b. Perspectiva económica de la utilización de medidas no ... · internacional, puede resultar difícil distinguir entre las motivaciones "legítimas" y las motivaciones proteccionistas

InformE sobrE El ComErCIo mundIal 2012

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Los gobiernos utilizan medidas no arancelarias y medidas relativas a los servicios por un número cada vez mayor de razones. En esta sección se examina cuáles son esas medidas y cómo pueden afectar al comercio. Se analizan también las opciones de que disponen los gobiernos entre diversos instrumentos de política, desde un punto de vista teórico y empírico. La sección termina con estudios de casos de medidas no arancelarias en el contexto de la reciente crisis financiera, el cambio climático y la seguridad de los alimentos.

b. Perspectiva económica de la utilización de medidas no arancelarias

ii – cOMeRciO Y POLÍTicAs PÚBLicAs: AnÁLisis de LAs MedidAs nO ARAnceLARiAs en eL siGLO XXi

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Índice 1 Razonesdelaintervencióndelosgobiernosytiposdemedidas 50

2 EleccióndeMNAhabidacuentadelaslimitacionesexistentesanivelnacionaleinternacional 62

3 Medidasqueafectanalcomerciodeservicios 73

4 LasMNAenelsigloXXI 79

5 Resumenyconclusiones 88

algunos hechos y constataciones importantes

• Las medidas no arancelarias (MNA) son a menudo las políticas

óptimas para corregir fallas del mercado. Sin embargo, en razón de

que la misma MNA utilizada para lograr objetivos de política pública

también puede emplearse para distorsionar el comercio

internacional, puede resultar difícil distinguir entre las motivaciones

"legítimas" y las motivaciones proteccionistas de esas medidas.

• Ni el objetivo declarado de una medida no arancelaria ni su efecto en

el comercio proporcionan pruebas concluyentes de su inocuidad desde

la perspectiva del comercio. Sin embargo, un análisis de la naturaleza

de esas medidas – su opacidad, su eficiencia y su incidencia en

distintos grupos de la sociedad – así como de su contexto político y

económico pueden proporcionar información valiosa.

• Las medidas no arancelarias, incluidas las medidas internas,

pueden ocupar el lugar de los aranceles y las MNA en frontera que

están reguladas en los acuerdos internacionales. Esto plantea

cuestiones importantes con respecto a la reglamentación de las

MNA a nivel internacional.

• Similares problemas se plantean con las medidas relativas a los

servicios, que han adquirido una importancia cada vez mayor a la luz

de la fragmentación internacional de los procesos de producción.

• Acontecimientos como la reciente crisis financiera, los debates

actuales sobre el cambio climático y la preocupación creciente por

la inocuidad de los alimentos han llevado a un uso cada vez mayor

de las MNA y medidas relativas a los servicios en el siglo XXI; lo que

ilustra las dificultades que se plantean al abordar las medidas de

política pública y su impacto en el comercio internacional.


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Los acuerdos comerciales tienen por fin disciplinar laspolíticas que distorsionan el comercio sin frenar losesfuerzos de los gobiernos por alcanzar otros objetivoslegítimosdepolíticapública,comolaproteccióndelasaludylaseguridaddelosconsumidores,aunqueafectendehechoalcomercio.Asípues,sibienalgunasMNAentrañancostosparael comercio, esoscostospueden justificarseporotrasrazones. En esta sección se procura aclarar la importanciadeestadistinciónycómopuedehacerse,unacuestiónclavedesdeelpuntodevistadelaOMC.

En lasecciónB.1sepresentandiferentes tiposdemedidasno arancelarias y se examina el modo en que se empleanparalograrmuydiversosobjetivosdepolítica.Alanalizarmásdetalladamentelosefectosdeesasmedidasenelbienestaryelcomercio,seapreciaclaramentequeporlogeneral,paralograrunobjetivodepolíticadado,demaneramásomenoseficiente, se puede utilizar más de una medida. Una MNAdeterminada puede ser la mejor opción para lograr unobjetivo de política pública legítimo, pero la misma medidapuedetambiénutilizarseconfinesproteccionistasogenerarcostoscomerciales innecesarios.Noessiempre fácil haceresta distinción y representa una dificultad importante paralosacuerdoscomercialesqueseocupandeestascuestiones,procurandonointerferirconesosobjetivos.

En la sección B.2 se identifican situaciones en las que losgobiernos pueden inclinarse a utilizar medidas noarancelarias por razones de competitividad comercial,aunque los fundamentos de política declarados seandiferentes, o aplicar un instrumento ineficiente que puedeafectar al comercio más de lo necesario para lograr unobjetivodado.DeesteanálisissedesprendenvariosfactoresrelacionadosconlaeleccióndeMNAyconlossectoresyloscontextospolíticosenqueseaplican,quepuedenayudaradistinguir entre uso "legítimo" y "proteccionista" (o con unefectoexcesivoderestriccióndelcomercio).OtrarazónporlaquelosgobiernosrecurrenalasMNAguardarelaciónconla "sustitución de políticas", es decir, el empleo de ciertasMNAcuandolosarancelesuotrasMNAestánefectivamentereglamentadosenacuerdoscomercialesinternacionales.

Las características especiales del comercio de servicios, asaber,laintangibilidaddelosserviciosylosdiferentesmodosdesuministro,hacennecesarioplantearenlasecciónB.3lacuestióndehastaquépuntoelanálisisanterioresaplicabletambiéna losservicios.En lapenúltimaparte (secciónB.4)se examinan estudios de casos relativos al aumento de lasmedidasnoarancelariasdurantelarecientecrisisfinanciera,en el contexto del cambio climático y en relación con laseguridaddelosalimentos.Elobjetivodeestasubsecciónesilustrar la forma en que los acontecimientos recientes hanllevado a que aumente el recurso a las MNA y hasta quépunto las medidas adoptadas pueden plantear dificultadesparaelcomerciointernacional.Finalmente,enlasecciónB.5seresumenlosprincipalesresultados.

1. Razonesdelaintervencióndelosgobiernosytiposdemedidas

(a) ClasificacióndelasMNAylosmotivosdelosgobiernos

Hay varias maneras de categorizar las medidas noarancelarias y las razones por las cuales los gobiernos las

utilizan. Las clasificaciones examinadas en esta secciónproporcionan una manera útil de considerar varias de lascuestionesplanteadasenesteinforme.

En la literatura sobre el comercio se distingue típicamenteentrelasintervencionesencaminadasamejorarelbienestarnacionalylasmotivadasporobjetivosde"economíapolítica".Las primeras incluyen intervenciones destinadas a corregirfallasdelmercadoyexplotarelpoderdemercadodeunpaísounaempresa (mediante la manipulaciónde la relacióndeintercambioyeldesplazamientodebeneficios).Unaspectocrucialesque las intervencionesencaminadasaexplotarelpoder de mercado se realizan a expensas de losinterlocutores comerciales (prácticas de empobrecimientodel vecino), en tanto que las que se concentran en lacorrección de fallas del mercado tienen efectos en elcomercio que son consecuencias no intencionales de lapolítica.

Losmotivosdeeconomíapolíticareflejanlarespuestadelosdirigentes políticos a grupos de intereses especiales, quenormalmente se supone que son grupos organizados deproductores. Aunque en la literatura económica se suponeengeneralquelosconsumidoressondemasiadosnumerososydiversosparacoordinarsedemaneraeficaz,puedenejercerunapresióneficazencuestionesrelacionadasconlasaludylaseguridaddelosconsumidores.Además,lasociedadcivilylasorganizacionesnogubernamentalessehanconvertidoenpromotores poderosos de cuestiones como el medioambiente. Los motivos de economía política tienden a darlugarapolíticasqueprotegenaproductoresprivilegiadosyreducenlascorrientescomercialesaexpensasdelbienestarnacional. Esto parece indicar que se puede hacer otradistinción entre medidas no arancelarias motivadas porobjetivos de política pública y medidas motivadas porcuestiones de competitividad, lo cual no significa que laspreocupaciones de política pública y de competitividad nopuedan coincidir, por ejemplo, cuando se protege unaindustria incipiente cuya expansión puede aumentar elbienestar nacional. Sin embargo, es probable que hayamuchosmáscasosenquelapromocióndelosinteresesdeun productor nacional se haga a expensas del bien social.Porúltimo,esposibledistinguir losmotivosdeacuerdoconsus efectos de distribución deseados, es decir, segúnbeneficienalosconsumidoresoalosproductores.

Hasta ahora, el debate se ha centrado en los motivoseconómicosquellevanalosgobiernosaemplearmedidasnoarancelarias. Sin embargo, los objetivos de bienestarnacional y política pública pueden abarcar mucho más quecuestiones puramente económicas. Los gobiernos sonresponsablesdesalvaguardar laseguridadnacional.Talvezalgunos deseen defender firmemente determinadosprincipios morales y religiosos. Cuando una sociedad estácompuesta por grupos étnicos o religiosos diferentes, seatribuiráungranvaloralapreservacióndelacohesiónsocial.Esosobjetivospuedenversecomprometidossideterminadosbienespuedenadquirirselibrementeenelpaís,loqueobligaalosgobiernosautilizarMNApararestringirsusuministroatravésdelcomerciointernacional.

La clasificación y cuantificación de las medidas noarancelariasesuntemadeinvestigacióndesdehacemuchotiempo (baste citar, entre otros, a Baldwin, 1970; Laird yYeats, 1990; Deardorff y Stern, 1997; Dee y Ferrantino,2005). Se ha establecido así el marco conceptual para las


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distintas bases de datos de medidas no arancelarias –incluidaladelaOMC–alasqueserecurriráampliamenteenesteinforme,especialmenteenlasecciónC.

Staiger (2012) considera que las medidas no arancelariaspuedenclasificarsesegúnsiseaplicanen la frontera,a lasexportaciones (por ejemplo, impuestos a la exportación,contingentes de exportación o prohibición de lasexportaciones) y las importaciones (por ejemplo,contingentes de importación, prohibición de lasimportaciones), o internamente. Esta última categoría deMNT puede subdividirse nuevamente según se trate deimpuestos internos, otras cargas, y subvenciones, o demedidas reglamentarias.LadistinciónentreMNAaplicadasen frontera yMNA internasaparece frecuentementeen lostrabajossobreeconomía.Enunsentido,sebasaenel lugarenqueseaplicanlasmedidas,peroenotrosentidoentrañauna distinción entre medidas que se aplican solamente aproductos extranjeros (en la frontera) y las que se aplicanpor igual a los productos nacionales y extranjeros. Esto dalugar a una cuestión clave sobre las medidas internas, asaber, si, intencionalmente o de facto, otorgan un tratodiferentealosproductosnacionalesyextranjeros.

Loqueescomúnacercade las intervencionesdenominadascolectivamentemedidasnoarancelarias,independientementede sus motivos, es que tienen efectos sobre el comercio(liberalesorestrictivos).Esosefectossonavecessimplementelos resultados secundarios de la aplicación de un objetivoparticulardepolíticapública.Otrasveces,losefectossobreelcomercio son el objetivo principal. Dado que los gobiernossuelenaducirquesuspolíticastienenobjetivosencomiables,las declaraciones de intención pueden arrojar muy poca luzsobre losmotivosde las intervenciones.Lamejormaneradeconoceresosmotivosesdeducirlosapartirdeltipodemedida

seleccionada, del sector en que se aplica, de su diseño yaplicación y de su impacto (es decir, si benefician a losconsumidoreso losproductores y si discriminanonocontralosproductosextranjeros).

Para los fines del análisis posterior de los efectos en elcomercio y el bienestar de las medidas no arancelarias sedistinguirátambiénentrelasMNAcentradasenelprecio,enla cantidad o en la "calidad". Una medida centrada en elprecio(comounasubvención)actúamodificandolospreciosrelativos, en tanto que una medida cuantitativa (como uncontingente) funciona limitando directamente la cantidadde una actividad determinada. Las medidas cualitativas(como un obstáculo técnico al comercio o una medidasanitaria y fitosanitaria modifican alguna característica deun producto o del proceso mediante el cual se produce.Esta categorización ayuda a simplificar el análisis de losefectosde lasMNAenelcomercioyelbienestarutilizandoejemplos tomados de cada una de las categorías, en lugardeexaminarexhaustivamentetodaslasMNA.

Otracuestiónqueocupaunlugarimportanteenlostrabajospublicados–yeneste informe–es la transparenciade lasmedidas no arancelarias. Aunque no hay una definiciónconvenidadeloqueconstituyeunaMNAtransparente,enelrecuadro B.1 se examina cómo podría abordarse yconceptualizarselacuestión.

En todo análisis de los motivos y las repercusiones de lasmedidas no arancelarias es preciso tener en cuenta lacreciente fragmentaciónydeslocalizaciónde laproducción.Hay lamentablemente muy pocos estudios sobre cómoafectalafragmentaciónalosmotivosporlosquegobiernosutilizanMNA,demodoqueloquesepuededeciralrespectoesmásbienlimitadoehipotético.

RecuadroB.1: definición de la transparencia en el contexto de las medidas no arancelarias

Noesfácilencontrarenlostrabajospublicadoscriteriosparaevaluarlatransparenciadelasmedidasnoarancelarias,yel análisis siguiente se basa en consecuencia en varios estudios que se ocupan de la transparencia de las políticaspúblicas de manera más general. Cabe citar entre ellos: Geraats (2002), que define la transparencia en los bancoscentrales yen la conducciónde lapolíticamonetaria;Wolfe (2003), queexamina lasprescripcionesde transparenciarecogidasenlosAcuerdosdelaOMC;Collins-WilliamsyWolfe(2010),quedesarrollanloquelosautoresdescribencomoun“marcoanalítico”paraanalizar lasdisposicionesde laOMCenmateriadetransparencia;yHelbleet al. (2009),queanalizan la transparenciadelentornocomercialy llegana laconclusióndeque tieneun impacto independienteen lascorrientescomerciales.1NingunodeellosproporcionaunadefinicióndelatransparenciaquepuedautilizarseyaplicarsedirectamentealasMNA.Sinembargo,proporcionanvariasideasútilesparaabordarlatareadeevaluarlatransparenciadelasMNA.

En primer lugar, a nivel conceptual, se puede definir la transparencia como la ausencia de asimetría de información,situaciónéstaen laque losencargadosdeadoptar laspolíticasy losagenteseconómicospertinentesdisponende lamismainformación(Geraats,2002).Laasimetríadeinformacióngeneraincertidumbreenlosagentesquecuentanconmenos información.Losque tienenaccesoa informaciónprivadapueden tratardemanipular lasopinionesdeotros yalterar así de manera indirecta el comportamiento económico. Por tanto la eficiencia económica requiere que lainformaciónestéalalcancedelpúblico.Enelcasodelasmedidasnoarancelarias,puedeserimportantedistinguirentrediferentesagenteseconómicos–elsectorprivadoyotrospoderespúblicos–porqueesprobablequecadaunodeellosseveaafectadopordiferentesaspectosde la información.Esprobableque losgobiernosquieran informaciónque lespermita evaluar mejor si sus interlocutores comerciales respetan sus compromisos internacionales. El sector privadoestará probablemente más preocupado por la asimetría de información que menoscaba su capacidad de aprovecharoportunidadescomercialesrentables.

Ensegundo lugar,dada laabundanciay ladiversidadde lasmedidasnoarancelarias, laeliminaciónde laasimetríadeinformaciónnecesitaráesfuerzosmásimportantesenelcasodealgunasmedidasqueeneldeotras.


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Lafragmentacióninternacionaldelaproducciónenmuchaspartesdelmundoestábiendocumentadaeninvestigacionesempíricas recientes. Hanson et al. (2005) muestran lamagnitud del comercio de insumos intermedios entreempresas matrices y filiales extranjeras de las empresasmultinacionales de los Estados Unidos. Hummels et al. (2001)demuestranelgradodeespecializaciónverticalentre10paísesdelaOCDEy4paísesemergentes.KimurayAndo(2005)muestranlamagnituddelasredesinternacionalesdeproducciónydistribuciónenelAsiaOriental.Lainvestigaciónteórica sobre la fragmentación de la producción haaumentado juntamente con el aumento de los estudiosempíricos (véase el estudio reciente de Baldwin y Robert-Nicoud,2007).

La teoría económica de la fragmentación (Jones yKierzkowski, 1990; 2000) sostiene que el aumento deltamañodelmercadohacequesearentabledescomponerelproceso de producción y permitir que la especialización

reduzca el costo unitario.3 Esta división del trabajo puedetener lugar dentro de un país, pero si los países tienendiferentes ventajas comparativas, los ahorros en los costosgenerados por la especialización serán mayores si sedeslocaliza la producción. Este proceso de fragmentaciónexige que las empresas puedan coordinar las actividadesentre los sitios de producción y trasladar partes ycomponentesatravésdelasfronterasnacionales.Estoponede relieveelpapelcrucialde losservicios,enparticular lastelecomunicaciones y el transporte, en la conexión de losbloquesdeproducciónfragmentados.

Lafragmentacióndelaproducciónintervieneenlasrazonesporlascualeslosgobiernosutilizanmedidasnoarancelariasy la forma en que influyen en el comercio. En primer lugar,cuandopredominanlascadenasdesuministromundiales,noesposiblesepararelcomerciodemercancíasdelcomerciode servicios y la inversión extranjera directa (IED). Estosignifica que las MNA, que afectan al comercio de

Entercerlugar,senecesitaunavisiónmássistémicadelatransparencia,quetengaencuentaelprocesodeelaboraciónde políticas como un todo. Una de las mayores dificultades consiste en distinguir si una medida no arancelaria seestableceporpreocupacionesdepolíticapúblicaoporundeseodeprotegera losproductoresnacionales.Esmuchomásfácilresolverestacuestiónsiseconoceelprocesodeadopcióndedecisionesodeelaboracióndepolíticasensutotalidad,ynolimitándoseaextraerconclusionesbasadasexclusivamenteeneldiseñodelasMNAosuaplicación.

Las reglamentaciones relativas a la salud humana, la inocuidad de los alimentos o el medio ambiente requierengeneralmenteconocimientosespecializadosyserán intrínsecamentemáscomplejasqueunarancelad valorem.Comoseñalan Collins-Williams y Wolfe (2010), los interlocutores comerciales no pueden ver lo que ocurre “dentro de lasfronteras” sin ayuda. Esto significa que puede ser necesario que los mecanismos para lograr la transparencia de lareglamentaciónsediseñenoestructurendemaneradiferentequeotrostiposdeMNA,enrazóndesumayorcomplejidad.

En cuarto lugar, tal vez sea posible a este respecto tomar las etapas de la elaboración de políticas identificadas enGeraats(2002)yadaptarlasauncontextodecomercioodeMNA.Geraatsdistinguediferentesetapasdelprocesodeelaboracióndepolíticas–política,económica,procesal,normativayoperacional–yafirmaquelatransparenciadeberáaplicarseencadaunadeesasetapasyqueellopuede requerirdistintascosasencadaetapa.2Enelcontextode lasMNA,por transparenciapolíticaseentiende laaperturaacercade losobjetivosdepolíticay la importanciaquese lesasigna.Latransparenciacientíficaotécnicasignificadaraconocerlainformaciónutilizadacomobaseparalaaplicacióndeunamedida, incluidos losdatossubyacentes, lasopinionesdeexpertosy laevaluacióndel riesgo.Latransparenciaprocesal se refiere a la forma en que se adoptan las decisiones sobre políticas, incluidos el alcance de las consultaspúblicas y el acceso a una decisión independiente. Incluye también la publicación y notificación de las medidas y elestablecimiento de centros de información. La transparencia operacional atañe al diseño y la aplicación de la MNA.Mediante la comparación de la transparencia de las MNA de esta manera “sistémica” se podría tener en cuenta latotalidaddelprocesodeelaboracióndepolíticas,osolamenteunaetapaconcreta.

Enquintolugar,lostrabajosdeHelble et al.(2009)ydeWolfe(2003)asocianlatransparenciaconlaprevisibilidadylasencillez.Laprevisibilidadreduceelcostoresultantedelaincertidumbreenlaspolíticas,entantoquelasimplificaciónreduceloscostosdeinformacióndeunmediocomercialextremadamentecomplejoquepuedeponerdificultadesalosagentes económicos. Un arancel de importación “consolidado” es más transparente que un arancel no consolidadoporque laconsolidaciónde losarancelesgeneraunamayorprevisibilidadpara losexportadoresenesepaís.Enestostrabajossesugierequelaprevisibilidadylasencillezsonaspectosimportantesdelatransparenciayseproporcionaotraforma de comparar la transparencia de diferentes medidas no arancelarias. Por ejemplo, en la etapa operacional, latransparencia de una MNA podrá estimarse en función de si los comerciantes consideran su diseño o su aplicaciónsencilloyprevisible.

Porúltimo,unsupuestoimplícitoentodosestostrabajosesqueelbienestaragregadodeberíaaumentargraciasaunamayor transparencia. Aunque es probable que así sea, no todo el mundo mejorará necesariamente su situación si losinterlocutorescomercialesactúanentresíconmástransparencia.Algunasempresasimportadorascompetidoraspodríanresultarperdedorassi,comoresultadodeunamayortransparenciadelasmedidasnoarancelariasenelpaísencuestión,loscompetidoresextranjerosexportanmásaraízdelareduccióndelaincertidumbre.ComoseexplicaráenlasecciónB.2,esposiblequealgunosresponsablesdelaspolíticasnotenganningúninterésenlatransparenciaporquelaopacidadlespermiterecompensaraquieneslesapoyansinpagarunpreciopolítico.Estopuedeexplicarporquélaintroduccióndeuna mayor transparencia en las medidas no arancelarias puede resultar difícil, no necesariamente a causa de losproblemastécnicos,sinoporquehabráinteresesencontra.


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mercancías,puedenrepercutirtambiénenlosserviciosylascorrientes de IED. A la inversa, es probable que lareglamentacióndelosserviciosylainversióntambiéninfluyaenelcomerciodemercancías.Ensegundolugar,aunquelosmotivos que llevan normalmente a los gobiernos a emplearMNAsiguensiendolosmismos–asaber,hacerfrentealasfallasdelmercado,explotarelpoderdemercadoorespondera presiones político-económicas –, la fragmentación de laproducciónhacequealgunosmotivostenganmáspesoqueotros. Por ejemplo, los gobiernos pueden considerar máscrítica la asimetría de información, dado que ahora losproductos se fabrican con partes y componentesprocedentes de fuentes distantes y múltiples (véase elestudiodel casode las cadenasde suministro alimentariasenlasecciónB.4).ElpapeldelasMNAenunmundoconunaproducción cada vez más fragmentada es sin duda un áreafértilparalasinvestigacionesfuturas.

(b) ¿CómologranlosobjetivosdepolíticalasMNA?

Elanálisisquefiguraacontinuación ilustra la formaenquese pueden utilizar MNA para lograr objetivos de políticapúblicay tambiéndeeconomíapolítica.Aunquenosehaceun análisis exhaustivo de todos los posibles motivos quetienenlosgobiernosparautilizarMNA,sepuedenhacerdosobservaciones generales. En primer lugar, muchas vecespuede utilizarse más de una MNA para lograr el mismoobjetivo.Desdeelpuntodevistadelaeficienciaeconómica,los gobiernos deben utilizar la medida que maximice elbienestar nacional, es decir, la MNA óptima (véase elrecuadroB.2,quemuestralarelaciónentreesteprocesodeadopcióndedecisionesyunanálisisdecosto-beneficio).Ensegundo lugar, las MNA utilizadas para lograr objetivos depolítica legítimos también pueden usarse con finesproteccionistas, lo que pone de relieve la dificultad dedistinguir los motivos "legítimos" de los motivos"proteccionistas" de los gobiernos. Esta sección empiezaconvarioscasosdefallasdelmercado,examinaejemplosdepolíticasdeempobrecimientodelvecinoyabordamotivosdeequidad,paraterminarconejemplosdeeconomíapolítica.

(i) Corrección de las fallas del mercado

salud y seguridad de los consumidores y elección del consumidor

Como se ha visto en el recuadro B.1, la asimetría deinformación denota una situación en la que un conjunto deagentesqueparticipanenunatransacciónounintercambioeconómico dispone de mejor información que otras partes.Unejemploeselcasodelvendedordeunautomóvilusado,que tiene más información sobre el estado del auto que elposible comprador (Akerlof, 1970). Otro ejemplo es elsolicitante de empleo, que tiene más información sobre suproductividad y aptitud para el trabajo que el posibleempleador(Spence,1973).Untercerejemploeselcasodeunproductorquevendeunproductonoconformequepuedeponerenpeligrolasaludylaseguridaddelosconsumidoresdesprevenidos.

La existencia de asimetría de información puede generarvarias ineficiencias en el mercado. En el ejemplo del autousado, dado que los compradores saben que están endesventaja en lo tocante a la información, sólo estarándispuestos a ofrecer un precio bajo, de manera que losdueñosdeautosusadosdebuenacalidadnosemolestanenponer en venta sus autos y el mercado de automóvilesusadosterminainundadodeautomóvilesdebajacalidad,conloqueseproduceunaselecciónadversa.Enelejemplodelabúsqueda de empleo, la asimetría de información puedellevar al solicitante a invertir recursos para "señalar" suproductividad al posible empleador (por ejemplo, cursandoestudios en una universidad más costosa), pese a que esadecisiónnoaumentaránecesariamentesuproductividad.Enel caso del producto no conforme, la venta del productopuede causar daños corporales e incluso muertes. Comomuestran estos ejemplos, los mercados no produciránnecesariamente los resultados más eficientes, y su fallajustifica laaccióndelEstado.Estoexplica,porejemplo,porqué una amplia gama de bienes de consumo – alimentos,medicamentos, vehículos, aparatos eléctricos, equipo deseguridad – son objeto de muchos tipos de prescripciones

RecuadroB.2: elección de medidas no arancelarias y análisis de costo-beneficio

Existenvariosmétodosdedecisiónquepuedenseguir losgobiernosparaelegirmedidasnoarancelarias.Trachtman(2008)proporcionaunalistabastantecompleta(porejemplo,equilibrio,racionalidadbasadaenlosmediosylosfines,proporcionalidad).Lamaneracoherentedesdeunpuntodevistaeconómicodeconsiderarlaintervencióndelgobiernoy la elección de MNA es en el contexto de un análisis de costo-beneficio (Bown y Trachtman, 2009). En términosamplios,unanálisisdecosto-beneficioentrañaelcálculodelasgananciasnetasdebienestarnacionalresultantesdelaaplicacióndeunamedidaencomparaciónconotra.(CabeseñalarqueBownyTrachtmanvanunpasomásalláalincluirtambién el cambio en el bienestar del interlocutor comercial, porque se interesan por el bienestar mundial y nosolamentenacional.)

Separtedelsupuestodequelasmedidasnoarancelariasvariaránensucapacidaddelograrelobjetivodepolíticayquetambiéndiferiránensucosto.Enconsecuencia, losgobiernosdeberánevaluarelbeneficiodel logrodeunobjetivodepolíticadado(porejemplo,lagananciadebienestarresultantedelareduccióndelacontaminación),lacontribuciónquepuedehacerunaMNAdeterminadaallogrodelobjetivodepolítica,yelcostodelaaplicacióndelamedidanoarancelaria.Elresultadodelanálisisdecosto-beneficionosólodeterminasi,paraempezar,laintervencióndelgobiernoesnecesaria(elbeneficiodebesermayorqueelcosto),sinoqueademásproporcionaunacategorizacióndelasMNA.Enparticular,elmétododebehacerposible la identificacióndelamejormedida,asaber, laqueproduceelmayorbeneficioenrelaciónconelcosto.Esprobablequeunanálisisdecosto-beneficiorequieramásinformaciónyplanteemásdificultadestécnicasensuaplicaciónquealgunosdelosmétodosmássencillosantesmencionados.Esprecisocuantificarlosbeneficiosyloscostos y asignarles valores monetarios. Las limitaciones en la información y los recursos pueden explicar, al menosparcialmente,porquéalgunosgobiernosnoutilizanmáselanálisisdecosto-beneficioaladoptardecisionessobreMNA.


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que abarcan desde el diseño (por ejemplo, los juguetes), alos ingredientes (por ejemplo, los productos químicos), elproceso de manufactura o producción (por ejemplo, lapasteurizaciónde la leche) y lasprestaciones (porejemplo,loscascosprotectores)(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2005a).Estasmedidastienenporobjetivoretirarlosproductos,nacionalesoextranjeros,quepondríanenpeligrolasaludolaseguridaddelosconsumidores.

Laasimetríade informaciónes tambiénpertinenteparaelcomerciointernacional.Supongamosquelospaísesdifierenen cuanto a la seguridad o la calidad de los bienes queproducen: el país en cuestión se especializa en productosde alta calidad y el país extranjero en productos de bajacalidad.Imaginemosquelosconsumidoresdeambospaísesdifieren en cuanto a su preferencia por la calidad y quealgunos están dispuestos a pagar más por productos dealta calidad y otros no. En esta situación hipotética, losconsumidores no pueden tampoco distinguir entre losproductos de alta y baja calidad porque nada indica suorigen.Enestas circunstancias,Bond (1984)muestraqueel país con productos de alta calidad puede resultarperdedorsicomerciaconelpaísqueproduceproductosdebaja calidad. Esto ocurre porque el comercio reduce lacalidadmediadelosproductosvendidosenelmercadodelpaísproductordeartículosdealtacalidad, locual terminarepercutiendoenlasexpectativasdebienestardetodoslosconsumidoresdelpaísimportador.

La política óptima es un etiquetado que permita a losconsumidores distinguir entre los productos nacionales (dealta calidad) y los productos extranjeros (de baja calidad).4

Los consumidores que prefieren productos de alta calidadcompraránproductosnacionalesylosquesecontentenconproductosdebajacalidadcompraránproductosextranjeros,lo que dará lugar a un comercio bilateral equilibrado. Cadaproducto se venderá al precio "correcto": los productos dealta calidad a precios más altos y los de baja calidad aprecios más bajos. La capacidad de distinguir entreproductosnacionales yextranjerosdejaaambospaísesenmejor situación como consecuencia del comercio, porqueamplía la variedad de productos al alcance de losconsumidores y permite un mejor ajuste entre laspreferencias de los consumidores y los productos. Pienaar(2005) muestra un resultado similar, según el cual laobligacióndeetiquetarlosproductosextranjerosdeacuerdoconsupaísdeorigenproporcionaalosconsumidorestodalainformaciónnecesaria,ymejoraclaramenteelbienestardelpaísimportador.

En algunas circunstancias, las subvenciones a laexportaciónpuedentambiénreduciroeliminar laasimetríadeinformación(BagwellyStaiger,1989).Losconsumidoresdel país importador difieren en su gusto por la calidad.Algunos prefieren productos de alta calidad y estándispuestos a pagar un precio más alto por ellos; otrosprefierenpagarunpreciomásbajoporunartículodebajacalidad. Lamentablemente, los grupos no puedendiferenciarentreproductosdealtaydebajacalidadhastaque realizan lacompra,esdecir,se tratade"productosdeexperiencia"(Nelson,1970).5

Los productores del país exportador, que fabrican elproductodealtacalidad, incurrenencostosdeproducciónmás altos que los del país importador, que fabrica los

productosdebajacalidad.Silosdosproductoscirculanenelpaísimportador,losconsumidoresnopodrándistinguirlosyelprecio reflejará lacalidadmediadeesosproductos.Aeseprecio, losproductoresdeartículosdealtacalidadnocubrirán sus costos de producción, por lo que no podránexportar sus productos.6 Si las empresas de alta calidadcuentan con la ayudadeuna subvencióna la exportación,podrán vender sus productos al precio medio y seguirobteniendounaganancia.Trasconocerelproductodealtacalidad, los consumidores que prefieren artículos de altacalidad podrán repetir la compra pagando un precio querefleje la calidad del producto. En esta etapa posterior, elproductor de alta calidad percibe un precio que cubre sucosto de producción, y el gobierno puede eliminar lassubvenciones a la exportación. Los consumidores que secontentan con artículos de baja calidad también sebenefician, puesto que ahora pueden identificar esosproductosypagarunprecioinferiorporellos.7

contaminación y medio ambiente

Otrotipodefalladelmercadoquepuedejustificarlaaccióndel Estado es una externalidad negativa, como lacontaminación. Surgen externalidades negativas cuando laactividaddeunagenteeconómicogeneracostosparaotrosagentesquenoabsorbeensutotalidad.Porconsiguiente,laescala de actividad de este agente supera el montosocialmente óptimo. En los últimos años, los responsablespúblicos y privados han adquirido cada vez más concienciade las consecuencias ambientales de algunas actividadeseconómicas.Granpartedelaliteraturaeconómicasecentraen la utilización de impuestos para corregir externalidadesnegativas: el llamado impuesto pigouviano. Sin embargo,muchos gobiernos han decidido perseguir objetivosambientales utilizando medidas no basadas en el precio,como normas de desempeño, cuotas de emisión ytecnologíasobligatorias.8

Un inconveniente de tratar de reducir la contaminaciónmediante tecnologías impuestas por el gobierno es que seelimina el incentivo de hallar formas menos costosas delograr elmismoobjetivo ambiental.Noobstante, esposibleque los gobiernos prefieran estas medidas por razones dedistribución o de competencia, a causa de la incertidumbreacerca de los costos y beneficios de la reducción, o paraevitarelcostodelavigilanciayelcumplimiento(BovenbergyGoulder, 2002). En lo que respecta a las preocupacionesrelativasa ladistribucióno lacompetencia,porejemplo, losgobiernos pueden ser sensibles al hecho de que losimpuestos a la contaminación requieren que las empresaspaguenporcadaunidaddeemisión,entantoquelascuotasde emisión no lo exigen. Aunque los dos instrumentospuedenllevaraqueunaempresareduzcalasemisionesenlamisma medida, el impuesto impone a la empresa unaresponsabilidad adicional a la que no hace frente con unacuota. Si las autoridades no están seguras del verdaderocostode lamitigacióndeldañoambiental,perosídequesise supera un límite dado de daño ambiental los resultadosseríancatastróficos,sepreferiránlasmedidasbasadasenlacantidadalasbasadasenelprecio.9

Algunas de las cuestiones ambientales más complejas ypolémicas entrañan externalidades transfronterizas. Puedetratarse de países cuya actividad económica contamine oreduzcaun recursocomún, yperjudiquea todos lospaíses.


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Un ejemplo notable de este tipo de externalidad es elcalentamiento global (véase el análisis que figura en lasección B.4). Otro tipo de externalidad transfronteriza seproduce cuando una actividad ocurre en una jurisdicciónpero losefectosadversossesientenenparteo totalmenteenotra.

Lasexternalidades transfronterizasseexacerbanavecesaraíz de las diferencias en los niveles de ingreso o lasdiferencias en la capacidad institucional y ambiental de lospaíses. Dado que la adopción de métodos de produccióninocuosparaelmedioambientesueleocasionargastosmáselevados,puedensurgirdesacuerdosentrepaísesacercadela distribución de los costos y beneficios de corregir laexternalidad.Hay variasdiferenciasenelmarcodelGATT/OMC(atúnydelfines10,camaronesytortugas11)queparecenestar dentro de esta categoría. Aunque tales discrepanciashacen difícil que los países lleguen a un acuerdo, losmercados podrían desempeñar un papel en lo que hace amitigar o eliminar las externalidades transfronterizas.Suponiendoquesedisponede informaciónfidedignasobreloscostosambientalesdelafabricacióndeunproducto,losconsumidorespodríanestardispuestosapagarmásporélsiseproducesincausardañoambiental.Lospreciosmásaltosproporcionarían un incentivo para que los productoresadoptaranmétodosmásinocuosyseredujeraasílapresiónsobreelmedioambiente.

