Avrupa Yerel Yonetimler Ozerklik Sarti Ve 5393 Sayili Belediye Kanunu European Charter of Self Local Government and Municipal Act of 5393

8/6/2019 Avrupa Yerel Yonetimler Ozerklik Sarti Ve 5393 Sayili Belediye Kanunu European Charter of Self Local Government a

1/242

AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve 5393SAYILI BELEDYE KANUNU

Erkan BULGAN

DOKTORA TEZ

Kamu Hukuku Anabilim Dal

Danman: Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZ

Eskiehir

Anadolu niversitesi Sosyal Bilimler Enstits

Temmuz-2008


2/242

AVRUPA YEREL YNETMLERZERKLK ARTI ve 5393

SAYILI BELEDYE KANUNU

Erkan BULGAN

(Doktora Tezi )Eskiehir-2008


3/242

DOKTORA TEZ Z

AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve 5393 SAYILI BELEDYE

KANUNU

Erkan BULGAN


Anadolu niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Temmuz-2008


lkemiz son yllarda hzl bir toplumsal, ekonomik, siyasal ve kltrel deiim

yaamaktadr. darenin de bu deiime ayak uydurmas kanlmaz bir gerekliktir.

lkemizde idare merkezden ynetim ve yerinden ynetim esaslarna gre faaliyet

gstermektedir. Bir beldede yaayan halkn ortak nitelikteki yerel kamu hizmetlerini yerine

getiren belediyeler; halka en yakn ynetim birimleridir. lkemizde mahalli idareler ve

merkezi idare arasnda salkl bir iliki mevcut deildir. Bunun kaynanda hem bilimsel

kriterlere ve de toplumsal ihtiyalara gre bir grev ve iblmnn olmay hem de belediyelerin idari ve mali ynden merkezi idareye bamllk arz etmesi yatmaktadr. Bu

durumda yaplmas gereken, imzalam bulunduumuz Yerel Ynetimler zerklik art

erevesinde, yerel ynetimlerimizi ve zellikle de belediyelerimizi AB lkelerindeki reform

ve uygulamalar nda toplumsal bir mutabakatla yeniden yaplandrmadr. Bu tezde buna

ilikin neriler sunulmutur.


4/242

ABSTRACT

Our country has been experiencing a rapid social , economic, political and culturaltransformation. It is obvious that, the The Public Administration should keep up with this

transformation pace. The public administration is in operation either as central or local

administration. The municipalities which submit services to local people are the closest

administrative body to the citizens. It is a matter of fact that, a balanced and reasonable

relations does not exist between the central and local governments. In our opinion, the reason

behind this fact is the lack of scientific criteria and social needs in defining and distributing

the responsibilities between the local and central administrations, as well as the huge

financial and administrative depandibility of local governments to the central government. In

that case, the solution is the reorganisation of local governments' status (the municipalities's

in particular) according to the EU formats and also to the "Local Governments Autonomy

Treaty", which Turkey is one of the undersigned.

A suggestions has been submitted in relation to this subject.


5/242

ii

DOKTORA TEZ Z

AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve 5393 SAYILI BELEDYEKANUNU

Erkan BULGAN


Anadolu niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Temmuz-2008


lkemiz son yllarda hzl bir toplumsal, ekonomik, siyasal ve kltrel deiim

yaamaktadr. darenin de bu deiime ayak uydurmas kanlmaz bir gerekliktir.

lkemizde idare merkezden ynetim ve yerinden ynetim esaslarna gre faaliyet

gstermektedir. Bir beldede yaayan halkn ortak nitelikteki yerel kamu hizmetlerini yerine

getiren belediyeler; halka en yakn ynetim birimleridir. lkemizde mahalli idareler ve

merkezi idare arasnda salkl bir iliki mevcut deildir. Bunun kaynanda hem bilimsel

kriterlere ve de toplumsal ihtiyalara gre bir grev ve iblmnn olmay hem de

belediyelerin idari ve mali ynden merkezi idareye bamllk arz etmesi yatmaktadr. Bu

durumda yaplmas gereken, imzalam bulunduumuz Yerel Ynetimler zerklik art

erevesinde, yerel ynetimlerimizi ve zellikle de belediyelerimizi AB lkelerindeki reform

ve uygulamalar nda toplumsal bir mutabakatla yeniden yaplandrmadr. Bu tezde buna

ilikin neriler sunulmutur.


6/242

iii

ABSTRACT

Our country has been experiencing a rapid social , economic, political and culturaltransformation. It is obvious that, the The Public Administration should keep up with this

transformation pace. The public administration is in operation either as central or local

administration. The municipalities which submit services to local people are the closest

administrative body to the citizens. It is a matter of fact that, a balanced and reasonable

relations does not exist between the central and local governments. In our opinion, the reason

behind this fact is the lack of scientific criteria and social needs in defining and distributing

the responsibilities between the local and central administrations, as well as the huge

financial and administrative depandibility of local governments to the central government. In

that case, the solution is the reorganisation of local governments' status (the municipalities's

in particular) according to the EU formats and also to the "Local Governments Autonomy

Treaty", which Turkey is one of the undersigned.

A suggestions has been submitted in relation to this subject.


7/242

iv

JR VE ENSTT ONAYI

Erkan BULGANn Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve 5393 sayl Belediye

Kanunu balkl tezi //... tarihinde, aadaki jri tarafndan Lisansst Eitim retim

ve Snav Ynetmeliinin ilgili maddeleri uyarnca, Kamu Hukuku Anabilim dalnda Doktora

tezi olarak deerlendirilerek kabul edilmitir.

Ad Soyad mza

ye (Tez Danman): Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZ

ye : Prof. Dr. Turan YILDIRIM

ye : Prof. Dr. Ramazan YILDIRIM

ye : Prof. Dr. Halil KALABALIK

ye : Do. Dr. Aye Tlin YRK

Prof.Dr. Nurhan AYDIN

Sosyal Bilimler Enstits Mdr


8/242

v

NSZ

Bu almay hazrlarken bana gstermi olduu anlay ve destek iin sevgili eim Dr.

Zeynep BULGANa, zverili katklarn hibir zaman unutamayacam sayn hocam Prof.

Dr. Zehra ODYAKMAZa ve bu srete her zaman olumlu ynde eletirilerini ve

tavsiyelerini grdm tez izleme komitesi yeleri deerli hocalarm sayn Prof. Dr. Turan

YILDIRIM ve Do. Dr. Aye Tlin YRK ile dier kymetli jri yeleri Prof. Dr.

Ramazan YILDIRIM ile Prof.Dr. Halil KALABALIKa ve de son olarak balanmam

dileyerek adn burada sayamadm tm dostlarma teekkrlerimi sunmak; bu satrlarn

yazarnn hem bir gnl borcu ve hem de kran duygularnn bir ifadesidir.......

Erkan BULGAN


9/242

vi

ZGEM

Erkan BULGAN


Doktora

Eitim

Y.Lisans 1999 Ankara niversitesi, Sosyal Bilimler Enstits

Lisans 1996 Ankara niversitesi, Hukuk Fakltesi

Lise 1990 Ankara Ticaret Lisesi

2007 Yeilyurt Kaymakam

2003 Erfelek Kaymakam

2002 Hani Kaymakam

2001 ldr Kaymakam

1999 nhisar Kaymakam

1996 ileri Bakanl Kaymakam Adayl

Kiisel Bilgiler

Doum yeri ve Yl: Mazgirt /01.02.1974 Cinsiyet: Erkek Yabanc Dil: ngilizce


10/242

vii

NDEKLER

Sayfa

Z.............................................................................................................................................. ii

ABSTRACT.............................................................................................................................iii

JR VE ENSTT ONAYI.................................................................................................. iv

NSZ...................................................................................................................................... v

ZGEM............................................................................................................................. vi

TABLOLAR LSTES........................................................................................................... xii

KISALTMALAR...................................................................................................................xiii

GR......................................................................................................................................... 1

BRNC BLM

YEREL YNETMLERLE LGL TARHSEL, KURAMSAL VE KAVRAMSALEREVE

1.AVRUPADA VE TRKYEDE YEREL YNETMLERN TARHSEL

GELM....8

1.1.Avrupada Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi.8

1.1.1. ngilterede Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi....11

1.1.2. Fransada Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi..13

1.2.Trkiyede Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi...15

1.2.1. Osmanl Dnemi....15

1.2.2. Cumhuriyet Dnemi.................................................................................. ..20

1.2.3.Yerel Ynetimleri Yeniden Yaplandrma almalar ............................ 23

1.2.3.1.Kamu Ynetimi Aratrma Projesi (KAYA) ............................ 24

1.2.3.2. TSAD Yerel Ynetimler Tasla............................................ 26

1.2.3.3. TOBB Yerel Ynetimler Raporu............................................... 27

1.2.3.4. Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan.......................................... 29

1.2.3.5. Yrrle Girmeyen 5227 sayl Kanun................................... 31


11/242

viii

2. YEREL YNETMLERE LKN KURAMLAR....................................................... 32

2.1. XIX. Yzyl ncesi ................................................................................................. 33

2.2. XIX. Yzyl Sonras ............................................................................................... 35

3. YEREL YNETMLERE LKN KAVRAMLAR .................................................... 40

3.1.Merkezden Ynetim-Yerinden Ynetim............................................................... 40

3.2.Demokratik ve effaf Yerel Ynetim .................................................................... 45

3.3.Kreselleme ve Blgeselleme............................................................................... 49

3.4.dari Vesayet............................................................................................................ 58

KNC BLM

AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve ARTIN AVRUPADAKYANSIMALARI

1. ARTIN KAPSAMI, LKELER ve TRKYENN EKNCELER ..................... 66

1.1.Genel Olarak Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ....................................... 66

1.2. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn lkeleri ......................................... 67

1.2.1.Yerel zerklik lkesi .................................................................................... 67

1.2.2. Hizmette Yerellik (Subsidiarite) lkesi....................................................... 71

1.2.3. Halkn Katlm lkesi ................................................................................. 74

1.2.4. Hizmetlerde Etkinlik ve Verimlilik lkeleri .............................................. 81

1.3. Trkiyenin artta ekince Koyduu Maddeler..84

2. ARTIN AVRUPA KURULULARI ZERNDEK YANSIMALARI....87

2.1.Avrupa Konseyi ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art......88

2.2.Avrupa Parlmentosu ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art....93

2.3.Avrupa Birlii ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art97


12/242

ix

3. ARTIN BAZI AVRUPA LKELER YEREL YNETMLER ZERNDEK

YANSIMALARI104

3.1.ngiltere....105

3.1.1. Genel Olarak ngilterede Yerel Ynetimler.......105

3.1.2. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve ngilterede Yerel

Ynetimler....108

3.2.Fransa112

3.2.1. Genel Olarak Fransada Yerel Ynetimler..112

3.2.2.Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve Fransada Yerel

Ynetimler116

NC BLM

5393 SAYILI BELEDYE KANUNUNUN AVRUPA YEREL YNETMLER

ZERKLK ARTI BALAMINDA DEERLENDRLMES VE NERLER

1. 5393 SAYILI BELEDYE KANUNUNUN AVRUPA YEREL YNETMLER

ZERKLK ARTI LKELER BALAMINDA DEERLENDRLMES..121

1.1.Yerel zerklik lkesi Asndan.................124

1.2.Hizmette Yerellik lkesi Asndan....138

1.3.Halkn Katlm lkesi Asndan...142

1.4.Etkinlik ve Verimlilik lkeleri Asndan......148


13/242

x

2. 5393 SAYILI KANUNUN AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLKARTINA DAHA UYGUN HALE GETRLMESNE LKNNERLER......160

