Ayala Jose. Ec Del Sector Publico Mexicano Cap 1

5/10/2018 Ayala Jose. Ec Del Sector Publico Mexicano Cap 1

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CAP iTULO 1

Definicion del sector publico

.INTRODUCCIONEl sector publico de la economia mexicar-a puede ser estudiado desde cua-tro perspectivas complementarias: 1. su institucionalidad 0marco norma-tivo. 2. su estructura organica 0 tipo de orzanizacion. 3. el proceso politicode toma de decisiones publicas y,4. por Ia evoiucion de sus principales in-dicadores econornicos 0 tarnano del Estado. Los principales elementos decada uno de ellos son los siguientes:1 , Institucionalidad. La estructura constitucional y las leyes reglamentariasque establecen el marco juridico en el cual se desenvuelven las activida-des del sector publico. Err.el se definen sus objetivos, funciones y atri-butos, es decir, fija el marco de restricciones institueionales 01 0 que esigual, aquello que la ley permite 0 prohibe haeer. Ademas, fija las fron-teras para la accion economica en el marco de una econornia mixta ca-pitalista.

2. Organizacion. EI sector publico se organiza de aeuerdo con el marco le-gal existente, Este determina la estructura del gobiemo central, de losgobiemos de los estados y los municipios, del sector paraestatal y, en ge-neral, de sus entidades y organos. Adernas. la ley fija al se.ctor publico ysus agencias los distintos atributos, objetivos, competencias y funciones,de acuerdo con los cuales se debera organizar:

,

Congreso de la Union que reune a las carnaras de diputados y sena-dores.Presidericia de la Republica.

t Administraci6n publica y sus distintas ramas.t Suprema Corte de Justicia.Ageneias publicas descentralizadas, organjsmos, empresas y fideico-. tmisos.Politica. EI proeeso politico es el medio a haves del cual se relacionanlos distintos grupos de la so~iedad con el Estado, pero tarnbien los dis-

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24 I. S E C T O R P U B L IC O D E L A [ C O N O M I Atintos niveles del gobierno y sus distintos organos y agencias. La politi-ea es la arena en la eual se toman las decisiones publicas, se define elpresupuesto publico, y las principales politicas publicas. A traves delproceso politico democratico los agentes intercambian ofertas progra-maticas y demandas ciudadanas.Si las instituciones, hs organizaciones y e! proceso politico del sector

publico son dernocraticos. sera posible articular las distintas visiones delos grupos sociales y repartir los costos y beneficios involucrados en laintervencion del sector publico de la economia. Pero .quiza 1 0 mas irn-portante es que la dernocracia permite reforzar la ideadel interes publi-co 0 del espiritu publico que generalmente esta detras de,ja intervenciondel gobierno en la econornia, si bien es cierto que el caracter publico noelimina las contradicciones entre grupos de interes. ,/,.,Los grupos buscaran maximizar sus beneficios, s'ln:'~mbargo, ello no

conduce a la destruccion del sistema, Esta conducta es viable porque la,. maxirnizacion involucra la aceptacion consciente y la voluntad de nego-

ciar entre diferentes altemativasque permitan la cohesion social yla go-bemabilidad, porque es algo que beneficia a todos los grupos y, ademas,sin ello la vida econornica y social seria inviable: En el siguiente esque-ma se ilustran las relaciones de gobernaci6n que ocurren entre estos tresarnbitos. '

E S Q U E M A 1.1, EI triangulo de la gobernacion institucionalInstitucionalidadConstitucionLey Organica delaAdministracion PublicaLas leyesreglarnen tarias

Proceso politico y tornade decisionesSistema electoralPartidos politicosOrganizaciones sociales

OrganizacionLa presidenciaEl CongresoLa Suprema C0I1e de Justicia .La adrninistracion publicaLas ernpresas publicas

4. Tamario. El tarnano del sector publico refleja la importancia que Ie danlos distintos grupos sociales; las necesidades sociales y econornicas acu-muladas 0 futuras y ; finalmente, la ideologia polltica dominante en un


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1. D EF INIC IO N D EL S E C TO R P U B L I C O 25

(QUE ES EL SECTOR PlJBLICO?Una primera pregunta que debemos contestar es que entendemos por sec-tor publico. EI sector publico de la economia comprende una parte rele-vante de los recursos econornicos de una sociedad, factores productivos yde la produccion que son de apropiacion publica. Los recursos estan orga-nizados, y sus objetivos y funciones sometidos a un determinado orden ins-titucional y legal prescrito en la Constitucion y las leyes reglamentarias. Elloconstituye su marco nonnativo. EI sector publico incluye todos los depar-tamentos, agencias del gobierno, corporaciones y empresas publicas, ElloIe confiere su organizacion y esjructura organica. Desde otra perspectiva, elsector publico es la autoridad formal para tornar decisiones que trascien-den a los grupos privados y al mercado. 1 0 cual Ie otorga un gran poder eintluencia sobre los recursos totales de los cuales disponen la economfa yla sociedad en S\I conjunto .. La importancia del sector publico se refleja claramente en el peso de losgastos y los ingresos publicos en las economfas contemporaneas. En los pai-ses industrializados el gasto del sector publico ha alcanzado casi la mitaddel producto interno brute. Cos impuestos al ingreso (de las personas y lasempresas) significan una tercera parte del producto interno brute. En lospaises en vias de desarrollo.estos indicadores representan, en promedio,una cuarta parte del mismo.La expansion del sector publico, practicarnente ininterrumpida desde

la crisis de 1,929, ha sufrido una etapa de ajuste y cambio estructural enlos ultimos ti-es lustros. El retraso del sector publico en la participacionde la economfa se refleja en la disminuci6n de algunas de sus actividades.Por ejemplo, es notable la perdida de influencia en la produccion de bie-nes por medic de una reduccion importante de las empresas publicas, hacaido el empleo publico en la administracion central.Ja educacion, el bie-nestar social y la defensa. Sin embargo, a pesar de 1 0 anterior no cabeduda que la presencia del sector publico no s610 se ha mantenido, sinoque incluso ha aumentado en los afios de reforma del Estado y de las po-lfticas de.ajuste. En la grafica Llse ilustra esta tendencia para los paisesque son __rniernbros de OCDE (Banco Mundial, Informe del Desarrollo,1997).La importancia relariva del sector publico de la econornia pan inducir el

crecirniento y la planeaci6n del desarrollo ha perdido influencia econorni-ca y aun ideologica: y en contraste, han ganado importancia los temas vin-culados a la crisis de la economla publica. En la agenda de discusi6n apa-recen nuevos temas: la crisis fiscal del Estado, la crisis de gobernabilidad y


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recen nuevos temas: la crisis fiscal del Estado, la crisis de gobernabilidad y'_

26 I . S E C TO R P U B LIC O D E L A ECON OM I A

G R A F I C A 1.1. 1crecimiento del Estado en todo et mundoGasto total del gobierno/% del P IB (1870-1995)