Sin embargo, los productos fabricados mediante procesosinocuosparaelmedioambientepodríannoserdistinguiblesde los producidos con procesos menos inocuos. El atúncapturadoconmétodosdepescaquenodañanalosdelfinestieneelmismogustoqueelcapturadoconmétodos letalespara los delfines. Esto introduce una segunda falla delmercado – la asimetría de información (véase el análisissupra) – en el problema original de una externalidadtransfronteriza. Beaulieu y Gaisford (2002) analizan losefectos resultantes de tratar de corregir estos problemasmediante distintas MNA, desde las prohibiciones directashastaeletiquetado.

Dada la existencia de fallas del mercado, la apertura delcomercionoesnecesariamenteóptima.Dependiendodelgradodepreferenciadelosconsumidoresporelproductoinocuoparaelmedioambiente, unaprohibición total de las importacionesprocedentes de países que son la fuente de la externalidadambiental podría ser incluso mejor que el libre comercio. Larazón de ello es que una prohibición mejora la confianza delconsumidor en los productos, ya que sabe que sólo puedenvenderseproductosinocuosparaelmedioambiente.Estollevaaunaumentodelademanda,esdecir,aundesplazamientodecurvadelademanda,yaunmayorexcedentedelconsumidor.Paraelpaísimportador,elinconvenientedeunaprohibicióndelasimportacionesesqueesposiblequealgunosconsumidoresseanindiferentesalosproductosinocuosonoinocuosparaelmedioambienteynoesténdispuestosapagarunaprimaporlos primeros. La prohibición afecta adversamente a estosconsumidores al limitar su elección al producto caro inocuoparaelmedioambiente.

Aunquehaybuenasrazonesparacuestionarlasventajasdelasprohibicionesdelaimportación,hayejemplosnotablesdeproductos cuyo comercio la comunidad internacional haprohibidopor razonesambientales, entreellos lasespeciesamenazadas(prohibidasenvirtuddelaConvenciónsobreel

ComercioInternacionaldeEspeciesAmenazadasdeFaunayFlora Silvestres) y las sustancias que agotan la capa deozono(prohibidasenvirtuddelProtocolodeMontreal).12Porsupuesto, la confianza de los consumidores también sepuede mejorar mediante un sistema de etiquetado quedistinga correctamente entre los productos fabricados conpocooningúndañoalmedioambienteylosqueimponenuncosto ambiental. El etiquetado efectivo sería superior a laprohibición, ya que mejora la confianza del consumidor sinrestringir artificialmente las importaciones. Losconsumidores que no están dispuestos a pagar una primapor el producto inocuo para el medio ambiente siguenpudiendo comprar su producto preferido no inocuo para elmedioambiente(debajoprecio).

Protección de industrias incipientes

En algunos casos, la actividad de un agente económicogenera beneficios para otros que el agente no capta en sutotalidad. Esas "externalidades positivas" son una claseimportante de falla del mercado que pueden justificar laintervención del Estado, ya que la escala de actividad esinferior a la cantidad socialmente óptima. Un ejemplo es laproteccióndelasindustriasincipientes.

Supongamos que existen las condiciones para apoyar unaindustriaincipiente.13Elpaísencuestióntieneunaindustriadealtocostoalaqueleresultadifícilcompetirconproductosextranjeros, pero hay efectos dinámicos de aprendizajeexternos a la empresa y beneficiosos para el país. Laexperienciaqueadquierenlasempresasdelpaísencuestiónalproducirelproductolespermitiráreducirconeltiemposuscostos. Además, estos efectos de aprendizaje no puedencontenerse dentro de la empresa y benefician también aotras empresas del sector. Este efecto de desbordamientosignifica que una empresa no internaliza totalmente losbeneficios de su aprendizaje y es posible en consecuenciaque la perspectiva de un beneficio futuro no seasuficientemente atractiva para justificar la absorción de laspérdidas durante el período inicial de aprendizaje. Estasituación proporciona la justificación necesaria paraconcederunapoyoestatal temporala la industria.Enestascondiciones,lasoluciónóptimaesquelosgobiernosutilicenunasubvenciónalaproducciónenlugardeunarancelparaayudar a la industria incipiente (Bhagwati y Ramaswami,1963).Seenfrentaasídirectamentelafuentedelafalladelmercado al apoyar el aprendizaje en la industria incipientesinpenalizaralosconsumidoresconunpreciomáselevadodelproducto,queeselprincipalinconvenientedeunarancel.

Loidealseríaqueelapoyoprestadoalaindustriaincipientedisminuyera a medida que progresa el aprendizaje. Sinembargo, es posible que el responsable de formular laspolíticasnoconozcaconcertezaelritmodeaprendizaje.Laaplicación de una tasa de subvención fija significa que laprotección brindada a la industria incipiente estará pordebajo del nivel óptimo al comienzo del período deaprendizaje y será demasiado elevada al final. En estascircunstancias, Melitz (2005) propone que se utilice uncontingente en lugar de una subvención y dice que ellopermitiríaqueelniveldeproteccióndelaindustriaincipienteseajustaraautomáticamenteamedidaqueseredujeranloscostos de la empresa.14 Con el tiempo, el contingentecausará menos distorsión a medida que mejore lacompetitividaddelaindustrianacional.


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efectos/externalidades de red

Parauncomprador,elvalordealgunosproductososerviciosaumenta con el número de consumidores que utilizan esemismoproductooservicio.Porejemplo,cuantomayoreselnúmero de abonados a un sistema telefónico, más valiosaserá esa red para los abonados potenciales. De la mismamanera, lascuentasdeFacebook,TwitteroLinkedIntienenmás valor cuantos más sean los "amigos", "seguidores" ocontactosprofesionalesatraídosaesasredessociales.Esosproductos o servicios están sujetos a lo que se hadenominado "efectos/externalidades de red" (Katz yShapiro,1985).15

Existe una falla del mercado potencial asociada con estasredes. Una persona decide sumarse a una red por losbeneficios, no por los beneficios que obtendrán de suadhesión los miembros existentes. El resultado es que eltamañodelaredesinferioraltamañosocialmentedeseable.Sihayredesquecompitenentresí,cadaunadelascualesespropiedaddeunaempresadiferente,una formade resolverelproblemadeltamañodelaredeshacerlascompatibles,demodoquelosclientesdeunaredesténconectadosconlosclientes de todas las demás (Katz y Shapiro, 1986). Dadoque la utilidad para cada usuario aumenta al aumentar eltamaño de la red, la compatibilidad entre redes aumenta elbienestarsocial.

Puede lograrse la compatibilidad mediante la adopción denormas comunes. La cuestión clave es determinar si lasempresastienensuficientesincentivosparaelaborarnormasdecompatibilidadporsupropiacuenta,sin intervencióndelGobierno. Una razón para mostrarse escéptico respecto dela intervención estatal es que es poco probable que losgobiernos tengan una ventaja significativa en términos deinformación con respecto a las partes privadas cuando setrata de tecnologías emergentes, y por tanto no cabesuponerquesepancuáleslanormaóptima(KatzyShapiro,1994). Por otra parte, a causa de los efectos de red, lacompatibilidad de un producto aumenta su valor para losconsumidores, que se mostrarán entonces dispuestos apagar más por él que por un producto competidor peroincompatible.Puedehabertambiénefectosmediadosporelmercado,comoocurrecuandounproductocomplementario(repuestos, mantenimiento o reparación, productosinformáticos) seabaratan y resultanmásaccesiblescuantomayoreslacompatibilidaddelosmercados(FarrellySaloner,1985).DeacuerdocondatosrelativosalosEstadosUnidos,estos incentivos parecen ser suficientemente grandes paraincitar a varias instituciones privadas – desde aserraderoshasta redes de área local – a participar en actividades denormalización(FarrellySaloner,1988).EnelrecuadroB.3sedanmásejemplosde laelaboraciónyutilizacióndenormasprivadasporgruposdeindustrias.

Poder de monopolio

LacompetenciaimperfectaconstituyeotrocasodefalladelmercadoquedalugaradistintasformasdeintervencióndelEstado.Sinembargo,esasmedidassuelenestardirigidasalcomportamiento de empresas y no a los productos oservicios que producen. Las normas de competenciaimpedirán que una empresa actúe en colusión con otras,

limitarán sus actividades de fusión y adquisición, y serviráncomoproteccióncontraelabusodeunaposicióndominante.

Un ejemplo específico ilustra el papel de las MNA parahacerfrenteaestafalladelmercado.Unpaíspequeñosólopuede obtener un producto específico de un monopolistaextranjeroporquenoseproduceenelpaís.Elobjetivodelgobiernoimportadoresampliarlasimportacionesyreducirla escasez artificial resultante del control que elmonopolistaextranjeroejercesobreelmercadointerno.Enestecaso lasMNA,en lugardeutilizarsepararestringirelcomercio, se utilizarán para tratar de ampliar el comercioy/o reducir el precio que cobra el monopolista. La políticaóptimaconsisteenfijarunpreciomáximoparaelproductoimportado igual al costo de producción marginal delmonopolista (Helpman y Krugman, 1989). En otraspalabras, sólo se permitirá que el monopolista extranjerovenda al país en cuestión si limita su precio al máximoestablecido por el país importador. (Si el monopolistahubiera sido una empresa nacional, una autoridadencargadade lacompetenciahabríaadoptadounapolíticasimilar de fijación de precios según el costo marginal.) EnHelpman y Krugman (1989) se examinan ejemplos máscomplejos que entrañan el uso de otras MNA, como lassubvenciones a la importación y las prescripciones enmateriadevolumenmínimodeimportaciones,parainduciralas empresas extranjeras con poder de mercado aabastecermásalpaísimportador.

(ii) Políticas de empobrecimiento del vecino

Unpaísconpoderdemercadoenelcomercio internacionalpuedeaumentarelbienestarnacionalmejorandosurelacióndeintercambio(laproporciónentrepreciosdeexportaciónypreciosdeimportación).Silasempresasquecompitenenelcomercio internacional tienen poder de mercado, de modoque las acciones de una empresa tienen un efecto en losbeneficios de sus rivales, las medidas gubernamentalespuedendesplazar losbeneficiosde laempresaextranjeraalaempresanacional,loquedaporresultadounagananciadebienestar nacional. En ambos casos el país en cuestiónpuede utilizar MNA para apropiarse de las gananciasprocedentes de la relación de intercambio y eldesplazamiento de beneficios. Las ganancias de bienestarseobtendránaexpensasdelosdemáspaíses,esdecir,quese trata de políticas de empobrecimiento del vecino. Adiferenciade losmotivosque seexaminaronantes, cuandolos efectos en el comercio pueden ser consecuencias nointencionalesdelaspolíticas,enestecasoesosefectossonelobjetivodelapolítica.Sonmediosporloscualeselpaísseapropiadegananciasaexpensasdesuinterlocutor.

Manipulación de la relación de intercambio con MnA

Gran parte de los trabajos sobre la forma en que puedealterarse la relación de intercambio mediante políticascomercialessehancentradoenelpapelde losarancelesala importación (Johnson, 1954; Mayer, 1981; Bagwell yStaiger,1999).Unaranceldeimportaciónreducelademandadeimportaciones,demodoqueenelcasodeunpaísgrandetendrá el efecto de reducir el precio mundial de susimportacionesenrelaciónconelpreciodesusexportaciones.Sin embargo, un impuesto a la exportación puede tener un


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efecto similar en las relaciones de intercambio de un paísgrande, dado que la reducción de la disponibilidad de unproducto de exportación de un país en los mercadosmundiales debería llevar a un aumento de su precio enrelación con el producto importado.16 Una subvención a laexportación puede entonces alterar también la relación deintercambio en favor del país exportador, siempre que éstedisponga de otro producto de exportación y que hayadiferencias en las modalidades de consumo entre el paísimportadoryelexportador(Feenstra,1986).17

Siunpaísnose viera limitadoenelusodeestasmedidas,por ejemplo en virtud de acuerdos internacionales, seutilizarían ampliamente para manipular la relación deintercambio. Se utilizarían instrumentos de reglamentacióncomo los obstáculos técnicos al comercio (OTC) y lasmedidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) para corregir lasfallas del mercado, y esos instrumentos se establecerían aniveles socialmente óptimos (Bagwell y Staiger, 2001;StaigerySykes,2011).Sinembargo,esteresultadonosería

necesariamenteviableenunmundoenquelaproducciónsedeslocalizacadavezmásylascorrientesinternacionalesdelcomercioestándominadasporinsumosintermedios,muchosdeloscualesparecenestarsumamenteespecializadosparaelusoaqueestándestinados(Staiger,2012).EnlasecciónB.2sehaceunanálisismásdetalladodeesteresultado.

Medidas no arancelarias que desplazan beneficios

Pueden también utilizarse MNA para desplazar beneficiosdel país extranjero al país en cuestión. Esto es de sumapertinencia en mercados imperfectamente competitivos enquelasempresastienenpoderdemercado,ypuedenutilizarefectivamente MNA tales como subvenciones, impuestos ala exportación y medidas OTC/MSF para apropiarse de lacuotademercadoylosbeneficiosdesusrivalesextranjeros.

Supongamos que dos empresas, la empresa nacional y laempresa extranjera, compiten en la venta a un tercermercado.Lacompetenciaentreellaspuedeadoptarmuchas

RecuadroB.3: efectos/externalidades de red y normas privadas

Cuandohayefectos/externalidadesdered,el resultadosueleserelestablecimientodenormasprivadas.Enefecto, lacompatibilidad y la integración son fundamentales para explotar esas externalidades. Los dos ejemplos siguientesilustranelenormeincentivoparadesarrollaryponerenprácticanormasprivadasen las industriasquesecaracterizanporexternalidadesdered.

Unejemploeselcomercioelectrónico.Internetsehaconvertidoenunmercadocomercialcadavezmásimportanteenlosúltimosdecenios,graciasalaconectividadenmasaaInternetyalaexpansióndelosnavegadoresWebylossitiosWebinteractivos(PantyRavichandran,2001).

Es razonable suponer que el valor de un sistema de información de comercio electrónico aumenta con el número depersonas,productosdetecnologíadelainformaciónyredesqueinteractúanatravésdeél;engeneral,lossistemasdecomercioelectrónicoquecreancomunidadesglobalesdeclientes,proveedoresysocioscomercialesadquierenmayorvalor(PantyRavichandran,2001).Sinembargo,parafuncionaryproporcionaralosclientesinformaciónoportunaacercadelosproductos,lossistemasdecomercioelectróniconecesitanintegrarseconlossistemasinternosdelasempresasyconlossistemasdeinformacióndelosproveedores.Esaintegraciónpuedelograrseeficazmentemedianteactividadesde normalización (Chen, 2003). Las normas de comercio electrónico permiten una especificación de los objetos delcomercio,losdatosylosprocesosutilizadosenelcomercioatravésdelaWeb.Enconsecuencia,suadopciónconstituyeunpasohacia lacompatibilidady la interoperabilidadentreempresas, loquegeneraunmayorvalorpara lasempresasinteresadasyparalaindustriaensuconjunto(Zhaoet al.,2007).

Los pagos mediante tarjeta electrónica (transferencia electrónica de fondos en el punto de venta, o “EFTPOS”)proporcionanunsegundoejemplodeincentivoparaelaborarnormasencontextoscaracterizadosporexternalidadesdered (Guibourg, 2001). En los últimos decenios, el mercado de EFTPOS se ha desarrollado en muchos paísesindustrializados,pasandodelusode instrumentosbasadosenpapelapagosmediante tarjetasdedébitoydecrédito.Esos pagos suelen utilizarse para transacciones con presencia física y constituyen alternativas más eficientes que eldineroenefectivoyaquepermitenreducirloscostosylosriesgosrelacionadosconesospagos.Lasexternalidadesderedsonevidentesenestecontexto.Lautilidadparalostitularesdelastarjetasaumentaenfuncióndelaaceptacióndelatarjetacomomediodepagoyelnúmerodeterminalescompatibles.

Para que tengan lugar los pagos electrónicos y para que las externalidades de red se realicen plenamente debencumplirsealgunascondiciones.Debehabercomplementariedadesentre losusuarios.Enefecto, lautilidadparaunapersona en un mercado de EFTPOS es nula si ningún comerciante acepta los pagos electrónicos. Sin embargo, lapresencia de complementariedades no es totalmente suficiente. Para que las externalidades de red funcionen estambién crucial la compatibilidad entre productos. La transferencia final se basa en un intercambio de informaciónparaautenticaryautorizarelpago,y loscomerciantesdebentenerunaterminalquepermita lacomunicaciónconelbancodelcliente,queasuvezautorizalatransferencia.Estorequiereunainfraestructuradetelecomunicacionesqueconecte laterminaldelcomercianteconelbancodelcomercianteyconelbancodelcliente.Lainteroperabilidadesasícrucialparaexplotarlasexternalidadesderedypuedelograrsemediantereglas,normasoperacionalesyformatoscomunes(Guibourg,2001).


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formas,peroparalosfinesdeesteanálisisseexaminandostipos, la determinada por las elecciones en materia deproducción (competencia de Cournot) o la determinada porlas elecciones en materia de precio (competencia deBertrand).

BaranderySpencer(1985)demuestranque,enelmodelodecompetencia de Cournot, un gobierno puede utilizar lassubvenciones a la exportación para ayudar a la empresanacional a ampliar su producción, lo que obliga a su rivalextranjeraareducirsuproducciónyarenunciarapartedesucuotademercado.Lasubvencióntieneelefectodeimpulsaralaempresanacionalaunaestrategiamásagresiva,loqueasu vez induce a la empresa extranjera a producir menos.18Desdeelpuntodevistadelpaísencuestión,aunqueelpagode la subvención es solamente una transferencia delgobierno a la empresa nacional, el efecto de esedesplazamientodelosbeneficioshacequelosbeneficiosdelaempresaaumentenmásqueelmontodelasubvención,loqueda lugar aunaganancianetaparael paísencuestión.Cabe señalar que la subvención a la exportación crea unempeoramiento de la relación de intercambio para el paísnacional, que resulta compensadoconcrecesporel efectodedesplazamientode losbeneficioscausadopor lapolítica(Brander,1995).

Si lasempresascompitenenlosprecios,EatonyGrossman(1986)demuestranquelapolíticaóptimaseráunimpuestoala exportación y no una subvención a la exportación. En lacompetenciadeBertrand,lasdosempresasquerríancobrarun precio más alto pero si sólo lo hace una de ellas sereducirá lademandadesusexportaciones.Sinembargo,unaumentodelospreciosnoperjudicaráalaempresanacionalsisurivaltambiénaumentaporsupartelosprecios.Ambasempresasobtendránasí resultadospositivos.Al imponerunimpuestoalaexportaciónasuempresa,elgobiernonacionalobliga en efecto a la empresa nacional a cobrar un preciomásaltoenrelaciónconcualquierpreciodadoelegidoporelrival. Esto persuade a la empresa extranjera a hacer lomismo, esdecir, a igualar el preciomásaltode la empresanacional,conloquesebeneficianlaempresaextranjeraylanacional.19

Las subvenciones internas en forma de subvenciones parainvestigación y desarrollo (I+D) también se pueden utilizarparadesplazarlosbeneficiosdelasrivalesextranjerasalasempresasnacionales.Estapolíticaresultaóptimayaseaquelas empresas practiquen una competencia a la Bertrand ouna competencia a la Cournot. Básicamente, la subvenciónpara I+D proporciona un incentivo a la empresa nacionalpara que aumente sus inversiones en I+D y genere asíinnovaciones que reduzcan los costos.20 Si la empresaextranjera no es a su vez subvencionada por su gobierno,solamente seráóptimounpequeñonivel degastosen I+D,con consecuencias desfavorables para su capacidad degenerarinnovacionesquereduzcanloscostos.Lasubvencióndelgobiernonacionalobligaaunacontraccióndelacantidadóptima de gastos en I+D de la empresa rival, con lo quedesplaza los beneficios de la empresa extranjera a laempresanacional.

Aunque esas subvenciones dominan el debate en lostrabajos sobre el desplazamiento de beneficios, otrasmedidas no arancelarias, como las medidas OTC/MSFpueden desempeñar una función similar (Fischer y Serra,2000).Enunasituaciónenlaquelasempresasnacionalesy

extranjeras compiten en el mercado nacional, el gobiernopuede imponer una nueva medida OTC/MSF que aumentaloscostosdeambasempresas.Esamedidaimponetambiénuna carga a los consumidores, ya que ambas empresastratarán de traspasar el costo adicional aplicando preciosmás elevados. Con todo, el gobierno nacional puedeconsiderar que vale la pena imponer la medida si comoconsecuencia la empresa extranjera se ve obligada aabandonarelmercadonacionalydejaalaempresanacionalen libertad para obtener beneficios monopolísticos, y si lasganancias resultantes son mayores que la pérdida deexcedentedelconsumidor.Larazónpor lacual lasmedidasOTC/MSFimponenunamayorcargaalaempresaextranjeraesqueéstaseveobligadaareorganizarsuproducciónparaajustarseadosconjuntosdistintosdereglamentaciones,unaaplicable a los productos que se venden en el mercadonacional y otra aplicable a los productores destinados almercadoextranjero.

(iii) Equidad

Los gobiernos no se interesan solamente en aumentar elingreso nacional sino también en distribuir másequitativamente el ingreso. Este tipo de motivo puede serdifícil de distinguir de los motivos ligados a la venta de laprotección que se analizan a continuación. Las políticasóptimas para la redistribución del ingreso no son losarancelesnilasMNA.Enlospaísesadelantados,seutilizaelsistema fiscal – impuestos y gastos – para modificar ladistribución del ingreso. En los países menos adelantados(PMA), en particular, en que los sistemas fiscales estánmenosdesarrolladosylasredesdeseguridadsocialsonconfrecuenciainexistentes,losgobiernosutilizanaparentementeinstrumentosdepolíticacomercialyenparticularMNAparalograrobjetivosdedistribucióndelingreso.21

Kalenga(2012)proporcionapruebasdequelasprohibicionesde las importacionesy lasexportacionesy lasrestriccionesbasadasencontingentesdelcomerciodeproductosbásicossiguenconstituyendounaparteconsiderabledelasMNAenel África Subsahariana. El uso de restricciones a laexportación por varias economías emergentes a raíz delacusado aumento de los precios de los productos básicosen2008obedecióenparte al deseodeatenuar la presiónque los altos precios de los alimentos ejercían en los másdesfavorecidos (Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE), 2009a). En la sección B.3 y en elrecuadroB.7seproporcionanotrosejemplosdemedidasenelsectordeservicioscuyomotivosubyacenteeslaequidadyladistribucióndelingreso.

(iv) Economía política (protección en venta)

Todas las motivaciones examinadas más arriba entrañan elaumentodelbienestarsocialmedianteelusodemedidasnoarancelarias para corregir fallas del mercado o paraaprovecharelpoderdemercadodeunpaísodeunaempresaa nivel internacional. Sin embargo, los dirigentes políticospueden tener otras motivaciones distintas del bienestar delos ciudadanos. Por ejemplo, pueden depender decontribucionesfinancierasdegruposdeinteresesespecialesquequieren influiren laspolíticascomerciales (GrossmanyHelpman, 1994).22 En estos casos, la protección delcomercio está "en venta" al mejor postor. Si las políticasestán influidas por grupos de intereses especiales, ello


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deberíatraslucirsedelaestructuradelaprotecciónofrecidaydelanaturalezadelaspresionessubyacentes,cuestionesqueseanalizanmásdetalladamenteenelrecuadroB.4.

ElestudiooriginaldeGrossmanyHelpmansóloconsiderabala utilización de impuestos al comercio (aranceles,subvencionesalaimportación,impuestosalaexportaciónysubvenciones a la exportación) por dirigentes políticos"cautivos" bajo la influencia de grupos de interesesespeciales. En los trabajos posteriores sobre la protecciónenventaseamplíaelanálisisparaabarcarotrasmedidasnoarancelarias. Maggi y Rodríguez-Clare (2000), por ejemplo,consideran una situación en la que los importadores hacencontribucionesalosdirigentespolíticos.Losinteresesdelosimportadores son opuestos a los de los productoresnacionales que se benefician de restricciones a laimportación. Sin embargo, si se va a otorgar protección detodos modos, los importadores preferirán que adopte laforma de contingentes a la importación y no de aranceles,porque así podrán obtener las rentas contingentarias (esdecir, los ingresos generados por las importacionesefectuadasdentrodel límite "del" contingente).En lugardeestarmotivadoporobjetivosdepolíticapública,elempleodecontingentespuedereflejarsimplementelainfluenciadelosintereses de los importadores en los responsables de laspolíticas. Maggi y Rodríguez-Clare señalan que losexportadores extranjeros también pueden hacercontribuciones de carácter político. Esto podría explicar eluso de restricciones voluntarias a la exportación dado quelas rentas contingentarias benefician a los exportadoresextranjerosynoalosimportadoresdelpaísencuestión.

Lospolíticoscautivosdeinteresesespecialespuedenutilizartambién medidas OTC/MSF o procedimientos aduaneros

como medio de transferir beneficios a sus benefactores(Abel-Koch,2010).Unasdelasconclusiones"estilizadas"dela nueva teoría del comercio (Melitz, 2003; Helpman et al., 2004; Chaney, 2008) es que sólo las empresas másproductivas de un país exportan. Este hecho estilizado seexplica por la productividad muy diferente de las empresas("heterogeneidaddelasempresas")ylaexistenciadecostosfijos asociados a la exportación. Se trata de costos en queincurrenlasempresassolamenteunavezparaaccederaunmercado extranjero, como los costos de información sobremercados, los costos de establecimiento de un sistema dedistribución o los costos de cumplimiento de reglamentostécnicos extranjeros. El costo fijo de la exportación resultacríticoparadeterminarquéempresaspodránteneraccesoalosmercadosextranjerosycuálesnopodránhacerlo.

Supongamos que el país importador exige que todos losproductos extranjeros se ajusten a sus medidas OTC/MSFnacionales. Dado que esto aumenta el costo fijo de laexportación, las empresas menos productivas no puedengeneraringresossuficientesparacubrirloselevadoscostosfijos del acceso al mercado extranjero y por tanto loabandonan. Esto reduce la competencia en el paísimportadoryaumenta lacuotademercadoy losbeneficiosde las empresas nacionales. Un gobierno cautivo de losproductoresnacionalespuedeutilizarelcumplimientodelasmedidasOTC/MSFcomo formadeaumentar losbeneficiosdeesosproductores.

Enlaspublicacionessobrelaprotecciónenventasesuponeque actualmente se utilizan más las MNA porque losacuerdos comerciales y las normas multilaterales limitancadavezmáselusodearanceles.Sinembargo,talvezéstano sea la única razón por la que los dirigentes políticos

RecuadroB.4: ¿es posible detectar un proteccionismo encubierto en las MnA?

Como se señaló al comienzo de esta sección, las medidas no arancelarias utilizadas para lograr objetivos de políticapública, tambiénpuedenutilizarseconfines ilegítimos.Estohacedifícildeterminarquémotivos llevanaungobiernoaaplicarunamedidanoarancelariadeterminada.Sinsubestimarladificultadqueestoplantea,enlaliteraturaeconómicaseidentificanvariospuntosdereferenciaquepuedenutilizarsepararesponderaestapregunta.ParacomplementaresteanálisisenlasecciónE.3,seexaminaunconjuntodeherramientasjurídicasparadetectarelproteccionismoencubiertosobrelabasedelajurisprudenciadelaOMC.

Los trabajossobre la “protecciónenventa”predicenque lossectoresorganizadoso losgruposdepresión resultaríanfavorecidos.Dentrodelosgruposorganizados,losmiembrosquecompitenconlasimportacionesobtienentípicamenteprotección, en tanto que los miembros exportadores reciben subvenciones a la exportación. Grossman y Helpmantambién predicen que los sectores no organizados resultarán penalizados: los productores que compiten con lasimportacionesdeberánhacer frenteaunasubvencióna la importacióny lossectoresexportadoresseránpenalizadoscon un impuesto a la exportación.23 Los sectores con poca elasticidad de la demanda de importaciones (oferta deexportaciones) disfrutarán de niveles más elevados de protección o apoyo, porque el gobierno preferirá aumentar lascontribucionesdelossectoresenqueelaumentodelaproteccióngeneremenorespérdidasalasociedad.

Porúltimo, lossectoresenque lapenetraciónde las importacionesesescasadisfrutarándeunamayorprotección.24Estosedebeaqueen lossectoresconunagranproducciónnacional losproductores tienenmuchoqueganardeunaumentodelpreciointerno,entantoquelaeconomíatienerelativamentepocoqueperderaraízdelaproteccióncuandoelvolumendelasimportacionesesbajo.UtilizandodatosrelativosalosEstadosUnidos,envariostrabajosempíricossehapodidoconfirmarquelasmodalidadesobservadasdeproteccióneinfluenciadegruposdeinteresesespecialessoncoherentesconlasprevisionessobreproteccióndelmodelodeprotecciónenventa(GoldbergyMaggi,1999;GawandeyBandyopadhyay,2000;Facchiniet al.,2005;Bombardini,2008).

La falta de transparencia de una medida también puede ser un signo revelador de un proteccionismo latente. Losdirigentespolíticostieneninterésencamuflarlatransferenciadeingresosdestinadosasatisfacerinteresesespeciales.Cuantomenostransparenteeslamedida,mayoreselmargenquetienenlosdirigentespolíticosparaprestarservicioasusmandantes.


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utilizanMNA.ComoseexplicaenlasecciónB.2,esposibleque los dirigentes políticos prefieran recurrir a medidasOTC/MSF porque su mayor opacidad reduce el riesgoelectoral que plantea su utilización (Coate y Morris, 1995;Kono,2006;Sturm,2006).

(c) ¿Cuálessonlosefectosdelasmedidasnoarancelariasenelcomercioyenelbienestar?

Enelanálisisanteriorseestablecióque,ademásdemotivosde economía política, los gobiernos utilizan medidas noarancelarias para aumentar el bienestar nacional. Estosignificaquelosefectosenelcomercioyenelbienestarnoactúannecesariamenteenlamismadirección.LaaplicacióndeunaMNApuedereducirelcomercioyaumentarcontodoel bienestar del país que aplica la medida. Los efectosdependenmuchodelanaturalezadelafalladelmercado,deltipodeMNAutilizada y deotras circunstanciasespecíficasdel mercado. Sin embargo, los efectos de las medidasespecíficasenelcomerciosonmuypertinentes.

Losefectosde lasmedidasnoarancelariasenel comerciopuedenserconsiderablesenunmundoconunaintegracióneconómica cada vez más profunda y conformado por unacomplejaproduccióntransfronterizaenformadecadenasdesuministro mundiales. La utilización de MNA para aplicarmedidas de empobrecimiento del vecino, es decir, paramanipular la relación de intercambio de un país o sustraerbeneficios a empresas extranjeras es un juego que puedepracticarcualquierpaís.Ungobiernotentadodeaplicaresasmedidas pero preocupado por el bienestar nacional deberátener en cuenta la posibilidad de que sus interlocutorescomercialesutilicenpolíticasdeempobrecimientodelvecinosimilarescontraél.Lamagnituddelasposiblespérdidasdebienestar resultantes de las medidas oportunistas de otrosestávinculadaconlamagnituddelosefectosenelmercado.Esta cuestión, y el papel que puede desempeñar lacooperación internacional para hacerle frente, es el objetodelasecciónE.

Pero incluso en ausencia de políticas explícitas deempobrecimientodelvecino,ycuandolasMNAsolamenteseaplican en casos de auténticas fallas del mercado, lasmedidaspuedenseropacas,estarmaldiseñadasoaplicarsemal, aumentando así la incertidumbre y los costos delcomercio.Todoslospaíses,yaseanelpaísencuestiónosusinterlocutores comerciales, pueden ser culpables de estosactos,queterminaránreduciendoelcomercioy lasposiblesgananciasdebienestarquesepretendíaalcanzarenprimerlugarcon lasMNA.Unáreaque ilustraelposibleproblemaeslaevaluacióndelaconformidad.25

Los procedimientos de evaluación de la conformidad sonprocedimientostécnicos,comolosensayos,laverificación,lainspecciónylacertificación,queconfirmanquelosproductoscumplenlosrequisitosestablecidosenlosreglamentosylasnormas. Por lo general los exportadores soportan el costo,de esos procedimientos, en su caso. Lo ideal sería que lacertificacióndelaconformidadsellevaseacabosolamenteuna vez, de la manera más eficaz en términos de costo, yfuera reconocida posteriormente en todas partes. Sinembargo, en muchos casos, las autoridades del paísimportadornoestándispuestasaaceptar lasdeclaraciones

defabricantesextranjerosolosinformesocertificacionesdeterceros que atestiguan que se han cumplido lasespecificacionesrequeridas.CualesquieraseanlasmedidasOTC/MSF, se tratarádeobtenergarantíasdecumplimientode los órganos nacionales en el país importador. Estoaumentará innecesariamente los costos si los órganos deevaluacióndelaconformidaddelpaísextranjeroyatienenlacompetencia necesaria para garantizar que los productoscumplenlosrequisitosdelpaísimportador.EnlasecciónC.2ylasecciónD.2figuranpruebassobrelosprocedimientosdeevaluacióndelaconformidadyestimacionesdeloscostos.

Dadoqueesimposibleanalizarlosefectosenelcomercioyel bienestar de todas las medidas no arancelarias, lasiguiente sección se concentra en ejemplos de medidasrelativasalacantidad,elprecioylacalidad.

(i) Medidas relativas a la cantidad

El ejemplo clásico de una restricción cuantitativa es uncontingente de importación que fija las corrientescomerciales a un nivel determinado. Dado que el impactocomercialdeuncontingenteesinconfundible,loqueinteresason sus efectos sobre otras variables económicas. En lasecciónB.1(b)sedestacancasosenqueuncontingentedeimportación fue un instrumento utilizado para transferiringresos (rentas contingentarias) a grupos de interesesespeciales y en que un gobierno podría utilizar uncontingentedeimportaciónparalograrunobjetivodepolíticapública.

Si el nivel de protección de una industria incipiente debereducirse con el tiempo y los responsables de las políticascarecendeinformaciónfiablesobreelentornodelapolíticarequerida, un contingente puede resultar mejor que unasubvención (Melitz, 2005). Si no es posible garantizar laseguridad de los productos extranjeros y no hay forma deque los consumidores distingan entre productos seguros yno seguros, puede justificarse una prohibición de lasimportaciones. Sin embargo, un examen atento de estoscasossugierequeteníaquehabercircunstanciasatenuantesenformadecostosdeinformaciónelevadosparajustificarelusodecontingentesdeimportación.Encasitodaslasdemáscircunstancias, serían preferibles otras medidas noarancelariasaloscontingentes.Porejemplo,enelcasodelaprotección de una industria incipiente, una subvención essuperiorauncontingentedeimportación.Delamismaforma,los OTC, las MSF o los sistemas de etiquetado funcionanmejorqueunaprotecciónpararemediartodaslasformasdeasimetría de información, salvo las más extremas. En elanálisisquesigueseexaminanotrascuestionesrelacionadasconlosefectosdeloscontingentes.

Enprincipio,esposiblecalcularunarancelad valoremque,siseaplicaenlugardeuncontingente,tendráelmismoefectoen el comercio. Aunque los niveles de importación fueranidénticos,haydiferenciascrucialesentre loscontingentesylosarancelesquetienenefectosimportantesenelbienestar.Siaumenta lademandadebidoaunaumentodel ingresoode lapoblación,porejemplo, las importacionesaumentaránconunarancelperonoconuncontingente.Uncontingentegenera también ingresos (renta contingentaria) para losimportadores,entantoquelosarancelesgeneranbeneficiospara el gobierno. Además, la existencia de una renta


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contingentariapuedellevaraunaluchapocosaludableentregrupos de intereses para apoderarse de esas rentas, uncomportamiento conocido como la "búsqueda de renta"(Krueger, 1974), que puede ser legal o ilegal (por ejemplo,adoptar la forma de sobornos o de corrupción defuncionarios). Dado que los grupos que compiten gastanrecursosparacaptarlarentacontingentaria,labúsquedaderenta aumenta las pérdidas de bienestar o las ineficienciasenelcasodelasrestriccionescuantitativas,algoquenosedaenelcasodelosaranceles.

