TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

PER L’EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA

*

Nel ricorso R.G. n. 74/2011 proposto da:

GREEN VILLAGE S.p.A

- ricorrente - * avv. F. Gualandi

contro

COMUNE di SPILAMBERTO * avv. B. Graziosi

- amm.ne resistente - * avv. G. Graziosi

COMUNE di VIGNOLA

- amm.ne resistente - * avv. S. Gotti

COMUNE di SAVIGNANO sul PANARO * n.c.

SIPE S.p.A. * n.c.

- altri resistenti -

PROVINCIA di MODENA

- ricorrente incidentale - * avv. A.M. Vandelli

*

MEMORIA DIFENSIVA

PER IL COMUNE DI SPILAMBERTO

PREMESSE DI FATTO

La ricorrente ricostruisce la vicenda in modo incompleto, omissivo

e poco trasparente.

Poiché la presente vertenza non può essere compresa se non da

un esame complessivo di tutti gli atti intercorsi tra le parti, si rende

necessario riepilogare i fatti f in dall’origine.

Avv. GIACOMO GRAZIOSI

VIA DEI MILLE, 7/2 – 40121 BOLOGNA

TEL. 051.247945 – FAX 051.4219981

Avv. BENEDETTO GRAZIOSI

VIA DEI MILLE, 7/2 – 40121 BOLOGNA

TEL. 051.247945 – FAX 051.4219981

- 2 -

L’AREA SIPE-NOBEL/LE BASSE: LA DISCIPLINA URBANISTICA ORIGINARIA

1. Vi è in Spilamberto una vasta zona, collocata tra la Via

Vignolese e la Via Pedemontana ed in confine con il Comune di

Vignola, caratterizzata da un grave degrado urbanistico ed

ambientale

2. L’area è denominata “SIPE Nobel/Le Basse” ed è occupata da

impianti produttivi abbandonati nei quali operava la società SIPE

Nobel s.p.a. (Società Italiana Prodotti Esplosivi) che vi fabbricava

prodotti esplodenti ed ordigni bellici di vario tipo(1).

In seguito alla chiusura dello stabilimento, avvenuta nel 1992

senza rimozione dei fabbricati e senza bonifica, l’area ha subito un

gravissimo ammaloramento ed è divenuta di fatto inutilizzabile, per

la presenza di una contaminazione superficiale e di profondità da

prodotti esplodenti tra cui la nitrocellulosa.

La porzione orientale dell’area SIPE-NOBEL, di proprietà

demaniale e collocata in fregio al f iume Panaro, è stata occupata

negli anni varie aziende tra cui, da ultima, la Magneti Marelli.

Anch’essa, come la prima, è gravemente contaminata e bisognosa

di una onerosa bonifica ambientale.

(1) Da Wikipedia, voce SIPE Società Italiana Prodotti Esplodenti

(http://it.wikipedia.org/wiki/Societ%C3%A0_Italiana_Prodotti_Esplodenti doc. 41): «SIPE viene fondata il 31 dicembre 1891 a Milano da Ferdinando Quartieri e da Bocconi e Bonzani S.p.A.. Nei primi anni del Novecento acquista il Polverificio Pallotti e Osti di Spilamberto, tramite la joint venture SIPE Nobel S.p.A. (poi S.r.l.), in collaborazione con Dinamite Nobel S.A., dove prende luogo la fabbricazione di nitroglicerina e balistite”. A Spilamberto, con la Seconda Guerra Mondiale inizia la fabbricazione di mine navali e, dopo il 1945, di dinamite e di razzi antigrandine per la prevenzione delle grandinate

[2] [3].; dal 1970, sotto la proprietà SNIA Viscosa si fabbricherà

prevalentemente nitrocellulosa. Nel 1992 lo stabilimento SIPE Nobel di Spilamberto viene acquistato dalla francese Société Nationale des Poudres et Explosifs, che disporrà il termine della produzione industriale in Italia nel 1995, trasferendo la produzione del propellente in Repubblica Ceca».

- 3 -

Lo stato di degrado dell’area è testimoniato dalle fotografie che si

allegano sub doc. 40, e di cui si riportano alcuni stralci.

- 4 -

3. Per queste ragioni f in dall’anno 1996 il P.R.G. del Comune di

Spilamberto ha individuato l’area come ambito urbanistico di

riqualif icazione, tramite una “scheda” aperta contenuta nell’art. 52

delle N.T.A. (doc. 1).

Detta scheda conteneva l’indicazione di massima della tipologia di

interventi realizzabili (“riconversione degli edifici esistenti” e “nuovi

insediamenti”) e la generica indicazione delle possibili funzioni

insediabili (residenza, direzionale, cultura/ricerca, artigianato).

Veniva inoltre previsto che preliminare ad ogni intervento doveva

essere la bonifica dell’area.

Tali “azioni” urbanistiche venivano peraltro lasciate del tutto

indeterminate sia quanto alle quantità delle trasformazioni – la

volumetria realizzabile, gli standards, le opere pubbliche – sia

quanto allo strumento di iniziativa pubblica o privata con cui si

- 5 -

sarebbe potuto realizzare l’intervento. Tali aspetti e l’intera

disciplina di dettaglio erano demandati alla stipula di un “accordo

di programma” ai sensi dell’art. 27 l. n. 142/90 (oggi 34 TUEL), con

il quale sarebbe stato deciso se, quando, come e da parte di chi

sarebbe avvenuta l’opera di riqualif icazione (cfr. doc. 1).

Fino ad allora, l’area era inibita ad ogni trasformazione, essendo

ammessi unicamente la “manutenzione ordinaria e straordinaria

degli edifici esistenti” e dal “mantenimento delle attività in essere,

con esclusione della lavorazione e deposito dei materiali esplosivi

e nocivi in genere” (cfr. doc. 1).

L’area SIPE Nobel era disciplinata anche nel PTCP 1998 della

Provincia di Modena, che la» come sito di “potenziale

localizzazione del polo logistico del distretto tecnologico

modenese” (art. 39 co. 3.4, doc. 1-bis). Anche questa era peraltro

indicazione di larga massima, con valore di mero “Indirizzo” (I) per

gli strumenti pianificatori comunali.

4. La pianificazione urbanistica non attribuiva dunque al

proprietario delle aree nessuna effettiva attitudine edificatoria

né alcun diritto di trasformazione urbanistica ad iniziativa

privata.

Recava, al contrario, alcuni obiettivi generali di sviluppo, la cui

concreta definizione e realizzazione era riservata alla iniziativa

pubblica mediante lo strumento dell’accordo di programma.

L’accordo di programma di materia urbanistica è infatti, come noto,

lo strumento convenzionale con cui le amministrazioni pubbliche

- 6 -

procedono in unum a definire la disciplina urbanistica di un’area e

la sua concreta attuazione, eventualmente coinvolgendo soggetti

privati (art. 34 TUEL, integrato in materia urbanistica dall’art. 14

l.r. n. 6/1995 e poi dall’art. 40 l.r. n. 20/2000).

La riserva all’iniziativa pubblica è poi particolarmente accentuata

nella materia della c.d. «riqualif icazione urbana, nella quale le

Amministrazioni debbono preliminarmente cercare un accordo con

la proprietà dell’area da risanare, ma, se esso non viene trovato,

debbono provvedere alla pianificazione ed attuazione degli

interventi in via pubblicistica, mediante l’esproprio delle aree ed il

loro affidamento ad altri privati (cfr. artt. 2-5 l.r. n. 19/1998 sulla

“riqualificazione urbana”, nel testo anteriore alle modifiche di luglio

2009 ma sostanzialmente analogo all’attuale).

5. Quella svolta costituisce una premessa essenziale per

comprendere la successione degli atti e delle vicende che sono

intercorse dal 2003 in avanti: contrariamente a quanto si afferma

nel ricorso, la Green Village non aveva alcun diritto ad ottenere

una determinata disciplina urbanistica né aveva una legittima

pretesa a poter procedere ad iniziativa privata alla sua attuazione.

Entrambe tali facoltà erano nella piena disponibilità

dell’Amministrazione pubblica, che poteva negoziarle e concederle

ai privati nella misura in cui i progetti presentati – e gli obblighi

assunti – fossero ritenuti meritevoli per i f ini di riqualif icazione

dell’area.

*

- 7 -

GLI ACCORDI DELL’ANNO 2003

6. In questo contesto pianificatorio, nell’anno 2003 il Comune di

Spilamberto è stato contattato dalla società immobiliarista Green

Village s.p.a., che era divenuta medio tempore proprietaria di parte

dei terreni della zona Sipe/Le Basse.

La società proponeva di essere scelta come attuatore

dell’intervento di riqualif icazione senza oneri per

l’Amministrazione, ed anzi realizzando a proprio carico una parte

significativa della “parte pubblica” del nuovo insediamento. La

proposta di Green Village si articolava sulla seguente, semplice

operazione:

� il Comune avrebbe attribuito all’area una elevatissima capacità

edificatoria residenziale, terziaria e commerciale/artigianale ed

avrebbe riconosciuto la possibilità di attuarla con un piano

particolareggiato di iniziativa privata (e cioè da parte della

stessa Green Village). Tale disciplina sarebbe stata introdotta

con un apposito accordo di programma che Spilamberto si

impegnava a stipulare con la Provincia ed i Comuni limitrofi;

� a fronte della concessione di tale contenuto pianificatorio, la

società Green Village si sarebbe assunta una serie di

obbligazioni di interesse pubblico, volte a perseguire il f ine

della riqualif icazione urbana:

� la bonifica preliminare di tutte le aree;

� la progettazione e realizzazione di una serie di opere

pubbliche, tra cui varie opere stradali “di interesse

- 8 -

generale”;

� la cessione gratuita all’Amministrazione di aree ed edifici

nei quali si sarebbe ospitata la parte pubblica

dell’insediamento, il c.d. “Tecnopolo”: un Centro di ricerca

scientif ica e tecnologica di proprietà comunale che avrebbe

dovuto fungere da supporto e centro di rilancio per il

distretto industriale modenese.

� Ancorché attuato nella forma del piano di iniziativa privata,

l’intervento sarebbe stato rigorosamente calendarizzato nei

tempi sia procedimentali sia esecutivi, con la previsione di

termini stringenti a carico del Comune, ma soprattutto di Green

Village. Ciò in quanto si trattava di intervento alla cui

attuazione aveva primario interesse la stessa Amministrazione,

che, con esso, perseguiva la bonifica ambientale delle aree, la

loro riqualif icazione, l’acquisizione degli immobili per viabilità e

per il “Tecnopolo”.

7. Dal punto di vista procedimentale, l’operazione prevedeva

quattro fasi:

� la stipula di un Accordo ex art. 18 l.r. 20/2000 tra il Comune e

la Green Village, che formalizzasse gli impegni reciproci sopra

descritti;

� la stipulazione tra Comune, Provincia ed altri Comuni

interessati dall’Accordo di programma ex art. 40 l.r. n. 20/2000,

che attribuisse all’area la disciplina urbanistica concordata

nell’Accordo ex art. 18. L’Accordo di programma avrebbe

- 9 -

dovuto richiamare l’Accordo ex art. 18 e gli impegni in esso

assunti dal privato quale giustif icazione urbanistica della

Variante;

� l’avvio immediato da parte di Green Village delle operazioni di

bonifica, con precisa calendarizzazione dei tempi;

� l’approvazione del PPIP e la sua esecuzione da parte di Green

Village, anche qui con dettagliato pronoprogramma;

8. Il Comune ha condiviso tale proposta, dopo averla variamente

interpolata, integrata e perfezionata per renderla meglio

rispondente all’interesse pubblico. In data 16 dicembre 2003 ha

quindi stipulato con Green Village l’Accordo ex art. 18 l.r. 20/2000

nel quale erano riversati gli impegni descritti al paragrafo che

precede (doc. 2).

Senza entrare eccessivamente nel dettaglio –l’accordo è stato poi

novato nel 2009 e converrà esaminarlo nella sua versione

definitiva – è comunque utile riassumerne, sinteticamente, il

contenuto.

� L’Amministrazione Comunale si assumeva l’obbligo di stipulare

con la Provincia ed agli altri Comuni un Accordo di Programma

in Variante al PRG che introducesse per l’area SIPE/Nobel una

disciplina urbanistica di estremo favore per Green Village. Per

comprendere l’entità dell’intervento, sull’area venivano fatti

“atterrare” 33.000 mq. di SU per insediamenti residenziali (330

appartamenti), 10.000 mq./SU per insediamenti produttivi, circa

40.000 mq./SU per destinazioni commerciali/direzionali e circa

- 10 -

6.000 mq./SU per edifici turistico-alberghieri. In tutto quasi

90.000 metri quadrati di edificato, costituito in buona parte da

nuove costruzioni (art. 6 doc. 2).

� A fronte di tale obbligazione – e se l’Accordo di Programma

avesse approvato la Variante – la Green Village si impegnava

ad eseguire subito e secondo tempi prestabiliti la bonifica delle

aree e la cessione di alcuni terreni con destinazione pubblica

(art. 4 doc. 2).

� Green Village avrebbe inoltre ceduto al Comune le aree che la

Variante avrebbe individuato come parte pubblica

dell’insediamento, per realizzare il “Tecnopolo” e le opere di

urbanizzazione (art. 4 cit.).

� La società si impegnava infine a presentare il PPIP per

l’attuazione degli accordi (ed il Comune ad approvarlo) entro

tempi rigidamente prestabiliti (artt. 4-5 doc. cit.).

� Venivano infine previste varie clausole risolutive, che

garantissero l’amministrazione sull’effettivo avvio del

programma e sul rispetto dei tempi: tra queste la condizione

risolutiva della effettiva bonifica delle aree (art. L4).

9. Il Comune ha immediatamente adempiuto la propria

obbligazione, perfezionando la Variante urbanistica promessa alla

società. Il 20 marzo 2004 – meno di tre mesi dopo la stipula

dell’Accordo ex art. 18 – l’ente concludeva infatti con la Provincia e

i Comuni di Vignola e Savignano su Panaro l’Accordo di

Programma ex art. 40 L.r. 20/2000 con cui l’area SIPE Nobel/Le

- 11 -

Basse riceveva esattamente la destinazione urbanistica concordata

(doc. 3).

Si noti che la dotazione edificatoria impressa all’area (quasi 90.000

mq di superficie utile) era così consistente che, per reperirla, era

necessario attingere alle quote di sviluppo edilizio assegnate ai

due comuni contermini Vignola e Savignano: tanto era rilevante

l’interesse pubblico connesso alla riqualif icazione dell’area, alla

sua bonifica ambientale, alla realizzazione del Tecnopolo per la

ricerca scientif ica.

Si noti, altresì, che la Variante era giustif icata, sotto il profilo del

merito urbanistico, con le obbligazioni corrispettivamente assunte

da Green Village e cristallizzate nell’Accordo ex art. 18. Ed infatti,

si prevedeva che la positiva conclusione della bonifica costituiva

“condizione pregiudiziale inderogabile per l’attuazione

dell’intervento” (art. 4), ma, soprattutto, che il contenuto

dell’Accordo ex art. 18 doveva considerarsi “prescrizione

inderogabile per la riqualificazione generale ed attuativa dell’area”

(art. 3).

*

GLI ANNI 2004-2009: L’ INERZIA DI GREEN VILLAGE E LA RICHIESTA DI

RINEGOZIAZIONE IN MELIUS DEGLI ACCORDI

10. A questo punto, approvata la Variante, il Comune aveva

adempiuto la propria obbligazione; era la società a dover iniziare

l’adempimento delle proprie ed attuare l’intervento.