30",

1 ~

" 20I,'~.,,4

,! 10

1870 1913 1920 1930 1960 1980 1990 1995

fuerzos de, reestructuraci6n de la econornia publica ya los cuales ~los ana-listas buscan dar respuesta.EI notable .desarrollo e importancia de las actividades econ6micas que

han girado alrededordel sector publico condujeron a la creacion de un nue-vo campo de estudio que apoyado en los instrumentos de distintas disci-plinas permitieron estudiarlo sistematicamente. Como en otros cases, larealidad se desarrollo mas rapidarnente que las ciencias sociales que la es-tudian. En efecto, primero ocurri6 el desarrollo de las empresas publicas,de las inversiones publicas masivas, laarnpliacion del sistema de seguridadsocial, el crecimiento industrial y urbane, la reglarnentacion y reguiaci6nde multiples actividades econ6micas. el crecimiento de la adrninistracionpublica como un tcdo: la expansion d'e la buracracia; el diseno y adminis-traci6n del presupuesto publico federal; la administraci6n y organizaciondel sistema tributario, entre otras fen6menos. Despues vinieron nuevas teo-rias y /o disciplinas: teoria de la empresa publica; tecnicas de presupuestaciony programaci6n del gas to; teoria de la planificacion econornica: economiaurbana. desarrollo regional. economia de la educacion, analisis coste-bene-ficio de inversiones publicas, econornia de la regulaci6n, anal isis econo-mico del derecho, etcetera. .El crecimiento y diversificaci6n de la economfa del sector publico como

un conjunto de actividades y de disciplinas que la estudian da lugar, indu-dablemente, a la aparici6n de nuevos terminos, conceptos, categorias e ins-


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1 . D E F IN IC l6N D E L S EC T O R P U B LIC O 27trumentos de analisis que pueden llegara tener implicaciones mas alla desu significado sernantico inmediato.' Un ejemplo tipico de 10anterior es laidentificaci6n entre sector publico y muchos conceptos similares, par ejern-plo, Estado, gobierno, administraci6n publica, economfa publica, regimenpolitico, empresa publica. sector nacionalizado de la economia, y sectorestatal de la economia. Otros ejemplos aluden al desarrollo de una jergaconceptual amplia y diversa: gobierno central, gobierno federal, gobiernolocal, departamentos, finanzas intergubernamentales. sector paraestatal,etc. S610 en un sentido muy general podemos usar esos terminos comoequivalentes; sin embargo, significan distintas casas y, a veces, existen dife-rencias sustanciales. ya sea porque se refieren a procesos y/o areas con ca-racteristicas propias y/o porque se estudian con disciplinas tambien desa-rrolladas ex profeso: adrninistracion presupuestaria, prograrnacion delpresupuesto, finanzas locales, etc. En el cuadro 1.1 se presentan algunas delas tareas basicas del sector' publico. Conviene observar que la variedadde objetivos reflejan su cornplejidad.Se ve en algunos de los procesos practices e importantes de la economiadel sector publico una mejoradministracion y mayor eficiencia. aunquesie.npre falta mucho por hacer; Actualrnente es mas cornu n observar:. La evaluacion de proyectos de inversion del sector publico es un asun-

to rutinario. Las tecnicas de contabilidad de las cuentas publicas son de usa gene-ralizado para planear y evaluar el gasto, y el ingreso publicos. Los procedirnientos para fijar los precios de los bienes y servicios delsector publico se comienzan a usar crecientemente. La medici6n del desernpeno del sector publico y la evaluaci6n de SLlSresultados es una dernanda creciente y una practica que tiende a secu-la.Izarse en todo el mundo. ..!.

(POR QUE LA NECESIDAD DE UN SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA?. .~.

El sector publico de la economia se desarrollosignificativarnente a 1 0 largodel siglo xx. El papel del gobierno trascendio su funcion, tradicionalmentereservada a la administr=cion de las finanzas publicas, a saber, los progra-mas de gas to para proveer de bienes y servicios publicos basicos ala pobla-cion, y a la obtenci6n de ingresos para financiar los prograrnas, relativa-mente modestos. de gasto publico. La mayor complejidad y diversificacionde Ia econornfa, sociedad y politica, requirio de un sector publico que pu-

IUn tratamiento amplio de estos ternas puede revisarse en Jose Ayala Espino, Economiapublica, 1997.


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CUADRO 1.1. Tereesdel sector publico en el sentido emptioProblemas de politica Objetivos

"

. Organizaci6n gubernamental

Unidad nacional

Mantiene y adapta la creacion de politicas eimplanta agencias publicas.Atenua 0 evita las tendencias al elitismo yfragrrientacion subcultural. ..". ,

Estabilidad econ6mica

ManterlImiento 0 recuperaci6n del creci-mien to; apoyoa la inversion. y alahorro .. .:i'Combit1'act6n satisfactoria en proporcion alincremento de la inflacion, mantenirnientode 1~balanza de pagos y el empleo..' 'i,Abrir ofoottunidades de ernpleo, salud, edu-cacion,' vivienda y protecci6n a los vulnera-, (bles.' -,

.Desarrollo econ6mico

Bienestar social

Politica exterior y de seguridadnacional

Responde a las demandas de la participa-ciorf populanestatus racial. etnic'o,grupode sexo y edad.Preservar la calidad de la vida en zonas ur-banas, proteger contra el deterioro arnbien-tal. favorecer la cultura plural y tolerante.Defender la soberania, resoluci6n pacificade controversias internacionales.rdesarrollodellibre comercio, libertades de migraciony respeto a los derechos humanos.

Participacion

Calidad de la vida

diera encarar las necesidades crecientes de-una sociedad mas demanJante.EI proceso expansivo del sector publico se refleja en un conjunto arnplio ycreciente de actividades econornicas que progresivamente tomo a su cargoel Estado.

Las nuevas funciones del Estado trascendieron los lirnites que conven-cionalmentese habian admitido como ade~uados. Poco a poco el gobiernoparticipo en la provision de bienes y servicios publicos asociados con la ra-pida urbanizacion e industrializacion de las economias; muchos paises es-tablecieron diversos programas de seguridad social (pensiones para el reti-ro, asistencia y ayuda medica y amplios program as de vivienda), laeducaci6n publica se arnplio significativamente, los gastos en equipo ymantenimiento urbano se incrementaron; aurnento el desarrollo y mante-nimiento de la infraestructura basica de cornunicaciones. transportes,puertos y aeropuertos, entre algunos de los aspectos mas destacados (veaseel cuadro 1.2).