Si los productores nacionales tienen poder de mercado, uncontingente también les da mayores posibilidades derestringirlasimportacionesqueunarancel(Bhagwati,1968).Con un arancel las importaciones totales permaneceniguales,perolosproductoresnacionalespuedencobraralosconsumidoresunpreciomayorqueelpreciomundialmáselequivalente arancelario del contingente. Este efecto sedemuestraconespecialclaridadenelcasodeunmonopolio.Conunarancel,elmonopolistanacionalnopuedecobrarunprecioporencimadelpreciomundialmáselarancelsinquehaya un diluvio de importaciones. Sin embargo, uncontingenteaíslaelmercadonacionaldelcomerciounavezque se llega a un umbral de importaciones dado, lo quepermite que el monopolista cobre el precio de monopolioporquenohayunflujodeimportacionesquelocompense.

Elcasoenquelaindustriaquecompiteconlasimportacioneses un oligopolio (es decir, un mercado dominado por unpequeñonúmerodevendedores)resultamáscomplicado.Silos oligopolistas compiten unos con otros, seguirá siendocierto que un contingente da a las empresas nacionalesmayores posibilidades de ejercer poder de mercado. Elpreciointernoterminasiendosuperioralpreciomundialmáselequivalentearancelariodelcontingenteperomenorqueelprecio de monopolio (Helpman y Krugman, 1989).26 Si losoligopolistas coluden resulta paradójicamente que el cártelpuede cobrar un precio más bajo en el caso de uncontingentequeeneldeunarancel (RotembergySaloner,1988)porqueloscártelesestánexpuestosaladefeccióndesusmiembros.Cuantomayoreselprecioquecobraelcártel,mayor es la tentación de un miembro de hacer trampavendiendo más que la parte de la producción total a élasignada. Esta conducta oportunista es racional para unmiembrodelcártelapesardel riesgode rupturadelcártel,en la medida en que el beneficio adicional generado por latrampa seamayor queel valor presentede la reduccióndelos beneficios futuros que resultarían del colapso delcártel.27Dadalaposibilidaddedesmembramientodelcártelylosbeneficiosinferioresqueelloimplica,losmiembrosdelcártel pueden preferir cobrar un precio inferior que basteparaprevenirlasdefecciones.

(ii) Medidas relativas al precio

En la sección B.1 (b) se examinaron varios ejemplos demedidasrelativasalosprecios(impuestointerno,subvencióna laproducciónysubvencióna laexportación),asícomosuuso para hacer frente a fallas del mercado (como lasexternalidadesylaasimetríadeinformación)yparamodificarlasrelacionesdeintercambioydesplazarlosbeneficios.

Dado que las externalidades entrañan una situación en laquenoseincorporaelbeneficioprocuradooeldañocausado

porunaactividadeconómicadeterminadaenlospreciosdelmercado, lasmedidasrelativasa lospreciosdeberíanserelinstrumentopreferidoparahacer frenteaeste tipode falladel mercado. Esas medidas pueden dar por resultado unaampliaciónounacontracciónde lascorrientescomerciales.Sihayargumentoslegítimosafavordelaproteccióndeunaindustria incipiente, por ejemplo, una subvención a laproducciónreducelasimportacionesperomejoratambiénlaeficiencia económica al dar a las empresas nacionalestiempoparaadquirirexperiencia,yeseaprendizajebeneficiaa su vez a la industria en su totalidad. Hay en efecto"demasiado"comercio,puestoqueelmercadono incorporaen el precio la capacidad de las empresas nacionales deaprenderyprocurarbeneficiosaotrasempresasdelaramade producción. La situación será diferente si se aplica unimpuesto pigouviano para corregir la contaminación a nivelinternoysi la ramadeproducciónnacionalcompitecon lasimportaciones. La producción nacional supera la cantidadsocialmenteóptimaysegenera"demasiadopoco"comercioporque el mercado no incorpora en el precio el dañoambiental causado por los productores nacionales. En estecaso,elimpuestopigouvianodaporresultadoqueaumentenlasimportacionesyelbienestardelpaísimportador.

Porsupropianaturaleza, lassubvencionesa laexportacióntienenporfinaumentarelcomerciodelpaísquesubvenciona.DejandodeladoelejemploexaminadoporFeenstra(1986),si los mercados son perfectamente competitivos, unasubvención a la exportación modifica la relación deintercambio en detrimento del país que subvenciona, yreducesubienestar.Portanto,elcomercioyelbienestarsemuevenendirecciónopuesta.Pesealapérdidadebienestarsocial, es muy posible que ésta sea la política comercialelegida si los responsables de las políticas tienenobligaciones con grupos de productores. Como se señalóantes, una de las predicciones de la literatura sobre laprotección en venta es que se dará apoyo a los gruposorganizados en el sector de exportación mediantesubvenciones a la exportación. Si los mercados sonoligopolísticosy lasempresascompitenen lacantidad,unasubvención a la exportación moverá las ganancias al paísquesubvencionayaumentarásubienestar.Enestecaso,elcomercioyelbienestarsemuevenenlamismadirección.Silas empresas compiten en el precio, se necesitará unimpuestoalaexportaciónparadesplazarlosbeneficiosdelaempresa extranjera a la empresa nacional. Dado que unimpuestoalaexportaciónreduceelcomercio,elcomercioyel bienestar del país que aplica la MNA se mueven endireccionesopuestas.

Aunquenopensamosnormalmenteenlasmedidasrelativasa los precios cuando hacemos frente a los problemas deasimetría de información, en la sección B.1 (b) hemos vistoun ejemplo de cómo puede utilizarse una subvención a laexportación para superar esa falla del mercado. Laincertidumbreenelpaís importadoracercade lacalidaddelos productos extranjeros actúa como un obstáculo almercado. La subvención a la exportación permite que elproductorextranjeroconelproductodealtacalidadpresentesu producto a los consumidores del país importadorvendiendo a un precio más bajo. Si hay suficientesconsumidores que prefieren el producto de alta calidad, laexpansión del comercio irá acompañada de beneficios debienestarparaelpaísimportador.


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(iii) Medidas relativas a la calidad

Como se explicó antes, una medida relativa a la calidadrequerirá modificaciones de las características técnicas delos productos importados que pueden ser un obstáculo alcomercioouncatalizadordel comercio.El requisitodequelos exportadores cumplan con las medidas OTC/MSF delpaís importador puede aumentar los costos del comercio ydisminuirsusperspectivasdeexportación.Porotraparte,siel cumplimiento de la medida resuelve la incertidumbreacercade lacalidado laseguridaddelproducto importado,el aumento de la confianza de los consumidores puedeincrementar la demanda del producto y el comercio. Losefectosenelcomercioyelbienestardeunamedidarelativaa la calidad dependen de si encara auténticas fallas delmercado. Si la medida se aplica sólo para proteger a losproductores nacionales, disminuirán el comercio y elbienestarenelpaís importador.Porotraparte,si lamedidacorrige una falla del mercado existente, es probable queaumenteelbienestar,conefectosambiguosenelcomercio.

Supongamos un caso extremo en el que no hay fallas delmercado pero el país importador exige que todos losproductosimportadoscumplanconunanuevamedidaOTC/MSF.28Esposibledistinguirdostiposdecostosdelcomercioque aumentarían a raíz del requisito de cumplir lareglamentación del país importador. El cumplimiento puedeaumentar el costo variable de la exportación de modo quecada unidad exportada incurra en un costo adicional. Opodría requerir que la empresa exportadora reformara suproceso de producción o mejorara su tecnología. En estecaso,independientementedelvolumendelasexportaciones,la empresa incurrirá en un monto fijo de gastos si quiereobteneraccesoalmercadoextranjero.

Un aumento del costo fijo o el costo variable tendrá dosefectos. En primer lugar, disminuirá el volumen de lasexportaciones de las empresas que continúen sirviendo almercadodeexportación;estosueledenominarseelmargenintensivo del comercio. En segundo lugar, los exportadoresmenos eficientes ya no podrán cubrir sus costos fijos deexportación y se verán así obligados a abandonar porcompleto laexportación;estosueledenominarseelmargenextensivo del comercio.29 En los casos en que se imponenmedidas OTC/MSF en ausencia de una falla del mercado,habrá una disminución del bienestar social en el paísimportador. Los consumidores del país importador resultanperjudicadosporquesereducelavariedadde losproductoscuando algunos exportadores abandonan el mercado yporque los precios aumentan cuando se reduce el volumendel comercio. Esto no quiere decir que no habrá quienesresulten beneficiados en el país importador. Las empresasnacionalespuedenresultarbeneficiadasporqueelabandonode algunos exportadores y las menores ventas de losexportadores restantes reducen la competencia en elmercadointerno.

Sin embargo, supongamos que hay una auténtica falla delmercado que entraña asimetría de información. Losconsumidores del país importador no están seguros de laseguridad del producto extranjero. Es posible que lasempresas del país exportador hayan empezadorecientementeaparticiparenelcomerciomundialy tenganpocaoningunareputaciónenqueapoyarse.Losproductoresextranjeros saben si su producto es seguro o no, pero los

consumidores del país importador no tienen ninguna razónparaconfiarensusalegaciones.Enestascircunstancias,esposible que siga habiendo demanda para el productoextranjero,peroesprobablequeseaescasa.Laexigenciadeque los productos extranjeros cumplan con las medidasOTC/MSF del país importador puede resolver estaincertidumbreenlamentedelosconsumidores.Sinembargo,el cumplimiento aumenta el costo de producción de lasempresasexportadoras.

Enestascondiciones, lareglamentacióntendrádosefectosopuestos en el comercio (véase el recuadro B.5). Lanecesidaddeajustarsea lanueva reglamentaciónaumentaelcostodelproducto importado, loquetenderáareducirelvolumen de comercio. Sin embargo, el aumento de laconfianzadelosconsumidoresenlaseguridaddelproductoextranjeroaumentarálademandadeesteproducto.Aunquees posible que los costos de cumplimiento más elevadosobliguen a algunos exportadores a abandonar el mercado,otrosutilizaránel hechodeque cumplen la reglamentacióncomoventajacompetitivayaumentaránsucuotademercado.Enelcontextodelosreglamentossobrelaseguridaddelosalimentos,porejemplo,JaffeeyHenson(2004)señalanquelas medidas sanitarias y fitosanitarias más rigurosas de lospaíses importadores ricos tienen repercusiones diferentesenlaposicióncompetitivadelospaísesendesarrollo:hacenpatenteladebilidaddealgunosproductoresperoacentúanlafortalezabásicadelacadenadesuministrodeotros.

Además, algunos países utilizan los reglamentos de altacalidadyseguridadparacolocarseconéxitoenlosmercadosglobales. Al igual que en el comercio, el efecto en elbienestaresambiguoydependedelaintensidadrelativadelas fuerzas que actúan sobre los consumidores y losproductoresnacionales.Elmayorcostoenque incurren losexportadoresextranjerosparacumplirconlamedidadeberíaaumentar la producción y los ingresos de los productoresnacionales.Enelcasodelosconsumidores,haydosefectosopuestos: un precio más alto del producto que deberásopesarse con la mejora de la seguridad o la calidad delproducto.

Por último, si bien el recuadro B.5 parece sugerir que unaumento(unadisminución)delcomercio llevaaunaumento(unadisminución)delbienestar,estonoesnecesariamenteciertoencondicionesmásgenerales.EstosedemuestraenDisdier y Marette (2010), por ejemplo, cuando pese a unareducción del comercio, el bienestar mejora cuando laaplicación de un OTC o una MSF corrige una imperfeccióndelmercadoexistente.Este resultadoescompatible conelargumento de que algunas veces el efecto adverso en elcomercio de una MNA es un producto secundario de lapersecucióndeunobjetivolegítimodepolíticapública.

2. EleccióndeMNAhabidacuentadelaslimitacionesexistentesanivelnacionaleinternacional

Enlasubsecciónanteriorsehavistoque,enmuchoscasos,las medidas no arancelarias, a pesar de que afectan alcomercio, son las políticas óptimas que puede adoptar ungobierno para alcanzar un objetivo legítimo de políticapública, como la salud y la protección del consumidor. Sinembargo,esasmismasmedidas tambiénpuedenemplearse


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de manera tal que distorsionen el comercio internacional.Para decidir en esas circunstancias si una MNA es inocua,conviene determinar si es probable que su aplicación sedebaamotivosrelacionadosconlacompetitividadynoalasrazonesdepolíticaanunciadaso,siparaalcanzarelobjetivofijado, esa medida puede afectar el comercio más de lonecesario.30 En la sección B.2 (a) se estudian diversassituaciones hipotéticas que pueden plantearse en uncontextopolíticoyeconómico internoenelqueelgobiernopodríasentirseinclinadoahacerunusoabusivodelasMNAdeesaforma.EnlasecciónB.2(b)seexaminalacuestióndehastaquépunto laelecciónporelgobiernodemedidasdepolítica subóptimas refleja limitaciones que él mismo haimpuestofrenteaotrasopciones.Lacuestióndeunaposible"sustitución de políticas" puede plantearse cuando losacuerdos comerciales internacionales limitan el empleo dearancelesydeciertos tiposdeMNApero reglamentanconmenoseficaciaotrasopcionesquenosontaneficientes.

(a) UtilizacióndeMNAyconsideracionesdepolíticainterna

Una razón importante por la que los gobiernos tratan dealcanzarobjetivosdepolíticacomercialaplicandomedidas

noarancelariasrelacionadasconotrosobjetivosdepolíticapúblicao,entérminosmásgenerales,por laquenoeligenlamedidamáseficienteparalograresosfineseslafaltadetransparencia de algunas MNA en lo que respecta asuefectoypropósitoúltimos.Esa"opacidad"puedehacerque dichas medidas sean más convenientes paraintervenciones que responden a motivos políticos cuandono es fácil determinar quiénes serán sus beneficiarios nicuál será la magnitud de sus efectos. Otras explicacionesde esa elección hacen hincapié en las limitacionesinstitucionales que inducen a los dirigentes políticos aelegir MNA de determinadas características, inclusocuando esas medidas, en comparación con otras, soneconómicamenteineficientes.

ElhechodequealgunasMNAno tenganuncosto variablesino fijo es otro factor que puede explicar por qué ungobiernopresionadopordeterminadosgrupospuedepreferirlas MNA a una protección arancelaria. Por último,la existencia del poder de mercado en un contexto dedeslocalización(y laposibilidaddeextraerbeneficiosdelosexportadores) puede explicar por qué las cuestionescomerciales pueden llevar a los gobiernos, tanto a los quedan prioridad a sus objetivos políticos como a los que sepreocupan por el bienestar social, a alterar sus políticas

RecuadroB.5: efecto de las medidas OTc/MsF en el comercio y el bienestar

Supongamosqueunpaísnoproduceel productoXy satisface todosuconsumocon importaciones.Estosproductosimportadosdifierenampliamenteensucalidadylosconsumidoresnopuedendistinguirlos.Acausadeestaincertidumbre,la demanda es baja (representada por la línea BD en los gráficos B.1(a) y B.1(b)) y el precio es igual a OW. LasimportacionessonigualesaOA.Elgobiernodelpaísimportadorexigeentoncesquelosproductoresextranjerosapliquenun programa de garantía de la calidad, a falta de lo cual no se permitirá que sus productos se vendan en el país.ElcumplimientoaumentaloscostosdelosproductoresextranjerosdemodoqueelprecioquecobranpasadeOWaOW’.Sinembargo,losconsumidoresestánahorasegurosdequesólosevendenenelmercadoproductosdealtacalidad,locual llevaauncambioensudemanda,aBD’.Unresultadoposibleesque las importacionestotalesaumentenaOA’apesar del costo más elevado de los productos importados (véase gráfico B.1(a)). Se pierde algún excedente delconsumidor,representadoporeláreadenominadaWW’EF,comoconsecuenciadelcostodelcumplimiento.Sinembargo,elaumentodelaconfianzaenlasimportacionesdemayorcalidaddaporresultadounagananciaigualaláreadenominadaBEC. En términos globales, ha habido un aumento en el bienestar de los consumidores, de modo que en este casoaumentan al mismo tiempo el bienestar social y el comercio. Otro resultado posible entraña una reducción de lasimportaciones(véaseelgráficoB.1(b)).Elaumentode laconfianzade losconsumidoresnobastaparacontrarrestarelcosto más elevado del cumplimiento. En este segundo ejemplo, disminuyen a la vez el comercio (de OA a OA’) y elbienestarsocial(lapérdidadeWW’EFesmayorquelagananciadeBEC).

Gráfico B.1(a): efecto de las medidas OTc/MsF en el comercio y el bienestar: ambos aumentan

O A A’ Importaciones

Mercado para X

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WW’

E C

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B

Precio

Gráfico B.1(b): efecto de las medidas OTc/MsF en el comercio y el bienestar: ambos disminuyen

O AA’ Importaciones

Mercado para X

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W

W’E

C

F

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Precio


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internasenlugardelimitarseaaplicarmedidasenfrontera.En los párrafos siguientes se examina cada una de estasexplicaciones.31

(i) Transparencia

Si bien se ha aducido que, en los sistemas políticoscompetitivos, los dirigentes políticos que favorecen adeterminados grupos de intereses en forma ineficiente noseríanreelegidos(Stigler,1971),enlosestudiosdeeconomíapolíticasehaprestadocadavezmásatencióna las formasde intervención del Estado. Según una corriente de estaliteratura, los ciudadanos no están bien informados de losefectosdelasdiversaspolíticasydelgradodereceptividadde los dirigentes políticos ante la presión de los grupos deinteresesespeciales.Esrazonablesuponerquelospolíticosestán mejor informados que los ciudadanos acerca de siefectivamente se cumplen las condiciones para aplicar unapolítica destinada a mejorar el bienestar.32 Además, puedeserciertoque,unavezaplicadaunapolítica, losciudadanosnotenganlacertezadequeelgobiernohaactuadoenbiendel interés público o simplemente se ha dejado influir porgruposorganizadosquerepresentaninteresesespeciales.

Enparticular,comoobservaTullock(1983),esposiblequeseelijanpolíticasquebeneficienaesosgruposyque,almismotiempo, puedan justificarse por otros motivos ampliamenteaceptados, como la protección ambiental, y, por lo tanto,puedanafectardemanerapositivalareputacióndelgobiernoentreelpúblicoengeneral.Estadiscordanciadeinformaciónentre losciudadanosyelgobiernoen loquerespectaa lasmedidas de política y a las motivaciones de los dirigentespolíticos puede hacer que se apliquen "métodos deredistribuciónineficientesy'solapados',enlugardemétodosmástransparentesyeficientes"(CoateyMorris1995:1212),auncuandosedispongadeestosúltimos.

En la esfera de la política comercial, las medidas noarancelarias pueden ser un medio para incrementar losingresosdelosgruposdepresióndeproductoresocultandoalpúblicoengeneral loscostosconexosy/olosverdaderosbeneficios del presunto objetivo de política (por ejemplo, lasalud, el medio ambiente).33 A diferencia de los aranceles,cuyo efecto en los precios y cuyos costos para losconsumidoressonfácilmentediscernibles,unaMNA"opaca",comounreglamentosobremedioambiente,puedeprotegerdelacompetenciadelexterioryaunsectorquecompiteconlasimportacionesy,almismotiempo,considerarsecomounamedidadeinteréspúblico,auncuandounanálisisadecuadodecosto-beneficionoreveleunaganancianetadebienestar.La incertidumbreencuantoa la justificación yel efectodelasdistintaspolíticasnopuedeexplicarporsísolaelempleode medidas no arancelarias opacas, ya que la competenciaentre los dirigentes políticos permitiría al electoradosancionaraquienesaplicaranpolíticasmenoseficientes.

Sinembargo,lasituacióncambiacuandosetienenencuentalas posibles "fallas" de un gobierno. Coate y Morris (1995)describen una situación en la que distintas "clases" dedirigentespolíticoscompitenporostentarcargospúblicosyel electoradonoestá segurodecuáles son las intencionesverdaderasdeesospolíticos.Enesecaso, la reputaciónesun aspecto importante. Los "malos" dirigentes políticos, esdecir, aquellos que quieren incrementar los ingresospercibidosporlosgruposdeinteresesespecialesaexpensas

del público en general, pueden tener un incentivo paraaplicarunapolítica"pública"quebeneficiaráindirectamentealgrupodeinterésalquedeseanfavorecer,auncuandoellono se justifique por razones de bienestar nacional, porquefavorecer abiertamente a determinados grupos sería másperjudicialparasureputación.34

Dicho de otro modo, al incrementar los ingresos de gruposde intereses especiales por medios "opacos" en lugar dehacerloenformadirecta,esosdirigentespolíticoslimitanlasconsecuenciasnegativasparasureputación.Ellosedebeaquelosvotantesnopuedenestarsegurosdequelos"malos"políticos estén haciendo un uso abusivo de determinadapolítica pública, porque los "buenos" adoptarían la mismapolítica,aunquesóloloharíansiprodujeraunaganancianetadebienestargeneral.Comosehadicho,sedaporsentadoque los ciudadanos no pueden determinar con ningunacerteza los costos/beneficios globales de la política encuestión, ni antes ni después de que se aplique. Estasuposiciónesplausiblerespectodelasdecisionesdepolíticaqueseadoptanenmuchosámbitos(CoateyMorris,1995).35

Los autores citan específicamente el ejemplo de lassubvencionestemporalesalaproducciónqueseconcedenalas industrias incipientesparapromoverelaprendizajeenlapráctica. El hecho de que estas subvenciones beneficien onoalpúblicodependeenúltimotérminodelaprendizajequegeneren, y para el ciudadano es difícil verificar si esassubvencionesredundaronensubeneficio.Sturm(2006),serefiereavariasdiferenciascomercialesrecientesrelativasareglamentos medioambientales o sanitarios para construirunmodelosimilar,enelquelaincertidumbreacercadelnivelóptimode reglamentaciónpermitea losdirigentespolíticosbrindar una protección encubierta a la industria local y porendelimitarlasposiblesconsecuenciasnegativasenfuturaselecciones.36 Al igual que Coate y Morris (1995), Sturm(2006) considera que ese "proteccionismo ecológico" (esdecir,laaplicacióninjustificadadeunareglamentaciónsobreunproductohabidacuentadelriesgoambientallimitado)esuna falla política, ya que se dispone de instrumentospreferibles desde el punto de vista del bienestar: en estecaso, las subvenciones directas a los productores locales.Perolos"malos"dirigentespolíticosnolosutilizandebidoala repercusión negativa que ello pueda tener en lasperspectivasdereeleccióndelospolíticos.

En un estudio interesante que complementa el de Coate yMorris (1995), Sturm (2006) también considera lascondiciones políticas existentes en el país exportador. Separte del supuesto de que el país extranjero tiene unaventajacomparativaconrespectoalproductoencuestión,yquecumplirunanormaambientalseríamáscostosoparalosproductoresextranjerosqueparalosproductoresnacionales.Los dirigentes políticos del país exportador (tanto los"buenos", es decir, los que asignan máxima prioridad albienestarsocial,comolos"malos")seopondríanaesanormadebidoasuefectonegativoenlarelacióndeintercambiodelpaís. Sin embargo, debido a la misma falla política antesdescrita, los "malos" dirigentes políticos del país extranjerose opondrían al cumplimiento de esa norma incluso si elriesgo ambiental fuera suficientemente elevado como paraafectaralbienestarde losconsumidoresdesupropiopaís.Dicho de otro modo, si bien la observancia de la normaambiental también aumentaría el bienestar en el paísexportador, los malos dirigentes políticos seguiríanoponiéndose a ella en beneficio de la parte del sector


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exportadorquerepresentan,situaciónqueelautordenomina"dumpingambiental".

Una situación en la que los dirigentes políticos del paísimportador aplican un reglamento sobre un producto y losdel país exportador no lo hacen (es decir, un posibleenfrentamientosobrelarepercusióndelapolíticaambientalen el comercio) puede tener consecuencias para lareputacióndeesospolíticosencualquieradelosdospaíses.Sibienesposiblequeelelectoradonopuedadeterminarsilapolíticaambientaldelpaísextranjeroesmuypocoestrictao la reglamentación nacional es excesivamente estricta, sísabe que un desacuerdo acerca de cuál es la políticaambiental apropiada implica que al menos uno de los dosgobiernos en el poder es un "mal" gobierno, es decir,inclinadoacederantelainfluenciadelosgruposdepresióndelosproductores.

En otras palabras, el "dirigente político que distorsiona lapolíticaambiental… imponeunaexternalidadnegativaa lareputación de su homólogo" (Sturm 2006: 576) y, enconsecuencia,undesacuerdoentreelmandatariodeunpaísyundirigentepolíticorespetadodeotropaíspuededañarlareputación del primero. En la práctica, esto implica que latransparencia y la libre circulación de información sobrepolíticas y procesos políticos entre los países puedencontribuir a limitar las elecciones de políticas guiadas porinteresesespeciales.37EnlasecciónEseexaminanconmásdetalle las justificaciones de la cooperación en materia dereglamentación pública, en ámbitos como las medidassanitariasyfitosanitariasy losOTCuotrostiposdeMNA,ysedestacalaimportanciadelatransparencia.

(ii) Limitaciones institucionales

Las limitaciones institucionales pueden hacer que algunasmedidasnoarancelariasquesonmenoseficientesdesdeunpuntodevistaeconómicoconvenganmásalosinteresesdelos dirigentes políticos o de los grupos sociales que tieneninfluencia política. En primer lugar, la capacidad de ungobierno de encauzar beneficios hacia determinadossegmentos importantes del electorado puede ser limitada.Ese gobierno puede carecer de la información necesariaparaorientarrecursoshaciaquienesloapoyan,onotenerlacredibilidad necesaria para mantener esas políticas sinrecurrir a una medida no arancelaria ineficiente por otrosmotivos.

Ensegundo lugar,sielpúblicoeligeunnuevogobierno, losgrupos de intereses que apoyaban al gobierno anteriorpueden perder influencia. Las discrepancias entre elgobierno y quienes lo apoyan inducen a los dirigentespolíticosatratardepromulgarpolíticasdifícilesdecambiar.CiertasMNApuedenestarmenosexpuestasa losvaivenesdelasituaciónpolítica.Porúltimo,lapolíticadelgobiernonoes"monolítica";másbienreflejalosinteresesparticularesdedistintos departamentos, burócratas y legisladores. Losconflictos intra-gubernamentales pueden crear friccionesque conducen a la aplicación de MNA ineficientes quefavorecenadeterminadosinteresesendetrimentodeotros.

Medidas dirigidas a los partidarios políticos

Algunas medidas no arancelarias que son relativamenteineficientes,comounreglamentoquedistorsionaelmercado,

pueden ayudar al gobierno a orientar sus políticas hacia elsectoral quedesea favorecer.Concretamente,ungobiernopuedepreferirunapolíticamenoseficientesisuresultadoesmásprevisible.Parailustrarporquépersistenesaspolíticascausantes de distorsión, Mitchell y Moro (2006) describenun caso en que la eliminación de una medida comercialineficiente beneficia a ciertos sectores de la sociedad yperjudicaaotros.38LosautorespartendelsupuestodequelaMNAencuestióneseficientedesdeelpuntodevistadelainformación, ya que para compensar a los que se veríanperjudicados por la apertura del comercio sería necesariosaber en qué medida el daño es causado realmente por lacompetencia de un mercado extranjero; en cambio, esainformaciónadicionalnoharíafaltaparamantenerenvigorlaMNA. Se supone que la información sobre las pérdidasrealesesdecarácterprivado,esdecir,los"perjudicados"porla apertura del comercio tienen un incentivo para exagerarsuspérdidas.

Sialgobierno lepreocupaelgastoexcesivoenpolíticasdecompensación,puedepreferirmantenerlaMNAenlugardetomar decisiones sobre las cuantías de la compensación.39Enesecaso,separtedelaideafundamentaldequeesmásfácilverificar losefectosdeunaMNAque losefectosde laaperturadelcomercio.Esteargumentoesmenosplausiblesiel costo de una compensación excesiva es bajo o si elgobierno está tan informado acerca de los efectos de esamedidacomodelosefectosdeunapolíticaderedistribuciónmáseficiente(olosdesconoceenigualmedida).

Acemoglu y Robinson (2001) abordan un problema análogoen el ejemplo siguiente. Cuando los agricultores tienen unainfluenciapolíticaconsiderable,elgobiernopuedeexplorarlaposibilidaddetransferirlesunasumafija(sostenimientodelosingresos)oporsostenerlospreciosafindequeesegrupolosiga apoyando. El sostenimiento de los precios es uninstrumento menos eficiente debido a sus efectos en losmercadosdeproductos,ydesdeelpuntodevistadelbienestarsocial, el gobierno debería preferir la transferencia de unasumafija.Sinembargo, pesea susefectosnegativosen losconsumidores y el comercio, el gobierno puede preferir elsostenimientode losprecios, quea cortoplazobeneficiademaneraeficientea losquesonverdaderamenteagricultores,ya que la producción agrícola es una condición previa pararecibir la subvención. A la inversa, el pago de una suma fijapodríairaunnúmeromayordebeneficiariosquesimplementealegaranopretendieranseragricultores(Stigler,1971).

Además, Acemoglu y Robinson (2001) destacan que elsostenimientodelospreciosaumentalosingresosagrícolasy,alargoplazo,estimulalaparticipaciónenelsector,locualafianza aún más el poder político de los agricultores. Porconsiguiente, desde el punto de vista del gobierno, losbeneficios de la consolidación del poder político del sectorfavorecidocompensanconcreces losefectosdedistorsióncausadosporlapolíticadesostenimientodelosprecios.

cambios fundamentales de política

Enunsistemapolíticocompetitivo, losgobiernosenelpodercambian,locualpuedellevarainversionesdetendenciadelaspolíticas. Desde la perspectiva de un grupo de interesesespeciales, algunas disposiciones normativas relativamentemáseficientes,comounasubvenciónconcedidaunasolavezo un arancel, tienen la desventaja de que pueden serexaminados por los nuevos cuerpos legislativos u otros


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representantes elegidos. En cambio, ciertas medidas noarancelarias, como las normas sobre productos, pueden serformuladas y aplicadas por organismos de reglamentaciónquenosevenafectadosporloscambiospolíticosynopuedenser objeto de un proceso de renovación periódica. Rubin(1975)observaqueesaspolíticas,duraderasperoineficientes,pueden ser beneficiosaspara losdirigentespolíticosporqueaumentanelapoyodelosgruposdeintereses.

Los políticos que no tienen la certeza de que van a serreelegidos reciben menos beneficios de los grupos depresión si adoptan políticas a corto plazo y reversibles. Noobstante,puedenbeneficiarsedelapoyodeesosgruposdeintereses especiales si adoptan medidas (por ejemplo,normas sobre productos y la correspondiente estructuraburocráticaparasuaplicación)queduraránmástiempoqueelqueseprevéduraránsuscarreras.LasMNA ineficientesquenosonobjetodesupervisiónperiódicatambiénrequierenmenos recursos para influir en el proceso político y, por lotanto, son menos costosas para los grupos de presión quepersiguenobjetivosalargoplazo.40

conflictos intragubernamentales

Incluso en los casos en que los legisladores supervisanperiódicamente las reglamentaciones, las negociacionesnecesarias para aprobar leyes pueden distorsionar lasdecisionesdelgobierno.Cadalegisladordebedecidirelmododeasignarrecursosalaspolíticasquebeneficianatodoelpaísyaquellasquebeneficianprincipalmenteasus representadoslocales.Puedeque losdirigentespolíticossóloconsientanenaprobarunapolíticadeinterésnacionalsi,porejemplo,setratade una subvención a una rama de producción ubicada en eldistrito que representan. Si todos los legisladores debensatisfacer intereses especiales, las políticas ineficientespuedenproliferar(Weingastet al.,1981).41

Pueden surgir nuevas ineficiencias si cada legisladorrepresentaagruposconinteresesopuestos.Dixitet al.(1997)han formulado un modelo en el que los grupos de interesesinviertenrecursosenejercerpresiónparaqueelgobiernosigauna política determinada. Al igual que en el caso de losagricultoresantesmencionado,latransferenciadesumasfijasenefectivoporelgobiernoseríamáseficientedesdeelpuntode vista del bienestar, pero los autores demuestran que lacompetenciaentredistintosgruposde interesesparacaptarmástransferenciaspuedehacerquelaasignaciónderecursosa lasactividadesdepromociónde interés resulte ineficiente.Este puede ser el motivo por el cual esos grupos tratan deponerse de acuerdo para apoyar una medida no arancelariarelativamentemenoseficientequenolesexijaejercerpresión.SibienesaMNAreducelaeficienciaglobal,enúltimotérminocanalizamásrecursoshacialosgrupos.

El problema de la supervisión también se debe a la falta decoordinaciónenunmismogobiernoyentrelosorganismosqueformulanyreglamentanlasmedidasnoarancelarias.Debidoaquelajurisdiccióndelosorganismossueledeterminarsesobrelabasedesus funciones, puedeocurrir queunadeterminadaclasedeMNAestéacargodevariosdepartamentosocomitésdel gobierno que se superponen. Para formular políticaseficientesserequierelacontribuciónylacolaboracióndevariosorganismos con distintos intereses institucionales, pero esposible que éstos valoren más un interés particular que unobjetivo de política general. En consecuencia, la falta decomunicación o la competencia dentro de una dependencia

puede producir políticas persistentemente ineficientes. Ellosignifica que, para reformar las MNA de las que se ocupanvarios organismos de reglamentación nacionales, yposiblementesubnacionales,quizásseanecesarioprestarmásatencióna lasposibles friccionesburocráticasque impiden lacolaboración(Gulotty,2011).

(iii) Preferencia de las empresas por las medidas comerciales que generan costos fijos

Envariosestudioseconómicos recientessobre lanaturalezadiversade lasempresasdeunsectordeterminadoen loquerespecta a su productividad y tamaño, se ha llegado a otraexplicación de por qué la protección del comercio puedeasumir la forma de medidas no arancelarias "internas" enlugar de medidas de protección en frontera. Varias de esasMNA, como las medidas OTC/MSF, tienen un componenteimportante de costos fijos, ya que es preciso hacer ajustescostosos en la producción, pero los costos unitariosposteriormentesereducenamedidaqueaumentalacantidaddeproductosvendidaenelmercadodequesetrate.42

A diferencia de los gravámenes variables que incrementanloscostosdetodaslasempresasenlamismaproporción,losaumentos de los costos fijos afectan a las empresas dedistinta forma debido a las diferencias de productividad ytamaño.43Por lo tanto,sibienun reglamento técnicosobreunproductoafectatantoalasempresasnacionalescomoalasextranjeras,loscostosfijosqueentrañarepresentanunacarga mayor para las empresas más pequeñas y menosproductivasdeambospaíses.Enconsecuencia,lasempresasmenoseficientesdejarándesercompetitivasyabandonaránel mercado, mientras que las ganancias y las cuotas demercado de las empresas más productivas y más grandes,tantoenelmercadointernocomoenelexterior,aumentarán.En última instancia, este tipo de medidas no arancelariasinternassólobeneficiaalconjuntodelpaísquelasestablecesi la proporción entre empresas muy eficientes y empresasmuy ineficientes es mayor en el mercado interno que en elpaís exportador (Rebeyrol y Vauday, 2009; Abel-Koch,2010).44Ocurrelocontrarioconlasmedidasenfrontera,quesiempre penalizan a las empresas extranjeras en beneficiodelosproductoresnacionales.

