público yel sector privado en la generación de energía eléctrica, comoveremos a continuación.

En el caso específico del Uruguay actual, es posible identificarcuatro posturas ideológicas en el debate político sobre las empresasdel Estado. La primera postura tiene sus raíces en la matriz históricade las empresas públicas creada por el batllismo en las primerasdécadas del siglo pasado. Esta perspectiva resurgió durante elprimer gobierno de izquierda, con iniciativas concretas de expansiónpromovidas por los nuevos integrantes de los equipos de direcciónde las principales empresas públicas y del Ministerio de Industria,Energía y Minería (MIEM), con apoyo de sectores del movimientosindical (véase Chavez y Torres, 2013). Los propulsores de estaperspectiva sostienen que las empresas públicas no deben estarlimitadas al cumplimiento de sus funciones básicas, sino que, por elcontrario, deben ser reconvertidas en vectores del desarrollo socialy económico. Quienes defienden esta concepción argumentan quelas compañías estatales deben participar activamente en el diseño yla implementación de políticas y proyectos estratégicos en áreastales como la restructuración de la matriz productiva, el impulso a lainnovación y el progreso científico y tecnológico, la promoción deformas alternativas de inserción en la cadenas internacionales devalor, la transición a un modelo sustentable y soberano degeneración y consumo de la energía, y la revitalización de losprocesos de integración regional.

La segunda postura es reminiscente de la posición conservadoraque criticaba Miliband. Esta posición ya se había manifestado en el

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Uruguay a principios del siglo pasado, cuando se crearon lasempresas del Estado.

Esta postura se tornó nuevamente visible en la discusiones políticas,periodísticas y académicas que se desarrollaron en el país entre losaños 2015 y 2018 a partir de una serie de desavenencias vinculadasa la gestión de la Administración Nacional de Combustibles, Alcoholy Portland (ANCAP, la empresa importadora y refinadora de petróleodel Estado uruguayo), centradas principalmente en su abultadodéficit. Utilizando como argumento la supuesta mala gestión de unaempresa, los defensores de la privatización insistieron nuevamentecon la agenda derrotada en la década de los noventa. Por ejemplo:la senadora Verónica Alonso, del Partido Nacional, propuso privatizarel 30 por ciento de ANCAP (Telemundo, 2018).

La tercera postura es la defendida por el equipo económico delactual gobierno, inspirada en concepciones teóricas e ideológicasque ya habían sido defendidas desde el Ministerio de Economía yFinanzas (MEF) durante el período gubernamental precedente. Encierta medida, la tercera postura puede ser considerada una visiónmás moderada de la segunda posición. Luego del referéndum de1992, proponer abiertamente la privatización en el Uruguay setransformó en una suerte de tabú. El historiador Gerardo Caetanorecordaba hace unos pocos años que “ni siquiera aquellos que en sumomento promovieron la privatización hoy se animan a plantear eltema. Hoy dicen que “el tema no es discutir la propiedad, sinodiscutir la gestión” (Caetano, 2012). De todas formas, se hanmultiplicado los llamados a rediscutir la llamada gestión corporativade las empresas del Estado, en mayor o en menor medidainfluenciadas por el enfoque neoliberal.

Esta postura está focalizada en la maximización de la rentabilidadfinanciera de las empresas públicas como prioridad fundamental.Sus propulsores argumentan que el rol de las empresas del Estadodebe estar limitado a cumplir sus funciones tradicionales de lamanera más eficiente, generando rentabilidad económica quepermita la transferencia de ingresos al gobierno nacional. Tambiénimplica que el gobierno central pueda acceder a un colchónfinanciero a ser utilizado como fondo de estabilización de losindicadores macroeconómicos ante el eventual agravamiento de laactual crisis económica regional y mundial. En una entrevistapublicada en junio de 2017, el ministro de economía, Danilo Astori,afirmó que “de ser la principal explicación del deterioro fiscal del

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país” durante la anterior administración de izquierda –presidida porJosé Mujica, entre los años 2010 y 2014– en el actual gobierno delFrente Amplio las empresas públicas “se convirtieron en conjunto enuna contribución de un punto del producto [interno bruto] a lascuentas públicas” y que aún deben aportar mucho más (Danza,2017).

La primera y la tercera posturas cohabitan y confrontan en el actualgobierno liderado por Tabaré Vásquez –exhibiendo así la naturalezainternamente contradictoria del Estado como espacio relacional endisputa a la que apuntaban algunos enfoques teóricos antesmencionados– pero con una tendencia al predominio de la tercera.La tercera postura también prioriza recortar la autonomía de lasempresas públicas y que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto(OPP, el organismo de planificación y control del gobierno central,con rango ministerial) ejerza un monitoreo más estricto de sugestión financiera, en particular de sus planes de inversión. Lapropuesta se enmarca en el marco de una estrategia más amplia deagencificación y de fomento de la competitividad. Prácticamente latotalidad del gabinete económico (incluyendo al presidenteVázquez) ha dado señales de apoyar esta postura. El titular de laOPP y el ministro de economía han declarado públicamente que “seacabó la fiesta” –haciendo referencia a las fuertes inversiones deUTE para la reconversión de la matriz energética, y de ANTEL parala extensión de la red de fibra óptica y otros megaproyectos– y quelas empresas públicas deben retornar a sus roles básicos generandorecursos financieros para estabilizar las cuentas del Estado.

El discurso que sustenta la tercera postura tiene una claravinculación con las ideas de ‘gobernanza corporativa’ y‘modernización’ de la gestión pública promovidas a nivel mundialpor la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE) y a nivel regional por la antes llamada Corporación Andinade Fomento (CAF, hoy reconvertida en Banco Latinoamericano deDesarrollo). Estas ideas, centradas en criterios y prácticasgerenciales con origen en el sector privado, han sido teorizadas ycriticadas como la corporatización del sector público (McDonald,2015). El director de la OPP, Álvaro García, fue representante de laCAF en Argentina en su intermezzo entre el segundo y el tercergobierno del Frente Amplio, por lo que se podría entender que hayaasumido como propios los postulados inspirados en el ya viejoparadigma –muy cuestionado o superado a escala mundial– delllamado new public management.

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Por último, es posible distinguir una cuarta postura, que si bien tienemucha afinidad con la primera hace hincapié en la crítica aelementos específicos de la gestión de las empresas públicasdurante los gobiernos del Frente Amplio. Esta cuarta postura esparticularmente visible en el sector de la energía eléctrica, como seexplicará más adelante al analizar las críticas del movimientosindical a la estrategia gubernamental de transición a las energíasrenovables no convencionales, con énfasis en lo que el sindicato dela empresa eléctrica (Agrupación de Funcionarios de UTE, AUTE)caracteriza como la privatización del segmento de generación através de la expansión de parques eólicos, granjas solares y plantasde biomasa operados por compañías privadas.

Más allá de AUTE, está cuarta postura es también visible en otrasorganizaciones sindicales conformadas por trabajadores del sectorpúblico, en particular la Mesa Sindical de Entes, así como en algunascorrientes ideológicas al interior del movimiento obrero.Convergiendo con la visión de la primera postura, se asume que elprincipal objetivo de las empresas públicas debe ser garantizar laprovisión de servicios y/o bienes básicos a la sociedad, fomentar eldesarrollo social, tecnológico y productivo como segundo objetivo y,por último, contribuir a la estabilidad macroeconómica (ya seamediante aportes fiscales o contribuyendo a la estabilización deprecios).

2. La revolución eólica uruguaya

2.1. La significación internacional de la experiencia uruguaya

En julio de 2014, el diario de mayor circulación en lengua castellana,El País de Madrid, publicaba un largo artículo con un título muyexplícito: “La revolución renovable uruguaya” (Martínez, 2014). Lanota informaba que “con poco más de 3,2 millones de habitantes,Uruguay no dispone de petróleo ni de gas y hasta hace poco lafactura energética pesaba como una losa en la productividad delpaís”. También se destacaba que “en el caso uruguayo resulta claveque la distribución de la electricidad sea el monopolio de unaempresa, la estatal UTE” y que el nivel de penetración de lasrenovables (presentado en el gráfico 1) alcanzado por Uruguay eramuy superior al de otros países del mundo.

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Gráfico 1. Capacidad instalada en el sector eólico. Período 2017-2017 (en MW)

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de UTE y del MIEM.