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1 , D E F IN IC I6 N D E L S E C T O R P U B LIC O

C U A D R O 1.2.' Crecimiento del sector publico como reflejode fa complejidad econ6mica

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Crccirniento delgobierno

Gasto publicoErnplco publico

Rcspuesta a lacomplejidad

Het erogen ei dadestructural

Gast o en biencstar HctcrogcneidadScguridad socialEducacion

dcmografica

Regulacion

Sobrecarga defuncioncs

Mayoresdemandassociales \"presionespoht icas

Diferenciacionsocial

Focalizacion dedernandas yprcsiories

Desarrollo urbane Adrninistracionfiscal

Mcdio amhicnteDclcnsa de dcrcchos

Eficiencia ~' eficacia

Problemas dein formacion:agencia/princi palv gorr6n

Rcgulacion ydesrcgulacion

Cnstus detransaccion

El surgimiento de un sector publico fuerte mostr6 que el desarrolloeconornico no solo depende de las transacciones econornicas en el mer-cado y el comportamiento del sector' privado de la economia, sino tam-bien de los bienes y servicios, de las leyes y norrnas, 'd~ la educacion, delbienestar social, y de la infraestructura proporcionados P O l - el Estado.

Fuera de cualquier consideracion politica 0 ideologica. se ha reconoci-do que el sector publico ha realizado invariablemerue un conjunto de fun-ciones, cuya importancia felativa s610 cambia dependiendo del tipo depais de que se irate, pero en todas las economias se encuentran presentes,como se ilustra en el cuadro 1.3. En efecto, se reconoce ampliamente queel sector publico ha jugado un destacado papel en el desarrollo econorni-co porque:

Ha contribuido a mejorar la asignacion de recursos en la econornia y afavorecer un mejor ernpleo de los misrnos porque ha corregido Iailas eineficiencia de los mercados. Particularmente en la provision y pro-duccion de bienes y servicios publicos que el mercado no proveerfa aningun precio; la provision de infraestructura, educacion basica, salud,etcetera,

Ha mejorado la distribuci6n del ingreso y la riqueza a traves de la po-Utica social.


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30 I. S E C T O R P O B L IC O D E L A E C O NQ M fA, C U A D R O 1.3. Fun cio ne s tip icdS del se cto r p ub lico

Maneiar [allas del mercado M eiorar d istribucionEstado Provision de bienes Proteccion de los pobresminima publicos puros Programas antipobreza

Alivio de desastresM a ne jar e xte rn alid ad es Provisi6n. de segura'socia) ,

Estado Educacion basica " ,,",interrnedio Redistribuci6n"de pensiones ,

Mejoramiento delambiente . ,

Ayuda a familiasSeguro al desempleo_ ' i,Estado Coordinar mercados Redistribucion de la riqueza ,~. .

activo y de los activos ' ,.FUENTE: Banco.Mundial, Inlonne de/a economia mundial, Banco Mundial, 1997.~. ,.. Ha ayudado a la estabilizaci6n de la economfa por medio de las politi-cas fiscal y monetaria . Ha creado confianza y certidumbre a traves del mantenimiento y vigi-lancia del sistema legal y regulatorio de la economfa. Gracias a ello elgobierno garantiza el respeto a los derechos de propiedad, e! curnpli-miento de los contratos entre agentes economicos, la resoluci6n decontroversias por medio de los tribunales y el mantenimiento de es-tructuras competitivas en distintos mercados.

Estas son las funciones clasicas que todos los economistas aceptan. Aelias se puede anadir el papel del sector publico en el desarrollo. En efecto,en ellargo plaza el desernpeno econ6mico de los paises dependi6 del papeldel gobierno en aquellos ambitos en los cuales el mercado hubiera jugadoun papel ineficiente 0simplemente no hubiera jugado ningun pape!. El sec-tor privado no actua en un vacio institucional y sin una infraestructura enel sentido am plio del termino, educativa, tecnol6gica, financiera. fisica, am-bien tal y social para toda la econorrua. Esta infraestructura no puede serprovista por ninguna empresa, ni guiada por las sen ales del mercado, s610el Estado puede hacerlo.i En el siguiente esquema se i1ustran las interac-ciones entre e l sistema econornico, el sector publico y las insrituciones pormedio de las actividades presupuestarias.

2 Esta idea ha side puesta en el centro del debate por J. Stiglitz. al cuestionar el papeldel


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1 . D E F IN IC l6 N D E L S E C T O R P U B L IC O 31E S Q U E M A 1.2. EIEstado como proveecior

Sistemaeconomico

Gasto publico Sector publico

lmpuestos

BienestarSistema

institucionaldministracionpublica Lcgitimidad

EI sector publico es tan importante que, para muchos economistas, lasdiferencias en el desernpeno econ6mico pueden ser explicadaspor su pape!.En efecto, asi 1 0 acredita la experiencia historica de los paises industriali-zados y del sudeste asiatico. Conocer el papel del gobierno cn el crecirnien-to puede ser una guia util para definir el tipo de instituciones y reforrnasque actualmente se requieren. Aunque el mercado juga un papel importan-te en el desarrollo, no cabe duda que sin las instituciones y el gobierno, elmercado no hubiera alcanzado el exito efectivamente logrado. J. Stiglitz hadestacado seis aspectos en los cuales las politicas publicas y los arreglos ins-titucionales han sido un factor decisivo en el desernpeno econornico de lospaises exitosos: La prornocion de la educacion como un derecho universal tiene unconjunto de encadenamientos virtuosos: mejora la calidad de la manade obra, iguala oportunidades, democratiza la participaci6n ciudada-na, etc. Existen evidencias de que un mayor nivel educativo mejora ladistribuci6n del ingreso y aumenta la tasa de ahorro interno.

La prornocion de la tecnologia es un elemento decisive para incentivarla inversion en actiyidades de riesgo pero portadoras de progreso tee-nico que favoreceel encadenamiento productivo y eleva la competiti-vidad. La historia del progreso tecnico debe mucho al activo papel delEstado no solo enla defensa de derechos de propiedad, patentes y mar-cas, sino en su prornocion directa.

Apoyar el desarrollo de un sistema financiero capaz de dirigir los re-cursos financieros 'escasos eficientemente hacia Ias actividades masprornisorias de elevar la productividad y la competitividad. La estruc-.tura institucional no solo se restringio a aiender problernasrelauvos ala regulacion de las actividades bancarias, la proteccion de los ahorra-dores, el establecimiento y vigilancia de las leyes de quiebra, entreotros. EI papel del Estadofue mas lejos al crear instituciones financie-ras en aquellas actividades en las cuales el sector privado no 10 hubie-ra hecho. La historia econ6mica esta lIena de ejemplos.

Invertir en infraestructura ffsica, social e institucional. permite desa-


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32 I. S EC TO R P UB LIC O D E LA E C O N O M I A10 hacen posible. Las redes de comunicaciones y las modernas tecno-loglas de informacion son en buena medida proveidas.por el gobierno.En las economias en desarrollo la infraestructura institucional es unaspecto relevante de las nuevas poltticas que incluye los derechos depropiedad.Tos contratos, un sistema judicial independiente, polf ticasque promuevan la competencia y regulen los mercados.