Porconsiguiente,cabepreguntarseenquécircunstanciasseadoptaráunamedidanoarancelariainternaenlugardeunamedidadeprotecciónenfrontera.Desdeluego,lasmedidasinternascausantesdedistorsión,aligualquelasmedidasenfrontera, también pueden tener un efecto negativo en elbienestardelosconsumidores.Noobstante,comoseseñalaen las subsecciones anteriores, los gobiernos conmotivaciones políticas pueden ceder ante la presión de losgrupos organizados de productores nacionales. Sisuponemos que solo las empresas más grandes y máseficientes tienen los medios necesarios para influir en elgobierno,45 esas empresas pueden beneficiarse más de laintroducción de una MNA interna a expensas de lasempresas más pequeñas y menos productivas del país(inclusocuandolasempresascompetidorasmásproductivasdelexteriortambiénpercibanpartedelosbeneficios)quedelaprotecciónen frontera,que resguardade lacompetenciaextranjeraatodaslasempresasnacionales(inclusoalasquenoformanpartedeungrupodepresión).


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Haymásprobabilidadesdequeseejerzapresiónenfavordeunanormamásestrictasobreunproductocuantomenosseintereseelgobiernoporelbienestar social y cuantomenorsea el número de empresas extranjeras que operan en elmercado interno.Estoúltimosedebeaquecuandoelniveldecomercio yaesbajo (porejemplo, debidoa lapresenciade empresas extranjeras en su mayoría ineficientes, o demedidas de protección en frontera), el aumento de lasmedidas no arancelarias internas tiene un efectorelativamente más importante en la competencia interna.Hasta cierto punto, esto va en contra de lo que cabríaesperar, que es la sustitución de políticas, es decir, elaumentodeMNAinternascuandoseliberalizanlasmedidasenfrontera.Estacuestiónseexaminaconmásdetalleenlasubsecciónsiguiente,enlaquetambiénsepresentandatosempíricosenapoyodelanocióndesustitucióndepolíticas.

Con niveles mayores de reglamentación, la gananciamarginalderivadadelasMNAinternasdisminuye(yporendelascontribucionespolíticasqueestándispuestasahacerlasempresasquehacenpresión)yenunmomentodadollegaaser menor que la pérdida marginal de bienestar social(a pesar del mayor peso dado a los intereses de losproductoresorganizados).Porestarazón,esposiblequeseestablezcanMNAinternasenalgúnnivel"intermedio".

En cambio, en el caso de las medidas en frontera dirigidasexclusivamente a los productores extranjeros, la gananciamarginal de beneficios de los grupos de presión querepresentan a los productores nacionales (y lascontribuciones políticas correspondientes) no disminuyenconnivelesmayoresdeprotecciónylosgruposdepresiónaquienesbeneficiasobremaneraquesemantengaapartadalacompetencia extranjera y los gobiernos que se preocupanpoco por el bienestar social pueden establecer un nivelprohibitivo de protección en frontera, o, al contrario, noestablecerán ninguna protección (Abel-Koch, 2010). Ensíntesis, si bien el autor no considera formalmente laposibilidaddequeseejerzapresiónenfavordelasmedidasinternas frente a las medidas en frontera de manerasimultánea,esinteresanteseñalarquecuandoseestablecenMNAinternas,elconflictodeinteresesentrelosproductoresnacionalesqueenfrentanaungrupodepresiónorganizadodeempresasproductivasconlosdemáspuedeconduciralaadopción de medidas menos restrictivas que las que seaplicaríansisetratarademedidasdeprotecciónenfrontera.

(iv) Deslocalización y negociaciones bilaterales

Debidoa lamayor importanciade las redes internacionalesde producción en la economía mundial actual y a lafragmentacióntransfronterizadelprocesodeproducción,hasido necesario volver a examinar las repercusiones de lasmedidas no arancelarias y las medidas relativas a losserviciosenelcomercio internacional,asícomo losmotivosqueincitanlaintervencióngubernamental.EnlasecciónB.1se ha señalado que la participación en las cadenas deproducción internacionales puede aumentar lasimperfeccionesdelmercado(porejemplo, lasasimetríasdeinformación (KimurayAndo,2005)quepuedenprovocar laintervención normativa, por ejemplo, en relación con elcontrol de la inocuidad y la calidad. En un estudiofundamental sobre el tema, Jones y Kierzkowski(1990; 2000) destacan los efectos que las medidas

gubernamentales relativas a los "enlaces de servicios" queconectan bloques fragmentados de los procesos deproducción pueden tener en el comercio de bienesintermedios, sabiendo que el papel de esas medidas esmenorcuandolaproduccióndemercancíasestáintegradaylosbienesqueseintercambiansonproductosfinales.

En cuanto a las consideraciones de economía política,Grossman y Helpman (1994) indican que el modelo de laprotección en venta puede ampliarse fácilmente para abarcarlos bienes intermedios importados, sin que ello afecte susresultados básicos. Se seguiría concediendo protección a losproductores de productos finales políticamente organizados ynoalosproductoresdebienesintermedios,yaquelosprimerosharíanpresióncontralaproteccióndeestosúltimos.46

ComosehademostradoenlasecciónB.1,lafragmentacióndelacadenadesuministroinfluyeenlasrazonesporlasquelos gobiernos intervienen y amplía el ámbito de esferasnormativaspertinentes,perotambiénpuedetraeraparejadasnuevas limitaciones y consideraciones cuando se trata deelegir medidas de política. En una serie de estudiospublicadosrecientemente,Staiger(2012)yAntràsyStaiger(2008) precisan un nuevo mecanismo explícito relacionadocon la fragmentación internacional de la cadena desuministroquepodríaconduciraunaumentodelasmedidasno arancelarias. En su modelo de deslocalización ladeterminaciónde losprecios internacionalesnose rigeporlos mecanismos de equilibrio del mercado, sino pornegociaciones bilaterales entre proveedores extranjeros ycompradoresnacionales.Comoseseñalaen lasecciónB.1,en esas circunstancias lo normal sería que los gobiernosutilizaran los aranceles como instrumento "óptimo" paraextraer beneficios de los exportadores extranjeros.47 Sinembargo, con la deslocalización internacional, aunque elgobierno tenga libertad para utilizar aranceles, se puedenutilizartambiénotraspolíticas,incluidaslasMNAinternas,loquedalugaraunadistorsióndesusniveleseficientes.

Lacaracterísticaprincipaldeladeslocalizacióninternacionalque destacan los autores es la naturaleza basadaespecíficamenteenunarelaciónquetieneelcomercioentrelos importadores y sus proveedores extranjerosespecializados. La especificidad de los insumos da a losproveedores extranjeros cierto poder de mercado conrespectoalosproductoresqueloimportan.Almismotiempo,una vez que el exportador ha producido los insumos deacuerdo con las especificaciones del importador y lainversiónnopuederecuperarse,elimportadorpuedeusarsupoderdenegociaciónparacaptarpartedelosbeneficiosdelproveedor extranjero. En consecuencia, los preciosinternacionales están determinados por la negociaciónbilateralynopor losmecanismosdeequilibriodelmercado.Este fenómeno, que en la literatura económica ha venido allamarseelproblemade la "cautividad" ("hold up"problem),conduce a una situación de "subinversión" por parte de losproveedoresextranjerosy,enconsecuencia,aunaofertadeinsumosinsuficienteparalosproductoresnacionales.48

Elgobiernonacional se vesometidoentoncesa tensiónensu objetivo de maximizar el bienestar social: debe ofrecerincentivos a los proveedores de insumos extranjeros paraque produzcan más y, al mismo tiempo, debe ayudar a losproductoresnacionalesqueimportanesosinsumossacarlosmáximosbeneficiosenlasnegociacionesbilateralesconlosproveedoresextranjeros.


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Para tratar de alcanzar estos diferentes objetivos en susrelaciones comerciales con el exterior, el gobierno no sóloajustará su política arancelaria relativa a los insumos, sinoque también tomará medidas con respecto a los productosfinales.Hará loprimeroparaaumentar laofertade insumosextranjerosylosegundoparainfluirenlospreciospercibidospor losproductoresy,porende,en losbeneficiosa lo largodetodalacadenadesuministro.

Concretamente, Antràs y Staiger (2008) plantean unasituación bastante realista en la que un gobierno conmotivacionespolíticas (esdecir, queasignamáspesoa losbeneficiosde losproductores) reducirá losaranceles sobrelosinsumosimportados(locualtieneunefectopositivoenlaoferta),peroprocuraráaumentarelpreciodelproductofinal,por ejemplo, imponiendo un arancel de importación o unasubvenciónalaexportación.Unapartedesproporcionadadelcosto de estas distorsiones recaerá en los consumidores,peroungobiernoqueestésuficientemente influenciadoporlos intereses de los productores organizados puedeprestarse a este juego a fin de ayudar a los productoresnacionalesaaumentarsusbeneficios,apesardequepartede esos beneficios se disipe a lo largo de la cadena desuministroyhacialosproveedoresdeinsumosextranjeros.

Partiendo de este enfoque, Staiger (2012) construye unmodelo en el que el gobierno, en una situación en que seentablan negociaciones bilaterales con los productoresextranjeros, aplica a un mismo producto medidas noarancelarias además de aranceles a fin de maximizar elbienestar social.49 En ese modelo, el consumo de unproductoqueesobjetodenegociacionesbilateralescuandoesimportadoytambiénseproduceenelpaístieneunefectoadversoenelmedioambiente.Seestableceun impuestoalconsumopara "internalizar" estaexternalidadambiental, esdecir,parareducirelconsumoexcesivodelproductodebidoa que los consumidores no tienen en cuenta el dañoambiental que se causa a otros. Se puede demostrarentonces que el nivel del impuesto al consumo internoutilizado para remediar la externalidad ambiental, sería"ineficiente",yaquepartedelcostodelimpuestorecaeríaenelproveedordeinsumosextranjero.

Concretamente, en determinadas condiciones, la situacióndel país importador puede mejorar si se reducen losaranceles de importación del producto en cuestión y seaumentaelimpuestoalconsumointerno.Ellosedebeaque,en el modelo de Staiger, la reducción de los arancelesafectan directamente a las decisiones sobre precios yproducciónde lasempresasexportadoras.En cambio, paralos consumidores disminuye la "utilidad" de incrementar elconsumo de ese mismo producto, lo que indica que elimpuestonomodificasucomportamientodemaneralineal.

Si bien el impuesto induce en parte a los consumidores areducirelconsumo,lacargadelimpuestorecaeparcialmenteen los productores extranjeros porque los precios alproductorbajan.50Pormediodeestemecanismo,elgobiernopuedeasegurarunadeterminadaofertadelproductodequese trate rebajando los aranceles y reduciendo al mismotiempo las ganancias de los productores extranjeros enbeneficio de los importadores nacionales. Este ajuste cesacuando la distorsión de la demanda interna, habida cuentade loscostosybeneficiosmarginalesqueentrañacontenerlaexternalidadambiental,llegaaserexcesivaentérminosdebienestar social. Si bien en Staiger (2012) las razones por

las queelgobiernoadoptaMNAenesascircunstancias seexaminan en relación con un impuesto al consumo interno(como instrumento de fijación de precios detallado yenfocado en un producto), el autor explica brevemente quelos fundamentos lógicos de esta hipótesis también podríanaplicarseaotrostiposdeMNA"internas",comolasmedidasOTC.Enparticular,afirmaque,enlapráctica, losgobiernos,en lugar de establecer impuestos diferenciados sobredistintosbienes,tiendenaaplicarimpuestosuniformessobrelas ventas o sobre el valor añadido respecto de ampliasgamasdeproductos.Muestraqueenloscasosenquenosepueden imponer gravámenes internos a los productos o enque esos gravámenes son difíciles de aplicar, ladeslocalización y la negociación bilateral pueden crear unasituación en la que las normas sobre productos seránineficientesporserdemasiadoestrictas.

(b) Utilizacióndemedidasnoarancelariasylimitacionesinternacionales

Los gobiernos pueden utilizar un gran número de políticaspara alcanzar un objetivo dado. En el caso de una falla delmercado, la política "óptima" para eliminar una distorsiónserálaqueneutralicelacausadeladistorsióndirectamente.Por ejemplo, si la producción interna de determinadoproductoestávinculadaaexternalidadespositivasparaunaeconomía, la política "óptima" será una subvención a laproducción, ya que el efecto positivo de esa medida en elbienestaresmayorqueeldeunarancelalasimportaciones.¿Qué ocurre entonces en una situación en la que unaeconomía sufre una distorsión interna (por ejemplo, unaexternalidad) pero también tiene un poder monopolísticosobreelcomercio,porquepuedeinfluirenelpreciomundialdel producto en cuestión? En un contexto de ausencia decooperación, las dos políticas "óptimas", o más eficientes,queadoptaríaelgobiernoseríanunamedidanoarancelariaque no causara distorsión, en el primer caso, y un aranceladecuado en el segundo caso (Bhagwati y Ramaswami,1963). Sin embargo, puede ocurrir que los gobiernos noadoptensiemprelasmedidas"óptimas"omáseficientes.

En la sección anterior se ha mostrado cómo los gobiernospueden optar por perseguir objetivos de política comercialutilizando medidas no arancelarias en lugar de aranceles,inclusocuandoestaúltimamedida,queesmáseficiente,estéasualcance.Estoseatribuyeafactoresinstitucionales,alafaltadetransparenciadealgunasMNA,alhechodequealgunasdeellasnoentrañancostosvariablessinofijosyalaexistenciadepoder de mercado en un contexto de deslocalización. Sinembargo, también es posible que los gobiernos no tengansiemprea sudisposición lasmedidasmáseficientes.Enestasección se examina la utilización de MNA a la luz de laslimitaciones impuestas por los acuerdos comercialesinternacionales,tantomultilateralescomoregionales.

(i) Limitaciones a nivel internacional

BajolosauspiciosdelGATT/OMC,losúltimos60añoshansidotestigodeunadrásticareduccióndelosobstáculosarancelariosa nivel multilateral debido a la concertación de acuerdos queexigen que los miembros respeten las consolidacionesarancelarias negociadas, es decir, unos niveles máximos paralosarancelesaplicados.Silosmiembrosestablecenarancelessuperioresalnivelconsolidado,puedenverseenvueltosenunacostosadiferenciainiciadaporotromiembro.Otrasmedidasdepolítica comercial también se ven afectadas por limitaciones


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análogas; por ejemplo, ciertas medidas no arancelarias comolos contingentes de importación y exportación y lassubvenciones a la exportación en general están prohibidas,aunquesuutilizaciónestápermitidapormotivos"legítimos"encasosconcretos.Inclusoenelmarcodeacuerdoscomercialespreferenciales (ACPR), los países acuerdan arancelespreferencialesentreellos,yenelmarcodeunionesaduanerasun arancel externo común, de forma que la no aplicación deesos aranceles podría dar lugar a costosas medidas deretorsiónporpartedeotrosmiembrosdelosacuerdos.

A diferencia de lo que ocurre con las medidas en frontera,someter explícitamente a disciplinas las medidas noarancelarias internas en el marco del sistema comercialmultilateral,porejemplo,esmásdifícil,porvariasrazones.Enprimer lugar, las MNA suelen ser menos transparentes. Ensegundo lugar,comoseseñalaen lasecciónA,enmuchoscasos son sumamente complejas y específicas para cadapaís, locualsignificaqueesprobablequeenlaformulaciónde normas generales para someterlas a disciplinaspertinentes participen distintas entidades que no estánacostumbradasacoordinarseconlasdemás.Entercerlugar,sibienlasMNApuedentenerefectoscomercialesadversos,algunas están relacionadas con objetivos legítimos depolítica pública. A pesar de esas dificultades, las MNA noescapantotalmentealareglamentaciónporque,siasífuera,los miembros de un acuerdo comercial podrían dejar sinefecto las restricciones arancelarias negociadas, porejemplo, estableciendo impuestos sobre las ventasdiferentes para los productos importados y los nacionales(Horn,2006).Naturalmente,enlamedidaenquelospaísespuedenutilizarMNAensectoresabiertosa lacompetenciadelasimportacionesparareducirlascorrientescomerciales,pueden socavar los compromisosasumidospreviamenteenmateriadepolíticacomercial(BajonayEderington,2009).

(ii) Sustitución de políticas

Esprobablequeamedidaque lospaísesconcluyen rondassucesivasdeacuerdoscomercialesquelimitansucapacidadde alcanzar objetivos comerciales mediante políticascomerciales(arancelesyciertasmedidasnoarancelariasenfrontera), vean en otras de esas medidas, incluidas lasinternas, herramientas atractivas para manipular la relaciónde intercambiodemodoque loscostosse transfierana losexportadores extranjeros. En otras palabras, los gobiernostendrán incentivos para distorsionar sus MNA como mediosecundario de proteger a las ramas de producción quecompiten con las importaciones (Copeland, 1990;Ederington, 2001; Bagwell y Staiger, 2001; Bajona yEderington,2009).Enestecontexto, sehaopinado inclusoquehayuna"leydeprotecciónconstante"(Bhagwati,1988).

SegúnAndersonySchmitt(2003),cuandolosarancelessesometenarestriccionesenuncontextodecooperación, loscontingentesseríanlamedidapreferidaentretodaslasMNAen frontera para los gobiernos que buscan medidasalternativas.Esprobableque laspolíticasantidumping sóloseutilicencuandoelempleodecontingentes tambiénestésuficientemente limitado en virtud de acuerdosinternacionales.51

De igual modo, si un gobierno no puede responder a laspresiones de la competencia del exterior restringiendounilateralmenteelaccesoalmercadoconunaumentodesuarancel,puedeinclinarseporimponerunaMNAinterna.Por

ejemplo,podría resultarleatractiva laposibilidaddemejorarla posición relativa de una empresa nacional en lo querespectaaloscostosliberalizandolosreglamentostécnicosaplicables a la rama de producción que compite con lasimportacionesyrestringiendoasíelaccesoalosproveedoresextranjeros.Algunosproveedoresextranjerosqueexportanaesos mercados podrían llegar a rebajar sus precios paraseguir compitiendo con los productores nacionales.52 Peroinclusoesamodificaciónde la relaciónde intercambiohacequelosproductoresextranjerosabsorbanpartedeloscostosdel debilitamiento de los reglamentos técnicos internos(Bagwell et al. , 2002). Por lo tanto, en vista deldesmantelamiento de los obstáculos al comercio, esedesplazamiento de los costos de la reglamentación podríadesembocar en una "carrera a la baja", en la que losgobiernos,enarasdelacompetitividadinternacional,podríanverse inducidos a liberalizar los reglamentos técnicosaplicablesa las ramasdeproducciónquecompitencon lasimportaciones.Sonejemplosprominenteslareglamentacióndeltrabajoylarelativaalmedioambiente(BagwellyStaiger,2001;Bagwellet al. ,2002).

Según Bagwell et al. (2002), la verdadera causa de esa"carreraalabaja"noesqueladebilidaddelareglamentacióntécnica extranjera genere presiones competitivas queinducen a rebajar las reglamentaciones internas hastahacerlas ineficientes. La causa reside más bien en lasimperfecciones de los derechos de propiedad de loscompromisos de acceso a los mercados contraídos en losacuerdos comerciales: un gobierno no tiene libertad paraadaptar su conjunto de políticas mientras mantenga loscompromisosquehaasumidoeneseámbito.Porejemplo,siun gobierno endurece las prescripciones técnicas en elsectorquecompiteenelmercadodeimportación,esesectorestarásometidoaunamayorpresióncompetitivadelexterior.Sinembargo,debidoaquelapolíticacomercialestálimitadaporunacuerdointernacional,elgobiernonopodráaumentarsu arancel (sin ser sancionado) y mantener su compromisodeaccesoalosmercados.

Cabeseñalarlaposibilidaddeque,enlugardedesencadenaruna"carreraa labaja",elaumentode las limitacionesde lapolítica arancelaria impuestas por los acuerdosinternacionales vaya acompañado de un endurecimiento dela reglamentación técnica. Es posible que el incentivo paradesplazarloscostosanivelinternacionaldescritomásarribahaga surgir en los gobiernos la tendencia a imponer unareglamentacióntécnicanacionalmásestrictasialaempresadelsectorquecompiteconlasimportacionesleresultamásfácil cumplirla, por ejemplo, si la reglamentación técnicamejorasuposiciónrelativaconrespectoaloscostos(Staigery Sykes, 2011). Pero incluso en los casos en que unreglamentotécnicoincrementamásloscostosdeproducciónpara las empresas extranjeras que para las empresasnacionales, la sustitución de reglamentos técnicos poraranceles limitados por un acuerdo internacional distamuchodeserunprocesosencillo.

Enunestudioreciente,Essaji(2010)consideradoshipótesis.Enprimerlugar,cuandolosarancelessonprohibitivosy,porlo tanto, una ligera reducción del arancel permite unaparticipaciónmínimadelaempresaextranjera,losgobiernosprobablemente tendrán un incentivo para endurecer losreglamentos técnicos. Ello se debe a que el recorte delarancelaumentaelbeneficiomarginaldelareglamentación:como se abaratan las importaciones, la reglamentación se


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convierteenuninstrumentoparamejorarlaposiciónrelativadelaempresanacionalconrespectoaloscostosyporendeaumentar sus beneficios. Al mismo tiempo, al agravar loscostos de producción de la empresa extranjera aumentar yreducir las importaciones, la reglamentación técnica hacequesereduzcanlosingresosarancelarios.Porconsiguiente,si el gobierno asigna importancia a esos ingresos, no estámuyclarocuálseríalamedidanormativaóptimafrentealosrecortes de los aranceles. No obstante, los arancelesprohibitivossoncadavezmenosfrecuentes.

En segundo lugar, en una situación en la que la empresaextranjerayatieneunapresenciaconsiderableenelmercado,la relación entre los recortes arancelarios, que acentúan lapenetración extranjera aún más, y el endurecimiento de losreglamentostécnicosesmástenue.Losreglamentostécnicosreducenelexcedentedelconsumidor.Perolareduccióndelosarancelesreduceelefectomarginalde lareglamentacióneneseexcedenteporquehacequebajenlospreciosquepagaelconsumidor. De igual modo, si bien la reglamentación haceque los beneficios se desplacen a las empresas nacionales,los recortes arancelarios, al abaratar las importaciones,reducen el efecto marginal de la reglamentación en losbeneficiosdeesasempresas.

Teniendo en cuenta lo que antecede, si el gobierno sóloasigna importancia al excedente del consumidor y a losbeneficios de las empresas nacionales, respondería a losrecortesdearancelessuavizando los reglamentos técnicos.Esto parece indicar que, puesto que las limitaciones alempleo de aranceles debilitan la eficacia de esosreglamentos como instrumentos, los aranceles y losreglamentos técnicos son en realidad complementarios.Pone de relieve que lo que cuenta en la sustitución depolíticasnoeselefectodirectodelasmedidas,sinolaformaenqueeldebilitamientodeunamedidaafectaa laeficaciamarginal de la otra. La respuesta del gobierno es másambiguacuandoéstesepreocupatambiénpor los ingresosarancelariosylasexternalidadesnegativasdelconsumo.

Una reducción de los aranceles, consolidada en virtud de unacuerdo internacional, intensifica el efecto marginal de lareglamentación en la externalidad del consumo, porque siguesiendoelúnicoinstrumentodisponibleparareducirlademandaen laeconomía.De igualmodo, la reducciónde losarancelesintensifica ese efecto en el incremento de los ingresosarancelarios;laslimitacionesparapoderaumentarlosarancelesimplicanqueelgobiernosólopuedeinfluirenlasimportacionesy, por consiguiente, en los ingresos arancelarios, modificandolos reglamentos técnicos. Por lo tanto, si el efecto de lareglamentaciónenlaexternalidaddelconsumoesconsiderabley/o el tipo inicial del arancel es elevado, el aumento de lacapacidad de la reglamentación de reducir la externalidad yaumentar los ingresos arancelarios en términos nominalespuede compensar la reducción de sus efectos marginales enlosbeneficiosde lasempresasnacionales yel excedentedelconsumidor.Enestasituación,losgobiernospuedenrespondera lasreduccionesde losaranceles imponiendoprescripcionestécnicas,esdecir,mediantelasustitucióndepolíticas.

Las constataciones de Essaji (2010) parecen indicar quepuede que la proliferación de reglamentos técnicos en losúltimosañossedebaaldeseodeprotegerlosbeneficiosdelas empresas nacionales cuando los aranceles estánlimitados por un acuerdo internacional, sino que más bienrespondaalhechodequecadavezsetienemásconciencia

de las externalidades del consumo. Los gobiernos sólotendránun incentivopara reforzar los reglamentos técnicossielbeneficiomarginalnetodelareglamentaciónaumentaamedidaquesereducenlosaranceles.

(iii) ¿Qué indican los datos disponibles?

Se han hecho estudios empíricos que utilizan métodosestadísticos formales para analizar la cuestión de si laslimitaciones impuestas por los acuerdos comercialesinternacionalesobilateralesalacapacidaddeungobiernodefijararancelespuedeinduciraalgunospaísesasustituiréstospor medidas no arancelarias. Goldberg y Pavcnik (2005),utilizando datos sobre Colombia de mediados del deceniode1980(yprincipiosdeldeceniode1990),constataronquehabíaunacorrelaciónpositivaentrelosarancelesylasMNA,es decir, que los aranceles no habían sido sustituidossimplementeporMNAsinoquesehabíanreducido.

Keeet al.(2009),analizandatosrelativosaunaampliamuestrarepresentativa de países (91) correspondientes a un períodomásreciente(principiosdeldeceniode2000)yconstatanqueel equivalente ad valorem (EAV) medio de las medidas noarancelarias parece aumentar con el PIB per cápita. Sinembargo, también observan que el nivel global de proteccióndisminuyeconelPIBper cápita, debidoprincipalmenteaquelos niveles medios de los aranceles tienden a disminuirconsiderablemente a medida que los países se enriquecen.Esto parece indicar que, en general, los aranceles puedensustituirse por MNA. Las constataciones hechas por esosautoresaniveldelíneaarancelaria,dondehayunacorrelaciónnegativaentrelosarancelesylosEAVdelasMNA,corroboranestahipótesis.Deigualmodo,Brodaet al.(2008)muestranquecuandoloscompromisosarancelariosasumidosenelmarcodelGATTylaOMClimitaronlacapacidaddelosEstadosUnidosdeutilizarlosarancelesparamanipularlarelacióndeintercambio,esepaísestablecióMNAconsiderablementemásestrictasenlossectoresquecompetíancon las importaciones,en losquetenían más capacidad para influir en los precios de losexportadoresextranjeros.

Enunestudiomás reciente,Limao yTovar (2011), utilizandodatos sobre aranceles y MNA relativos a unos 5.000productos, estudian la variación de las limitacionesarancelarias generadas por los dos instrumentos utilizadoscon más frecuencia para asumir compromisos: los acuerdoscomerciales multilaterales y los acuerdos comercialespreferenciales (ACPR). Cabe destacar que los autoresestablecen la existencia de un efecto causal de laslimitaciones arancelarias resultantes en el empleo de MNA,quenoesunameracorrelaciónenlaquepuedeninfluirotrosfactores.Considéreselosiguiente: lasdiferenciasdetamañoentre los Estados miembros de un ACPR que es una uniónaduanera hacen que el arancel externo común estédeterminadoporlosarancelesdelmiembrodemayortamaño.Ello puede generar un gran cambio en los aranceles delmiembromáspequeñoqueprobablementesea"exógeno",esdecir, independiente de otros factores determinantes de lapolíticacomercialdeesepaís.Esteargumentoespertinentepara el análisis de Limao y Tovar (2011) porque esosinvestigadores centran su atención en un solo país, Turquía,que tuvo que adoptar los aranceles preexistentes de la UEpara un gran número de productos. Por tanto, si el arancelcomúndelaUElimitólacapacidaddeTurquíaencuantoalafijación de aranceles, este hecho podría haber tenido un


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efecto causal en la protección a través de la adopción demedidasnoarancelariasconrespectoaexportadoresquenoeran de la UE. Limao y Tovar (2011) obtienen datos queconfirman la sustitución de políticas; los compromisosarancelarios impuestos por conducto de la OMC y el ACPRcon la Unión Europea aumentan las probabilidades de queTurquíaadopteMNA.Esosautorestambiénconstatanquelaprobabilidad y el carácter restrictivo de las MNA de Turquíaaumenta cuanto más rigurosos son esos compromisosarancelarios.Además,cabeseñalarquelosautoresconstatanuna sustitución de políticas imperfecta, lo cual querría decirque los compromisos arancelarios, si bien han sidocompensadosenparteporMNAmásestrictas,puedenhaberreducidolaproteccióntotal.

En los estudios a los que se alude más arriba se analiza unamplio conjunto de medidas no arancelarias, entre ellasnormas nacionales sobre productos, reglamentos técnicos yrestricciones voluntarias de las exportaciones. Hay tambiénestudiosenlosqueseanalizaunposibleefectodesustituciónentrelosarancelesyuntipodeterminadodeMNA,asaber,lasiniciaciones de investigaciones antidumping. Feinberg yReynolds(2007)evalúandatossobre24países(17paísesendesarrollo y 7 países desarrollados) correspondientes alperíodo 1996–2003 y constatan que los compromisos deliberalización del comercio asumidos en la Ronda Uruguay –medidos por los cambios de los aranceles consolidados –tienenunefectopositivoyestadísticamentesignificativo,peroreducido,en laprobabilidad53dequeunMiembrode laOMCrecurra a la protección antidumping. También emplean unmodelo de simulación para mostrar que si no se hubieranreducidolosarancelesenlaRondaUruguay,elporcentajedeasuntosantidumpingentre1996y2003habríasidoun23porciento más bajo. Cuando sólo consideran los asuntosantidumpingplanteadosporelconjuntodepaísesendesarrollode la muestra, Feinberg y Reynolds (2007) constatan que lapromesadeunareduccióndelosarancelesenelmarcodelaRondaUruguaytieneunefectopositivomuchomayor.Estoseaplica tanto a la probabilidad de que un país recurra a laprotecciónantidumpingcomoalnúmerototaldesolicitudesdeinvestigacionesantidumpingpresentadasporlospaíses.

Sin embargo, es preciso analizar con cuidado lo queantecede antes de interpretarlo como prueba de lasustitucióndepolíticas.En laRondaUruguay, lospaísesendesarrollo no redujeron los aranceles efectivamenteaplicados.Sucontribuciónconsistióenreducir ladisparidadentrelostiposconsolidados(ellímitemáximo)ylosaplicados(el "excedente de consolidación") al comprometerse amantenerseenlostiposconsolidadosmásbajos.Peroloqueafecta a las empresas en la práctica son los arancelesaplicados, que son muy distintos de los consolidados,especialmenteenlaseconomíasendesarrollo.

Conrespectoalgrupodepaísesdesarrolladosdelamuestra,FeinbergyReynolds(2007)constatanqueloscompromisosdereducciónarancelariaasumidosenelmarcodelaRondaUruguay están vinculados a una menor frecuencia en laactividad antidumping. Según los autores, este resultadosorprendente puede ser una señal de que se han idoadoptandogradualmenteotrasmedidasdeprotección,comoOTC y MSF. También puede atribuirse a toda una serie devariables omitidas, como la creciente importancia de losserviciosylaIED,quepodríanhaberhechoquelasempresasde esas economías prestaran menos atención a losinstrumentos antidumping (Feinberg y Reynolds, 2007).

Dadas las limitaciones del estudio descrito supra, es difícildeterminar si los compromisos de reducción arancelariaasumidosen laRondaUruguayhantenidounefectocausalenlaactividadantidumping.

Másrecientemente,MooreyZanardi(2011),utilizandodatosrelativos a 35 países (29 países en desarrollo y 6 paísesdesarrollados) correspondientes al período 1991–2002,tambiénexaminanlarelaciónentrelaaperturadelcomerciosectorial y las iniciaciones de investigaciones antidumpingulteriores.54 Sin embargo, a diferencia de Feinberg yReynolds (2007), los autores analizan los arancelesaplicados en lugar de los consolidados. Además, tienen encuentaotrosfactoresquepuedenafectaraesasiniciaciones,incluyen un conjunto más amplio de países importadores yexportadores, abarcanunperíodomás largo, secentranensectores industrialesmásdesagregadosyutilizanunabasededatosantidumpingmáscompleta.

En general, Moore y Zanardi (2011) constatan que lasreducciones de los aranceles aplicados no aumentan laprobabilidad de que se solicite la iniciación de unainvestigación antidumping. Pero en el caso de un pequeñogrupo de países en desarrollo que han utilizado medidasantidumping frecuentemente en los últimos años, los datosobtenidossonpruebadelasustitucióndepolíticas:unefectoestadísticamentesignificativodelaaperturadelcomercioenlaprobabilidaddesolicitudesdeiniciacióndeinvestigacionesantidumping. En esta submuestra, el aumento de unadesviación típica de la liberalización arancelaria da porresultadounaumentodeaproximadamenteun25porcientode la probabilidad de que se observe una iniciación de unainvestigación antidumping. La ausencia de un "efecto desustitución"estadísticamentesignificativoenelcasode losdemáspaísesendesarrolloodelosseispaísesdesarrolladosincluidos en la muestra posiblemente se deba al hecho deque los primeros presentaron un número relativamentereducido de solicitudes de investigaciones antidumping, entanto que los segundos ya tenían unos tipos arancelariosmuybajosentodoelperíodoabarcadoporelanálisis.

Los resultados de Moore y Zanardi (2011) se vencorroborados por los estudios recientes de Bown y Tovar(2011) sobre las reformas comerciales emprendidas por laIndiaeneldeceniode1990.Estosinvestigadoresconstatanque, teniendo en cuenta otros factores, para principios deldecenio de 2000 la utilización de salvaguardias y medidasantidumpinghabíaaumentadorespectodelosproductosquehabíansidoobjetoderecortesarancelariosmásimportantescomoconsecuenciadelareformadelcomercio.Enparticular,muestran que la probabilidad de iniciar una investigaciónantidumpingyunprocedimientoenmateriadesalvaguardiasesun50porcientomayorcomoresultadodeunaumentodeunadesviacióntípicadelaaperturadelcomercio.

Las bases de datos sobre preocupaciones comercialesespecíficas creadas por la Secretaría de la OMC (que seexaminanendetalleenlasecciónC.1)sehanutilizadoparaaclarar si es posible que en el período de 1995–2010 sehayanaplicadoaranceles ymedidassobreOTC/MSFcomopolíticas sustitutivas.55 Aplicando un análisis cuyo enfoquees similar al deKeeet al. (2009), que tratandeestableceruna correlación "neta" (y no un vínculo causal) entre losaranceles y los equivalentes ad valorem estimados de lasmedidasnoarancelarias,56 losresultadosobtenidos indicanquehayalgunaspruebasdequelosarancelespuedenhaber


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sido sustituidos por medidas sobre OTC, pero muy pocosdatos que prueben que los aranceles han sido sustituidospor medidas sanitarias y fitosanitarias (véase el recuadroB.6). Este resultado es acorde con lo esperado: las MSFabarcanunsectorrelativamentereducidode lasanidady laseguridad que suele estar directamente relacionado con laprotección del consumidor y puede ofrecer menosposibilidadesparalasustitucióndepolíticasqueelconjuntomásampliodemedidassobreOTC.

En conclusión, la utilización de medidas no arancelariasmenoseficientesenlugardearancelessevefacilitadaporelhecho de que, si bien las consolidaciones de los arancelesde importación son rígidas, someter explícitamente a lasdisciplinas MNA en el marco de acuerdos comercialesinternacionales resulta más difícil, porque son menostransparentes. Además, algunas de ellas pueden utilizarsepara responder a preocupaciones legítimas de política (lasalud, el medio ambiente, etc.), lo cual permite encubrir laintención potencialmente proteccionista de una medida.Pero, ¿los gobiernos optan por excluir las MNA de esosacuerdos internacionales? Y, en ese caso, ¿qué es lo quedeterminaesaelección?