11. E’ invece iniziato un lungo periodo grigio, nel quale la società

- 12 -

ha rallentato ed infine congelato l’esecuzione degli accordi,

violando tutti i termini negozialmente previsti.

Non che alcune obbligazioni non siano state eseguite. La società

ha effettivamente ceduto al Comune le aree per la realizzazione

del “Tecnopolo” ed ha ceduto alla Provincia alcune aree per la

viabilità “extra comparto”.

12. Green Village non ha invece rispettato gli essenziali impegni

relativi alla bonifica, non avendo mai completato neppure i primi tre

stralci necessari alla decontaminazione della parte pubblica

dell’insediamento e della viabilità di interesse generale. E’ dunque

non veritiera e decettiva l’affermazione, contenuta nel ricorso,

secondo cui le operazioni di bonifica sarebbero state

“sostanzialmente completate”.

13. La società non ha inoltre presentato il PPIP per realizzare

l’intervento, ma ha avviato una trattativa per rinegoziare con il

Comune i contenuti della Variante, onde ottenere destinazioni

ancora più favorevoli a quelle già pattuite.

Invocando la crisi che aveva colpito il mercato immobiliare, Green

Village sosteneva che l’intervento progettato non era più

economicamente sostenibile e chiedeva una nuova modifica

urbanistica che incrementasse ancora la lucrosità

dell’investimento. Più precisamente, chiedeva che la zona SIPE-Le

Basse fosse trasformata in “Polo commerciale di rilievo

sovracomunale” per medie e grandi superfici di vendita,

destinazione, come noto, estremamente remunerativa.

- 13 -

14. Le Amministrazioni hanno creduto alle buone intenzioni di

Green Village ed hanno deciso di accordarle anche questo ulteriore

beneficio; ciò hanno fatto per le rilevanti ragioni di interesse

pubblico sottese alla riqualif icazione dell’area SIPE/Nobel,

rappresentate dalla necessità di bonificare l’area e realizzare il

“Polo tecnologico e di ricerca” per cui erano già stati ottenuti

ingenti f inanziamenti regionali. I tre Comuni avevano del resto

costituito una società a capitale pubblico a cui demandare la

realizzazione del Tecnopolo (la SIPE s.p.a.), e volevano dar

credito alla buona fede del privato per non vanificare il progetto in

atto.

15. Il 12 gennaio 2009 è stato così stipulato un secondo Accordo

ex art. 18 L.r. n. 20/2000 (doc. 4) con cui Green Village e il

Comune di Spilamberto hanno pattuito una modifica pro-privato

della pianificazione concordata nell’accordo 2003.

Ad esso ha fatto seguito un secondo Accordo di Programma ex art.

40 L.r. n. 20/2000, concluso tra la Provincia ed i tre Comuni il

28.4.2009 (doc. 5), che ha effettivamente introdotto la Variante

concordata.

A completamento dell’iter è stata quindi approvata una Variante

specifica al POIC (Piano operativo degli insediamenti commerciali,

parte tematica del PTCP) con cui la Provincia – adempiendo

quanto concordato nei due accordi – ha localizzato un polo

commerciale sovracomunale nell’area SIPE – Le Basse (doc. 6).

16. Occorre peraltro precisare che dopo il comportamento inerte

- 14 -

manifestato da Green Village nel periodo 2004-2008, il Comune ha

inteso rafforzare le clausole convenzionali a presidio

dell’interesse pubblico all’attuazione dell’intervento. Ciò è

stato fatto sia sotto il profilo dei tempi di esecuzione imposti al

privato, sia sotto il profilo delle garanzie finanziarie per

l’attivazione dell’intervento, sia, infine, sotto il profilo degli obblighi

di facere assunti da Green Village in pro della P.A..

*

L’ACCORDO EX ART. 18 L.R. 20/2000 DEL 12.1.2009

17. Il contenuto del secondo Accordo ex art. 18 non è stato

correttamente riportato da Green Village e deve essere

analiticamente esposto. Da esso ben si comprendono la gravità

degli inadempimenti che hanno caratterizzato il successivo

comportamento di Green Village.

Nelle “Premesse”, il nuovo Accordo ex art. 18 ripercorre

l’evoluzione della pianificazione dell’area e degli accordi tra le parti

(pp. 1-6). Dà atto inoltre che si è deciso di stipulare un nuovo atto

convenzionale in Variante al precedente, per meglio perseguire

l’interesse pubblico e garantire “ l’equilibrio economico” (e cioè la

redditività) del privato (p. 6).

Le premesse si concludono con la previsione

� che i privati “garantiscono di essere in grado di assumere tutti

gli impegni contenuti nel presente accordo” (lett. H);

� che l’Accordo “costituirà parte integrante del citato Accordo di

programma, in variante all’originario ed in corso di

- 15 -

approvazione” (lett. H);

� che l’Accordo si risolverà, in caso di mancata approvazione del

Piano Particolareggiato, entro un anno dalla presentazione del

progetto.

Già nelle premesse si trovano ribaditi, come si vede, alcuni punti

cardine del precedente accordo: in primis il nesso tra la Variante di

favore che sarà concessa al privato e gli impegni da questo assunti

ma, nel contempo, il nesso tra la Variante e la effettiva capacità

privata di adempiere gli impegni assunti. Viene inoltre ribadita la

centralità dell’elemento-tempo; in quanto all’attivazione del PPIP

privato “ libererà” i fondi per la realizzazione della parte pubblica

dall’insediamento.

18. Le obbligazioni assunte dalle parti sono contenute negli art. 4,

5, 6 e sono poste in una precisa consecutio logico-temporale, che

deve essere analiticamente esaminata.

A) GLI OBBLIGHI DEL COMUNE DI SPILAMBERTO (ART. 6 ACCORDO)

A1) Il Comune si impegnava ad introdurre, mediante stipula di

apposito Accordo di Programma, una Variante che attribuisca

alle aree la seguente destinazione:

� una zona C1 residenziale per 33.000 mq. di Su, di cui

30.000 di nuove costruzioni, localizzate in parte ad est ed in

parte ad ovest del Canale di S. Pietro, per complessivi 330

appartamenti;

� una zona residenziale con i vincoli dell’edilizia

convenzionata per complessivi 3.000 mq. di Su;

- 16 -

� una zona produttiva-artigianale per complessivi 2.850 mq. di

nuove costruzioni, divisi tra la subdestinazione DI3 (2.000

mq.) e DI1 (850 mq.);

� una zona commerciale-direzionale DT1 per 39.700 mq. di

Superficie utile con all’interno la facoltà di realizzare un polo

commerciale di rilievo comunale di 11.000 mq. di Su,

comprensivi di Grandi (4.000 mq. Sc), Medie (7.000 mq. Sc)

e Piccole (2.100 mq. Sc) struttura di vendita;

� una zona ricettiva per insediamenti turistico-alberghieri, per

complessivi 6.200 mq./Su, con facoltà di insediarvi esercizi

di vicinato.

A2) Il Comune si impegnava inoltre a consentire l’attuazione

dell’intervento con Piano Particolareggiato di iniziativa privata

(art. 6, par. L) così attribuendo a Green Village il ruolo di

dominus della parte privata dell’intervento.

*

B) GLI OBBLIGHI DI GREEN VILLAGE (ART. 4)

A fronte delle concessioni di cui sopra, la società si assumeva una

serie di precise obbligazioni urbanizzatorie e patrimoniali. Inoltre si

impegnava a rispettare un rigoroso cronoprogramma, e ciò sia per

le prestazioni immediate di interesse pubblico (la bonifica) sia per

il perfezionamento del Piano Particolareggiato di iniziativa privata.

All’approvazione del PPIP era infatti legata, come si vedrà,

l’esecuzione di numerose prestazioni assunte nell’interesse

dell’Amministrazione.

- 17 -

Si tratta dei seguenti obblighi con relativi tempi di esecuzione.

B1) L’OBBLIGO DI BONIFICA E I SUOI TEMPI (ART. 4 N. 1 ACCORDO). La

società Green Village si impegnava a realizzare la bonifica

integrale di tutte le aree comprese nel Piano Particolareggiato

(comprese, dunque, quelle destinate alla parte pubblica di

pertinenza comunale) con ciò intendendosi sia la “bonifica

militare” sia quella “ambientale”.

La bonifica era soggetta, per non ripetere l’esperienza del

2004/2008, ad una stringente calendarizzazione:

� entro 30 giorni dalla stipula dell’accordo ex art. 18 (dunque

entro il 11.2.2009) la società doveva “riavviare” la bonifica,

riprendendo i lavori degli stralci nn. 1-2-3 già iniziati e

presentando i progetti per gli stralci ancora da realizzare;

� entro 6 mesi dalla stipula dell’accordo ex art. 18 (dunque

entro il 12.7.2009) doveva essere completata la bonifica

degli stralci che interessavano le aree pubbliche (n. 1, 2, 3)

«comprensivi dello smaltimento dei materiali inquinanti

derivanti dai lavori»; il materiale inquinato estratto dai

terreni degli stralci nn. 1-2-3 era infatti stato accatastato

sullo stralcio n. 4 e mai bonificato, pur trattandosi di

materiali (nitrocellulosa) ad alto grado di contaminazione e

pericolo di esplosione.

� entro 12 mesi dalla stipula dell’accordo ex art. 18 (dunque

entro il 12.1.2010) doveva essere completata la bonifica del

4° stralcio; tali lavori avrebbero inoltre dovuto essere

- 18 -

condotti prima nelle aree limitrofe al nuovo Polo Tecnologico

pubblico, onde consentire subito i lavori di quest’ultimo: ai

f ini di quanto si dirà più innanzi, occorre specificare che il 4°

stralcio della bonifica riguardava la cosiddetta “Area

demaniale”, che avrebbe dovuto essere destinata in parte a

parco pubblico ed in parte a piazzale e spazio eventi del

Polo Tecnologico;

� entro il termine generale di tre anni (dunque entro il

12.1.2012) si sarebbe, infine, dovuta concludere

complessivamente la bonifica comprensiva di altri eventuali

stralci.

B2) L’OBBLIGO DI PRESENTARE IL PPIP. I SUOI TEMPI ED IL SUO

CONTENUTO (ART. 4 N. 2 ACCORDO)

B.2.1 Green Village si impegnava a presentare il Piano

Particolareggiato di iniziativa privata entro un termine

rigorosamente prefissato (45 giorni dalla stipula dell’Accordo

ex art. 18) e con un contenuto conforme a quello pattuito

nell’Accordo stesso.

B.2.2 Veniva inoltre pattuito che il progetto di PPIP avrebbe

dovuto prevedere il convenzionamento e la realizzazione a cura

e spese del privato di una serie di opere pubbliche e di

interesse pubblico, dettagliate all’art. 4.2 dell’Accordo e che di

seguito elenchiamo:

� la rinaturalizzazione dell’area demaniale;

� la realizzazione delle opere di adduzione idrica e

- 19 -

smaltimento/trattamento dei reflui;

� la realizzazione delle arterie di connessione alla viabilità

comunale esistente (raccordo Pedemontana – Via

Garofolana; ciclabile sulla Via per Spilamberto in Comune di

Vignola).

B.2.3 La domanda di PPIP avrebbe infine dovuto contenere il

“progetto definitivo” della viabilità sopra descritta, completo di

tutti gli elaboratori necessari per dare avvio alle operazioni

espropriative ai sensi della l.r. n. 37/2002 (legge regionale

sugli espropri). Anche tale progetto doveva essere presentato

entro 45 giorni dalla stipula dell’Accordo ex art. 18 l.r. n.

10/2000 (e dunque entro il 26.2.2009).

B.3 IL VERSAMENTO ANTICIPATO DEL CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE

(ART. 4 N. 3 ACCORDO). Ai sensi dell’art. 4 n. 3) dell’Accordo,

Green Village si impegnava a versare un acconto nel contributo

di costruzione prima dell’ottenimento dei titoli edilizi, sulla base

del solo presupposto della approvazione del PPIP.

L’acconto era fissato in € 9.000.000 (nove milioni di euro) ed

era scadenziato in 10 rate di importo variabile da 0,5 a 1,5

milioni di euro, scadenti a decorrere dal 30.11.2009.

Si precisava che l’Acconto sarebbe stato pagato a prescindere

dallo stato di esecuzione del PPIP, e che esso assolveva alla

f inalità, pubblica, di consentire l’immediato inizio dei lavori per

il Polo Tecnologico: “tali versamenti anticipati dal contributo di

costruzione sono riconosciuti dal privato come obbligazione

- 20 -

generale finalizzata alla positiva realizzazione del Parco

scientifico e tecnologico, in quanto il buon fine di tale

infrastruttura rappresenta il completamento e la riqualificazione

dell’intera area, anche nell’interesse del privato”.

B4. L’OBBLIGO DI REALIZZARE LA CENTRALE DI COGENERAZIONE A

FONTI RINNOVABILI (ART. 4 N. 4 ACCORDO).

Ai sensi dell’art. 4 n. 4) dell’Accordo ex art. 18, Green Village

si obbligava, «previa la verifica di fattibilità tecnico

economica», a realizzare a proprie spese una centrale di

cogenerazione ad energie rinnovabili a servizio

dell’insediamento ed a cederla gratuitamente al Comune, che

ne avrebbe curato la gestione. Anche tale obbligo doveva

essere regolato nella convenzione accessiva al piano

particolareggiato, che la Società doveva presentare entro 45

giorni dalla stipula dell’Accordo ex art. 18.

Su tale clausola cade uno dei tentativi di distorsione del ricorso

avversario, secondo cui il riferimento alla “previa verifica di

fattibilità tecnico-economica” starebbe a significare che Green

Village era libera di realizzare o meno la centrale, a propria

discrezione e secondo un proprio giudizio di “convenienza”

economica.

In realtà, la “verifica di fattibilità tecnico-economica” è uno

studio preliminare obbligatorio, che è volto a parametrare le

dimensioni e capacità dell’impianto all’insediamento urbano da

servire, ed è finalizzato a garantire l’eff icienza della sua

- 21 -

gestione. La redazione della “verifica” non era dunque

funzionale a decidere se Green Village avesse convenienza a

realizzare la centrale, ma a stabilire le dimensioni ottimali ai

f ini del suo esercizio.

Si trattava dunque di una prescrizione nell’interesse del

Comune, che la centrale avrebbe dovuto gestire ai sensi

dell’art. 4.4 dell’Accordo; Green Village avrebbe quindi dovuto

eseguire lo studio di fattibilità e sarebbe stato il Comune a

dover valutare e stabilire se la centrale fosse, o meno,

economicamente sostenibile.

Si trattava inoltre di una obbligazione che la legge vuole

adempiuta fin dalla fase di pianificazione dell’intervento

urbanistico: la centrale doveva infatti operare a servizio del

nuovo insediamento e, dunque, essere parametrata alle

dimensioni programmate dello stesso.

Che la realizzazione delle centrale non fosse rimessa agli

interessi ed all’arbitrio di Green Village si desume del resto

dallo stesso POIC provinciale (doc. 6) nel quale la centrale a

FER era indicata come inderogabile presupposto per

l’insediamento del polo commerciale nell’area SIPE/Le Basse.

La progettazione e lo studio di fattibilità della centrale non

potevano pertanto essere rimessi all’arbitrio del privato, né

posticipati o condizionati all’effettiva attività costruttiva.

B5. LA SALA CONVEGNI E IL RISTORANTE (ART. 4 N. 5) Anche queste

opere dovevano essere realizzate gratuitamente da Green

- 22 -

Village, quali “Servizi” per il limitrofo Centro Tecnologico e di

ricerca.

