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BALANÇO DE AVALIAÇÃO
DA EXECUÇÃO DO PROGRAMA DE
AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS - PAA
2003 a 2010
GRUPO GESTOR RELATÓRIO DESCRITIVO
DEZEMBRO DE 2010
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SUMÁRIO
1. APRESENTAÇÃO
2. CONCEITO, CONCEPÇÃO E PAPEL DO PAA NA PERSPECTIVA DA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
3. DESCRIÇÃO DO USO E DESEMPENHO DAS MODALIDADES DO PAA E SUAS DIFERENTES FORMAS DE OPERACIONALIZAÇÃO
4. DESCRIÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS NO TERRITÓRIO BRASILEIRO, A PARTIR DE SEUS EXECUTORES E PRINCIPAIS PRODUTOS ADQUIRIDOS
5. DESCRIÇÃO DO PÚBLICO QUE ACESSA O PROGRAMA: PRODUTORES E CONSUMIDORES
6. PRINCIPAIS RESULTADOS E DESAFIOS DO PAA IDENTIFICADOS EM PESQUISAS, SEMINÁRIOS E DEMAIS INSTÂNCIAS
7. SÍNTESE DO BALANÇO DO PAA.
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1. APRESENTAÇÃO
Este relatório trata da execução das diferentes modalidades do Programa de Aquisição de Alimentos - PAA no período 2003 – 2010. Seu conteúdo é descritivo, apresentando quadros, tabelas e gráficos que possibilitem ao leitor entender de maneira simplificada como vem se dando a execução das modalidades do PAA desde a sua criação e desta forma construir seu próprio quadro analítico sobre o Programa. Esta forma de apresentação visa facilitar a compreensão, ampliar e estimular a discussão sobre o PAA, de modo que este processo de debate resulte na apresentação de propostas que levem ao seu aprimoramento.
O Grupo Gestor do PAA está realizando um processo próprio de avaliação, também com base nestes dados e informações. Este processo ainda está em curso, no entanto, alguns pontos importantes já podem ser destacados.
Em primeiro lugar está a necessidade dos operadores atuarem permanentemente para que a execução das modalidades atenda aos públicos e regiões prioritárias. Neste sentido, deve prevalecer a lógica da Segurança Alimentar e Nutricional - SAN, orientada pela demanda de abastecimento alimentar dos segmentos mais vulneráveis e dos circuitos locais.
O PAA contribui para a redução da pobreza no país. No processo de aprimoramento de sua execução será preciso fortalecer a sua regularidade e a permanência, consolidando-o como um instrumento estável de SAN direcionado para que os sistemas de Segurança Alimentar e Nutricional e de Assistência Social possam planejar seu funcionamento. Então é preciso construir a perenidade, provendo o atendimento continuado dos segmentos prioritários. Avançando nesta direção o PAA será ferramenta para o fortalecimento do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SISAN e da Agricultura Familiar.
Outro aspecto importante está na delimitação dos âmbitos de atuação do PAA e do Programa Nacional da Alimentação Escolar - PNAE, na medida em que, como instrumentos fundamentais de abertura e manutenção de mercado para a AF, apresentam complementaridade importante.
Estes são alguns elementos que devem pautar a discussão do “Balanço do PAA”. Este relatório ainda incompleto enquanto resultado da avaliação do Grupo Gestor, está sendo disponibilizado para que possa fomentar a discussão de forma ampla e participativa.
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2. CONCEPÇÃO E PAPEL DO PAA NA PERSPECTIVA DA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
O quadro apresentado a seguir sistematiza os principais elementos da concepção e do papel que o PAA deve desempenhar como instrumento da política de segurança alimentar e nutricional.
Quadro 1. Aspectos estruturais da execução do PAA.
PARA QUEM?
Fornecedor: agricultores familiares, com prioridade para povos e comunidades tradicionais, indígenas, pescadores, acampados e assentados da Reforma Agrária, agricultores familiares pobres e suas organizações. Consumidor: população em situação de insegurança alimentar e em vulnerabilidade social; Rede de Equipamentos Públicos de Alimentação e Nutrição (Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Bancos de Alimentos) e pela Rede Socioassistencial especialmente a referenciada pelos Centro de Referência da Assistência Social - CRAS e Centro de Referência Especializados de Assistência Social - CREAS.
COM QUEM?
Execução federalizada em parceria com a CONAB;
Execução descentralizada através de parceria com Governos Estaduais, Distrital e Municipais.
ONDE? Em todo o território nacional com prioridade para as Regiões Metropolitanas, Semiárido, Territórios da Cidadania e CONSADs.
PARA QUÊ?
Instrumento da política de SAN para o fortalecimento do SISAN promovendo o
abastecimento alimentar da população mediante:
O suporte a rede pública de equipamentos de alimentação e nutrição e a rede de instituições socioassistenciais;
A estruturação de circuitos locais de abastecimento alimentar;
A formação de estoques de alimentos para assistência alimentar a populações específicas, populações atingidas por catástrofes e populações escolares em insegurança alimentar.
Fortalecimento da agricultura familiar e de suas organizações econômicas e promoção do desenvolvimento local mediante a compra direta de alimentos a preços mais justos, garantindo renda para os agricultores familiares e contribuindo para a regulação, de forma indireta, dos preços de mercado.
COMO?
Operando Sistemas Públicos descentralizados de Soberania Alimentar (Produção – Comercialização - Consumo), integrando fortemente as políticas de desenvolvimento agrícola e social;
Atuação coordenada de todos os executores do PAA, fazendo uso das suas dimensões e funções.
COM QUANTO?
Recursos públicos (dos orçamentos do MDA e MDS), suficientes para desempenhar plenamente suas atribuições e cumprir as funções estabelecidas nos regulamentos e deliberadas pelo Grupo Gestor.
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3. DESCRIÇÃO DO USO E DESEMPENHO DAS MODALIDADES DO PAA E SUAS DIFERENTES FORMAS DE OPERACIONALIZAÇÃO
Inicialmente é apresentado um resumo das modalidades do PAA, de seus objetivos, forma de funcionamento, fonte de recursos, executores, acesso e limites por agricultor familiar. Estas informações estão resumidas no quadro apresentado a seguir.
Quadro 3. Modalidades, Objetivos, Executores e Limites Financeiros.
MODALIDADE OBJETIVOS E
FUNCIONAMENTO FONTE DE RECURSOS
EXECU-TOR
FORMA DE ACESSO
LIMITES POR AF (R$/ano)
COMPRA DIRETA DA
AGRICULTURA FAMILIAR -
CD
Pólos de Compra. Em situação de baixa de preço ou em virtude de
atendimento de demandas de populações em insegurança alimentar. Cumprindo um importante papel na regulação de preços e no abastecimento.
MDS e MDA
CONAB
Individual, grupos
informais, Cooperativa, Associação
8.000
FORMAÇÃO DE ESTOQUE PELA AGRICULTURA
FAMILIAR - FE
Instrumentos de apoio à comercialização. Disponibiliza recursos financeiros e a organização adquire a produção de agricultores familiares sócios/filiados e forma estoque de produtos para posterior comercialização, em condições mais favoráveis.
MDS e MDA
CONAB Cooperativa e Associação
8.000
COMPRA COM DOAÇÃO
SIMULTÂNEA - CDS
Compra de alimentos produzidos por agricultores familiares e da
doação desses alimentos para entidades integrantes da rede socioassistencial
MDS
CONAB, Estados e
Municípios
Individual, grupos
informais,
Cooperativa, Associação
4.500
,
INCENTIVO À PRODUÇÃO E AO CONSUMO
DE LEITE PAA - LEITE
Propiciar o consumo do leite às famílias, que se encontram em estado de insegurança alimentar e nutricional, e incentivar a produção familiar.
MDS Estados do Nordeste e MG (norte)
Individual, grupos
informais, Cooperativa, Associação
8.000
6
Os dados apresentados a seguir demonstram que as diretrizes de públicos, finalidades e outras vêm sendo cumpridas, em boa medida. No entanto, há que se considerar que como algumas modalidades exigem a participação de organizações mais estruturadas capazes de manter a regularidade e o volume de abastecimento, sua execução se concentra na região sul, caso das modalidades FE e CD. Este grupo de AF mais estruturado, muitas vezes já tem acesso ao crédito Pronaf, com garantia de preços. Neste sentido, é salutar que a execução do PAA esteja cada vez mais focada no Agricultor Familiar menos estruturado, com maiores dificuldades na comercialização de sua produção.
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Período
Recursos
Aplicados -R$
em (Milhões)
Nº. de Agr.
Fam.
Participantes
Pessoas
Atendidas
Alimentos
Adquiridos (t)
Geral 2003 R$144,92 42.077 226.414 135.864
Geral 2004 R$180,00 68.576 4.261.462 339.925
Geral 2005 R$333,06 87.292 6.450.917 341.755
Geral 2006 R$492,09 147.488 10.700.997 466.337
Geral 2007 R$461,06 138.900 14.512.498 440.837
Geral 2008 R$509,47 168.548 15.407.850 403.155
Geral 2009 R$591,03 137.185 13.028.986 509.955
Geral 2010 R$680,75 155.166 18.875.174 462.429
Total Geral R$3.392,37 - - 3.100.258
Média dos últimos
4 anos - 149.950 15.456.127 -
Dados sujeitos a alteração Fonte: Leite, CONAB, Estados e Municípios conveniados
A expansão dos recursos alocados a cada ano resulta na ampliação do número de agricultores familiares participantes, de pessoas atendidas e da quantidade de alimentos adquiridos.
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Gráfico 1. Valores orçamentários, financeiros e execução dos recursos do PAA a cada ano pelo MDS1.
É possível constatar a execução crescente dos recursos orçamentários do MDS
para o PAA, com suplementações freqüentes, exceto em 2008. Em 2009 e 2010, embora tenha havido suplementação orçamentária, houve contingenciamento de recursos do Ministério. O gráfico permite constatar que a execução dos recursos tem sido praticamente integral em relação aos recursos disponibilizados.
Gráfico 2. Valores orçamentários, financeiros e execução dos recursos do PAA a cada ano pelo MDA.
Ao longo do período analisado a execução orçamentária esteve aquém do
limite financeiro disponibilizado. Isto porque a execução da modalidade Formação
1 Fonte: SIAFI – Gerencial para informações sobre orçamento e execução, nos anos de 2004 a 2010. A liberação de recursos financeiros foi igual a dotação orçamentária e créditos adionais, com exceção ao exercício de 2009, quando houve contingenciamento orçamentário e financeiro para o MDS. Os dados de 2003 foram obtidos com o Consultor Sérgio Paganini.
-
100,00
200,00
300,00
400,00
500,00
600,00
700,00
800,00 O
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Exec
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Orç
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Fin
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iro
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amen
to
Fin
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iro
Exec
uçã
o
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
LOA Suplementação Disponbilidade financeira Execução Financeira
Em
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Orç
amen
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Exec
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Orç
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to
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Exec
ução
Orç
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ro
Exec
ução
Orç
amen
to
Fina
ncei
ro
Exec
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2006 2007 2008 2009 2010
LOA Suplementação Disponbilidade financeira Execução Financeira
Em m
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esEm
milh
ões
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de Estoque – FE apresenta limites importantes quanto aos produtos e organização dos agricultores familiares. No entanto, a tendência que se verifica é de que haja uma aproximação desses valores de disponibilidade financeira e execução orçamentária, considerando os crescentes níveis de organização dos agricultores familiares e da forma de acesso a Formação de Estoque.
Em 2010, parte dos recursos orçamentários do MDA para a implementação do PAA foi contingenciada, o que inviabilizou uma execução mais expressiva de recursos no exercício.
Os gráficos apresentados a seguir representam a execução orçamentária do PAA, no que se refere aos orçamentos do MDS e MDA. É destacada a execução global do período 2003 – 2010 e separadamente o exercício de 2010. Observa-se a predominância dos recursos alocados no orçamento do MDS.
Gráfico 3 e 4. Execução dos recursos do PAA no período 2003-2009 - orçamentos MDA e MDS.
Execução 2003 - 2010 Execução 2010
Constata-se a predominância dos recursos do orçamento do MDS, dado o
maior número de modalidades que executa.
No ano de 2010 a participação do orçamento do MDA na execução do PAA revela-se um pouco inferior a execução total de 2006 a 2010, em razão do contingenciamento dos recursos no ultimo exercício.
R$ 371,78 10,96%
R$ 3.020,59 89,04%
MDA MDS
R$ 57,09 8,39%
R$ 623,65 91,61%
MDA MDS
Em milhões de reais Em milhões de reais
9
Gráfico 5. Execução do PAA no período 2003-2010, por modalidade.
Constata-se a predominância da modalidade Compra com Doação Simultânea
- CDS, considerados em conjunto os diferentes executores (Conab, Estados, Distrito Federal e Municípios)2. Em seguida, com valores próximos aparece a modalidade conhecida como PAA Leite. . A Compra Direta – CD e a Formação de Estoques - FE emergem como modalidades com menor volume de recursos alocados no período analisado. A Compra Antecipada foi uma modalidade operada apenas em 2003 e 2004
Gráfico 6. Execução do PAA no período 2003-2010, por modalidade considerado o orçamento do MDS.
2 De acordo com o executor, esta modalidade é também conhecida como Compra
Direta Local, com doação simultânea.