En la obra sobre el comercio se proponen variasposibilidades. La decisión de excluir esas medidassimplemente puede obedecer al costo de elaborar y hacercumplirunacuerdoqueabarqueunagranvariedaddeMNAinternas (Horn, 2006; Horn et al., 2010). También puedeatribuirse a la incertidumbre acerca de las circunstanciasqueprevaleceránduranteelperíododevigenciadelacuerdo,y a la dificultad, por ese motivo, de prever todas lasnecesidades que puedan plantearse en materia dereglamentación (Battigalli y Maggi, 2003). Hay otrasexplicacionesposibles.

El hecho de que las MNA no estén explícitamentereglamentadaspuedeseruna"cláusuladeescape"paralosmiembros de los acuerdos, que les brinda la flexibilidadnecesaria para mantener un acuerdo de aplicaciónautomáticaenunmundoinestable(BagwellyStaiger,1990).Puedeinclusoocurrirquelosgobiernosaumentensupoderdenegociación frentea losgruposde interesesespecialescomprometiéndosealimitarlosarancelesmedianteacuerdosinternacionales y utilizando luego en su lugar MNA menoseficientes(LimaoyTovar,2011).Porúltimo,talvezlospaísesdeseenmantenerciertomargendeactuaciónencuestiones

RecuadroB.6: sustitución de políticas – información obtenida de las bases de datos sobre preocupaciones comerciales específicas

Apartirdeinformaciónobtenidadelasbasesdedatossobrepreocupacionescomercialesespecíficas,sehacalculadolatasadecobertura(laproporcióndelcomercioabarcadaporunaMSFounamedidasobreOTC)ylatasadefrecuencia(laproporcióndelíneasdeproductosabarcadas).Lastasasdefrecuenciaydecoberturasonmedidasbasadasencatálogosquenocaptannecesariamenteelgradoenqueunamedidarestringeelcomercio.Síindicanquévolumendecomercioseveafectadoporesamedida.57Sehancalculadoesasmedidasparacadacombinacióndepaísquemantiene(elpaísquemantienelamedidaobjetodelapreocupacióncomercialespecífica),sectordelSA2(unaclasificaciónanivelde2dígitosenelSistemaArmonizado)yaño.ParaanalizarlacuestióndesihaypruebasdequelosaranceleshansidosustituidosporMSFuOTC,sehaestimadoelsiguientemodeloeconométrico:

From the Specific Trade Concerns (STCs) databases, coverage ratio (the amount of trade covered by an SPS or TBT measure) and frequency ratio (the share of product lines covered) have been computed. Frequency and coverage ratios are inventory-based measures that do not necessarily capture the trade restrictiveness of a measure. However, they indicate how much trade is affected by it.1 These measures have been computed for each combination of maintaining country (the country that maintains the measure subject to the specific trade concern), HS2 sector (a two-digit classification in the Harmonized System) and year. To analyse whether there is evidence of substitution between tariffs and SPS or TBT measures, the following econometric model has been estimated: 𝑦𝑦!"# = 𝛽𝛽!ln (𝑡𝑡𝑡𝑡𝑡𝑡)!"# + 𝜀𝜀!"# where y is the (log of ) the coverage ratio (or the frequency index) of the maintaining country i in HS2 sector j in year t, and tar is the (log) average applied tariff in sector j. Year, country, sector and country-sector fixed effects have then been progressively added to this baseline model.

1 Details about the construction of frequency index and coverage ratio can be found in Section C

(Box C.1).

dondeyesel(logaritmo)delatasadecobertura(odelíndicedefrecuencia)delpaísquemantienei,enelsectordelSA2 j,enelañot,ytareselarancelmedioaplicado(logarítmico)enelsectorj.Acontinuaciónsehanagregadoprogresivamenteaestemodelodereferencialosefectosfijosdeaño,país,sectorypaís-sector.

Como se señala en el cuerpo del informe, con la regresión estimada no se pretende determinar la existencia de unarelacióncausal,sinomásbiendeunacorrelación“neta”entrelosarancelesylasmedidassobreOTCoMSF.Esanálogaa la calculada por Kee et al. (2009), que al considerar las variaciones en cada país y sector obtienen pruebas desustituciónentre losarancelesy lasmedidasnoarancelarias.Encambio,en lasbasesdedatossobrepreocupacionescomercialesespecíficastambiénhayunavariacióntemporal,quepermitealusuariodeterminarlavariaciónencadapaísysectoryeneltiempo,utilizandounconjuntomásdetalladodeefectosfijosqueeldeKeeet al.(2009).

En el cuadro B.1 figuran los resultados de las regresiones. En las columnas (1) (tasa de cobertura) y (5) (índice defrecuencia)noseincluyeningúnefectofijo.Enlascolumnas(2)y(6)seañadenlosefectosfijosdepaísydeaño.Enlascolumnas(3)y(7)seañadenlosefectosfijosdesector.Porúltimo,enlascolumnas(4)y(8)figuranlosefectosfijosdeañoydepaís-sector.

En lapartesuperiordelcuadrofiguran los resultadoscorrespondientesa laspreocupacionescomercialesespecíficasrelativasaMSF.Elcoeficientedelarancelesnegativo(comoloseríasilasMSFylosarancelesfueransustituiblesentresí)peronoessiempresignificativo.Enparticular,noessignificativorespectodelatasadecoberturaenlaespecificaciónpreferidaqueincluyelosefectosfijosdeañoydesector-país(columna4)).Engeneral,haypocoselementosquepruebenquelosarancelesylasMSFsesustituyenrecíprocamente.

Sinembargo, losresultadosdelasregresionesefectuadasconpreocupacionesrelativasaOTCrevelanunapautamásclaradesustituciónentrelosarancelesylasmedidassobreOTC(véaselaparteinferiordelcuadroB.1).AligualqueenelestudiodeKeeet al. (2009),elcoeficientepasadepositivoanegativoamedidaquese incluyenmásefectosfijos.Esnegativoyestadísticamentesignificativo–tantoenlaregresiónenqueseutilizalatasadecoberturacomoenlaqueseutilizael índicedefrecuenciacomovariabledependiente–cuandoseañadenefectosfijosdelfactortiempoydepaís-sector(véanselascolumnas(4)y(8)).


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que consideren "demasiado importantes" para estarsometidas a las normas de comercio, como por ejemplo laseguridadnacional.EnlasecciónEfiguraunanálisisdelosfactores que pueden explicar la "determinación endógena"de la cobertura de MNA en los acuerdos comercialesinternacionales.

3. Medidasqueafectanalcomerciodeservicios

(a) ¿Porquéunanálisisporseparado?

El suministro transfronterizo por sí solo no recogecabalmente las transacciones internacionales de servicios.Debido a la naturaleza intangible y no almacenable demuchos servicios, a menudo tiene que haber proximidadfísica entre los proveedores y los consumidores para quetengalugarelsuministrodeservicios.Dehecho,elcomercio

de servicios se efectúa a través de cuatro "modos desuministro" diferentes: además del modo transfronterizotradicional,abarcaelconsumodeunservicioenunterritorioextranjeroyelmovimientodelproveedoralextranjero,yaseapara establecer una presencia comercial o en persona. Enconsecuencia, la movilidad del capital y la mano de obrasueleestarindisolublementeligadaalcomerciodeservicios.

Conesosantecedentes,lasmedidasqueafectanalcomerciodeserviciosmerecenunanálisisporseparadoporalmenostresrazonesrelacionadasentresí.

Enprimerlugar,laviabilidaddeaplicarunarancel,yenparticularunarancelad valorem, alsuministro internacionaldeservicioses remota. En la mayoría de los casos, será prácticamenteimposiblequelosfuncionariosdeaduanasobserven"cruzarlafrontera"aunservicio,yelvalor(volumen)deunatransacciónde servicios solo se sabrá después de que el serviciocorrespondientehayasidoproducidooconsumido(HoekmanyPrimo Braga, 1997). Así pues, la protección comercial en el

CuadroB.1:Tasas de cobertura e índices de frecuencia de preocupaciones comerciales específicas y aranceles

MsF

Variable dependiente

Tasa de cobertura (Ln) Índice de frecuencia (Ln)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

Arancel (Ln) -0,00847 -0,0250 -0,0911*** -0,0256 -0,0444*** -0,0125 -0,0906*** -0,0598***

(0,00886) (0,0159) (0,0143) (0,0242) (0,00909) (0,0155) (0,0139) (0,0193)

efectos fijos:

País No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí

sector No No Sí Sí No No Sí Sí

Tiempo No No Sí Sí No No Sí Sí

País-sector No No No Sí No No No Sí

Observaciones 3.259 3.259 3.259 3.259 3.259 3.259 3.259 3.259

R-cuadrado 0,000 0,160 0,337 0,279 0,006 0,223 0,431 0,330

número de id 223 223

OTc

Variable dependiente

Tasa de cobertura (Ln) Índice de frecuencia (Ln)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

Arancel (Ln) 0,0215*** 0,00642 -0,0126*** -0,0439*** 0,0234*** 0,0150*** -0,00512 -0,0394***

(0,00308) (0,00417) (0,00453) (0,0113) (0,00334) (0,00425) (0,00460) (0,0123)

efectos fijos:

País No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí

sector No No Sí Sí No No Sí Sí

Tiempo No No Sí Sí No No Sí Sí

País-sector No No No Sí No No No Sí

Observaciones 9.788 9.788 9.788 9.788 9.788 9.788 9.788 9.788

R-cuadrado 0,005 0,084 0,170 0,107 0,005 0,100 0,185 0,108

número de id 657 657

Notas:Loserroresestándar"robustos"figuranentreparéntesis;***p<0,01;columnas(4)y(8):enlaestimación,variableid:país-sector.

Fuente:EstimacionesdelaSecretaríadelaOMC.


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ámbitodelosserviciosconsisteesencialmenteenmedidasdereglamentación.58 En sentido literal, todas las limitaciones alcomerciodeserviciosson"noarancelarias".Portanto,notienesentidoexaminarporquéseutilizanmedidasnoarancelariasnianalizarsusefectoseconómicosycomercialesenyuxtaposiciónalosarancelesyaque,enelcasodelosservicios,estrictamentehablandonosepuederecurriralosaranceles.

Ensegundolugar,unanálisisbasadoenelhechodequelasmedidasseapliquenen lafronteraodentro de lasfronterastampoco resulta demasiado útil. Muchas transacciones deservicios entrañan la presencia del proveedor o delconsumidordentrodelterritoriodelpaís"importador".Porlotanto, las restricciones a los servicios se aplicanprincipalmente"dentrodelasfronteras".

En tercer lugar, dada la definición modal del comercio deservicios, el análisis tiene que incluir las medidas que seaplican tanto al producto (es decir, al servicio) como alproductor (o sea, al proveedor de servicios). Además, elproductor puede estar presente físicamente en el territoriodelpaísimportador.Aunqueenelcasodelasmercancíaselmovimiento de los factores representa un sucedáneo delcomercio transfronterizo, en el de muchos servicios es unacondición previa, o un complemento importante, para quehaya comercio. Así pues, todas las medidas que rigen laforma en que se producen y consumen servicios en unaeconomía son potencialmente medidas que afectan alcomerciodeservicios.Heahí larazóndeque,alconsiderarel comercio de servicios, se hayan de tener en cuenta lasmedidasqueseexaminanaquíquealparecerpuedanirmásalládelosinstrumentos"comerciales"tradicionales.

Aunquesería impracticable reagruparenunmismoexamende las medidas relativas a los servicios y las medidas noarancelarias, ello no supone, sin embargo, que el comerciodeservicios ydemercancías, y las respectivas limitacionescomerciales, deban examinarse aisladamente. El comerciodemercancíasyelcomerciodeserviciosnosoloseapoyanmutuamente,59 sino que además muchas restricciones alcomerciodeserviciosafectanalcomerciodemercancías,yviceversa.

Losserviciosdesempeñanunpapelfundamentalenelapoyoa las redesdeproducción.Losserviciosde transporteydelogística son evidentemente los que aportan la mayorcontribucióndirectaalcomerciointernacionaldemercancías,pero los servicios de comunicaciones, los servicios deseguros y los servicios bancarios también desempeñan unpapel habilitadoresencial. Los serviciosdedistribución, losservicios prestados a las empresas et al. servicios depostventa, como los de reparación y mantenimiento,desempeñanigualmenteunpapeldestacado.

Por ello, las medidas que restringen el comercio y lacompetenciaenlosmercadosdeserviciosafectannosoloalrendimientoeconómicodelsectordequese trate,sinoquepueden tener además, particularmente en los servicios deinfraestructura, efectos secundarios en el rendimientoeconómico y los resultados de exportación de los sectoresdemercancíasyotrossectoresdeservicios(véaseelanálisisdelrecuadroD.3).60

Las restricciones al comercio de determinadas mercancíaspueden menoscabar la eficiencia y la competitividad deexportacióndelosproveedoresdeserviciosquedependende

esosproductosconcretoscomoinsumos.Lasrestriccionesalaimportación de determinado equipo médico pueden aumentarloscostosdeloshospitalescuandoprestenserviciosmédicosconexos a pacientes nacionales y extranjeros, por ejemplo.Igualmente, lasmedidasqueaumentenelcostode losbienesde consumo importados afectarían negativamente a losminoristas, y en particular a los minoristas extranjeros queobtienenmuchosdesusproductosdesupaísdeorigen.

Esos efectos cruzados revisten especial importancia habidacuenta de la creciente fragmentación de los procesos deproducciónentrelospaíses.Hastalastrescuartaspartesdelcomerciodeserviciosesdeinsumosintermedios(Miroudotet al.,2011),mientrasqueelcomerciointra-empresasrepresentael 22 por ciento de las importaciones de servicios de losEstados Unidos y el 26 por ciento de las exportaciones deservicios de este mismo país (Lanz y Miroudot, 2011).61 Enconjunto, estos datos presentan de hecho un cuadro delcomercio de servicios como componente destacado, si bienprobablemente subestimado aún, de las cadenas de valormundialesoregionales.62Envistadelosefectossecundariosque trascienden de la rama de producción afectada, cabeargumentarquelasrestriccionesalcomerciodeesosservicios"intermedios"revisteninclusomásimportancia.

Como en el análisis de las medidas no arancelarias en elcomercio de mercancías, en la presente sección seexaminarán en primer lugar las motivaciones de laintervenciónde losgobiernosen losmercadosdeservicios.Seguidamente, se tratará de categorizar las principalesformas de intervención utilizadas y, en la medida de loposible,examinarsusefectoseconómicosycomerciales.

(b) ¿Porquéintervienenlosgobiernosenlosmercadosdeservicios?

En lapresentesecciónseexaminan las razonesdeque losgobiernos puedan intervenir en los mercados de servicios.Engranmedida,elanálisisde lasseccionesB.1(a)y1(b)(ii)suprasiguehaciendoalcaso.Noobstante,hayquetenerencuenta una serie de características específicas de losservicios.

(i) Consideraciones de interés público

Desde el punto de vista de la teoría del interés público, laintervención gubernamental en los mercados de serviciospuedeestarjustificadaporrazonesdeeficiencia,asícomoporconsideracionesdeequidad.Laspreocupacionesenmateriadeeficienciaguardanrelaciónprincipalmenteconlaexistencia,enmuchossectoresdeservicios,decasosdefallasdelmercado,como información asimétrica (es decir, cuando una partedispone de más información que la otra), competenciaimperfecta y externalidades.63 Aunque esas deficiencias delmercado también aparecen en los sectores de mercancías,parecenestarmásgeneralizadasenelcasodelosservicios.Elanálisisquesiguetieneuncarácterprincipalmenteilustrativo.

Los casos de información asimétrica en los servicios sonfrecuentes. Ello obedece básicamente a la naturalezaintangibledemuchosservicios.Lainmaterialidadsuponequelosconsumidoresnopuedenevaluarfácilmentelacalidaddeunservicioantesdeconsumirlo.Losproductores tenderánaestarmejorinformados.Ahorabien,esposiblequenotenganun incentivo para suministrar más información a los


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consumidores,puespodríaresultarcostosoproporcionarla,oque retener la información pueda brindar una ventajacomercial. Al mismo tiempo, cabe que los consumidorescarezcan de los conocimientos especializados necesariospara evaluar una buena parte de la información técnica quereciben.Enconsecuencia,laeleccióndelosconsumidoresnoestá suficientemente informada para que la competenciafuncioneeficazmente.Eseproblemaseacentúaporelhechodeque la repeticiónde lascomprasnoserásiempreunavíapara disciplinar el comportamiento de los productores. Losservicios, por su naturaleza, suelen ser mucho más diversosquelasmercancías.Esposiblequelosconsumidoresnoesténdispuestosacomprarcontinuamenteserviciosidénticosonopuedanhacerlo.

Aunque las soluciones basadas en el mercado podríancontribuir a que los productores manifestaran su intencióndecomprometerseconlacalidad,porejemploinvirtiendoenreputación, servicio al cliente, nombre de marca oprocedimientos de reclamaciones de fácil acceso, es pocoprobablequeseansuficientesenelcasode lasactividadesde alto riesgo (Pelkmans, 2006). Por ello, los gobiernosintervienen a menudo para impedir que los proveedores deservicios se aprovechen de las asimetrías de información.Dado que por lo general es imposible imponer, verificar yasegurar el cumplimiento de requisitos de desempeñocentrándose exclusivamente en el servicio, los gobiernosintervienen frecuentemente a nivel del proveedor. Puedenexigir, por ejemplo, que los productores divulguendeterminada información a los consumidores, o imponerprescripcionesenmateriadetítulosdeaptitudodelicenciasdestinadas a garantizar la competencia del proveedor deserviciosy,portanto,lacalidaddelosserviciosprestados.

Las asimetrías de información también pueden resultarproblemáticasparalosproductorescuandolosconsumidoresposeeninformaciónprivada,porejemplo,sobresuestadodesalud.Lafaltadeinformaciónaccesibleengeneraltambiénpuedeengendrarsituacionesde"riesgomoral".Porejemplo,cuando alguien que no es el consumidor asume toda laresponsabilidad y las consecuencias de sus actos, puededarse un consumo excesivo. Los mercados de seguros sonuncasoconcreto.

Lacompetenciaimperfectaesotradeficienciadelmercadoquese constata a menudo en los sectores de servicios. Muchosservicios se suministran a través de redes: los servicios detelecomunicaciones, los servicios postales, los servicios dedistribución de electricidad, los relacionados con el medioambiente y los de transporte por ferrocarril son ejemplosdestacados. Los servicios normalizados que se prestan poresasinfraestructuraoredesdedistribuciónmuestranamenudounas economías de escala tan grandes que el mercadopertinentepuedeserservidodeformamáseconómicaporunasolaempresaounaspocasempresas,esdecir,queamenudoson naturalmente monopolísticos/ oligopolísticos. Sin control,estosmercadosderivanauna insuficienciade laofertaya lafijacióndepreciosporencimadelcostomarginal.Porelloestájustificada la intervencióndelgobierno, quepuedesuponer laintroducción de controles de precios o la facilitación de lacompetencia (por ejemplo, mediante la desagregación deservicios, la reglamentación del acceso a infraestructurasesenciales,lasfranquiciasylasconcesiones).

Por último, en los mercados de servicios se danexternalidadesnegativasypositivas,cuandoelpreciodeun

servicio no refleja el costo verdadero o el beneficio quereportaalasociedadelproducireseservicio,loqueresulta,respectivamente,enunconsumoexcesivooinsuficiente.Lasconsecuencias ambientales del transporte pesado porcarreteraoelturismointensivosoncasosdeexternalidadesnegativas. En cambio, la expansión de las redes en losservicios de telecomunicaciones, o el aumento de lasinversiones en programas de enseñanza o de vacunación,sonejemplosdeexternalidadespositivas.

Laintervencióndelosgobiernosenlossectoresdeserviciostambién puede obedecer a consideraciones de equidad.Muchosserviciosson insumosparaeldesarrollodelcapitalhumanoy,comotales,sustentanlosobjetivossocialesdelosgobiernos. Los servicios de salud y de enseñanza sonejemplos típicos, pero es posible que consideracionessimilares también desempeñen un papel en sectores comolos servicios audiovisuales, los servicios detelecomunicaciones,losserviciosdetransporte,losserviciosde energía y los servicios de suministro de agua. Unosmercados sin control alguno dejarían a algunas zonasgeográficasogruposdeconsumidoressinpreciosasequibleso suficiente oferta. La imposición de "obligaciones deservicio universal" ha sido una respuesta gubernamentalparacontrarrestaresosproblemas.

En el recuadro B.7 se presentan algunos ejemplos porsectoresespecíficosdelasmedidasrelativasalosserviciosque los gobiernos pueden adoptar para atenderpreocupacionesdeeficienciayequidad.

(ii) Consideraciones de economía política

Según la teoría económica de la reglamentación, laintervención gubernamental no obedece exclusivamente allogro del "interés público", sino, o también, por laspreocupaciones de los grupos de intereses especiales. Enconsecuencia, los gobiernos podrán intervenir exista o nounadeficienciadelmercado. Inclusocuando la intervenciónesté justificada por razones de política pública, es posibleque, al decidir los instrumentos que han de utilizar, se"compre" a los gobiernos para que recurran a las medidasquebeneficianalosgruposmásorganizados,generalmenteproductoresnacionales(oyainstalados)

AunqueelanálisisdelasecciónB.1espertinente,cuandosetrata de los sectores de servicios, las consideraciones deeconomía política son especialmente importantes a cuatrorespectosporlomenos.

En primer lugar, la forma más transparente de intervencióncuandosetratadepolíticacomercial,esdecirunarancel,noestádisponibleenlosmercadosdeservicios.Pordefinición,los gobiernos tienen que recurrir a otros instrumentos, amenudo más opacos, lo que ofrece mayor margen paraenmascararmotivosdeinterésprivadoy,porlotanto,reducepotencialmenteelriesgodelcastigoelectoral.

Ensegundolugar,existenmuchasmenospruebascientíficasquepuedansustentarlaintervenciónenlosserviciosysirvanpara verificar su eficacia. La naturaleza diversa de muchosservicios,sucarácterintangibleylanecesidadfrecuentedereglamentar a nivel del productor entrañan que lareglamentación tiendeasernosólocompleja,sino tambiénmuchomásdifícildeevaluarenfuncióndecriteriosexactos


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Recuadro B.7: ejemplos de medidas específicas en materia de servicios para lograr objetivos de política pública

Acceso equitativo

Enlossectoresdel transporteode lastelecomunicaciones, losgobiernosdeseanamenudoque lasregionesremotasestén cubiertas por esos servicios independientemente de su rentabilidad. Los objetivos básicos de equidad tambiénimpulsanalosgobiernosagarantizarquetodoslosciudadanostenganaccesoalaeducaciónya laatenciónsanitariaesencialauncostobajoonulo.

Las medidas incluyen planes de subvenciones cruzadas para garantizar que los ingresos en esferas rentables sereinviertanenfavorderegionessubdesarrolladasopersonasendificultadeseconómicas;ycondicionesparalaconcesióndelicenciasqueincluyanobligacionesdeserviciouniversal(porejemplo,exigiraloshospitalesprivadosqueatiendanaunciertoporcentajedepacientesdeformagratuita).

Protección de los consumidores

Conrespectoa losserviciosprofesionales,financierosodesalud,a losconsumidores les resultamuydifícil valorar lacalidad o seguridad del servicio suministrado antes de su consumo, debido a su complejidad. Los proveedores deserviciospuedenaprovecharsedeestasasimetríasdeinformación.

Las medidas incluyen normas cautelares y otras normas técnicas que deben cumplir los proveedores de servicios;prescripcionesenmateriadepublicacióndeloscostos,riesgos,efectossecundarios,etc.,paraqueelconsumidorpuedatomar decisiones con conocimiento de causa; prescripciones en materia de educación y formación para garantizar lacompetencia;yseguroderesponsabilidadprofesionalobligatorio.

Reducción del impacto ambiental y otras externalidades negativas

El transporteaéreoyporcarreteraproducecontaminacióny ruido;el turismopuedeprovocar tensionesambientalesyperturbarhábitatsnaturales,etc.

Las medidas incluyen restricciones del tráfico los fines de semana, por las noches o en zonas sensibles; leyes deurbanismoycódigosdeconstrucción;planesfiscales/desubvencionesparamovilizarfondosdestinadosalapreservacióndelpatrimoniocultural.

Estabilidad macroeconómica

Las instituciones financieras pueden conceder préstamos imprudentes o idear complejos instrumentos financieros dedifícil comprensión. Como consecuencia de ello, los depositantes pueden perder la confianza y retirar su dinero, lospréstamosinterbancariospuedenresentirse,laofertacrediticiaalaeconomíarealpuedeverseobstaculizada,etc.

Paragarantizar laestabilidad, las institucionesfinancierasdebencumplirmedidascomo los requisitosdecapitalmínimo;ymayores reservas de capital cuando se ofrecen nuevos instrumentos financieros. También deben diversificar activos paralimitarlaexposiciónaclientesparticulares,informarsobresusactividadesofijarlímitesalaremuneracióndelosdirectivos.

Prevención del dominio del mercado y de conductas anticompetitivas

Las preocupaciones por las conductas anticompetitivas surgen en sectores que se prestan a la concentración demercados (incluidos los servicios con efectos de red y necesidades de interconexión, como el transporte y lastelecomunicaciones,yenlosantiguosmonopoliosliberalizados).

Las medidas incluyen limitaciones de las cuotas de mercado, introducción de la vigilancia de precios o limitaciónobligatoriadelosprecios,garantíasdeinterconexiónynormastécnicasimpuestasporlosgobiernosquereemplacenalasprescripcionesespecíficasdelasempresas.

Fuente: OrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2005a).

aplicadosaniveldelproducto,loque,tambiénenestecaso,puede ayudar a camuflar las verdaderas intenciones delgobierno.

En tercer lugar, la complejidad de gran parte de lareglamentación sobre servicios implica que los órganos dereglamentación con menos experiencia o menos recursospueden dejarse "capturar" más fácilmente por grupos deintereses especiales, incluso si su intención es actuar enarasdel"interéspúblico".Habidacuentadeesasasimetrías

de información, puede incluso que la protección no tengaqueser"comprada".

En cuarto lugar, dadas las preocupaciones sociales y deequidadqueacompañanamuchosservicios,esposiblequelos consumidores tomen partido por los productoresnacionales. Puede que los consumidores temanerróneamenteque,siyanosedefiendenlosinteresesdelosproductores nacionales, la calidad del servicio se resientay/olospreciosaumenten(Hoekmanet al.,2007).


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(iii) Omnipresencia de la intervención gubernamental

Los sectores de servicios presentan características yestructurasdemercadoenormementediferentes.Existeunaamplia gama de sectores en los que los gobiernos nodesempeñanunpapelespecífico.Noobstante,sereconocegeneralmente que, habida cuenta de la mayor probabilidaddedeficienciasdelmercadoyel papelpotencialmentemásimportantequedesempeñan lasconsideracionesde interésprivado,laintervencióndelosgobiernosenlosmercadosdeservicios en su conjunto es más destacada que en losmercadosdemercancías.

Sinembargo,laformadeestaintervenciónhavariadoconeltiempo.Históricamente,variosserviciosdeinfraestructuraysociales,especialmente losprestadosalpúblicoengeneral(denominados tradicionalmente "servicios públicos"), eransuministradosdirectamenteporentidadesgubernamentales,habitualmente en situaciones de monopolio. En los últimosdeceniosseharegistradoundesplazamientodelapropiedadestatalhaciaunmayorrecursoalosmercadosprivadosparaque presten esos servicios. Los gobiernos abandonaronprogresivamente su función de proveedores y asumieroncrecientemente el papel de órganos de reglamentación.Cuandoesosserviciosdejarondefinanciarseysuministrarsecon carácter público, los gobiernos se vieron obligados aintroducir nuevas medidas, con el objetivo declarado depromover el bienestar económico y social. De hecho, lareglamentación de estos mercados de servicios se haampliadoalmismotiempoquesehanprivatizadolossectoresafectadosysehanabiertoalacompetencia.64

(c) ¿Cómointervienenlosgobiernosenlosmercadosdeservicios?

En la presente sección se ponen de relieve los principalestiposdemedidasgubernamentalesquetienenunefectoenel comercio de servicios. Solo se hace a grandes rasgos.Como la definición de comercio de servicios incluye losserviciosqueseproducenlocalmenteenelpaísimportador,lagamademedidasquepuedenafectaraesecomercioesenorme, y va desde el impuesto sobre las sociedades a lalegislación laboral, pasando por las subvenciones alconsumo, las disposiciones sobre propiedad de la tierra,etcétera.Lalistaesmuchomáslargaqueenelcasodelasmedidas clasificadas como medidas no arancelarias en uncontextodelcomerciodemercancías.

El hecho de que una medida afecte negativamente alcomercio de servicios no significa que deba considerarseautomáticamente proteccionista. Al contrario, como se haexaminado supra, los gobiernos suelen intervenir en losmercadosdeserviciospara lograrunaseriedeobjetivosdepolíticapúblicaquenoguardanrelaciónconconsideraciones

de política comercial. Sus intervenciones pueden, noobstante, aumentar el costo de que los proveedores deserviciosentren/seestablezcanuoperenenunmercado.

En esta sección se presenta una tipología de las medidasque afectan al comercio de servicios y se recurre a las(limitadas) publicaciones especializadas disponibles paraanalizarelgradoenqueesasmedidaspuedenconsiderarserestriccionesalcomercio.

(i) Tipos de medidas relativas a los servicios

Como ya se ha puesto de manifiesto, el concepto de"frontera" no es necesariamente un criterio útil al tratar decategorizar las medidas relativas a los servicios. Francois yHoekman(2010)clasificanlasintervencionesenmateriadeservicios en función de que afecten a los servicios y losproveedoresdeserviciosnacionalesyextranjerosde formadiferente,esdecir,seandiscriminatorias,ydequeafectenalacapacidaddelasempresasparaentrar/establecerseenunmercado extranjero o tengan efectos en sus operaciones(véaseelcuadroB.2).

Esaclasificación, quesebasaenel efectode lasmedidas,capta virtualmente todas las formas de intervencióngubernamental en los mercados de servicios. Tambiénresulta útil porque permite establecer una distinciónaproximadaentre lasmedidasquenormalmente reducenelnúmero de proveedores en un mercado (o sea, lasrelacionadasconlaentrada/establecimientoenelmercado),ypor tanto lacantidadsuministradaaunpreciodado, y lasmedidas que aumentan los costos después de que se haentrado en un mercado (es decir, las que afectan a lasoperaciones) y dan por resultado que se suministre unacantidaddadaaunpreciomáselevado.

También es útil poner de manifiesto que las intervencionesen materia de servicios abarcan medidas que afectan porigualalosproductoresextranjerosynacionalesquebuscanacceso al mercado nacional. Las medidas que afectan a laentrada o establecimiento con carácter no discriminatoriopueden proteger a los proveedores nacionales, o yainstalados,aexpensasde losproveedoresextranjerosodenuevosproveedoresnacionales.Aesterespecto,algunasdelas medidas que se examinan pueden ser en realidadrestrictivas de la competencia en general, más que de la"competenciaextranjera",esdecir,elcomercio.

Asípues,loqueimportaenelcasodelcomerciodeserviciosnoessololaeliminacióndelasmedidasdiscriminatoriassinolaaperturadelmercadoalalibrecompetencia.Inclusoenelcasodequeseeliminarantodaslasmedidasdiscriminatorias,un sector seguiría estando muy restringido si solo sepermitieraoperaraunnúmerofijodeproveedores.Nohabría

CuadroB.2:Tipología de medidas que afectan al comercio de servicios

Medidas que afectan a la entrada/establecimiento Medidas que afectan a las operaciones

no discriminatorias Restriccióndelnúmerodelicenciasparafarmacias,porejemplo

Requisitodereservaparalosbancos,porejemplo

discriminatorias Límitedelnúmerodearquitectosextranjeros,porejemplo

Cobrodederechosportuariosmáselevadosalasembarcacionesdepabellónextranjero,porejemplo

Fuente: SecretaríadelaOMC,sobrelabasedeFrancoisyHoekman(2010).


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discriminación a favor de los nacionales, pero seguiríaestando limitada la entrada en el mercado de todo nuevoproveedor,yafueraextranjeroonacional.

También se han propuesto otras clasificaciones. Se centranmáseneltipodeinstrumentoqueseutiliza,antesqueensusefectos. Hoekman y Primo Braga (1997), por ejemplo,distinguen cuatro categorías principales: (i) contingentes yprescripcionesenmateriadecontenidolocal;(ii)instrumentosbasados en el precio; (iii) normas, licencias y contratación; y(iv) acceso discriminatorio a las redes de distribución.Copeland y Mattoo (2008) proponen una clasificaciónbastantesimilar.Estasclasificaciones,queseparecenmásalasempleadasparaclasificarlasmedidasnoarancelariasquese aplican en el comercio de mercancías (véase la secciónB.1), parecen prestarse mejor al análisis de los efectoseconómicosdelasdistintasmedidas,precisamenteporquelaspublicaciones especializadas existentes se inspiranfundamentalmente en la teoría tradicional del comerciointernacional(centradaenlasmercancías).65

Uncasoquenoquedarecogidoenningunaclasificaciónescuandoelcomercioresultaafectadoporlainexistencia,ynola presencia, de una medida. Por ejemplo, como se haexaminado en el caso de las medidas no arancelarias,cuando existe una incertidumbre considerable sobre lacalidad de un servicio, la demanda del servicio de que setrate(ysucomercio)solopodránaumentarsise introducenrequisitos de certificación para los proveedores, ya queayudan a fomentar la confianza de los consumidores. Loscasos de monopolios u oligopolios naturales son otroejemplo. Si no se introducen medidas a favor de lacompetencia, los proveedores ya instalados dominantespueden, mediante su control de las infraestructurasesenciales, obstruir el acceso al mercado (Mattoo ySauvé,2003).

(ii) ¿Cuándo una medida es una restricción al comercio?

La mayor parte de la reglamentación sobre servicios estádictada por objetivos de política pública. No obstante, esareglamentacióntambiénpuedetenerefectosnointencionadosderestriccióndelcomercio.O,almismotiempoqueseproponeobjetivosdeeficienciaoequidadsocialnacionales,puedeseraprovechada para proteger a los proveedores nacionales aexpensasdelosconsumidores.Lasconsideracionesdepolíticaeconómica también pueden dar lugar a que las medidas queafectan a los servicios se utilicen exclusivamente con finesproteccionistas. También pueden afectar a la elección, entretodas las alternativas posibles, de instrumentos de políticaparticularmenteineficientes.

Dadalaomnipresenciadelareglamentacióndelosservicios,y su imbricación con la protección del comercio, es difícilidentificar claramente las medidas que constituyenrestricciones al comercio, o disociar con nitidez elcomponentedeproteccióndeesasmedidas.ComoobservanCopelandyMattoo(2008),lasrepercusionesenelcomerciodelasmedidasqueafectanalosserviciosdependendelascaracterísticas concretas del sector de servicios de que setrate,yenparticulardelasimperfeccionesdelmercadoquesetratedesubsanarconesasmedidasodelosobjetivosdeequidad que se trate de alcanzar. Las estructuras demercadosonmuydiferentesentre lossectoresdeservicios

(FrancoisyHoekman,2010).Elcomerciodeserviciosincluyetransacciones en sectores muy expuestos a la librecompetenciaasícomoensectoresenredquesecaracterizanpor unos costosfijosdeentradaelevados, por ejemplo.Asípues, cabe prever que los efectos de las medidasrelacionadasconlosserviciosenelcomercioseandiferentesenesosdostiposdesectores.66

De hecho, a nivel sectorial, existen muchas obras queevalúan la eficiencia relativa de diferentes medidasregulatorias para alcanzar objetivos específicos de políticapública. Aunque raras veces se orientan explícitamente alcomercio,muchasconstatacionesconducenaconclusionesdepolíticaquesonpertinentesparaelcomercio.Ahorabien,a nivel general, al parecer se han realizado muy pocosanálisisdelaeficienciarelativadelasmedidasrelacionadasconlosservicios.Noobstante,laescasaliteraturadequesedispone permite hacer algunas observaciones de caráctergeneral.Elanálisisquesigueestáorganizadoen tornoa latipología de las medidas relacionadas con el comercio deservicios que figura en Francois y Hoekman (2010),complementada por una clasificación basada en losinstrumentos. En primer lugar se abordan las medidasdiscriminatoriasyacontinuaciónlasnodiscriminatorias.