B6. LA CESSIONE DELLE AREE PER TECNOPOLO E VIABILITÀ (ART. 4 N. 6).

Si tratta delle aree per l’insediamento del “Centro Ricerche”

(Polo Tecnologico), per la pedemontana e la viabilità di

raccordo, già previste dal primo Accordo ex art. 18 dell’anno

2003.

Anche il nuovo accordo conferma l’obbligo di cessione

precisando che la cessione delle aree per il polo tecnologico

sarebbe avvenuta a scelta delle Amministrazioni in favore di

queste o della società pubblica SIPE, partecipata dai Comuni di

Spilamberto, Vignola e Savignano sul Panaro. Come già

anticipato, le tre Amministrazioni avevano costituito detta

società-veicolo per curare la realizzazione del Polo

Tecnologico, e poter ottenere, oltre alle sovvenzioni e

finanziamenti privati, appositi contributi. La Regione Emilia-

Romagna aveva all’uopo erogato finanziamenti per € 1,39

milioni di euro, volti alla tempestiva realizzazione del Parco

tecnologico.

B7. LA MESSA A DISPOSIZIONE DELL’AREA DEMANIALE (ART. 4 N. 7)

L’ultimo paragrafo dell’art. 4 impegnava la società Green

Village a procurare al Comune la piena proprietà o la

concessione amministrativa dell’area demaniale contaminata,

della quale l’Accordo già prevedeva un autonomo obbligo di

rinaturalizzazione a carico della stessa Green Village (art. 4 n.

- 23 -

2 primo “trattino”).

La prestazione da adempiere consisteva nel procurare al

Comune «la massima disponibilità dell’area demaniale ai fini

della sua successiva cessione» in proprietà o concessione

amministrativa. La data dell’adempimento era fissata nel

termine di approvazione del PPIP e dunque in un anno e 45

giorni dalla stipula dell’Accordo.

Entro tale termine Green Village doveva dunque procurare al

Comune o direttamente il trasferimento dell’area (in

concessione o proprietà) o quanto meno l’impegno dell’Agenzia

del Demanio ad accordare tale trasferimento una volta

avvenuta la bonifica.

C. LE MODALITÀ DI ADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI DI GREEN VILLAGE

(ART. 5 ACCORDO)

La clausola ha una valenza essenzialmente chiarif icatrice. Precisa

che alcune obbligazioni di Green Village vanno adempiute “di

norma” in sede di esecuzione del PPIP. Si tratta, come si è già

visto:

- della realizzazione delle opere di rinaturalizzazione dell’area

demaniale e delle opere idriche e viarie previste dall’art. 4 n. 2;

- del versamento dell’acconto di € 9.000.000 sul contributo di

costruzione (art. 4 n. 3);

- della costruzione e cessione della centrale di cogenerazione

(art. 4 n. 4);

- della costruzione e cessione della sala convegni e del ristorante

- 24 -

(art. 4 n. 5).

La clausola è peraltro illuminante, perché evidenzia che a parte la

bonifica (art. 4 n.1) e la messa a disposizione dell’area demaniale

(art. 4 n. 7), tutte le altre prestazioni economicamente significative

a carico di Green Village scattavano solo dopo l’approvazione del

Piano Particolareggiato. Pertanto impedire, rallentare o

boicottare l’iter del PPIP consentiva alla società di eludere

l’adempimento delle obbligazioni su di sé gravanti, dopo aver già

lucrato quella spettante all’Amministrazione (la variante

urbanistica).

Si comprende così perché l’Accordo, memore di quanto accaduto

nel 2004-2008, avesse cura di far assumere al privato l’obbligo di

presentare il PPIP concordato entro un termine esattamente fissato

(45 giorni dall’Accordo); ed avesse cura di precisare che il PPIP

presentato da un lato doveva contemplare in regime di

convenzionamento tutte le opere pubbliche pattuite nell’Accordo;

dall’altro, doveva essere completo di tutti i progetti definitivi idonei

ad avviare le opere pubbliche, ai sensi della legislazione regionale

sugli espropri.

*

L’ADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI DA PARTE DEL COMUNE.

Come detto, l’impegno ad approvare la Variante Urbanistica è stato

esattamente adempiuto dall’Amministrazione comunale.

Già il 28 aprile 2009 veniva stipulato dal Comune di Spilamberto,

dalla Provincia e dai Comuni limitrofi di Vignola e Savignano sul

- 25 -

Panaro l’Accordo di programma ex art. 40 l.r. n. 20/2000, con ciu

veniva introdotta la Variante concordata nell’Accordo ex art. 18 del

12 gennaio precedente (doc. 5).

Il 18.3.2009 veniva contemporaneamente approvata la variante

provinciale al PTCP, che identif icava l’area SIPE Nobel/Le Basse

come sede per il nuovo polo tecnologico e per il polo commerciale

sovracomunale (doc. 6).

Occorre peraltro evidenziare che – come già accaduto nel 2003-

2004 – anche l’Accordo di Programma del 2009 veniva

espressamente stipulato in considerazione degli impegni assunti

da Green Village con l’Accordo ex art. 18, impegni che

costituivano ad un tempo il presupposto giuridico e la causa

urbanistica della nuova destinazione impressa alle aree.

E difatti (come già l’Accordo di Programma del 2004) anche quello

del 2009 precisava:

- nelle Premesse, che il Comune aveva già stipulato l’Accordo ex

art. 18 con Green Village;

- all’art. 3, che gli accordi con Green Village costituivano le

“prescrizioni inderogabili” per la pianificazione urbanistica da

introdurre;

- all’art. 4, che la bonifica era “condizione pregiudiziale

inderogabile” per l’attuazione della nuova pianificazione.

- all’art. 8, infine, venivano dettagliatamente riassunti gli obblighi

assunti da Green Village (bonifica; cessioni; versamento

anticipato contributo di costruzione; centrale termica, ecc.) onde

- 26 -

esplicitare la loro valenza di “presupposti inderogabili” della

Variante da emanare.

Tra l’accordo ex art. 18 e quello ex at. 40 sussisteva dunque un

vincolo di collegamento negoziale, che faceva del primo il

presupposto per il raggiungimento degli obbiettivi del

secondo.

In altre parole, la Variante di favore per il privato era giustif icata

con il perseguimento di una serie di obbiettivi pubblici (bonifica,

opere pubbliche, contributi economici) i quali tuttavia erano

garantiti dal sottostante Accordo ex art. 18 con il privato.

*

LA CONDOTTA DI GREEN VILLAGE NEI DUE ANNI SUCCESSIVI (2009-2010)

19. Quanto accaduto dopo la stipula dei due accordi del 2009 viene

appena accennato dal ricorso di Green Village.

E non a caso, perché si tratta del “cuore” della vicenda, da cui

hanno avuto origine tutti i provvedimenti successivi.

E’ pertanto necessario, anche qui, una ricostruzione veritiera e

completa.

20. Green Village ha presentato il Piano Particolareggiato il

6.2.2009. Dunque nel rispetto dei termini previsti dall’Accordo, che

era di 45 giorni dal 12.1.2009 (doc. 4 par. 4.2).

21. Il piano e la bozza di convenzione erano peraltro incompleti, e

gravemente incompleti.

Mancavano la previsione della centrale di cogenerazione ed il suo

studio di fattibilità; mancava la disciplina sulla rinaturalizzazione

- 27 -

dell’area demaniale ed alcun accenno all’impegno dell’Agenzia del

Demanio alla sua cessione. Mancavano, infine, tutti gli elaborati e

progetti per le opere viarie di interesse comunale, con i requisiti ex

l.r. n. 37/02 per gli espropri.

22. Il piano era stato dunque presentato in modo da non poter

essere approvato. Per tenere pendente la procedura, senza

dare avvio all’intervento.

23. Nel corso del 2009 i funzionari del Comune hanno

ripetutamente segnalato tali carenze, ottenendo da Green Village

sempre la stessa risposta: data la perdurante “crisi” in atto nel

settore immobiliare, la società voleva “congelare” l’iniziativa

urbanistica, tenendo peraltro ferma – “in portafoglio” – la Variante

già lucrata. In sintesi volevano soprassedere all’approvazione del

PPIP, per non eseguire i versamenti e le opere di interesse

pubblico assunte.

24. Non solo.

Anche le operazioni di bonifica venivano rallentate violando tutti i

termini pattuiti nell’Accordo ex art. 17.

Come anticipato, l’art. 4.1) prevedeva che i primi tre stralci

venissero completati entro il 12.7.2009 ed il quarto entro il

12.1.2010. Ma a marzo 2010, gli stralci nn. 1-3 non erano ancora

completati e il n. 4 neppure approvato per carenze nel progetto

presentato.

L’attivazione dell’insediamento ne risultava ulteriormente

rallentata, perché gli stralci 1-4 riguardavano inter alia parte della

- 28 -

viabilità e le aree pubbliche per il nuovo Polo Tecnologico, e

l’Accordo vietava ogni iniziativa edificatoria prima del

completamento della bonifica.

25. Poiché i solleciti verbali risultavano inutili, il Comune si

risolveva a contestare formalmente tale situazione prima che

scadesse il termine annuale dalla presentazione del PPIP, entro

cui il Piano doveva essere approvato.

Il 5.2.2010 inviava quindi un nota (doc. 7) nella quale avvertiva che

la proprietà, pur “puntualmente informata”, non aveva provveduto

ad integrare il PPIP, rendendone impossibile l’approvazione.

Seguiva un elenco di varie carenze tra cui tre riguardavano la non

conformità del PPIP agli Accordi ex art. 18 ed ex art. 40:

� la mancanza dell’elaborato sul “risparmio energetico” nei quali

doveva prevedersi la centrale di cogenerazione ed energie

rinnovabili ed il suo studio di fattibilità (lett. a);

� la mancanza degli elementi afferenti la cessione/concessione

dell’area demaniale (lett. b);

� la mancanza del cronoprogramma e degli elaborati progettuali

relativi alla realizzazione delle opere viarie e di urbanizzazione

(lett. d.14).

Seguivano altre indicazioni, afferenti a questioni non sostanziali.

Alla proprietà erano concessi sessanta giorni per integrare il PPIP

e consentirne l’approvazione.

26. La proprietà rispondeva oltre un mese dopo e palesava, per la

prima volta, la propria “strategia” (nota 11.3.2010, doc. 8).

- 29 -

Green Village dichiarava infatti che

“la situazione di oggettiva, nota grave crisi complessiva del

mercato immobiliare impedisce allo stato di formulare

attendibili programmi di sviluppo dell’iniziativa in oggetto”.

Era la formale dichiarazione di non voler procedere alla attuazione

degli interventi nei tempi pattuiti. “Incassata” la Variante, la

proprietà voleva congelare l’iniziativa in attesa dei tempi di propria

convenienza.

E, difatti, la nota si concludeva con la seguente candida

ammissione:

“chiediamo di fissare un nuovo termine più congruo (fino al 31

dicembre 2010) per le modifiche richieste e la ripubblicazione del

Piano Particolareggiato, con l’auspicio che nel frattempo si

verifichino anche gli attesi segnali di un possibile superamento della

crisi generale del settore immobiliare che ci consentano di

ottemperare a tutti gli ulteriori impegni attuativi a ns. carico… ed a

fornirVi le relative fideiussioni”.

Si tratta, come si vede, di una vera e propria dichiarazione di voler

sospendere sine die l’adempimento dell’Accordo ex art. 18.

Nel merito, Green Village respingeva le richieste di miglioramenti

del PPIP avanzate dal Comune, ma respingeva soprattutto le tre

richieste di adeguamento dello stesso agli Accordi. E difatti:

� quanto all’elaborato sul risparmio energetico, la società negava

che esistesse un obbligo di realizzare la centrale, ravvisandosi

una semplice facoltà, da esercitare discrezionalmente “ in

- 30 -

relazione all’effettivo andamento delle vendite”, secondo un

giudizio di convenienza della stessa Green Village;

� quanto all’area demaniale, Green Village proponeva di cederla

con scomputo dei costi di acquisto dai costi di

rinaturalizzazione: benché l’Accordo prevedesse a carico della

società entrambi gli obblighi senza sconti di sorta (art. 4 n. 2 e

7);

� quanto agli elaborati progettuali per le opere di urbanizzazione

e di viabilità (coi requisiti ex l.r. 37/02) si dichiarava di voler

adempiere solo dopo l’approvazione del PPIP, in violazione

dell’art. art. 4.2) dell’Accordo che prevedeva la loro redazione

e fornitura entro 45 giorni dal 12.1.2009.

27. Il Comune replicava con nota 31.3.2010 (doc. 9), nella quale.

� puntualizzava che la società aveva l’obbligo di realizzare la

centrale ad energie rinnovabili e che essa doveva essere

inserita nella convenzione;

� puntualizzava che l’obbligo di cedere l’area demaniale (in

proprietà o concessione amministrativa) era aggiuntivo e non

sostitutivo a quello di procedere gratuitamente alla sua

“rinaturalizzazione”.

� prendeva anche atto del rif iuto ad adottare alcune prescrizioni

migliorative richieste nella precedente nota (di cui non si

parlerà più).

L’Amministrazione inoltre rif iutava di concedere la proroga di nove

mesi chiesta da Green Village, acconsentendo ad una più limitata

- 31 -

proroga fino al 21 maggio 2010.

Nella chiusa, infine, il Comune si preoccupava di puntualizzare che

la situazione di crisi immobiliare era già nota fin dalla stipula

dell’Accordo ex art. 18 e non poteva giustif icare una sua

(ennesima) rinegoziazione. Avvertiva inoltre che

“si segnalano le difficoltà dell’Amministrazione di poter

procedere con la realizzazione del Polo Tecnologico senza le

necessarie risorse derivanti dall’attuazione dell’accordo.

Ulteriori ritardi negli adempimenti previsti dall’Accordo

potrebbero portare alla revoca dei finanziamenti regionali per la

realizzazione del Tecnopolo, con conseguenti gravi danni per

l’Amministrazione comunale e per la società S.I.P.E.”.

28. Nel frattempo, il 25 marzo 2010 aveva luogo la conferenza di

servizi relativa alle operazioni di bonifica delle aree SIPE Nobel –

Le Basse, a cui partecipavano i Comuni di Spilamberto-Vignola-

Savignano sul Panaro, la Provincia, l’ARPA e la AUSL (doc. 10).

Anche su tale profilo emergeva l’inadempimento di Green Village

rispetto a quanto pattuito nell’Accordo ex art. 18 l.r. 20/2000.

Infatti:

� il quarto stralcio della bonifica (che doveva essere stato

completato entro il 12.1.2010 ex art. 4.1 dell’Accordo) non era

ancora stato autorizzato per le carenze del progetto della

società. A rilevarlo era l’ARPA, neppure il Comune;

� i lavori per gli stralci 1-2-3, che avrebbero dovuti essere

completati entro il 12.7.2009 (art. 4.1 Accordo) non erano stati

- 32 -

più ripresi da aprile 2009. Si noti che ad ammetterlo era lo

stesso tecnico di Green Village (ing. Monari) con una

dichiarazione di fronte alla conferenza.

Non si può non osservare che aprile 2009 era proprio la data in cui

era stato approvato l’Accordo di Programma: il che significa che,

non appena “ lucrata” la Variante, Green Village aveva cessato di

adempiere alle proprie obbligazioni di bonifica…

29. Il Comune emetteva a questo punto una nuova nota

(29.4.2010, doc. 11) in cui contestava sia l’idoneità del progetto

del 4° stralcio di bonifica sia la mancata conclusione degli

interventi negli stralci nn. 1-2-3.