92,27 3%
1.312,52 39%
443,40 13%
279,80 8%
1.264,37 37%
Compra Antecipada Compra com Doação Simultânea - Todos os executores
Compra Direta - MDS e MDA Formação de Estoques - MDS e MDA
Incentivo a Produção e Consumo de Leite
92,27 3%
1.312,52 44%
250,63 8%
1.264,37 42%
Compra Antecipada Compra com Doação Simultânea - Todos os executores
Compra Direta Formação de Estoques
Incentivo a Produção e Consumo de Leite
Em milhões de reais
Em milhões de reais
10
Observa-se a predominância das modalidades de Compra com Doação Simultânea - CDS, compreendendo os diferentes agentes executores (Conab, Estados, Distrito Federal e municípios) sobre as demais. Em seguida a
modalidade a modalidade PAA Leite. Juntas representam 86% dos recursos totais do orçamento do MDS alocados no PAA.
Gráfico 7. Execução Financeira do PAA no período 2003-2010, por modalidade considerado o orçamento do MDA.
Observa-se a pequena predominância da modalidade Compra Direta sobre a
Formação de Estoques no período observado.
Gráfico 8. Evolução da Execução Financeira do Programa, por modalidade, no período 2003-2010.
192,77 52%
179,01 48%
Compra Direta Formação de Estoques
-
100,00
200,00
300,00
400,00
500,00
600,00
700,00
800,00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Compra Antecipada Compra com Doação Simultânea - Todos os executores
Compra Direta - MDS e MDA Formação de Estoques - MDS e MDA
Incentivo a Produção e Consumo de Leite
Em
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Em milhões de reais
Em milhões de reais
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Este gráfico proporciona uma nova forma de visualização das informações de execução das modalidades ao longo do período 2003 –2010. É possível constatar a ocorrência da modalidade Compra Antecipada – CA, apenas nos anos de 2003 e 2004; a importante incidência anual da modalidade PAA – Leite, crescente nos anos iniciais e depois constante ao longo do período; a crescente relevância da Compra com Doação Simultânea -CDS e a oscilação da participação das modalidades Compra Direta - CD e Formação de Estoque - FE em função da conjuntura de mercado.
Gráfico 9. Evolução da Execução Financeira do Programa, por modalidade no período 2003 –2010.
Este gráfico possibilita visualizar a importância relativa de cada modalidade
ao longo do período analisado. Neste cenário destacam-se a importância crescente da Compra com Doação Simultânea - CDS e a relativa estabilização das demais, ressalvada o relevante papel conjuntural da Compra Direta - CD que se ajusta ao mercado, assegurando renda aos agricultores familiares beneficiários nos períodos críticos de preço.
No primeiro ano de execução do PAA predominou a modalidade PAA – Leite, executada em parceria com os estados da Região Nordeste e no semi-árido de Minas Gerais. Em seguida aparece a modalidade Compra Antecipada - CA, que recebeu importante alocação de recursos.
No segundo exercício já se observa uma maior variabilidade da execução de diferentes modalidades. Destacam-se ainda, a execução do PAA – Leite e a Compra Antecipada. A Compra Direta -CD foi uma modalidade importante neste ano.
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- - - - - -7,6
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2,5
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6,5
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,55
38
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44
,68
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8
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1
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4
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6
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6
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100,00
150,00
200,00
250,00
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Compra Antecipada Compra com Doação Simultânea - Todos os executores
Compra Direta - MDS e MDA Formação de Estoques - MDS e MDA
Incentivo a Produção e Consumo de Leite
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Em 2005, mais da metade dos recursos foi direcionada para o PAA – Leite. A Compra com Doação Simultânea–CDS foi a segunda modalidade em importância; vindo a seguir a Compra Direta-CD.
A modalidade PAA – Leite predominou na alocação de recursos em 2006, secundada pela Compra com Doação Simultânea - CDS, repetindo padrão de execução do ano anterior. A partir desse exercício, o PAA passou a ser executado também com recursos oriundo do Ministério do Desenvolvimento Agrário, por meio das modalidades Formação de Estoques e Compra Direta.
Em 2007, pela primeira vez, a modalidade Compra com Doação Simultânea – CDS predomina sobre o PAA Leite.
Alguns elementos observados no ano de 2007 se aprofundam em 2008, com o crescimento da importância da Compra com Doação Simultânea, seguida pelo PAA – Leite. É o ano em que a modalidade Compra com Doação Simultânea ganha predominância no PAA, alocando praticamente 50% dos recursos.
Em 2009, as modalidades Compra com Doação Simultânea - CDS e PAA Leite mantêm a liderança na utilização de recursos, mas há que se destacar que a queda no preço dos alimentos fez aumentar a procura pela Compra Direta - CD. Se somados os recursos do MDA e MDS na CD, estes chegam muito próximos ao volume executado no PAA Leite. Importante também salientar que tivemos um contingenciamento financeiro da ordem de R$ 70 milhões que impactou fortemente na CDS.
No ano de 2010, percebe-se a predominância da Compra com Doação Simultânea – CDS , ultrapassando os 55% dos recursos do PAA.
Os gráficos 10 a 17 detalham a execução das modalidades ano a ano.
Gráficos 10 a 17. Evolução da execução do PAA por modalidade, de 2003 a 2010
39,5%
4,3%1,0%
4,5%
8,0%
42,7%
2003 19,5%
12,0%
3,1%3,3%
17,0%
11,1%
34,0%
2004
Compra com Doação Simultânea - Município Compra com Doação Simultânea - CONAB
Compra com Doação Simultânea - Estados Compra Direta - MDS e MDA
Formação de Estoques - MDS e MDA Compra Antecipada
Incentivo a Produção e Consumo de Leite
13
14,5%
5,5%3,4%
11,5%
7,8%
57,2%
2005
18,9%8,8% 7,2%
13,9%
10,1%
41,0%
2006
28,7% 5,3%8,8%
8,7%
9,8%
38,9%
2007
35,8%
5,1%
6,8%
8,8%
9,0%34,5%
2008
25,4% 4,7%4,2%
28,2%
7,8%
29,7%
2009
40,0%
6,8%
8,9%
7,0%
5,2%32,1%
2010
Compra com Doação Simultânea - Município Compra com Doação Simultânea - CONAB
Compra com Doação Simultânea - Estados Compra Direta - MDS e MDA
Formação de Estoques - MDS e MDA Incentivo a Produção e Consumo de Leite
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Gráfico 18. Evolução da execução financeira da modalidade Compra com Doação Simultânea – CDS/ MDS, por executor no período 2003- 2010.
É bastante perceptível a prevalência da Conab em relação aos estados, Distrito
Federal e municípios como executores da modalidade CDS, tendência esta que vem se acentuando ao longo do período analisado. A perceptível baixa da CDS executada pelos municípios em 2009 deve ser creditada a mudança de estratégia na celebração das parcerias, com assinatura de convênios plurianuais. Em 2010 o montante de recursos aplicados em parceria com governos locais voltou a crescer.
Gráfico 19. Evolução da execução financeira da modalidade Compra Direta - CD, por fonte de recursos (MDS e MDA) no período 2003 –2010.
O ingresso do MDA como fonte de recursos para a Compra Direta, a partir de
2006, contribui para o incremento dos recursos na modalidade. A oscilação da alocação dos recursos do MDS reflete a conjuntura de mercado para os alimentos, fortemente demandador em 2008 e com preços em queda no ano de 2009. Em 2010, a demanda de aquisições por meio da modalidade retornaram ao patamar de 2008.
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Compra com Doação Simultânea - CONAB Compra com Doação Simultânea - Estados
Compra com Doação Simultânea - Município
Em
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010MDS MDA
Em
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15
Gráfico 20. Evolução da execução financeira da Modalidade Formação de Estoques - FE, por fonte de recursos (MDS e MDA) no período 2003 – 2009 e estimativa para 2010.
A partir de 2006, a origem dos recursos para esta modalidade é
predominantemente do MDA. Identifica-se também que a modalidade se estabilizou, a partir deste mesmo exercício, ao contrário das demais, cabendo uma avaliação mais aprofundada sobre o assunto.
Gráfico 21. Evolução da execução financeira do PAA - Recursos aplicados no período 2003 a 2010, por região do país pelo executor Conab (Modalidades CD,FE e CDS).
O gráfico permite constatar um relativo equilíbrio na distribuição regional dos
recursos, com uma significativa participação as regiões Nordeste, Sudeste e Sul. Observa-se a relativa estabilidade da participação das regiões Norte e Centro-Oeste, menos destacada em relação às demais.
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
MDS MDA
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste
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Gráfico 22. Evolução da execução PAA Leite - Recursos aplicados no período 2003 a 2010, por região do país.
Importante destacar que os recursos aplicados na região Sudeste são relativos ao estado de MG (semi-árido mineiro). A partir do ano de 2005 observa-se uma relativa estabilização dos recursos alocados na modalidade, embora tenhamos avançado significativamente no volume total de recursos do PAA.
Gráfico 23. Evolução da execução financeira do PAA modalidade Compra Doação Simultânea – CDS pelos municípios - recursos aplicados no período 2003 a 2010, por região do país.
Os municípios receberam recursos crescentes até o ano de 2007, o que se
repetiu em 2008. A partir de 2009 o MDS passa a celebrar convênios plurianuais e direcionados exclusivamente aos municípios que possuem Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Banco de Alimentos, o que provocou a redução dos valores aplicados naquele ano.
Constata-se também a predominância da alocação de recurso nas regiões Nordeste e Sudeste,. especialmentea partir de 2009 quando a distribuição geográfica de recursos para este tipo de executor passou a acompanhar a localização de equipamentos públicos de alimentação e nutrição do MDS (Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Banco de Alimentos).
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Nordeste Sudeste
Em
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste
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17
Gráfico 24. Evolução da execução do PAA pelos estados - Recursos aplicados no período 2003 a 2010, por região do país.
O volume de recursos aplicados permite constatar a prioridade para o
atendimento da região do semi-árido e dos Territórios da Cidadania. No ano de 2009 verifica-se o crescimento da participação da região Norte, como reflexo da determinação do MDS em expandir o PAA naquela região, uma vez que encontramos maior dificuldade em executar o PAA modalidade Compra com Doação Simultânea – CDS através dos demais executores (Conab e municípios).
O gráfico permite compreender o comportamento a cada exercício e constatar as oscilações, resultantes da celebração de convênios em diferentes bases com os estados. Deve-se considerar que a execução dos recursos repassados implica numa etapa inicial de planejamento, o que retarda a efetiva aplicação de recursos pela UF conveniada. Assim, os convênios não se renovam anualmente, o que justifica as oscilações verificadas.
-
10
20
30
40
50
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Norte Nordeste Sul
Em
mil
hõ
es d
e re
ais
18
4. DESCRIÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS NO TERRITÓRIO BRASILEIRO E DOS PRODUTOS A PARTIR DOS EXECUTORES E PRINCIPAIS PRODUTOS ADQUIRIDOS
4.1 – Distribuição dos recursos no território
Gráfico 25. Evolução da execução PAA Geral - Recursos aplicados por Região e executores ao longo do período 2003 a 2010.
A participação destacada dos estados da região Nordeste pode ser explicada pelo PAA Leite e pela DS executada pela Conab.
Gráfico 26. Evolução da execução PAA Geral - Recursos aplicados por UF e modalidade ao longo do período 2003 a 2010.
A liderança na alocação de recursos por MG pode ser creditada ao elevado
volume de recursos da modalidade Leite. O RS também ocupa posição de destaque em função de seu elevado grau de organização e produção da agricultura familiar. A participação destacada dos estados da região Nordeste pode ser explicada pelo PAA – Leite. Os estados das regiões N e CO apresentam os menores volumes de recursos alocados.
0
500
1000
1500
2000
Nordeste Sudeste Sul Norte Centro-OesteCONAB-MDS CONAB-MDA Municípios Estados - DS Estados - Leite
Em
mil
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100
200
300
400
500
600
MG RS
PB
PE
BA
CE
PR SP
AL
MA SC SE
RN PI
DF
RO
TO
AC
MT
AM
MS
PA
GO ES RJ
AP
RR
CONAB-MDS CONAB-MDA Municípios Estados - DS Estados - Leite
Em
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es d
e re
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19
Gráfico 27. Distribuição dos recursos financeiros, por região geográfica e por executor em 2010.
Os recursos alocados na modalidade Leite são determinantes para consolidar a Região Nordeste como aquela que concentra o maior volume de recursos do PAA. A Região Sudeste também se destaca, especialmente, em razão da execução dessa mesma modalidade no estado de Minas Gerais. As regiões Norte e Centro-Oeste apresentam baixos patamares de aplicação de recursos do PAA em comparação com as demais.
Gráfico 28. Distribuição de recursos financeiros, por UF e executor no ano de 2009.
A execução das modalidades Leite e Compra com doação simultânea pela CONAB coloca o estado de MG na liderança da aplicação de recursos do PAA dentre todas as Unidades da Federação no ano de 2010, enquanto o estado do RS ocupa a 2ª colocação, em razão da intensa execução da CONAB, nas três modalidades, no estado.