2.1.Yerel zerklik lkesi Asndan.......160

2.1.1.Anayasann Yerel Ynetimlerle lgili 127. Maddesi Yeniden

Yazlmaldr..160

2.1.2.Yerel Ynetimler zerklik artna Konulmu ekinceler

Kaldrlmaldr....164

2.1.3.Belediyeler Mal Anlamda Glendirilerek Gerek Anlamda zerklii

Salanmaldr......165

2.2. Hizmette Yerellik lkesi Asndan........170

2.2.1.Merkez dare ile Yerel dareler Arasnda Grev, Yetki, Kaynak

Paylam ile birliini Dzenleyen Bir Yasal Dzenleme

Yaplmaldr...170

2.2.2. le Dzeyinde Bir Yerel Ynetim Biriminin Kurulmaldr.173

2.3. Halkn Katlm lkesi Asndan.......178

2.3.1. 5393 Sayl Kanuna Eklenecek Bir Madde ile Halka Geri arma

Hakk Tannmaldr..178

2.3.2. 5393 sayl Kanunun 76. Maddesinde Dzenlenmi Bulunan Kent

Konseylerinin Daha Katlmc Bir Anlayla Yeniden

Dzenlenmelidir..180

2.4.Etkinlik ve Verimlilik lkeleri Asndan.......182

2.4.1.Belediyelerde e-ynetim Uygulamalar Yaygnlatrlmaldr..182

2.4.2.Belediyelerde zelletirme Uygulamalar Yaygnlatrlmaldr.184


14/242

xi

SONU.187

EKLER.195

KAYNAKA205


15/242

xii

TABLOLAR LSTES

Sayfa

Tablo 1- Avrupa Birlii-Avrupa Konseyi Karlatrmas.88

Tablo 2-Karlatrmal Yerel Ynetim Sistemleri Trkiye-ngiltere..107

Tablo 3- Fransada Mahalli dareler Arasnda Grev-Yetki Blm.. 112

Tablo 4-Karlatrmal Yerel Ynetim Sistemleri Trkiye-Fransa.115


16/242

xiii

KISALTMALARAB: Avrupa Birlii

abgs: Avrupa Birlii Genel Sekreterlii

a.g.e.: ad geen eser

a.g.m.: ad geen makale

a.g.r.: ad geen rapor

a.g.t.: ad geen tez

AMKD: Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi

AYY: Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art

DPT: Devlet Plnlama Tekilat

DDK: Devlet Denetleme Kurulu

KV: ktisad Kalknma Vakf

KAYA: Kamu Ynetimi Aratrma Projesi

KBB: Karar Bilgi Bankas

Ktb: Kitabevi

NGO:Non-Governmantal Organisations (Hkmet-D Kurulular)

SHEK: Sosyal Hizmetler ve ocuk Esirgeme Kurumu

SYDV: Sosyal Yardmlama ve Dayanma Vakf

TBB: Trk Belediyeler Birlii

TBD-KAV: Trk Belediyecilik Dernei-Konrad Adenauer Vakf

TOBB: Trkiye Odalar ve Borsalar Birlii

TODAE: Trkiye ve Ortadou Amme daresi Enstits

Turkab: Trkiye-AB birlii Dernei

TSAD: Trk Sanayici ve adamlar Dernei

WALD:World Academy of Local Democracy(Dnya Yerel Ynetimler Akademisi)

Yay: Yaynlar-Yaynevi


17/242

xiv


18/242

1

GR

Yerel ynetimler, bir meknda yaayan halkn, mahall nitelikteki mterek

ihtiyalarnn yerine getirilmesi amacyla oluturulmu bulunan ve ayn zamandamodern demokrasi anlaynn vazgeilmez unsuru olarak kabul edilen kurululardr.

1982 Anayasasnn 127. maddesi uyarnca lkemizde bu amala kurulu mahall

idare birimi bulunmaktadr: Bir beldede yaayan insanlara hizmet sunan belediyeler,

bir il snr iinde yaayan yerel halka hizmet eden il zel idareleri ve krsalda yaayan

yurttalara hizmet sunan kyler. Anayasamzn ilgili maddesinin byk yerleim

yerleri iin zel ynetim biimleri getirilebilir hkmne dayanlarak baz illerimizde

bykehir belediyeleri oluturulmutur. Mahallenin ise herhangi bir kamu tzel

kiilii bulunmamaktadr.

Yukarda saylan bu tr yerel ynetim birimi ierisinde belediyeler zel bir

neme sahip bulunmaktadr. nk lkemizde yerel ynetimler denince akla gelen ilk

birim belediyeler olmaktadr. Bunda en nemli etken ise gnmze dein il zel

idareleri ve kylerin birer mahall idare birimi olarak kendilerinden beklenen

hizmetleri yerine getirmekten uzak kalm olmalardr. Bunda il zel idarelerineverilen birok grevin ayn zamanda merkez idarece yrtlmesinin, kylerin ise bir

mahall idare birimi olarak yeterli tekilt ve mal yapya kavuturulamamasnn rol

byktr.

Gerek merkez ynetimin gerek yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmas

konusu lkemiz kamuoyunda uzun sreden beri zerinde tartlan bir konudur.

Aslnda bahsi geen konu sadece lkemizde deil dnyann hemen hemen her

lkesinde de ayn ekilde tartmalara sebebiyet vermitir. zellikle Avrupa, Reform

ve Rnesans hareketlerinden bu yana hem ynetim alannda hem de dier alanlarda

yaanan birok geliim ve deiimlere sahne olmutur. Sanayi devrimi ve Fransz

ihtilli ile ivme kazanan bu yenilenmeler gnmzde ise kreselleme ve siyasal

btnleme hareketleriyle olanca hzyla devam etmektedir. Bu gelimeler sonucunda

toplumlar birbirlerine yaknlamakta ve ticaret, devletlerin uygulamakta olduu

korumac ekonomik politikalar amak suretiyle uluslararas bir boyut kazanmaktadr.

Ortak ekonomik menfaatler zerinde balayan ilikiler ise zamanla siyasal


19/242

2

btnlemeye doru yol alm bulunmaktadr. Buna en gzel rnek ise Avrupa

Kmr-elik Antlamasyla balayan hareketin gnmzde Avrupa Birlii eklne

dnm olmasdr.

Konuyu biraz daha aacak olursak adna kreselleme denilen ve kanlmaz

olarak her ynyle devletleri ve toplumlar etkilemekte olan bu akm; korumac

anlaya sahip geleneksel ulus-devlet yapsn andrmakta ve ortak davran

alkanlklar olan toplumlar yaratmak suretiyle kltrler arasndaki farklar izale

etmeye almaktadr. Bunun pratik sonucu olarak devletler hem bir araya gelmek

suretiyle uluslararas veyahut uluslarst oluumlar meydana getirmekte (Birlemi

Milletler, Avrupa Birlii, Avrupa Konseyi vb. gibi) hem de uluslararas szlemeler

imzalamaktadrlar; (Doal evrenin Korunmasna, Nkleer Silhlanmann

nlenmesine, Snrtesi birliine ilikin Uluslararas Antlamalar gibi). Bu

kapsamda, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art da yerel ynetimler alannda

yaplm nemli bir anlama olarak karmza kmaktadr.

Yukarda bahsedilen bu gelimelerin gerek idarenin konumu ve ileyiini

gerek toplumun kamu hizmetlerinin yerine getirilmesine ilikin tercihlerini de

etkiledii kukusuzdur. Bunun sonucunda idare ynnden hizmetlerin etkinlii ve

verimlilii n plna kmakta iken toplum ynnden de hizmet sunumunun

demokratik ve katlma dayal olmas ile kolay ulalabilirlii daha ok n plna

kmaktadr. Bu balamda en dikkat ekici husus ise zellikle gelimi lkelerde

(ABD ve Bat Avrupa) hzla yaygnlamakta olduu gzlemlenen e-ynetim ve

zelletirme uygulamalardr.

Tm bu gelimeler nda lkemizde 1980'li yllarda uygulanmaya balananve daha ok engelleri kaldrma zerine kurulu "birinci dalga" yapsal uyum

politikalar, yeniden yaplanmay gerektiren "ikinci dalga" yapsal uyum politikalar

ile devam etmektedir. Dier bir ifade ile daha ok "engellerin kaldrlmas ve

serbestleme" zerine kurulu ekonomik reformlardan sonra (dviz zerindeki

engellerin kaldrlmas, serbest ticaret blgelerinin oluturulmas gibi) gerek merkez

idare gerek mahall idarelerde yeniden yaplanmay gerektiren ikinci dalga

reformlar ile de bu kez yaplandrmann ikinci aya olan idar reformlar

gerekletirilmeye allmaktadr. Bu tr idar reformlarn daha nce birok kez


20/242

3

gndeme gelmi olmasna ramen bir trl hayata geirilememesini nemli lde

iktidarn koalisyon hkmetlerince yrtlmesine balayan varsaym, yeniden

yaplandrma almalarnn tek parti iktidarnca ok ksa bir sre ierisinde hayata

geirilmesiyle doruluk kazanm grnmektedir.

lkemizde kamu hizmetleri merkez idare ve mahall idareler eliyle

sunulmaktadr. Merkez idare ve mahall idareler bu balamda idarenin iki unsuru

olup, kurulu ve grevleriyle bir btn tekil etmektedir. Gnmzde hibir lkede

salt merkez ynetim veyahut yerinden ynetim uygulanmakta olmayp lkeler

genellikle idar sistemlerini bu iki ynetim biiminden kendi geleneklerine uygun bir

karm meydana getirmek suretiyle oluturmaktadrlar. Ancak amzn gelimeleri

daha ok yerelleme istikametinde olduundan birok lkede merkez idareye ait olan

grev ve yetkiler mahall idarelere devredilmektedir.

Bu balamda yerel ynetimlerin artan nemine paralel olarak Avrupada 1988

ylnda yrrle giren ve lkemizce de 1992 tarihinde onaylanm bulunan, zelde

Avrupa genelde ise Dnyada yerel ynetimler alannda kabul edilmi en temel

metinlerden biri olarak Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn getirmi olduu

yeni ynetim anlayn zetleyen ilkeler, (yerel zerklik, hizmette yerellik, halkn

katlm, hizmette etkinlik vs. gibi), byk nem arz etmektedir. Trkiyenin de baz

ekincelerle taraf olduu bu antlamay Anayasamzn uluslararas antlamalar

dzenleyen 90. maddesiyle birlikte deerlendirdiimizde, yerel ynetimlerle ilgili

olarak yaplacak dzenlemelerde gzetilmesi gereken bir hukuk metin olduunu

grmekteyiz.

Yerel ynetimler gerek doalar gerei gerek kendilerine verilen grevleri daha

etkin ve verimli olarak yerine getirebilmeleri iin zerk olmak durumundadrlar.

Ancak bu zerklik onlar tamamen merkezi idarenin denetiminden muaf hale

getirmemelidir. Merkezi idare, kamu hizmetlerinde btnln salanmas ve de

yerel ynetimlere tannan yetkilerin ktye kullanlmasnn nlenmesi gibi nedenlerle

yerel ynetimler zerinde denetim yetkisine sahip olmaldr. Zaten dnyadaki birok

lkede dereceleri farkl olmakla beraber merkezi ynetimin yerel ynetimler zerinde

bir denetim yetkisi bulunmaktadr. Buradaki ana sorun zerklik ve denetim


21/242

4

dengesinin nasl kurulacadr. nk doal olarak merkezi ynetimler mmkn

olduunca daha fazla yerel ynetimleri denetimleri altna almak isterlerken, yerel

ynetimler ise kendilerine uygulanan denetimin mmkn olduunca az olmasn

tercih etmektedirler.

Yerel ynetimler zerinde birok ekilde denetim yaplabilmektedir. Bunlar;

idari denetim, yargsal denetim, kamuoyu denetimi ve siyasi denetim olarak

snflandrlabilmektedir. Son zamanlarda ombudsman denetimi de gndeme girmi

bulunmaktadr. Denetimin dereceleri lkelerin tarihi-kltrel ve ynetsel biimlerine

gre farkllklar arz etmektedir. rnein, Anglo-Sakson geleneine sahip olan

lkelerle, Kta Avrupas lkeleri arasnda merkezi idarenin mahalli idareleri

denetlemesi konusunda farkl modeller bulunmaktadr. Bunu tezimizin ilgili

blmlerinde irdeleyeceiz. Ancak tm dnyada yerel ynetimler iin cevab aranan

ortak soru ise yerel ynetimlerin nasl daha etkin bir ileyie kavuturulaca

hususudur? Bu nedenledir ki hemen hemen tm lkelerde yerel ynetimleri yeniden

yaplandrma almalar gndemden dmeyen bir konu olarak karmza

kmaktadr.