Concedeva termine per la regolarizzazione fino al 21.5.2010, lo

stesso concesso con la precedente nota 31.1.2010 per la

regolarizzazione del PPIP.

30. La società Green Village non faceva nulla.

Trascorrevano aprile 2010 e metà del mese di maggio, e nessun

documento veniva depositato, né alcuna missiva inviata

all’Amministrazione.

31. Il Comune, nel tentativo di risolvere l’impasse, emetteva allora

un’ultima nota di avvertimento (17.5.2010, doc. 12) nel quale

ricordava il termine del 21.5.2010 e riepilogava tutti gli

adempimenti non rispettati della Green Village:

� l’obbligo di integrare il progetto del 4° stralcio della bonifica;

� l’obbligo di completare gli stralci 1-2-3 fermi da tredici mesi;

� l’obbligo di redigere progetto e studio di fattibilità della centrale

- 33 -

di cogenerazione a FER;

� l’obbligo di procurare al Comune la disponibilità dell’area

demaniale;

� l’obbligo di fornire i progetti definitivi per le opere stradali con i

requisiti ex l.r. n. 37/2003.

La nota ribadiva inoltre gli altri obblighi che sarebbero gravati su

Green Village non appena perfezionato il PPIP: la

rinaturalizzazione dell’area demaniale, la realizzazione della

centrale di cogenerazione e delle opere di viabilità, pagamento in

acconto del contributo di costruzione, eccetera.

32. La Green Village si affrettava a questo punto a depositare una

nota (20.5.2010, doc. 13) a cui allegava una serie di tavole,

allegati ed elaborati di piano. Asseriva di “avere da parte nostra

adempiuto a quanto concordato per questa fase” ed invitava il

Comune a mettere in “ripubblicazione” il PPIP ora completo.

Nel contempo tuttavia, ed in modo del tutto contraddittorio,

contestava le richieste avanzate dal Comune nella precedente

corrispondenza, avanzando nuovamente la pretesa ad una

integrale rinegoziazione degli Accordi:

“contestiamo nel merito tutte le richieste ivi contenute ... in termini

assolutamente contrastanti con l’intensità dei rapporti intercorsi e

con quanto convenuto nei numerosi incontri intercorsi. Pur se non

contenute in atti ufficiali, le motivazioni delle modifiche contrattuali

delineate in tali incontri sono state peraltro da voi ugualmente

attestate anche nella recente corrispondenza, dove ci si dava

- 34 -

espressamente atto anche delle conseguenze negative della grave

crisi in atto nel settore immobiliare .... e sulla conseguente necessità

di rivedere gli accordi attuativi, come già ampiamente anticipato.

Pare quindi assolutamente fuori luogo che si pretenda adempimento

in termini invariati, di patti ed impegni che erano stati assunti in un

contesto completamente diverso ....”.

Era evidentemente l’ammissione che l’Accordo ex art. 18 non era

stato adempiuto, e che la Green Village non voleva adempierlo.

Essa pretendeva, viceversa, una rimessione in discussione degli

obblighi a suo carico.

33. La volontà di non adempiere della società risultava comunque

palese non appena il Comune verif icava il contenuto degli elaborati

depositati il 20.5.2010.

34. Per esaminarli veniva convocata una apposita conferenza di

servizi, che si teneva il 21.5.2010 (doc. 14) ed a cui partecipavano

i dirigenti per la pianificazione ed i Lavori Pubblici del Comune di

Vignola (ing. Simonini e arch. Mordini), il Dirigente per la

pianificazione del Comune di Vignola (arch. Gianferrari) ed il

Responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune di Savignano (arch.

Ponz de Leon).

La seduta si apriva con la premessa che “La Conferenza odierna è

stata convocata in ottemperanza a quanto previsto dal comma 2 dell’art. 6

dell’Accordo di Programma SIPE che stabilisce che «Il Comune di

Spilamberto si impegna ad autorizzare la presentazione dello strumento

attuativo di cui al preceente punto, previa conforme decisione espressa da

- 35 -

parte di tutti e tre i Comuni (Savignano s/P, Spilamberto e Vignola) con atto

formale in apposita Conferenza di Servizi tra di loro, nonché ad approvare lo

stesso»”.

Venivano quindi esaminati gli atti, con il seguente esito:

“Esaminata la documentazione è emerso, in particolare, che nella bozza di

convenzione del Piano Particolareggiato:

- non sono stati inseriti i tempi per l’attuazione delle opere pubbliche

strategiche previste nell’Accordo di Programma;

- è stato messo in discussione l’obbligo di realizzare quali opere di

urbanizzazione primaria, gli interventi rinaturalizzazione dell’area

demaniale.

Dall’esame della documentazione pervenuta si rileva inoltre che:

- pur essendo stata individuata una possibile area per la localizzazione della

Centrale di produzione di energia elettrica e calore funzionante a fonti

rinnovabili, la verifica di fattibilità tecnico-economica è stata posticipata e

collegata con il Permesso di Costruire delle Opere di Urbanizzazione

primaria;

- non sono pervenuti i necessari chiarimenti per consentire

all’Amministrazione Comunale di divenire, con tempi certi, proprietaria

dell’Area Demaniale.

La Conferenza rileva inoltre che nella lettera di trasmissione relativa alle

integrazioni al Piano Particolareggiato vengono contestati in maniera

generica tutte le richieste e rilievi in merito agli impegni assunti, ai sensi

dell’Accordo ex art. 18, contenuti nella nota di riepilogo del 17.5.2010, tra i

quali, altresì, anche la realizzazione di opere pubbliche strategiche e urgenti

- 36 -

contenute nello stesso Accordo di Programma.

La Conferenza ritiene che i mancati adempimenti, da parte della Società

Green Village S.p.A., degli impegni assunti in base ai citati Accordi, quali:

- la bonifica dei suoli;

- la progettazione esecutiva di opere strategiche;

- lo studio di fattibilità per la realizzazione della Centrale la produzione di

energia elettrica;

rendono il Piano Particolareggiato presentato non conforme al quadro

normativo-procedimentale costituito dagli stessi Accordi”.

La conclusione assunta dalla Conferenza era dunque la seguente.

“La Conferenza, per questi motivi, ritiene che la proposta di

Convenzione non sia completa in quanto carente di elementi

sostanziali.

La Conferenza di Servizi ritiene, pertanto, che mancano i

presupposti per la procedibilità dell’iter di approvazione del Piano

Particolareggiato, in quanto non vi è corrispondenza tra la proposta

di Convenzione e quanto convenuto in sede di Accordo ex art. 18 l.r.

20/00 e art. 40 della medesima Legge proprio perché non vengono

definiti né completamente né in termini propositivi gli interventi e le

azioni preordinate alla approvazione del Piano Particolareggiato.

La Conferenza dei Servizi, valutato che le carenze sopra individuate

incidono sostanzialmente sugli obblighi contrattuali a carico della

proprietà, ritiene, specificatamente, che non ci siano gli elementi e

non sussistano le condizioni per procedere alla pubblicazione, al

deposito ed alla successiva approvazione del Piano

- 37 -

Particolareggiato.

La Conferenza di Servizi pertanto ritiene corretto, a norma dell’art.

42 del T.U. 267/00, sottoporre al Consiglio Comunale la valutazione

dei rilievi sopra esposti, per l’assunzione degli opportuni

provvedimenti conseguenti”.

35. Il responsabile dell’uff icio pianificazione, ing. Simonini,

redigeva a questo punto una dettagliata relazione per il Sindaco, la

Giunta ed il Consiglio Comunale (nota prot. 6374 del 24.5.2010,

doc. 15) nella quale riassumeva gli inadempimenti gravi imputabili

alla Green Village. Il Tribunale vi troverà, rigorosamente, tutte le

questioni già emerse e contestate nel corso dei mesi precedenti,

ma mai regolarizzate:

� la Bonifica dell’area “Il completamento della bonifica

rappresenta un elemento preliminare importantissimo – inderogabile

e pregiudiziale sancito da entrambi gli Accordi ex artt. 18 e 40 l.r.

20/2000 – per la riqualificazione dell’intera area e per il recupero

dei fabbricati del Polo Tecnologico. I ritardi registrati non

permettono, tra l’altro, all’Amministrazione di procedere con i

lavori di riqualificazione e recupero dei fabbricati vincolanti per la

realizzazione del Parco Scientifico.

In merito agli obblighi relativi al lavori di bonifica si segnala

pertanto che:

- non sono stati completati ad oggi i lavori relativi agli stralci 1-2-

3 nei termini temporali previsti dall’Accordo (6 mesi dalla

sottoscrizione);

- 38 -

- è scaduto il termine per l’esecuzione delle opere del 4° stralcio

(ad oggi non è stato neppure possibile approvare tale progetto

dalla Conferenza in quanto carente di elaborati ed

approfondimenti sostanziali);

- non sono state versate, in conseguenza del ritardo, le garanzie

fideiussorie del valore pari all’importo residuale delle opere

ancora da eseguirsi. Importo da garantire stimato in €

4.000.000”.

� Il termine annuale di approvazione del PPIP, “L’Accordo

prevede che la mancata approvazione del Piano entro il termine di 1

anno dalla presentazione, determina la risoluzione dell’Accordo ex

art. 18 l.r. 20/00 (punto L.5 delle premesse e art. 3).

Il Piano è stato formalmente presentato in data 6.2.2009, però

l’Amministrazione non ha mai potuto completare positivamente

l’istruttoria ed approvarlo perché carente di alcuni aspetti

sostanziali”.

� Il mancato reperimento dell’impegno alla cessione dell’area

demaniale entro il termine pattuito del 6.2.2010 (un anno dalla

presentazione del Piano): “La Società Green Village ad oggi non

ha ancora provveduto ad avviare le opportune procedure con

l’Agenzia del Demanio per far sì che l’area demaniale possa essere

ceduta al Comune di Spilamberto”. (…)

“A fronte del generico impegno espresso nella nota del 11 marzo

2010 assunta agli atti in data 18.3.2010 prot. 3185, la Società non

ha comunque provveduto ad attivarsi per favorire il passaggio della

- 39 -

proprietà dal Demanio al patrimonio comunale. La stessa proposta

di convenzione presentata il 20.5.2010 non fornisce alcun elemento

certo rispetto all’impegno assunto nei citati Accordi”.

� La centrale di cogenerazione: “In merito a questo adempimento

previsto all’art. 4 comma 4), pag. 21, si precisa che il privato non

ha mai presentato un progetto/studio di verifica di fattibilità

tecnico-economica.

Non sono pertanto state fornite le indispensabili informazioni

inerenti:

- caratteristiche tecniche e di funzionamento dell’impianto;

- il costo dell’impianto;

- il piano economico-finanziario;

- i tempi di realizzazione;

- i tempi e le modalità di cessione dell’opera al Comune.

Il privato si è solamente limitato a presentare, come integrazione al

Piano Particolareggiato, una semplice planimetria che individua,

come possibile localizzazione della Centrale, un’area di verde

pubblico di cessione all’interno del comparto artigianale delle

«Aree ex Sipe – Le Alte». La stessa proposta di convenzione

presentata il 20.5.2010 non fornisce alcun elemento certo rispetto

all’impegno assunto nei citati Accordi”.

� La progettazione per le opere di viabilità: “L’Accordo

prevedeva l’impegno a presentare entro 45 gg. dalla sottoscrizione

avvenuta il 12.1.2009 il progetto definitivo per la realizzazione

della viabilità integrativa di collegamento tra via Vignolese e via

- 40 -

Garofolana.

Ad oggi, nonostante il ritardo di più di un anno, tale progetto non è

ancora stato consegnato al Comune e per conseguenza non sono

stati nemmeno realizzati i lavori”.

Occorre aggiungere che la relazione dava anche contezza di cosa

significava, in termini di lesione dell’interesse pubblico,

l’inadempimento di Green Village:

“Si ritiene corretto evidenziare nel contempo una forte preoccupazione

legata al fatto che gli inadempimenti e ritardi della società Green

Village sopra relazionati, incidono inevitabilmente in modo grave sulla

possibilità finanziaria e sui tempi di realizzazione del Polo Scientifico

Tecnologico e Tecnopolo. Entrambi gli interventi sono infatti

essenzialmente programmati con i proventi previsti dall’art. 4

dell’Accordo ex art. 18.

Il ritardo della Società Green Village nell’adempiere ai propri obblighi

comporta un ulteriore ritardo nell’incasso delle rate previste relative

all’anticipazione dei contributi di costruzione.

Per altro verso, i ritardi registrati nel completamento della bonifica

non permettono, tra l’altro, come già detto, all’Amministrazione di

procedere con i lavori di realizzazione del Polo Scientifico Tecnologico

e del Tecnopolo”.

La relazione si concludeva con la trasmissione degli atti al

Consiglio Comunale, a cui era chiesto di valutare se vi fossero i

presupposti per pronunciare la risoluzione dell’Accordo ex art. 18 e

la consequenziale decadenza.

- 41 -

LA CONTESTAZIONE DEGLI INADEMPIMENTI ED I FATTI SUCCESSIVI

36. La questione di Green Village veniva rimessa, come detto,

all’organo consiliare.

Il 25.5.2010 l’Amministrazione emetteva a tal f ine un apposito

comunicato stampa (doc. 16) col quale riassumeva l’iter della

pratica e l’interesse di discutere l’eventuale contestazione degli

addebiti e della seduta consiliare del 31.5.2010.

37. In tale data si riuniva il Consiglio Comunale (doc. 17), il quale,

valutati gli esiti della conferenza di servizi del 21.5.2010 e la

relazione 24.5.2010 deliberava, all’unanimità e dopo lunga

discussione:

“1) Di prendere atto dei contenuti del verbale della Conferenza di

Servizi del 21.5.2010 e della relazione del Responsabile del Servizio

Pianificazione Territoriale del 24.5.2010, documenti allegati alla

presente deliberazione sotto la lett. A) e B), dai quali emergono le

numerose inadempienze della Società Green Village S.p.A. rispetto

agli obblighi contenuti nell’Accordo ex art. 18 L.R. 20/00;

2) Di prendere atto della non procedibilità e conseguente approvabilità

del Piano Particolareggiato, così come evidenziato nel verbale della

Conferenza di Servizi del 21.5.2010, condividendone le risultanze;

3) Di incaricare, pertanto, il Responsabile del Servizio Pianificazione

Territoriale di inviare alla Società Green Village S.p.A. una formale

dichiarazione di preavviso di risoluzione espressa dei rapporti

convenzionali in atto ai sensi dell’art. 1456 del Codice Civile e di

preavviso ai sensi degli artt. 7 e 8 L. 241/1990 propedeutica alla

- 42 -

risoluzione dell’Accordo ex art. 18 L.R. 20/00 e della conseguente

decadenza dell’Accordo di Programma «Area Sipe» ex art. 40 L.R.

20/2000;

4) Di ritenere congruo il termine di 60 gg. naturale e consecutivi da

concedere alla Società Green Village S.p.A. per poter

controdedurre;

5) Di esaminare le controdeduzioni della Società Green Village S.p.A.

e, quindi, con successiva delibera, di procedere definitivamente”

(delibera C.C. 31.5.2010 n. 31).

La delibera valeva espressamente quale contestazione di

inadempimento ex art. 1456 c.c. e contestuale avvio del

procedimento di risoluzione per fatto e colpa di Green Village.

In essa si valutavano inoltre come meramente dilatorie le richieste

di ulteriori differimenti provenienti dalla società, e si poneva

l’accento sull’interesse pubblico primario sotteso al rispetto dei

tempi di esecuzione dell’Accordo ex art. 18.