Un año después, en el marco de la amplia cobertura periodística dela Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático(COP23) que se realizaba en París, el diario británico The Guardiantitulaba que “Uruguay realiza un cambio dramático a casi el 95 porciento de electricidad a partir de energías limpias”, resaltando que“en menos de 10 años el país recortó su huella de carbono y redujolos costos de la electricidad sin subsidios gubernamentales” (Watts,2015). El artículo concluía que “todos los delegados a la cumbre deParís pueden aprender mucho del éxito uruguayo”. Desde entonces,los avances registrados por la transición uruguaya se hantransformado en una noticia recurrente en la prensa mundial.

La transición uruguaya también ha concitado la atención deinvestigadores académicos y analistas de mercado que monitoreanel sector de la energía a escala internacional. Por ejemplo, en uninforme publicado por el Instituto de Análisis Económico y Financierode la Energía (IEEFA) se afirma que “Uruguay ha pasado a ocupar elsegundo lugar en el ranking global de la energía eólica y solar, solopor detrás de Dinamarca, y ofrece un ejemplo profundamenteinstructivo que puede aplicarse en muchos otros países del mundo”(Wynn, 2018a).

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2.2. Las condicionantes históricas de la matriz energética uruguaya

Para entender la reciente transición a la energía eólica es necesariauna perspectiva histórica de largo plazo. La matriz energéticauruguaya se caracterizó por una rápida transición energética haciafuentes de generación más modernas, pero con la peculiaridad deno haber realizado un cambio estructural en la matriz productiva,como sí aconteció en los países centrales (Travieso, 2015). Dehecho, el pasaje del carbón al petróleo tuvo lugar durante laexpansión hacia afuera, entre 1870-1930, y más en concreto haciafinales de dicho período, entre los años veinte y treinta. Latransición hacia fuentes modernas ya se había completado en suscaracterísticas fundamentales cuando tomaba más fuerza elproceso industrializador, tras la Segunda Guerra Mundial.

La primera represa hidroeléctrica de gran porte, Rincón del Bonete,sobre el Río Negro, entró en funcionamiento en 1945, tras variosaños de avances y retrocesos en su planificación. La construcción deeste proyecto visibilizó la alta dependencia financiera y tecnológicadel país, pero la apuesta a la generación hidroeléctrica se consolidópaulatinamente en años sucesivos. En 1960 comenzó a funcionar lacentral de Baygorria, la segunda planta hidroeléctrica, basada en unsistema mixto, con una importante oferta de hidroelectricidad yrespaldo en generación térmica. Más tarde, tras la crisisinternacional del petróleo de principios de los setenta, en uncontexto nacional caracterizado por una dependencia total de laimportación de hidrocarburos y alejado de los mercados principales,habría un nuevo crecimiento de la oferta hidroeléctrica con lapuesta en funcionamiento de Salto Grande, la gran represabinacional sobre el Río Uruguay (de propiedad compartida conArgentina) y Palmar, la tercera y última represa en el curso del RíoNegro.

Uruguay carece de grandes caídas de agua permanentes y susciclos pluviales no están marcados por la estacionalidad, conoscilaciones en la disponibilidad hidráulica y sin posibilidades depredicción en el mediano plazo. Históricamente, estascondicionantes han significado una muy alta variabilidad en lacapacidad de generación eléctrica del país. En consecuencia, si bienla generación hidroeléctrica se expandió hasta constituirse en lafuente dominante, pasando a representar alrededor del 80 por

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ciento del total, las fuertes variaciones en la disponibilidad delrecurso hídrico han marcado la necesidad de contar con un ampliorespaldo térmico, tornando más costosa la generación.

Otro elemento que ha caracterizado a la matriz energética uruguayaes su “temprana residencialización” (Bertoni, 2002). De hecho, apartir de principios de la década de los sesenta, el consumoresidencial superó al industrial. Este fenómeno es característico depaíses que no han alcanzado un desarrollo industrial significativo,pero inusual en casos como el uruguayo donde el producto brutointerno (PBI) industrial llegó a representar cerca del 25 por cientodel total.

En este contexto, la tendencia a la privatización del sector eléctricocomenzó durante la dictadura, con la aprobación de la Ley Nº14.694 –Ley de Electricidad– en el año 1977. El ajuste normativo fueacompañado de cambios sucesivos en el funcionamiento de laempresa UTE, incluyendo reestructuras de la gestión y cambios delmodelo tarifario a fines de esa década. Por otra parte, durante unlargo período el Estado postergó las necesarias inversiones en laempresa pública, particularmente en el área de generación. Desdela entrada en funcionamiento de la central de Salto Grande hasta elaño 2005 (cuando la coalición de izquierda Frente Amplio ascendióal gobierno) prácticamente no se realizaron inversionessignificativas. La falta de inversión fue una forma de atentar contrael servicio público, perjudicando su calidad y poniendo en riesgo elabastecimiento de la demanda.

En resumen, históricamente, la matriz energética uruguaya estuvocaracterizada por cuatro rasgos fundamentales:

una oferta hegemonizada por empresas públicas, UTE yANCAP;

una alta dependencia de la importación de hidrocarburos; fuerte incidencia de la generación hidroeléctrica, con una gran

variabilidad que condicionaba el funcionamiento de otroscomponentes de la matriz;

una temprana residencialización del consumo eléctrico.

2.3. La apuesta por la energía eólica

El perfil histórico del sector eléctrico uruguayo cambió radicalmentea partir de la entrada en funcionamiento de los primeros parqueseólicos, a fines de la primera década del nuevo siglo. El objetivo

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explícito del gobierno progresista –con el apoyo del conjunto de lasfuerzas políticas del país, como se explicará más adelante– ha sidoexpandir de forma rápida y sostenida las fuentes de generación noconvencionales, con el triple objetivo de:

afrontar el riesgo de desabastecimiento provocado por lassequías que periódicamente afectan al país;

aumentar la soberanía energética, en un país sin yacimientosde hidrocarburos y sujeto a la volatilidad del precio delpetróleo en el mercado mundial;

enfrentar el cambio climático.

Asimismo, como será analizado más adelante, también cambió elentramado institucional. El Estado dejó de tener el monopolio de lageneración, al permitirse la entrada creciente y muy visible deactores privados en la generación eléctrica, especialmente en elsector eólico.

Si bien en los últimos años el país ha intensificado la búsqueda depetróleo y gas natural en el territorio nacional, hasta ahora todos losintentos –más allá de algunas pocas prospecciones promisorias– hansido infructuosos (Peralta, 2017). Uruguay no puede satisfacer susnecesidades energéticas con combustibles fósiles de origen nacional(tampoco cuenta con yacimientos de carbón), por lo que elsuministro ha dependido de las plantas hidroeléctricas y de laimportación de petróleo. Si bien con el cambio climático ya seregistra un aumento de la pluviosidad y se espera que crezcan aúnmás,4 la capacidad de instalar nuevas plantas hidroeléctricas degran escala ya ha alcanzado el límite de lo posible. Por otra parte, aprincipios de esta década las emisiones de dióxido de carbono delsector eléctrico representaban más de un cuarto del total emitidopor el país y constituían la segunda fuente más grande de emisionesdomésticas, detrás del transporte (MIEM, 2016).

La diversificación de la matriz energética se inició en el año 2008con la instalación de los primeros aerogeneradores y se aceleró apartir de 2015. A fines de ese año, Uruguay ya tenía una potenciatotal instalada de 3.989 megavatios (MW), contabilizando a todaslas fuentes que vertían energía a la red eléctrica nacional, con un 38por ciento de la electricidad de origen hidráulico, 39 de generacióntérmica (combustibles fósiles y biomasa), 21 de fuente eólica, y 2

4Se prevé un aumento en las precipitaciones en primavera y verano, haciendo que laevaporación baje debido al aumento de la nubosidad en los momentos de mayor radiaciónsolar. Esto hará aumentar la capacidad hidroeléctrica.

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por ciento de origen fotovoltaico (MIEM, 2016). Los avancesregistrados entre 2015 y 2018 han permitido al gobierno uruguayosuperar la meta fijada para el año 2015 de que al menos la mitaddel abastecimiento de energía del país –en un sentido general, nosólo incluyendo el sector eléctrico residencial, comercial y estatal,sino también al transporte, la industria, el agro, la pesca y laminería– proviniera de fuentes renovables. Ese año, las fuentesrenovables representaron el 61 por ciento de la matriz energéticanacional, alcanzando un nivel inédito para el país y posicionando ala transición energética uruguaya como la más avanzada a escalamundial.