~ Prevcnir [a degradacion arnbiental y mejorar el ....>0 de los rec:ursos na-turales.requieren de politicas que sean capaces de desarrollar un siste-ma institucional que proporcione incentivos a los agentes economi'cospara quecompartan costas y beneficios. La sustentabilidad del desa-rrollo 'requiere de buenas politicas en este ambito.

t Crear; ymantener el sistema de seguridad social que incluye el acceso alos servicios basicos de salud. Ello no solo se justifica en terrninos deeficiencie- para mantener una fuerza Iaboral sana y productiva, sinotarnbien como un valor de la justicia social. La modernizacion. la in-dustrializacion y la expansion de los centros urbanos plantean a todoslos paises, especialmente a los que estan en desa rrollo , que el gobiemose involucre activamente en la.creacion del sistema de seguridad social.

Las tradicionales funciones del Estado se acentuan en las economias endesarrollo, incluidas las econormas en transici6n ill mercado, porque las fa-lias del mercado son rnayores Yporque los mercados son inexistentes 0 pre-caries. Adernas, no cabe duda de que estas economlas son mas sensibles Yvulnerables al proceso de globalizacion. En efecto, los mercados, la plantaproductiva, los empleos, la infraestructura fisica e institucional existentes,entre otros aspectos, pueden ser severarnerite afectadas por la crecieruecornpetencia internacional y una economfa mundial demandante de unamayor productividad. EIIo redobla la necesidad de que el Estado ayude acrear rnercados a traves de apoyos institucionales que permitan sistemas fi-nancieros mas eficientes y estables, introducci6n de practices cornperitivas.un sistema legal mas eficiente y confiable, y por supuesto, un sistema derestricciones institucionales que rnejoren la calidad de las politicas publi-cas, Todo ello significa crear un sistema de incentives para que los agenies .se desenvuelvan en un ambiente masIavorable a la coordinacion econorn i-ca en la inversion.La existencia de instituciones adecuadas parece ser la respuesta a varias

inierrogantes sobre el desernpeno de los parses exitosos:t El exito en conseguir y mantener altas tasas de ahorro interno, sin des-preciar los Iactores tradicionales, 10 cierto es que la estabilidad y con-fianza en el sistema financiero es un [actor decisivo .

Las inversiones eficierues requieren de instituciones financieras efi-cientes que provean de Iondos a las ernpresas con capacidades de ex-


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1 . D E F IN IC I6N D E L S E C T O R P U B L IC O 33portacion, par ejemplo, en los pafses del sudeste asiatico.Altos nivelesde inversi6n por largos periodos ocurrio en paises socialistas 0en otraspaises que absorbieron ahorro externo, pero sus program as de inver-sion no fueron eficientes.

La capacidad para absorber creativamente tecnologfas no depende ex-clusivamente de los recutsos financieros para hacerlo, ni siquiera es elprincipal problema. En realidad, la capacidad para incorporar y difun-dir progreso tecnico depende de las inversiones e instituciones que per-mitan fonalecer el capital humano y atraer al capital extranjero porta-dor del avance tecnico.

El crecimiento y la mejorfa en la distribuci6n del ingreso para alcanzaruna sociedad igualitaria no es un resultado del azar. Por el contrario ,es fruto de las politicas publicas que deliberadarnente buscan mejorarla distribucion, no 5610 como un derecho esencial de la justicia distri-but iva, sino incluso como un factor que fortalezca e I mercado internoy cree condiciones propicias para mantcner tasas de crecimiento masaltas.

Aunque aceptemos 0noel papel de las instituciones como un aspectoclave del desarrollo. es importante considerar que e I Estado y los agenteseconornicos pueden llegar a establecer instituciones ypohticas ineficientes,Muchas experiencias en el pasado y de hoy dia documentan esta tendencia.Ello, por supuesto, no quiere decir que no existan tambien experiencias exi-tosas. Lo anterior puede deberse a .dos cosas; prirnero, que no existen los in-centivos para que los agentes, incluido el Estado, disenen yacuerden lasinstituciones mas adecuadas; y segundo. a que las instituciones y las politi-cas pueden ser muy rfgidas para ajustarse a las condicionescambiantes delmercado. Este ultimo aspecto es particularmente importarue en el contex-to de globalizaci6n.

A pesar de ser un problema complejo y diftcil de resolver existen posibi-lidades para mejorar significativamente el papel de las instituciones. Entreelias se pueden destacar:

Fortalecer un ambiente de competencia entre los sectores de la econo-mia, los mercados y los agentes. Ello pt:cde permitir rnejorar sustanti-vamente ia disponibilidad de informacion, e1evar la participaci6n delos agentes en la toma de decisiones y desarrollar los mecanismos para"balancear" el poder de decision y de mercado de los distintos agentes.Es destacable la posibilidad de la participaci6n de los ciudadanos y losconsumidores comoindividuos activos en los procesos de elecci6n pu-blica y en el mercado.Las recompensas y castigos del mercado son muy eficientes para vigi-lar y medir el desempeiio de las ernpresas. Esto sin embargo, es mas di-


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34 I. S E C T O R P U B U C O D E L A E C O N O M I A

ficil de lograr en el sector publico. porque adernas de los mecanismosde mercado, existen mecanismos de asignacion de recursos publicosmas dificiles de medir, evaluar y vigilar. Las relaciones agencia-princi-pal en las actividades publicas son mas intensas que en el sector priva-do. En consecuenciafijar estructuras de incentivos adecuadas es masdiftcil, Habrta que reconocer las caracterfsticas del sector publico paraprevenir problemas. carnbiar politicas.jevaluar y fiscalizar; Las practi-cas de adrninistracion gerencial son posibles de aplicar en las activida-des publicas. "

Tarnbien es posible mejorar el marco regulatorio de las actividades gu-bernamentales y privadas. En muchos casos las politicas regulatoriaspueden llevarse a cabo a costos mas bajQs.\Es probable que en la etapade aprendizaje de las nuevas politic as l~,s;costos sean altos. pero des-pues pueden comenzar a bajar. Una bu~n~' politica de regulacion pue-de elevar significativamente las ganancias de bienestar social a un cos-ta bajo yean aparatos burocraticos pequenos, EI medio arnbiente, lastelecornunicaciones, los servicios financieros son algunas de las activi-dades mas destacadas en las cuales pueden ocurrir mejorfas sustanti-vas. En el cuadro 1.4 se pone de relieve el transite que esta ocurriendodel sector publico tradicional al moderno.

EI sector publico esta lIamado a jugar un papel destacado-en el contextode mayor competencia internacional y formaci6n de bloques econornicos.En el cuadro 1.5~e ilustran los principales desaffos del gobierno.