0
50
100
150
200
250
300
350
Nordeste Sudeste Sul Norte Centro-OesteCONAB-MDS CONAB-MDA Municípios Estados - DS Estados - Leite
Em
mil
hõ
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0
20
40
60
80
100
120
140
MG RS
PB
PE
CE
PR
BA
RN
MA SE SP
AL
SC
MT PI
RO
AM
AC
MS
PA ES
GO
TO
AP RJ
RR
DF
CONAB-MDS CONAB-MDA Municípios Estados - DS Estados - Leite
Em
mil
hõ
es d
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20
Gráfico 29. Distribuição dos recursos financeiros, por região Geográfica, em 2010.
O gráfico acima apresenta de outra forma que no último exercício a aplicação de recursos do PAA se deu predominantemente na Região Nordeste. Em seguida aparecem as regiões Sudeste e Sul. As regiões Norte e Centro-Oeste repetem o padrão histórico de execução do PAA em patamares reduzidos em comparação com as demais regiões.
4.2 – Principais produtos adquiridos
Tabela 2 e Gráfico 30 - Produtos adquiridos e valores, alocados na modalidade Compra com Doação Simultânea – CDS / executor município, no ano de 2009.
PRODUTO VALOR (R$) %
Hortaliças, raízes e tubérculos
7.194.648,63 28,9
Frutas 3.898.833,87 15,6
Carnes e ovos 3.831.252,91 15,4
Grãos e cereais 2.585.639,72 10,4
Leite e derivados 1.534.580,39 6,2
Condimentos e temperos
1.068.441,52 4,3
Mel 1.019.324,12 4,1
Panificados e massas
912.256,04 3,7
Peixe 673.469,09 2,7
Farináceos 650.528,54 2,6
Doces 537.857,34 2,2
Açúcares 453.271,33 1,8
Polpa de Frutas 366.616,64 1,5
Outros 146.099,52 0,6
Oleaginosas - castanhas
42.142,24 0,2
324,448,06%
154,622,91%
134,119,87%
39,2; 5,80%
22,7; 3,37%
Nordeste Sudeste Sul Norte Centro-Oeste
açúcares
carnes e ovos
condimentos
doces
frutas
farináceos oleaginosas
hortaliças, raízes e
tubérculos
leite e derivados
grãos e cereais
mel
outros
panificadospeixePolpa
21
A tabela e o gráfico apresentam os principais produtos adquiridos pelos municípios quando executores da CDS. Pode-se constatar um importante grau de diversidade, denotando que o PAA se constitui numa importante forma de
diversificação da dieta dos beneficiários.
Tabela 3 e Gráfico 31. Produtos adquiridos e valores alocados na modalidade Compra com Doação Simultânea operacionalizada pela Conab no ano de 2009.
PRODUTO VALOR
(R$) %
Hortaliças, raízes e tubérculos 7.997.396,52 25,1
Frutas 5.404.954,73 16,8
Leite e derivados 5.793.975,03 10,4
Carnes e ovos 14.015.424,74 9,3
Panificados e massas 9.979.868,17 6,6
Grãos e Cereais 9.816.984,66 6,5
Mel 7.723.286,25 5,1
Polpa de Frutas 5.587.374,61 3,7
Pescado 5.376.824,52 3,6
Doces 3.924.056,72 2,6
Açúcares 2.932.661,02 1,9
Farináceos 2.911.448,48 1,9
Condimentos 2.843.080,34 1,9
Sucos 2.357.770,84 1,6
Oleaginosas castanhas 1.729.505,04 1,1
Outros 1.684.253,68 1,1
Sementes 924.286,80 0,6
Conservas 287.471,14 0,2
A diversidade também é um elemento de destaque quando a operação se dá pela Conab. Constata-se uma maior participação do leite e derivados, o que pode ser explicado pelo importante volume de operações na região sul onde a agricultura familiar tem presença significativa na cadeia do leite. Da mesma forma observa-se uma maior ocorrência de panificados entre os produtos adquiridos.
hortaliças,raizes etuberculos
panificados
frutas
açúcares
farináceos
condimento
grãos e cereais
mel
polpa
pescado
doces
leite e derivados
carne e ovos
sucosoleaginosas outros
22
Tabela 4, Gráfico 26. Produtos adquiridos e valores alocados na modalidade Compra Direta operacionalizada pela Conab no ano de 2009.
PRODUTO VALOR (R$)
%
Feijão 64.232.638,25 38,6
Leite em pó 51.299.596,79 30,9
Trigo 32.294.691,00 19,4
Farinha de mandioca 12.489.821,17 7,5
Outros 4.050.410,71 2,4
Milho 1.915.578,58 1,2
Constata-se que a CD concentra-se em 3 produtos: feijão, leite em pó e trigo, que juntos representam praticamente 90% dos recursos empregados. Os demais produtos adquiridos representam parcela menor dos recursos e há maior diversidade com predominância da farinha de mandioca e do arroz. Estes produtos foram em sua maior parte destinados a complementação da composição das cestas de alimentos distribuídas, neste ano, para as populações específicas.
Tabela 5 e Gráfico 27. Produtos e valores alocados na modalidade Formação de Estoques - FE operacionalizada pela Conab no ano de 2009.
PRODUTO VALOR (R$) % Suco 8.691.676,00 18,8
Feijão 7.252.371,04 15,7
Milho 4.965.258,22 10,7
Arroz 4.541.473,99 9,8
Trigo 4.176.793,88 9,0
Castanhas 3.743.387,60 8,1
Outros 3.562.926,00 7,7
Leite e Derivados 2.699.151,00 5,8
Mel 2.189.749,35 4,7
Farináceos 1.620.559,84 3,5
Açúcar 1.610.723,00 3,5
Polpa de Frutas 558.799,00 1,2
Doces 328.443,60 0,7
Carnes e Pescado 325.528,42 0,7
Feijão
Leite em pó
Trigo
Farinha de mandioca
OutrosMilho
Açúcar
Castanhas
Arroz
Carnes e pescado
DocesFarináceos
Feijão
Leite e Derivados
Mel
Milho
Outros
Polpa
Suco
Trigo
23
A FE executada pela Conab apresenta grande diversidade quanto aos produtos apoiados
Tabela 6 e Gráfico 28. Volume de recursos alocados por produto, consideradas
todas as modalidades do PAA no ano de 2009. Produto VALOR (R$) %
Leite e derivados 246.686.799,27 43,7
Grão e cereais 131.798.384,68 23,4
Frutas (in natura, suco e
polpa) 46.866.025,69 8,3
Hortaliças raízes e
tubérculos 45.192.045,15 8,0
Carnes e ovos 17.881.657,65 3,2
Farináceos 17.672.358,03 3,1
Mel 10.932.359,72 1,9
Panificados 10.892.124,21 1,9
Doces 9.696.961,22 1,7
Pescado 6.340.842,03 1,1
Oleaginosas 5.516.885,28 1,0
Outros 5.480.038,54 1,0
Açúcares 4.996.655,35 0,9
Condimentos 4.161.521,86 0,7
Na totalidade das modalidades do PAA há uma importante participação do leite e de seus derivados. Secundariamente aparece com destaque os grãos e os cereais, respondendo esses 2 grupos de produtos por cerca de dois terços do total aplicado. O terço restante dos recursos aplicados apresenta uma diversidade significativa.
4.3 – Participação de produtos orgânicos, agroecológicos e da sociobiodiversidade
Gráfico 29. Participação e distribuição geográfica de produtos orgânicos e agroecológicos, na execução por meio da CONAB, em 2009
Leite e derivados
Outros
AçúcaresCondimento
Carnes e ovos
Farináceo
Grão e cereais
Hortaliças, raízes e
tubérculos
Frutas
Mel
Panificados
Doces Pescado
Oleaginosa
Produtos convencionais
98,82%
Norte 0,05%Nordeste 0,22%Centro-Oeste 0,02%Sudeste 0,24%
Sul 0,65%
Orgânicos e Agroecológicos
1,18%
24
O Programa de Aquisição de Alimentos prevê o pagamento diferenciado para produtos orgânicos e agroecológicos, até 30% superior ao mesmo produto convencional no entanto, a participação destes nas aquisições realizadas pelo programa ainda é pequena. Um dos entraves a ampliação desta participação pode estar associada à questão da certificação de produtos.
Tabela 7 e Gráfico 30. Volume de recursos aplicados na aquisição de produtos orgânicos e agroecológicos, na execução por meio da CONAB, em 2009
PRODUTOS VALOR (R$)
hortaliças, raízes e
tubérculos 1.679.619,91
mel 1.214.395,65
frutas 586.377,10
açúcares 360.382,75
grãos e cereais 263.664,04
outros 52.701,50
doce 36.822,00
farináceos 31.168,52
panificados 19.890,00
condimentos e temperos 10.526,78
carnes e ovos 9.090,17
Total geral 4.264.638,42
O Gráfico 30 explicita,dos montantes aplicados na aquisição de produtos orgânicos e agroecológicos, o tipo de produto.
Gráfico 31. Evolução da participação de produtos da Sociobiodiversidade no PAA, na execução por meio da CONAB, de 2003 a 2009
hortaliças, raízes e
tuberculos
mel
frutas
açúcares outros
doce
farináceos
panificados
condimentos carnes e ovos
Outra
-
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1º semestre de 2010
Em m
ilhõ
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e R
eais
25
5. PÚBLICO QUE ACESSA O PROGRAMA: PRODUTORES E CONSUMIDORES
Entidades Recebedoras e Consumidores: rede de equipamentos públicos de alimentação e nutrição (Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Banco de Alimentos), rede de entidades socioassistenciais que prestam serviços e fornecem alimentos a pessoas em vulnerabilidade social. De forma complementar ao PNAE, a rede de escolas públicas também recebe alimentos.
Produtores: agricultores familiares, agroextrativistas, quilombolas, famílias atingidas por barragens, trabalhadores rurais assentados, comunidades indígenas e ribeirinhos, preferencialmente, organizados em cooperativas, associações ou grupos informais.
Gráfico 32. Agricultores participantes do PAA por grupo do Pronaf, em 2009
Quanto aos AF participantes predominam os integrantes do grupo AF. O segundo grupo em importância é o dos integrantes do Pronaf B, concentrados na região Nordeste. A participação de assentados no PAA ainda é relativamente pequena, ficando aquém daquilo que seria desejável.
Gráfico 33. Participação dos agricultores no PAA por grupo do Pronaf e Região Geográfica, em 2009.
10.306 8%
31.845 24%
89.239 68% 558
0% A e A/C
B
AF
EM PROCESSAMENTO
-
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
NORDESTE SUL SUDESTE NORTE CENTRO-OESTE
A e A/C B AF Em processamento
26
A participação de agricultores familiares mais pobres (integrantes do Grupo B) é destaque principalmente na Região Nordeste, enquanto nas regiões Sul e Sudeste predominam os integrantes do grupo AF. O atendimento aos assentados ocorre principalmente nos estados da Região Sudeste.
Gráfico 34. Participação dos agricultores no PAA por grupo do Pronaf e UF em 2009.
Os estados das regiões Sul e Sudeste apresentam a maior concentração de
agricultores do Grupo AF. A participação de agricultores mais pobres (integrantes do Grupo B) é destaque principalmente nos estados do Nordeste, sobretudo CE, BA, PE e PB. O atendimento a assentados ocorre principalmente nos estados de SP, MG e no CE.
Gráfico 35. Participação dos agricultores no PAA por grupo do Pronaf e modalidade em 2009.
A CDS atende ao maior número de agricultores do grupo AF, enquanto a presença de integrantes do Pronaf B se dá de maneira expressiva nesta modalidade e na FE.
0
5000
10000
15000
20000
25000
RS MG PR SP BA CE PE SC RN AL SE PB RO PI TO MT MS MA AM GO AC ES PA RJ RR AP DF
A e A/C B AF Em processamento
-
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
Compra com Doação Simultânea - Todos os
Executores
Compra Direta - MDS e MDA
Incentivo a Produção e Consumo do Leite
Formação de Estoques -MDS e MDA
A e A/C B AF Em processamento
27
Gráfico 36. Participação de agricultores no PAA por grupo do Pronaf e executor em 2009.
A execução pela Conab apresenta a maior diversidade de grupos.
Proporcionalmente, as prefeituras quando executoras do PAA conseguem inserir a maior quantidade de integrantes do Grupo B, por não exigir dos agricultores familiares participantes a organização em grupos formais.
Gráfico 37. % do número de agricultores envolvidos no PAA em 2009, com relação
ao número total de Agricultores no estado e número de agricultores com DAP
Gráfico 38. % do número de agricultores envolvidos no PAA em 2009, com relação
ao número total de Agricultores no estado
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
CONAB - MDS e MDA Governos Estaduais -Leite
Governos Estaduais Governos Municipais
A e A/C B AF Em processamento
-
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
RS MG CE BA PR SP PB PE AL SC SE RN MA RO PI TO MS MT AM GO AC ES PA RJ RR AP DF
Nº de Agricultores Familiares(3) Nº de agricultores com DAPs(4) Número de agricultores envolvidos em 2009
-1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0
RS
MG CE
BA PR SP PB PE AL
SC SE RN
MA
RO PI
TO MS
MT
AM GO AC ES PA RJ
RR
AP
DF
Mé
dia
28
Gráfico 39. % do número de agricultores envolvidos no PAA em 2009, com relação ao número total de Agricultores na região
Gráfico 40. % do número de agricultores envolvidos no PAA em 2009, com relação ao número de Agricultores com DAP, por estado
Gráfico 41. % do número de agricultores envolvidos no PAA em 2009, com relação ao número de Agricultores com DAP, por região
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Nordeste Sul Sudeste Norte Centro-Oeste Total
-
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
RS
MG CE
BA PR SP PB PE
AL
SC SE RN
MA
RO PI
TO MS
MT
AM GO AC ES
PA RJ
RR
AP
DF
Méd
ia
0
2
4
6
8
Nordeste Sul Sudeste Norte Centro-Oeste Total
29
Gráfico 42. Participação por grupos específicos de agricultores, excluídas a CDS-execução municipal e o PAA – Leite, em 2009.