El año 2015 fue también el tercer año consecutivo en el que el paísno tuvo necesidad de importar electricidad. Estos resultados fueroninterpretados desde el gobierno como la “consecuencia de loslineamientos instrumentados desde 2005 con el objetivo principalde independencia energética con diversificación de la matriz confuentes renovables y autóctonas” (Otegui, 2016: 6).

Según datos oficiales (UTE, 2018a), la energía generada y entregadaal Sistema Interconectado Nacional (SIN) en el año 2017 totalizó12.293 GWh. Al comparar los datos de 2017 con los del añoprecedente se observa que las centrales térmicas disminuyeron suparticipación en el total de generación en más del 47 por ciento,aportando apenas 227 GWh del total. La generación hidráulicatambién disminuyó 5,4% en términos interanuales pero siguiósiendo la principal, mientras que la participación de la fuente eólicaaumentó un 26% respecto al año anterior y aportó 3.766 GWh deltotal. De todas formas, utilizar como referencia un momento puntualpuede ser problemático para el análisis, ya que la variabilidad de losfactores climáticos incide de forma gravitante. En consecuencia, esnecesario explorar escenarios alternativos, con hidraulicidadpromedio y sequías o lluvias abundantes (una observación aretomar más adelante en este informe).

Evidentemente, el rasgo más significativo de la transiciónenergética uruguaya ha sido el crecimiento exponencial de lageneración eólica, la que en menos de una década pasó de ser casiinsignificante a aportar en el primer trimestre de 2018 un volumende electricidad similar al producido por las cuatro grandes represasinstaladas en el país: Salto Grande en el río Uruguay (de propiedady gestión compartida con Argentina) y Rincón del Bonete, Baygorriay Palmar en el río Negro (UTE, 2018a). Si bien ya existían en el país

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molinos de viento y pequeños aerogeneradores de reducidapotencia, su significación a escala nacional era marginal y no secontabilizaba en las estadísticas oficiales. Recién con la puesta enmarcha de los primeros parques eólicos conectados a la rednacional, en el 2008, se incorporó la energía generada por el vientoen los balances energéticos publicados regularmente pororganismos públicos y privados.

El cuadro 1 presenta la evolución de la generación eléctrica porfuente entre los años 2008 y 2017. El aporte eólico se torna visibleal inicio de esta década y su importancia crece de forma aceleradaen años sucesivos. La energía generada por el viento pasa derepresentar el 1 por ciento de la matriz de generación eléctrica en elaño 2010 al 26 por ciento registrado en el año 2017.

Cuadro 1. Generación de Electricidad por Fuente – Período 2008-2017

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Térmica (fósil) 39% 30% 11% 25% 35% 16% 6% 7% 3% 2%

Térmica (biomasa) 10% 11% 10% 11% 12% 12% 15% 17% 18% 18%

Hidráulica 51% 58% 78% 63% 51% 70% 74% 60% 56% 52%

Eólica 0% 0% 1% 1% 1% 1% 6% 15% 22% 26%

Solar 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 2%

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: Balance Energético Nacional 2017 (MIEM, 2018)

La ‘revolución eólica’ es la expresión más sobresaliente de latransformación de la política energética en la era progresista, perociertamente no fue la única. Otra importante modificación,perceptible en el cuadro anterior, fue la incorporación de la biomasacomo fuente de generación, a partir de la expansión de contratos decogeneración con las plantas de celulosa, las que en 2017 yaconstituían el 18 por ciento de la oferta eléctrica.5 La transformación

5En el país ya operan dos grandes plantas de pasta de celulosa: una de propiedad de laempresa transnacional Montes del Plata –controlada por capitales suecos, finlandeses ychilenos– y otra de UPM, una empresa transnacional con sede en Finlandia. La posibleinstalación de una tercera planta (de UPM) ha generado fuertes resistencias deorganizaciones sociales y ecologistas, las que entre múltiples razones para oponerse a esteproyecto han denunciado sus impactos perniciosos en el sector de la energía. El gobierno yla empresa UPM afirman que la nueva planta incrementaría la producción de energíarenovable, pero las organizaciones sociales han planteado que los beneficios económicospara el país no serían reales, ya que las plantas de celulosa compran fueloil a ANCAP a unprecio bonificado y luego venden a UTE un excedente de la electricidad generada con losdesechos de la madera procesada, con ganancias aseguradas para la empresa privada. Elbalance ambiental entre el fueloil consumido y la energía generada con biomasa tambiénsería negativo, ya que las plantas consumirían más energía fósil que la que venden comoelectricidad (Correa, 2018).

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de la matriz también incluye la incorporación incipiente de energíasolar fotovoltaica, nuevos tendidos para la conexión a la red y obrasde infraestructura física de magnitud, como la estación deconversión de potencia de 500 MW para la exportación deelectricidad a Brasil.

2.4. El avance del capital privado en la generación de energía

La otra gran transformación, desarrollada en paralelo a la expansiónde energías renovables no convencionales, ha sido la diversificaciónde los actores económicos en la generación de energía, con un claroavance del capital privado en detrimento de la empresa pública.

Gráfico 2. Generación eléctrica de privados en el período 2012-2016, en porcentaje del total de la generación

Fuente: Esponda y Molinari (2017)

En el gráfico 2 se observa la irrupción de la generación privada en lamatriz eléctrica, la que creció del 5 por ciento del total de la ofertaen el año 2012 al 28 por ciento en el año 2016. La composición dela oferta desde el sector privado también cambió sustantivamente:mientras que en el año 2012 el 91 por ciento de la generaciónprivada estaba asociada a la generación con biomasa (de la cual lamitad provenía de la planta industrial de producción de celulosa deUPM, una empresa transnacional escandinava) en el año 2016 la

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generación privada pasó a estar mayoritariamente asociada a laenergía eólica, representando esta última el 72 por ciento del totalde la electricidad generada por el viento (Esponda y Molinari, 2017).

Esta nueva realidad es el resultado de un dinámico proceso deinversión privada en el sector eléctrico y de nuevos mecanismos deinversión desde el sector público. A fines de 2018, dos tercios de losparques eólicos en operación eran de propiedad de inversionistasprivados. En el tercio restante –correspondientes a los parquesdesarrollados por UTE– sólo 11 puntos porcentuales correspondían ala modalidad de inversión pública tradicional (Sanguinetti y Messina,2018).

Cuadro 3. Modalidad de propiedad de los parques eólicos, año 2018

Potencia instalada Potencia por instalar Total

Propiedad Potencia Porcentaje Potencia Porcentaje Potencia Porcentaje

UTE 87 8% 71 16% 158 11%

Privada 728 71% 264 58% 992 67%

Mixta6 210 20% 120 26% 330 22%

Total 1.025 100% 455 100% 1.480 100%

Fuente: Sanguinetti y Messina (2018), sobre datos de UTE

Los parques eólicos privados gozan de beneficios impositivos,mientras que los que son propiedad de UTE y fueron desarrollados através del instrumento de la inversión pública tradicional no fuerondeclarados de interés nacional y, por lo tanto, no se benefician de laexoneración de impuestos. En esta situación se encuentran losparques eólicos Juan Pablo Terra y Caracoles I y II. Esta desigualdad,que beneficia al capital privado en detrimento de la empresapública, es consistente con otras resoluciones de la Comisión deAplicación de la Ley de Inversiones (COMAP),7 en particular lacircular N°4/09. En resumen, la actual política energética haconducido a que UTE haya pasado de ser monopólica a tener quecompetir en desventaja con empresas privadas.

6La modalidad mixta hace referencia a parques desarrollados por UTE en sociedad conaccionistas. En este caso, la compra de la energía generada se rige por contratos similaresa los establecidos para los parques instalados por inversores privados.7La Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones funciona en la órbita del Ministerio deEconomía y Finanzas (MEF). Tiene como objeto “la promoción y protección de lasinversiones realizadas por inversores nacionales y extranjeros en el territorio nacional”(https://www.mef.gub.uy/568/7/areas/comision-de-aplicacion-de-la-ley-de-inversiones---uruguay.html).

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No obstante, no debe interpretarse de ninguna forma que estoimplicó el ‘desentendimiento’ del Estado sobre el negocio eólico. Dehecho, el 92 por ciento de la capacidad eólica instalada porinversores privados se concretó a través de contratos de venta deenergía a largo plazo con la UTE y solo el restante 8 por ciento seinstalaron para la venta en el mercado spot. Los actores privados nooptaron, como es evidente, por inversiones de riesgo, sino queeligieron la vía de contratos con la empresa pública a sabiendas deque la dinámica de asociación ‘público-privada’ opera como garantey respaldo de la inversión.