9. Be Yllk Kalknma Plannda da (2007-2013) aka vurguland zere

son yllarda merkezi idare ile mahalli idareler arasnda grev, yetki, kaynak

paylam hizmet ilikilerinin dzenlenmesi amacyla gerekletirilen yasal

dzenlemelere ramen, yerel ynetimlerle ilgili idari, mali ve personel sorunlar

devam etmektedir Merkezi ynetimden yerel ynetimlere yetki ve grev aktarm,

Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda getirilen ilkeler dikkate alnarak

salan(maldr) yerel ynetimlerimizdeki reform ihtiyac henz sona ermemitir.

nk yrrle girmi bulunan 5393 sayl yeni Belediye Kanununun Avrupa Yerel

Ynetimler zerklik artnn getirmi olduu ilkeleri tam anlamyla karladn

varsaymak mmkn grnmemektedir. Bu tezde hem 5393 sayl Kanunun Avrupa

Yerel Ynetimler zerklik art balamnda eksiklikleri ortaya konacak, hem de

bunlarn giderilmesine ilikin neriler sunulacaktr.


22/242

5

Tezimizin temel varsaymlar unlardr:

lkemizde yllardr kamuoyunu megl eden yerel ynetimlerde yeniden

yaplandrma konusunun tetikleyici unsuru sadece belediyelerimizin nceki

1580 sayl eski Kanun mucibince gnn gelien ve deien koullarna cevap

verememesinden kaynakl i etkenler olmayp; d etkenler olarak da

kreselleme ve onun beraberinde getirmi olduu deerler sisteminin btn

lkelerin gerek ekonomik gerek siyas gerek idar sistemini tekdzelie

zorlamasnn da nemli bir rol bulunmaktadr. Bu balamda dikkate alnmas

gereken en nemli unsur ise Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artdr.

Yerel ynetimlerde yeniden yaplandrma almalar kapsamnda karlm

bulunan 5393 sayl Belediye Kanununu hkmetin ileri srd ekilde bir

reform kanunu olarak deerlendirmek olduka gtr. nk yaplan yasal

dzenlemelerin tam anlamyla bir reform iddiasn tayabilmesi iin ncelikle

yerel ynetim sistemine btncl bir ekilde yaklalmak suretiyle Avrupa

Yerel Ynetimler zerklik artna konulmu bulunan ekincelerin

kaldrlmas sonrasnda da Anayasamzn yerel ynetimlerle ilgili maddesinin

ad geen arta uygun olarak yeniden yazlmas gerekmektedir. Bunun

yannda belediyelerimizin daha etkin ve verimli ilemesi adna birtakm

yeniliklerin de hayata geirilmesi gerekmektedir. Bunlara rnek olarak ile

yerel ynetiminin kurulmas, halka belediye organlarn geri arma

yetkisinin verilmesi ile belediyelerde e-devlet uygulamalarnn

yaygnlatrlmas gsterilebilir.

Belediyelerimizin yeniden yaplandrlmasnda, Avrupa Yerel Ynetimler

zerklik artnda da vurguland zere; merkez idarenin yerel nitelikteki

grev ve yetkilerinin yerel idarelere devredilmesi, yerel ynetimlerin

zerkliinin arttrlarak zerlerindeki denetimin azaltlmas, kamu

hizmetlerinin subsidiarity ilkesi uyarnca halka en yakn birimlerce yerine

getirilmesi ve yerel ynetimlerin etkin bir rgtsel ve mal yapya

kavuturulmas, son olarak da halkn katlm ve denetiminin salanmas ile


23/242

6

ilgili dzenlemelerin yaplmas vazgeilemez artlar olarak karmza

kmaktadr.

Tezimizin amac lkemizin gerek anayasal gerek yasal dzlemde etkin vekatlmc bir belediye sistemine sahip olmas iin yaplmas gereken dzenlemeleri

ortaya koymaktr. Bu dzenlemeler ortaya konulurken hem yerel ynetimler

alanndaki yeniden yaplandrma almalarnn hem de toplumun ekonomik-sosyal-

kltrel dzeyi ile ynetim alkanlklarnn bir arada deerlendirilmesi, yaplacak

dzenlemelerin ilerlii ve kalcl adna zel bir neme sahip bulunmaktadr.

Tezimizde 5393 sayl Belediye Kanunu Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art

ilkeleri balamnda- yukarda belirtmi olduumuz varsaymlar erevesinde

snanmak suretiyle eksiklikleri saptanmakta sonu olarak gerek bu eksikliklerin

giderilmesi gerek belediyelerimizin daha ada bir yapya kavuturulmas iin

yaplmas gerekenler belirtilmektedir.

Yntem olarak almamz genelde kuramsal bir nitelik tamakta olup, zaman

zaman hem yurt iinden hem de yurt dndan rnek verme suretiyle konunun

somutlatrlmas amalanmaktadr. Kaynaka olarak kitap ve makale arlkl

allmakla birlikte gncellii nispetinde rapor ve tezlerden de istifade edilme yoluna

gidilmitir. alma zellikle Trkiyedeki belediye sistemi zerinde

younlatndan genelde yerli kaynaklar kullanlmakla birlikte yeri geldiinde

yabanc kaynaklara da atfta bulunulmutur. Ayrca almamzda doktrindeki

grlere ve de mahkeme kararlarna da yeri geldiince deinilmitir.

almamzn zaman ve konu itibaryla snrlar unlardr: almamzn

temelini tekil eden Belediyelerimiz iin 5393 sayl Kanunun yrrle girmi

olduu 2005 yl ile Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn lkemizce kabul

edildii 1992 yl nemli bir dnm noktasn tekil etmektedir. Konumuzun Anayasal

dzlemdeki tartmalar iin ise 1876 yl balang olarak alnmtr. Tarihsel geliim

olarak da yerel ynetimlerin ortaya knn kentlerin ortaya kna kadar uzand

dikkate alnarak bu balamda Antik Yunan ve Roma devirlerinden balayarak tarihsel

geliim incelenmitir. almamzda konusal snrn erevesini belediyelerimizde


24/242

7

zerklik, etkinlik ve denetim kavramlar oluturmaktadr. Bu nedenle zel idareler ve

kyler konumuz haricindedir.

almamzn kapsamnda ncelikle yerel ynetimlerle ilgili temel bilgiler

erevesinde yerel ynetimlerin tarihsel, kavramsal ve kuramsal boyutu ele alnmakta

ve bu balamda lkemizde gerek sivil toplum kurulular gerek merkez hkmete

yaplan yeniden yaplandrma almalarna da ksaca deinilmektedir. Daha sonra ise

lkemizin de baz ekincelerle taraf olduu Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art

detayl bir ekilde incelenmektedir. Bu erevede ncelikle artn getirmi olduu

ilkeler ele alnmakta ve bu ilkelerin Avrupa kurulular ve de Avrupa lkeleri

zerindeki yansmalar incelenmektedir. Son blmde ise ve 5393 sayl Belediye

Kanunu Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art balamnda deerlendirilmek

suretiyle eksiklikleri ortaya konmakta ve de bu eksikliklerin giderilmesine ilikin

neriler sunulmaktadr.


25/242

8

BRNC BLM

YEREL YNETMLERLE LGL TARHSEL, KURAMSAL VE

KAVRAMSAL EREVE

1.AVRUPADA VE TRKYEDE YEREL YNETMLERN TARHSEL GELM

1.1.Avrupada Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi

Yerel ynetimler ile kentlerin douu arasnda bir korelasyon bulunmaktadr.

Yerel ynetim geleneinin tarihi ayn zamanda komn geleneinin de tarihidir.nsanlarn varlklarn koruyabilmeleri iin topluluk halinde yaamalar gerei ilk

alardan beri kabul edilen bir gerekliktir. Doal olarak ortaya kan ve belirli bir

mekn zerinde yaamn srdren insanlarn birlikte yaamaktan kaynaklanan

sorunlarn zmlemek ve gereksinimlerini karlamak amacyla oluturulmu

birliklere komn denmektedir. Komnlerin grevi kentsel mekn zerindeki

yaantnn rgtlenmesi ve kentsel topluluun ynetilmesidir. Bu rgtl topluluun

ynetilmesini salayan birim ise belediye municipality olarak adlandrlmtr.1

nsanlar ihtiyalarn tek bana karlama imknna sahip olamadklarndan

dolay toplu halde yaamaya muhta durumdadrlar. Toplu halde yaamak durumunda

olan insanlar hem bu yaaylarn dzenli bir ekilde yrtebilmeleri ve hem de insan

olmalarndan kaynaklanan gereksinimlerini karlayabilmeleri iin rgtsel bir

ynetim mekanizmasna ihtiya duymaktadrlar. Bu nedenledir ki tarihsel olarak

halkn ynetime katlmnn gerekletii ilk dzey ve halka en yakn ynetim birimi

olan yerel ynetimlerin gemii kentlerin douuna kadar uzanmaktadr. lk yerel

ynetimler yerel nitelikteki ihtiyalarn giderilmesinin yannda; asker rgtlenme,

ulusal savunma, sulularn yakalanp cezalandrlmas gibi, gnmzde genellikle

merkez idareye braklm olan grevleri de yerine getirmekte idiler.

1 Birol ERTAN, Yerel Ynetim Kavram, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Ocak-2002), s.24.


26/242

9

Yukarda da belirttiimiz gibi mahall idareler balangta sosyal ve tarihsel bir

olgu olarak komn biiminde ortaya kmlardr. Gerek anlamdaki bu mahall

idarelere rnek olarak; ngilteredeki kent blgeleri (urban district) ile krsal blgeleri

(rural district), Fransadaki commune idarelerini ve Trkiyedeki ky ve belediye

idarelerini gsterebiliriz. Bu tr klsik mahall idarelerin temelinde, belli bir insan

topluluunun bir arada yaamasnn ortaya karm olduu ihtiyalarn giderilmesi

olgusu yatmaktadr. Bu idarelerin dikkati eken zellii ise snrl bir coraf alanda

sosyolojik olarak bir toplulua zg olarak kurulmu olmalardr. Ky bunun tipik bir

rneidir. Ancak topluluk halinde yaamn biim ve boyutlar deitike toplum

ihtiyalarna ve ynetim gereklerine cevap verebilmek amacyla devlet tarafndan

bakaca mahall idare birimleri de kurulmutur. Trkiyedeki il zel idareleri ile

Fransadaki departmentler bu tr idarelere rnek olarak gsterilebilmektedir.2

Romada mparatorlua yeni katlan topraklara municipe ad verilmektedir.

Municipeler kimi yerel ve siyasal yetkileri olmakla birlikte daha ok ynetsel

zerklikten yararlanmaktadrlar. Yeni kazanlan topraklar zerinde yaayanlara nce

ticar etkinliklerde bulunma hakk tannmakta daha sonra ise kentin ynetimine ilikin

yetkiler braklmaktadr. Yunancada polis denilen kent-devleti ise Antik Yunanda

siyasal dncenin temel kavramlarndan biridir. Helen dnrleri, kenti toplumsal

yaamn en gelimi rgtlenme biimi ve ideal toplumu yaratmaya en elverili ortam

olarak alglamlardr. Hem Efltun, hem de Aristo, mkemmel kent-devletini

oluturmann yntemlerini aramlardr. nl slm tarihisi bn-i Haldunda, slm

rejimlerinin ykseli ve dlerinin zmlenmesinde kenti temel hareket noktas

olarak ele almtr.3

Bat Avrupada II. yzyldan beri byk malikne sahibi olan senyrlerin vefeodal beylerin, kentleri egemenlikleri altna alp, yar zerk birimler oluturduklar

bilinmektedir. Ama bunlar hkmdarn merkez gc karsnda tam anlamyla yerel

bir zerklie kavuamamlardr. Daha sonraki yzyllarda ise feodalizm kentlerin

gelime olanan engellemitir. Kentlerin ve yerel zerklik dncesinin gelimesi

10. yzyldan sonra geni lde, feodalizmin yklmas ve burjuvazinin gelimesine

2

Halil NADAROLU, Mahall dareler Teorisi, Ekonomisi, Uygulamas, (Beta Yay., stanbul-2001), s.17.3 Ruen KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, (Cem Yay., stanbul-1994), s.25.