DEFINICIONES DEL SECTOR PUBLICO'SEGUN CRITERIO ELEGIDO

Como resultado de la creciente- importancia del Estado en la economia, ladefinicion y medici6n del tamano del sector publico en la econornta se con-virti6 en un problema relevante. En efecto, paralelamente al desarrollo delas teorfas y model os sobre el crecimiento del Estado, se desarrollaron de-finiciones y tecnicas de medicion de su tamario. En general. estas se identi-fican con la noci6n de sector publico, que aunque no recoge toda la com-plejidad de las funciones del Estado, es el concepto mas usado paraestudiar el comportamiento del gobierno en la economia.

Se requiere de una definicion clara y practica del sector publico paracontar con:

Un conjunto de definiciones y variables mensurables. Un marco conceptual aceptado por la mayoria de analistas, gobiernos

e instituciones multilaterales.


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1 . D EF IN IC IO N D EL S EC TO R P UB LIC O

C U A D R O 1.4. Sector publicotradicional y nuevo sector publico. Tendencies35

Area Sector publico tradicional NLleVO sector publicoEnfasis de las Politicas fiscal ypolfticas econ6micas monetaria orientadas al

manejo de la demanda

Provisi6n de Estandarizada: para usoinfraestructura generalizado en materia

de transporte. educacion,salud, comunicaciones,etcetera

Seguridad social

Administraci6npublica

Metodos deproducci6n

Informaci6n

Estandarizada: asume ala poblacion y susnecesidades comouniformesCentralizada, controljerarquico y decisionesdesde arribaProducci6n en masa ydivisi~n taylorista del .trabajo en la concepciony ejecueionControl de arriba abajoPlaneaci6n basadaenobjetivos y control delgasto

Politicas orientadas a laoferta, favorecedoras de lacompetencia. productividady calidadEspecializada: orientada agrupos sociales y objetivosespecificos. Atiendenecesidades especificas

Especializada: orientada aobjetivos diferenciados degrupos heterogerieos de lapoblaci6nDesccntralizada y decisionesbasadas en estructuras deparesProducci6n individualizadabasad a en el conocimientointegrado a la produccion yel consumoTransparencia y elecci6nbasada en discusi6n abierta,recompensa al desempefioindividual e incentivospersonalizados

.Ello perrnitira:,t El intercambio anahtico de informaci6n entre. los estudiosos y las ins-tituciones publicas y privadas que se encargan del disefio y aplicaci6n

de las politicas publicas.t Contrastar la mayor 0menor validez de la informaci6n.Idealmente, la defioici6n de sector publico deberfa consistir en las ope-

raelones eonsolidadas-del gobierno general con el resto de la economfa y elmundo. Deberia incluir las operaciones del gobierno central, estatal y local.y los organismos internacionales 0 gobiernos de otros pafses, excluyendotodas las transacciones entre diferentes niveles de gobierno. Desgraciada-mente los sistemas de informacion estadfstica disponibles no permiten te-ner esa amplia visi6n del gobierno. Las estadisticas mas comunes estan re-feridas al gobierno central y, en consecuencia, los analisis basados en elIasreducen el ambito de acci6n del gobiemo.


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36 I. S EC TO R P U BL IC O D E L A E C O N O M f A

DesaiiosC U A D R O 1.5. Desetios del sector publico ante la globalizaci6n

TendenciasGrupos sociales ernergentes, migraciones impor-tantes, cambios en el mercado de trabajo. margina-cion y pobreza.Necesidad de seguridad global Y.regional, blcqucsecon6micos, neoproteccionismo, inestabilidad fi-nanciera y crisis de instituciones multilaterales.Vulnerabilidad de las ecoriornias nacionales, y me-nores margenes de maniobra a las polfticas intemas.Marginacio n social, necesidades basicas. cambiosen los patrones culturales, y de los vaJores.Nueva estandarizacion de procesos y productos, in-tegracion de rcdes productivas, desigualdades y

., asirnetrias.Interde~~ncr~ncia ecologica Relaciones sisternicas entre las ecologias naciona-

les, caJentamiento global, manejo de desechos toxi-cos, cam bios climaticos, etcetera.

Inestabilidad interna

Inestabilidad externa

Dependencia economica

Integracion social

Integracion tecnologica

EI sector publico comprende distintas areas de la economfa 1 0 cual com-plica su definicion. Por ejemplo, las siguientes:1. Actividades estrategicas que corresponde a las Iunciones minimas del Es-

tado como el mantenimiento de la ley, el orden, la seguridad nacional yla defensa.

2. Actividades exclusivas que incluye la prestacion de servicios que solo elgobierno puede realizar como el cobro de impuestos, la seguridad pu-blica, regulacion, y educaci6n basica. .

3. Actividades competitivas en las cuales el sector publico compite can elsector privado, hospitales, educaci6n media y superior, investigacion, et-d~m. _

4. Actividades de mercado en las cuales el gobierno busca la obtencion debeneficios, la rentabilidad y la competencia en el mismo.Por estas razones, entre alms, no existe una definicion del sector publi-

co unanimernente aceptada, en realidad, pueden construirse distintas defi-niciones, ello depende de las necesidades de analisis y de la informaciondisponible. Par ejernplo, puede definirse restrictivamente y solo incluir sunucleo basico, 0bien puede caber una definicion mas amplia donde se in-eluyan actividades que estan en la Frontera del sector privado y el mercadocomo se ve en el esquema 1.3.


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1 . D E F IN IC I6 N D E L S E C T O R P U B L IC O 3 7

Existen seis maneras basicas de definir al sector publico de acuerdo conlas variables que se incluyan y al grade de cobertura 0generalidad que seadopte. Veanse el cuadra 1.6 y el recuadro de la siguiente pagina,

E S Q U E M A 1.3. Delimitaci6n del sector publicoSector publico

am plio

Sectorprivado Mercado

C U A D R O 1.6. Variablesincluidas ylo grado de generaijdad

" Necesidades de financiamientoLa propiedad publica

-Uso de recursos par el gobiernoEl nivel de gasto del gobierno

Definiciones del sector publicoLas an:;.ls economicas que controla el gobiemoLa pr~ducci6n publicaCri terio juridicoCriterio contable

Recursos empleados por el gobiemo

El gobiemo, como un agente mas en la economfa, emplea recursos: traba-jo,capital, tierra y materias primas. Esta definicion coloca el acento en elproblema de la asignacion de recursos entre fines competitivos, en un mar-co de escasez y restricciones econ6micas. La extensi6n del dominic del Es-tado sabre los recursos escasos es un factor importante para el desempefiode la economfa, ya que habrla una perdida del producto si estos fueran usa-dos ineficienternente, en cornparacion con el usa que se les podrfa dar, si es-