La potencia instalada que aportaron los parques eólicos significóuna transformación fundamental en términos de soberanía. En elaño 2015 el abastecimiento energético pasó a ser en un 57 porciento de origen local (MIEM, 2016), reduciendo en gran medida ladependencia previa de la importación de hidrocarburos. Sinembargo, al mismo tiempo y paradójicamente –si consideramos elperfil ‘de izquierda’ de la fuerza política en el gobierno durante latransición energética– los parques eólicos modificaron la estructurade propiedad del sector eléctrico: las fuertes inversiones de capitalprivado (y en gran medida extranjero) en el segmento degeneración eólica han significado que la potencia instalada enUruguay pasara en pocos años de ser casi totalmente estatal a quea mediados de 2017 el 42 por ciento (1.728,3 MW) ya estuviera enmanos de proveedores privados (Fitch Ratings, 2017).

2.5. La ‘revolución eólica’ y el marco normativo

La transición energética uruguaya comenzó con un acuerdoestratégico suscripto por todos los partidos políticos, el cualcontemplaba la articulación de diferentes formas de propiedad,gestión y financiamiento de los proyectos de energías renovables.En marzo de 2005, por primera vez en la historia del país, unacoalición de izquierda asumió el gobierno nacional. En el año 2008el Poder Ejecutivo aprobó las bases de la actual política energética,y en febrero de 2010 se creó una Comisión Multipartidaria deEnergía que culminó con la sanción legislativa de la PolíticaEnergética 2005-2030, avalada por los votos de todos los sectorespolíticos con representación parlamentaria. El acuerdo programáticoconsensuado por todas las fuerzas políticas es una política deEstado que establece metas, estrategias y lineamientosinstitucionales para el desarrollo de las energías renovables. Los

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objetivos establecidos para el período comprendido entre 2010 y2030 fueron estructurados en torno a un cronograma muy concreto(MIEM-DNETN, 2010:

1. A corto plazo, para el año 2015, lograr que las energíasrenovables constituyan por lo mínimo el 50 por ciento de lamatriz energética primaria, disminuyendo en 15 por ciento elconsumo de petróleo en el sector del transporte y alcanzandoel 100 por ciento de electrificación a escala nacional.

A mediano plazo, para el año 2020, lograr una combinación óptimade las energías renovables y el gas natural en la matriz energética,disminuyendo el consumo en un 20 por ciento en relación alescenario tendencial, mejorando la eficiencia energética yfacilitando un acceso adecuado a los servicios de energía a toda lapoblación del país.A largo plazo, para el año 2030, que el país haya ahorrado al menos10.000 millones de dólares en las dos décadas anteriores, a travésde la sustitución de fuentes fósiles y la promoción de la eficienciaenergética, y posicionando al modelo energético uruguayo comoreferencia ineludible a nivel mundial.

Para lograr estos objetivos, el gobierno de izquierda ha procuradointegrar diversos intereses y formas de intervención del Estado –enparticular de la empresa pública UTE– y de inversores y operadoresprivados nacionales y extranjeros. En línea con los objetivos de lapolítica energética 2005-2030 se ha impulsado un nuevo marconormativo para promover una rápida transición a las energíasrenovables, el cual incluye múltiples incentivos a la inversiónprivada y exoneraciones tributarias específicas, como ya ha sidoexplicado en el apartado anterior.

Paradójicamente, considerando que la ‘revolución eólica’ tuvo lugaren el marco de gobiernos de izquierda, el desarrollo de las energíasrenovables se amparó en el entramado institucional heredado de laépoca neoliberal. En este período no se realizaron modificaciones nia la Ley Nacional de Electricidad, aprobada durante la dictadura, nila Ley de Marco Regulatorio del año 1997, que entró en vigenciabajo el gobierno del Partido Colorado liderado por Julio MaríaSanguinetti. El diseño de los incentivos a la inversión en energíarenovables se anclaron principalmente en la Ley de Promoción deInversiones, también aprobada durante la presidencia deSanguinetti.

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La aprobación de la Ley de Electricidad tuvo lugar en un contextoautoritario y de fuerte cuestionamiento a la existencia de empresaspúblicas, como ya ha sido señalado en el apartado 2.2. Ya en el año1970, medidas gubernamentales habían establecido que las tarifasde UTE deberían permitir una “rentabilidad razonable” y, tras elgolpe de Estado del año 1973, con la puesta en ejercicio del PlanNacional de Desarrollo en 1974, se promovieron ajustes paraconcretar un “realismo tarifario” que, por la vía de los hechos,implicaba tener una tasa de rentabilidad de no menos del 8 porciento sobre el activo inmovilizado (Carracelas et al., 2006).

El decreto-ley 14.694, promulgado en el año 1977, tenía comoobjetivo regular el funcionamiento y las competencias de las “variasempresas de servicio público de electricidad” que pudieran existir afuturo. De esta forma, ya se preveía la desmonopolización de laUTE. Asimismo, la ley prohibía la elaboración de tarifas porconsideraciones sociales, debiendo ceñirse al costo que genera cadasuscriptor. Todo ese marco normativo sigue siendo vigente en laactualidad.

En 1997, veinte años después de aprobada la Ley de Electricidad, sepromulgó la Ley N°16.832 conocida como Ley de Marco Regulatoriode la Energía Eléctrica. Esta norma, vía su regulación, facilitó elingreso de operadores privados independientes (IPPs, según la siglaen inglés utilizada a escala internacional para hacer referencia aindependent power providers) en el mercado de la generación deelectricidad.

La ley aprobada en el año 1997 planteaba la instauración de unmercado competitivo en el segmento de generación, terminandocon el monopolio estatal en este campo. También creaba unmercado mayorista de energía eléctrica y establecía que laAdministración del Mercado Eléctrico (ADME) funcionaría comopersona pública no estatal. Asimismo, habilitaba a la empresaestatal UTE a asociarse con empresas públicas o privadas –nacionales o extranjeras– activas en el país, con la posibilidad deestablecer contratos específicos de suministro y compra. Tambiéncreaba la Unidad Reguladora de la Energía Eléctrica, con elpropósito de separar los roles del Estado como empresario y comoregulador (Dubrovsky y Ruchansky, 2010).

En el marco de la estrategia energética 2005-2030, UTE estáautorizada a establecer alianzas público-privadas y negociar

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acuerdos y contratos con IPPs, en particular mediante la licitaciónde compras de energía por 20 años a generadores privados (URSEA,2018).

En un reciente estudio comparativo de nueve de las transicionesenergéticas más ambiciosas a escala mundial –Alemania, Australiadel Sur, California, Dinamarca, España, Irlanda, Uruguay, Tamil Nadu(India) y Texas; en orden alfabético– el autor concluye que el casouruguayo ofrece lecciones muy interesantes para otros países: “Elcrecimiento de las energías renovables en el Uruguay ha sidoplanificado minuciosamente, reflejando un sector eléctricoaltamente regulado”, donde “el gobierno intervino medianteacuerdos de compra de energía PPAs, power purchase agreements,y ofreciendo generosas exenciones impositivas (entre 20-100 porciento del impuesto sobre la renta, variable por proyecto) parafomentar el desarrollo de fuentes de generación eólica y solar”(Wynn, 2018b:41).

En resumen, el sector eléctrico uruguayo está basado en lacombinación de un mercado físico (spot market) y un mercadofinanciero (forward market) donde UTE, una compañía de propiedad100 por ciento estatal, opera como la única entidad verticalmenteintegrada. El mercado spot está gestionado por la Administracióndel Mercado Eléctrico, UTE es una entidad importante dentro delmercado spot, pero comparte roles con otros actores económicosmuy relevantes.

Los otros aspectos normativos de importancia están fuertementevinculados a la exoneración de impuestos en el marco de lapromoción de inversiones. Dicho marco, tuvo su génesis en el PlanNacional de Desarrollo de la dictadura, pero tomó su forma actualen el año 1998 (Gervaz et al., 2011). Con la reforma tributaria de2007, ya en plena era ‘progresista’, se mejoraron la focalización ylos criterios de funcionamiento de la ley de promoción deinversiones, a la vez que pasó a ser un instrumento de políticaeconómica mucho más jerarquizado. En el año 2009 se aprobó elDecreto 354/009, cuyo primer artículo otorga incentivos tributariosespecíficos para emprendimientos cuyo objeto sea la generación deenergía eléctrica a partir de fuentes renovables no tradicionales, alamparo del Artículo 11 de la Ley Nº 16.906. El Decreto 02/012,aprobado en el año 2012, incluyó a las energías renovables entre lasconsideradas “tecnologías limpias”, pudiendo así beneficiarse conincentivos adicionales.