27/242

10

paralel olarak gereklemitir. nk bu yeni snfla birlikte toplumsal kurumlar

etkileyen en nemli unsur ekonomik ilikiler olmutur.4

Ayn ekilde gnmzde de yerel ynetimlerinin zerkliklerinin arttrlmas

dncesinin arka plnnda, ticaretin ulusal snrlar amak suretiyle global bir boyut

kazanmasnn sonucu olan kresellemenin getirmi olduu deerler nemli bir rol

oynamaktadr. nk kresel sermaye kendi karlar iin; devletin sahip olduu

birok yetkinin kaynaklaryla birlikte yerel ynetimlere devredilmesini uygun

grmekte, daha sonra ise yerel ynetimlerin zgr bir biimde kresel piyasalara

girebilmesini tevik etmektedir. Bu konuyu kreselleme bal altnda daha detayl

olarak inceleyeceiz.

Avrupada yerel ynetimlerin merkez hkmet karsnda idar ve mal alanda

zerklik elde edip glenmesiyle yerel ynetim birimleri gelimitir. Bu gelimeler

sonucunda X-XV. yzyllar aras otocefal kent ynetimleri grlmeye balanm daha

sonralar ise siyasal ve sosyo-ekonomik deiimlere paralel olarak yerel ynetimler

birok aamalar geirmilerdir. Bu aamalar genellikle yedi grupta toplanmaktadr.

Birinci aama, kk XIII. yzyla dayanan ama zellikle XVI. yzyldan XVIII.

yzyla kadar olan zaman diliminde daha belirgin olarak kentlerde grlen otonom

gelimelerdir. kinci aama, Fransz ihtilliyle balam ve Napolyonun imparatorluk

yllarnda da devam ederek Bat Avrupann birok blgesinde ynetsel reformlarn

yaplmasna neden olmutur. Bu gelime, nc aama olarak hem Alman

federalizmini, hem de Habsburg mparatorluunun yaplanmasn etkilemitir.

Drdnc aama, 1918den sonra Habsburg mparatorluunun yklmas ve

1917deki Rus devrimiyle balamtr. Bu aamay 1945ten sonra Orta ve Dou

Avrupada komnistlerin kontrol ele geirmeleri ve ikili denetim sistemininkurulmasyla ortaya kan beinci aama izlemitir. Altnc aama, Bat Avrupada

yerel ynetimlerin birletirilerek ve yeniden rgtlenerek fonksiyonel blgelerin

kurulmasyla balamtr. Son aama ise, komnizm sonras Orta ve Dou

Avrupadaki yeniden yaplanma srecidir5 ki lkemizde de bu sre yakndan

hissedilmektedir.

4

Ayn, s.25.5Bill ERYILMAZ, Belediyelerde Demokrasi Gelenei ve Deiim htiyac, ada YerelYnetimler Dergisi, (Temmuz-2002), s.6.


28/242

11

Tezimizde konuyu daha net ortaya koyabilmek adna lkemizde belediyecilik

alannda yaanan gelimeleri zaman zaman Avrupadaki gelimelerle kyaslayacaz.

Bu kyasta Avrupadaki tm lkeleri ele alamayacamz iin iki lke yerel ynetim

modelleri rnek olarak seilmi bulunmaktadr. Bunlar Anglo-Sakson gelenekten

gelme olan ve daha ok adem-i merkeziyeti uygulamalaryla n plana kmakta olan

ngiltere ile bizim lkemizin idari sisteminin kaynak lkesi olan ve de Kara Avrupas

modelinin temsilcilerinden olan Fransa. Bu nedenlerden tr hem burada hem de

ileriki blmlerde bu iki lkedeki yerel ynetimlerin yapsna daha detayl olarak

bakmay faydal grmekteyiz.

1.1.1.ngilterede Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi

niter ve merkez bir karaktere sahip olan ngiltere, yazl bir anayasaya sahip

deildir. Seilmi parlmentonun stnl ilkesi uyarnca mahall idarelerin

grev ve yetkileri kanunlarla dzenlenmektedir. Yani mahall idareler sadece

parlmento tarafndan kanunlarla kendilerine tannm olan yetkileri

kullanabilmektedir. Dolaysyla baz Avrupa lkelerinde olduu gibi mahall idareler

kendi konularyla ilgili olarak genel bir yetkiye sahip deildirler. Ksacas mahall

idareler varln ve fonksiyonlarn parlmento ve merkez hkmetten

almaktadrlar.6

ngilterede yerel ynetimlerin yararlar u balklar altnda zetlenmektedir:7

Yerel sorumluluk,

Hizmette etkinlik,

Katlm,

Ve bask grubu oluturma.

ngiliz yerel ynetimlerinin tarihi 1066 Norman igalinden nceki Anglo-

Sakson dnemine kadar gitmektedir. Birok yerel ynetim biriminin varl milli

hkmetin ilk ortaya kndan nceye kadar uzanmaktadr. Ayn zamanda bu

birimler hkmetlerce ihdas edilmi kurumlar da deildirler. Bunlar baz belediye

6 kr KARA, ngiliz Mahall daresi, Yeni Trkiye, (Mays-Haziran 1995), s.3667 Peter JOYCE, Politics, (Cox Yay., Londra-1996), s.302.


29/242

12

hizmetlerini grmekle yetkili, tzel kiilii haiz ve merkez ynetimden ksmen

bamsz birimlerdir. Buradan hareketle X-XV. yzyl arasnda ngilterede dier bat

Avrupa lkelerine kyasla daha gelimi bir yerel ynetim sisteminin olduunu

grmekteyiz. Sanayi devrimi ile birlikte ortaya kan; fakirlik, isizlik, ehirleme,

nfus hareketleri vs. gibi sorunlarla yerel ynetimlerin ba etmesi mmkn

olmadndan bu durum merkez hkmeti bu konularda birtakm admlar atmaya

zorlamtr. Modern ngiliz yerel ynetim sistemi ite bu ihtiyalardan domutur.8

ngilterede yerel ynetimler bakmndan 1835, 1888, 1894 yllarndaki

reformlar temel yapy oluturmaktadr. Bu reformlarn sonular yle

zetlenebilmektedir:9

Kontluklarn yeniden biimlendirilmesi ve illerin oluturulmas yoluyla iki

kademeli bir tara idaresi biimi yaratlmtr.

Mahall idarelerde seilmi organlarn esas yrtc organ haline getirilmesi

ve seme hakk kapsamndaki geniletmelerle temsili sistem glendirilmitir.

Mahall idarelere birok kanunlarla yeni grevler aktarlm ve merkez idare

birimlerinin denetim yetkisi azaltlmtr.

Son olarak mal yapy glendirme adna mahall idare harcamalarnn

mahall vergilerle karlanmas uygulamasna geilmitir.

1945 ylnda i Partisi hkmeti elektrik, su ve gaz gibi baz kamu

hizmetlerini mahall idarelerden almtr. 19721974 reformlar ile 18881894 yllar

arasnda oluturulan mahall yapda nemli deiiklikler yaplmtr. Hkmet bu

reformlarla hem mahall idare saysn azaltma hem de onlar etkili ve dinamik bir

yapya kavuturmay amalamaktadr. Yaplan dzenlemeler sonucunda ngiltere 47

blgeye (county) ve 333 ehire (district) ayrlm, 6 metropolitan blge ve bunlarn

8 Veysel K. BLG, Trkiye ve ngilterede Merkez Ynetim ile Yerel Ynetimler Arasnda dar ve

Mal likiler, (Yaynlanmam Doktora Tezi, Sakarya niversitesi Sosyal Bilimler Enstits,Sakarya-1997), s.44-45.9 Kadir KODEMR, Mukayeseli Mahall dareler Tarihi, Trk dare Dergisi,(Eyll-1999), s.100.


30/242

13

iinde 68 metropolitan belediyesi kurulmutur. Krsal ve kentsel ileler kaldrlm,

Parishlerin varl ise korunmutur.10 ngilterede yerel ynetimlerin finansman tarih

ok karmak bir evrim srecinden sonra 1989 ylnda yaplan kkl deiikliklerle

yeniden dzenlenmitir. Yeni dzenlemelerin temel amac, semenlerin yerel

ynetimlerdeki politik etkinliini artrmak ve makro ekonomik politik hedeflere

ulamak iin merkez hkmetin yerel ynetimler zerindeki denetimini artrmak

eklnde zetlenebilmektedir.11 ngilterede 1998 ylnda i bandaki hkmet yerel

ynetimlerin modernizasyonu iin birtakm teklifler hazrlam ve kamuoyuna

sunmutur. Bunlar; yerel ynetimler iin yeni bir etik ereve oluturma, hesap

verilebilirlii arttrma, finansmann iyiletirme ve katlm arttrma eklinde

zetlenebilmektedir.12

1.1.2. Fransada Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi

Fransa, Avrupa lkeleri arasnda ulusal birliini tamamlayarak merkez

monariye en erken ulaan lkelerden biri olmak suretiyle idare alannda zel bir

neme sahiptir. Fransz idar yaplanmasnn tarihi geliiminde dnm noktas olarak

karmza iki nemli tarih kmaktadr. Birincisi, 1789 Fransz Devrimi akabinde

Napolyon tarafndan yaplan dzenlemelerdir. Bu dzenlemeler 1982 reformlarna

kadar etkisini devam ettirmitir. kincisi ise 1982 ylnda yaplan reformlardr.

Aada paragraflar halinde bu iki dnm noktasna zetle deinmeye alacaz.

1789 Devrimi sonrasnda devletin yeniden yaplandrlmas srecinde nemli

bir aamay oluturan Napolyonun idar sistemi, Fransz idar yapsn yakn gemie

kadar etkilemi olmasnn yannda lkemiz de dhil olmak zere birok lkenin yerel

ynetim yapsn etkilemesi bakmndan da nem arz etmektedir. Napolyon gl birmerkez hkmet oluturmak suretiyle tara rgtlerinin ve bilhassa komnlerin kar

devrim abalarnn oda haline dnmelerini engellemek istemitir. Bonapartlk

ad da verilen Napolyon uygulamalarnn; kk mlkiyet, gl hkmet, kadir-i

mutlak brokrasi, ruhban etkinlii ve milli onurun simgesi yenilmez ordu olmak zere

10 M. Ali YILDIRIM, Tarihi Geliimi inde ngiliz Mahall dareleri, Trk dare Dergisi, (Aralk-1990), s.174.11

Mahmut AYDOAN, Yerel Ynetimlerde Bir Karlatrma, (Yerel Demokrasi Yay., Antalya-2001), s.20.12 N. RAO, Reviving Local Democracy, (Bristol, PP Pres, Bristol-2000), s.134.


31/242

14

be temele dayand ve ekonomik adan da devletilii benimsedii

grlmektedir.13

Fransada gerek anlamda yerel ynetimlerin merkez devletin kurulmasyla

birlikte ortaya km olduunu grmekteyiz. Jakobenler ve I. Napolyon dneminde

temel erevesi izilen Fransz ynetsel sisteminde yerel ynetimlerin yeri, genel

olarak gl bir merkeziyetilik anlay erevesinde belirlenmi ve bu anlay uzun

bir sre varln korumutur. 1981 ylnda Franois Mitterandn cumhurbakanlna

seilmesinin ardndan yerel ynetimlerde kkl bir reform uygulanmaya konulmutur.

Bu reformlarn arka plnndaki sebepler ise; Fransz halknn siyasal dzene hkim

olan elitisit yaklama ve artan sosyal-ekonomik sorunlara olan tepkileri olmutur.14

Fransada 1982 ylnda yaplan reform almalarna gz atacak olursak,

Cumhurbakanl ve Millet Meclisi genel seimlerinden sonra Pierre Mauroy

hkmeti programna yerinden ynetim(decentralisation) balamnda mahall idareler

reformunu almtr. Hkmetin iradesi, ileri Bakanlnn adnn ileri ve

Mahall dareler Bakanl olarak deitirilmesi ve bu bakanlk grevine de

milletvekili seilen Marsilya Belediye Bakan Gaston Deferrein getirilmesi ile

kendisini gstermitir. 2 Mart 1982 ve 22 Temmuz 1982 tarihli kanunlarla baz

dzenlemeler yaplmtr. Yeni reformun belli bal amalar unlardr:15

Belediyeler, iller ve blge idareleri zerindeki idar vesayeti azaltarak,

onlarn zerkliini glendirmek.