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iSector publico, gobierno, administraci6n publica 0Estado?Estes son conceptos que suelen utilizarse indiscriminadamente y de forma in-distinta, 10 cual suele conducir a confusiones. El Estado es el concepto mas am-plio e incorpora las nociones de soberania, territorio, cultura y regimen politico;eI gobierno tambh'!ri:tieneun gradede-abstraccion en su definici6n. es decir; seIe concibe como la representacion del poder publico materializada en su poderde cohersion y su capacidad de actuaci6n sobre las fuerzas sociales. en carnbio,la administraci6n publica cornprende el conjunto de orgahizaciones que operan lamatriz institucional delgobierno en el ambito del ejercicio directo del actuar delgobierno y la operacionde sus politicas. El sector publico es identificado comola conjuncion de la instirucionalidad publica, su organizacion y sus relaciones re-basando el ambito.' eje~~tivo para contemplar la parte publica de las relacionessociales, politicas y ~c~tH6micas. .,f'

tuvieran bajo el control del sector privado. Por ejernplo. en una recesion elgobierno puede tener la fuerza y voluntad para inrroducir pO'liticas de em-f pleo y de salarios que permitan mejorar la eficiencia en la asignacion de re-cursos y la distribucion del ingreso; en carnbio, en una etapa expansiva, esprobable que carezca de voluntad para impulsar politicas de ajuste en el ni-vel de empleo yen los salaries. En este caso, el sector privado enfrentariarestricciones en el mercado laboral, porque el gobiemo mantiene condicio-nes para que el empleo y los salarios se situen por encima de su nivel deequilibrio optimo, con 10 cual se crean condiciones para el surgimientode presiones inflacionarias y una asignacion ineficiente de recursos.

Nivel de gasto del gobiernoEl sector publico puede definirse de acuerdo con el monto del gasto publico,asentado en las cuentas nacionales. Esta definicion difiere de la anterior por-que incluye gastos de transferencias que no involucran el 'uso de recursosreales. Adicionalmente, unicarnente se incluiran los deficit de las empresaspublicas, asumiendo que estes se financiancon subsidios gubernamentales.Los subsidios a las empresas privadas tam bien se incluyen en esta defini-cion. El gobierno ofrece, en algunos casos, exenciones fiscales a las ernpre-sas 0 familias que representan uri subsidio irnplfcito y que no aparecen con-tabilizadas, Los conceptos incluidos en el sistema de 'cuentas nacionales sonrelevantes para medir adecuadajnente el tamario del sector.publico,

El sistema de cuentas nacionales es la estructura anahtica mas usada,para medir el tamafio del sector publico. El concepto principal es ergobier-no general, que incluye al gobierno central, a los estatales y a los locales,pero excluye a la mayorfa de las empresas publicas, excepto aquellas queproducen, principalmente para el sector publico, 0que venden bienes y ser-


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1 . D EF IN IC I6N D EL S E CT O R P UB LIC O 39vicios publicos en muy pequena escala. Las empresas publicas que operanen un contexto comercial se excluyen de la contabilidad del gobierno gene-ral. independientemente de que sus operaciones se controlen presupuestal-mente por el gobierno general 0que sean propiedad de alguna agencia queforma parte del gobierno. .Existen tres posibilidades para medir el.tarnafio del sector publico en lascuentas nacionales:

La primera es la participaci6n del consumo del gobierno central en elPIB. Ello incluye el gasto corriente en compras de bienes y servicios entodos los niveles de gobierno, aportaciones al seguro social y los fon-dos de las organizaciones internacionales que operen en el pals. Estaes una medici6n limitada porque no incluye los gastos publicos de em-presas no financieras y las instituciones financieras publicas. Es decir,el consumo del gobierno s610 cubre: a) sueldos y salarios de los em-pleados publicos: b) compra de bienes yservicios a otros sectores de la'economia; c) equipo militar, y d) otras compras al extranjero.

La segunda es la participaci6n del gasto del gobierno general en e l PIB.Esta medici6n cubre elgasto corriente y de capita!, y es mas ampliaque la primera mediciefi, que solo cubre el gasto corriente. El proble-ma con esta medici6n es la escasa disponibilidad de los datos para losgobiemos estatales y l~ales, ella dificulta e l analisis comparative y/ode largo plazo, ademas se excluyen los gastos extrapresupuestales delgobiemo central. De esta forma se subestima el tarnafio e influencia, . ' freal del sector publico en la economfa. ~~.

La tercera es la participacion del ingresocorriente del gobierno centralen el PIB. El ingreso corriente es la suma de los ingresos tributariosylos no tributarios. Esta medici6n tambien subestima el tamafio del sec-tor publico porque s610 rnide los ingresos del gobierno central y exclu-. ye los gobiernos estatales y locales.

Necesidades de [inanciamientoLa otra cara del gasto son sus fuentes de financiamiento (tributarias y no tri-butarias), que se reflejan en losdistintos conceptos dedericn publico y que, ..en cierto tipo de analisis, son un indicador del tamafio del sector publico.

Un primer concepto relevante es el balance [inanciero del sector publico,que mide el gasto total menos los ingresos totales; reflejando el efecto eco-nomico del presupuesto en los mercados financieros. En caso de deficit,surna recursos del sector privado al publico; en el caso de superavit, restarecursos del sector privado. Un segundo concepto es el balance operacionaldel sector publico que mide los requerimientos 0necesidades gubernarnen-


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tales de recursos no financiados con ingresos fiscales, adernas descuenta lainflacion de los intereses del servicio de la -deuda. EI tercer concepto irn-portante es el balance prima rio, que mide el esfuerzo del gobierno paraequilibrar sus cuentas. La .aplicacion de cualquiera de estos conceptos de-pende de las necesidades de analisis. Los cambios relativos de estos indica-dores sirven para rnedir .Ia posicion de la pohticafiscal .. La posicion fiscalindicara el tipo de politicas que pueden { y deben)' aplic~r~'~, en algunas oca-siones expansivas y en otras .recesivas. .,Las definicionesdel balance del sector publico, permiten analizar el

problema del equilibrio presupuestal desde el punto de vi~p del deficit fis-cal. En este caso existen tres definiciones. EI deficit financiero es igualaldeficit del gobierno central mas el deficit del sector paraestatal controladopresupuestalrnente, mas el deficit del sector paraestatal no I&bntrolado pre-supuestalmente. El deficit primario es igual al deficit fiFi;;t~dero, menos elpago total de intereses (internes y externos), y finalmenteel deficit opera-cional es igual al deficit financiero total, menos la interrnediacion financie-ra del sector publico, menos las obligaciones de los intermediariosfinan-cieros oficiales aceptados par el gobiemo central, mefios el componenteinflacionario de la deuda intema neta del sector publico no financiero enmoneda nacional, mas la aceptacion de obligaciones por intermediaries of i-ciales sabre el gobierno central.