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En resumen, a las dos grandes herramientas de regulación delmercado eléctrico y de promoción de inversiones aprobadas en elperíodo liberal, los gobiernos progresistas agregaron una serie dedecretos ad-hoc que facilitan el negocio eléctrico con privados –incluyendo la convocatoria a licitaciones, la definición de precios enel mercado spot, el establecimiento de ajustes en los peajes de laenergía– específicos para los contratos con parques eólicos.

3. La democracia energética en el contexto uruguayo

3.1. El debate internacional sobre la democracia energética

Como ya fuera señalado al inicio de este informe, la llamada‘revolución eólica’ uruguaya ha generado un profundo interés entremuchos activistas, investigadores y gestores de políticas públicas dedistintos países del mundo interesados en replicar este proceso. Conmucha frecuencia, el caso uruguayo es citado como un ejemplo aseguir en encuentros, conferencias, talleres y seminariosinternacionales sobre la democracia energética. Es pertinente, enconsecuencia, analizar en qué medida la transición que se produjoen el Uruguay es coherente con los principios y postulados básicosde la democracia energética.

El interés que concita este proceso es entendible, ya que la rápidatransición a energías renovables no convencionales exhibida por elpaís parecería ir a contramano de la tendencia mundial. Luego detres décadas de discursos vacuos, cumbres mundiales fútiles yacuerdos internacionales muy publicitados pero sin fuerza legal, losenfoques de la ‘economía verde’ (Lander, 2011) y el ‘crecimientoverde’ (Stern, 2016) no han registrado ningún progreso significativo.A escala mundial, la producción de electricidad en base a fuentesrenovables ha aumentado y sigue creciendo, pero el consumo totalde energía se ha expandido de forma más rápida, derivando en laaceleración de la quema de combustibles fósiles y el consecuenteaumento de las emisiones de gases de efecto invernadero. Alpresente, todos los países que más contribuyen al cambio climáticoestán muy lejos de cumplir los compromisos que habían adoptadoen la cumbre de París (COP21) en el año 2015 (Sweeney y Treat,2017).

En el más reciente informe del Panel de Expertos de las NacionesUnidas (IPCC, 2018) se argumenta que para viabilizar el Acuerdo de

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París, de limitar el calentamiento a un máximo de 1,5°C, seríanimprescindibles “cambios rápidos, de gran alcance y sinprecedentes en todos los aspectos de la organización social”,incluyendo transformaciones radicales en los sistemas de energía.Pero las transformaciones que los expertos reclaman no seránimpulsadas por el capital privado. El déficit de inversión ha sidoestimado en 600 mil millones de dólares por año, por lo que “lafisura entre las finanzas necesarias y las finanzas aseguradas seensancha, poniendo en riesgo los objetivos de temperaturaacordados a nivel mundial y aumentando la probabilidad deimpactos climáticos” (Buchner et al., 2014:iv). El sector privado nosolo no ha contribuido a solucionar el problema, sino que lo haagravado, al condicionar la transición energética a la maximizaciónde sus ganancias. La Agencia Internacional de Energía (AEI) hanotificado que a nivel mundial “la inversión en energía limpia no esconsistente con la transición al sistema con bajas emisiones decarbono previsto” (IEA, 2016:17).

En un informe más reciente, la AEI ha estimado la magnitud de loscambios en el sector energético que serían necesarios para limitarel aumento de la temperatura global a un nivel inferior a 2°C. Laprofunda transformación de la producción y el consumo de energíaimplicaría, entre otros requerimientos, que para el año 2050 casi el95 por ciento de la electricidad fuera generada con fuentesrenovables y bajas en carbono –frente a menos de un tercioalcanzado en la actualidad– y que se inviertan en promedio 3.500millones de dólares por año en la transición energética –lo querepresenta aproximadamente el doble de los niveles actuales deinversión– (IEA, 2017).

En este contexto, la única opción viable sería profundizar lademocracia y la soberanía energética a través de la recuperacióny/o extensión de la propiedad pública y el control social, ya que soloasí sería factible responder al cambio climático y satisfacer lasnecesidades sociales. Mientras la propiedad y la gestiónpermanezcan en manos privadas, o de entidades formalmente‘públicas’ pero que en la práctica operan como empresas motivadasexclusivamente por la rentabilidad financiera, el sistema energéticomundial continuará girando en torno al mayor consumo de energía yla maximización de las ganancias, en lugar de proteger al planeta ya las comunidades locales.

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Ante la emergencia climática global, y después de más de tresdécadas de privatización y mercantilización de servicios esenciales,diversos movimientos sociales, investigadores académicos yalgunos gobiernos progresistas (fundamentalmente locales) estánreclamando una transición hacia sistemas energéticos basados enfuentes genuinamente renovables y de propiedad pública,desafiando los grandes intereses corporativos. Esta plataforma, quecombina la lucha contra el cambio climático, la defensa de lopúblico y la participación ciudadana, ha sido caracterizada comodemocracia energética (Burke y Stephens, 2017).

Una de las redes mundiales más activas en la promoción de estaperspectiva ha sido la Red de Sindicatos por la DemocraciaEnergética (TUED, la sigla en inglés de Trade Unions for EnergyDemocracy). Con base en a una vasta evidencia empírica producidaa lo largo de varios años de investigación y análisis de experienciasconcretas, esta red plantea que:

La transición energética solo puede ocurrir si hay una transferenciadecisiva en la toma de decisiones hacia la ciudadanía, lascomunidades y los trabajadores. Nosotros nos referimos a este procesocomo democracia energética. Para asegurar el desarrollo de unsistema energético auténticamente sostenible en las décadas que nosquedan por delante es imprescindible una transferencia de recursos,capital e infraestructura de manos privadas a un sector público bajocontrol democrático (TUED, 2012:ii).

En el Uruguay, si bien los avances alcanzados en términos de unatransición a un sistema energético nacional ambientalmente mássustentable son loables, cuando se analizan los diversoscomponentes de la transición la caracterización de este procesocomo un paso hacia la democracia energética es cuestionable, comose analizará a continuación.

3.2. El gran consenso ambiental a favor de la energía eólica

Los aspectos ambientales y climáticos fueron unos de los másutilizados en el marco de la la discusión sobre el cambio de la matrizenergética del Uruguay, si bien es pertinente acotar que lapromoción de la energía eólica no aparecía en los programas de lospartidos políticos que disputaron la elección nacional del año 2004.Cuando la coalición de izquierda Frente Amplio asumió el gobiernoen el año 2005 estudió las posibilidades para responder a laproblemática energética del país, evaluando las opciones de uso del

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carbón, la energía nuclear, y la térmica con más derivados delpetróleo. Como bien lo resume una nota de prensa, “también sehabló de las renovables: pocos confiaban en estas tecnologías que,por entonces, eran caras y lejanas” (Garat, 2017:5).

La apuesta por la eólica también se dio en el marco de cambios enla economía mundial que facilitaban su expansión a países como elUruguay. La crisis financiera que se desató en en Europa, EstadosUnidos y otros países industrializados en el año 2008 contribuyó a lamaduración de tecnologías que sustentan el sector eólico, al bajartanto el precio de los aerogeneradores bajar como las tasas deinterés bancarias.

Uruguay ya había sido relativamente pionero en incorporar laConvención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climáticode 1994, con la aprobación de la Ley 16.517 en el mismo año. Elpaís también había ratificado el Protocolo de Kioto de 1997,mediante la Ley 17.290, en el año 2000. No obstante, estas medidasno se reflejaban en políticas internas, en particular enmodificaciones en la regulación pública sobre los recursos naturales.El cambio climático presentaba (y presenta) una serie de desafíos alpaís que afectan al sector productivo –el agropecuario,especialmente–, los recursos costeros, la salud y la biodiversidad. Lacontaminación por generación térmica constituía un problemaambiental acuciante que el nuevo gobierno progresista debíaresolver. En este contexto, la rápida expansión de las energíasrenovables –y de la eólica, en particular– pasó a ser el eje delcambio de matriz energética, con una muy profunda significaciónambiental.