38. Green Village trasmetteva una nota a mezzo legale (doc. 17),

sostenendo che gli inadempimenti contestati con la nota 17.5.2010

non fossero mai stati prima denunciati dal Comune.

Si insisteva inoltre sul fatto che la bonifica delle aree, la messa a

disposizione dell’area demaniale e la predisposizione degli

elaborati fossero obblighi del tutto indipendenti da quelli connessi

al PPIP, sì che l’Amministrazione doveva approvarlo anche in

presenza di una loro violazione.

Sul punto, dopo quanto esposto, non si ritiene di dover replicare.

- 43 -

39. Con nota in data 8.6.2010 il Comune trasmetteva a Green

Village l’atto di contestazione degli addebiti con preavviso di

risoluzione, ai sensi dell’art. 1456 c.c., basato sulla delibera C.C.

31.5.10 n. 31, sulla delibera conferenziale 21.5.2010 e sulla

relazione istruttoria 24.5.2010 (doc. 18).

Come già detto, la contestazione di addebito concedeva alla

società sessanta giorni di tempo per controdedurre gli addebiti

formulati.

In tale termine Green Village avrebbe dunque potuto o contestare

che l’inadempimento vi fosse stato, o, in alternativa, adempiere le

proprie obbligazioni e con ciò impedire la risoluzione dell’Accordo.

Tale è infatti il regime della diff ida ad adempiere ex art. 1456 cod.

civ..

40. La società Green Village non faceva né l’una cosa, né l’altra.

Inoltrava invece una nota (16.6.2010, doc. 19) nella quale

dichiarava che “ il vero punto centrale della controversia” era

l’incapacità della società di reperire i mezzi f inanziari per far fronte

agli obblighi “di pagamento dei futuri oneri di urbanizzazione”. Ed

aggiungeva:

“la situazione economica generale e di sviluppo dell’area non è

compatibile con le originarie aspettative del Comune, occorre trovare

una soluzione logica e percorribile ... stante la situazione di mercato

che non consente di immaginare tempi rapidi di avvio dell’attività

edilizia, alcuno istituto è disponibile ad un tale impegno [finanziario].

Ciò nonostante è possibile, in un processo virtuoso, proporre ed

- 44 -

ottenere dalle banche un minimo impegno .... questo, unitamente ad

altri aspetti di accordo (sic!) tra codesta Amministrazione e questa

società, potrebbe portare ad un accordo fattibile, oltre che equilibrato”.

Al di là della assoluta inconsistenza delle proposte – neppure

accennate – la lettera evidenziava la volontà di non adempiere

all’Accordo del 12.1.1009 e di volerlo unicamente rinegoziare “al

ribasso” per renderlo economicamente più conveniente.

Quel che si voleva rinegoziare, si badi, erano solo le obbligazioni

in favore del Comune ed i tempi di attuazione in favore del

Comune. La Variante accordata in considerazione di tali

controprestazioni non era in discussione; la si voleva “tenere in

tasca”, dandole per acquisita nel patrimonio della società.

41. A tale lettera è seguito un fitto carteggio (docc. 20-25) nel

quale le parti hanno cercato di concordare un incontro, senza

peraltro raggiungere alcun risultato utile a causa delle diverse

prospettive che muovevano le parti. Il Comune voleva infatti

discutere, in presenza dei propri legali, della diff ida ad adempiere

irrogata il 8.6.2010 e dell’esecuzione dell’Accordo 12.1.2009,

laddove la società intendeva unicamente discutere della

rinegoziazione di un nuovo Accordo.

Si veda in proposito la nota Green Village 24.6.2010 (doc. 21) (che

chiede l’incontro per “negoziare” un “auspicato accordo”, nel quale

“senza entrare nel merito di torti e ragioni si affronteranno solo i temi

tecnici e operativi” e la nota comunale 6.7.2010 (doc. 25) in cui si

replica che “l’oggetto dell’incontro non potrà che essere quanto

- 45 -

previsto nell’avvio del procedimento inviatovi in data 8.6.2010”.

42. Infine, in data 26.7.2010 la Green Village inviava una ultima

nota (doc. 26) nella quale, al di là delle formule di stile (“non

costituisce riconoscimento delle altrui pretese”, ecc.) essa ribadiva di

non voler più dare esecuzione all’Accordo 12.1.2009 e dettava

come unica condizione la rinegoziazione «al ribasso» di tutte

le obbligazioni in favore dell’Amministrazione: la sostituzione

dei 9 milioni di euro di contributo di costruzione con prestazioni di

facere, lo “scomputo” dei costi per l’acquisto dell’area demaniale

dei costi per la sua rinaturalizzazione, la remissione dell’obbligo di

realizzare la centrale di cogenerazione (rinviata a quando ci

saranno “ipotesi concrete di un programma di sviluppo immobiliare”,

“certezza legislativa sul trattamento fiscale, accise, tariffe” ed altre

condizioni imponderabili), il rinvio della progettazione delle opere

di viabilità dopo la data di approvazione del PPIP, eccetera.

La lettera si chiudeva con l’ammissione che “quanto proposto

rappresenta, per la nostra società, il massimo sforzo sostenibile

nell’attuale situazione”.

43. Il Comune replicava con nota del 29.7.2010 (doc. 27), nella

quale osservava che la nuova, ennesima proposta di

rinegoziazione con era accoglibile perché pregiudicava i tempi di

attuazione del Tecnopolo e metteva a rischio i f inanziamenti

regionali, già assegnati.

Osservava, inoltre, che si trattava di una proposta anche aleatoria

poiché “nella stessa andrebbero indicati i tempi di realizzazione dei

- 46 -

lavori nonché le informazioni sulle necessarie ed inderogabili garanzie

fideiussorie bancarie a garanzia della salvaguardia del rispetto delle

obbligazioni e a garanzia del risultato dell’intervento pubblico”.

Il Comune precisava inoltre che una delle modifiche proposte da

Green Village (la sostituzione del versamento di € 9.000.000 con

un obbligo di facere) “avrebbe maggiori probabilità di accoglibilità se

fosse diretta alla realizzazione diretta di opere per un importo lavori

pari a € 9 mln. sull’intervento già programmato di recupero dei

fabbricati del Parco Scientifico sulla base del progetto preliminare già

in dotazione della società SIPE S.p.A.”.

Era una apertura di credito alle “dichiarazioni di pace” di Green

Village, apertura peraltro limitata al singolo profilo della

sostituzione dell’obbligo pecuniario da €. 9 milioni con uno di

facere di pari importo. L’Amministrazione precisava comunque

(memore delle “furbizie della società”, che “anche in questo caso

l’intera obbligazione dovrà essere accompagnata da una fideiussione

bancaria assistita da un primario istituto di credito, ad esempio il

nostro tesoriere CRV Vignola”.

La lettera si concludeva con il seguente, testuale, monito:

“Si rimane in attesa di una integrazione alla Vostra proposta in linea

con quanto sopraesposto da poter sottoporre alle valutazioni degli Enti

sottoscrittori dell’Accordo di Programma e competente Consiglio

Comunale.

Si precisa che la presente nota non interrompe il procedimento di

risoluzione in corso ed assume valore di doverosa interlocuzione nello

- 47 -

spirito del principio di correttezza”.

44. E’ stata l’ultima volta che il Comune ha creduto – o ha cercato

di credere – agli scritti di Green Village.

La prova della sua buona fede sta nella lettera inviata in pari data

alla Provincia di Modena ed agli altri Comuni (nota prot. 9136 del

29.7.2010 doc. 28) con allegate la proposta di Green Village

26.7.2010 e la nota comunale di replica.

45. Green Village avrebbe dovuto, a questo punto, pronunciarsi.

Invece, sette giorni dopo, il Comune riceveva una nuova lettera del

legale della società (nota 6.8.2010: doc. 29), in cui si contestava

nuovamente l’illiceità della condotta comunale, l’inesistenza di

qualsiasi inadempimento della Green Village, la responsabilità

risarcitoria delle Amministrazioni.

Poi, più nulla.

46. Trascorrevano altri quaranta giorni e spiravano i sessanta

giorni concessi con la nota 8.6.2010, per adempiere ed evitare

l’inadempimento. La Green Village non adempiva e non scriveva

alcunché.

*

LA RISOLUZIONE DELL’ACCORDO

47. Il Comune procedeva, a questo punto, con la risoluzione

(decadenza) dell’Accordo ex art. 18 e la consequenziale

caducazione dell’Accordo di Programma.

48. Con delibera 13.9.2010 n. 102 (doc. 30) la Giunta di

Spilamberto proponeva al Consiglio di pronunciare la risoluzione, e

- 48 -

con nota 14.9.2010 (doc. 31) trasmetteva la delibera degli altri

Comuni perché si pronunciassero sul punto.

Nello stesso mese, sia Vignola che Savignano sul Panaro si

pronunciavano per la risoluzione (docc. 32-33).

49. La Green Village, a questo punto, si affrettava a trasmettere

una nuova nota (doc. 34) nella quale riproponeva la strategia da

“gioco delle tre carte” per rimettere la vertenza in alto mare.

Lasciamo giudicare direttamente il Tribunale:

“stiamo procedendo agli approfondimenti del caso per meglio

definire i diversi aspetti tecnici, procedurali e finanziari

necessari per la formulazione di una proposta formale di

revisione degli accordi programmatici inerenti l’intervento in

oggetto, con l’impegno di completarlo nel più breve tempo

possibile, compatibilmente con la complessità dei temi in esame”

A novanta giorni dalla contestazione ex art. 1456 c.c., Green

Village dichiara di volere unicamente una revisione degli accordi, il

cui contenuto viene peraltro lasciato indeterminato nell’an, nel

quando e nel quomodo.

50. Il Consiglio Comunale di Spilamberto procedeva quindi ad

adottare la delibera n. 64 del 18.10.2010 (doc. 35), con cui

pronunciava la decadenza dell’Accordo ex art. 18 del 12.1.2009

con la Green Village. In via consequenziale veniva dichiarata

l’inefficacia dell’Accordo di Programma 18.4.2009 che aveva

introdotto la Variante urbanistica sull’” inderogabile presupposto”

degli obblighi assunti nell’Accordo ex art. 18.

- 49 -

51. La pronuncia di decadenza è stata impugnata da Green Village

con ricorso notif icato il 4.1.2011.

52. In giudizio è intervenuta inoltre la Provincia di Modena, il cui

Presidente aveva sempre mostrato una incomprensibile

compiacenza verso le ragioni di Green Village. L’ente provinciale

non ha contestato la decadenza dell’Accordo ex art. 18, ma ha

sostenuto la sopravvivenza dell’Accordo di Programma recante la

Variante: il che vale a dire che Green Village avrebbe diritto di

lucrare sine die la disciplina urbanistica introdotta

“sull’inderogabile presupposto” degli impegni assunti verso il

Comune, nonostante questi non siano stati adempiuti, e siano

venuti meno insieme all’Accordo che li conteneva.

53. Resta da dire, sommariamente, di quanto avvenuto dopo.

Si tratta di circostanze non influenti sulla sorte dell’Accordo,

giacché, come noto, il comportamento successivo al momento di

risoluzione stragiudiziale è giuridicamente irrilevante e non vale a

sanare la precedente inadempienza (1454 c.c.; Cass. n.

6238/2010, ecc.).

54. E’ significativo tuttavia osservare che, nell’immediatezza della

risoluzione, Green Village ha dichiarato di voler comunque

procedere spontaneamente a completare gli interventi di bonifica

(doc. 36-37).

Ma si trattava di una dichiarazione “di corredo”, per consentire al

proprio difensore di scrivere, nel ricorso, che la bonifica non si era

interrotta ed era “sostanzialmente completata”.

- 50 -

In realtà la Green Village non ha mai ottemperato alle prescrizioni

imposte per l’esecuzione del 4° stralcio della bonifica (doc. 38), né

ha mai concluso i lavori di bonifica dei primi tre stralci.

L’Amministrazione ha dunque emesso nuovi provvedimenti di

diff ida alla bonifica, ai sensi del Codice dell’Ambiente (doc. 39).

* * * * * * *

Tanto premesso in punto di fatto, si deduce quanto appresso in

D I R I T T O

- 1 -

SUL PRIMO MOTIVO DI RICORSO

(INSUSSISTENZA DI ALCUN INADEMPIMENTO DI GREEN VILLAGE)

La società contesta di aver mai violato gli impegni pattiziamente

assunti con l’Accordo ex art. 18. Sostiene che, in ogni caso, non si

trattava di inadempimenti né gravi né conclamati.

La tesi si fonda peraltro su una ricostruzione lacunosa e

sostanzialmente infedele delle obbligazioni assunte da Green

Village e della condotta da questa tenuta.

Sulla vicenda in fatto confidiamo di aver già fatto giustizia nella

narrativa in fatto.

In questa sede replichiamo, brevemente, in punto di diritto.

1.1. SULLA CESSIONE DELL’AREA DEMANIALE

Green Village contesta in primis di essere inadempiente all’obbligo

concernente l’area demaniale.

Afferma che per essa non vi era alcun termine prescrittivo e che,

anzi, l’obbligo andava adempiuto solo dopo l’approvazione del

- 51 -

Piano Particolareggiato; poiché questo non era stato approvato

“per fatto e colpa” del Comune, doveva intendersi sospeso anche

l’obbligo afferente l’area demaniale.

Gli assunti sono tutti smentiti dal testo degli accordi in vigore.

La clausola dell’art. 4.7, recitava:

“Entro i termini di approvazione del Piano Particolareggiato di cui al

precedente n. 2, la proprietà dovrà dare la massima disponibilità

dell’are demaniale al fine di poter cedere la stessa, una volta bonificata

ai sensi dei precedenti commi, al Comune di Spilamberto o alla società

SIPE S.p.A. nella forma giuridicamente possibile secondo la natura del

bene ovvero in concessione amministrativa o in piena proprietà”.

Il termine di adempimento era dunque esplicitamente indicato:

quello di approvazione del PPIP ex art. 4 n. 2). Detto termine

scadeva il 6.2.2010 ma il Comune, su richiesta di Green Village, ha

accettato di prorogarlo prima di 60 gg. e poi di ulteriori 45 gg., f ino

al 21.5.2010 (doc. 7, 9).

Entro tale termine Green Village doveva procurare al Comune “la

massima disponibilità dell’area ai f ini di poterla cedere (in proprietà

o concessione) dopo la bonifica”. Ciò significa che, entro il

21.5.2010, Green Village doveva o far ottenere l’area al Comune

(in concessione o proprietà) o almeno procurarsi l’impegno

dell’Agenzia del Demanio a cedere l’area a titolo di concessione

o proprietà.

Nessuna di tali prestazioni è stata eseguita.

Non lo è stata alla data prefissata del 21.5.2010, ma non lo è stata

- 52 -

neppure alla data successiva del 6.8.2010, in cui scadevano i

sessanta giorni concessi con la diff ida ad adempiere del 8.6.2010

(doc. 18).

L’impegno dell’Agenzia del Demanio non risultava del resto

ottenuto né alla data del 13.9.2010 né a quella del 18.10.2010, in

cui, rispettivamente, la Giunta ha proposto ed il Consiglio

approvato la risoluzione dell’Accordo.

Tanto basta per ritenere che il contratto fisse da intendersi risolto.

E’ noto infatti che “In tema di contratti a prestazioni corrispettive,

la diffida ad adempiere ha lo scopo di realizzare, pur in mancanza

di una clausola risolutiva espressa, gli effetti che a detta clausola

si ricollegano e, cioè, la rapida risoluzione del rapporto

mediante la fissazione di un termine essenziale nell' interesse

della parte adempiente” (Cass., sez. III, n. 23315/2007, ecc.).