Propiedad publicaEl sector publico puede definirse de acuerdo con la proporcion que posee delos activos totales de una economfa. Los activos gubernarnentalesson la me-jor definicion legal de 10 que constituye al sector publico, pero no es sustan-tiva desde el punto de vista econornico. Esta definicion resultariautil, soloen la medida en que la propiedad publica afecte las elecciones y decisionesde los agentes econornicos. Desde la perspectiva de los derechos de .propie-dad, esta definicion serfa relevante: por ejemplo, en presencia de fallas delrnercado. La distribucion de los costos y beneficios entre agentes econorni-cos, es un asunto que dependeen gran medida del establecimiento de los d~-rechos de propiedad.entre individuos e instituciones. Entre mejor definidosesten losderechos de propiedad por parte del Estado, mas facil sera alcan-zar acuerdos para solucionar extemalidades negativas 0 positivas.

Areas economicas de control del gobiemoEl grado de cobertura del sector publico sobre las actividades economicas,es una medida util para definir la participacion economica del gobierno. Por


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ejemplo. su importancia en la industria, en la agricultura, en los serviciosbancarios y en otras actividades relevantes. En el fondo, esta definicion noes clara. ya que. en realidad las form as de control y participacion en laeconomfa pueden variar significativamente: participacion mayoritaria, mi-noritaria, contratos de riesgo, coinversiones.vsociedades mixtas, etc. 1 0 cualdificulta la delirnitacion del ambito de participaciori del gobierno en la eco-nomfa. EI gobierno puede ejercer el control legal sabre algunas areas de laeconornia, sin necesidad de controlar su propiedad. En algunos paises. la irn-portancia del sector publico en Ia asignacion de recursos y en la propiedadde activos puede ser pequefia. pero su intervenci6n a traves de la regulaciony el control legal de ciertas actividades economicas es muy importante.

Produccion publicaEI sectorpublico puede definirse por su participacion en la producci6n ..Este criterio es relevante para el analisis de temas relacionados con la efi-ciencia economica. porque pone de relieve las actividades en las cuales elEstado es productor 0proveedor directo de bienes y servicios publicos yprivados, por medio de ernpresas publicas, organismos descentralizadosy empresas mixtas con participacion minoritaria del gobierno, pero excluyeel papel del gobiemo en la determinacion de la dernanda, a traves de su po-derde compra, el cual en rnuchas ocasiones tiene un papel clave en las de-cisiones de producci6n.

Cada una de las definiciones anteriores tiene ventajas y desventajas. perosin duda, la definicion basada en el nivel-de gasto publico es la dominante.ello no excluye la necesidad de introducir otras definiciones mas pertinen-tes al analisis -de temas especfficos. .

La complejid~d, el amplio numero de organismos publicos y la especia-lizaci6n de las funciones del sector publico obligan a usar adernas de los an-teriores criterios econ6micos otros que ayuden a la delimitacion. En efec-to, los criteh,~s juridicos y contables son utiles al respecto.

Criteria [uridicoDesde el punto de vista juridico, al sector publico 1 0 define la Ley Organicadela Administraci6n Publica Federal. EI sector publico comprende al go-biemo central que contiene a los ramos adrninistrativos de los tres poderes:Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A estos ramos se le agrega los gobiemos es-tatales y municipales y sus estructuras administrativas mas importantes.Finalmente comprende al sector paraestatal del gobiemo federal y de los es-tados.


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Las formas juridicas que pueden adoptar las instituciones que formanparte del sector publico son muy variadas. Algunos de los criterios mas usa-dos son:

tt

, 't, ,"

};~ ,t

Regulacion, si las agencias gubemamentales estan 0no sujetas a regu-laciones de una misma clase 0categoria.Presupuesto, de aeuerdo con la forma a traves de la cual a las entidadespublicas se les suministra el presupuesto: centralmente, con mecanis-mos de control, descentralizacion y autonomfa presupuestaria. etcetera.Regimen financiero, si los organismos publicos gozan de autonomia fi-nanciera 0si dependen de estructuras del gobiemo superiores.Control, si las entidades tienen algun tipo de control gubemamental ensus estructuras administrativas. .Contabilidad, de acuerdo con el tipo de registro contable en el sistemade cuentas nacionales y de la cuenta publica,Contrataci6n, si las agencias tienen un tipo de contratos (administrati-vo, de desernpefio, arrendarnierito. etc.) distintos a los mercantiles conalgun nivel del gObiemo federal.

Criteria contableDesde el punto de vista contable el sector publico es definido implicitarnen-te por el Sistema de.Cuentas Nacionales (INEGI) y la Secretarta de Hacienday Credito Publico que al delirnitar sus divisiones para efectos del registro yprocesarniento de la informaci6ncontable. De este modo encontramos trescriterios, el prirnero de ellos y mas generalizado por su nivel de agregaciondelimita al sector publico por los diferentes niveles de gobierno:

t Gobierno federalt Sector paraestatalt Entidades federativas, Distrito Federal y rnunicipios.En el nivel institueional (y tarnbien contablemente) al sector publico se

le define en tres divisiones:t Gobiemo federal ., Organismos y empresas control ados presupuestalrnentet Organismos y empresas no controlados.Un tercer criterio utilizado para la definicion contable del sector publi-

co toma como referenda su estructura organica y consta de los siguientesapartados:


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Administracion central) Secretarfas de Estado Subsecretarias, Procuradurias de justicia, Oficialias mayores Contralorias Coordinaciones generales

Direcciones generalesComisiones

, Consejos.Administracion paraestatal

) Organismos descentralizadosEmpresas de participacion estatal mayoritaria, Empresas de participacion estatal minoritaria

) Fideicomisos.Las Iuentes institucionalesde estas clasificaciones contables son: la Se-

cretaria de Hacienda y Credito Publico, la Presidencia de la Republica y eJInstitute Nacional de Estadtstica, Geografia e Informatica. Estas depen-dencias oficiales procuran homologar suscriterios de definicion y delimi-tacion contable con las institdciones internacionales, especialmente con eJFondo Monetario Internacional y la Organizacion de las Naciones Unidas.

Conviene serialar; finalmente. que las definiciones antes descritas tienenimportancia sobre las distintas ideologfas. En efecto, la mayor 0menor pre-sencia del sector pu blico se refleja en la lucha pohtica. ideologica, social y,por supuesto, en los conflictos de interes economico que se entablan entredistintos grupos. En el cuadro 1.7 se sefialan algunas de las ideologfas quehan jugado un papel importante en la definiciondelsector publico.

RESUMENoEl sector publico de la economfa cornprende una parte relevante de los'

recursos economicos. factores productivos y de la produccion que sonde apropiacion publica. -

' t : : > Apartir de su definicion elsectorpublico se pueae estudiar desde cuatroperspectivas diferentes: a) Institucionalidad, b) organizacion, c) politi-ca, d) evolucion de sus principales indicadores 0tamafio del Estado.oLas funciones basicas del sector publico son:a) Mejorar la asignacion de recursos en la economfa, b) mejorar la dis-tribuci6n del ingreso y la riqueza, c) ayudar a laestabilizaci6n de la eco-norma, d) crear confianza y certidumbre a traves del mantenimiento y

:k, vigilancia del sistema legal y regulatorio de la econornia.