Embora não tenhamos sistematizado por grupos específicos, 100% dos agricultores que participaram do PAA em 2009 percebemos que surge a diversidade, onde é possível fazer um mapeamento mais detalhado dos agricultores familiares participantes do PAA. Ainda temos muito para avançar para garantir um maior acesso ao PAA de públicos prioritários para as políticas do MDS e MDA.
Agricultor familiar94.752
Assentado8.113
Pescador Artesanal 1.164
Agroextrativista 899
Quilombola 339
Não informado 258
Indígena 174
Trab. sem terra 161Agr. especial 101
Atingido por barragem 29
Outra 3.125
30
Gráfico 43. Número de entidades atendidas pela Compra com Doação Simultânea - CDS por tipo.
No que se refere ao público beneficiário predominam as escolas, mas há uma
importante diversidade de entidades beneficentes, religiosas, amparo à criança, creches atendimento aos idosos dentre outras. Importante seria fazer uma conceituação mais clara com mecanismos de identificação e cadastramento que possibilite o melhor acompanhamento do público beneficiário do PAA.
Não há ainda um mapeamento da rede socioassistencial o que dificulta o direcionamento dos alimentos adquiridos pelo PAA.
Temos um importante desafio que é garantir o máximo de abastecimento de toda a rede de Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Banco de Alimentos.
Escolas7.800
Associações Beneficentes
4.553
Outros3.031
Instituições religiosas
2.182
Creches1.808
Abrigos, Casa Albergue 620
Amparo Deficiente 551
Equipamento de SAN 265
Instituições Mulheres 263
Não Informado 133
Acampamento 14
Outra 1.846
31
Gráficos 43 e 44. Tipo de entidades atendidas pela Compra com Doação Simultânea - CDS por Estado.
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
0
500
1000
1500
2000
2500
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Escolas Associações Beneficentes Outros Amparo Criança Instituições religiosas Creches
Associações Comunitárias Amparo Idoso APAE Hospitais Abrigos, Casa Albergue Amparo Deficiente
Equipamento de SAN Instituições Mulheres Não Informado Acampamento
32
Gráficos 45 a 60. Tipo de entidades atendidas pela Compra com Doação Simultânea - CDS por Estado.
0
500
1000
1500
2000
2500
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Escolas
0
500
1000
1500
2000
2500
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Associações Beneficentes
0
500
1000
1500
2000
2500
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Outros
0
200
400
600
800
1000
1200
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Amparo Criança
33
0
200
400
600
800
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Instituições religiosas
0
200
400
600
800
1000
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Creches
0
100
200
300
400
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Associações Comunitárias
0
100
200
300
400
500
600
700
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Amparo Idoso
34
0
100
200
300
400
500
600
700
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
APAE
0
100
200
300
400
500
600
700
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Hospitais
0
100
200
300
400
AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA PB PE PI
PR RJ
RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Abrigos, Casa Albergue
0
50
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150
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AC AL
AM AP
BA CE
DF
ES
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MA
MG
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PA PB PE PI
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RN
RO RR RS
SC SE SP TO
Amparo Deficiente
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AC AL
AM AP
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DF
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Equipamento de SAN
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AM AP
BA CE
DF
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MA
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Instituições Mulheres
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AM AP
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SC SE SP TO
Não Informado
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1
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4
5
6
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MAMGMS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Acampamento
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6. PRINCIPAIS RESULTADOS E DESAFIOS DO PAA IDENTIFICADOS EM PESQUISAS, SEMINÁRIOS E DEMAIS INSTÂNCIAS
ESTUDO 1
ESTUDO COMPARATIVO DA IMPLEMENTAÇÃO, IMPACTOS E SUSTENTABILIDADE DO PAA – RESULTADOS COMPARATIVOS DAS REGIÕES SUL (RS, SC e PR) E NORDESTE (BA, PE e RN) Período de realização: julho de 2005 a abril de 2006
Realização: Fundação Universidade de Brasília – FUBRA
Metodologia: combinação do uso de informações quantitativas e qualitativas, tanto as de caráter primário como secundário. Estas últimas foram obtidas através de levantamentos junto aos órgãos executores do programa e também junto às organizações sociais locais envolvidas com o PAA. Já as informações primárias foram obtidas nos municípios selecionados através da aplicação de questionário junto aos atores sociais envolvidos com o programa, além de entrevistas semi-estruturadas com outros atores locais.
RESULTADOS
As organizações, cooperativas e entidades da sociedade civil desempenham importante papel na operacionalização do PAA auxiliando os beneficiários na superação dos obstáculos relacionados a ATER, armazenagem e transporte da produção;
• O PAA é uma excelente alternativa aos canais tradicionais de comercialização, quer pela minimização do poder dos atravessadores, quer pelo preço mais justo pago aos agricultores. Possibilita a comercialização de produtos antes destinados quase que exclusivamente ao seu próprio consumo, elevando sua renda e inserção no mercado;
• O PAA aproxima agricultores que já possuem laços de solidariedade, porém, dificulta a participação de AF desvinculados desse grupo de entidades. Nas modalidades operacionalizadas pela CONAB notou-se um distanciamento entre a instituição implementadora e os agricultores;
• O atraso na liberação de recursos e a inexistência/insuficiência de Assistência Técnica e Extensão Rural, estruturas de armazenamento e transporte são limitações importantes;
• A grande maioria dos agricultores não tinha conhecimento da existência de conselhos de controle social, que deveria ser estendido para todas as modalidades. Há a necessidade de uma melhor definição do papel dos conselhos na implementação do PAA;
• A participação de prefeituras na implantação do PAA, mesmo na modalidade operada pelas CONAB, contribui para o êxito do Programa, assim como a maior interação entre instituições, ONGs e outros órgãos fortalecem os seus resultados;
• Em alguns municípios o volume de recursos do PAA supera os do FNDE para a alimentação escolar.
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ESTUDO 2
ESTUDO COMPARATIVO DAS DIFERENTES MODALIDADES DO PAA – REGIÃO NORDESTE
Período de realização: de maio de 2005 a março de 2006
Realização: USP/ESALQ
RESULTADOS
Análise comparada das quatro modalidades
• CAAF: alta inadimplência; perda de produção associada à falta de ATER; desconhecimento do Proagro. Como exemplo bem sucedido a pesquisa mostrou a integração, na Bahia, entre Pronaf e PAA.
• CAEAF: exclui agricultores não organizados; desconhecimento dos beneficiários sobre a necessidade de prestação de contas; informações concentradas nos lideres dos grupos; demora na liberação dos recursos; descontentamento com relação aos preços dos produtos orgânicos.
• CDAF: intervenção positiva no mercado; falta de planejamento com relação ao montante de recursos destinados por região; em alguns casos os recursos chegaram após o pico de produção; fraudes com DAPs possibilitaram a venda de produtos de atravessadores ou de agricultores patronais.
• CDLAF: incentiva a produção de produtos de melhor qualidade, diminuindo o uso de insumos químicos, falta de planejamento dificulta a identificação da demanda e da oferta de alimentos, priorização de agricultores com produção já estruturada.
• Os agricultores beneficiários possuem receitas de comercialização três vezes superior às dos não beneficiários;
• As compras feitas pelo PAA criaram mercados até então inexistentes e alteraram a relação entre produtores e intermediários em mercados já estabelecidos, melhorando inclusive para os não beneficiários;
• Desarticulação da assistência técnica, a falta de apoio à produção, a articulação deficiente com outras instituições e a falta de planejamento na aplicação dos recursos (“quando o agricultor está pronto para vender, nem sempre o PAA está pronto para comprar”);
• A falta de um cadastro para participação no PAA limita a possibilidade de estabelecer critérios de forma a priorizar aqueles mais necessitados;
• Dificuldade dos agricultores acessarem o programa devido as exigências burocráticas;
• Observou-se que a inadimplência foi muito grande (CAAF E CAEAF), bem como a ingerência dos movimentos sociais na execução e normatização das operações;
• Controle social protocolar, limitado ao cumprimento de exigências burocráticas.
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ESTUDO 3
ESTUDO SOBRE OS BENEFICIÁRIOS DO PAA LEITE: PRODUTORES E CONSUMIDORES
Período de realização: Universidade Federal de Pernambuco
Realização: de junho de 2005 a março de 2006
RESULTADOS
• Melhoria da qualidade dos produtos lácteos e da higiene, manejo e sanidade dos animais;
• Pelo menos 20% dos produtores adotaram novas técnicas de ordenha em resposta às exigências do Programa e houve a universalização da vacinação contra a febre aftosa;
• Ampliação e estabilidade do mercado e elevação dos níveis de emprego e renda nas regiões beneficiadas;
• O número de resfriadores de leite instalados na região se expandiu em 40%;
• O uso de tratores, forrageiras, caminhões e computadores cresceu, respectivamente, 15%, 17%, 27% e 35%;
• 26% dos produtores declaram ter adquirido novos animais, geneticamente superiores aos que vinham sendo utilizados;
• 15% das usinas de processamento de leite adquirido pelo programa foram criadas após a sua implantação; 12% produzem apenas para o Programa. Na média, 54% da produção efetiva das usinas se destinam ao Programa;
• Melhoria no padrão alimentar das populações mais vulneráveis que recebem o leite;
• Afetou o preço e a produção na maior parte dos estados beneficiados.
ESTUDO 4
AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS – PAA LEITE
Período de realização: de dezembro de 2008 a setembro de 2009
Realização: Fundação de Apoio ao Desenvolvimento da UFPE
RESULTADOS
• Diferenças entre os estados na forma de operacionaliza o programa; • A maior parte da energia das unidades gestoras é desperdiçada, de forma arcaica,
na elaboração de folhas de pagamentos, relatórios e outros procedimentos meramente burocráticos;
• Poucos laticínios nos estados do Maranhão e Piauí e 31% das usinas que servem ao programa foram criadas há menos de 7 anos e, portanto, por influência direta do Programa;
39
• Entre 2005 e 2009 a proporção de usinas que comercializam a totalidade de sua produção exclusivamente ao PAA evoluiu de 9% para 20%;
• Em MG foram criados comitês municipais que se encarregam do cadastramento dos beneficiários e orientam e fiscalizam a distribuição;
• O controle social é realizado de forma precária e assistemática.Os CONSEAS municipais praticamente inexistem e os estaduais são acionados apenas para cumprir exigências burocráticas formais;
• A realidade da área coberta pelo PAA Leite continua mudando, beneficiando não apenas as famílias fornecedoras, mas também aquelas não fornecedoras de leite ao programa;
• Ampliação do nível de investimentos e da disponibilidade de máquinas, equipamentos e instalações nas unidades de produção, com melhoria do padrão genético dos rebanhos e adoção de tecnologias “modernas” de manejo pecuário com melhoria do padrão de higiene e ampliação do nível de produtividade da pecuária leiteira;
• Redução da instabilidade sazonal dos preços e do volume de leite comercializado; • Ampliação da disponibilidade de veículos,eletrodomésticos e outros bens de
consumo duráveis,entre as famílias de produtores de leite; • Falta de transparência das pessoas que têm a responsabilidade de realizar as
substituições dos beneficiários; • Descumprimento do calendário e do horário de distribuição do leite;embalagens
com vazamento;leite estragado;mau atendimento por parte dos agentes encarregados pela distribuição,dentre outros,se repetem com maior ou menor freqüência em todos os estados.
• 61% dos entrevistados reclamaram de atrasos nos pagamentos do leite; • Nos períodos de entre safra o preço pago pelo programa é inferior ao pago pelo
mercado, isso contribui para a diminuição da oferta ao programa; • Ingerência dos estados com relação ao transporte do leite(laticínios decidem suas
rotas); • O tamanho médio das propriedades dos fornecedores de leite, que era de 83
hectares em 2005, caiu para 69 hectares em 2009.Por outro lado, a produção média de leite por propriedade estimada em 72,6 litros/dia em 2009, era de 80,3 litros por dia, em 2005;
• Os fornecedores de até 50 litros/dia representam hoje cerca de 60% do total, enquanto os que produzem mais de 100 litros diários representam 15%.Entre os não fornecedores,78% produzem menos de 100 litros/dia;
• Público prioritário do programa é constituído por produtores muito pequenos,localizados em áreas distantes e isoladas, que são servidos por estradas muito precárias;
• Ausência de integração com outros programas sociais.