*

E’ invece palesemente falso che l’obbligazione di procurare l’area

demaniale fosse subordinata all’approvazione del PPIP.

Basti in proposito leggere l’art. 5 co. 1) dell’Accordo, che

testualmente elenca le obbligazioni subordinate all’approvazione

del PPIP: sono esclusivamente quelle di cui all’art. 4 n. 2, 3, 4 e 5,

ma anche quelle di cui all’art. 4 n. 7.

Ciò corrisponde del resto al complessivo assetto dell’Accordo, che

in sede di PPIP colloca la rinaturalizzazione dell’area demaniale a

cura di Green Village (art. 4 n. 2). Area che, dunque, deve essere

a tale data già acquisita.

- 53 -

*

La volontà di non adempiere l’obbligazione concernente l’area

demaniale emerge, d’altra parte, dalla stessa corrispondenza con il

legale rappresentante di Green Village.

Si vedano in proposito:

- la nota 11.3.2010 (doc. 8) nella quale, al di là delle formule di

stile, si avanza la pretesa a rinegoziare l’obbligo di procurare

l’area demaniale, “scomputandone” l’onere economico dalla

diversa obbligazione di rinaturalizzazione;

- la nota 20.5.2010 quart’ultimo paragrafo (doc. 13), in cui si

contesta la “equità” della clausola e si ammette di non avere

neppure “avviata una qualche trattativa con il soggetto che

dovrebbe cedere il bene”;

- la nota 26.7.2010 (doc. 26) in cui Green Village confessa di non

avere ancora avuto la delega di Magneti Marelli per cercare la

concessione demaniale in corso, ed ammette che ancora non si

sa «se sarà possibile» trasferirla al Comune. In chiusura si

ribadisce che qualora questa possibilità sfumasse non vi è

l’intenzione di acquistare l’area e cederla in proprietà al Comune

(come, invece, prevedeva l’art. 4 n. 7 dell’Accordo).

- la nota 18.9.2010 (doc. 34), inviata quando la Giunta aveva già

deliberato la proposta di risoluzione e dopo che il termine per

l’adempimento dettato l’8.6.2010 era già scaduto da quaranta

giorni; anche in tale occasione il Presidente della società

dichiara che per l’adempimento agli obblighi dell’Accordo (tra cui

- 54 -

quello per “l’Area demaniale”) “stiamo procedendo agli

approfondimenti del caso”, e non indica alcun termine entro cui

essi saranno adempiuti (“con l’impegno a concludere questa

fase di verifica nel più breve tempo possibile, compatibilmente

con la complessità dei temi in esame”).

*

1.2. SULLA CENTRALE DI COGENERAZIONE

Il ricorso afferma che la sua realizzazione era una “mera ipotesi”

(pag. 38), subordinata all’esito di uno “studio di fattibilità tecnico-

economica” che la società poteva realizzare quando voleva e che

serviva perché essa decidesse se aveva “convenienza” a

realizzarla.

La tesi non è, però, di buona fede.

L’art. 4 n. 4) dell’Accordo è chiarissimo nel porre a carico della

società l’impegno alla realizzazione della centrale “previo studio di

fattibilità”. L’obbligazione riguardava testualmente la esecuzione

dell’opera e la sua cessione gratuita al Comune.

Del resto, la “verifica di fattibilità tecnico-economica” costituisce

studio preliminare volto a parametrare le dimensioni e capacità

dell’impianto, ai f ini dell’eff icienza della sua gestione.

Si trattava dunque di prescrizione nell’interesse del Comune,

che la centrale avrebbe dovuto gestire ai sensi dell’art. 4.4

dell’Accordo. In altre parole, Green Village era obbligata ad

eseguire lo studio di fattibilità, ma sarebbe stato il Comune a dover

valutare se la centrale fosse, o meno, economicamente sostenibile.

- 55 -

Ugualmente pretestuoso è affermare che Green Village aveva

diritto di rinviare ad libitum lo studio di fattibilità della centrale “ in

relazione all’effettivo andamento delle vendite” (nota GV

11.3.2010, doc. 8) o addirittura, “quando si avranno ipotesi

concrete di sviluppo immobiliare ...certezze legislative sul

trattamento fiscale, accise, tariffe ed incentivi ... la possibilità di

individuare un partner imprenditoriale per la realizzazione degli

impianti” (nota GV. 26.7.2010, doc. 26).

Si osservi il quadro convenzionale e normativo:

� l’art. 5 n. 1) dell’Accordo prevedeva che l’obbligo inerente la

centrale fosse adempiuto “ in sede di piano particolareggiato

convenzionato di iniziativa privata”. Non dunque in un futuro

successivo e meno che mai nel corso della singola attività

edilizia;

� l’art. 4 n. 2) dell’Accordo prevedeva che il progetto di piano

particolareggiato dovesse essere conforme al contenuto

dell’Accordo: esso, dunque, doveva disciplinare anche la

realizzazione della centrale;

� la legge vigente in Emilia Romagna prevede che per i nuovi

insediamenti urbanistici superiori ai 1.000 mq. di superficie sia

obbligatorio valutare “ la fattibilità tecnico economica

dell’applicazione di impianti di produzione di energia basati

sulla valorizzazione di fonti rinnovabili” e prevede che tale

fattibilità “sia valutata in fase di progetto” del nuovo

insediamento (art. 5 co. 4° l.r. 26/2004). Non in fase di

- 56 -

vendita e certo non al momento della costruzione dei singoli

edifici.

Il mancato adempimento dell’obbligazione in sede di presentazione

del PPIP era dunque certamente illegittimo.

*

Va comunque osservato che quand’anche fosse vero che l’Accordo

e la legge non prevedevano termini e modalità per l’adempimento

dell’obbligazione (il che non è) varrebbe comunque la regola

generale dettata dall’art. 1183 c.c., secondo cui il creditore può

esigere la prestazione quando lo ritenga opportuno.

Giusta e corretta sarebbe dunque la richiesta che lo studio di

fattibilità da eseguirsi nell’interesse dell’Amministrazione, fosse

presentato al più tardi con il PPIP nel quale la centrale doveva

essere realizzata.

*

1.3. SUL PROGETTO DEFINITIVO PER LA VIABILITÀ DI COLLEGAMENTO

L’Accordo ex art. 18 prevedeva che Green Village lo fornisse a

propria cura e spese, e “completo degli elaborati utili per l’avvio

delle procedure espropriative” (art. 4 n. 2 terzo trattino).

I progetti non sono tuttavia mai stati presentati.

Il ricorso non nega tale circostanza, limitandosi a sostenere che i

progetti potevano essere liberamente presentati nel corso di

attuazione del PPIP.

L’assunto è però smentito dal tenore letterale dell’Accordo nel

quale è testualmente indicato il termine di 45 giorni per la fornitura

- 57 -

del progetto (art. 4 n. 2 terzo trattino).

Si tratta del resto dello stesso termine previsto per la

presentazione del PPIP (cfr. art. 4.2 cit.); è così dimostrato che il

progetto per le opere viarie doveva essere presentato non dopo la

presentazione del Piano Particolareggiato.

La tesi confligge infine con una lettura sistematica dell’Accordo,

nel quale i progetti definitivi per la realizzazione delle opere di

urbanizzazione del PPIP sono tutti privi di termine di consegna ad

eccezione di quello di questa speciale opera viaria per cui è

esplicitamente fissata una data di consegna. Leggere il termine

come irrilevante va contro ogni canone sistematico e letterale.

*

Ad abundantiam va osservato che l’arteria di cui trattasi era

destinata a servire non solo il PPIP privato ma anche il Polo

scientif ico e tecnologico realizzato ad iniziativa pubblica. Vi era

pertanto un preciso interesse pubblico a che il progetto definitivo

dell’opera viaria fosse pronto quanto prima, perché in tal modo il

Comune avrebbe potuto sostituirsi all’inerzia di Green Village, e

realizzare direttamente l’opera.

*

1.4. SULLE OPERAZIONI DI BONIFICA

Green Village afferma di avere diritto a realizzarle liberamente

entro tre anni dall’Accordo, senza altri obblighi o termini intermedi

(ricorso p. 40). Poco prima aveva affermato che, comunque, la

bonifica era stata medio tempore completata (ricorso, p. 19).

- 58 -

Entrambi gli assunti sono documentalmente non veri.

L’art. 4.1 dell’Accordo prevedeva per la bonifica un rigoroso

cronoprogramma, che contemplava

- l’immediato riavvio dei lavori (entro 30 gg. dalla stipula

dell’Accordo);

- il completamento entro 6 mesi dall’Accordo dei primi tre stralci,

già approvati nel 2005 e relativi tra l’altro ad aree di interesse

pubblico come quelle per viabilità e per il “Polo scientifico e

tecnologico” (n. 1,3);

- il completamento entro 12 mesi dall’Accordo dello stralcio n. 4,

relativo, tra l’altro, all’area demaniale su cui avrebbe dovuto

sorgere parte dello stesso Polo tecnologico ed il Parco fluviale.

Si trattava di termini certamente vincolanti perché funzionali a

consentire l’inizio delle opere pubbliche e di interesse pubblico.

La giurisprudenza ha del resto già osservato che nel quadro delle

convenzioni urbanistiche, i termini f issato per l’esecuzione di opere

di interesse pubblico pattiziamente assunte dal privato sono da

intendersi come vincolanti e non meramente indicative, e

danno luogo alla risoluzione del contratto secondo la

disciplina del Termine essenziale o, comunque, secondo quella

ordinaria mediante la diffida ad adempiere (TAR Lombardia,

sez. IV, n. 628/2011))(2)

(2) La sentenza osserva come “Il Consiglio Comunale autorizzò il rilascio di un

permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, sotto condizione dell'impegno della società alla realizzazione di una serie di opere pubbliche. (…). Risulta evidente che la realizzazione delle opere suddette - che nel ricorso sono invece in qualche modo "minimizzate", in contrasto con le previsioni della convenzione - assurge, per un Comune tutto sommato di piccole dimensioni come

- 59 -

Come già esposto nella narrativa di fatto, gli obblighi di bonifica

sono stati macroscopicamente violati.

Sia alla data della diff ida ad adempiere (8.6.2010), sia alla

scadenza dei sessanta giorni da questa (8.8.2010) sia infine alla

data della pronuncia di risoluzione (18.10.2010) la bonifica dei

primi tre stralci non era stata ancora completata, mentre quella

dello stralcio n. 4 non era stata neppure autorizzata.

E difatti:

� Dai verbali del procedimento è risultato, del resto, che Green

Village aveva interrotto i lavori degli stralci nn. 1, 2, 3 ad aprile

2009 e cioè subito dopo avere “ lucrato” la Variante urbanistica

da parte delle Amministrazioni preposte. Lo ha dichiarato lo

stesso tecnico della proprietà ing. Monari, nell’audizione di

fronte ai Comuni, all’AUSL, alla Provincia ed all’ARPA (doc.

10).

� Nella stessa riunione le Amministrazioni hanno rilevato la

superficialità ed inadeguatezza del progetto del 4° stralcio

Monticelli Pavese, ad importanza fondamentale, sicché il termine contrattuale per la loro esecuzione deve reputarsi essenziale. La giurisprudenza ha del resto chiarito che l'essenzialità del termine deve desumersi dalla lettura complessiva delle clausole contrattuali, indipendentemente dall'esplicita qualificazione di "essenziale" attribuita dalle parti; così Cassazione civile, sez. II, 25.10.2010 n. 21838, per la quale «Il termine per l'adempimento può essere ritenuto essenziale ai sensi e per gli effetti dell'art. 1457 c.c., solo quando, all'esito di indagine istituzionalmente riservata al giudice di merito, da condursi alla stregua delle espressioni adoperate dai contraenti e, soprattutto, della natura e dell'oggetto del contratto, risulti inequivocabilmente la volontà delle parti di ritenere perduta l'utilità economica del contratto con l'inutile decorso del termine medesimo». Fermo restando quanto sopra esposto, anche a volere - per assurdo, non essendo tale l'opinione del Tribunale - ritenere non essenziale il termine di 12 mesi, nel caso di specie sussisterebbero comunque i presupposti per la risoluzione della convenzione, in applicazione dell'art. 1454 del codice civile ("Diffida ad adempiere"), in forza del quale la parte adempiente può intimare all'altra l'adempimento entro un congruo termine (non inferiore a quindici giorni), scaduto il quale il contratto deve senz'altro intendersi risolto”.

- 60 -

delle bonifica, presentata (come il PPIP) in modo tale da non

poter essere approvata. Si noti che a rilevarlo non è stato

neppure il Comune, ma l’ARPA ed i Vigili del Fuoco: secondo i

quali il progetto di bonifica tramite “combustioni” era mal

dettagliato, esposto a micro-esplosioni del materiale trattato e

privo dei requisiti di sicurezza. I progetti tuttavia non venivano

integrati, né entro il termine fissato con la diff ida ad adempiere

(8.8.2010), né alla data di pronuncia della risoluzione

(18.10.2010).

L’inadempimento dunque vi è stato ed è stato ripetutamente

contestato, prima con nota prot. 5180 del 29.4.2010 (doc. 11) e poi

con la diff ida ad adempiere 8.6.2010 (doc. 18).

*

1.5.SULLA MANCATA PUBBLICAZIONE DEL PIANO (DOPO LE

INTEGRAZIONI DEPOSITATE IL 20.5.2010).

Green Village ne assume la illegittimità, affermando che il PPIP

presentato era completo di ogni documento previsto.

La doglianza è in primis inammissibile.

La decisione di arrestare l’iter procedimentale del PPIP – e cioè di

non mettere lo stesso in pubblicazione – risale alla conferenza di

servizi 21.5.2010 (doc. 14), è stata recepita nella delibera di G.M.

n. 31 del 31.5.2010 (doc. 16) ed è stata comunicata via r.a.r. con

la nota di diff ida del 8.6.2010 ( doc. 18).

Tale delibera non è stata tuttavia impugnata, nonostante Green

Village ne avesse percepito l’effetto di arresto della procedura di

- 61 -

approvazione del PPIP.

*

La decisione di non pubblicare il PPIP era comunque pienamente

giustif icata dagli inadempimenti di Green Village.

Ci si riferisce alle gravi carenze riscontrate negli elaborati del PPIP

(lo studio di fattibilità nella centrale di cogenerazione) ma anche

alla mancanza di elaborati preliminari e propedeutici

all’approvazione dello stesso PPIP (il progetto di raccordo Via

Garofolana / via Vignolese).

Ci si riferisce inoltre alla mancata conclusione degli stralci 1-4

della bonifica.

L’art. 6 co. 2) dell’Accordo ex art. 18 prevedeva infatti che la

realizzazione degli interventi “sarà regolamentata dal Piano

Particolareggiato di iniziativa privata subordinatamente all’esser

stati acquisti i certificati di avvenuta bonifica da parte della

Provincia e/o enti preposti”.

*

1.6. ANCORA SULLA MANCATA RIPUBBLICAZIONE DEL PPIP.

La decisione di non ripubblicare il Piano Particolareggiato era

comunque giustif icata ex art. 1460 cod. civ..

L’impegno comunale ad approvare il PPIP si poneva su un piano

temporale successivo alle obbligazioni di bonifica, di progettazione

viaria e di «messa a disposizione» dell’area demaniale, gravanti

sulla società Green Village. Di fronte all’inadempimento di queste

ultime, il Comune aveva dunque il diritto e la legittima facoltà di

- 62 -

sospendere l’obbligazione di approvare il PPIP, quantomeno fino a

quando la controparte non avesse eseguito le proprie (art. 1460

cod. civ.).