Merkez ynetimce yerine getirilen kimi grevleri, yerellik ilkesi gereince

yerel ynetimlere aktarmak.

Yerel karar alma srecini daha da demokratikletirmek.

13ileri Bakanl, 21. Yzylda Ynetim, (Trk dar Aratrmalar Vakf Yay.,Ankara-2003), s.206.14 Tacettin KARAER, Fransada Yerel Ynetim Reformu zerine, Amme daresi Dergisi, (Eyll-

1990), s.55.15Ayn., s.55.


32/242

15

Merkez ynetimle-yerel ynetimler arasndaki ilikileri yeniden dzenlemek.

Tezimizde Avrupa lkelerindeki yerel ynetim uygulamalarna ilikin rnek

lkeler olarak incelediimiz lkelerden Anglo-Sakson gelenekten gelen ngilterede

zellikle 1972 ve 1974 yllarnda balayan ve 1980li yllarda da yerel ynetimlerde

zelletirme ynteminin kullanlmasyla devam eden reform almalar sonucunda

1880li yllarda oluturulmu olunan yapdan, AYY tarafndan belirlenmi olunan

yapya doru admlar atlmaktadr. Kta Avrupas lkelerinden olan (ayn zamanda

idare sistemimizin kaynak lkesi) Fransada ise 1980 ylndan sonra yaplan

dzenlemelerle XIX. yzylda oluturulmu olunan geleneksel gl merkez ynetim

anlayndan adem-i merkeziyeti ynetim anlayna doru gelimeler

gzlemlenmektedir.

Sonu olarak lkemiz idar sistemi Fransa kaynakl olduundan dolay yerel

ynetimlerimiz birok bakmdan ngiltereye kyasla Fransadaki gelimelerden daha

gl bir ekilde etkilenmektedir. Bu nedenledir ki ngilterede 1980 ylndan sonra

hayata geirilen ve yerel ynetimlerin yetkilerinin kstlanmas ile bu idarelerce yerine

getirilmekte olunan baz hizmetlerin merkez kurululara veya bamsz otoritelere

devredilmesi uygulamalar lkemizde pek bir etki dourmaz iken Fransada yerel

ynetimlerin yetkilerinin arttrlmas babnda gerek 1982 yasa deiiklikleri gerek

2003 anayasa deiiklikleri hemen yank bulmu ve lkemizde yerel ynetimlerin

glendirilmelerine ilikin reform almalarna hz verilmitir.

1.2. Trkiyede Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi

1.2.1. Osmanl Dnemi

Osmanl Devletinin kat merkeziyet ve toprak rejimine dayanan mutlakiyeti

yaps, bunun yannda Trklerin yerleik toplum geleneklerinden yoksunluu

Osmanlda Batdakine benzer bir mahall idare kurumunun olumasn engellemitir.

Bu nedenledir ki, Trkiyede yerel ynetim kurulular, ancak Osmanlnn XIX.

yzyl ortalarnda idar tekilt ve faaliyetlerini, Bat rneklerinden esinlenerek,

yeniden dzenlemeye giritikten sonra ortaya kmaya balamtr. Dolaysyla


33/242


34/242

17

Geleneksel Osmanl devlet ynetiminde yerel kamu hizmeti niteliini tayan

ileri yrten bir dier kurum da lonca tekiltdr. Meslek gruplamalardan doan

loncalar, hiyerarik yapda rgtlenmi esnaf birlikleri olup, bir bakma sivil toplum

rgtleri olarak ilev grmektedirler. Loncalar ina ettikleri arlar sayesinde bir

yandan ekonomik hayat ynlendirirken bir yandan da bu yerlerdeki belediye

hizmetlerini de yerine getirmektedirler. rnein ar yollarnn yapm, temizlii,

aydnlatlmas, mallarn kalite kontrol ve standardizasyonunun salanmas loncalarn

yapm olduklar beled nitelikteki hizmetlerden bazlardr. Loncalar bu hizmetlerin

masraflarn kendi ilerinde oluturduklar ve ayn zamanda sosyal dayanma ilevini

de gren Avarz Sandklarndan karlamaktadrlar.19

Osmanl Devletinde mahalle; emesi, camisi, hamam, mektebi ve klliyesi

ile btnlk arz eden bir idar birim olarak karmza kmaktadr. Mahalleyi yneten

imamlar padiah berat ile atanmakta olup kadlara kar sorumlu tutulmaktadrlar.

mamlar; doum, lm, evlenme, boanma, nakli mekn gibi nfus ilemlerini takip

ederek hal kaytlarn tutmakla grevlidirler.20

Ksacas Tanzimat ncesi dnemde Osmanl Devletinde batl anlamda bir

belediye idaresi mevcut olmayp, belediye hizmetleri merkez hkmetin temsilcisi

olan ve atamayla ibana gelen kadlar ve yerel halkn oluturduu eitli kurulular

(loncalar, vakflar, patrikhane gibi) tarafndan yerine getirilmektedir. Buradan halkn

o dnemlerde yerel hizmetlere ilgi duyduu sonucu karlabilmektedir. lkemizde

hala yerel nitelikteki birok hizmet merkez idarenin bnyesinde toplanm

olduundan, bu durum halkn yerel ynetimlere olan ilgisinin ve katlmnn

azalmasna neden olmaktadr. 5393 sayl yeni Belediye Kanunu ile gerek halkn

gerek sivil toplum rgtlerinin yerel idarelere katlmnn saland dzenlemelergetirilmi ise de bunlarn yeterli derecede olmad ileriki blmlerde ayrntl olarak

incelenecektir.

19Ayn, s.126.20Ayn, s.125.


35/242

18

Tanzimatn balangcnda, mal ilerin valilerin, yerel ayan ve erafn elinden

alnmak suretiyle kt uygulamalara ve yolsuzluklara son verilmesi amacyla, taraya

vali derecesinde yetkili muhassl adnda bir maliye memuru atanm ve kendisine

yardmc olacak muhassllk meclisleri kurulmas yoluna gidilmitir. Bu meclislerin

yelerinin bir ksm kamu grevlilerinden (kad, mft gibi) bir ksm da seilmi

kiilerden meydana gelmekte idi. Bu kurum bir yerel ynetim birimi olmamakla

birlikte yerel ynetim tecrbesinin ortaya kmas asndan nem arz etmektedir.

nk meclis yelerinin bazlar seim yoluyla belirlenmektedir.21

Tanzimattan sonra modern manada ilk belediyecilik anlay 1855 ylnda

stanbul ehremaneti denemesi ile balamtr. lk belediye olan ehremanetin

banda, ehremini ad verilen ve padiah tarafndan atanan belediye bakan

bulunmaktadr. Ayrca on iki yeden oluan bir ehir meclisi vardr. ehremanetine,

evvelce kadlar tarafndan yaplan bir takm belediye hizmetlerinin yannda, o tarihte

modern saylabilecek birok grev verilmitir. Bunun yannda ehremaneti, ehirde

zaruri ihtiya maddelerinin teminine dikkat edecek, narh koyacak ve uygulatacak, yol

ve kaldrm yapm ve onarm iin gerekli giriimlerde bulunacaktr.22

ehremanetinin Avrupa standartlarnda almasn temin etmek ve stanbulda

kurulacak belediyeyle ilgili gr bildirmek zere 1857 ylnda karlan bir

nizamname ile ntizam- ehir komisyonu kurulmutur. Nizamnamede stanbulun 14

belediye dairesine ayrlmasnn ngrlmesine karlk, sadece Beyolu ve Galata

semtlerini kapsayan blgede Altnc Daire-i Belediye kurulabilmitir. Altnc Daire-i

Belediye, hizmetlerin yerine getirilmesi iin merkezden aktarlan kaynaklarn yan

sra, gelir tahsil edebilen ilk mahall idare birimidir. Altnc Daire-i Belediyenin

grevleri; sokak, kaldrm, su hizmetleriyle, gda maddelerinin fiyatlar, l ve tartaletleri ile halka ak yerleri denetlemektir.23

21

ERYILMAZ, a.g.m, s.8.22 ORTAYLI, a.g.e., s.121.23 ULUSOY-AKDEMR, a.g.e., s.128.


36/242

19

lk Osmanl Meclis-i Mebusan belediyeler konusunda, bakent stanbul ve

dier belediyeler iin iki ayr dzenleme yapmtr: Dersaadet Belediye Kanunu ve

Vilyetler Belediye Kanunu. Bu kanunlara gre, stanbulda belediye tekilt eskisi

gibi ehreminilie ile belediye dairelerine dayanmakta idi. u kadar ki belediye

daireleri says 20ye karlmakta ve yerleri de kanunda belirtilmektedir.24

Tara belediye rgtlenmesine 1864 Vilyet Nizamnamesi ile balanlmtr.

Bu nizamname ile liva ve kaza merkezlerinde, seimli yelerden kurulu belediye

meclisleri bulunacaktr. Tarada ilk kurulan belediyeler, Avrupa ile ticar ilikilerin

youn olduu, ticar kapitalizmin gelitii kentlerde ortaya kmtr. ehir ve

kasabalarda belediye rgtnn yaygn bir ekilde kurulmas ise 1877 ylnda

yrrle giren Vilyetler Belediye Kanunu ile gereklemitir. Bu kanun ile

belediyeler ilk kez tzel kiilik kazanmlardr. 1877 Vilyetler Belediye Kanunu,

istisnalar dnda 1930 Belediye Kanunu yaymlayncaya kadar yrrlkte kalmtr.25

Burada zel olarak ky ve mahallelerin durumuna da gz atmakta fayda

grmekteyiz. dare sistemimize birer ynetim birimi olarak Tanzimattan nce giren

ky ve mahalle muhtarl, Tanzimat sonrasnda dier mahall idare birimleri

oluturulurken yeniden ele alnm, Cumhuriyet dneminde ise ky bir yerel ynetim

birimi olarak dzenlenirken, mahalle bu dzenlemeden yoksun braklarak ynetsel

kimlii belirsiz geleneksel ve sosyal bir birim olarak varln srdrmtr.26

1876 ylnda iln edilen ve Osmanl mparatorluunun ilk anayasas olma

zelliini tayan Kanun-i Esasde vilyet ynetimiyle ilgili hkmler de yer almtr.

Bu hkmlere gre vilyetlerin ynetimi tevsi-i mezuniyet=yetki genilii ve

tefriki-i vezaif=grevler ayrl ilkelerine gre olacaktr. Ne var ki bu anayasadaadem-i merkeziyet=yerinden ynetim ilkesinden sz edilmemektedir.

24 ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Cumhuriyetin 75. Ylnda Mahall

darelerimiz, (Ankara-1998), s.81.25 ULUSOY-AKDEMR, a.g.e., s.129.26 Hikmet KAVRUK, Ky ve Mahalle: Yerleim ve Ynetim Birimi, (Odak Yay., Ankara-2004), s.1.


37/242

20

1921 Anayasasnda yerel ynetimlere ilikin dzenlemelere (madde 10 vd.)

bakacak olursak; Kurtulu Sava koullar iinde hazrlanm ve ok ksa tutulmu

olmasna ramen bu anayasann yerel ynetimlere geni yer verdii grlmektedir.

1921 Anayasasnn 11. maddesine gre iller, yerel ynetim grevlerinde zerktir ve

tzel kiilie sahiptir. Eitim, salk, tarm, bayndrlk ve sosyal yardm ilerinin

dzenlenmesi ve ynetimi Vilyet ralarna verilmitir. Vilyet ralar ise il

halknn semi olduu yelerden olumaktadr. Vilyet ras, il yerel ynetimini

ynetmek zere bir bakan ile ynetim kurulu yelerini semektedir. 14. maddede ise,

Valinin devletin temsilcisi olarak genel ynetim ile yerel ynetim arasnda bir eliki

olduunda olaya el koyacan belirtmektedir.