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ESTUDO 5
ESTUDO DO PAA NOS ESTADOS DA REGIÃO NORDESTE – MODALIDADES CD E FE
Período de realização: de janeiro a dezembro de 2009
Realização: Solução Consultoria/GTZ
RESULTADOS
PRINCIPAIS PROBLEMAS E CAUSAS
Insuficiência dos mecanismos de planejamento para a gestão das modalidades CD E FE com ausência de instrumentos de planejamento, identificação e prospecção da demanda e de critérios para a alocação de recursos em áreas e produtos prioritários;
Baixo grau de articulação da FE com políticas e ações voltadas para a agricultura familiar no âmbito local e de critério para uso de recursos do MDA ou MDS;
Forma inadequada de comunicação da modalidade aos parceiros e beneficiários, de direcionamento da FE, de orientação da atuação das Suregs quanto a execução da modalidade, seus objetivos e requisitos para a participação;
Regulamentação da modalidade inadequada à sua operacionalização em maior escala e ausência de previsão quanto ao Controle Social;
Operação inadequada da FE pelas SUREG, com baixa busca ativa por organizações participantes, falta de critério para a definição de preços, baixo grau de acompanhamento das organizações participantes, falta de encaminhamento para os casos de inadimplência, pouca interlocução direta e baixa disponibilidade de qualificação para as cooperativas e organizações de Afs e poucas parcerias para a potencialização da modalidade;
Insuficiência de instrumentos complementares para a adequada execução da FE, como assistência técnica na estocagem e para inserção no mercado, intervenção em cadeias sem o conhecimento técnico necessário sobre suas características (como no caso da castanha), oferta de Ater aquém das necessidades das organizações de Afs para as modalidades e mecanismos deficientes de concessão da DAP;
Limitações das organizações de AFs para atenderem aos requisitos da modalidade, limitações na infraestrutura de armazenagem e/ou processamento das organizações de Afs e baixo grau de conhecimento da FE;
Insuficientes mecanismos e formas de monitoramento e avaliação da FE. Alguns dados quantitativos da pesquisa sobre a FE na Região Nordeste:
o 88% dos empreendimentos qualificam a modalidade FE como muito boa, 22% afirmam ter aumentado a renda e 33,9% melhoraram a comercialização;
o 72,9% afirmam usar mais tecnologias, 53,4% aumento da área de plantio, 45,8% diversificaram a produção e 54,3% aumentaram o autoconsumo.
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ESTUDO 6
ESTUDOS DE AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DO PAA
Período de realização: de junho de 2009 a março de 2010/Realização: SESAN/FAO
RESULTADOS
Os 10 principais problemas da operação do PAA
Planejamento: ausência de um método anual transparente, com a participação dos parceiros, capaz de programar a execução anual de todas as modalidades do PAA;
Comunicação: não existe um projeto de comunicação para o PAA, capaz de assegurar uma identidade para a população;
Regulamentação: a lei de criação do PAA não foi alterada desde a sua criação e atualmente há uma grande necessidade de aprimoramento de sua gestão, o que impõe maior detalhamento da norma, e sugere a a necessidade de elaboração de uma nova lei para definir regras para a sua execução;
Qualificação dos parceiros: os processos de qualificação dos parceiros têm sido timidos e insuficientes para apoiar a gestão adequada de um programa bastante complexo, como o PAA;
Sistema de apoio a gestão: todos os parceiros se ressentem de um sistema informatizado nacional, capaz de dar suporte a gestão das diversas modalidades do PAA;
Articulação e complementaridade: ainda há “déficits” de articulação do PAA com outras políticas, programas e ações no âmbito local, notadamente com a ATER para os AFs;
Controle Social: os mecanismos de controle social sobre a execução do PAA são muito tênues e praticados de modo protocolar, não se aplicando a todas as suas modalidades;
Monitoramento e avaliação: não há uma metodologia de monitoramento sobre a execução do PAA;
Atrasos nos pagamentos: o mais recorrente problema apontado em realçao a operação do PAA se refere ao atraso no pagamento dos agricultores familiares beneficiários. Este problema é especialmente importante nas modalidades Leite e CDLAF, nas quais os recursos para as aquisições são repassados ao parceiro, para que este efetue o pagamento dos Afs. Desta forma, todas as ineficiências de seus sistemas de compras, empenho e pagamento são incorporados a execução da modalidade, com graves consequências para a imagem do PAA;
Entraves operacionais: além do atraso no pagamento aos Afs, o maior e mais comum problema enfrentado pelo PAA no âmbito local, existem outros tantos problemas operacionais que requerem sistematização, estruturação e processamento, visando aprimorar a execução do PAA.
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Estratégias de enfrentamento:
Implementação de uma sistemática de planejamento anual para a execução do PAA;
Definição de um plano nacional de comunicação para o PAA;
Aprimoramento da regulamentação para o PAA;
Criação de uma dinâmica permanente de capacitação dos gestores de estados e municípios para a operação do PAA;
Desenvolvimento de sistema informatizado de apoio a gestão do PAA;
Incentivo a articulação do PAA com outras políticas, programas e ações desenvolvidos no âmbito local;
Desenvolvimento de ações voltadas para tornar efetivo o controle social sobre a execução do PAA;
Desenvolvimento de sistemática para o monitoramento e avaliação do PAA;
Aprimoramento da operação das diferentes modalidades do PAA.
RESULTADOS DE OFICINAS DE DOCUMENTAÇÃO PARTICIPATIVA DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR REALIZADA EM 2006
OFICINA REGIÃO CENTRO-OESTE
Goiânia (7 a 9 de junho de 2006)
DESAFIOS, DIFICULDADES E PONTOS NEGATIVOS
1. Falta de divulgação do PAA para agricultores que não participam e para os beneficiários, pois a maioria não sabe a origem dos produtos que recebe.
2. Produção que circula pelo PAA ainda é restrita, pois a demanda das famílias necessitadas é maior do que a oferta de produtos.
3. Ausência de serviço de vigilância sanitária em vários municípios impede a inclusão de produtos de origem animal.
4. Dificuldade de diálogo existe e varia de lugar para lugar. Em alguns lugares são as prefeituras, em outro as escolas estaduais.
5. Em alguns locais há falta de comunicação e entendimento sobre o papel dos Conselhos Municipais e sua forma de participação no PAA.
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES
1. O PAA deve se tornar uma política pública permanente.
2. Extensão do PAA a outros produtores, permitindo uma maior inclusão de agricultores e entidades beneficiadas pelo Programa.
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3. As organizações devem se organizar para também agilizar o processo de recebimento dos produtos e incluir outros parceiros para ajudar.
4. Fornecer mais informação aos beneficiários sobre os produtos doados.
ENCAMINHAMENTOS
1. As organizações presentes na Oficina se comprometem a fortalecer parcerias e a articulação entre as entidades locais envolvidas no PAA para superar os desafios de logística e aperfeiçoar o funcionamento do Programa.
2. A representante do Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional do Mato Grosso CONSEA/MT presente na Oficina, recomenda que as organizações participantes procurem os CONSEAs dos seus Estados para qualquer necessidade. Os endereços são os seguintes:
CONSEA/MT: Claudia M.O.Figueiredo de Souza (presidente), SES/MT- Centro Político Administrativo - Bloco B - Lote 12- Quadra 12- Cuiabá-MT Tel.(65) 3613-5339 e 3613-5340 e 3613-5469. correio eletrônico: [email protected]
CONSEA/GO: Pedro Monteiro Torres Neto (presidente), Rua 256 nº 52 Qd. 117 Setor Leste Universitário Goiânia – GO, (62) 3201-8982 e 3216-1002, 3216-1030, E-mail: [email protected]
CONSEA/MS: Sueli Martins Viçoso do Amaral (presidente), Rua Marechal Rondon, 713, Campo Grande - Mato Grosso do Sul, Tel. (67) 3382-6724 correio eletrônico : [email protected]
CONSEA/TO: Valquiria Moreira Rezende (presidente), Quadra 103 Norte Rua nº 5 sala 09, Palmas – Tocantins, Tel: (63) 3218-1902, correio eletrônico: [email protected]
Representantes da Região Centro-Oeste no CONSEA Nacional: Dulce Terezinha Cunha (Talher Estadual de Goiás) correio eletrônico [email protected]; e Delzi Maria de Araújo Castro (CONSEA/MS) correio eletrônico [email protected]
OFICINA REGIÃO NORTE – AMAZÔNIA OCIDENTAL
Rio Branco (24 a 26 de maio de 2006)
DESAFIOS, DIFICULDADES E PONTOS NEGATIVOS
1. A diminuição do recurso de um ano para o outro resulta na diminuição do número de beneficiários.
2. Há algumas instituições que não recebem os itens básicos como feijão, arroz, leite, carne, frutas, frango, ovos e peixes.
3. Problemas na articulação entre produtores e beneficiários pode resultar em produtos em excesso para poucos beneficiários. A falta de hábito de comer e preparar verduras limita a variedade de produtos ofertados pelos produtores.
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PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES
1. Aumentar o montante de recursos destinados ao PAA para que o Programa possa atender a um maior número de produtores, proponentes, beneficiários e municípios.
2. Divulgação de informações para entidades proponentes e beneficiárias do Programa de forma a ampliar a rede de entidades beneficiárias
3. Liberar todos os itens alimentícios listados nos projetos, sempre que atendidos os demais critérios utilizados pela CONAB (período de safra, objetivos do Programa, e preço).
4. Definir mais de uma pessoa para assinar o Termo de Aceitabilidade, dando preferência para quem realmente recebe os alimentos. Na maioria dos casos, pessoas de cargos executivos são pouco disponíveis e, às vezes, põem questões políticas à frente dos objetivos do programa, dificultando o trabalho das organizações locais.
5. Buscar maior articulação entre as organizações beneficiárias da doações e organizações proponentes implementadoras de projetos de Compra Antecipada Especial com Doação Simultânea para a busca de soluções de logística adequadas à realidade local.
6. No momento de elaboração das propostas, deve-se buscar organizar a produção de maneira a fornecer a maior diversidade de alimentos possíveis para atender as necessidades nutricionais das pessoas que receberão os alimentos.
7. Promover a criação e fortalecimento dos Serviços de Vigilância Sanitária no municípios e instalar abatedouros municipais para viabilizar a inclusão de produtos de origem animal na lista de produtos fornecidos às entidades beneficiárias.
8. Nos locais em que há ações da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário, as organizações devem buscar maior acompanhamento das políticas de apoio à infra-estrutura territorial e incluir suas demandas.
9. Promover ações educativas para os consumidores sobre qualidade e aproveitamento dos alimentos.
10. Os diversos setores envolvidos com a segurança alimentar e nutricional devem empreender ações para estimular a criação e fortalecimento de conselhos de segurança alimentar municipais.
11. As instituições proponentes e beneficiárias devem buscar maior intercâmbio entre si, independente da presença Conab.
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ENCAMINHAMENTOS
1. Para agilizar o processo de recebimento dos pagamentos, as organizações proponentes devem cadastrar mais de uma pessoa nas organizações beneficiárias para assinar o Termo de Aceitabilidade após o recebimento dos alimentos, documento necessário para a CONAB liberar os pagamentos. Não é necessário pedir assinatura de Prefeito ou qualquer Secretaria Municipal ou Estadual.
2. As organizações de produtores e organizações beneficiários se comprometem na busca de uma maior articulação para debater, planejar, elaborar os projetos tomar decisões sobre a logística de entrega e qualidade dos produtos.
3. As organizações participantes se comprometem a fortalecer os Conselhos Municipais existentes envolvidos com o PAA e estimular a criação de conselhos de segurança alimentar municipais.
4. Os agricultores familiares e organizações participantes se comprometem a acompanhar as reuniões de discussão dos fóruns municipais e estaduais para desenvolvimento de territórios, de forma a incluir as demandas de infra-estrutura do PAA.
OFICINA REGIÃO NORDESTE
Fortaleza (16 a 18 de maio de 2006)
DESAFIOS, DIFICULDADES E PONTOS NEGATIVOS
1. O PAA demorou. Se tivesse vindo há mais tempo a gente estava em melhor situação.
2. Problemas de comunicação dificultam o acesso ao Programa. Há casos de projetos em andamento com divergência de informações entre as organizações e as entidades envolvidas.
3. Falta de articulação entre CONAB e beneficiários para melhor entendimento sobre o Programa.
4. Em alguns casos, as embalagens são ruins e de baixa qualidade.
5. Na maioria dos casos os Conselhos Municipais são ausentes e não acompanham o andamento do Programa nas entidades beneficiárias.
6. As Instituições locais que deveriam ajudar a implementar o PAA estão, geralmente, desarticuladas. Isto exige que as organizações proponentes (associações /cooperativas) invistam tempo para convencer Escolas e Prefeitos dos benefícios de aderir ao Programa.
7. A Compra Especial com Doação Simultânea ainda tem pequena abrangência, beneficiando principalmente as escolas O Programa ainda enfrenta dificuldades para beneficiar as famílias mais carentes.
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PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES
1. Os recursos aplicados no Programa devem ser ampliados para atender as demandas e para que as doações de alimentos possam beneficiar um maior número de instituições, como por exemplo, aquelas que atuam na área da saúde, assistência social e outras áreas afins.
2. Nos Municípios em que não existe o CONSEA, buscar maior participação de outros Conselhos Municipais para que se garanta o controle social local sobre a implementação do Programa.