E’ noto d’altronde che gli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 – tra cui

rientra l’Accordo ex art. 18 l.r. 20/2000 – sono soggetti alla

disciplina degli atti negoziali; ne segue che l’atto amministrativo

promesso dall’Amministrazione può pertanto essere rif iutato

quando il privato non abbia adempiuto le proprie obbligazioni,

scadenti prima di quella “provvedimentale” delle P.A..

*

Né può dirsi, d’altra parte, che la decisione comunale di

sospendere l’esecuzione delle proprie obbligazioni sia stata

scorretta o non ispirata a buona fede.

Si consideri infatti che prima di stabilire la non pubblicazione del

PPIP (doc. 16 del 31.5.2011) il Comune ha sollecitato per quattro

volte l’adempimento delle obbligazioni di Green Village (note

5.2.2010, 30.3.2010; 29.4.2010, 17.5.2010, docc. 7, 9, 11, 12))

senza che queste venissero adempiute.

Green Village ha anzi manifestato la pretesa di non ritenersi più

vincolata delle proprie obbligazioni e di volerle rinegoziare anziché

adempiere (doc. 8).

In questo contesto, la decisione di non procedere con la

ripubblicazione del piano è pertanto pienamente legittima.

*

1.7. SULLA GRAVITÀ DEGLI INADEMPIMENTI DI GREEN VILLAGE AI FINI

- 63 -

DELLA RISOLUZIONE.

Sia nel complesso sia singolarmente considerati, gli inadempimenti

addebitabili a Green Village non possono dirsi in alcun modo “di

scarsa importanza” nel senso predicato dall’art. 1455 cod. civ..

E’ noto che l’inadempimento di non scarsa importanza è quello che

incide su uno degli interessi primari perseguita dalla parte con il

contrato ed altera il nesso di reciprocità tra le prestazioni (ex

pluribus Cass. n. 20614/09, ecc.).

Sotto tale aspetto occorre considerare che i fini primari

perseguiti dall’Amministrazione con l’Accordo ex art. 18 erano

la bonifica dell’area e la realizzazione del “Tecnopolo” o “Polo

Scientifico e Tecnologico”; entrambi erano prefissati dalla

pianificazione precedente l’accordo (art. 52 del PRG originario e

PTCP 1999) ed erano contemplati come obbiettivi fondamentali di

sviluppo dell’area.

Altrettanto fondamentali erano i tempi di realizzazione di tali

obbiettivi, perché l’iniziativa era stata congelata già per sei anni a

causa della mancata esecuzione del primo Accordo ex art. 18.

Proprio a tale scopo le obbligazioni del privato erano state

sottoposte ad un dettagliato cronoprogramma sia per la bonifica

(30 gg. – 6 mesi – 1 anno per le varie fasi) sia per l’ottenimento

dell’area demaniale (1 anno) sia per la presentazione completa del

PPIP (45 gg.) e dei progetti definitivi delle opere di collegamento

con la viabilità esistente (45 gg.).

In un simile contesto, gli adempimenti contestati a Green Village si

- 64 -

configurano non solo come importanti ma come obbiettivamente

gravi.

� Lo è l’inadempimento all’obbligo di bonifica, la quale non solo ha

accumulato ritardi ma non è mai stata completata (e per uno

stralcio, neppure autorizzata per mancata integrazione del

progetto. Essa pregiudica il primario fine di riqualif icazione

ambientale ma danneggia anche la realizzazione della parte

pubblica dell’insediamento (il Tecnopolo), che non può essere

realizzata prima dell’esecuzione della bonifica sui terreni di

insediamento.

� Gravi sono anche la mancata disponibilità dell’area demaniale,

la mancata presentazione dei progetti di collegamento viario via

Garofolana-via Vignolese e la mancanza dello studio di fattibilità

della centrale di cogenerazione. Anch’essi impediscono la

materiale esecuzione del “Tecnopolo” (che insiste in parte

sull’area demaniale e deve utilizzare l’apparato viario e di

cogenerazione da realizzare a cura di Green Village) ma

soprattutto minano la fattibilità f inanziaria dell’intervento

pubblico. Essi impediscono infatti l’approvazione del Piano

Particolareggiato, da cui dipende il versamento dei 9.000.000 di

euro necessari al progetto pubblico.

� La gravità degli inadempimenti è infine comprovata dallo scopo

dichiaratamente perseguito dalla società Green Village: il rinvio

ad diem incertum della realizzazione dell’insediamento ed il

sostanziale azzeramento di tutti i progetti f ino ad allora

- 65 -

perseguiti. Si vedano, a tale proposito, le chiare intenzioni

espresse da Green Village nelle lettere 11.3.2010, 20.5.2010 e

26.7.2010 (docc. 8, 13, 26) già più volte citate.

La dichiarazione di risoluzione appare, in definitiva pienamente

giustif icata.

*

1.8. SULL’ INTERESSE ALLA RISOLUZIONE DELL’ACCORDO.

Green Village insiste con ostinazione sul concetto per cui la

risoluzione degli Accordi non arrecherebbe alcun vantaggio al

Comune, poiché la società sarebbe l’unica ed obbligata controparte

per realizzare la riqualif icazione dell’area ed il Tecnopolo

Scientif ico.

Si dice dunque che tanto varrebbe tollerare ritardi ed

inadempimenti, piuttosto che caducare Accordi a cui non esistono

alternative.

A tale obbiezione si è già data risposta nelle pagine introduttive

della presente memoria, osservando che, viceversa, la Green

Village non è affatto l’attuatore necessario dell’area.

La disciplina di PRG non prevedeva l’attuazione del piano ad

esclusiva iniziativa del privato, mentre la disciplina normativa della

riqualif icazione urbana prevede che, nel caso in cui non si trovi

l’accordo con il proprietario delle aree, l’Amministrazione può

affidare l’attestazione del progetto urbanistico ad altri privati che vi

provvederanno previa espropriazione (cfr. art. 3 commi 2, 3, 4 l.r.

n. 19/1998).

- 66 -

A ben vedere, del resto, il diritto di attuare l’intervento ad

(esclusiva) iniziativa privata era proprio una delle previsioni

urbanistiche concesse alla società Green Village, in

considerazione delle promesse, poi tradite, da questa fatte

all’Amministrazione.

L’interesse alla risoluzione dell’Accordo sta dunque nella

possibilità di trovare altri, più affidabili e meglio attrezzati partner

privati per attuare i f ini pubblici nella riqualif icazione. Oltre che di

poter ridefinire, in termini aggiornati e migliori, l’assetto di sviluppo

dell’area.

* * *

- 2 -

SUL SECONDO MOTIVO DI RICORSO

(PRETESO ADEMPIMENTO DEL COMUNE ALL’ACCORDO EX ART. 18).

Si tratta di una contestazione strumentale, funzionale alla domanda

risarcitoria proposta sub 4.

Dopo aver boicottato l’Accordo perché finanziariamente incapace

di darvi esecuzione (cfr. le note 11.3.2010 e 26.7.2010) la società

pretenderebbe di far accertare che, in realtà, esso si sarebbe

risolto per l’inadempimento del Comune. Con il malcelato scopo di

“battere cassa” contro l’Amministrazione.

E, difatti, le conclusioni chiedono proprio questo: che l’Accordo sia

dichiarato risolto ex art. 1455 cod. civ. per fatto e colpa del

Comune.

I contestati inadempimenti, peraltro, non sussistono affatto.

- 67 -

2.1 A dire di Green Village, il Comune avrebbe violato l’obbligo di

approvare il Piano Particolareggiato entro un anno dalla

presentazione e cioè entro il 6.2.2010 (essendo il PPIP stato

presentato il 6.2.2009). Ne deriverebbe la risoluzione del contratto.

Il motivo è infondato, ed al limite della temerarietà.

Innanzi tutto va osservato che l’approvazione del PPIP entro un

anno dalla presentazione non era affatto prevista nell’Accordo di

Programma ma alla lettera L5) dell’Accordo ex art. 18. Essa del

resto concretava una condizione risolutiva, e non un obbligo a

carico del Comune (si può francamente omettere di spiegare la

differenza).

Tanto premesso, la mancata approvazione del PPIP al 6.2.2010 è

stata determinata dalla grossolana carenza formale e sostanziale

degli elaborati depositati da Green Village il 6.2.2010: carenza

valutata e riconosciuta dalla stessa Green Village che nella nota

11.3.2010 chiede addirittura nove mesi per poter integrare gli

elaborati (cfr. doc. 8) mentre nella successiva nota 20.5.2010

deposita oltre trenta documenti, così “confessando” la carenza di

quelli originariamente forniti (doc. 13).

La mancata approvazione del PUA al 6.2.2010 è dunque dipesa

dall’inadempimento di Green Village nel presentare un PPIP

conforme al Piano Regolatore ed all’Accordo ex art. 18, come

quest’ultimo prevedeva all’art. 4 n. 2).

Tanto basta per escludere che l’Accordo si sia risolto per

inadempimento del Comune.

- 68 -

Ma basta anche per escludere che l’Accordo si fosse tout court

risolto, perché l’evento posto come condizione si considera

avverato quando sia mancato per causa imputabile alla controparte

(art. 1359 cod. civ. applicabile tanto agli eventi previsti a f ini

sospensivi, quanto a pena di risoluzione cfr. Cass. n. 2747/89).

*

A prescindere da quanto sopra, occorre comunque ricordare che

tanto la clausola risolutiva espressa quanto il termine essenziale e

la condizione risolutiva si considerano tacitamente rinunciati

quando la parte legittimata ad avvalersene, prima o dopo il loro

verif icarsi, dichiari di non volersene avvalere o comunque insista

per l’esecuzione del contratto (Cass. nn. 17059/2011, 23824/2019,

24299/2006, 12708/92).

Si tratta esattamente di quanto avvenuto nel caso di specie, dove

Green Village, di fronte alla richiesta in integrare il PPIP carente,

non ha affatto eccepito il superamento del termine annuale, ma ha

chiesto, addirittura, una proroga di nove mesi e mezzo per la sola

integrazione della documentazione (doc. 8).

*

Quanto infine alla definitiva impossibilità di approvare il PPIP -

maturata con la delibera n. 31 del 31.5.2010 – si rinvia a quanto

già detto ai precedenti paragrafi 1.6 ed 1.7: anche essa è stata

dovuta alla perdurante carenza degli elaborati del PPIP (a cui

mancavano documenti essenziali quali lo studio di fattibilità alla

centrale ed i progetti per la viabilità di collegamento con la rete

- 69 -

stradale esterna) nonché al già maturato inadempimento di

Green Village rispetto ad altri preliminari ed essenziali obblighi

dell’Accordo: quello di bonifica e quello di procurare, entro un

anno, l’impegno alla cessione in proprietà o concessione dell’area

demaniale.

Per un caso identico al presente si può richiamare la recente

decisione di T.A.R. Lombardia, Sez. II, 11.6.2010 n. 1800, relativa

ad una convenzione urbanistica che impegnava il Comune ad

autorizzare un progetto edilizio di un privato, dietro cessione di

alcune aree ed esecuzione di varie urbanizzazioni.

La parte privata aveva agito per la risoluzione nell’Accordo

contestando all’Amministrazione di non aver mai proceduto alla

promessa approvazione del progetto edificatorio.

Il T.A.R. ha respinto la censura osservando che

“ in particolare, a detta dell’esponente, l’inadempimento

sarebbe configurato dal grave ritardo dell’Amministrazione

che, pur a fonte del lungo tempo trascorso dalla stipula

della convenzione, non avrebbe mai rilasciato la

concessione edilizia per la realizzazione del parcheggio,

nonostante la sussistenza dei presupposti giuridici e

fattuali per l’ottenimento del titolo abilitativo edilizio. Sul

punto, reputa tuttavia il Tribunale, in base all’esame della

documentazione versata in atti, che la condotta tenuto dal

Comune di Milano dopo la sottoscrizione della convenzione

non realizzi gli estremi di un inadempimento contrattuale.

- 70 -

Infatti, la lettura dei documenti successivi alla

stipulazione (28.2.2000), dimostra come, pur a fronte

dell’attività degli uffici comunali, la parte privata non

abbia compiutamente posto in essere gli atti di sua

spettanza.

Così, con nota del 22.11.2000, l’Ufficio Stralcio Opere del

Comune, dopo avere rilevato che il progetto di autorimessa

interrata era comunque stato variato rispetto alla versione

originaria, evidenziava che lo stesso doveva adeguarsi

all’art. 33.4.1 del regolamento edilizio, con conseguente

invito al richiedente a produrre i tipi grafici con il Visto

Edilizio dei Vigili del Fuoco (cfr. doc. 7 della parte

resistente).

Il successivo 27.3.2001, l’Amministrazione ricordava

nuovamente ad Edilmaf Sas di produrre i suddetti tipi

grafici (cfr. doc. 8 della parte resistente), i quali però,

nonostante il sollecito comunale in data 5.12.2001 (cfr.

doc. 9 della parte resistente), erano ricevuti dal Comune

soltanto il 7.2.2003, come risulta dalla memoria difensiva di

parte resistente, al punto 13) di pagina 6 (tale circostanza

in fatto non è smentita dalla ricorrente).

Parimenti, la parte privata risultava in ritardo

nell’esecuzione delle opere di sistemazione del

soprassuolo, previste dall’art. 4 e dall’art. 6 della

convenzione (cfr. doc. 1 del Comune e doc. 13 della

- 71 -

ricorrente), tanto è vero che con nota del 3.6.2004, il

Settore Sportello Unico per l’Edilizia faceva presente che la

società non aveva ancora presentato alcun progetto per la

sistemazione a verde ed illuminazione pubblica del suolo

sovrastante l’autorimessa (cfr. docc. 19 e 20 del Comune).

Si badi che gli adempimenti di cui sopra (presentazione

del nulla osta dei Vigili del Fuoco e sistemazione del

soprassuolo), costituivano precisi doveri convenzionali

a carico della ricorrente, tenuto conto della chiara

disposizione dell’art. 6 dell’accordo (cfr. il già citato doc. 1

della parte resistente), in forza della quale il progetto del

parcheggio deve uniformarsi a tutte le prescrizioni di legge

e di regolamento vigenti, sottostando altresì a tutte le

modifiche che dovessero essere apportate dal Settore

Concessioni e autorizzazioni Edilizie.

Lo stesso art. 6 riporta inoltre, al di là della prescrizione di

ordine generale già ricordata, una serie di specifiche

incombenze a carico del privato, che devono essere

integralmente adempiute ai fini dell’ottenimento del titolo

edificatorio”. (T.A.R. Lombardia, II, n. 1800/2010, cit.).

*

2.2. Green Village sostiene poi che l’Accordo ex art. 18 sarebbe

sottratto ad ogni potere di risoluzione, perché le obbligazioni in

esso contenute erano state sussunte come “prescrizioni

inderogabili” del successivo Accordo di programma

- 72 -

L’assunto si muove peraltro da una completa inversione del

rapporto tra i due strumenti, urbanistici.

Infatti, come si è già esposto, dal punto di vista

procedimentale e negoziale è l’Accordo ex art. 18 ad essere il

presupposto di efficacia e validità del successivo Accordo di

programma.

L’Accordo di Programma del 2009 è stato infatti espressamente

stipulato in considerazione degli impegni assunti da Green Village

con l’Accordo ex art. 18. La Variante “di favore” che l’Accordo di

programma introduceva veniva infatti giustif icata con il

perseguimento di una serie di obbiettivi pubblici (bonifica, opere

pubbliche, contributi economici) la cui realizzazione era possibile

solo in forza del sottostante Accordo ex art. 18 con il privato.