1.2.2. Cumhuriyet Dnemi

Cumhuriyet dnemi ile ilgili aklamalara Cumhuriyetin ilk Anayasas ile

balamakta fayda bulunmaktadr. 1924 Anayasas, Cumhuriyetin ilnndan sonra

kabul edilen ilk Anayasadr. 105 maddeden olumaktadr. 1924 Anayasas, 1876

Anayasasnda yer alan tevsi-i mezuniyet ve tefrik-i vezaif ilkelerini aynen

korumaktadr. Bu Anayasada illerin ynetimine ve yerel ynetimlere ilikin

dzenlemeler (rnein; 90 ve 91. maddeler) bulunmaktadr. Bu maddeler ise zl veklsik ifadeler iermekte olduundan, gemi dzenlemelere kyaslandnda, yerel

ynetimlerin niteliklerinde nemli saylabilecek bir farkllatrma meydana

getirmedii grlmektedir.

Osmanl Devletinin belediye dzeni esas itibariyle 1930 ylna kadar srmtr.

Cumhuriyet ynetimi, belediyecilik konusunda yeterince baarl olunamadn tespit

ederek, 1930 ylnda, 1873 tarihli Fransz Belediye Kanununu hemen hemen aynentercme ederek yrrle koymutur. Yine 1930lu yllarda belediyelerle ilgili olarak

Hfzshha Kanunu, Belediyeler Yap ve Yollar Kanunu, Belediyeler Bankas Kurulu

Kanunu ve Belediyeler stimlk Kanunu gibi nemli kanunlar karlmtr.


38/242

21

1961 Anayasas belediyeleri anayasal gvenceye kavuturmu ve

demokratikliini, zerkliini ve denetimini ada esaslara balamtr. Bu arada

zellikle mahall idarelerin seim ilkeleri milletvekili seimlerine paralel hkmlere

balanmtr. Yerel ynetimlerle ilgili olarak 1961 Anayasasnn 116. maddesinin

getirdii balca iki yenilik vardr. Birincisi yerel ynetimlerin genel karar

organlarnn organlk sfatn kazanmak ya da kaybetmek konusundaki denetimin

Yargya braklm olmas, ikincisi ise yerel ynetimlere grevleriyle orantl gelir

salanaca hususlardr. Yine 1961 Anayasasnda 112. maddede yer alan

dzenlemelerle, 1921 Anayasasndan farkl olarak yerinden ynetim ilkelerine aka

yer verilmitir. 1960 ylnda belediyelerle ilgili olarak yaplan dier bir dzenleme ise

307 sayl Kanunla getirilmi olunan belediye bakannn dorudan halk tarafndan

seilmesi uygulamasdr.

12 Eyll harektndan sonra yrrle giren 1982 Anayasasnda yerel

ynetimlerle ilgili 1961den farkl olarak, seim sreleri ve idar vesayet yetkisinin

temel ilkelerine ait hkmler (md.127) yer almaktadr. Ayrca hakknda kovuturma

alan yerel ynetim organlarnn ya da yelerinin geici tedbir olarak ileri

Bakannca grevden uzaklatrlmas, byk yerleim merkezleri iin zel ynetim

biimleri getirilmesi 196l Anayasasnda yer almayan hususlardr. 127. madde, 1961

Anayasasnn 116. maddesinden farkl olarak genel karar organlarnn deil, karar

organlarnn seimle ibana geleceini ngrmektedir. Anayasa Mahkamesinin

14.6.1988 tarih ve Esas 1988-14 sayl kararna gre ise; sadece karar organlar deil,

tm organlar seimle oluturulmaldr.27

yllk asker ynetim dneminin belediyeler konusunda iki nemli karar

vardr. Bunlarn ilki; belediye organlarnn feshine ve belediye bakanlarnnatanmalarna ilikindir. htillle i bana gelmi asker bir ynetimin gereklerine ters

dmeyen geici nitelikteki bu uygulama 1984 ylndaki mahall idareler organlarnn

seimlerinin yaplmasyla sona ermitir.28 Bu dnemde birok mlk idare amiri

bulunduklar yerlerde ayn zamanda belediye bakanl grevlerini de

yrtmlerdir.

27

Turan YILDIRIM, Trkiyenin dar Tekilt., (Alkm Yay., stanbul-1999), s.136, ilewww.anayasa.gov.tr(04.04.2008),28 Halil NADAROLU, Mahall dareler., s.200.


39/242


40/242

23

ehirlere kadar naklini salamakla grevli BOTA kurulmu ve Kanun, doalgazn

ehir iinde datm konusunda belediyelerle i birlii yaplmasn ngrmtr.

Genel olarak yerel ynetimlerin lkemizdeki yaklak 150 yllk gemiine

baktmzda yerel ynetim sistemimizin esasn oluturan; il zel idareleri,

belediyeler ve kyler byk apta gelitirilmeye balandklar ve yasal olarak

yrrle konulduklar yllarn sosyo-ekonomik ve politik gereklerini yanstmakla

birlikte bizdeki bu rgtlenmelerin batl lkelerde olduu gibi gl zerk birimler

olarak kmadklarn grmekteyiz.30 Batl toplumlarda sanayileme sreci ve bu

srecin beraberinde getirmi olduu kentleme olgusu yerel ynetimleri oluturan asl

dinamikler olurken, Osmanl Devletinde ise ticaret burjuvazisinin ayrlk akmlara

destek vermesi, yerel ynetimlere phe ile yaklalmasna neden olmutur. Yerel

ynetimlerin oluumunda toplumsal gelimelerin katks inkr edilememekle birlikte,

d basklar da olduka belirleyici nitelikte olmutur.31

Yerel ynetimlerin oluumunda etkili olan d faktrlerin ayn zamanda yerel

ynetimlerin yeniden yaplandrlmas almalarnda da etkin faktr olma

zelliklerini devam ettirmekte olduklarn ileriki blmlerde detayl olarak

aklayacaz. Zaten tezimize adn veren Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art da

yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmasnda dikkate alnmas gereken en nemli

d etkenlerden biri olarak karmza kmaktadr.

1.2.3. Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplandrma almalar

Bu blmle ilgili son olarak lke gndemini eyrek asrdan fazlaca bir sre

megl eden ve kamuoyunda baz kesimler tarafndan bitmeyen senfoni32 olaraknitelendirilen yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmasna ilikin almalara ksaca

gz atmay uygun grmekteyiz. Bu almalarda temel hedef katlmn, hesap

verilebilirliin, etkenliin ve saydamln saland iyi ynetiime (good

30 Firuz Demir YAAMI, Trkiyede Devletin ve Demokrasinin Yeniden Yaplanmas, (DorukMatbaas, stanbul-2001), s.151.31 Mehmet AKTEL-Dilek MEMOLU, Yerel Ynetim Reformlarnn Baarszlk Nedenleri,

Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, (Nobel Yay, Ankara-2005), s.34.32 Seluk YALINDA, Bitmeyen Senfoni: Yerel Ynetimler Reformu Amme daresi Dergisi,(Mart-1993), s.43


41/242

24

governance) gemektir.33 Zaten birok uluslar aras kurulu da yapacaklar yardmlar

iyi ynetiimin varlyla ilintili hale getirmi bulunmaktadrlar.34

Bu almalarn bir ksm merkez hkmete bir ksm ise sivil toplum

kurulular tarafndan akademisyenlere veyahut konunun uzman idarecilere

yaptrlmtr. Aada balklar altnda bazlarn inceleyeceimiz bu almalarn

temel ortak zelliini ise Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda da

vurguland zere yerel ynetimlere daha fazla yetki tannmak suretiyle onlar mal

ve idar anlamda zerk kurulular haline getirmeyi hedeflemek oluturmaktadr.

Ancak incelenecek olan almalarn her birinde dierlerine nazaran zel nem atf

edilen hususlar da bulunmaktadr.

1.2.3.1.Kamu Ynetimi Aratrma Projesi (KAYA)

1983te, asker ynetim sonras kurulmu olan siyasal ynetim, kamu

ynetiminde birtakm dzenlemelere girimitir. Bu amala kamu ynetimini

gelitirmek ve yeniden dzenlemek zere bir almann balatlmas TODAEden

istenmitir. Bu almada, daha nce yaplm olan almalarn uygulamaya ne

lde yansdn aratrmak; eksik ynlerini, skntlarn belirlemek ve alnmas

gereken nlemleri akla kavuturmak ayrca Avrupa Topluluuna ynetsel uyumu

salamaya yarayacak hazrlklar yapmak, temel hedefler olarak saptanmtr. 7

alma grubu tarafndan srdrlen bu alma, Kamu Ynetimi Aratrma Projesi

(KAYA) olarak ele alnmtr. Hazrlanacak olan bu proje ayn zamanda beer yllk

kalknma plnlar ile hkmet programlarna da k tutacak olmas nedeniyle nem

arz etmektedir.35

Proje Haziran-1991de yaynlanmtr. Projede, yerel ynetimlerin iinde

bulunduu sorunlar sralanmakta ve sonra da yaplmas zorunlu grlen genel veyahut

zel deiiklikler belirtilmektedir. Projede dile getirilen nerilerin amac yerel

ynetimleri hizmet ynnden daha etkin ve verimli birer ynetim kurumu haline

33 OECD, Citizens as Partners-nformation, Consultation and Public Participation in Policy-Making, e-book, 2001.34

R. KIELY, Globalization, Neo-Liberalism and The State, The New Political Economy ofDevelopment,(Palgrave,2007).35 TODAE, KAYA Yerel Ynetimler Aratrma Genel Raporu, (Ankara-1991), s.3.


42/242

25

getirmektir. KAYA Genel Raporunun VII. blmnde yerel ynetimler ayr bir

balk altnda incelenmitir. ncelikle Trk yerel ynetimlerinin iinde bulunduklar

durum maddeler halinde ortaya konulmutur. Yerel ynetimlerin sorunlar belirtilerek,

yeniden yaplandrma gerei zerinde durulmutur. Trk yerel ynetim sisteminin var

olan sorunlara ramen yeniden yaplandrma ynndeki almalarnn sonu

vermeyiinin nedeni ise merkeziyeti ynetim felsefesine balanmtr.

Genel hedefler dorultusunda yerel ynetimlerin yeniden yaplanmas yolunda

NERLER bal altnda yeni bir model ngrlmtr. nerilen modelle yerel

ynetimlerin; yerel demokrasiyi glendirici, yerel topluluka denetlenen, etkili

katlmn saland, saydam, kaynaklar ve zellikle z kaynaklar asndan gl,

kendi yerel toplumu ile ilgili kararlar kendi organlar aracl ile alp kendi birimleri

aracl ile uygulayabilen, merkez ynetimden destek ve nesnel koullarda yardm

alan, genel ynetim sistemi ile ynetimin birlii ilkesi ve plnlama disiplini ierisinde

btnleen, ynetsel etkinlii ve verimlilii gerekletiren, bir yerel ynetim kurumu

niteliklerine sahip olmas ngrlmektedir.36

KAYA, gerek ngrd amalar, gerek getirdii neriler asndan ok ynl

ve ierikli bir proje niteliindedir. Projede dikkati eken husus btn ynetim

sistemine makro dzeyde ve bir btnlk ierisinde yaklalm olmasdr. Ynetimle

ilgili tespit edilen sorunlara, ada gelimelere kout ve toplumsal deiim

gereklerine uygun zmler getirilmesi projenin temel k noktas olmutur.

Spesifik olarak projede zerinde durulmas gereken husus, halkn mahall idareler

ynetimine daha etkin olarak katlmasn ngren hkmleridir. Aratrmaya gre;

belediye meclisi ile halk arasndaki ilikinin gerekletirilecek olan dzenlemelerle

yasal bir temele oturtulmasyla belediye hizmetlerinde ada anlamda bir dnmnoktas yaanaca muhakkaktr. Bylelikle halk; meclis gndemine ilikin neriler

hazrlama, soru sorma ve gerektiinde ynetimi geri arma hakkna sahip

olacandan bu her iki tarafa da karlkl yararlar salayacaktr.