3. Melhoria das embalagens utilizadas no PAA.
4. Diversificar os produtos comercializados pelo PAA, mantendo os que já são comprados.
5. Maior diversificação de gêneros alimentícios nas doações.
6. Promover capacitação para agricultores, diretores de escolas e merendeiras.
ENCAMINHAMENTOS
1. A CONAB e as organizações se comprometem a participar nos espaços de discussão da regulamentação de produtos orgânicos ´para que o PAA seja considerado um canal de venda direta e assim possibilite sistema de certificação simplificado previsto na legislação.
2. As SUREG's vão fornecer cartazes de identificação do PAA para organizações de fornecedores e beneficiários.
OFICINA PAA REGIÃO SUL
Curitiba (26 a 28 de abril de 2006)
DESAFIOS, DIFICULDADES E PONTOS NEGATIVOS
1. Apesar de os esforços de mutirão para retirada de documentação, ainda persiste a dificuldade de cadastramento de pessoas com renda mínima, pois muitas ainda não possuem a documentação necessária.
● Como é feito o cadastro das pessoas com renda mínima? De que forma ele pode contribuir na determinação das entidades beneficiárias?
2. Em muitos casos, os consumidores dos alimentos doados pelo PAA não sabem a origem das doações.
● Há a necessidade de melhor coordenação entre Entidade Fornecedora e Entidades Consumidoras. Como forma de estimular tal interação, sugiro que sejam prioritários os projetos que conseguem explicitar na descrição da metodologia de suas respectivas sínteses a coordenação e interação dos respectivos atores sociais.
3. Apesar de esforços das organizações parceiras, em muitos casos ainda não há um trabalho intensivo e sistemático de acompanhamento das famílias beneficiadas com as doações do PAA .
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● Necessidade de qualificar o acompanhamento. 4. A ausência de apoio do poder público local aumenta a dificuldade de gestão
dos projetos. 5. Falta de atuação dos Conselhos Municipais e Prefeituras na implementação do
Programa. ● Aqueles projetos que demonstram maior capacidade de coordenação dos
atores envolvidos devem ser prioritários e estimulados. 6. Há dificuldades e falta de transparência na formação dos Conselhos
Municipais e, na maioria das localidades que dispõe de Conselho, estes têm pouca ou nenhuma participação na implementação dos projetos. ● Se existe pouca participação dos Conselhos em determinados municípios, é
importante que a Conab consiga identificá-los. Uma das formas de se descobrir isso é por meio da adaptação/valorização do tópico do formulário do tít 30 onde a entidade descreve o processo de formação e a metodologia de participação dos Conselhos no projeto. Aquelas entidades que o fizerem de forma incompleta, insuficiente, ou não conseguirem fazê-lo, devem ser secundárias em relação às que conseguirem demonstrar tal funcionamento.
7. Em muitos casos, as famílias mais necessitadas não estão organizadas. Como o PAA vai chegar até estas famílias? ● Como equacionar a relação entre Necessidade de Organização Formal
(CNPJ) e Necessidade de Alimentos?
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES
1. O Governo Federal deve transformar o PAA em uma política pública permanente, garantindo fontes de recursos seguras dentro do Orçamento Plurianual. Recursos da merenda escolar designados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) podem ampliar a abrangência das aquisições e possibilitar maior participação dos produtos da agricultura familiar na alimentação escolar. ● Deixar as escolas para atendimento com os recursos do FNDE (depois que
for aprovado o Termo de Cooperação Técnica com a Conab). Os projetos que forem realizados com recursos do MDS devem possuir uma cota para a doação para escolas.
2. É necessário criar - nos locais em que não existe- e fortalecer os espaços de controle social do PAA, para que a gestão do Programa se dê de maneira democrática e participativa. ● Necessidade de valorizar os projetos que contenham controle social efetivo.
Como descobrir e identificar os projetos que possuem controle social efetivo?
3. Recomenda-se que as entidades que recebem as das doações coloquem uma identificação visível indicando que é beneficiário de alimentos adquiridos pelo
48
PAA. ● Apenas uma medida de Divulgação e Publicidade. Talvez possa ser
estimulada pela prioridade dada aos projetos que se propuserem a fazê-lo. Acho que é meio complicado?
4. Propõe-se que a CONAB faça um mapeamento dos locais em que o PAA ainda não chegou, avaliando as causas e, posteriormente, promovendo a divulgação do Programa nestes locais. ● Priorizar os locais ainda não abrangidos pelo programa.
5. Dar continuidade ao processo de discussão e avaliação periódica do PAA, ampliando a discussão do Programa dom as entidades beneficiárias. ● As entidades que descreverem e efetivamente realizarem a discussão e
avaliação das atividades durante o acompanhamento das entregas devem ser priorizadas.
ENCAMINHAMENTOS
1. As organizações sociais comprometem-se em buscar uma maior articulação entre o PAA e Conselho de Alimentação Escolar (CAE) na perspectiva da complementação de recursos e priorização da aquisição de produtos da agricultura familiar pelos municípios para melhoria da qualidade da alimentação escolar.
● Aquelas que efetivamente conseguirem realizar tal articulação devem ser priorizadas.
OFICINA REGIÃO NORTE-AMAZÔNIA ORIENTAL
Manaus (27 a 29 de junho de 2006)
DESAFIOS, DIFICULDADES E PONTOS NEGATIVOS
1. Projetos feitos sem participação direta dos beneficiários. Nós, os beneficiários, recebemos os produtos mas não participamos na elaboração do projeto como um todo. O beneficiário que também participa do processo de construção do projeto se sente mais responsável, tirando a imagem de “paternalismo”.
2. A pouca divulgação do Programa. 3. Falta de comunicação e de informação, entre a CONAB e as organizações
proponentes e beneficiárias, e entre as próprias organizações. Isso resulta em “chiado”. As pessoas ouvem mas não escutam.
4. Termo de aceitabilidade: em alguns casos dá trabalho pegar as assinaturas. 5. Quando há falta de diálogo e entendimento entre a organização proponente e
organização beneficiária, podem ocorrer problemas de logística na entrega dos alimentos doados.
6. Os Conselhos Municipais ainda são fracos e participam pouco do PAA. 7. Falta de compromisso dos Conselhos Municipais com as organizações. 8. Pouca funcionalidade dos CONSEAS e outros Conselhos Municipais.
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9. Há municípios onde ocorre uso indevido do Programa para fins de politicagem
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES
1. Na elaboração projeto buscar uma ação conjunta das organizações proponentes e organizações beneficiárias.
2. Elaboração e/ou divulgação de material educativo sobre aproveitamento dos produtos e manipulação dos alimentos, principalmente para funcionários, merendeiras, atendentes das entidades beneficiarias e membros das associações e organizações proponentes.
3. A CONAB deve elaborar um informativo impresso e colocar na Internet. O objetivo é a divulgação das ações para a população de modo geral, principalmente para aqueles que são beneficiados e ainda não conhecem o Programa. Importante também informar a abrangência do projeto PAA, assim como os seus resultados.
4. Maior integração e coordenação entre os diversos Programas do Fome Zero atuando na Região.
5. Realização de Seminário ou Encontro, reunindo organizações proponentes e beneficiárias para informar sobre os projetos aprovados na Região.
6. Promover outros oportunidades para troca de informações e experiências entre as organizações envolvidas no Programa.
ENCAMINHAMENTOS
1. No momento de elaboração da proposta, as organizações que irão receber as doações devem indicar dois nomes para assinar o Termo de Aceitabilidade e Recebimento – TAR, preferencialmente pessoas que estão diretamente envolvidas com o recebimento das doações. Cada CNPJ cadastrado tem que indicar nomes para assinar o Termo de Aceitabilidade. Uma organização beneficiária não pode responder pela outra. Deve-se evitar a indicação de pessoas muito ocupadas e distantes do dia a dia do projeto. Isso ajuda evitar atrasos na coleta das assinaturas e, conseqüentemente, agiliza o envio da documentação necessária para a CONAB autorizar o pagamento.
2. A CONAB acata as sugestões para melhorar a comunicação e conta com o mesmo empenho por parte das organizações proponentes e beneficiárias, solicitando que as mesmas enviem informações sobre o andamento do Programa na sua localidade.
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PROPOSTAS PARA O FORTALECIMENTO INSTITUICIONAL, SOCIAL E ORGANIZACIONAL DO PAA
As propostas aqui sistematizadas foram apresentadas pelos participantes do II Seminário do Programa de Aquisição de Alimentos, reunidos em Brasília DF, entre os dias 16 a 18 de junho de 2008.
Propostas relacionadasao fortalecimento e à integração de políticas públicas
1) Incorporação do PAA como um dos centros estratégicos no Programa Mais Alimentos.
2) Estruturação de uma rede de equipamentos públicos e de serviços nos territórios, com especial atenção às populações em insegurança alimentar e maior capilarização da CONAB;
3) Inclusão do PAA nas Leis Orgânicas Municipais e Estaduais como um instrumento de garantia do Direito Humano à Alimentação Adequada.
4) Articulação deseminários regionais do PAA por intermédio da coalizão governamental, CONSEA e sociedade civil, para seu fortalecimento como instrumento de garantia do Direito Humano à Alimentação Adequada.
Propostas relacionadas com a operacionalização e execução do PAA
1) Elevação da cota máxima por família/ano, elevando este teto para R$ 4.980,00 por produtor, garantindo, assim, a remuneração de um salário mínimo/mês e aumentar o teto conforme o salário mínimo.
2) Liberação dos recursos 2008 e superação dos problemas de atraso na liberação dos recursos que se repetem ano a ano. Os projetos não podem se restringir ao ano fiscal e devem respeitar o calendário sazonal da produção agrícola.
3) Revisão dos tributos que incidem sobre as operações do programa buscando diminuir a carga de impostos pagos pelos(as) agricultores (as) familiares e suas organizações.
4) Manutenção dapossibilidade de adiantamento dos recursos, particularmente no caso das operações da CPR Doação.
5) Incorporação dos serviços ambientais aos custos de produção no caso dos produtos da sociobiodiversidade;
6) Atenção especial deve ser dada pelo PAA aos jovens, alunos de escolas agrícolas, que tem dificuldade de se inserir no mercado .
7) Garantia do tratamento das diferenças regionais acesso/distâncias, produtos diferenciados.
8) Criação de mecanismos que permitam a renovação automática dos projetos com grupos já beneficiados, com a exigência somente das certidões negativas e não de toda a documentação como se fosse um projeto novo.
9) Criação de uma instância de interlocução permanente dos movimentos sociais e CONSEA no Grupo Gestor do PAA para acompanhar a evolução das
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propostas apresentadas neste seminário, incluindo o monitoramento do processo.
10) Respeito aoscontratos de modo que não ocorra a quebra dos mesmos como tem acontecido (preços contratados têm sofrido alteração durante a vigência do contrato).
11) Aceitação de declarações de prefeituras, igrejas, etc. como documentos válidos, em alternativa às DAPs, para o caso de agricultores (as) familiares que não dispõem de título de terra ou contrato de meeiro/parceiro
12) Descentralização do poder de decisão de preços para as Superintendências Regionais (SUREGs/CONAB);
13) Compatibilização dos preços com as realidades regionais; os mecanismos de atualização de preços devem ser ágeis; ter preços diferenciados para maior número de produtos (ex. produtos agroindustrializados).
14) Garantia para que os recursos do FNDE/PNAE a serem utilizados via PAA, admitam modalidades de compra em relação direta com as organizações dos agricultores (as) familiares, sem necessariamente/exclusivamente ter de passar pelas Prefeituras e Governos Estaduais.
15) Garantia de diferenciação de tributos para os produtos da agricultura familiar: possibilidade de pagamento dos tributos com o próprio produto; há informação que o ICMS será assumido pela CONAB a partir de 2008, voltando à situação de 2006.
Propostas relacionadasao fortalecimento das Organizações da Sociedade Civil
1) Ampliação e fortalecimento das redes de fornecedores e beneficiários dos alimentos e das redes de comercialização.
2) Maior capilaridade ao programa, considerando que muitos agricultores (as) familiares ainda não têm acesso ao mercado institucional.
3) Fortalecimento dearranjos institucionais locais com a participação da sociedade civil.
4) Fortalecimento das organizações econômicas dos agricultores (as) e das ações de capacitação dos agricultores (as), incluindo a gestão das cooperativas, associações e disponibilização de recursos para a infra-estrutura – computadores, veículos, sede, etc.
5) Priorização para as organizações associativas de produtores (as) e consumidores (as) em todas as modalidades do PAA o que contribui para o fortalecimento das capacidades comerciais e gerenciais dos empreendimentos solidários.
6) Efetivação de um marco legal que garanta repasse de recursos públicos para organizações da sociedade civil, desbloqueando as ações e programas governamentais de interesse da sociedade.
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Propostas relacionadas com o PAA e a produção agroecológica 1) Priorização da produção agroecológica nas várias políticas com vistas a apoiar
mudança gradativa da matriz produtiva nos processos de transição agroecológica.
2) Garantia de ATER específica para produção agroecológica e gestão de empreendimentos coletivos e de beneficiamento.
3) Busca de alternativas que permitam enfrentar os problemas de contaminação das sementes, em especial as sementes crioulas por cultivos transgênicos, de forma a não inviabilizar as operações de compra e doação de sementes crioulas.