3.2. Críticas a la ‘revolución energética’

Las críticas a la transición, realmente marginales en la discusiónpública en el Uruguay, pueden resumirse en dos: (a) crítica a lagestión del cambio, con referencia al timing, la sobreoferta y loscostos; y (b) críticas a la privatización en el segmento degeneración.

En relación al primer tipo de críticas, militantes sindicales,investigadores académicos, activistas ambientales y medios deprensa han censurado la garantía de rentabilidad que el Estadootorga a los proveedores privados (véase Ortega, 2017). Loscontratos a 20 años que UTE firma con los proveedores privados

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bajo la modalidad de take or pay (‘toma o paga’) obligan a laempresa a pagar incluso por la energía eólica que no utiliza si losgeneradores están en condiciones de verter electricidad. Segúndatos extraídos de la memoria de la empresa pública del año 2017,UTE terminaría pagando 6.170 millones de dólares entre los años2018 y 2047 por la compra de energía bajo este tipo de contratos.En el año 2018 el pago por la energía comercializada con este tipoestos contratos significó la erogación de 343 millones de dólares, loque significó casi el 1 por ciento del PBI. Difícilmente existan en elmundo otros negocios tan seguros y rentables para el capitalprivado como los que el Estado uruguayo ofrece a quienes instaleny operen parques eólicos en el Uruguay.

Al presente, Uruguay ya habría alcanzado una situación desobreoferta energética, con una capacidad instalada, luego de lasinversiones realizadas en la última década en el sector eólico,superior a las necesidades actuales. El problema de la sobreofertase habría subsanado parcialmente con la exportación de energíaeléctrica a Argentina; no obstante, en ocasiones, pese a exportarenergía y colocar excedentes en los países limítrofes, UTE ha tenidoque realizar vertimientos de agua de las represas sin generarenergía en las plantas hidroeléctricas. En otras ocasiones laempresa ordenó a los proveedores eólicos privados detener lageneración para que no se produjera más electricidad de la querequería el país, pero aun así pagando por la energía no utilizada.

En relación al timing, el proceso muy intenso de inversionespúblicas y privadas para ampliar y cambiar la matriz energética delsector eléctrico se inició en el año 2006. Con este propósito, seplanificaron en primer lugar una serie de inversiones para mejorar yampliar el parque térmico, con la construcción del ciclo combinadode Punta del Tigre, y una nueva red de alta tensión que incluía laestación conversora de frecuencia que conecta el país con Brasil.Por otro lado, cómo ya ha sido señalado, la empresa UTE y el PoderEjecutivo lanzaron un set de políticas para incentivar las inversionesprivadas de generación renovable no tradicional que se centraronen la utilización del viento, el sol y la biomasa. Al acelerarse elsegundo proceso, las inversiones del primer tipo de inversionesfueron postergadas, derivando en que la expansión de las energíasrenovables no convencionales fueran menos beneficiosas de lo quepotencialmente hubieran sido para UTE.

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Las críticas a la estrategia utilizada para efectuar el cambio declimático con frecuencia incluyen referencias a la privatización delsector eléctrico. Las principal voz disidente ha sido la del sindicatode trabajadores de UTE (AUTE). La cooperativa de investigadoresCOMUNA también ha elaborado algunos documentos en ese sentido.La idea fuerza es que la diversificación de la fuentes energéticastambién trajo aparejada una diversificación de actores que habríanderivado en la privatización de gran parte del segmento degeneración.

Desde esta perspectiva, la privatización no solo habría contribuido acrear la actual situación de ‘sobreoferta’, sino que, además,imposibilitaría la concreción del mix óptimo8 que el país requeriría.Esta hipótesis se fundamenta principalmente en el hecho de que, aloperar por contratos, la eólica debe despachar primero. Asimismo,la sobreinversión se interpreta como un indicador indirecto derentabilidad del negocio de las renovables, enmarcando una divisióndel negocio energético en que UTE se queda con la parte menosrentable, a la vez que garantiza beneficios a los operadores privados(Sanguinetti y Messina, 2018).

Investigadores de la cooperativa COMUNA (incluyendo a doscoautores de este informe), en el marco de una serie de estudiosdesarrollados en convenio con el sindicato AUTE, han analizado losdatos del Sistema de Generación de Explotación (SGE) de UTEreferidos a la demanda diaria de electricidad por hora ydesagregando la fuente de generación (Sanguinetti y Messina,2018). También han considerado el crecimiento de la demanda deacuerdo a las previsiones realizadas por la empresa pública en lasproyecciones 2017-2021.9 Bajo estos supuestos se construyeron dosescenarios: uno bajo un contexto de extrema sequía y otro tomandola hidraulicidad promedio. En el escenario de extrema sequía, seaprecia que si bien habría que recurrir a la generación térmica, elsistema eléctrico uruguayo seguiría lejos de alcanzar su máximaexigencia. Al analizar los datos de forma anualizada se concluyó quela exigencia sería aún muy baja. El impacto de la incorporaciónexcesiva de generación eólica se observó principalmente en losaños de hidraulicidad promedio y años ‘húmedos’ (con buena

8La noción de mix óptimo refiere a la combinación física y económica de fuentes degeneración potencialmente más racional, eficiente y asequible.9Para la proyección de la demanda se tomó como referencia de base el año 2015 y seestimó el máximo crecimiento esperado para los años 2016, 2017 y 2018. Para elescenario de demanda máximo se consideró el pico de demanda para cada hora de 2015 yse aplicó el enfoque de crecimiento.

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disponibilidad del recurso hídrico), al surgir un escenario donde sedesperdicia recurso hídrico, o se produce un excedente que luego esexportado a un precio muy por debajo de los costos reales.10

Para un año de hidraulicidad promedio –con un potencial de 7.000GWh anuales– el excedente en energía hidráulica tendría unamagnitud de alrededor de 2.500 GWh. Esa energía excedentetendría dos destinos posibles: pasar por los vertederos sin generar,o ser generada para exportar. En ese escenario, las centralestérmicas sólo serían necesarias para abastecer en días que seproduzcan picos de consumo en momentos concretos. De estaforma, se concluye que la privatización y la sobreoferta de energíaeólica han constituido un mal negocio que necesariamente habráque corregir a futuro.

A estos elementos, es posible agregan consideraciones sobre elpoder de suma relevancia desde una perspectiva de economíapolítica de la energía. En particular, la posibilidad ofrecida apoderosos actores económicos de operar al mismo tiempo comograndes consumidores y como generadores privados, conrepresentación institucional en ADME y con una gran capacidad delobby sobre el diseño y la gestión de la política pública para elsector eólico. Por ejemplo, en el año 2016, a raíz del endeudamientode una gran fábrica pesquera uruguaya (Fripur) con la empresa UTE,el sindicato AUTE denunció que el mismo grupo económico teníaotros contratos con la empresa pública como generadores privadosde energía eólica. De esta manera se exhibían la estrategia degrandes actores económicos: endeudarse con el Estado comograndes consumidores son deudores mientras recibensacrosantamente sus ganancias como generadores privados.

Esta rearticulación de la estructura de poder al interior del sectoreléctrico uruguayo presenta enormes riesgos futuros para UTE y supotencial rol en una perspectiva de desarrollo alternativo. A raíz dela vigencia del marco normativo heredado del neoliberalismo, laparticipación social en el mercado spot es profundamenteantidemocrática, excluyendo a trabajadores y usuariosresidenciales. Esta es una de las razones por las que el sindicatoAUTE ha propuesto no solo rediscutir toda la gobernanza del sectoreléctrico, sino también, generar un movimiento de usuarios

10Esta realidad cambió a mediados de 2017, cuando los precios de exportación deelectricidad a Argentina mejoraron sustantivamente, haciendo un tanto más atractivo elnegocio.

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residenciales para ampliar los niveles de control social sobre elsector con base en la participación ciudadana.

El otro gran elemento de debate en torno a la transición energéticauruguaya ha sido el costo de las tarifas. Desde el punto de vistasindical, “la tarifa eléctrica es absolutamente injusta”, ya que “loshogares, con su esfuerzo para pagar el costo del servicio, siguensosteniendo enormes beneficios al capital privado” (AUTE, 2018:1).Este planteo implica un claro distanciamiento de otras dos posturasen torno al mismo tema: (a) la del Poder Ejecutivo, que entiendeque las tarifas son las mejores y más baratas posibles; y (b) la de laoposición neoliberal, que argumenta que la electricidad es más caraen Uruguay que en todos los otros países del Cono Sur basándoseen meras comparaciones superficiales de precios.