Enprimer lugar, lasmedidasdiscriminatoriasqueafectana laentrada/establecimiento o a las operaciones ponen a losserviciosylosproveedoresdeserviciosextranjerosensituaciónde desventaja competitiva con respecto a los servicios y losproveedoresnacionales.Puedenconsiderarse restriccionesalcomercio casi por definición. Incluyen medidas comerciales"tradicionales",comorestriccionescuantitativas,queafectanala entrada/establecimiento de extranjeros, e impuestos osubvenciones discriminatorios que afectan al costo de lasoperacionesdelosproveedoresextranjeros.

Lateoríadelcomerciointernacionalsugiereunaclasificacióndeesosinstrumentosdeprotecciónenelcasodelcomerciode mercancías (véase la sección B.1). Si el objetivo de unapolítica es aumentar la producción de una rama deproducción que compite con las importaciones, puededemostrarse que las subvenciones a la producción son uninstrumento superior a los aranceles, y los arancelesnormalmente superiores a los contingentes. Como indicaHindley(1988),estaclasificacióndeberíaenprincipiosertanválida para los servicios como para las mercancías. Noobstante,aplicarunanálisissimilaralcomerciodeserviciosplantea una serie de problemas, como pone de relieveMattoo (2003). En primer lugar, los aranceles no sonnecesariamenteunaopciónviableenelcasodelosservicios.En segundo lugar, las medidas que pueden tener efectossimilaresalosarancelesentérminosdeaumentarloscostosdelosproveedoresextranjerosporunidaddeproducciónnoson similares a los aranceles en lo que hace a generaringresos fiscales. En tercer lugar, y esto reviste másimportancia, la definición modal del comercio de serviciosentraña la posibilidad de que las restricciones al comerciodenlugarauncambiodemodoyquelosmovimientosdelosfactoresafectendirectamentealasestructurasdelmercado.

Las medidas similares a los aranceles que no producenningúningresofiscalsupondríanunamermamuchomayordebienestar nacional que un simple arancel si los ingresosgeneradospor loscontingentes (las rentascontingentarias)no se acumulan en el país.67 En términos generales, lasrentas contingentarias revierten en los propietarios del


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derechodeimportarelproductoenlaeconomíanacional.Enel caso de los servicios, los proveedores extranjeros por logeneralvendensuserviciodirectamentealosconsumidoresnacionales, por lo que es mucho más probable que captenlasrentascontingentariasqueenelcasodelasmercancías.Además, los contingentes suelen ir vinculados a unaadministraciónderrochadorayaactividadesdebúsquedaderentas, incluidas prácticas corruptas, que elevan su costosocial por encima del de los aranceles. En mercados concompetenciaimperfecta,sedemuestraqueloscontingentessoninclusomásantieconómicos(CopelandyMattoo,2008).

Sisepuedecomerciaratravésdeunsolomodo,unalimitaciónaesemodopuedehacerqueelserviciodequesetrateresulteno comerciable. Si los modos pueden sustituirse entre sí, esposiblequeunarestricciónprohibitivanotengamuchoefectosielmodonosujetoarestriccioneseselmáseficiente(FrancoisyHoekman,2010).Ahorabien,sinoeslaopciónóptima,elpasoalmodoalternativopuededarlugarapérdidasdepesomuertoinducidas por la desviación del comercio (aunque moderadasposiblementepormenoresaumentosdepreciosqueenelcasodequenosedispusieradeesaopcióndecambiodemodo).Asípues,esprecisosopesarcualesquierabeneficiosderivadosdelosmúltiplesmodosdesuministrodeserviciosdequedisponenlosproveedoresconfrontadosaunarestriccióncomercialconelcosto adicional para la economía importadora de adquirir elservicio a través de un modo relativamente ineficiente(CopelandyMattoo,2008).

En el caso de servicios en que no es viable el suministrotransfronterizo, las limitaciones a la entrada de inversiónextranjera implican que la estructura del mercado nacionaldetermina exclusivamente el precio y la calidad de losservicios de que se trate. Esas restricciones a la inversiónextranjera directa (IED) adoptan generalmente la forma decupos de entrada y/o restricciones a la participación decapital extranjero. Aunque las últimas pueden impedir latransferencia de tecnología, aptitudes y conocimientosespecializados, se ha demostrado que las primerasengendranundespilfarrosocialmás importante.Esposibleque la IEDextranjera resulteatraídapor rendimientosde lainversiónaumentadosartificialmentepor las restriccionesalacompetenciayquelaverdaderaproductividadsocialdelainversión sea por tanto inferior a los rendimientos para elinversionista(Mattoo,2003).68

Encuantoalasmedidasnodiscriminatorias,loseconomistascomercialeshanllevadoacabounalaborteóricayempíricalimitadasobreestasmedidasanivelgeneral,loquecontodaprobabilidad es consecuencia de su naturalezaprincipalmenteinterna.Esmásfácilencontrarpublicacionesespecializadas relativas a los efectos económicos de lasrestricciones no discriminatorias a la entrada endeterminados sectores, pero su examen quedaría fuera delalcancedelpresenteinforme.

No obstante, cabe destacar algunas observacionesgenerales.Enprimerlugar,comosostienenHindley(1988)yCopeland y Mattoo (2008), parecería difícil justificar lasmedidas no discriminatorias que afectan a la entrada/establecimiento, muy especialmente las restriccionescuantitativas, por razones de eficiencia. Al proteger de lacompetencia a los proveedores ya instalados, esaslimitacionesalaentradareducenlaexposicióndelmercadoalalibrecompetencia.Enocasioneshansidodefendidasporrazonesdeprotecciónderamasdeproducciónincipientesy

de cumplimiento de obligaciones de servicio universalmediante subvenciones cruzadas. Sin embargo, se hademostrado que pueden lograrse los mismos objetivos porotros medios sin necesidad de imponer restricciones a lacompetencia,porloquelaslimitacionesalaentradasonenelmejordeloscasos,lasegundaolaterceraalternativa.

En segundo lugar, las medidas no discriminatorias queafectanalasoperacionesdelosproveedorespareceríanserlas medidas relativas a los servicios más alejadas de finesproteccionistas.Inclusocuandotratandeconseguirobjetivosde política pública, pueden, intencionadamente o no, tenerefectossecundariosenelcomercio.Porejemplo,CopelandyMattoo (2008) observan que, aunque respondanprincipalmente a problemas de información asimétrica, lasprescripcionesdecertificaciónparalosprofesionalestienenefectosenel comercio yenelbienestarquepuedenvariaren función del mecanismo de selección elegido. Además,esasmedidastambiénpodríanafectaralasmodalidadesdesuministro, al inducir a los proveedores a cambiar a otrosmodosdecomerciarservicios(Delimatsis,2008).

Así pues, un problema fundamental que plantean estasmedidas es la forma de distinguir entre cuando se utilizanexclusivamente para lograr objetivos de política pública ycuandoseutilizan tambiénconfinesproteccionistas (véaselasecciónE.2).MattooySauvé(2003)aboganenprodeuna"pruebadenecesidad".Esapruebapermitiríaalosgobiernosalcanzar losobjetivoseconómicos y socialeselegidos,perode una manera que no restringiera "innecesariamente" elcomercio.Losautoressostienenqueesapruebafomentaríala utilización de la medida más eficiente económicamenteentre las disponibles para corregir una imperfección delmercadoytratardelograrobjetivosnoeconómicos.

La clasificación de los instrumentos de protección en elcomerciodeserviciosquesurgedelateoríaeconómicaestárecogida en gran medida en el Acuerdo General sobre elComerciodeServicios(AGCS).Deliberadamente,ycomoseanaliza más fondo en la sección E, el AGCS distinguetres grandes tipos de medidas que afectan a los servicios:lasque imponenrestriccionesa laentrada/establecimiento,sean discriminatorias o no; las medidas que sondiscriminatorias, ya que modifican las condiciones decompetencia en favor de los servicios o proveedores deserviciosnacionales;ylasmedidasquesondenaturalezanodiscriminatoria y no cuantitativa. Los dos primeros tipos demedidas (esencialmente las limitaciones de acceso a losmercados y de trato nacional según se definen en losartículosXVIyXVIIdelAGCS, respectivamente)sonobjetode negociaciones con miras a eliminarlas progresivamente.El tercer tipodemedidas("reglamentaciónnacional")noseconsideran restricciones al comercio en sí mismas, pero elAGCS reconoce que pueden no obstante tener efectos derestricción del comercio y prevé la elaboración de lasdisciplinasnecesariasenvirtuddelpárrafo4delartículoVI.

4. LasMNAenelsigloXXI

En esta sección se describe la forma en que los cambiosrecientesoprevisiblesenelentornocomercialhanafectadoo pueden afectar a la utilización por los gobiernos demedidasnoarancelariasymedidas relativasa losservicios.Eso tambiénnospermiteexponer lasdificultadesprácticasque plantea ocuparse de medidas dictadas por razones de


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política pública y del efecto comercial de esas medidas.Algunosejemplossonlasmedidasadoptadasenelcontextode la reciente crisis financiera, las políticas relativas alcambio climático y las medidas que responden apreocupacionessobrelaseguridaddelosalimentos.

(a) LasMNA,lasmedidasrelativasalosserviciosylarecientecrisisfinanciera

Lascrisiseconómicassuelenllevaralosgobiernosaadoptarmedidas de estímulo económico. La utilización de medidasno arancelarias forma parte de esa intervencióngubernamental inducida por la crisis. La reciente crisisfinanciera, que ha repercutido en la utilización de MNA porgobiernosdetodoelmundo,esunejemplo.Enestasección,un análisis de las MNA aplicadas a raíz de la crisis nospermitirá ilustrar las dificultades prácticas que suponedistinguir entre las medidas adoptadas por razones depolítica pública y las que constituyen proteccionismoencubierto.EnestaseccióntambiénseanalizarálaformaenqueloscambiosrecientesdelentornocomercialprovocadosporlacrisisfinancierapuedenafectaralautilizacióndeMNApor los gobiernos en el futuro. Se pone de relieve que esimperativoasegurarunamejor vigilanciade lasmedidasnoarancelarias, que garantice una mayor transparencia en suutilización,parapreservarlosinteresesdelosconsumidoresy prevenir la proliferación de medidas proteccionistas.Tambiénsealudealhechodequeensituacionesenquelosgobiernosprefierenprotegerlaramadeproducciónnacional,el mecanismo de vigilancia tiene que ir acompañado denormasdeobligadocumplimiento(quepermitanmedidasderetorsiónsiseinfringeunacuerdo)paralimitar lautilizacióndeMNAcausantesdedistorsióndelcomercio.

(i) La reciente crisis financiera: atribución de motivos de la utilización de MNA y medidas relativas a los servicios

Estádemostradoqueelorigende la recientecrisisfinancieraencuentrasusorígenesenlasdeficienciasinstitucionalesenlareglamentación de los sistemas financieros a nivel nacional.Sus efectos se transmitieron luego por numerosos países através de concatenaciones comerciales y financierasinternacionales. En respuesta a la crisis, se proporcionaronsubvenciones, en forma de financiación directa, préstamosespecialesygarantías,pararescataraunaseriedeinstitucionesfinancierasenvariaseconomíasavanzadas(BaldwinyEvenett,2010).Estasmedidasde "emergencia"aplicadasenelsectorfinancieroestabanasociadasaobjetivosdepolíticapública;seestimaron necesarias para frenar la propagación de dañossistémicosyayudararestablecerelfuncionamientonormaldelos mercados financieros, lo que era fundamental para losconsumidoresyproductoresdetodoelmundo.

Variospaísestambiénintrodujeronsubvencionesparaalentaralos consumidores a comprar determinados productos, porejemplo, mediante el reembolso de una cierta cantidad delpreciodecompra.Así,laLeydeAsistenciaalosConsumidoresparaFomentarelReciclajeyelAhorro(CARS)de2009enlosEstados Unidos – conocida como el programa "dinero porautomóvilesviejos"–proporcionócréditosa losconsumidoresqueentregaronvehículosviejoscuyoconsumodecombustibleeraineficientecomopartedelpagoalcompraroarrendarconopción de compra automóviles nuevos con un consumo decombustible más eficiente (Congressional Quarterly, 2009).

Esosplanesdesubvencionesalconsumo,aplicadostambiénenotraseconomíasavanzadascomoAlemania,FranciayelReinoUnido, seutilizaroncomomedidasparaestimular lademandainterna–tambiénenestecaso,unobjetivodepolíticapública.Además,noerandiscriminatoriosanivelinternacional.

Sinembargo,enépocasderecesióneconómica,loselevadosnivelesdedesempleopuedendar lugaraquelosgobiernosrecurranamedidasnoarancelariasymedidasrelativasalosservicios para discriminar contra las importaciones quecompitenconproductosnacionales"similares".Por lotanto,como se ha puesto de relieve anteriormente, a menudoresulta difícil distinguir en la práctica entre las medidasadoptadas por razones de política pública (aunque suimposición pueda tener efectos desfavorables en elcomercio) y las que constituyen proteccionismo encubierto.Esta ambigüedad en la motivación de los gobiernos secomplicaaúnmásporlacrecienteimportanciadelcomerciode bienes intermedios en las cadenas mundiales desuministro (Hummels et al., 2001; Koopman et al., 2010).Tómense como ejemplo, las subvenciones a sectoresespecíficos introducidas por una serie de economíasavanzadas para prestar asistencia a su industriaautomovilística en dificultad durante la reciente crisis. Acortoplazo,estassubvencionespueden tenerunefectodedistorsióndelcomercioenelmercadodelproductofinal.Sinembargo,cabelaposibilidaddequealperturbarunacadenamundial de suministro establecida, el hundimiento de laindustria automovilística hubiera dado lugar a unadisminución considerable del comercio mundial de bienesintermedios, causando con ello una importante pérdida deempleoenvariospaísesamedianoplazo.

Concretar el motivo en que se basan las medidas noarancelarias y las medidas relativas a los servicios adquiereespecialimportanciaenunasituacióndecrisis,porquepuedeconducirfácilmenteapolíticasdeempobrecimientodelvecino,es decir, las medidas de restricción del comercio adoptadasporunpaíspuedendesencadenarmedidassimilaresenotrospaíses, creando una espiral de restricciones cada vez másamenazadoras. Véanse, por ejemplo, las subvenciones a lasinstitucionesfinancieras.Silaconcesióndefondosderescateestásupeditadaaque lasempresasdeserviciosfinancierosreorienten sus préstamos hacia el mercado nacional, podríaconsiderarse discriminatorio a pesar de las aparentespreocupaciones cautelares. Cabe afirmar lo mismo si lassubvenciones se supeditan a la compra de un producto defabricaciónnacional.

(ii) La repercusión de la crisis reciente en la utilización futura de MNA y medidas relativas a los servicios

Vigilancia y coordinación

Lacrisisrecientepuedeafectara lautilizacióndemedidasnoarancelariasymedidasrelativasalosserviciosporlosgobiernosen el futuro. Al principio de esta sección sostuvimos que lamayorincidenciadeMNApodríaestarligadaenpartealhechodequesonmenos transparentesque lasmedidasen fronteracomo los aranceles, y por tanto más difíciles de someter adisciplina en el marco de acuerdos internacionales. Unaconsecuencia de la reciente crisis fue la reactivación delmecanismo de vigilancia del comercio de la OMC en octubrede 2008 (véase la sección C.1).69 La reactivación de este


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mecanismodevigilanciarepresentaunadelantoparaabordarlatransparenciaenlautilizacióndeMNAymedidasrelativasalosservicios. Puede servir de dispositivo de comunicación pararesolver un problema de coordinación que conducen a unproteccionismoexcesivo,atravésdelusodeesasmedidas.Elejemplo hipotético siguiente muestra la forma en que estopodría funcionar; se parte del supuesto de que los gobiernosprefieren las políticas comerciales liberales al proteccionismo(véaseelcuadroB.3).

Dados los resultados que se especifican en el cuadroanterior para dos interlocutores comerciales, existen dosequilibrios. Si el país 1 resiste el proteccionismo mediantemedidasnoarancelarias,porejemplo,lamejorrespuestadelpaís2consisteennorestringirtampocoelcomercio(yvice-versa). Ahora bien, si el país 1 impone restricciones alcomercio,lamejorrespuestadelpaís2consisteenimponertambién restricciones similares (y vice-versa). Esto reflejaunapolíticadeempobrecimientodelvecino:si,porejemplo,los exportadores del país 1 no pueden competir en pie deigualdadenelpaís2,elgobiernodelpaís1noquerráquelasempresas del país también pierdan participación en elmercadointeriorfrentealacompetenciadelasimportacionesprocedentes del país 2. Para ambos países, el primerresultado de equilibrio es preferible al segundo. Pero si losdospaísesnopuedencomunicarseycoordinarsusmedidas,podrían acabar con el resultado de equilibrio menospreferido.Portanto,almejorarlatransparenciadelasMNA,elmecanismode vigilanciade laOMCpuedeorientara lospaíses Miembros hacia un mejor resultado en términos debienestar("Pareto-superior").

Por supuesto, puede darse el caso de que un gobiernoprefieraprotegerasusramasdeproducciónnacional.Deserasí,lainteracciónestratégicaentrelosgobiernosnoessoloun juego de coordinación: los resultados que se presentanenelanteriorejemplohipotéticovariarían.Supongamosqueun país opte por el "no proteccionismo"; el otro desearíaelegir el "proteccionismo", yaqueobtendríaplenoaccesoalos mercados del primero sin tener que abrirse a lacompetencia.EnelcuadroB.4sereflejaesteargumentoconlosresultadoscorrespondientesparalosdospaíses.Muestraquelasituaciónesrepresentativadeloqueseconocecomoeljuegodeldilemadelprisionero,segúnelcualloquemueveaambasparteseseltemoraloquepuedahacerlaotra.

Dados los resultados que se especifican en el cuadroanteriorparadosinterlocutorescomerciales,elequilibrioesqueambospaísesoptenporlaestrategiadelproteccionismo.A diferencia del juego de coordinación, no obstante, unmecanismo de vigilancia que ayude a los países acomunicarse entre sí no bastaría para orientarles hacia unmejor resultado en términos de bienestar en el que ambosoptenporlaestrategiadelnoproteccionismo.Ellosedebeaque,apesardelacomunicación,cadapaísseverámovidoaabandonar la estrategia acordada por temor a que el otro

puedahacerotrotanto.Asípues,ademásdeunmecanismodevigilancia,seprecisaríannormasdeobligadocumplimiento-que permitan la retorsión en caso de que uno u otro paísinfrinjaunacuerdodeeleccióndel"noproteccionismo"-paracontrolar la utilización de MNA y medidas relativas a losservicioscausantesdedistorsióndelcomercio.Cabeseñalar,no obstante, que, durante la reciente crisis financiera, losgobiernos de países tanto adelantados como en desarrollohan reafirmadosu feenelsistemamultilateraldecomerciocon repetidas promesas de evitar las políticasproteccionistas.

Medidas en el sector de servicios financieros

Dadoqueelorigendeestacrisiseconómica radicaenunacrisisfinanciera,esprobablequeafectealautilizaciónfuturapor los gobiernos de medidas en el sector de serviciosfinancieros, con lasconsecuenciasqueellopueda tenerenelaccesoalosmercadosinternacionales.Laspublicacionesespecializadas señalan que la heterogeneidad de lasprácticas de reglamentación son un importante obstáculopara el comercio de servicios (véase la sección D). Larecientecrisisfinancierapuedeafectaralamotivacióndelosgobiernosparatratardelograrlaconvergenciareglamentariaenelsectordeserviciosfinancierospor lasrazonesqueseexponenacontinuación.

En primer lugar, la crisis reciente estaba anclada en lasnaciones industriales avanzadas, que daban la impresión decontarconregímenesnormativosrelativamenteevolucionados.Dehecho,algunaseconomíasendesarrollopuedenasociarlasactividadesdealgunosoperadoresfinancierosextranjerosconlo que a su juicio son preocupaciones macroprudencialeslegítimas.Ensegundo lugar,adiferenciadevariaseconomíasdesarrolladas a las que se asocia con cuentas de capitalaltamente liberalizadas, las que mantuvieron mayoresrestricciones a las transacciones de capital y adoptaron unaactitud más estricta respecto del apalancamiento financieroparecenhabercapeadoelmejortemporal(DelimatsisySauvé,2010). En tercer lugar, el crecimiento de la liquidez mundial,inducido por las políticas macroeconómicas expansionistasaplicadasentodoelplanetadurantelacrisisreciente,diolugara un aumento súbito de las corrientes de capital hacia laseconomíasemergentes.Estohaacentuadolaspreocupacionessobrelavolatilidadintrínsecadelascorrientesdecapitalacortoplazo,dandoconelloalospaísesendesarrollounarazónmásparaprotegerasuseconomíasdeunainversiónrepentinadelatendencia(Sidaouiet al.,2011).

(b) LasMNAyelcambioclimático

(i) El escenario futuro

La Conferencia sobre el Cambio Climático celebrada enDurbanendiciembrede2011terminóconelcompromiso(la"Plataforma de Durban para una acción reforzada") de

CuadroB.3:Juego de coordinación

País 1

País 2

Noproteccionismo

Proteccionismo

Noproteccionismo (2,2) (0,0)

Proteccionismo (0,0) (1,1)

CuadroB.4:Juego del dilema del prisionero

País 1

País 2

Noproteccionismo

Proteccionismo

Noproteccionismo (2,2) (0,3)

Proteccionismo (3,0) (1,1)


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elaborarunnuevotratadomundialquesustituyaalProtocolodeKyotopara2015amás tardarydeestablecerunnuevofondo para el clima (el "Fondo Verde para el Clima") paraayudar a los países pobres a mitigar el cambio climático yadaptarse a él. Dos años antes, la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Cambio Climático celebrada enCopenhagueestablecióunobjetivoconsistenteenmantenerel aumento de la temperatura mundial desde la erapreindustrial por debajo de 2 grados centígrados. Variosobservadores(Houser,2010;Bodansky,2010)consideraronque esa meta plasmada en el Acuerdo de Copenhague eraunimportanteadelantoparalacomunidadmundial,yaquelainexistencia de un objetivo explícito a largo plazo suponíaquelospaísesnodisponíandeunaorientaciónclaraparalapolíticanacional e internacional.70Además, deconformidadcon el Acuerdo, tanto los países desarrollados como lospaíses en desarrollo notificaron objetivos de reducción deemisiones a la Convención Marco de las Naciones UnidassobreelCambioClimático(CMNUCC).71

No obstante, ninguna de las dos reuniones colmaron lasexpectativaspuestasenellasenelsentidodequeproduciríancompromisosdemitigaciónvinculantesporpartedelospaísesdesarrollados y de los países en desarrollo. Sin prejuzgar elresultado, si las negociaciones sobre un acuerdo posterior aKyotoseprolongarandemasiado,loqueesprobablequeemerjaa corto plazo es un mosaico de regímenes regionales ynacionales sobre cambio climático, con algunos países queaplicaránmedidasdemitigaciónbastanteestrictas, otrosqueno adoptarán ninguna medida práctica, y un númeroconsiderabledepaíses cuyaspolíticas se situaránentreesosdosextremos.Estopuededarlugararesultadosambientalesyeconómicosque lospaíses trataríandegestionarmediante lautilizacióndemedidasnoarancelarias.

(ii) La fuga de carbono y las preocupaciones relativas a la pérdida de competitividad

Esprobablequedospreocupacionesconexasseagravensino se logra un acuerdo internacional sobre las medidasespecíficasquedebentomarlospaísesparahacerfrentealcambioclimático.Unaesla"fugadecarbono"ylaotraeslaposiblepérdidadecompetitividadde lasempresaso ramasde producción de los países que adopten medidas demitigaciónmásestrictas.

Porfugadecarbonoseentiendeunasituaciónenlaquelasreduccionesdelasemisionesdegasesdeefectoinvernaderopor un conjunto de países (países "con limitaciones") secompensan con el aumento de las emisiones en los paísesque no adoptan medidas de mitigación (países"sin limitaciones"). Gran parte del debate sobre la fuga decarbonosehallevadoacaboenelcontextodelProtocolodeKyoto, en el que los denominados países incluidos en elanexo I (predominantemente países desarrollados)contrajeroncompromisosdereducirsusemisiones,mientrasque los países no incluidos en el anexo I (países endesarrollo)noloscontrajeron.72

La fuga se puede producir a través de varios canales queentrañan cambios en los precios internacionales de laenergíaylosbienesdegranintensidaddeenergía,asícomola reubicación de la producción. Básicamente, las medidasde mitigación en los países con limitaciones hacen que

disminuya la producción de bienes de gran intensidad deenergía y que aumenten sus precios internacionales. Ladisminución de la producción de bienes de gran intensidadde energía también reduce la demanda de combustiblesfósilesydalugaraunacaídadesusprecios.Lospaísessinlimitaciones amplían su producción de bienes de granintensidad de energía en respuesta al aumento de susprecios internacionales. El precio más bajo de loscombustibles sólidos también inducirá a los países sinlimitaciones a utilizar más cantidad, aumentando de esaformalasemisiones.Porúltimo,lasramasdeproduccióndegranintensidaddeenergíapuedenreubicarsetrasladándosedesdelospaísesconlimitacionesalosquenolastienen.

No obstante, existen también efectos compensatorios queesprecisotenerencuenta.Elprimeroeselefectodeingresocausado por el aumento del precio de los bienes de granintensidad de energía (Copeland y Taylor, 2005). La mismavariacióndelprecioqueimpulsaalospaísessinlimitacionesa aumentar la producción de bienes de gran intensidad deenergíahacequeseincrementesuingreso.Suponiendoquela calidad ambiental sea un bien normal, este efecto deingreso les empujará a adoptar medidas para reducir lasemisiones. El segundo efecto que puede contrarrestar lafugadecarbonoes la innovacióndestinadaa lograrmediosde producción más eficientes en el consumo de energía(Di Maria y Werf, 2008). La misma variación del preciocausante de la fuga de carbono también induce a lasempresas a dedicar una mayor proporción de sus recursosdeinvestigaciónydesarrollo(I+D)alabúsquedademediosdeproduccióndegraneficienciaenergética.Estoconcuerdacon el argumento formulado por Porter y van der Linde(1995) según el cual las reglamentaciones ambientalescorrectamenteconcebidaspuedenestimularunainnovaciónque compense parcialmente o con creces los costos delcumplimiento.

Debido a estos efectos compensatorios posibles, lasestimaciones de la magnitud de la fuga de carbono varíanconsiderablemente, aunque siempre son superiores a cero.El método estándar de medición de la fuga de carbono laexpresadichafugacomoelcocienteentreelaumentodelasemisiones de CO2 de los países sin limitaciones y lareduccióndelasemisionesdelospaísesconlimitaciones.Lamayoría de las estimacionesde la tasa mundial de fuga decarbono varían entre el 5 y el 20 por ciento (Sijm et al. ,2004). Sin embargo, se han calculado estimaciones muchomáselevadasque lleganal130porciento (Babiker,2005).Las estimaciones de la fuga de carbono superiores al 100por ciento significan que las políticas de mitigación en lospaíses con limitaciones son en realidad contraproducentes,porquedanlugaraemisionesmáselevadasaescalamundialaltrasladarselaproducciónalospaísessinlimitacionesqueempleantecnologíasdegranintensidaddeemisiones.73

Adiferenciade la fugadecarbono,en la literaturasobreelcambio climático no existe una definición precisa decompetitividad.Puedereferirsealosefectosdelasmedidasde mitigación en el costo de producción, los beneficios, laproducción,elempleoolacuotademercadodelasempresaso las ramas de producción. Estos indicadores han sidoutilizadosde formadiferenteenunaseriedeestudiosparamedir la pérdida de competitividad.74 A pesar de estaimprecisión,el trasladode laproduccióndebienesdegranintensidad de energía de los países con limitaciones a lospaísessinlimitaciones,queesloquehaceposiblelafugade


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carbono,constituyelaesenciadeestapreocupaciónsobrelacompetitividad.

(iii) Medidas destinadas a hacer frente al cambio climático, la fuga de carbono y la pérdida de competitividad

Lanecesidaddemitigarelcambioclimáticoalentaráamuchospaíses a adoptar medidas unilaterales de mitigación,comprendidas muchas de ellas en la lista de medidas noarancelariasquesehanexaminadoenelpresenteinforme.Sinembargo, la fuga de carbono introduce una dimensiónestratégica en los esfuerzos de mitigación de los países conlimitaciones, yaqueestospuedenestimarnecesario tenerencuenta las "ventajassincontrapartida"otorgadosa lospaísessin limitaciones, que pueden diluir o invertir el efecto de susmedidas de mitigación. El concepto de "ventajas sincontrapartida"remitealargumentosegúnelcuallospaísessinlimitaciones no cargan con el costo de los esfuerzos demitigaciónpero,suponiendoquelafugadecarbonoseainferioral100porciento,sebeneficiandelareduccióndelasemisionesmundiales resultante de las actividades de mitigación de lospaísesconlimitaciones.Seafirmaquelasmedidascomercialesofrecen a los países con limitaciones un medio de alterar losincentivosparaobtenerbeneficiossincontrapartida.

Existentrabajosteóricossobreelefectodelavinculacióndela cooperación ambiental internacional con el comercio(Barrett,1994;Barrett,1997;BotteonyCarraro,1998).Laidea básica que se desprende de estos estudios es que elnúmero de países cooperantes en un acuerdo sobre medioambiente sería mayor y el acuerdo sería más estable (esdecir, autoejecutable) si existieran disposiciones sobresancionescomercialescontrapaísesnomiembros.Dichodeotra forma, lautilizacióndemedidascomercialescontra lospaíses que no cooperen puede ser un método eficaz deaumentarelnúmerodepaísescooperantesydeprevenir ladefeccióndelospaísesactualmenteconlimitaciones.Comosehaseñaladoanteriormente (en lasecciónB.1),unaseriedeacuerdosinternacionalessobremedioambiente,asaber,laConvenciónsobreelComercio InternacionaldeEspeciesAmenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y elProtocolo de Montreal, incluyeron disposiciones quepermitíanlautilizacióndemedidascomerciales.

Lasmedidasnoarancelariasquepodríanadoptarlospaísesconmedidasdemitigaciónestrictasparamitigarel cambioclimático,así comoparacontrarrestar la fugadecarbonooreducir la pérdida de competitividad internacional incluyenlos ajustes fiscales en frontera, las subvenciones y lasmedidas reguladoras (con inclusióndemedidasOTC/MSF).Existe ya una larga lista de trabajos en los que se haexaminado la compatibilidad de esos tipos de medidas conlasnormasde laOMCenel contextodel cambio climático,entre los que cabe citar: Bordoff (2009), Low et al. (2011),Pauwelyn(2007),OrganizaciónMundialdelComercio(OMC)yProgramadelasNacionesUnidasparaelMedioAmbiente(PNUMA) (2009). El análisis que sigue se centrará en losaspectos económicos de las medidas antes que en sulegalidadocompatibilidadconlasnormasdelaOMC.

Medidas de ajuste en frontera

Las medidas de ajuste en frontera impondrían a lasimportaciones de bienes de gran intensidad de emisiones

costos proporcionales a los costos de cumplimiento de losreglamentos nacionales sobreemisiones.Enel casode lasimportaciones,losajustesenfronterapuedenconsistirenunimpuesto sobre los productos importados, o en unaprescripción que obligue a los importadores a comprarpermisos o derechos de emisión para los productosextranjeros que estén importando. En cuanto a lasexportaciones,losajustesenfronterapuedenconsistirenunreembolsoalaexportación,quecompensaalosexportadoresqueenvíanartículosapaísessinlimitacionesporelcostodecumplimientodelasprescripcionesenmateriadeemisiones.En el presente análisis, nos centraremos en un impuestointerno sobre las importaciones, ya que es lo que hasuscitadomásinterés.

Cuandolospaísesconlimitacionesestablezcansuspolíticasóptimas, deberán tener en cuenta la fuga de carbono, esdecir, tendrán que actuar estratégicamente. Hoel (1996)demuestra que la política óptima de los países conlimitacionesconsistiráenimponerunarancelalaimportacióndeproductosdegran intensidaddeemisionesygravarconun impuesto uniforme sobre el carbono las mercancías degran intensidad de emisiones tanto nacionales comoextranjeras.75Elarancelde importaciónsefijarádemaneraque(i)modifiquelarelacióndeintercambioenfavordelpaísimportadory(ii)reduzcalademandademercancíasdegranintensidad de emisiones extranjeras. El segundo elementorefleja el reconocimiento estratégico por el país conlimitaciones de la fuga de carbono y la necesidad deresponderaella.

Si un país no puede ajustar libremente sus aranceles, lasegundamejorpolíticaexigiráunimpuestonouniformesobreelcarbono,yaquenosolotienequereflejarelcostosocialdelas emisiones sino también alejar la demanda de lasmercancíasdegranintensidaddeemisionesextranjeras.76Laaplicacióndeunajustefiscalenfronteradeesaíndoleplanteados problemas principales. El primero es la dificultadadministrativadeimplantarunrégimendeesascaracterísticasdada la enorme cantidad de información necesaria paradeterminar las emisiones de los productos extranjeros.77 Elsegundoeselriesgodequecuandoseestablezcaunsistemadeajustesfiscalesenfrontera,quedesupeditadoainteresesproteccionistas. Moore (2010) observa que los sectores degranintensidaddecarbonoqueprobablementeestaránenelcentro del problema – acero, productos químicos, papel,cemento y aluminio – hacen un uso intensivo de medidasantidumping, lo que sugiere que actuarán resueltamente ensus intentos deutilizar los ajustesfiscalesen frontera comomediodelimitarlacompetenciainternacional.

subvenciones

Como se examina en la sección B.1, la existencia deexternalidadespositivaspuedeconstituirunarazón legítimadequelosgobiernosutilicensubvencionesenapoyodeunaactividad económica con beneficios sociales que no sereflejan en los precios de mercado. En el caso del cambioclimático, hay razones de peso para creer que el cambiotecnológico constituye la principal vía para reducir lasemisiones futuras y lograr en definitiva la estabilización delasconcentracionesatmosféricasdeemisionesdegasesdeefecto invernadero. El Grupo Intergubernamental deExpertos sobre el Cambio Climático (IPCC) señala variasrazones que justifican las subvenciones para I+D, enparticularenelsectordelaenergía(Metzet al.,2007).


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PuedequelosbeneficiosdelaI+Dnosematerialicenhastadecenios después, lo que queda más allá del horizonte deplanificación incluso de las empresas más orientadas alfuturo.La ramadeproducción solopuedeaprovecharsedeunafraccióndelosbeneficiosdelasinversionesenI+Dy,enconsecuencia, las empresas invierten menos de lo debido.Además, las empresas se enfrentan a dificultades paraevaluarlosresultadosintangiblesdelaI+D,ylaintervenciónreglamentaria puede poner un tope a los beneficios en elcasodeéxitoenunainvestigaciónpionera.Porúltimo,comoel sector agrícola es una fuente principal de emisiones, lassubvencionestambiénpuedendesempeñarunafunciónparafacilitarlaadopcióndetecnologíasagrícolas"climáticamenteinteligentes".