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IdeologiaC U A D R O 1.7. Ideasclavede las ideologfassobre etsector publico

Ideas clave Y politicasLiberalismo:

La propiedad privada es sagrada: desconfianza del man-dato publico popular;deber del gobierno de promover lasvirtu des ciudadanas.Laissez-faire econ6mico; individualismo; darwinisrno social.Reducci6n en los programas de gas to social; reforma de lapohtica impositiva para fomentar cl crccimiento cco norni-co: fuerte defensa militar: poca acci6n positiva para repa-rar la discriminaci6n racial y de gencro: deber del gobier-no de prornover a la ciudadania virtuosa.Escepticismo. de la capacidad del gobierno parLl resolverlos problemas econ6micos y sociales: aceptacion de unmodesto estado de bienestar; oposiciona las cuotas racia-les y de genero para reparar la discriminacion; creacion deriqueza. mantenimiento de la distribucion de la riqueza:pohuca ext erna afirrnativa.

Neocol1servadllrismo: Desafta a los cpnservadores tradiciones y neoliberales.

Liberalismo clasico

Populismo

Progresistas ysocialdem6cratas

Liberalismocontemporaneo yneoliheralismo

Conservadurismn:Conscrvadurismotempranonorteamericano

Conservadurismode la era industrial

Conservadurismocoruernporaneo

Nueva derecha

Gobierno minimo; proteccion de derechos de propiedad ycontratos,Democratizacion . del gobiernc: reformas econornicas yproteccion a.los vulnerables,Prograrnas sociales para arreglar problemas causados porla industrializacion: limites publicos sabre el pader de lascorporaciones privadas,EI Estado activo; fe en resolver problemas colectivarnen-te mediante ~I gobierno: prograrnas para proveer el bie-nestar de I~ naH6n, incluidas las necesidades materialesbasicas dec'ad;' individua; tolerancia de varios estilos devida; no intervencionisrno en polftica extranjera, y el ejer-cito solo debe defender soberania nacional.Creaciori, nb redislribuci6n, de la riquezm: Iibre carnbio:reformas de los prograrnas de bienestar social; una fuertcdefensa econornica del mercado, la competencia, la liber-tad individual y del sector privado a traves de la privatiza-tion y desregulacion. -

Critica al gran gobierno. grandes corporaciones: descon-fianza de los medias nacioriales: la enfermedad social vistacomo el producto de las poJiticas liberales; pasos radicales


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CUADRO 1.7. ContinuecionIdeologia Ideas clave _\"politicas

rrecesarios para regresar a la naci6n a los tradicionales va-lores culturaJes.

Libertarios Gobierno minima; .proteccion de los dcrechos de propie-dad y libertad individual; "no" a la regulacion guberna-mental de la economfa; polit ica internacional no interven-cionista; reduccion drastica de los gasros en defensa.

o Estas funciones se acerituan en las economfas en desarrollo, incluidaslas economfas en transici6n al mercado, porque las fallas del mercadoson mayores y porque los mercados son inexistentes 0precarios.

oEI sector publico comenzo una expansion sin precedentes desde la crisis de1929, este proceso expansive se reflejo en un conjunto amplio y crecientede actividades econornicas que progresivarnente lorna a su cargo, sus nne-vas [unciones rebasaron las que convencionaimente se Ie habian atribu ido.

oEn los ultimos anos el sector publico ha experimentado una importantereestructuracicn que ha significado un retroceso en algunasde sus acti-vidades, principalrnente las que se refieren a su participacion econorn i-ca: reduccion de ernpresas publicas, caida del empleo publico, etcetera.

oActualrnente los temas 'de discusi6n relacionados con el sector publicoson: crisis fiscal del Estado, crisis de gobemabilidad y de legitirnidad, fa-llas del gobierno, el fracaso de la planeaci6n econornica, la ineficienciade la empresa publica, entre otros.

c> La historia econ6mica muestra que el desarrollo economico no s610 de-pende de las transacciones econornicas enel mercado y el COOl porta-miento del sector publico en la economia, sino tarnbien de la existenciade una fuerte economfa del sector publico que provea de rnanera efi-ciente bienes y servicios, leyes y normas, infraestructura, etcetera.

c> Las diferencias en el desernpefio econ6mico entre paises se pueden ex-plicar por el papel del sector publico. Estudiar el papel del sector publi-co en el crecirniento econornico ayudara a definir el tipo de institucio-rres y reforrnas que actualmente se requieren.

c> El establecimiento de instituciones y polfticas ineficientes puede deber-se a: 1.' Carencia de incentivos que motiven a los agentes a disefiar y.acordar instituciones adecuadas, 2. las instituciones y las poliucas pue-den ser muy rigidas 1 0 que les impide ajustarse a las condiciones cam-biantes del mercado.Las actividades del sector publico se pueden dividir de la siguiente rna-nera: a) Actividades estrategicas, b) exclusivas, c) competitivas,' d) de


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46 I. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA

pueden construirse varias dependiendo de-las necesidades de anal isis yde la informacion disponible. ..

PREGUNTAS.Para recordaT:~


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1 . D EF IN IC I6 N D EL S E C TO R P U BL IC O 47

Banco Mundial, Mexico ill Transition: Towards a Nell' Role for the Public Sector; Ban-co Mundial, Washington, 1990.

--, In[0n71e sobre el desarrollo mundial, Banco Mundial. Washington, 1997.Guerrero. Ornar, El Estado y la administracion publica en Mexico: Una investigacion

sabre las actividades del Estado mexicano ell retrospeccion y prospective, INAP, Me-xico, 1990.

INAP, FUllciOIJ de la administracion publica ell el establecimiento de WI /luevo ardeneconomico v social, INAP, Mexico, 1975.

Lane, Jan-Erik, The Public Sector. Concepts, Models and Approaches, Sage, Londres,1993.

Larrain, Felipe y Marcelo Selowsky. El sector publico .v la crisis de America Latina,Fondo de Cultura Econornica, Mexico, 1990.'

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paiiol, Civitas, Madrid, 1996.Putterman, L. y D. Ruescheneyer, Slate or Market 1 1 1 Development. Siuergy or Rivalry,Lynne Ricnner Publishers, Boulder, 1992.

SECOGE'F, Adminis/;'Qci611 ;Jliblica 'cOIltel11pordl;~a, Fondo de CuI lura Econornica, Me-xico, 1993.

spp'; El ingreso y e/ gasto publico ell Mexico, [NEG!, Mexico, varios anos.T. I Estado y politi ca.T . II Estado v econorma.T . IV El nuevo Estado rnexicano.

'z. '.-

Documents

Ayala Jose. Ec Del Sector Publico Mexicano Cap 1