36Ayn, s.183.


43/242

26

Yerel ynetimlere halkn gstermelik olarak deil ama gerek anlamda

katlmnn salanmas durumunda hem halkn kendisi demokratik bir duyarllk

kazanm olacak ve hem de halkn yakn denetiminden dolay belediyelerimiz

zerlerindeki ataleti atarak an gereklerine uygun daha kaliteli ve sratli hizmetler

vermeye alacaklardr. Tezimizin nc blmnde belediye ynetimine halkn

katlmnn salanmasna ilikin daha detayl aklamalar yaplacaktr.

1.2.3.2.TSAD Yerel Ynetimler Tasla

1992 ylnda, TODAE retim yesi Seluk YALINDA, Fethi AYTA ve

Ziya OKER tarafndan TSAD iin bir rapor eklinde hazrlanan Yerel

Ynetimler Yasa Taslanda, merkez ynetim lke dzeyinde tek elden ve bir

rnek yrtlmesi gereken; adalet, genel gvenlik, ulusal savunma ve d politika

hizmetlerinden sorumlu tutulmaktadr. Ayrca, gelimilik dzeyini dengeleyici,

ulusal geliri arttrc ulusal lekli hizmetlerin yan sra, lke boyutunda ulusal

hedeflerin, ilkelerin ve standartlarn kamu ynetiminin tm kesimlerinde

gereklemesini salayc gzetim ve denetim hizmetleri de merkez ynetiminin

yetki ve sorumluluuna verilmektedir. Yerel topluluklarn bunlar dndaki tm ortak

gereksinimlerini karlayacak hizmetlerin yrtlme yetki ve sorumluluu ise yerel

ynetim birimlerine braklmaktadr.37

Merkez idarenin denetimi idar vesayetten ziyade hukuka uygunluk denetimi

olacaktr. Ayrca halkn denetimi gibi nemli konularda getirilmitir. rnein

meclislerin toplantlar ok deiik ngrlmekte, halka soru sorma ve cevap alma

hakk getirilmektedir. Ayrca halka belli bir imza toplama karlnda, referanduma

zorlama hakk verilmektedir. Mal ynden ise yerel ynetimler, kendi meclisleriaraclyla kaynak yaratma hakkna kavumaktadr. Kamu parasnn harcanmasnn

denetimi asndan, belediye il ve ile yerel ynetim birimi saymanlarnn Maliye

Bakanlnca atanaca ilkesi getirilmitir. Taslak ayrca Bykehir belediyelerine

ilikin birtakm yenilikler de iermektedir. 38

37 TSAD, Yerel Ynetimler, (stanbul-1997), s.9 vd.38 www.tsiad.org.tr (1 Mart 2003).


44/242

27

Kamuoyunda zaman zaman getirmi olduu neriler veyahut hazrlam

olduu raporlar ile gndem oluturan TSAD, lkemizin idar sistemine ilikin

reform almalarna ilgisiz kalmam ve bir yerel ynetim tasla hazrlamtr. Genel

nitelikleri ile dier reform paketleriyle hemen hemen ayn tespitleri iermekle

beraber, yenilik olarak ile genelinde bir mahall idar birimi olarak ile zel

idaresinin kurulmasn nermitir.

1.2.3.3.TOBB Yerel Ynetimler Raporu

TOBB zel sektrn en st dzeydeki tek yasal temsilcisi olup Anayasann

135. maddesinde sz edilen kamu tzel kiilii olan, kamu kurumu niteliinde bir

meslek kuruluudur.39 TOBB yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmas

konusundaki reform nerisini, 1996 ylnn banda kamuoyuna aklamtr. Rapor,

Halil NADAROLU bakanlnda, uzman, akademisyen ve uygulamaclardan

oluan zel htisas Komisyonunca hazrlanm, Eyll 1995 ylnda Birlie

sunulmutur. Rapor iki ksmdan olumaktadr. Birinci ksm, teorik niteliinin yan

sra Bat dnyasndaki gelimeleri de kapsayan ayrntl aklamalar ile mahall

idareler reformunda gz nnde tutulmas gereken siyas, hukuk ve mal konular,

kavramlar ve kurallar iermektedir. kinci ksm ise Trkiyeye ayrlmtr. Tarihi

sre de dhil olmak zere, mahall idarelerin yeniden yaplandrlmasna ilikin

eitli gr ve neriler geni bir ekilde bu ikinci ksmda incelenmitir.

Bu kapsaml aratrmadan kan sonular aada zetlenmitir:40

Trkiyenin idar yaps eskimitir. Bata mahall idareleri ilgilendiren temel

yasal dzenlemeler olmak zere birok dzenlemeler an gerisinde

kalmtr. Doal ve rasyonel davran, idarenin yeniden yaplandrlmasnn

merkez idare ve mahall idare ayrm yaplmakszn bir btn olarak bir

arada ele alnmasdr.

39www.tobb.org.tr (1 Mart 2003).40 TOBB, Mahall darelerin Yeniden Yaplandrlmas, (Ankara-1996), s.150-154.


45/242

28

Trkiye iin bir model olutururken lkenin btnl, blnmezlii,

sosyolojik yaps ve gelenekleri elbette ki ncelikle gz nnde

bulundurulacaktr. Ancak bu durum, ada normlara, Batda

gerekletirilen reformlara ve Avrupa Konseyi gibi uluslararas ve Avrupa

Birlii gibi uluslarst kurulularda alnan kararlara bigne kalmay ve srt

evirmeyi gerektirmez.

dar vesayet tartmalarna bir son verilmelidir. dar vesayet hem

kanlmazdr hem de gereklidir. Ancak bu denetim, yerel ynetimlerin

kiiliini ve zerkliini yok edecek biimde uygulanmamaldr.

Yerel ynetim birimleri arasnda koordinasyonun salanmas, israfn

nlenmesi ve yetki atmasna sebebiyet verilmemesi iin nce bir mahall

idareler ereve yasasnn kartlmasnda ve bu yasa ile belirlenen genel

ilkelerin nda her bir yerel ynetim birimi iin ayr bir organik kanunun

yrrle konulmasnda fayda bulunmaktadr.

Mahall idarelerin finansman sorunlar tartmalara neden olmaktadr.

Kamusal finansmann kayna tektir. O da milli gelirdir. Bu kaynaktan

alnabilecek miktarn da bir snr vardr. Bu vergileme snr aldnda ise

hslat artmamakta, bilakis dmektedir. Bu durumda nemli olan, milli

gelirden alnabilecek olan payn iki idare arasndaki dalmnn dil ve

rasyonel esaslara gre gerekletirilmesidir.

TOBBun hazrlam olduu bu raporda, yerel ynetimlerle ilgili almalarda

Batda gerekletirilen reformlara ve Avrupa Konseyi gibi uluslararas ve Avrupa

Birlii gibi uluslarst kurululardaki almalara dikkat ekmitir. Kukusuz

kreselleen Dnyada devletlerin idar yapsnn birbirlerinden etkilenmemesi

dnlemez. Dou blokunun 90l yllardan sonra zlmesiyle birlikte bu lkeler,

asker bakmdan NATO, idar ve ekonomik bakmdan AB ats altnda toplanmaya

balamlardr. Tanzimattan beri ynn Avrupaya evirmi olan Trkiyenin bu

geliimlere uyum salamak iin idar, ekonomik ve dier alanlarda yapmas gereken

birok reform bulunmaktadr. nk artk ulus-devletler gcn tek merkez olmaktan


46/242

29

km bulunmaktadr. Snrlar flulam, ekonomik g devletlerin siyas sistemlerini

etkileyen en nemli unsur konumuna gelmi bulunmaktadr. Bu nedenle lkemizin

Batyla btnleme adna yapmas gereken reformlardan biri de merkez idarenin

sahip olduu yetkilerin bir ksmn mahall idarelere devrederek, gelimi lkelerdeki

merkez idare-mahall idare grev-yetki blmne uyum salamak olmaldr.

1.2.3.4.Sekizinci Be Yllk Kalknma Pln

lkemizde plnl kalknma dnemi 1961 Anayasasnn yrrle girmesi ile

balamtr. 1982 Anayasasnn 166. maddesinde de plnlamayla ilgili hkm

ayrntl ve balayc bir ekilde yer alm bulunmaktadr. Ekonomik sosyal ve

kltrel kalknmay sanayinin ve yatrmlarn dengeli ve uyumlu dalmn,

kaynaklarn verimli lde kullanlmasn salamak amacyla plnl dneme

geilmitir.41 Kalknma plnlarnda amalanan hedeflere ulalmas iin mal ve idar

ynlerden dzenlemeler yaplmas gereken nemli sektrlerden biri de mahall

idarelerdir.42 Bu aklamalardan sonra 8. Be Yllk Kalknma Plnnn yerel

ynetimlerle ilgili hkmlerine bakacak olursak:43

Merkez idare ile mahall idareler, niter yap iinde idarenin btnl

ilkesine uygun olarak, i blm ve koordinasyona dayal bir yapya kavuturulacak;

merkez ve mahall idareler arasnda grev, yetki, sorumluluk ve kaynak paylam ile

mahall idarelerin tekilt, mal ve personel yaps yeniden dzenlenecektir. Merkez

idare, yerel hizmetlerle ilgili politika ve standartlar belirleyecek ve etkin bir

denetleme salayacaktr. Mahall idareler ise, kanunlarla kendilerine verilen grevleri

ncelikle yerine getirerek, kanunlarn yasaklamad veya baka idarelere vermediiyerel nitelikli kamu grevlerinin yerine getirilmesinde yetkili klnacaktr. Mahall

idarelerde, insan gc plnlamas erevesinde, ihtiyalarna uygun nitelikte personel

istihdamn temin etmek zere norm kadro almalar yaplacaktr.

41 Belma STNIIK, Yedinci Be Yllk Kalknma Plnnda Yerel Ynetimler, ada YerelYnetimler Dergisi, (Kasm 1996), s.29.42

Ayn, s.29.43www.dpt.gov.tr(1 Mart 2003).


47/242

30

8. Be Yllk Kalknma Plnnn dikkat ekici bir dier noktas ise Mahall

idarelerin maliyet etkili hizmet retmeleri, bu hizmetlerin maliyetler esas alnacak

ekilde ve insan ihtiyalar iin zorunlu hizmet miktar da gz nnde tutularak,

fiyatlandrlmas salanacaktr hkmdr. Gnmzde mahall nitelikli birok

hizmet merkez idare tarafndan daha byk bir maliyetle yaplmakta ve bunlar

karlnda ya hibir bedel alnmamakta ya da ok az bir bedel belirlenmi olmasna

ramen ou zamanda bu bedelin tahsili daha masrafl olduundan, tahsili yoluna

gidilmemektedir. yleyse yaplmas gereken bu tr hizmetlerin mahall idarelere

aktarlmas ve bu hizmetlerin mahall idarelerce bedeli karlnda vatandaa

sunulmasdr. Burada akla ilk gelen sektrler ise eitim, salk ve bayndrlktr. Tabii

ki bu uygulamalarda birtakm istisnalarn olmas da kanlmaz olacaktr. zellikle de

alt gelir dzeyine sahip vatandalar ile bakma muhta ve zrl vatandalar iin

birtakm indirimlerin olmas Anayasamzda ifadesini bulan sosyal devlet ilkesinin de

bir gerei olarak karmza kmaktadr.