E’ dunque l’Accordo di programma, con il suo contenuto di

Variante urbanistica, ad essere condizionata dalle vicende che

interessano l’Accordo ex art. 18, e non viceversa.

Qualora l’Accordo ex art. 18 non venga adempiuto nelle sue

prestazioni private, l’Amministrazione avrà il diritto (e il dovere) di

contestare l’inadempimento e di pronunciarne la risoluzione ai

sensi dell’art. 11 co. 4° l. n. 241/90. E sarà l’Accordo di programma

a subire gli effetti.

Il tema è stato indagato dalla recente decisione del TAR Lombardia

n. 628/2011, in un caso strettamente analogo a quello presente.

Nel quadro di una convenzione urbanistica, un Comune si era

impegnato a rilasciare ad un privato un permesso di costruire in

- 73 -

deroga al P.R.G., a fronte dell’impegno di quest’ultimo a realizzare

una serie di opere pubbliche. Inadempiute da parte del privato tali

obbligazioni, il Comune aveva pronunciato la risoluzione della

convenzione e, per l’effetto, aveva disposto la decadenza del titolo

edilizio in variante al P.R.G..

Il privato aveva allora impugnato la decisione, affermando che il

provvedimento di variante al PRG doveva rimanere fermo, mentre

l’Amministrazione doveva trovare altri mezzi convenzionali per

ottenere l’adempimento delle obbligazioni inadempiute. Proprio

come fa ora Green Village.

Il TAR ha respinto la censura ed osservato:

“Con l'ottavo motivo aggiunto (numero 16), si contesta

l'automatismo che sarebbe stato individuato

dall'Amministrazione, fra declaratoria di risoluzione della

convenzione e annullamento del titolo edilizio (DIA 12/2007),

con conseguente ordine di demolizione del fabbricato sino ad

allora realizzato.

In realtà, il denunciato automatismo consegue ai seguenti

elementi, peraltro già evidenziati dal Collegio nei precedenti

punti della narrativa in diritto e che si ritiene opportuno

riassumere:

a. il titolo abilitativo in deroga agli strumenti urbanistici (istituto

di carattere eccezionale, come da sempre affermato dalla

giurisprudenza, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 2.4.1996, n.

439), è stato rilasciato, previa necessaria deliberazione del

- 74 -

Consiglio Comunale ex art. 40 LR 12/2005, nell'ambito di una

più ampia operazione urbanistica, la quale prevedeva, quale

condizione necessaria ed essenziale per il suo completamento,

la realizzazione da parte della società Makeall, di una serie di

opere pubbliche, individuate sia all'art. 1 della convenzione

urbanistica sia dalla pregressa delibera consiliare n. 28/2007;

b. se è pur vero che la realizzazione della casa albergo - che in

ogni caso sarebbe rimasta di proprietà del privato gestore -

corrispondeva anche ad un interesse della collettività di

Monticelli Pavese, è parimenti innegabile che l'interesse

pubblico non si esauriva nella fruizione da parte dei residenti

delle prestazioni socio-sanitarie proprie della casa albergo, ma

anche e soprattutto nella realizzazione di infrastrutture

urbanistiche essenziali per un piccolo Comune come quello

resistente (collettore fognario ed adeguamento del

collegamento alla strada provinciale);

c. la mancata realizzazione delle citate opere pubbliche,

implicando la risoluzione della convenzione, per le ragioni

sopra esposte, fa altresì venire meno la ragione fondamentale

del rilascio del permesso di costruire in deroga, vanificando

sostanzialmente tutta l'operazione urbanistica di cui alla citata

delibera consiliare 28/2007”

(TAR Lombardia, sez. II, 4 marzo 2011 n. 628).

2.3. Infondati sono, infine, tutti i richiami alla competenza del

“Collegio di Vigilanza” dell’Accordo di Programma.

- 75 -

Premesso che le Amministrazioni f irmatarie dell’Accordo di

Programma sono state costantemente informate dell’evolversi della

vicenda (docc. 28, 31) occorre ribadire come gli inadempimenti

contestati concernono la risoluzione dell’Accordo ex art. 18 di cui

era firmatario il Comune, per obbligazioni assunte dalla contraente

Green Village nei confronti del solo Comune.

La competenza ad accertare l’inadempimento, a contestarlo ed a

pronunciare la risoluzione dell’Accordo ex art. 18 spettava, dunque

all’ente che ne era parte.

* * *

– 3 –

SUL TERZO MOTIVO DI RICORSO

(PRETESA ILLEGITTIMITÀ DELLA DELIBERA N. 64/2010)

3.1. Con il primo motivo si ripropone le tesi per cui la risoluzione

dell’Accordo ex art. 18 doveva essere riservata al Collegio di

Vigilanza preposto all’attuazione dell’Accordo di Programma; o,

comunque, agli enti f irmatari dell’Accordo di Programma.

Sul punto si è già detto al precedente paragrafo n. 2.3., a cui si

rinvia.

Basti qui aggiungere che il Collegio di Vigilanza sull’Accordo di

Programma aveva esclusivamente compiti di “monitoraggio”,

“ informazione” e “risoluzione di dubbi interpretativi” circa l’Accordo

di Programma (art. 10 Accordo di Programma, doc. 5). Non aveva

dunque alcuna competenza a gestire il rapporto negoziale

nascente nell’Accordo ex art. 18 stipulato tra Spilamberto e la

- 76 -

società Green Village.

Nessuna competenza avevano neppure gli altri enti f irmatari

dell’Accordo di Programma, a cui spettava certamente il potere di

decidere variazioni sull’assetto urbanistico prodotto con l’Accordo

stesso, ma certo non decidere sull’inadempimento di obbligazioni

che Green Village aveva contratto direttamente (e solo) con il

Comune.

3.2. Con una seconda censura si ribadisce le tesi

dell’inadempimento comunale e del pieno adempimento di Green

Village, sì che la decisione di risoluzione dell’Accordo ex art. 18

sarebbe “sproporzionata”.

Sul punto dell’inadempimento grave della società e del pieno

adempimento comunale si è già trattato nei precedenti paragrafi

1.1/1.8. Il motivo è dunque puramente duplicativo.

* * *

– 4 –

SUL NESSO TRA L’ACCORDO EX ART. 18 L.R. 20/2000

ED IL SUCCESSIVO ACCORDO DI PROGRAMMA

Con il motivo di impugnazione n. III.3, Green Village contesta la

delibera n. 64/2010 nella parte in cui dichiara la inefficacia

dell’Accordo di Programma stipulato il 28.4.2009, in conseguenza

della risoluzione dell’Accordo ex art. 18 che ne era il presupposto.

Secondo Green Village, il Comune non potrebbe togliere

unilateralmente effetto all’Accordo di Programma, che potrebbe

perdere effetto solo per il “mutuo dissenso” manifestato da tutte le

- 77 -

Amministrazioni f irmatarie.

Ne conseguirebbe che, per effetto dello scioglimento dell’Accordo

ex art. 18, la Green Village non sarebbe più tenuta alle

obbligazioni contratte verso il Comune, ma continuerebbe a

“tenersi in tasca” la Variante pattuita col Comune nell’Accordo ex

art. 18, e realizzata con l’Accordo di Programma.

A tale assunto sembra avere aderito la stessa Provincia di

Modena. Con un “anomalo” ricorso incidentale, essa chiede di

accertare che l’Accordo di Programma ed il suo contenuto di

Variante restino in vigore nonostante siano venute meno le

obbligazioni assunte da Green Village, sul cui presupposto era

stata emessa la Variante stessa.

*

La tesi esposta muove peraltro da una errata comprensione del

rapporto intercorrente tra l’Accordo ex art. 18 ed il successivo

Accordo di Programma.

Come si è esposto nella narrativa di fatto, i due accordi urbanistici

sono legati da un vincolo di presupposizione, nel senso che

l’Accordo di Programma è stato stipulato sul “presupposto”

dell’esistenza e vigenza dell’Accordo ex art. 18, e degli obblighi,

oneri ed impegni che in esso si assumeva il privato proprietario.

Nell’atto pianificatorio consensuale stipulato tra il Comune di

Spilamberto e le altre Amministrazioni locali veniva infatti

esplicitamente previsto che la pianificazione urbanistica introdotta

aveva come “prescrizione inderogabile” il contenuto dell’Accordo

- 78 -

ex art. 18 già stipulato con la società Green Village (art. 3) tanto

che i vari obblighi assunti da Green Village venivano recepiti quali

elementi costitutivi del nuovo assetto pianificatorio con la

precisazione che la loro fonte giuridica era costituita dall’Accordo

ex art. 18 già stipulato tra il Comune e la società (art. 8: “ i privati

sono tenuti ad assolvere pienamente quanto sottoscritto nel citato

accordo ex art. 28 l.r. n. 20/2000. In tale accordo sono

specificamente disciplinati i seguenti impegni ed obblighi:

“bonifica” … “cessioni” … “centrale termica” … “opere di

urbanizzazione”).

� Esaminati sotto il profilo pubblicistico, tra i due atti sussiste

un vincolo di presupposizione e reciproca integrazione, nel senso

che il primo – l’Accordo ex art. 18 – costituiva la causa giuridica

della stipulazione del secondo – l’Accordo di Programma ed il

presupposto inderogabile per la sua attuazione.

Poiché l’atto pianificatorio di variante al PRG era stato introdotto

sul presupposto degli obblighi assunti da Green Village, con il

venir meno di questi perdeva ad un tempo la sua ragione di

interesse pubblico e la sua pratica possibilità di attuazione.

La sorte del provvedimento consequenziale per il venir meno di

quello presupposto è stata esaminata nella citata sentenza n.

628/2011 del T.A.R. Lombardia; si trattava di un provvedimento

edilizio in Variante al PRG assunto sul presupposto di una

convenzione urbanistica e degli obblighi f ilo-amministrazione in

essa assunti dal privato.

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Il TAR ha osservato che qualora la convenzione urbanistica si

risolva per l’inadempimento del privato, viene meno una

“condizione essenziale” alla base del provvedimento, che deve

conseguentemente essere rimosso:

“una volta intervenuta la risoluzione per inadempimento

della convenzione, per le ragioni suesposte, doveva ritenersi

venuta meno una condizione essenziale da intendersi quale

condizione risolutiva, per il rilascio del titolo edilizio in

deroga, vale a dire la realizzazione delle opere pubbliche di

cui all’art. 1 dell’accordo. A questo punto, era giocoforza per

l’Amministrazione locale disporre l’annullamento del titolo

edilizio”.

*

� Allo stesso risultato si perviene se i due atti sono guardati in

un’ottica negoziale, come accordi a cui si applicano “i principi in

materia di contratti” (art. 11 l. n. 241/1990).

Quando due contratti sono legati da un vincolo di presupposizione

o reciproca integrazione si ha la fattispecie del c.d. collegamento

negoziale, e cioè il fenomeno “attraverso il quale le parti

perseguono un risultato unitario e complesso attraverso una

pluralità coordinata di contratti, i quali mantengono ciascuno una

propria causa, anche se ciascuno è finalizzato ad un unico

regolamento dei reciproci interessi” (Cass., IIi, nn. 14611/2005,

8844/2001, ecc.).

In tali casi la giurisprudenza afferma che le vicende che

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interessano il contratto presupposto, quali la nullità, la risoluzione

o l’inefficacia, si ripercuotono sul secondo contratto,

determinandone l’inefficacia per sopravvenuta mancanza di cause

concrete (Cass. nn. 8844/2001, 7074/2006; ecc.).

Si tratta esattamente del caso di specie, nel quale l’Accordo di

Programma, per poter operare, abbisognava della vigenza ed

efficacia dell’Accordo ex art. 18, e degli obblighi in esso assunti.

Il venir meno del primo comporta dunque l’impossibilità di operare

del secondo per difetto di un essenziale presupposto.

� La conclusione è, insomma, univoca.

Per effetto della caducazione dell’Accordo ex art. 18, l’Accordo di

Programma dovrà dunque essere rimosso dal mondo giuridico,

mediante la procedura appositamente normata dall’art. 40 l.r.

20/2000 ovvero dal Giudice.

Fino a tale data esso resta in vita ma è colpito, evidentemente,

da inefficacia: per la sopravvenuta mancanza dell’Accordo

presupposto, che lo integrava e gli consentiva di operare.

Il Comune non ha dunque adottato un provvedimento unilaterale

costitutivo, ma una semplice pronuncia dichiarativa, con cui ha

acclarato gli effetti che la risoluzione dell’Accordo ex art. 18

produceva sull’Accordo di Programma: una temporanea inefficacia,

f ino a quando esso non sarà rimosso o fino a quando esso non

sarà integrato da un nuovo Accordo ex art. 18, che riattualizzi gli

obblighi decaduti.

* * *

- 81 -

– 5 –

SULLA RICHIESTA RISARCITORIA

5.1. La domanda risarcitoria è infondata in primis per assenza di

alcun inadempimento comunale. Su cui si è già scritto.

5.2. Essa è comunque infondata per mancanza di nesso causale.

Infetti, se pur fosse accertato che il Comune è stato per primo

inadempiente (per aver tardato ad approvare il PPIP) l’Accordo ex

art. 18 sarebbe comunque naufragato per causa imputabile a

Green Village, impedendole di realizzare l’iniziativa edificatoria.

La stessa società ha infatti ripetutamente dichiarato di non essere

comunque in grado di proseguire l’attuazione dell’Accordo ex art.

18 a causa “della gravissima crisi immobiliare” in atto (doc. 8), di

non essere in grado di procurarsi le necessarie fideiussioni dalle

banche (doc. 19) e di non essere neppure in grado di elaborare un

“attendibile programma di sviluppo immobiliare” dell’area (doc. 26).

5.3. Quanto al danno per la “perdita di valore delle aree”, si

osserva che esso non si è allo stato ancora prodotto. Si produrrà

se e quando verrà perfezionato l’atto che, eventualmente con un

nuovo accordo ex art. 18, ripianificherà l’area. Ciò non toglie che

Green Village abbia ad oggi un’area potenzialmente edificabile.

5.4. Quanto al danno “da lucro cessante” ed al danno per “oneri

finanziari 2009-2012”, si tratta di poste irrisarcibili perché

indipendenti dal preteso inadempimento. L’iniziativa edificatoria

sarebbe rimasta infatti comunque bloccata per fatto della Green

Village, che ad oggi non ha ancora completato la bonifica a cui la

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Variante subordina ogni tipo di edificazione (art. 4).

5.5. Il danno è infine irrisarcibile per violazione dell’art. 30 c.p.a.,

perché Green Village non ha mai chiesto la sospensiva della

delibera che assumeva così “tragicamente” dannosa.

Essa ha così dimostrato di non avere realmente interesse a tenere

in vigore l’Accordo ex art. 18 ed a proseguire l’iniziativa

edificatoria. Come del resto emergeva da tutta la sua

corrispondenza, secondo cui l’operazione era in un completo stallo,

per la “notoria crisi immobiliare” in atto.

La scelta di non chiedere la sospensiva è allora indice di una

precisa strategia: ottenere in via risarcitoria quel guadagno che

mai si sarebbe ottenuto adempiendo gli accordi.

Ciò è però inammissibile, stante l’esplicita preclusione dettata dal

Codice del processo

* * *

Si insiste nelle già rassegnate conclusioni.

Bologna, .........................

(avv. Benedetto Graziosi)

(avv. Giacomo Graziosi)