En relación a la tercera postura mencionada en el párrafo anterior,en un trabajo un tanto desactualizado pero vigente en su planteocentral (Molinari y Ruchansky, 2002) se explica como, si secomparan las tarifas de UTE con empresas con condiciones demercado relativamente comparables –tomando en consideracióncantidades similares de clientes por Km2, entre otros elementos– sepuede concluir que, en realidad, las tarifas de la empresa estataluruguaya se ubicarían entre las más baratas en el conciertoregional. Al considerar la histórica dependencia de los hidrocarburosy las particularidades de la generación hidráulica en el país –en elcontexto previo al desarrollo del sector eólica– los esfuerzos delEstado uruguayo para garantizar la eficiencia de la empresa públicay mantener las tarifas baratas asequibles se tornan aun másevidentes.

La postura del Poder Ejecutivo (y de las principales autoridades deUTE) está centrada en defensa de lo hecho en materia tarifaria. Enuna entrevista publicada a fines de 2017, el presidente de laempresa, Gonzalo Casaravilla, admitió que UTE podría haber bajadolas tarifas, afirmando que si bien la tarifa industrial del país podríaser considerada “competitiva” en la región, el costo de la tarifaresidencial sería demasiado alto y afectaría a la mayoría de lapoblación. El principal directivo de la empresa estatal planteó lanecesidad de “tener empatía con la gente, porque las estadísticasdicen que el consumo de UTE en los hogares insume entre 2 porciento y 5 por ciento de la canasta básica” (Rodríguez, 2017). En lamisma entrevista, Casaravilla alegó que las empresas públicasestán obligadas a operar en un “ecosistema” en el que el Ministerio

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de Economía “fija las reglas de juego”, y que la tarifa residencialpodría ser más asequible “si los esfuerzos no estuvieran volcados asanear el déficit fiscal”.

Más allá de las probables diferencias de concepciones sobre políticaeconómica al interior del gobierno, lo que queda claro es que existeun distanciamiento evidente entre las promesas electorales delPoder Ejecutivo y la publicidad del cambio de matriz energética. Laapuesta por la energía eólica se promocionó como una forma de“rebajar las tarifas”, lo que la población entendió como un descensoen el precio nominal de las facturas. En realidad, el precio no se hareducido, más allá de que desde el año 2010 las tarifas han bajadoen términos reales en relación al Índice de Precios de Consumo(IPC).11

En reiteradas ocasiones, desde el inicio del actual gobierno, elsindicato de la empresa pública ha denunciado el impacto de lasrestricciones presupuestales impuestas a UTE por el Ministerio deEconomía y Finanzas y el otorgamiento de exoneracionesimpositivas y otros beneficios a empresas privadas extranjeras yuruguayas que han obtenido copiosas ganancias de la instalación yexplotación de parques eólicos, granjas solares y plantas debiomasa, en un negocio prácticamente sin riesgos para el inversor.El sindicato también ha criticado a las cámaras empresariales, losgrandes terratenientes y otros grupos de poder que también hanreclamado la rebaja de la tarifa comercial e industrial, al entenderque esos mismos sectores económicos son los que “mantienen lossalarios de cientos de miles de uruguayos sumergidos y por debajodel índice de pobreza”, mientras “pagan la energía eléctrica a mitaddel precio que la pagan los hogares” (AUTE, 2018:1).

Los trabajadores de UTE han explicitado su rechazo a la propuestade rebaja generalizada –o sólo al sector ‘productivo’– del 15 porciento que reclaman las cámaras empresariales, proponiendo en sulugar la exoneración del impuesto al valor agregado (IVA) al costofijo por potencia hasta 3,7 kW y para los primeros 200 kwh deconsumo de los hogares. En enero de 2018, en un comunicadopúblico redactado en un lenguaje reminiscente del texto de la leyfundacional de UTE antes reseñada, el sindicato de los trabajadoresde la energía también propuso la conformación de un Movimientode usuarios por el derecho humano a la energía y la rebaja de la

11Entre los años 2010 y 2016 la tarifa eléctrica aumentó a la par de la inflación, y en 2017por encima de ésta.

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tarifa eléctrica, invitando a otras organizaciones sociales a coordinarmedidas de lucha para recuperar “el rol de servicio público encontra del constante avance de la visión del negocio y el lucro”(AUTE, 2018:2).

Las críticas y las propuestas sindicales en torno a la tarifa seencuadran en un cuestionamiento más amplio y más profundo de loque AUTE caracteriza como una nueva modalidad de privatizacióndel sector eléctrico, haciendo hincapié en la expansión de lasenergías no convencionales con contratos que presentan trescaracterísticas que aseguran la rentabilidad de los inversoresprivados: (a) el compromiso de UTE de comprar toda la energíagenerada independientemente si la necesita o no; (b) la vigencia delos contratos a 20 años; y (c) el establecimiento de un precio fijo endólares. La organización sindical interpreta de esta forma latransición energética uruguaya:

Los parques eólicos privados garantizan, por un lado, ingresos de rentaa los terratenientes, porque se “alquila” el terreno donde se instala alparque, pero además, implica transferencia de rentas de la UTE a losdueños de los parques eólicos, que son grupos económicos muypoderosos que tienen en muchos casos vínculos con los agro-negocios.En definitiva los hogares pagan mucho para garantizar que losmedianos y grandes consumidores de energía eléctrica paguen poco, ypara que los generadores privados de energía se sigan enriqueciendocon el negocio del cambio de la matriz energética (AUTE, 2018: 2).

UTE: una empresa pública eficiente y confiable

UTE es una empresa de propiedad y gestión enteramente estatal,verticalmente integrada y activa en todos los segmentos del sectoreléctrico: generación, transmisión, distribución y comercializaciónde energía. A partir de la aprobación de la Ley de Marco Regulatoriodel Sector Eléctrico, en el año 1997, se liberalizó la generación y seintrodujeron varios cambios en el contexto institucional yregulatorio, pero sin cuestionar la existencia y los objetivos de laempresa pública y preservando el rol esencial del Estado en ladefinición de los lineamientos estratégicos (véase Dubrovsky yRuchansky, 2010).

La empresa UTE fue creada hace más de un siglo. El artículo sextode su norma fundacional le confirió, “con exclusión de toda otraempresa o persona”, la provisión de energía “para alumbrado,fuerza motriz, tracción y demás aplicaciones en todas las ciudades ypueblos de la República” (citado por Casaravilla, 2014:204). La ley

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de creación de la empresa eléctrica también proclamaba que “laasunción directa de los servicios constituye una de las actividadessociales más interesantes del Estado”, orientada “a fines ypropósitos más elevados”, incluyendo “la difusión y distribucióncolectiva de agentes indispensables de bienestar, comodidad ehigiene”, para dotar “a las clases sociales más numerosas y menosfavorecidas de una suma de beneficios que de otra manera seríanúnicamente accesibles a las acomodadas” (:204). En el mismo textose argumentaba que si el Estado no intervenía, la provisión de losservicios públicos en general y de la energía eléctrica en particularquedaría librada “al poder de los grandes capitales”, por lo que lamisión de la empresa pública debería ser, “sencillamente y en pocaspalabras, favorecer al público, mejorando, extendiendo yabaratando los servicios” (:204).

UTE es una empresa eficiente en términos de rentabilidadeconómica, por lo que constituye una de las principales fuentes definanciamiento –a costo cero– del Estado uruguayo. Los analistasinternacionales de calificación crediticia le han otorgado la categoríaAAA (investment grade, la más alta), destacando que“históricamente la compañía mantuvo un nivel de endeudamientoadecuado” y “solidez y flexibilidad financiera”, lo cual le permite“afrontar situaciones de stress” y “tener un fácil acceso al mercadobancario y financiero, respaldado por las facilidades financierasobtenidas en diversas instituciones bancarias, institucionesfinancieras multilaterales” (Fitch Ratings, 2017:1).

La muy buena calificación otorgada a UTE confirma la hipótesisformulada por investigadores uruguayos de que la empresa estatalno habría tenido dificultades a la hora de obtener financiamientopara asumir la inversión que habría sido necesaria para que laexpansión de la generación eólica fuera un programa enteramentepúblico. Según esta perspectiva de análisis, la posición financiera deUTE fue un factor muy positivo para el despliegue de modalidadesalternativas de inversión para la construcción de parques eólicos, enalianza con inversores privados a través de sociedades anónimas,leasings o fideicomisos financieros (Esponda y Molinari, 2017).