Mahall idare hizmetlerinin etkin, verimli, ekonomik, mahall imkn, ihtiya ve

tercihlere uygun biimde yrtlememesinde, merkez idare ile mahall idareler

arasnda grev, yetki ve kaynak paylam konusunda dier ada lkelerde

uygulamaya konulan reformlarn lkemizde hayata geirilememesinin byk rol

olmutur. Yrrle girdikleri dnemin artlarnda olduka modern ve yeterli olan

kanunlarmz, ekonomik, teknolojik ve sosyal alanlardaki deiimler karsnda

yetersiz kalmaya balamtr. O halde zm nedir? zm, hzl karar alamayan,

verimli kaynak kullanamayan, halkn katlmna imkn vermeyen bu idar yapy,

olumsuzluklara yol amayacak bir yapya dntrmektir.44

Merkez idare ile mahall idareler arasnda grev blm ve hizmet

ilikilerinin dzenlenmesi ve mahall idarelerle ilgili eitli kanunlarda, yukardabelirtilen skntlarn zlmesini salayacak, mahall idareleri bir yandan yeterli mal,

idar ve hukuk aralarla donatp dier yandan etkinlik, verimlilik ve denetim

ynnden gvence altna alacak deiiklikler yaplmas ynnde nemli almalar

yaplmtr.45

44 ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Mahall dareler Reformu Kanun

Taslaklar, (Ankara-1997), s.13.45 ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Mahall dareler Reformu, (Ankara-1998),s.5.


48/242

31

1.2.3.5. Yrrle Girmeyen 5227 sayl Kanun

Gerek merkez idareyi gerek mahall idareleri yeniden yaplandrmak ve bunlar

arasndaki grev-yetki ve mal paylam an geliimlerine uygun olarak yeniden

ekillendirmek amacyla hazrlanm bulunan tasar, kamuoyu ve Mecliste yaanan

uzun tartmalarn ardndan 15.7.2004 tarihinde TBMMnde kabul edilmi ancak

Cumhurbakannca bir kez daha grlmek zere 03.08.2004 tarihinde TBMMne

iade edilmitir. Kamu Ynetiminin Temel lkeleri ve Yeniden Yaplandrlmas adn

tayan Kanunun amac; katlmc, saydam, hesap verebilir, insan hak ve

zgrlklerini esas alan bir kamu ynetiminin oluturulmas; kamu hizmetlerinin dil,

sratli, kaliteli, etkili ve verimli bir ekilde yerine getirilmesi iin merkez idare ile

mahall idarelerin grev, yetki ve sorumluluklarnn belirlenmesidir. Kanunun gerek

merkez idare gerek mahall idareler iin getirmi olduu temel ilke ve esaslar

unlardr:

Kstlayan deil, kstlamalar kaldran ve vatandana gvenen hesap

verme sorumluluu iinde bir kamu ynetimi,

Etkin, verimli, katlma dayanan ve geliime ak bir kamu ynetimi,

Denetimde yeni bir oluum olarak Halk Denetilii ihdas edilmitir.

Kanunun 42. maddesiyle 5393 sayl Belediye Kanununda yer almayan halk

denetiliinin, sadece mahall idareler iin getirilmi olmas dikkat ekicidir. Dikkati

eken bir dier husus ise halk denetisinin vermi olduu kararlarn bir meyyidesinin

olmamasdr. Ancak daha sonra karlm bulunan 5548 sayl Kamu Denetilii

Kurumu Kanunuyla tm kamu idareleri kapsam ierisine alnm bulunmaktadr.

Bu konuyla ilgili son olarak gerek VI. gerek VII. Be Yllk Kalknma

Plnlarnda, yerel nitelikli hizmetlerin mahall idarelerce grlmesi erevesinde

merkez idare ile mahall idareler arasndaki grev, yetki ve hizmet blmnn

esaslarn belirleyecek bir ereve kanunun karlmas kanaatimizce hangi hizmetlerin

merkez idarece hangi hizmetlerin mahall idarelerce yrtlecei konusundaki

kargaann giderilebilmesi adna byk nem arz etmektedir.


49/242

32

Sonu olarak, Osmanl Devletinin merkeziyeti ynetim anlay yerel

ynetimleri iktidar paylatklar ve zerklii olan ayr bir yaplanma olarak kabul

etme yerine; kendisinin verecei yetki ve mal kaynaklarla yaayan ve her an denetimi

altnda bulunmas gereken adeta merkez ynetimin tara uzantlar olarak

deerlendirmitir. Osmanlnn bu kat merkeziyeti anlay Cumhuriyet dneminde

de z itibaryla korunmutur. Cumhuriyet Dneminden gnmze kadar yerel

ynetimlerle ilgili deimeyen konu ise yerel ynetimlerde reform yapma arzusudur.

zellikle kreselleme olgusu ile balayan ve toplumlarn birbirine yaknlamas ve

hatta btnlemesi (AB gibi) gayretleriyle de devam eden bu srele birlikte iyice

belirginlemeye balayan bu arzular gerekletirmek adna gerek hkmetler gerek

sivil toplum kurulular tarafndan birok almalar ve aratrmalar yaplm ancak bu

reform gayretleri gerek siyas iradenin gszl gerek toplumsal mutabakatn

salanamamasndan dolay 2005 ylna gelinceye dein gerekletirilememitir.

2.YEREL YNETMLERE LKN KURAMLAR

Genel ereve olarak merkez ynetim-yerel ynetim ilikilerini aklamak

zere birok teorik model olmakla birlikte bunlardan ne deinmeyi uygun

grmekteyiz:46

Temsilcilik-Ortaklk Modelleri: Temsilcilik yaklamna gre yerel ynetim,

ulusal kamu hizmetlerinin yerel dzeyde yrtlmesinden sorumlu merkezn

yerel temsilcisidir. Ortaklk anlayna gre ise, yerel ynetimler bamsz

yerel birimler olup, merkezle aralarndaki iliki eit ortaklar asndaki gibidir.

Chadwick ve Hartley tarafndan savunulmutur.

Hizmet-Vekilharlk Modeli: Chandler tarafndan ortaya atlan ve temsilcilik

modelinin az deiik ekli olan bu modele gre yerel ynetimler, merkez

ynetimin msaadesi lsnde ve onun denetimi altnda belirli kamu

hizmetlerini yrtrler.

46 Veysel K. BLG, a.g.t., s. 8-14.


50/242

33

Denge Modeli: Rhodes tarafndan ortaya atlan bu model, merkez ynetimle

yerel ynetimlerin karlkl olarak birbirlerine bamllklar esasna

dayanmaktadr. nk her ikisinin de gl ve zayf noktalar vardr ve baz

konularda birbirlerine dayanmak zorundadrlar.

lkemizdeki durumu bu modeller asndan deerlendirecek olursak, yerel

ynetimlerimizin ilk ortaya kt zaman dilimi olan XIX. Yzyln ortalarnda

Chandler tarafndan ortaya atlan Hizmet-Vekilharlk modeli yerel ynetimlerimiz

iin tanmlayc model iken, gnmzde bu anlaytan uzaklalarakDenge modeline

doru bir ilerlemenin olduu gzlemlenmektedir.

Bundan sonraki balklarda bulunduklar aa gre yerel ynetim

teorisyenlerinin ortaya koymu olduu fikirleri daha detayl inceleyeceiz.

2.1. XIX. Yzyl ncesi

Sanayi devrimi sonras gerek endstri alannda gerek ticaret alanndaki

gelimeler hem yeni kentlerin olumasna ve hem de var olanlarn bymesine yol

amtr. Bu deiim srecinde ekonomik, siyasal ve toplumsal faktrler nemli rol

oynamlardr. Kent yaplarndaki bu deiim kentlerin ynetim yaplarna da

yansm ve kentler, merkeziyeti yap ile adem-i merkeziyeti yap arasnda gidip

gelen ve belli aralklarla deien ynetim ekillerine sahip olmulardr. Bahsettiimiz

bu gelimeler yerel ynetimlerle ilgili birok grlerin ortaya atlmasna neden

olmutur. Biz de bu tarihi srete yerel ynetimlerle ilgili ortaya km bulunan

grlere ana hatlaryla deinmeye alacaz.

Jean Bodin (1530-1596) kentleri, devlet ile aile arasnda bir ara kurum olarak

grmtr. Bodin Six Livres de la Republique adl yaptnda, halk devletinde

okul, lonca, kent gibi ara kurumlarn tannm olduunu, diktatrlklerde ise bunlarn

tmyle ortadan kaldrlm olduunu yazar. Adalet ilkesine dayanan monarik

rejimlerde ise, orta yolun tutulduunu belirtir. Bununla birlikte, sahip bulunduklar


51/242

34

ayrcalklarn kentlerin elinden alnmasndan sonra, bu adaleti monarik rejimlerin de

yozlatna; prenslerin, tm ynetim yetkilerini ellerine alm olduklarna deinir.47

Montesquieu de, Bodin ile benzer grlere sahiptir. Yasalarn Ruhu adl

yaptnda, bu grlerini aklamaktadr. Her ikisi de, yerel ynetimlere belli bir rol

ve arlk tanrlar. Yerel ynetimleri, hkmdarn egemenliini snrlandran birimler

olarak grrler. Montesquieu yaptnda, ideal devleti, yerel topluluklarn oluturduu

bir topluluk olarak grdn belirtir. Kentlerin, sahip bulunduklar ayrcalklar krala

terk etmek zorunda kalmalar sonucunda otokrasinin yozlatn ne srer. Erkin,

merkezde toplanmasnn sakncalarna da dikkati eken Montesquieu, hkmdarn,

ulusun genel karlarndan ve toplumsal gereksinmelerden kaynaklanmayan

buyruklarna kar gvensizlik duyduunu belirtir.48

Jean Jacques Rousseau ve Kant gibi dnrler zgr kentli ile

zgr devlet arasna, yerel ynetim gibi ara kurumlarn sokulmasna gerek

grmemilerdir. Rousseau yerel erkin kaynan, yerel kurulularda ya da meslek

rgtlerinde deil, fakat tek ve blnmez bir genel istence yurttalarn katlmalarnda

bulur. Rousseau, lkenin coraf blmlere ayrlmasn, kentlerin bir bakente

balanmalarn uygun saymam; lkede, meclislerin bir bakente gerek kalmayacak

bir biimde kentler arasnda srayla yer deimesini nermitir. Turgot da, ara

kurumlardan ve bal kurumlarndan sz ederken, bunlarn varlklarn kendi balarna

srdremeyeceklerini, toplumun yarar iin kurulmu olduklarn, yararl olmaktan

ktklar anda da varlklarna gerek kalmayacaklarn ileri srmtr.49

Turgot (1727-1781) ve Bentham (1748-1832) gibi yararclar, lkenin genel

yararlar ile bireysel yararlar arasnda ba ilevi grecek alt birimlere bilinli bir biimde ayrlmas gereinden sz etmilerdir. ada yerel ynetim dncelerinin

ortaya k da bu dncelerin gelimesi sonrasndadr. Turgot, yerel ynetimleri bir

hiyerarik sistem olarak grmtr. Bu sistemde en altta ky belediyeleri

bulunmakta, bunlardan 15 kilometre apnda bir ember iinde kalan 30 tanesi bir

seim evresi oluturmakta, bunlardan 30 tanesinden de, il belediyeleri meydana

47

Ruen KELE-Fehmi YAVUZ, Kentleme Politikas, (Turhan Yay., Ankara-1983), s.4.48 KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.35.49Ayn, s.28.


52/242

35

gelmektedir. Bu grler daha sonraki yllarda Fransay komnlere, kantonlara,

ileler ve illere ayrmay baaran Sieyesin grlerini de etkiledii gibi; 1790da

Fransz Devriminin ardndan gerekleen yeni ynetim yapsn da etkilemitir. Bu

ynetim yaps, yerel ynetim organlarnda yalnzca tanmaz mal sahibi olanlarn

temsil edilebilmelerine imkn tanmtr. Yararc dnce, Amerika Birleik

Devletlerinde, Fransa ve ngilteredeki kadar etkili olmamtr.50

2.2. XIX. Yzyl Sonras

XIX. yzyl, devletten ziyade yerel ve zel giriimlere gven duyulduu bir

liberalizm adr. Liberalizm, devletin dolaysyla da yerel ynetimlerin

fonksiyonlarnn azalmasn ngrmekte ve zelletirmeye arlk vermektedir.51

Osmanl Devletinde veya lkemizde Prens Sabahattin ve kimi liberal ekonomistler,

yerel ynetimleri, liberal ekonominin siyasal dengi olarak grmektedirler. Bu gre

gre, eer bir mal ya da hizmet serbest

Documents

Avrupa Yerel Yonetimler Ozerklik Sarti Ve 5393 Sayili Belediye Kanunu European Charter of Self Local Government and Municipal Act of 5393