4) Garantiaque a regulamentação da Lei 10.831/2003 conhecida como Lei da Agricultura Orgânica, atualmente em consulta pública, considere as operações do PAA como operações de venda direta (na medida em que não há revenda), permitindo - conforme possibilidade prevista no Decreto 6323 de 27/12/07 (Capítulo II, Artigo nº 28) - a comercialização de produtos orgânicos sem certificação e sua bonificação dos produtos agroecológicos em 30%.
5) Disponibilização de recursos do PRONAF Infra-estrutura não reembolsáveis para o beneficiamento da produção quando se tratar de organizações e agricultores (as) agroecológicos.
6) Implementação de processo e reforço ao trabalho de qualificação sanitária para produtos da agricultura familiar e da relação com a vigilância sanitária, de modo a atender as exigências legais. Adesão ao SUASA.
7) Articulaçãonos estadosde um movimento para que os governos estaduais ofereçam contrapartida ao PAA, isentando de impostos os produtos da agricultura familiar.
8) Realização de oficinas específicas para beneficiários consumidores nos próximos eventos do PAA.
9) Realização de pesquisas sobre o PAA visando avaliar seu impacto, dar maior visibilidade ao programa e às experiências, explorando aspectos inovadores das diversas iniciativas em andamento.
AS PROPOSTAS ESPECÍFICAS RESULTANTES DAS OFICINAS DE TRABALHO Deve-se observar que as proposições relativas à oficina sobre o PAA e o fortalecimento das organizações da Agricultura Familiar e dos Assentamentos da Reforma Agrária foram incorporadasnos itens anteriores. O PAA e alimentação escolar:
1) Garantia de dotação orçamentária definida em orçamento anual e plurianual que atenda às tendências de ampliação e dinâmicas desse mercado.
2) Construção de mecanismos que garantam a aquisição de alimentos em situação de escassez devido a eventos climáticos.
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3) Realização de processos de sensibilização e formação dos atores envolvidos sobre a potencialidade da alimentação escolar e maior qualidade dos produtos agroecológicos: gestores, técnicos, agricultores(as) familiares, merendeiras, conselheiros e comunidade escolar.
4) Proposta de formação de grupo de trabalho para a construção de canais de diálogo com o FNDE e elaboração da proposta de regulamentação do Decreto 6447/08 da aquisição de alimentos no formato PAA com recursos do PNAE, incorporando os acúmulos e aprendizados construídos pelas diversas experiências de acesso ao mercado institucional da alimentação escolar e garantindo a participação social dos segmentos da agricultura familiar e dos Conselhos de Alimentação Escolar.
5) Proposta de ampla mobilização para aprovação do PL 2877/08 da Alimentação Escolar, garantindo instalação imediata da Comissão do PL no Congresso, com um posicionamento político desse seminário reconhecendo aspectos inovadores do projeto: extensão da alimentação escolar aos alunos do ensino médio; redefinição do controle social; mínimo de 30% de compra da agricultura familiar sem licitação.
6) Criação de mecanismos de coibição da terceirização e que o estado seja o ente responsável pela promoção, coordenação e realização da alimentação do escolar.
7) Criação de imediato de um grupo de trabalho para construir uma proposta de regulamentação da compra de gêneros para a alimentação escolar via PAA, com a participação dos segmentos da agricultura familiar, CECANES, CONSEA e órgãos vinculados à gestão dos programas.
8) Provisão de rubrica específica para capacitaçãoe o exercício do controle social relativo à articulação entre a alimentação escolareo PAA.
O PAA e o Semi-árido
1) Garantia da diversificação de produtos do semi-árido pelas diversas modalidades do PAA, gerando maior sustentabilidade para as experiências e para a segurança alimentar.
2) Compreensão do ambiente do semi-árido como um sistema produtivo que precisa se potencializar em algumas épocas do ano inclusive com captação de água e desenvolver programas levando em conta a capacidade de suporte para a criação de animais na Caatinga.
3) Efetivação do controle social do programa no semi-árido na relação com as prefeituras; relação com os movimentos sociais nos estados que operam o PAA Leite; fortalecimento dos conselhos e capacitação para a atuação junto ao PAA.
4) Criação de infra-estrutura para atendimento de demandas geradas a partir do PAA(agroindústria de leite, polpa de frutas).
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5) Envolvimento de outros setores como agentes de saúde, assistentes sociais, no acompanhamento dos beneficiários do programa e garantir a entrega dos produtos aos consumidores que realmente têm direito.
6) Estudo da viabilidade de expansão do PAA leite no semi-árido considerando as necessidades da criação extensiva e da carência de infra-estrutura para a implantação de uma caprinocultura de leite.
O PAA e a agricultura urbana e periurbana 1) Fortalecimento do PAA Municipal visando proporcionar a execução do
Programa de forma contínua, sem interrupções ocasionadas pela dinâmica de vigência dos convênios.
2) Possibilidade de emissão de Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) para os(as) agricultores (as) urbanos e periurbanos.
3) Política de ATER para os agricultores(as) familiares beneficiados pelo PAA. O PAA e a cidadania das mulheres
1) Difusão e capacitação para as mulheres sobre o PAA e fortalecer intercâmbio entre as experiências com participação das mulheres.
2) Realização de estudos e pesquisas sobre a caracterização da participação das mulheres no programa.
3) Garantia do PAA para grupos de mulheres que integram as associações e cooperativas e acesso à DAP em nome das mulheres.
4) Integração entre o PAA e a proposta de Programa de Apoio à Organização Produtiva das Mulheres (PPIGRE/MDA); articular gestores locais e organização de mulheres, ampliar o leque de produtos, em especial aqueles da biodiversidade não alimentícia.
O PAA e a participação dos povos e comunidades tradicionais 1) Propostas de políticas públicas para as comunidades tradicionais que levem
em conta as diferenças culturais e a língua e realizar sua integração para alavancar as potencialidades sociais e ambientais que esses grupos oferecem para a sociedade.
2) Ampliação do debate local e regional junto às comunidades tradicionais sobre a articulação do PAA com a alimentação escolar.
3) Realização de pesquisa que avalie o impacto do PAA sobre a autonomia econômica e política das comunidades.
4) Simplificação do cadastro das entidades beneficiadas. 5) Utilização do PAA como um estágio para a inclusão dos(as) produtores(as) no
mercado. 6) Garantia de estabilidade na parceria e desenvolvimento de critérios de
melhoria contínua para prosseguir fornecendo os alimentos.
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7. SÍNTESE DO BALANÇO DO PAA
Esta síntese contém os principais aspectos identificados pelos participantes do
Grupo Gestor como avanços, que ajudam a explicar o êxito alcançado pelo PAA
como instrumento de combate à fome, de promoção da segurança alimentar e
nutricional da população e de fortalecimento da agricultura familiar. Também são
apontados problemas identificados ao longo da sua trajetória de execução, iniciada
em 2003, que se apresentam como desafios a serem superados.
A compreensão dos avanços e desafios é de fundamental importância para a
construção de propostas, que contribuam para o aprimoramento da execução do
PAA.
1. OS AVANÇOS DO PAA
1.1 Gestão
A forma de gestão do PAA que conta com um colegiado interministerial (Grupo
Gestor), encarregado da formulação de suas diretrizes, em apoio ao processo de
operação das modalidades a cargo do MDS e MDA representa uma inovação do
Governo Federal.
A capacidade de execução orçamentária dos órgãos envolvidos na sua operação
contribuiu para a consolidação de patamares mínimos de disponibilização
financeira para o programa nas propostas anuais de orçamento. Ademais, a
disponibilidade de fontes de recursos orçamentários, em dois ministérios (MDS e
MDA) possibilita diferentes direcionamentos, atuando de modo complementar, na
aquisição da produção da agricultura familiar.
A realização de estudos e avaliações sobre a execução e os efeitos das diferentes
modalidades, com a disponibilização dos resultados para análise e reflexão tem se
constituido numa contribuição importante para a melhoria da sua gestão.
1.2 Abrangencia e cobertura
A ampliação da sua cobertura considerada a diversidade de suas modalidades e a
multiplicidade de agentes operadores conferem ao PAA uma importante
capacidade de adequação à realidade local/regional e de atendimento aos
segmentos mais carentes da população. A capacidade de atender agricultores
familiares e suas organizações por um lado e entidades e a rede pública de
equipamentos de SAN de outro, fortalece sua vocação para incentivar a agricultura
familiar e contribuir para a segurança alimentar e nutricional de importantes
segmentos da população.
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O PAA estimula a produção, criando condições para o escoamento da produção
com melhores preços como forma de garantia de renda. Possibilita a formação de
estoques de alimentos para atendimento de situações de emergência.
Seu orçamento apresentou incrementos anuais, que foram importantes para a
ampliação de sua cobertura e para seu desempenho no combate a fome e à pobreza
no Brasil, ainda que a demanda pelas ações do PAA seja muito maior que a
disponibilidade de recursos. O PAA apresenta níveis crescentes de alocação de
recursos na região Nordeste, que concentra os maiores níveis absolutos de pobreza e
de insegurança alimentar no Brasil.
A ampla atuação no território brasileiro, a partir de recursos aplicados praticamente
em todas as unidades da federação – UF, apresentou relativo equilíbrio na
distribuição dos recursos, proporcionalmente ao número de agricultores familiares
em cada estado.
1.3 Execução
A pauta de aquisição em todas as modalidades apresenta níveis significativos e
crescentes de diversificação de grupos e tipos de alimentos. O atendimento está
direcionado para um conjunto importante de entidades com finalidades diversas, o
que revela a extensão de seu papel para a consolidação dessa rede de entidades
socioassistenciais.
O PAA proporciona impacto significativo na vida dos beneficiários, tanto na
diversificação da alimentação, quanto na valorização da agricultura familiar.
Contribui ainda, para o fortalecimento da CONAB, incorporando fortemente a
agricultura familiar como público de suas ações. O PAA possibilita também
participação da sociedade civil na execução, assim como organizações não
governamentais, fundamentais na implantação do programa.
1.4 Articulação e Complementaridade
O aprendizado proporcionado pela sua operacionalização foi de fundamental
importância para que o PNAE pudesse ser modificado, de modo a regulamentar o
fornecimento de 30% de suas aquisições da agricultura familiar.
O crescimento da alocação anual de recursos na modalidade Doação Simultânea -
DS, ressalta a prevalência dos mecanismos locais de SAN em relação as demais. Isto
representa uma qualificação da operacionalização do PAA, com a mobilização
crescente de diferentes ordens de recursos (financeiros, humanos e operacionais,
principalmente) voltados para a articulação entre produção e consumo no âmbito
57
local (prefeituras, instituições de assistência técnica e extensão rural, instituições
sócio assistenciais, rede de equipamentos de alimentação e nutrição, etc.),
agricultores familiares e suas organizações (cooperativas e associações). O PAA
também contribui para criação, no nível municipal, de estrutura administrativa para
atuar na área de agricultura familiar e segurança alimentar.
A abertura proporcionada para a flexibilização das legislações tributárias estaduais,
assim como o acordo celebrado com o CONFAZ, que isenta os produtos do PAA do
pagamento do ICMS, significou avanços importantes para reconhecer
especificidades da agricultura familiar, nos aspectos tributários.
1.5 Participação e controle social
O seu processo de construção permanente com o CONSEA, atesta a existência de
um importante espaço de diálogo e participação da sociedade, para o exercício do
controle social, no âmbito federal. Além disso, o envolvimento de organizações da
agricultura familiar, em diversas modalidades, contribui para a qualificação e
fortalecimento do programa e da própria agricultura familiar.
2. PRINCIPAIS PROBLEMAS E DESAFIOS
A realização do balanço do PAA revelou a persistência de alguns desafios que deverão ser enfrentados para o seu aprimoramento. Estes são apresentados a seguir, considerados alguns eixos aglutinadores:
2.1 No processo de gestão do PAA
O PAA ainda apresenta limitações em todo o seu ciclo de gestão: planejamento – execução – monitoramento e avaliação que podem ser assim sintetizados:
Planejamento
A sua sistemática de planejamento deve passar por uma profunda revisão e
aperfeiçoamento, visando estabelecer mecanismos de identificação e prospecção da
demanda que forneçam as informações necessárias para orientar quanto a melhor
alocação de recursos (insuficientes em relação às demandas) e as prioridades de
atendimento (modalidades, regiões, territórios de atuação, produtos, safras,
públicos beneficiários, etc). Os instrumentos atualmente utilizados na
implementação (editais de seleção pública, convênios, termo de cooperação, etc.) são
insuficientes para a adequada gestão das modalidades, dificultam o
acompanhamento da operação nos estados e municípios, distanciam o MDS e o
MDA da execução do PAA e geram expectativas junto aos beneficiários, que muitas
vezes não podem ser atendidas. Esta deficiência no planejamento proporciona
58
grande autonomia aos executores do programa na definição dos produtos e dos
beneficiários, tanto fornecedores como consumidores.
Deve se buscar maior equilíbrio entre a oferta da agricultura familiar ao programa
com as necessidades de atendimento da rede de proteção e promoção social. O
descompasso entre esses dois elementos pode, em determinadas circunstâncias,
significar a não disponibilização de alimentos para público em situação de
insegurança alimentar grave.
No processo de aprimoramento da execução do PAA será preciso fortalecer a sua regularidade e a permanência, consolidando-o como um instrumento estável de SAN direcionado para que os Sistemas Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SISAN e Único de Assistência Social - SUAS possam planejar seu funcionamento de forma articulada. Para isso será necessário perenizar o fornecimento de alimentos no âmbito do PAA, com o atendimento continuado destes segmentos. Avançando nesta direção, o programa deverá se firmar como ferramenta para o fortalecimento do SISAN e da agricultura familiar.