Encambio,tambiénesciertoquelassubvencionesbrindanalos gobiernos un medio de apoyar a empresas y ramas deproducciónnacionalescuyacompetenciaseveamenazada.Una esfera en la que la función de las subvenciones hadespertadocrecienteatenciónesladelosbiocombustibles.No es fácil obtener datos sobre la cuantía de esassubvenciones a nivel mundial. No obstante, un estudioreciente de Steenblik (2007) basado en información sobrecinco miembros de la OCDE -Australia, el Canadá, losEstados Unidos, Suiza y la Unión Europea- ofrece unaestimación de las subvenciones a biocombustibles de unos11.000 millones de dólares EE.UU. al año. Un informeconjuntodevariasorganizacionesinternacionales,incluidalaOMC (Organización para la Alimentación y la Agricultura(FAO)et al.,2011),estimaque,enelperíodo2007–2009,losbiocombustibles representaron una proporción importantede lautilizaciónmundialdevarioscultivos:20porcientodeazúcardecaña,9porcientodeaceitesvegetalesycerealessecundariosy4porcientoderemolachaazucarera.

También se ha planteado la economía política de lassubvenciones en el contexto de las subvencionesestadounidensesalosbiocombustibles,afirmándosequeunobjetivo principal de la política de biocombustibles de losEstadosUnidosesaumentarlosingresosdelosagricultoresyterratenientes(Rubinet al.,2008).Tambiénsehaplanteadouna serie de preocupaciones económicas, ambientales ysocialesacercadelaconvenienciadeotorgarsubvencionescuantiosas a los biocombustibles. Algunos biocombustiblesemitenmásgasesdeefectoinvernaderodelosqueahorran.Todo aumento de la producción de biocombustibles tendráefectos indirectos en las emisiones de gases de efectoinvernadero por conducto de la expansión de la tierracultivable. También han intervenido las subvenciones a losbiocombustiblesenelrecienterepuntedelospreciosdelosproductos básicos que ha sido especialmente perjudicialpara los países en desarrollo importadores de alimentos(Mitchell,2008).

Medidas reguladoras

ComoseseñalaenlasecciónB.1,serecurreextensamentealas medidas de reglamentación para hacer frente aproblemas ambientales. En el análisis correspondientetambiénsesugirióque losgobiernospuedenpreferir estasmedidas por razones distributivas o de competitividad,incertidumbresobreloscostosybeneficiosdelareducción,yladificultaddelavigilanciaylaejecución.

En laesferadelcambioclimático,sepuededistinguirentrenormastecnológicasqueimponentecnologíasométodosde

producción específicos que reducen la contaminación, ynormasderendimientoqueimponenresultadosambientalesespecíficosporunidaddeproducción(Sathayeet al.,2007).Unejemplodenormatecnológicaesunreglamentoqueexijalautilizacióndemétodosespecíficosdecapturayalmacenajede CO2 en una central eléctrica; un ejemplo de norma derendimientoesunaquelimitelasemisionesaundeterminadonúmerodegramosdeCO2porkilovatio/horadeelectricidadgenerada (Sathayeet al., 2007).Ademásdeestos tiposdereglamentos, se ha señalado también la posibilidad de quelos países adopten más medidas sanitarias y fitosanitarias,dado que el cambio climático alterará los efectos de lasplagas y enfermedades (Jackson, 2008). Ante una mayorincertidumbre sobre el carácter invasivo de las plagas, lospaísespodríansermás reaciosacorrer riesgosy recurriramedidas restrictivas del comercio de emergencia comoformadegestionaresaincertidumbre.

Suponiendo que los productores extranjeros tienenemisionesmáselevadasoquesusproductossondemenoreficiencia energética, el hecho de que un país impongaprescripciones nacionales más estrictas puede reducir lafugadecarbono.Laproducciónextranjeradelasmercancíasysuventaenelpaísencuestiónpuedencontinuar,peroseráempleando tecnología o normas que sean tan respetuosasdelmedioambientecomolasdelpaísencuestión.Comolasprescripcionestambiénaumentanloscostoscomercialesdelosproductoresextranjeros,lasempresasnacionalespuedenlograr alguna ventaja y el efecto global puede ser unareduccióndelasimportacionesporelpaísimportador.

(iv) Conclusiones

Nada atestigua mejor la imbricación entre los objetivos depolíticapúblicaylosinteresesdelosproductoresnacionalesquelacuestióndelafugadecarbonoylacompetitividad.Elestrechovínculoentreestosdosfactoresnosenfrentaaunode los principales temas del presente informe: distinguirentre el logro de los objetivos de política pública y de losinteresesde losproductoresnacionales.Esevidenteque lareduccióndelafugadecarbonoesunacuestióndeinterésmundial y los países pueden tener razones ambientalessólidasparautilizarmedidascomercialesafinde impedir laobtencióndeventajassincontrapartida.Sinembargo,laotracara de la moneda es que la misma medida comercialtambiénayudaalosproductoresnacionalesenfrentadosalacompetencia, por lo que no puede desestimarse fácilmenteel riesgode"capturadelregulador".Esposiblequeveamosun creciente uso de medidas no arancelarias en el futuroparaatenderpreocupacionessobre la fugadecarbonoo lacompetitividad, así como desacuerdos sobre la motivaciónimplícitadeesasmedidasysusefectoscomerciales.

(c) Medidasenmateriadeinocuidaddelosalimentos

En esta sección se analizan las razones por las que lasmedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentos78parecenhabercobradounaimportanciacadavezmayorenlosúltimostiempos,asícomolosdesafíosaqueseenfrentanlospaísesconrespectoasusefectosenelcomerciointernacional.Sellegaa laconclusióndequesenecesitamás transparenciaparagarantizarellogrodelosinteresesdelosconsumidoresyprevenirabusosproteccionistas.


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(i) Importancia creciente de las medidas en materia de inocuidad de los alimentos

El creciente interés de los consumidores de todo el mundoen los atributos de inocuidad y calidad de los alimentos hahechoqueseprestemuchaatenciónalpapeldelasmedidasen materia de inocuidad y calidad de los alimentos, tantopúblicas como privadas, en el comercio internacional(Henson y Caswell, 1999). Por un lado, los gobiernosintervienen en los mercados de alimentos, ya que losmercados por sí solos no pueden proporcionar el nivelsocialmentedeseabledecalidade inocuidad(Smith,2009).Porelotro, lasempresasagroalimentariasempleannormasprivadas como instrumento de diferenciación de losproductosydecompetenciabasadaenlacalidad(HensonyReardon, 2005). Por tanto, la amplia incidencia de lasmedidas públicas y privadas en el sector agroalimentarioguardarelaciónconlaevolucióndelademandaydelaofertaen el sistema agroalimentario, con concatenaciones einterdependenciasevidentes.

Fenómenos impulsados por la demanda

Los fenómenos tecnológicos, sociales y económicos hantransformado la demanda de los consumidores, y losrecientes incidentes en materia de inocuidad de losalimentoshanacentuadoestatendencia.Elrenovadointerésen la sensibilización de los consumidores ha dado lugar auna creciente demanda de niveles más elevados dereglamentación y comunicación, y aparentementehahechoque los mercados de productos alimenticios pasen de unacompetenciabasadaenelprecioaunabasadaenlacalidad.

Creciente atención de los consumidores a los atributos de calidad e inocuidad

Las tendencias demográficas y sociales – como laurbanizaciónylaevolucióndelpapeldelamujereneltrabajo– han modificado los hábitos alimentarios y las pautas dedemandadealimentos(ReardonyBarrett,2000).Almismotiempo, los crecientes niveles de ingresos, los adelantostecnológicos,lainformaciónmáscompletasobrelainfluenciadeladietaenlasaludysudivulgaciónmasivahaninfluidoenlasactitudesde losconsumidoreshacia losatributosde losalimentos, aumentando su conciencia de los riesgos yoportunidades relacionados con el comportamientoalimentario (Caswell y Mojduszka, 1996; Kalaitzandonakeset al.,2004;Grunert,2005).Estedesplazamientodelcentrodeinteréshahechoquelosconsumidorestenganencuentaaspectos de los alimentos que no pueden verificarse en elmomento de consumirlos (Caswell y Mojduszka, 1996).Ademáspareceque,elprogresocientíficoha facilitadounaidentificación más precisa de los riesgos para la salud,permitiendoasíalosconsumidoresaumentarsuscriteriosdeevaluación(Mafraet al.,2007).

Además parece que, al evaluar la calidad de los alimentos,losconsumidoresprestancadavezmásatenciónaunagamamás amplia de características de los productos y losprocesos,comolosefectosdelaproduccióndealimentosenel medio ambiente, el bienestar de los trabajadores y lapobreza mundial (Henson y Reardon, 2005). Estosfenómenos, que también destacan cada vez más en lospaísesendesarrollo(Reardonet al.,2001),handadolugaraun mercado de calidad e inocuidad caracterizado por la

información imperfecta y por unos costos considerablesdetransacciónparaobteneryutilizar la información(CaswellyMojduszka, 1996). Los gobiernos y el sector privado hanintervenido para subsanar esas ineficiencias introduciendomedidaspúblicasquereglamentanlosproductosalimenticiosylosprocesosdeproducciónyelaborandonormasprivadas,respectivamente.

Alarmas por la inocuidad de los alimentos

Unaseriedeescándalosdegran relievesobre la inocuidaddelosalimentoshaintensificadoaúnmáslaatenciónpúblicayprivadasobrelosatributosdelosalimentos.Lacrisisdelasdioxinas en el sector de las aves de corral en los PaísesBajosen2006,laencefalopatíaespongiformebovina(EEB)enelsectordelacarnedebovinoenvariospaíseseuropeosdurantevariosañosylacontaminacióndelalecheadulteradacon melanina en China en 2008 son ejemplos destacados(Latouche et al., 1998; Marucheck et al., 2011). Laconsiderableatenciónprestadapor losmedios informativosa esas crisis amplificó sus efectos en las actitudes de losconsumidores, y este proceso de "amplificación social" hadado lugaraunadisminución importantede laconfianzadelos consumidores en relación con las garantías públicas yprivadassobrelainocuidaddelosalimentos(Latoucheet al.,1998).

Laconsiguientenecesidadderestablecerlaconfianzaenlasautoridadespúblicasylosproductoresdealimentoshadadolugar a un aumento de la transparencia en relación con elfuncionamientode lacadenadesuministro (Böcker yHanf,2000;Mazzocchiet al.,2008),yhanproliferadolasmedidasgubernamentales y privadas como instrumentos paragarantizar esos niveles de transparencia (Henson yHumphrey, 2010). Mientras que los actores públicos hanendurecido las medidas existentes e introducido nuevasmedidas en relación con problemas emergentes y noreglamentados anteriormente, las empresas alimentariashan sentido la necesidad de controlar los riesgos para sureputación y los riesgos comerciales ligados a la inocuidaddelosalimentos(HensonyReardon,2005).

Fenómenos impulsados por la oferta

Además de los cambios impulsados por la demanda, losfenómenos relacionados con la oferta en los mercados dealimentos han contribuido a un aumento de las medidaspúblicasyprivadasenmateriadeinocuidadycalidaddelosalimentos. La estructura de la cadena de suministro haevolucionadohaciaunamayorfragmentaciónentremúltiplesempresasyalaintegraciónenlosmercadosmundiales.Estefenómeno se ha visto impulsado por cambios tecnológicosquehandado lugaraunareorganizaciónde lasactividadesagrícolasyaunaumentodelsuministrodebienesyserviciosporempresasnoagrícolas(ReardonyBarrett,2000).Elgrannúmero de actores que intervienen en la cadena desuministrohaincrementadolanecesidaddeunacoordinaciónentreempresasyunagarantíagubernamentaldelacalidadylaseguridadenrelaciónconlosproductosalimenticiosylosprocesosdeproducción.Elalcancemundialde lascadenasde suministro agroalimentarias actuales, impulsado por losadelantosenlossistemasdecomunicaciones,distribuciónytransporte,hamultiplicadoeldesafíoquesuponegarantizarla trazabilidad y la compatibilidad entre las medidas enmateria de inocuidad de los alimentos en diferentesjurisdicciones.


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Costos de coordinación y cadenas mundiales de suministro

Las cadenas de suministro fragmentadas se enfrentan aproblemas de coordinación y vigilancia. Las cadenas desuministro agroalimentarias pueden entrañar numerosasrelacionesentreproveedoresycompradoresenlasquetieneque garantizarse la calidad e inocuidad del productoalimenticiofinal (HensonyReardon,2005).Lasactividadesde coordinación y vigilancia aumentan los costos detransacción y los diferentes niveles de información entrecompradoresyproveedores lascomplicanaúnmás (Gereffiet al.,2005;Hammoudiet al. ,2009).Poreso, lasempresashan adoptado formas de coordinación "directas" o inclusohan tratado de lograr la integración vertical completa. Porotro lado, los costos de coordinación y los problemas deinformación a nivel interempresarial se han gestionado encondiciones de plena competencia mediante normas deproductosydeproducción(PonteyGibbon,2005;Gereffiet al., 2005). A medida que las cadenas agroalimentariasadquieren carácter mundial y abarcan entornos normativosdiferentes,adquiere tambiénmayor importanciaelpapeldeestos instrumentos en la coordinación de las cadenas desuministro y la normalización de las prescripciones sobreproductosentre losproveedores (HensonyReardon,2005;Maruchecket al.,2011).

Importancia de la trazabilidad y problemas conexos

Alposibilitarelrastreoprecisodelosproductosalimenticiosa lo largo de la cadena de suministro, los sistemas detrazabilidad constituyen importantes instrumentos paragarantizar la calidad e inocuidad de los alimentos en lascadenas de suministro agroalimentarias. Su finalidadprincipalesreunirlainformaciónnecesariaparaladeteccióny eventual retirada del mercado de los productos querepresentenunriesgoparalosconsumidores(Meuwissenet al., 2003). La adopción de sistemas de trazabilidad estávinculada a los fenómenos más amplios de la crecienteatención que prestan los consumidores a la seguridad ycalidad de los alimentos, el progreso tecnológico y laextensiónmundialdelascadenasdesuministrodealimentos.Losescándalosenmateriade inocuidadaquesehahechomención anteriormente han incrementado el interés de losconsumidores en esos instrumentos (Souza-Monteiro yCaswell, 2004; Dickinson y Bailey, 2002). Para que lossistemas de trazabilidad puedan funcionar debidamente,deben permitir la identificación de todos los interlocutoresde la cadena de suministro y otorgar transferenciascompletas de información. La tendencia a la mayorinternacionalización de las cadenas de suministro haplanteado considerables problemas para lograr elcumplimiento de esas prescripciones y ha creado unanecesidad creciente de reglamentación y cooperación(Meuwissenet al.,2003).

(ii) Efectos de las medidas sobre inocuidad de los alimentos en el comercio y estrategias de mitigación

Dado el importante papel que desempeñan las medidas enmateria de inocuidad de los alimentos tanto en la ofertacomoenlademandaalimentaria,esinevitablequeafectenalcomerciointernacionaldeesosproductos.79Enestapartesedescriben algunas de las formas principales en que lasmedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentosafectana

lasestrategiasdelosproductoresyseexaminanmecanismosparamitigarlosposiblesefectosnegativosenelcomercio.

efecto en el comercio

Las medidas en materia de inocuidad de los alimentospueden crear problemas a los productores, pero tambiénbrindarles oportunidades. Algunos de los principalesproblemasguardanrelaciónconloscostosquerepresentaladiversidad de prescripciones. Al invertir en la capacidad deproducirproductosquecumplanprescripcionesdeinocuidadmásrigurosas, losproductorespodránbeneficiarsetambiéndel hecho de acceder a mercados de mayor valor. Losproductorestambiénpodráninvertirenlaelaboracióndesuspropiasnormascomoestrategiadecomercializaciónycomomedio de gestionar la calidad del producto a lo largo de lacadenadevalor.

Costos de cumplimiento y pérdida de economías de escala

Los costos de cumplimiento pueden causar la pérdida deeconomías de escala de los productores extranjeros si seaplican prescripciones diferentes en distintos destinos deexportación. Esos costos irán en función de la capacidadadministrativa y técnica de los exportadores para gestionarprescripcionesdiversas (HensonyMitullah,2004;Mathewset al., 2003; Otsuki et al., 2001). Además, las medidas enmateriadeinocuidaddelosalimentossuelenincluirunnivelespecificadoparadeterminadassustanciasyprescripcionessistémicas sobre el mantenimiento de registros y laevaluación de la conformidad. Por tanto, cuando seconsideran de manera acumulativa, independientemente deque el nivel de dichas medidas sea o no el mismo, si losprocedimientos de evaluación de la conformidad sondiferentes, los costos pueden aumentar a causa de laduplicacióndelasprescripcionesenmateriadeensayos.

Aumento del valor añadido

Las medidas en materia de inocuidad/calidad de losalimentos también pueden incluir una "tecnología" dereglamentación avanzada y contribuir a aumentar el valorañadido en el país exportador. Algunos analistas recalcanquelasprescripcionesmásestrictasenmateriadeinocuidadde los alimentos pueden catalizar el comercio, creandoincentivos para que las empresas inviertan a fin dereposicionarseenmercadosmundialescompetitivos(JaffeeyHenson,2004;SwinnenyMaertens,2009).Porsupuesto,lasmedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentosafectande formadiferentea laposicióncompetitivadecadapaís yde los distintos participantes en el mercado según susrespectivos puntos fuertes y débiles.80 Las prescripcionesrigurosasseasociangeneralmentealcomerciodealtovalor,lo que supone que los productores que participen en estetipodecomerciopodrán recibir rendimientosmáselevados.Enunentornonormativopropicio,losproductoresdeficientespodrán beneficiarse directamente por conducto de laparticipación contratada en la cadena de valor (véase, porejemplo,Jaffeeet al. ,2011).

Normas privadas y poder de mercado

Lasnormasdeinocuidaddelosalimentosdelsectorprivadodesempeñan un papel importante y cada vez mayor paradeterminar los resultados de comercio internacional, lo que


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hacequeseaaúnmáscomplejocomprenderelcomerciodeproductosalimenticios.81Cuandolosminoristastienenpoderde compra, esas normas pueden convertirse en obstáculosde facto a la entrada en los mercados para algunosproductores (Henson y Humphrey, 2009; OrganizaciónMundial del Comercio (OMC), 2005b). Así ocurreespecialmente en el caso de los países en desarrollo, queactúande"tomadoresdenormas"enlugarde"elaboradoresde normas". Las investigaciones indican que, en muchoscasos, los países en desarrollo son tomadores de normasporque elaborar sus propias normas es más costoso queadoptarlasdesusprincipalesmercados(Stephenson,1997).

De manera creciente, empresas privadas o grupos deminoristas han creado sus propias normas para atender lademanda de los consumidores de productos concaracterísticasconcretascomoinstrumentoparasegmentarlos mercados. Por ejemplo, la cadena británica desupermercados Tesco tiene una norma que han de cumplirtodos sus proveedores de fruta, legumbres y hortalizas yensaladas frescas (García Martínez y Poole, 2004). Lasnormas privadas a menudo van más allá de lasespecificacionessobrecalidade inocuidaddelosalimentosy abarcan también consideraciones éticas y ambientales(Swinnen y Maertens, 2009). Las consecuencias de lasnormasprivadasparaelsistemamultilateraldecomercio,asícomo otros desafíos de la cooperación multilateral sobremedidas en materia de inocuidad de los alimentos entérminosmásgenerales,seexaminanenlasecciónE.

Mitigación de los efectos negativos en el comercio

Se cuenta con varios enfoques para mitigar los posiblesefectosnegativosdelasmedidasenmateriadeinocuidaddelos alimentos en el comercio. Los países podrán tratar dearmonizar sus medidas en materia de inocuidad de losalimentos de conformidad con un parámetro concreto.También podrán negociar un acuerdo para reconocer queotros sistemas nacionales de inocuidad de los alimentosalcanzanelnivelnecesariodeinocuidad.Lospaísestambiénse comprometen a observar un conjunto común de normasconsagradas en el Acuerdo MSF de la OMC, que tratan delimitar la utilización potencial de medidas en materia deinocuidaddelosalimentosconfinesproteccionistas.

Armonización y equivalencia

Aunquelosincentivosproteccionistaspuedencontribuiraladiversidadnormativaenlosreglamentossobreinocuidaddelos alimentos, esa diversidad persiste por otras variasrazones.Laspercepcionesylaspreferenciasencuantoalosriesgosylainterpretacióndelaspruebascientíficaspuedenvariardeunpaísaotro.Esasdiferenciaspueden llevara laadopción de niveles diferentes de reglamentación sobreinocuidad de los alimentos. Sin embargo, las medidas enmateria de inocuidad de los alimentos suelen ser máscomplejasqueunasimpleespecificacióndeunnivelconcretodecontenidodeunmaterialpeligroso.Unagranproporcióndeesasmedidassonprescripcionessobrelosprocesosquedefinenenfoquesconcretosparalograrnivelesespecificadosdeinocuidaddelosalimentos.Comolascondicionespropiasdecadapaísvarían,tambiénpodrávariarelenfoqueóptimopara lograr el mismo nivel de inocuidad. Existen variosenfoques colectivos para reducir los posibles efectosnegativosenelcomercioasociadosaesadiversidad.

Un enfoque consistiría en que los países trataran dearmonizar las medidas en materia de inocuidad de losalimentos de conformidad con una norma o un sistema denormas únicos. La armonización puede adoptar muchasformasysusefectosdependerándelnivelqueseelijacomopunto de referencia. Las normas de la OMC relativas a lainocuidaddelosalimentosalientanunaarmonizaciónbasadaen lasnormas internacionalesestablecidaspor laComisióndel Codex Alimentarius. Este órgano intergubernamentaldecide colectivamente acerca de normas, directrices yrecomendaciones en la esfera de la inocuidad de losalimentosy,enprincipio,deberíaincorporarlaspreferenciasde todos los países que participan en las actividades denormalización (véase un análisis más detallado enEngleret al.,2012;Hooker,1999;Sykes,1999).

Otroenfoqueparaabordar ladiversidadnormativaentre lospaíses consiste en que estos reconozcan las medidas enmateria de inocuidadde los alimentosde los interlocutorescomerciales como equivalentes aunque sean diferentes delassuyas.82Esteenfoquepermitiríaa lospaísesdesarrollarsistemasde inocuidadde losalimentosqueseajustenasucontexto específico, en lugar de imponer un enfoque únicoparalograrunniveldeterminadodeinocuidad(Joslinget al. ,2005). La equivalencia reviste particular importancia en elcaso de las prescripciones sobre procesos debido a sucomplejidad.Encambio, lasprescripcionessobreproductossuelendefinirseconmenosdimensiones,porloquepuedencompararsemásfácilmente.Enlapráctica,determinarsiunsistema de inocuidad de los alimentos logra o no un nivelrazonable de inocuidad puede resultar administrativamentegravoso, porque exige una evaluación del sistema deintervenciones de gestión de riesgos, con inclusión de lainfraestructura, la ejecución de programas y lasprescripcionestécnicasespecíficas.

Otros medios de evitar las distorsiones del comercio

Dado que las medidas en materia de inocuidad de losalimentos pueden ser objeto de usos abusivos con finesproteccionistas,83 lospaísessepuedencomprometeraunaserie de disciplinas que limitan ese comportamiento. Acontinuación se mencionan algunas de las obligacionesprincipalesquefiguranenelAcuerdoMSFdelaOMC.

Enprimerlugar,elderechodeaplicarmedidasenmateriadeinocuidad de los alimentos causantes de distorsión delcomercioestá vinculadoa laexistenciadeuna justificacióncientíficade lamedida,específicamenteaquelamedidasebaseenunaevaluacióncientíficade los riesgosenmateriade inocuidad de los alimentos. Otro aspecto de las normasponederelievequeelniveldeproteccióndelriesgoqueseproponga alcanzar en los países debe ser coherente endistintas situaciones. Por supuesto, como se ha señaladosupra, aunque las medidas en materia de inocuidad de losalimentos incluirán un nivel objetivo para el contenido demateriales peligrosos, también suelen contener otrasdimensiones. Algunos analistas han expresado reservasacerca de que la coherencia sea una expectativa realistadadoel complejosistemade factoresque intervienenen laelaboración de reglamentos (Sykes, 2006). Por último, lasnormasdelaOMCsobreinocuidaddelosalimentosdisponenexplícitamenteque lasmedidasenmateriade inocuidaddelos alimentos "no entrañen un grado de restricción delcomerciomayordelrequeridoparalograrunniveladecuadodeprotecciónsanitariaofitosanitaria".Comoenelcasodel


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reconocimiento de la equivalencia entre los países, estaprescripciónreconocequepuedehaberotrosenfoquesquecabríaadoptarparalograrlosnivelesdeseadosdeinocuidad.

5. Resumenyconclusiones

En la presente sección se han presentado diferentescategorías de medidas no arancelarias y medidas queafectan al comercio de servicios, se han analizado susfundamentosdepolíticaysusefectoseconómicosysehanexplicado las dificultades que entraña identificar posiblesabusosproteccionistas.EnlasecciónB.1sehanexaminadolasrazonesdelaintervencióndelosgobiernos,ylaspolíticasaplicadas para tratar de alcanzar los objetivos que puedenafectaralcomercio.Todoellohallevadoalasconstatacionesqueseexponenacontinuación.

Laspolíticasnacionalesdemaximizacióndelbienestarquetratan de manipular la relación de intercambio o desplazarlosbeneficiosde lasempresasextranjerasa lasnacionalesestán explícitamente orientadas al comercio. Tambiénpodrán adoptarse medidas que afectan a los productoresextranjerosafindeprivilegiaragruposdepresiónsectorialesespecíficospormotivosdeeconomíapolítica.Otraspolíticasresponden a preocupaciones de política pública, como laprotección del medio ambiente o la salud de losconsumidores. En sí mismas, no están orientadas a causardistorsión del comercio, pero es posible que afecten alcomercioparaalcanzarsuobjetivo.84

Sedisponedeunagamadeinstrumentosparallevaracaboesas políticas. Se pueden perseguir objetivos comercialesrecurriendo a aranceles o medidas no arancelarias quedistorsionen abiertamente el comercio, como contingentes,impuestos a la exportación o subvenciones. En el caso demuchos objetivos de política pública, las MNA nodiscriminatorias, como las medidas reglamentarias o losimpuestos a los productos, son políticas óptimas. Sinembargo, los gobiernos también pueden aplicar medidasneutralesconrespectoalorigendemanerasquediscriminande factocontraproductoresextranjeros,oemplearMNAquereducen ineficientemente el comercio más de lo necesarioparaalcanzarunobjetivodepolíticapública.85

Aunqueungobiernopuedadeclararsuintencióndetratardelograrunobjetivodepolíticapública,comolaproteccióndelosconsumidores,puedeemplearunamedidanoarancelariademaneraquecreeunaventajaartificialparalosproductoresnacionalesfrentealosextranjeros.Lasmedidasinternasdeestetipoplanteanunproblemaespecialparalacooperacióncomercialporquesusefectosymotivacionessonamenudomenosclarosquelosdelasmedidasenfrontera.Engeneral,esmásdifícilevaluarloscostosybeneficiosdelasmedidasreglamentariasquelosdelosinstrumentosclásicosbasadosenelprecioylacantidad,86motivoporelcualenelrestodelpresenteinformeseprestaparticularatenciónalasmedidasOTC/MSFyalareglamentaciónnacionalenlaesferadelosservicios.

En la secciónB.2 sehaanalizadouna seriede situacionesen las que los gobiernos pueden verse inclinados a utilizardeterminadas medidas no arancelarias en lugar deinstrumentos más eficientes. En determinadas condiciones,los gobiernos pueden preferir específicamente medidas"opacas"enlorelativotantoasucausacomoasuefecto,u

optarporMNAqueaumentan loscostosfijosantesque losvariables. Los motivos políticos y las limitacionesinstitucionales pueden explicar la persistencia de MNAineficientesdeformamásgeneral.Elrecientefenómenodela deslocalización, en el que las relaciones comerciales secaracterizan por la negociación bilateral en lugar delequilibriodelosmercados,constituyeotrofactorqueexplicaporqué,tambiéndesdelaperspectivadelbienestarnacional,los gobiernos puedan distorsionar las MNA (incluidos losinstrumentos de política interna como las medidas OTC/MSF), además de los aranceles con objeto de influir en elcomercio. Por último, en la sección B.2 se ha puesto derelieve que los gobiernos emplean MNA que no estánreglamentadas eficazmente en el plano internacional ensustitución de aranceles y otras MNA que están sujetas aacuerdoscomerciales.

Unadelasprincipalesideasqueemanandeesteexamenhasidoquenielobjetivodeclaradodeunapolíticanisuefectoen el comercio, que pueden coincidir en cuanto a laprosecución de un objetivo de política pública "legítimo",puedenofrecerensímismosunarespuestaconcluyentealacuestión de si una medida no arancelaria es o no inocuadesdeunaperspectivacomercial.EnlasseccionesB.1yB.2se ha identificado una serie de factores cuyo examenpermitiríaevaluarsiunaMNAsepuedeemplearporrazonesde competitividad pese a declaraciones en contrario o sipuede influir indebidamente en el comercio. Entre esosfactoresfiguraunanálisisdelaeficienciadelamedidaparalograr su objetivo en comparación con otros medios, asícomodesuincidencia-esdecir,ladistribucióndeloscostosybeneficiosentreproductoresyconsumidorestantoanivelnacional como en el extranjero-. También informa estaevaluación un examen de las características sectoriales,comoelgradodeorganizaciónoelalcancedelanegociaciónbilateral en las relaciones comerciales internacionales, y elcontexto político más amplio en términos de instituciones,procesos políticos, problemas de información, etc. EstascuestionesseabordanmásafondoenlasecciónE.4,en laqueseanalizan losproblemasaqueseenfrentaelsistemamultilateral de comercio en relación con las MNA y losposiblescaminosaseguir.

En la sección B.3 se han presentado sucintamente lascaracterísticasconcretasdelcomerciodeservicios,lostiposconstatados de medidas relativas a los servicios y lasrazonesprincipalesporlasquelosgobiernosintervienenenlos mercados de servicios. Pese a las peculiaridades delcomerciodeservicios,elexamenhapuestodemanifiestolamismadificultad fundamental paradistinguir situacionesenlasquelasmedidasrelativasalosserviciostratandelograrexclusivamente objetivos legítimos de los casos en quetambiéntienenunafinalidadrelacionadaconelcomercio.EnlasecciónE.2seofreceunaexposiciónmásdetalladadelosprogresos realizadosy losproblemasqueseplanteanen lareglamentación de las medidas relativas a los servicios anivelinternacional.

Porúltimo, losestudiosdecasosquefiguranen la secciónB.4hanpuestoderelievelaprominenciadelasmedidasnoarancelarias en una serie de esferas de actividadgubernamental de gran relieve y la necesidad de conocermejor los tipos de MNA utilizados, sus objetivos y susefectos. La reciente crisis financiera ha dado lugar a laadopción de multitud de nuevas MNA por razones de"emergencia". Sin embargo, la envergadura mundial de la


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crisishaintensificadorápidamentelanecesidaddesometerlas medidas adoptadas a una vigilancia generalizada conobjeto de evitar la tentación de recurrir a políticas deempobrecimiento del vecino o de acometer esas prácticascomoretorsiónporunproteccionismopercibido.

Lacuestiónde la fugadecarbonoy lacompetitividadenelcontextodelapolíticasobreelcambioclimáticohasuscitadoamplios debates sobre la utilización de medidas noarancelariasaesterespectoyconstituyeunejemplopatentedelasdificultadesquesuponedistinguirentrelarespuestaapreocupaciones legítimasdepolíticapública y lacapacidaddeservirainteresescomercialesdesectoresespecíficos.Lafalta de progresos en las negociaciones sobre el cambioclimático y el deseo de algunos países de seguir adelanteunilateralmentepodríanconduciraunmayorusodeMNAyaconflictoscomercialessobresuverdaderafinalidadyefectos.

Porúltimo,aunquenoporellomenosimportante,loscambioseconómicos, sociales y tecnológicos han alimentado laascensión de las medidas en materia de inocuidad de losalimentos como instrumento importante en la gestión de lacadena de suministro y la protección de los consumidores.Las medidas en materia de inocuidad de los alimentosbrindanoportunidadesyplanteandesafíosalosproductores,y se ha prestado renovada atención a los esfuerzos pormitigarlosefectosnegativos,sobretodoconlacreacióndelFondo para la Aplicación de Normas y el Fomento delComercio(STDF),unainiciativainterinstitucionaldestinadaamejorarlacapacidaddelospaísesendesarrolloparacumplirlasprescripcionessanitaraisyfitosanitarias.

Todasestaspreocupaciones tienenencomún lanecesidadde disponer de los datos adecuados, y los problemas queplantea mejorar la transparencia mediante notificaciones,vigilancia y otras técnicas se examinan más a fondo en lasección E.4. En la sección C se pasa revista a la base deinformaciónexistentesobremedidasnoarancelarias,queenelcasodemuchostiposdemedidasnoessuficiente.Debidoalasextensaslagunasenlacoberturayelcontenidodelosdatos,resultadifícilcalcularelgradoenquelautilizacióndeMNA en las esferas descritas supra (y más en general) haaumentado de hecho con el curso del tiempo y si ello hadado lugar a impedimentos adicionales al comerciointernacional, como se expondrá con más detalle másadelante.

1 WolfepresentaunargumentosimilarsobreelefectopositivodelatransparenciaenelcomercioysubrayaelpapeldelmecanismodevigilanciadelaOMCenlareduccióndelaincidenciadelproteccionismodurantelacrisiseconómicamundial.

2 Enesteestudio,portransparenciapolíticaseentiendelaaperturaacercadelosobjetivosdelaspolíticasylosarreglosinstitucionalesqueaclaranlosmotivosdelosresponsablesdelaspolíticasmonetarias.Estopuedeincluirlosobjetivosexplícitosdelainflación,laindependenciadelbancocentralyloscontratos.Latransparenciaeconómicaseconcentraenlainformacióneconómicaqueseutilizaparalaspolíticasmonetarias,coninclusióndedatoseconómicos,modelosyprevisionesdelosbancoscentrales.Latransparenciaprocesalserefierealamaneraenqueseadoptanlasdecisionessobrepolíticamonetaria.Estoincluyelaestrategiadelaspolíticasmonetariasyunarelacióndelasdeliberacionessobrelaspolíticas,generalmentesobrelabasedeactasyregistrosdevotaciones.Latransparenciaenlaspolíticasentrañaunavisotempranoyunaexplicacióndelasdecisionessobrepolíticas,yunaindicacióndelasmedidasqueprobablementevayanaadoptarseenelfuturoenformadedeclaracionesdeorientaciónpolítica.Latransparenciaoperacionalatañealaaplicacióndelasmedidasdepolíticamonetaria,incluidounanálisisdeloserroresdecontroldelinstrumentooperacionalylasperturbacionesdelatransmisiónmacroeconómica.

3 EstaideaseremontaaAdamSmithenLa riqueza de las naciones:"Asícomolafacultaddecambiarmotivaladivisióndeltrabajo,laamplituddeestadivisiónsehallalimitadaporlaextensióndeaquellafacultado,dichoenotraspalabras,porlaextensióndelmercado.".

4 Elrequisitodeetiquetadopuedenoserunapanaceasiexige,porejemplo,undesglosedetalladodelorigendecadacomponente,dadoqueobteneresainformaciónpodríaserdifícilycostoso.

5 Cuandolainformaciónsobrelosproductosnoesperfecta,loseconomistasdistinguengeneralmenteentreartículosdebúsqueda,deexperienciaydeconfianza.Enelcasodelosprimeros(porejemplo,lasprendasdevestir)esnecesarioinspeccionarlosantesdecomprarparaobservarsuscaracterísticas.Losproductosdeexperiencia(porejemplo,elvino)tienencaracterísticasdesconocidas,peroesosatributosserevelandespuésdesucompraosuconsumo.Losproductosdeconfianzatienenlacaracterísticadeque,aunquelosconsumidorespuedenobservarlautilidadqueseobtienedelproducto(oelservicio)a posteriori,nopuedendeterminarsieltipoolacalidadquehanrecibidoeslaquenecesitabana priori.VéaseDullecket al.(2011).Unejemplodeproducto(oservicio)deconfianzasonlosconsejosdeundoctoracercadeuntratamiento.Elpacientepuededarsecuentadequesesientemejoraraízdeltratamientoperonosabesiesetratamientoesexcesivo,esdecir,siselehanprescritomedicamentosyterapiasquenosonestrictamentenecesariosoquesonmáscostosos.