Si el gobierno le hubiera permitido a UTE invertir directamente engeneración eólica sin convocar a inversores privados se hubieranobtenido ahorros en el costo de los proyectos, ya que en general enprogramas de este tipo los organismos estatales tienen acceso afinanciamiento a menores tasas que las ofrecidas al sector privado.

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La contrapartida negativa podría haber sido un mayorendeudamiento, pero se ha detectado que la estrategia elegidatambién tuvo impactos en las cuentas financieras de UTE, ya que lacompra de energía a proveedores privados “implicó un aumentomuy importante del pasivo, que si bien no se vio asociado alcrecimiento de la categoría pasivos financieros implicó la aparicióndel concepto pasivos por concesión de servicios” (Esponda yMolinari, 2017:19).

Pese a todas las limitaciones impuestas por el gobierno, en el año2017 UTE obtuvo una ganancia neta de 14.156,8 millones de pesosuruguayos (equivalentes a US$ 492,1 millones). En el año previo, losbeneficios generados por la empresa pública habían totalizado11.996,7 millones de pesos (US$ 410 millones). En los últimos cincoaños, UTE facturó un total de US$ 1.919 millones, de acuerdo a losdatos oficiales publicados en los balances anuales auditados (UTE,2018c).

Desde el inicio del tercer gobierno de izquierda, en el año 2015, elMEF ha priorizado la rentabilidad financiera de las empresas delEstado, procurando alcanzar la meta de reducción del déficit fiscal aun máximo del 2,5 por ciento en el año 2019. Los ingresosgenerados por UTE son utilizados por el Ministerio de Economía yFinanzas (MEF) de forma recurrente para equilibrar el presupuestopúblico y reducir el déficit fiscal. En el año 2017, la empresatransfirió a rentas generales US$ 220 millones, y en el año previohabía transferido un monto similar: US$ 217,8 millones (UTE,2018c). En el período 2015-2017 la empresa eléctrica transfirió a lasarcas estatales un total de US$ 630 millones, por encima delcompromiso adquirido al inicio del gobierno y determinando queUTE pasara a ser responsable del 80 por ciento de la disminucióndel déficit fiscal solicitado a las empresas públicas (Durán, 2017).

Conclusión: luces y sombras de la revolución energéticauruguaya

El análisis pormenorizado del caso uruguayo permite distinguirluces y sombras. En primer lugar, al analizar las ‘luces’ de esteproceso, resulta evidente que los avances registrados por elUruguay en los últimos años no hubieran sido posibles si el país nohubiera ya alcanzado en décadas previas los niveles de coberturaeléctrica más altos de América Latina. Y, obviamente, tan altosniveles de cobertura serían impensables sin la existencia de UTE,

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una empresa pública que ya desde su fundación en el año 1912 sehabía propuesto extender sus servicios a la totalidad de los hogaresuruguayos. Si la electricidad hubiera sido privatizada no existiríauna red eléctrica de alcance nacional que llegara hasta los lugaresmás recónditos del país y a sectores sociales sin capacidad de pagarpor la extensión de los servicios, ya que la raison d'être de laempresa privada es maximizar la ganancia capitalista, no laampliación del bienestar social.

Entre las ‘luces’ del proceso uruguayo también se destaca laconvergencia del ascenso al gobierno de una fuerza de izquierda yel diseño políticamente consensuado de una política energética delargo plazo (2005-2030), lo cual le permitió a un pequeño país delSur transformar de manera radical su matriz energética. Uruguayrompió su histórica dependencia del petróleo extranjero, alcanzandoniveles más altos de soberanía y posicionándose entre los paísesmás avanzados a nivel mundial en la promoción de alternativassustentables contra el cambio climático a través de la promociónrápida y masiva de fuentes de generación renovable noconvencionales.

Las ‘sombras’ de la revolución energética uruguaya se puedensintetizar en un pasaje de la convocatoria realizada por el sindicatoAUTE al Encuentro Internacional de Trabajadores de la Energíarealizado en Montevideo en abril de 2017. El sindicato sostiene que“el cambio en la matriz energética que se impulsó durante losúltimos años se hizo a través de un fuerte proceso de privatización,ya que la mayoría de las energías renovables no convencionales(eólica, solar y biomasa) están en manos privadas, gozando deabusivos contratos”, al mismo tiempo que se consolidó unaestructura tarifaria injusta que hoy significa que los hogares paguenla energía “al doble del precio que pagan los grandesconsumidores” (La Diaria, 2017).

Desde una perspectiva comparativa internacional, el debate encurso en el Uruguay sobre los beneficios otorgados a los inversoresprivados y en torno al valor de las tarifas de UTE estáestrechamente relacionado a discusiones similares que la Red deSindicatos por la Democracia Energética (Trade Unions for EnergyDemocracy, TUED) y otras organizaciones sociales estánfomentando alrededor del mundo para reconceptualizar a la energíacomo un derecho y no como una mercancía. Las críticas que elmovimiento sindical uruguayo ha realizado al rol otorgado por el

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gobierno de izquierda a los proveedores privados de energía soncoincidentes con las conclusiones de estudios comparativos sobrepolíticas similares aplicadas en otros países. En palabras de dosinvestigadores de TUED: “a esta altura, ya debería quedar claro queel enfoque dominante para avanzar en la transición energéticamediante la ‘movilización del sector privado’ no ha producido losresultados prometidos por sus promotores” (Sweeney y Treat, 2017:52).

Un análisis retrospectivo de la estrategia de desarrollo de parqueseólicos y otras formas de generación de electricidad en base afuentes renovables, en la que el Estado garantiza la rentabilidad sinriesgos para el inversor, conduce a una pregunta obvia: ¿erarealmente necesaria la apertura a los proveedores privados? Laexistencia de UTE, una empresa pública con una probadatrayectoria de eficiencia y buena gestión técnica y financiera, queademás recibió la más alta calificación de parte de una de lasprincipales agencias de evaluación del riesgo crediticio, permiteresponder esta pregunta con argumentos convincentes. Laevidencia empírica disponible demuestra que la convocatoria a losIPPs no era necesaria ni conveniente para el país. UTE podría haberobtenido los recursos necesarios para cubrir las inversionesrequeridas para la transición de la matriz energética en el mercadointernacional de crédito sin grandes dificultades. La empresatambién cuenta con un plantel de ingenieros altamente capacitados,que podrían haber asumido el desafío de la transición sin dependerdel know how de empresas privadas nacionales o extranjeras.

Repensar la energía desde una perspectiva contrahegemónicatambién implica demandar mayores niveles de participaciónciudadana en el diseño y en la aplicación de las políticasenergéticas. En el caso uruguayo, es evidente la ausencia de larepresentación ciudadana en los principales ámbitos de decisión; enel caso de ADME, por ejemplo, el directorio está compuesto porrepresentantes del Poder Ejecutivo, de UTE, de la Comisión TécnicaMixta de Salto Grande (CTMSG)12, de los grandes consumidores y delos generadores privadores, pero sin ninguna representación de lostrabajadores o de los usuarios de la energía eléctrica (URSEA, 2018).

Desde el sindicato de UTE se ha lanzado la demanda derenacionalización de la generación eléctrica. Esta reivindicación no

12La CTMSG es el organismo binacional de administración de la central hidroeléctrica deSalto Grande, construida sobre el río Uruguay entre los años 1974 y 1983 y con unapotencia instalada de 1.890 MW.

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es improcedente en un país que ha resistido y revertido otrasoleadas de privatización en décadas previas con la ampliamovilización de la ciudadanía. También es una propuesta que estágenerando muchos adeptos en otros países a medida que semultiplican los procesos de desprivatización o republicización de losservicios públicos a escalas nacional, municipal o regional (véaseKishimoto y Petitjean, 2017). En el caso específico del sectoreléctrico, en el Uruguay y alrededor del mundo, es hora de discutiren profundidad propuestas como las que se han incluido en elmanifiesto del Partido Laborista del Reino Unido (Labour Party,2017) bajo el liderazgo de Jeremy Corbyn, centradas en la idea de“reconquistar el control del sector en manos públicas para que laenergía sea ambientalmente sustentable, asequible para losusuarios, y gestionada con control democrático”.

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