6 BagwellyStaigerreconocenqueelhechodequelosconsumidoresseenterendelacalidaddelosproductosdespuésdelacompradejaabiertalaposibilidaddequelaempresadealtacalidadofrezcaunpreciointroductoriobajo,queleocasionapérdidas,peroquealientaasuficientesconsumidoresaadquirirelproductoyconocersuverdaderacalidad.Portanto,puedehabercircunstanciasenquenoseránnecesariaslassubvencionesalaexportaciónparasuperarelobstáculoqueplantealaasimetríadeinformación.

7 ComoseñalanBagwellyStaiger(1989),enestasituaciónlassubvencionesalaexportaciónmejoranelbienestardelospaísesexportadoreseimportadoresynotienenlosefectosdeempobrecimientodelvecinoasociadosgeneralmenteconsuutilización.

8 HaysolounospocosejemplosdeimpuestosambientalesenlosEstadosUnidos,enparticularimpuestossobrelagasolina,loscombustiblesparamotores,losderramamientosde

Notas finales


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petróleoylosproductosquímicosenlosalimentosparaanimales.VéaseBovenbergyGoulder(2002).

9 ElanálisisclásicodelasmedidasbasadasenelpreciofrentealasbasadasenlacantidadenuncontextodeincertidumbrerespectodelaspolíticasseencuentraenWeitzman(1974).

10 ElasuntoEstadosUnidos-AtúnesunadiferenciadelaépocadelGATTentreMéxicoylosEstadosUnidosrelativaalaprohibiciónporlosEstadosUnidosdelasimportacionesdeatúncapturadoutilizandométodosdepescaquehacíanquelastasasdemuertesoheridasgravesincidentalesdedelfinesfueransuperioresalasestablecidasporlosEstadosUnidos.

11 ElasuntoEstadosUnidos-Camaronesesunadiferenciaentrevariospaísesendesarrolloreclamantes(laIndia,Malasia,elPakistányTailandia)ylosEstadosUnidos.SereferíaalaprohibiciónporlosEstadosUnidosdelasimportacionesdecamaronesyproductosdecamaronesprocedentesdepaísesquenoutilizabanuntipodeterminadoderedesparalacapturadecamarones,quepermitiríaquelastortugasamenazadasquequedaranaccidentalmenteatrapadaspudieranescaparynoseahogaran.

12 ElProtocolodeMontrealprohibióelcomerciodesustanciasqueagotanlacapadeozonoyexigiólaeliminacióngradualdesuproducción.

13 Esascondicionesseespecificanmásformalmente,porejemplo,enMeade(1952),Kemp(1960)yCorden(1974).

14 Unaelecciónnaturaldelniveldelcontingenteeslaprevisiónquehaceelresponsabledelaspolíticasdelnivelalargoplazodelasimportacionescuandolaindustrianacionalalcancesuplenamadurez.Elcarácterrestrictivodeestecontingentedisminuyeamedidaquelaindustriaacumulaexperiencia,hastaqueelcontingenteyanoseaplicacuandosecompletaelaprendizaje.

15 AunqueKatzyShapiro(1985)aplicaronoriginalmenteeltérmino"externalidadesdered"aestosefectos,LiebowitzyMargolis(1994)cuestionaronquesetrataraenrealidaddeexternalidades.Entrabajosposteriores,KatzyShapiro(1994)pasaronautilizareltérmino"efectosdered"sugeridoporLiebowitzyMargolis(1994).Véasetambiénelanálisisdelosefectos/externalidadesderedquefiguraenOrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2005b).

16 EstasimetríaentreimpuestosalaimportaciónyalaexportaciónseexpusoporprimeravezformalmenteenLerner(1936).

17 Larazóndeesteresultadoeslasiguiente:unasubvenciónalaexportaciónotorgadaporelpaísencuestiónasuproductodeexportación1llevaríaaunacaídadelpreciomundialdeeseproductoyaunaumentodesupreciointerno.Lademandatotal(consumidoresextranjerosynacionales)delproductodeexportación2delpaísaumentarásilosdosproductossoncomplementariosenelextranjeroysustitutosanivelnacional.Enalgunascondiciones,elaumentodelademandadelproducto2produciráunamejoraenlarelacióndeintercambiodeeseproducto,quecompensaráconcreceslapérdidaenlarelacióndeintercambiodelproducto1.

18 EnelmodelodecompetenciadeCournot,lasdecisionessobrelaproducciónson"sustitutosestratégicos".Elaumentodelaproduccióndelaempresanacionalinduceaunareduccióndelaproduccióndelaempresaextranjera.Sedicequelasestrategiassonsustitutosestratégicossilarespuestaóptimadeunaempresaaunaactuaciónmás(menos)agresivadeotraempresaespasarasermenos(más)agresiva(Bulowet al. ,1986).

19 EnelmodelodecompetenciadeBertrand,lospreciosson"complementosestratégicos".Unaumentodelprecioquecobralaempresanacionalllevaaunaumentodelprecioquecobralaempresaextranjera.Sedicequelasestrategiassoncomplementosestratégicossilarespuestaóptimadeunaempresaalcomportamientomás(menos)agresivodeotraempresaessermás(menos)agresiva.

20 Esnecesariodistinguirestetipodeinnovacióndelareferentealos"productos"oalcrecimientodelademanda.VéaseAtheyySchmutzler(1995).

21 Paralospaísesendesarrolloconmenoslimitacionesderecursos,losprogramasdetransferenciacondicionaldeefectivoporlosqueseproporcionadineroalasfamiliaspobresacondicióndequeadoptendeterminadoscomportamientos,generalmenteinversionesencapitalhumanocomolaescolarizacióndelosniños,hanpasadoaemplearsemásampliamenteenrazóndesuéxitoaparente(FiszbeinySchady,2009).

22 Sinembargo,véaseLevy(2003)paraunacríticadelenfoquedeGrossman-Helpman.Ensuopinión,elenfoquedeGrossman-Helpmansuponequehayagentesracionalesplenamenteinformadosquesedividenunsuperávit.Estonoexplicaríaelusodeunalimitaciónvoluntariadelasexportaciones,queconstituyeunamaneraineficientedetransferiringresosainteresesespecialespuestoqueelpaíssufreunempeoramientodelarelacióndeintercambio.

23 Estosedebeaquelosgruposdepresióntambiéntieneninteresescomoconsumidoresysebeneficiandelamenorprotecciónensectoresdistintosdelossuyos.

24 Conrespectoaestoúltimo,cabeseñalarqueelestudioempíricodeMaggiyRodríguez-Clare(2000)llegaalaconclusiónopuesta.Losautoresencuentranqueelniveldeprotecciónaumentaconlapenetracióndelasimportaciones,tantoensectoresprotegidosporarancelescomoensectoresprotegidosporrestriccionescuantitativas.

25 VéaseelanálisisdelaevaluacióndelaconformidadquefiguraenInforme sobre el Comercio Mundial 2005(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2005b).

26 SesuponeaquíquelosoligopolistassoncompetidoresdeCournot.Estosignificaquecadaoligopolistautilizaelniveldesuproducción,enlugar,porejemplo,delprecioquecobraporsuproducto,comoinstrumentoparacompetirconsusrivales.Siquieresermásagresivoconsusrivales,aumentaelvolumendesuproducción.Siquieresermáspasivo,reduceelniveldesuproducciónodesucapacidad.

27 Sesuponequelosmiembrosdelcártelsiguenunaestrategiadeaplicacióninexorable("grimtrigger").Cooperanconotrosmiembrosdelcártelsiemprequetodoslosdemáscooperen.Dejandecooperarysiguensiempreesecaminoenlaprimerainstanciadeincumplimientodeunodelosmiembros.

28 Sepodríasuponertambiénquelamedidaseaplicaalosproductosnacionalesylosproductosextranjeros,peroelcumplimientodelareglamentaciónaumentaloscostosdelosproductoresextranjerosmásquelosdelosproductoresnacionales.Abel-Koch(2010)yRebeyrolyVauday(2009)examinanelcasoenqueloscostosdecumplimientosonidénticosparalasempresasnacionalesyextranjerasperolaproductividaddelasempresasesdiferente.

29 Unparámetroimportantequeafectaaestosajusteseselgradodesustituibilidaddelosproductos,omásprecisamentelaelasticidaddesustitución(Chaney,2008).Elgradodesustituibilidaddelosproductostieneefectosopuestosencadamargen.Unamayorelasticidadhacequeelmargenintensivoseamássensiblealoscambiosenloscostosdelcomercio,entantoquehacemenossensibleelmargenextensivo.ChaneypuededemostrarquesilaproductividaddelasempresassigueunadistribucióndeParetopredominaráelajustealolargodelmargenextensivo.

30 Enestoscasos,sesuponeengeneralquelosgobiernos,alpromulgarunapolítica,solotienenencuentaelbienestarensusrespectivospaíses(ynoelbienestarmundial).Enelcasodelapolíticaeconómica,losgobiernosconsideranúnicamentelosinteresesdelasempresasnacionales(ynolosdelasextranjeras)y,enconsecuencia,noactúancomoloharíansitodoslosproductoresseencontraranensusterritorios.Véase,porejemplo,cómoexponenformalmenteesteenfoqueFischerySerra(2000)oMaretteyBeghin(2010).Estosestudiosestáncentradosenlacuestiónmásgeneraldecuándohayproteccionismo,entantoqueeltemaespecíficodelapresentesubseccióneslaeleccióndeinstrumentosdepolítica,esdecir,lascondicionesenqueungobiernodecideadoptardeterminadostiposdeMNAenlugardeotrasopciones.


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31 Nohayunaliteraturaeconómicaespecíficamentededicadaaestetema,yalgunosdelosestudiosexaminadosenestasubseccióncorrespondenmásbienalaesferadelascienciaspolíticas.Lalistadeexplicacionesqueaquíseexponenacercadelaslimitacionesconqueseenfrentanlosgobiernosenlaeleccióndeinstrumentosnormativos,sibienesimportante,noesnecesariamenteexhaustiva.

32 Alexaminarlaimportanciaoprioridadqueasignanlosgobiernosalbienestardeunaampliamuestradepaíses,Gawandeet al.(2005)muestranempíricamenteque,alarticularsupolíticacomercial,losgobiernosdanmásprecedenciaalbienestardetodalasociedadquealosinteresesespecialescuantomejorinformadosestánlosciudadanos.

33 Comoseseñalaenlasubsecciónanterior,enlasconsideracionesdepolíticaeconómicaaquíexpuestas,sesuponeenlamayoríadeloscasosquelosproductoresestánorganizadosylosconsumidoresno.Sehaconstatadoqueéstaesunasuposiciónrazonablerespectodemuchascuestionesnormativas.Sinembargo,lasorganizacionesdeconsumidores,cuandosíexisten,tambiénpuedentenerunaconsiderableinfluenciapolítica,porejemplo,enloquerespectaalaseguridaddelosalimentos(SwinnenyVandemoortele,2011).GulatiyRoy(2007)muestranqueseestablecenvínculospolíticosentredistintosinstrumentosnormativoscuandolosgobiernosdebentenerencuentaagruposdeinteresesdeproductoresydeconsumidores.Esosvínculospuedenintensificaroamortiguarlasrepercusionesdelaspolíticaspertinentesenelcomercio.Asuvez,esosvínculostambiénimplicanquecuandolosacuerdoscomercialesabordancuestionesinternasquehistóricamentesehanconsideradodeinteréspuramentenacional,losgruposdeinteresesespecialesquehastaesemomentonohanintervenidoenlapolíticacomercialpuedenempezarahacerloactivamente.EnlasecciónE,quetratadelacooperacióninternacionalenmateriadeMNA,seabordanenmásdetalleestascuestionesysusposiblesconsecuencias,porejemploparalatransparencia.

34 Seplanteaunargumentoanálogosobrelautilizacióndemedidasdepolíticapública,comomedidasproteccionistasencubiertascuandovariosgruposdeinteresespresionanalgobiernoparaqueselosproteja,peroelgobiernonopuedebrindarprotecciónatodosmediantelaimposicióndearanceles(debidoaalgunalimitaciónexterna,porejemplo,unacuerdocomercialinternacionalquelimitaelnivelglobaldeprotecciónarancelaria).Enesecaso,elgobiernopodríaprotegeraunaramadeproducciónconunaMNA,porejemplo,unareglamentación,suponiendoquelaspartesinteresadas(loscompetidoresolosconsumidores)nopuedenverificarsuverdaderoefectoproteccionista.UngobiernotambiénpuedepreferirunaMNAcomparativamenteopacasitienevínculosespecíficoscondeterminadosgruposdeinteresesespeciales(porejemplo,deíndoleétnicaocultural),peroprocuraocultarsutratodiscriminatorioentrelosdistintosgruposdepresión(RobinsonyTorvik,2005).Enunestudiomuyinfluyentesobreeltema,LaffontyTirole(1991)muestranquelospropiosgruposdeinteresesespecialespuedenestarafavordereglamentacionesineficientessicuentancondeterminadainformaciónsobrepolíticasalaquenotienenaccesolosencargadosdeformularlas,yestasituaciónlespermiteacrecentarsuinfluenciapolítica.

35 Losautoreshacenhincapiéenque,cuandosetratadepolíticaspúblicas,eslógicoqueunindividuonotengaconocimientodedeterminadainformacióncuandolosbeneficiosesperadosseanrelativamentemásbajosqueloscostosdeobtenerlainformaciónnecesaria.

36 Elautorexplicademaneramuysucintaque,aigualdaddelosdemásfactores,un"mal"políticopreferiríaotorgarunasubvencióndirectaalosproductores,"yaquelaaplicacióndeunanormasobreunproductocreadistorsiónenelestadodebajoriesgo[esdecir,noesóptimadesdeelpuntodevistadelbienestar]einclusoalosdirigentespolíticospocoescrupulososlespreocupaelbienestar"(Sturm2006:575).Noobstante,laperspectivadeunareelecciónpuededominaresteefecto,esdecir,los"malos"políticosqueasignanpocaimportanciaal

bienestarsocialyparaloscualeslareelecciónesbeneficiosuficienteprefierendistorsionarlapolíticaambientalafindeconcederunatransferenciaindirectaalosproductoreslocalesenlugardeotorgarunasubvenciónquepongademanifiestosu"malcomportamientopolítico"anteelelectoradoyquecontodacertezaconduciráaunaderrotaelectoral.

37 VéasetambiénYu(2000),queformulaunmodelobasadoenlasencillasuposicióndequelasvariacionesdelgradodetransparenciadeunaMNA–enestecaso,unalimitaciónvoluntariadelasexportaciones–conlosdeunarancelylasdistorsionesdelmercadorelativasqueconllevanesosinstrumentosinfluyenenladecisióndeungobiernodereemplazarunaMNAporunarancel.

38 Esteenfoquedifieredeldeunacorrientedelaliteraturaquehaexplicadoquelaexistenciadepolíticascomercialesentérminosmásgeneralesobedeceaquenosesabeconcertezalaidentidaddelosquesebeneficianylosqueseperjudicancomoconsecuenciadelaaperturadelcomercio.Véase,porejemplo,FeenstrayLewis(1991).

39 Entérminoseconómicos,estosignificaqueelcostodelossobrepagosexcesivosdebeequilibrarseconlapérdidadeeficienciaquerepresentaunapolíticacausantededistorsión.

40 Elresultadoessimilarcuandolosincentivosdeloslegisladoressonconsideracionesdepolíticaynolascontribucionesdelosgruposdepresión,siempreycuandolaspolíticaselegidassigansiendoimportantesparaloslegisladoresunavezqueyahanconcluidosusmandatos(Martimort,2001).

41 Larelaciónentrelaspolíticasenprodelinteréspúblicoylasquebeneficianadeterminadosgrupospuedesercompleja.Algunaspolíticasnacionales,comolosprogramasnacionalesdeeducación,puedentenerrepercusionesalargoplazo.BattagliniyCoate(2007)adviertenqueunavezqueseestablecenesaspolíticas,losfuturoslegisladorespuedensacarpartidodelosbeneficiosdelainversiónydesviarrecursoshaciamedidasmenoseficientesquefavorecenalossectoresogruposquerepresentan.Losinvestigadores,previendolosefectosdedistorsióndeunexcedentedebienespúblicos,señalanqueenalgunoscasosloslegisladorespuedenobtenermejoresresultadossilimitanparcialmentelasinversionesenesosbienespúblicosparadesalentarlaadopcióndeMNAineficientes.

42 Naturalmente,laevaluacióndelaconformidaddecadaenvíosigueentrañandoalgúntipodecostovariablerelacionadoconesamedida.

43 VéansetambiénlasconsideracionesdeSchmittyYu(2001)yJorgensenySchroder(2008)sobrelosefectosdelosarancelesenelbienestarcuandohaycostosfijosdeexportación.

44 Parasermásprecisos,adiferenciadeRebeyrolyVauday(2009),Abel-Koch(2010)muestraqueinclusocuandolasempresasextranjerassonenpromediomásproductivas(y,enconsecuencia,lapenetracióndelasimportacioneseselevada),laadopcióndeunaMNAinternapuededarlugaraundesplazamientodebeneficioshacialasempresasnacionalessienestasúltimasladistribucióndeParetodelaproductividadestámenossesgadaqueenlasextranjeras.Enesecaso,laproporciónentreempresasmuyeficientesyempresasbastanteineficientesy,porlotanto,laproporciónentrebeneficiadasyperjudicadascomoresultadodelasmedidasinternasesmayorenelcasodelasempresasnacionalesqueeneldelasextranjerasy,entérminosglobales,losbeneficiossedesplazandesdeelexteriorhaciaelpaísqueintroducelamedida.SepodríadecirqueéstaeslateoríaopuestaalaprevisióndeGrossmanyHelpman(1994)dequeelniveldeprotecciónvaríaenformainversamenteproporcionalalapenetracióndelasimportaciones.Sinembargo,comoseobservamásadelante,siguesiendociertoentérminosgenerales,aunquepormotivosdistintos,que,porejemplo,ladurezadelareglamentaciónesmayorcuantomenoreselnúmerodeempresasextranjerasqueoperanenelmercadointernoyaque,enesassituaciones,lacompetenciaentrelasempresasnacionalesylaposibilidaddeundesplazamientodebeneficioshaciaellassonrelativamentemásimportantes.


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45 Bombardini(2008)muestraquecuandolaasignacióndecontribucionespolíticasentrañacostosfijos,lasempresasmásgrandesdelsectordequesetrateformanungrupodeinteresesespeciales.Elautorademásconfirmaempíricamentequelossectoresenlosquelaproporcióndegrandesempresasesmayorexhibenunnivelmásaltodeactividadpolítica.

46 VéaseunaconfirmaciónempíricadeestahipótesisenYi(2003).

47 VéasetambiénenFischerySerra(2000),porejemplo,unexamendelaaplicacióndeunamedidadeprotecciónambientalenunasituacióncaracterizadaporunduopoliointernacionalenlaquelareglamentaciónesineficientedebidoasuelevadoniveldeexigencia,conelquesebuscadesplazarlasrentasdesdeelproductorextranjeroalproductornacionaleimputaralproductorextranjeropartedeloscostosqueentrañareducirlaexternalidad.Losautoresmuestranquelasmedidasambientalespuedenutilizarsecomomecanismoproteccionistaynopretendenexplicarporquéungobierno,enlugardeaplicarimpuestosalcomercio,usaríauninstrumentoaplicabletantoalosproductoresnacionalescomoalosextranjeros(quenoobstanteimpondríauncostomayoraestosúltimos,quesesuponequeproducenparavariosmercadosdeacuerdocondistintasespecificaciones).

48 Véase,porejemplo,enAntràs(2011)unareseñadeesosestudios.

49 AdiferenciadeAntràsyStaiger(2008),Staiger(2012)obtieneprevisiones"realistas"enmateriadepolíticas,asaber,quelaproteccióncontralasimportacionessevereforzadaporlasMNA,tambiénenunmodeloquenoincluyeconsideracionesdeeconomíapolítica.Enelprimerodeesosestudios,elmodelobásicoprevéqueelgobiernodelpaísencuestiónsubvencionarálasimportacionesdebienesintermediosyqueelgobiernodelpaísexportadorimpondrágravámenesalosbienesintermedios.Sibienestasituaciónnoesimprobableensí,puedesermáspertinenteenrelaciónconelcomercioderecursosnaturalesyotrasmateriasprimas–enelquesehaobservadotantounaumentoprogresivodelaprotección(y,porlotanto,unamayortasadeprotecciónefectivadelosproductosfinales)ydelasmedidasparacontrarrestarlasexportaciones–queconelcomerciodeinsumosmanufacturados.VéasetambiénOrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2010).

50 Dichodeotromodo,lospreciosquedeberánpagarlosconsumidoresaumentaránmenoscomoconsecuenciadeunareduccióndelacantidadigualalincrementodelacantidadresultantedeladisminuciónmarginaldelaranceldeimportación,yaquepartedelaincidenciadelosimpuestosessoportadaporlosproductores.

51 AndersonySchmitt(2003)tambiénsostienenquecuandohaymenoscompetenciaenunaramadeproducción,elgradodeliberalizaciónarancelariaesmenorylarespuestaendógena–laimposicióndemedidasnoarancelarias,comocontingentesyderechosantidumping–porlogeneralesmáslimitada.

52 Estoocurrecuandounpaís'degrantamaño'reducelosrequisitosaplicablesalosbienesdeproducciónnacional.

53 Definidacomolaprobabilidaddequeunpaíssolicitequeseinicieunainvestigaciónantidumping.

54 Enlosdatosnosehaceningunadistinciónentrelaliberalizaciónarancelariaunilateralylaresultantedeunacuerdointernacional(multilateraloregional).

55 Enelanálisisseutilizanlosarancelesaplicadosynolosconsolidadosdebidoaquecuandoexisteunexcedentedeconsolidación,esposiblequelareduccióndeunarancelconsolidadonotengaefectoalgunoenelarancelaplicadoyportantonosupongaunincentivoparalasustitucióndepolíticas.

56 EnlasecciónD.1figurandetallessobrelaestimacióndelosequivalentesad valoremdeMNA.

57 LosdetallesdelaconstruccióndelíndicedefrecuenciaylatasadecoberturafiguranenlasecciónC(recuadroC.1).

58 Ensentidoestricto,laexpresión"reglamentación"puededesignarlapromulgacióndeunconjuntodenormasvinculantes(Baldwinet al.,2012).Enunsentidomásamplio,

puedeservirparadefinirtodaslasactuacionesdelEstadoconcebidasparainfluirenelcomportamientoeconómicoosocial,refiriéndosetantoaactoslegislativoscomoamedidasfiscales.EnlaterminologíadelAGCS,lanocióncorrespondienteeslade"medidas",yaqueenelAcuerdopor"reglamento"seentiendeuntipoespecíficodeactolegislativo(véase,porejemplo,elartículoXXVIIIdelAGCS).

59 Lennon(2009),porejemplo,sostieneque"elcomerciodemercancíasyeldeotrosservicioscomercialesserefuerzanmutuamente.Elcomerciobilateraldemercancíasexplicaelcomerciobilateraldeservicios:laelasticidadestimadaresultanteseacercaalaunidad.Recíprocamente,elcomerciobilateraldeserviciostieneunefectopositivoenelcomerciobilateraldemercancías:unaumentodel10porcientodelcomerciodeserviciosaumentaelcomerciodemercancíasenun4,6porciento".

60 Comoejemplosdealgunasdelasinterrelacionesentrelosdiferentessectoresdeservicios,cabecitarlasplataformasbilateralesomultilaterales(esdecir,plataformasquesirvenadosomásgruposdistintosdeclientesquevalorancadaunolaparticipacióndelotro,comolasplataformasmediáticasquevendenpublicidadaungrupodeclientesycontenidoaotro)olosconglomeradosdeserviciosdecomplementariedadhorizontalointegraciónvertical(porejemplo,losserviciosdetelecomunicaciones,audiovisualesydeesparcimiento,olosminoristasintegradosverticalmentequeprestanserviciosdeventaalpormayor,almacenajeylogística).

61 LosEstadosUnidossonunodelospocospaísesquefacilitaninformaciónsobreelcomerciointra-empresarial.

62 Puedequeenlosdatossobreelcomerciosesubestimeconsiderablementeelpapeldelosserviciosenlaproduccióninternacional,porquelosservicios,enmuchamayormedidaquelasmercancías,sonobjetodecomercioindirecto,incorporadosenmercancíasyotrosservicios.Asípues,secalculaqueelvalorañadidolocalincorporadoenlasexportacionesrepresentamenosdel50porcientodelvalorbrutodelasexportacionesdemanufacturas,mientrasqueelvalorañadidolocalmenteenlosserviciosrepresentael150porcientodelvalorbrutodelasexportacionesdeservicios(JohnsonyNoguera,2012).LosautorescalcularonelcomercioenvalorutilizandolabasededatosGTAP7.1.respectode94paísesy57sectores.Esposibleobtenerunaproporciónmayorquelaunidadcuandolasexportacionesdirectasdeserviciossonpocoimportantes,perolosservicioslocalesestánincorporadosenlasexportacionesdemanufacturas.

63 Lamanipulacióndelarelacióndeintercambioparaaumentarelbienestarnacionalnoseconsideraunajustificaciónpertinenteenelcasodelcomerciodeservicios,esencialmenteporelmovimientodelosfactoresfrecuentementeasociadoaél(FrancoisyHoekman,2010;MarchettiyMavroidis,2011).

64 Elpasodelapropiedadylaresponsabilidadestatalesrespectodelsuministrodeunservicioalapropiedadprivadayelsuministroprivadoconmayorreglamentaciónestatalhasidodescritocomolaascensióndel"Estadoregulador"(Majone,1994).

65 Paraunanálisisdelaaplicabilidaddelosmodelosteóricostradicionalesalcomerciodeservicios,véaseporejemplo,OrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2008).EnWhalleyyChia(1997),porejemplo,puedenverseotrospuntosdevista.

66 Porejemplo,lasmedidasqueaumentanloscostosdelasempresasextranjerascuandovendenenelmercadonacionalsonmásrestrictivasdelcomercioenpresenciademonopoliosuoligopoliosnacionalesyainstaladosqueencondicionesdecompetenciaperfecta(véaseDeardorffyStern,2008,yHelpmanyKrugman,1989).FrancoisyWooton(2001)demuestranque,enpresenciadeunaramadeproducciónnacionalimperfectamentecompetitiva,uncompetidorextranjeropuedeoptarporincorporarsealcártelnacionalocompetirconél,dependiendodelamagnituddelasrestriccionesalcomerciotransfronterizo.

67 Losinstrumentossimilaresalosarancelespodríanseraplicablesendeterminadossectoresenelcasodeciertos


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modos.Sepodríaconcebir,porejemplo,unimpuestoporpasajerooporvolumendecargaenlosserviciosdetransportetransfronterizo,dadoqueunaentidadfísicavisibleestáasociadaalservicioquesesuministra.Porotrolado,sepodríanaplicarimpuestosalaentrada,laproducciónylosbeneficiosaempresasextranjerasestablecidaslocalmente(véaseCopelandyMattoo,2008).

68 Noobstante,Laffont(1999)demuestraque,enpresenciadeinstitucionesdemocráticasdébiles,esposiblequeestimularlacompetencianosiempreaumenteelbienestar.

69 En2009seestablecióunainiciativaprivadasimilar,GlobalTradeAlert,quefacilitainformaciónsobremedidasestatalesadoptadasdurantelarecienterecesióneconómica.

70 VéaseCorfee-MorlotyHohne(2003),porejemplo.

71 Esosobjetivosdereduccióndeemisiones,queestánsupeditadosaqueotrospaísescumplanlossuyos,puedenconsultarseenelsitioWebdelaCMNUCC:http://unfccc.int/.

72 Deconformidadconelartículo3delProtocolodeKyoto,lospaísesincluidosenelAnexoIdelaConvenciónMarcodelasNacionesUnidassobreelCambioClimáticoteníanquereducireltotaldesusemisionesdegasesdeefectoinvernaderoaunnivelinferiorennomenosdel5porcientoalde1990enelperíododecompromisocomprendidoentreelaño2008yel2012.

73 VéaseenCopelandyTaylor(1994)unanálisisdelaformaenquelasdiferenciasdelarigurosidaddelosreglamentosambientalesentrepaísesdealtoingresoydebajoingresohacenquelosprimerosseespecialicenenramasdeproducciónlimpiasylossegundosenramasdeproduccióncontaminantes.Además,losautoresdeterminanqueelaumentoresultantedelosnivelesdecontaminaciónenlospaísesdebajoingresocompensaconcrecesladisminuciónenlospaísesdeingresoalto.

74 Paradarunaideadeladiversidaddelosindicadoresempleados,sehaexaminadounconjuntoaleatoriodeestudios.DemaillyyQuirion(2006)utilizanloscambiosenlosbeneficiosylaproduccióncomoindicadoresdelavariacióndelacompetitividad;ZhangyBaranzini(2004)utilizanelaumentodelcostodeproducción;Reinaud(2008)emplealosbeneficiosylacuotademercado;enSternReview(Stern,2007)seutilizaelcambioenelcostodelproductorylatransferenciaalospreciosalconsumidor.

75 Markusen(1976)obtieneunosresultadossimilaresenunmodelodecomercioconcontaminacióntransfronteriza.

76 ExisteuntextointeresantedeLockwoodyWhalley(2008)querelacionaeldebateactualsobrecompetitividadyajustesfiscalesenfronteraconundebatedelosañossesentaacercadelimpuestosobreelvalorañadido(IVA)ylosajustesfiscalesenfronteraenlaUE.Comoexponenclaramentelosautores,laliteraturaacadémicadelaépocademostrabaqueuncambioentrelabasedeorigenyladedestinoenelIVAseríaneutralyque,porlotanto,lautilizacióndeunajustefiscalenfronteraenlaUEqueacompañasealIVAnobrindabaventajascomercialesaEuropa.Sinembargo,eseargumentosebasaenlaneutralidaddelIVA-elIVAnoalteralospreciosrelativosenlaUE.Noseráeseelcasodelosimpuestossobreelcarbono,yaqueelpropósitodelasmedidasdemitigaciónesaumentarelpreciorelativodelasmercancíasdegranintensidaddecarbonoparareflejarsucostosocial.

77 Noobstante,véaseenMattooet al.(2009)cómosepuedesimplificaresteprocesoasumiendoquelasmercancíasextranjerastienenlamismahuelladecarbonoquelasnacionales.VéaseenIsmeryNeuhoff(2007)unapropuestasobrelamaneradesimplificaryponerenconformidadconlasnormasdelaOMCunrégimendeajusteenfronteraqueentrañecomprasdepermisosdeemisión.

78 Enarasdelabrevedad,elpresenteanálisisserefiereprincipalmenteamedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentos,perosemencionantambiénaspectospertinentesdemedidasrelativasalacalidadyaatributosmásamplios,comolasconsecuenciasambientalesdelaproduccióndealimentos.SwinnenyVandemoortele(2009)ponenderelieve

elgradoenquelanaturalezadeesasmedidasafectaasunivelpolíticamenteóptimoyalaprobabilidaddeconflictoscomerciales,yseñalanimportantesdiferenciasaesterespecto.Esteanálisisquedafueradelalcancedelapresentesección.

79 SwinnenyVandemoortele(2011)elaboraronunmodeloparailustrarquelasmedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentos(casi)siempreafectanalcomercioy,enuncontextodeeconomíapolítica,extrajeronlascondicionesenlasqueesasmedidasactúandecatalizadorodeobstáculodelcomerciointernacional.ComoseseñalaenlasecciónB.1,losautorestambiéndemuestranqueunposibleefectonegativoenlascorrientescomercialesnoguardaautomáticamenterelaciónconelproteccionismodelosproductores.

80 Mangelsdorfet al.(2012),porejemplo,constatanunefectopositivodelasnormasvoluntariasylasprescripcionesobligatoriasenlasexportacionesalimentariasyagrícolasdeChina,ylosbeneficioscompensanconcreceselaumentodeloscostosdecumplimiento.

81 Paraunareseñacompletadepublicacionessobrenormasprivadas,véaseCentrodeComercioInternacional(ITC)enlapáginaWebhttp://www.standardsmap.org,visitadaporúltimavezel9demarzode2012,asícomoOrganizacióndeCooperaciónyDesarrolloEconómicos(OCDE)(2006)ylaspublicacionesconexas.

82 UnejemplorecienteeselacuerdosobreproductosalimenticiosorgánicosentrelaUniónEuropeaylosEstadosUnidosqueentraenvigorenjuniode2012.SegúnlaAgenceFrancePresse(AFP),antesdelacuerdo,lasempresasteníanquecumplirdosconjuntosdiferentesdeprescripcionesaambasorillasdelAtlántico.

83 Laliteraturarecientesobreestetemaesbastantelimitada.Foletti(2011)examinalavariacióndeloslímitesmáximosderesiduos(LMR)paradiversosplaguicidasyproductosenunaseriedepaíses.Alanalizarlacontribuciónrelativadela"proteccióndelconsumidor"(aniveldelosplaguicidas)yla"proteccióndelproductor"(aniveldelosproductos),laautoraconstataquemientrasquelosmotivossanitariosexplicanunacantidadimportantedelavariacióndelosLMR,losmotivosproteccionistaspuedenexplicarhastaunatercerapartedelavariación.EnloqueconciernealosnivelesdelosLMR,constataqueunosnivelesmásaltosdetoxicidaddanlugaraunareglamentaciónmásestricta,comocabíaesperar.Noobstante,elhechodequeunplaguicidaseaonodeproducciónnacionaltambiéndesempeñaunpapel,dandolugaraumbralesreglamentariosmásindulgentes.

84 EnlasecciónE.1seestablecequeloquellevaalospaísesacooperaresevitarpolíticasdeempobrecimientodelvecinoofacilitarundispositivocreíbledecompromisoqueayudeacontenerlapresióndelosgruposdeinterésnacionales.Perolospaísestambiénpuedencooperarenobjetivosdepolíticapúblicaafindeaplicarlapolíticamáseficientenosolodesdeunaperspectivadebienestarnacionalsinotambiénmundial,osicompartenunobjetivodepolíticapúblicacomún.

85 Aprimeravista,lasprescripcionesdeunamedidapuedenserlasmismasparalosproductoresnacionalesyextranjeros,peroesposiblequealgunosaspectosdesuaplicaciónseanintrínsecamentemásdifícilesdecumplirporlosfabricantesextranjerosqueporlosnacionales.VéaseuntrabajoconceptualsobreestacuestiónenSwinnenyVandemoortele(2009;2011).Unejemploconocidoeslaobligaciónderealizarlaspruebasdeconformidaddelosproductosimportadosconlasprescripcionestécnicasenlaboratoriosconcretosqueentrañancostosdeaccesomáselevadosparalosproductoresextranjerosqueparalosnacionales.Otroejemploguardarelaciónconlosimpuestossobreproductos,cuyosumbralessefijandemaneraquelosproductosextranjeroscompetidoresquedencomprendidoseneltramoimpositivomáselevado.

86 EnelrecuadroB.2seintrodujobrevementeunanálisisdecosto-beneficio.Véaselaformulacióndeunmarcodecosto-beneficioparaevaluarmedidasreglamentariasysuaplicaciónamedidasOTC/MSFenVanTongerenet al.(2009;2010).

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b. Perspectiva económica de la utilización de medidas no ... · internacional, puede resultar difícil distinguir entre las motivaciones "legítimas" y las motivaciones proteccionistas