Outro aspecto importante está na delimitação dos âmbitos de atuação do PAA e do
Programa Nacional da Alimentação Escolar - PNAE, na medida em que, como
instrumentos fundamentais de abertura e manutenção de mercado para a
agricultura familiar, apresentam complementaridade importante.
Então é preciso estabelecer uma sistemática de planejamento que reflita e auxilie na
consolidação desta concepção, de tornar o PAA instrumento estável de SAN, dotado
de regularidade e permanência no atendimento às demandas, e com capacidade de
identificar e intensificar sua atuação junto ao público prioritário.
Sistema de apoio a gestão
Todos os parceiros se ressentem de um sistema integrado, informatizado e
disponível em âmbito nacional, capaz de dar suporte à gestão das diversas
modalidades do PAA. A maior parte da energia das unidades gestoras é
desperdiçada, de forma arcaica, na elaboração de folhas de pagamentos, planilhas,
relatórios e outros procedimentos meramente burocráticos da execução das
diferentes modalidades.
Destaque-se que diversos executores têm empreendido esforços no sentido de
informatização de dados relacionados a sua execução. No caso da CONAB, há
inclusive um sistema eletrônico de elaboração de projetos que possibilita que
organizações da agricultura familiar transmitam suas propostas pela internet, assim
como um sistema informatizado de gestão que permite o acompanhamento e
controle das operações, com informações detalhadas por UF e município das
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operações da Compra com Doação e Formação de Estoquesdisponibilizado ao
público via web.
Monitoramento
A metodologia de monitoramento sobre a execução do PAA não é unificada, difere
para cada modalidade, o que sugere a conveniência da adoção de mecanismos ou
sistemas pré-definidos para o seu aperfeiçoamento. Da mesma forma, é importante
que sejam definidos indicadores de qualidade e de desempenho, com metas a serem
alcançadas, ampliando a efetividade do controle da execução do PAA.
Execução
Quanto aos beneficiários do PAA, a efetiva priorização dos agricultores mais pobres
e a baixa inclusão no programa das populações específicas por um lado, e a
diversificação dos beneficiários com as doações, diminuindo a concentração da
destinação dos alimentos adquiridos para as escolas por outro, são aspectos que
sugerem a adoção de critérios claros, de fácil assimilação pelos operadores, para
melhor focalização do público atendido.
Ainda que a sua execução ocorra em todo o território nacional, muitas vezes seu
atendimento está concentrado em algumas localidades, com recursos volumosos
atendendo um público restrito e não obrigatoriamente o mais carente. Neste caso é
importante destacar que ainda é possível avançar numa distribuição mais
equlibrada dos recursos, evitando-se a concentração em determinadas localidades e
priorizando o atendimento daquelas com maiores níveis de insegurança alimentar.
O processo de doação de alimentos, incluindo a interlocução entre agricultores (e
suas organizações) e entidades atendidas, a logística para distribuição, e os
mecanismos de controle, podem ser aprimorados.
Salvo em casos específicos, considera-se oportuno atender o beneficiário final por
intermédio das redes de equipamentos de alimentação e nutrição e sócio
assistencial, em detrimento ao atendimento individualizado, mediante a simples
entrega de cestas.
O programa deve avançar também no conhecimento das entidades que compõem
essas redes, no sentido de atender de forma mais adequada suas demandas, levando
em consideração aspectos relevantes para o melhor aproveitamento dos alimentos,
tais como: o público atendido e suas necessidades especiais; sua capacidade de
armazenamento e processamento dos alimentos doados; o nível de qualificação da
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sua mão de obra; a forma de manipulação e aproveitamento dos alimentos, dentre
outros.
Avaliação
Apesar da realização de diversos estudos sobre a sua execução e os efeitos em
relação aos beneficiários, o PAA poderia contar com uma sistemática de avaliação
periódica, capaz de identificar suas principais oportunidades, ameaças e fraquezas,
retroalimentando o seu processo de planejamento, resultando em melhorias na
execução do programa.
2.2 Comunicação
O PAA não possui uma marca compativel com a sua importância e que esteja
presente em todo o território nacional, que independente dos agentes operadores
possibilite identificar beneficiários e participantes, assegurando uma identidade que
fortaleça o seu papel junto a população e gerando confiabilidade para todos os
operadores. A própria forma de operação, com diferentes modalidades, dificulta a
construção de uma identidade única para o Programa. Neste caso é importante
firmar que, apesar das diferentes modalidades, o PAA é um programa único.
2.3 Regulamentação
A lei que criou o PAA não foi alterada desde a sua promulgação. Atualmente, com a
ampliação de sua execução, há uma grande necessidade de aprimoramento de sua
gestão, o que impõe maior detalhamento das normas. Neste contexto, torna-se
necessária a revisão da legislação e das regras para a sua execução que, sobretudo,
assegurem a sua continuidade independente do exercício fiscal. A celebração de
parcerias pode ser regida por instrumentos mais adequados que os convênios, com
inovações nos mecanismos de aporte dos recursos da União e na alocação das
contrapartidas pelos parceiros.
Além disso, é necessário aprimorar a regulamentação da execução das modalidades
com instrumentos infra-legais. Neste sentido, é importante destacar que parte
significativa dos normativos do PAA são resoluções do GG que podem ser
aprimoradas com facilidade.
2.4 Qualificação dos parceiros
Ao longo de sua trajetória, o PAA contou com processos de qualificação de seus
parceiros que pode ser considerado como pontual, não organizado de forma
sistemática, para fazer frente as demandas. Os processos de qualificação
desenvolvidos têm sidoinsuficientes para apoiar a gestão adequada de um
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programa bastante complexo, como o PAA. Além disso, os processos de
fortalecimento das organizações econômicas dos agricultores (as) que participam do
PAA não atendem a toda a demanda, devendo ser massificados.
2.5 Articulação e complementaridade com outras políticas públicas
O PAA deve buscar maior articulação no âmbito local com outras políticas,
programas e ações, tais como: o crédito produtivo (Pronaf), a ATER para os
agricultores familiares; as ações e programas de agroindustrialização e de
infraestrutura dos Territórios Rurais.
Registra-se também a insuficiência de instrumentos complementares para a
adequada execução de modalidades como a FE. Neste caso, perdas e inadimplências
seriam evitadas com a disponibilidade de assistência técnica na estocagem e para
inserção no mercado, evitando a intervenção em cadeias sem o conhecimento
técnico necessário sobre suas características.
A oferta de Ater está aquém das necessidades das organizações da agricultura
familiar que participam do Programa, e o sistema de emissão de DAP ainda precisa
ser aprimorado, inclusive com mais técnicos qualificados em seus instrumentos.
Há também que melhorar a articulação e definição de regras para as doações de
alimentos oriundas de todas as modalidades do PAA. O estabelecimento de critérios
mais específicos deve ser fruto de uma articulação com as políticas de SAN e de
assistência social nas três esferas de Governo. O PAA pode tornar-se um potente
programa de abastecimento institucional da rede de equipamentos públicos de
alimentação e nutrição e da rede sócio assistencial. Para isso, faz-se necessário
aprofundar a relação de construção de dois grandes sistemas de políticas públicas:
SISAN e SUAS.
2.6 Aspectos Operacionais
Atrasos nos pagamentos aos agricultores
O mais recorrente problema apontado em relação a operação do PAA se refere ao
atraso no pagamento dos agricultores familiares beneficiários. Este problema é
especialmente importante nas modalidades Leite e DS, nas quais os recursos para as
aquisições são repassados ao parceiro (estado ou município), para que este efetue o
pagamento dos AFs. Desta forma, todas as ineficiências de seus sistemas de
compras, empenho e pagamento são incorporados a execução da modalidade, com
graves consequências para todos os envolvidos e para a imagem do PAA.
62
Outros entraves
Além do atraso no pagamento aos AFs, o maior e mais comum problema enfrentado
pelo PAA no âmbito local, existem outros problemas operacionais que requerem
sistematização, estruturação e processamento, visando aprimorar a execução do PAA.
A análise do desenho das modalidades, como o PAA Leite, pode auxiliar na
identificação de soluções para problemas que se repetem com maior ou menor
freqüência em todos os estados, como: descumprimento do calendário e do horário
de distribuição do leite; embalagens com vazamento; leite de má qualidade; mau
atendimento por parte dos agentes encarregados pela distribuição; cotas municipais
inadequadas à demanda e à produção local, dentre outros.
Na modalidade FE, a sua operação pode ser adequada com a superação de
problemas como a baixa busca ativa por organizações participantes, inadequação
dos critérios para a definição de preços, baixo grau de acompanhamento das
organizações participantes, pouca interlocução direta, baixa disponibilidade de
qualificação para as cooperativas e organizações de AFs e poucas parcerias para a
potencialização da modalidade.
2.7 Controle Social
O controle social existente é voltado apenas ao atendimento das exigências
estabelecidas em determinadas modalidades (principalmente aprovação da
proposta de participação), sendo realizado de forma protocolar, não contribuindo
para o aprimoramento da gestão do PAA.
Os mecanismos de controle social sobre a execução do PAA no âmbito local são
muito tênues, não se aplicando a todas as suas modalidades. Idealmente, apesar de
inexistir uma definição formal neste sentido, os Conseas (estaduais e municipais)
seriam os órgãos mais afeitos ao exercício do controle social do PAA. No entanto, os
Conseas municipais são poucos e os estaduais são acionados apenas para cumprir
exigências burocráticas, formais.
Não se pode ignorar que o pequeno grau de controle social sobre a execução do
PAA no âmbito local se deve, em boa medida, a indisponibilidade de sistemas de
informações e outras ferramentas para o seu pleno exercício.
A existência de um importante espaço de discussão permanente com o CONSEA
nacional, poderia ser ainda mais destacada com a tomada de decisões que
repercutissem no cotidiano da sua operacionalização e auxiliassem na melhoria da
sua execução.
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3. PROPOSTAS
Planejamento
Aprofundar as definições quanto à missão do Programa, prioridades de
atendimento aos agricultores familiares e aos consumidores, entre gestores e
operadores, possibilitaria consolidar e difundir as diretrizes para a sua atuação e
abrangência.
A formulação de uma sistemática de planejamento anual transparente para a
execução do PAA, para ser desenvolvida a partir de 2011, seria positiva, pois
possibilitaria a definição de critérios de execução das modalidades e a alocação de
recursos em áreas e produtos prioritários. Este processo deve contar com a
participação dos parceiros e ser capaz de programar a execução anual de todas as
modalidades do PAA, evitando a concentração da atuação em determinadas
modalidades, produtos e regiões.
Seria positivo para a participação social e para o aprimoramento do programa
incorporar ao planejamento as informações de demandas obtidas junto aos
conselhos municipais e estaduais de controle social, entidades representativas das
organizações da Agricultura Familiar e da sociedade civil, fortalecendo suas
institucionalidades.
Gestão
O PAA requer o desenvolvimento imediato de um sistema informatizado integrado
para dar suporte à execução de todas as modalidades do PAA, que possa ser
disponibilizado aos parceiros, e que acessem informações da DAP na base de dados
do MDA, bem como outras bases de dados, como o CAD Único, Cadastro Nacional
de Entidades da Assistência Social, SICONV, SIAFI, entre outros.
Monitoramento e Avaliação
A proposta é que seja criado um sistema de monitoramento e acompanhamento da
execução das modalidades do PAA, de tal forma que a sociedade local tenha
conhecimento da dimensão das ações desenvolvidas pelo programa nos municípios.
O monitoramento deverá proporcionar informações sobre a participação dos AFs no
PAA e em outros programas, de forma a avaliar a integração e identificar
sobreposições e lacunas na cobertura. Este sistema deverá prever o uso de
indicadores claros, que permitam avaliar a permanência e distribuição junto aos
beneficiários, entre outros aspectos.
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O M & A deverá se realizar também mediante a elaboração de uma metodologia de
avaliação periódica, com base em indicadores, com a produção de relatórios
gerenciais que garantam a uniformidade de informações para as diferentes
modalidades do PAA, independente do executor e o estabelecimento de
mecanismos permanentes e consistentes de controle social para o PAA.
Deverá ser implantado um sistema informatizado que subsidiar o Grupo Gestor
com as informações mínimas necessárias para uma avaliação crítica do programa.
Comunicação
Deverá ser definido um plano geral de comunicação para o PAA, estabelecendo sua
identidade visual, com recursos para sua utilização, forma de uso da marca e as
ações de divulgação em âmbito nacional.
Complementarmente a essa iniciativa é preciso ampliar e qualificar os meios de
divulgação do PAA, criar sistemas de troca de experiências na sua
operacionalização que permitam aos diferentes gestores apropriar-se de medidas
que qualifiquem a sua execução, criar um selo de identificação de produtos e
produtores do PAA, bem como mecanismos de atualização e integração
permanente.
Criação de um “Portal do PAA”, de navegação bastante amigável, contendo as informações de sua execução e os sistemas necessários a sua adequada operacionalização, que possa ser acessado pela população. Neste portal ao clicar sobre a UF estariam disponíveis os dados de execução das diferentes modalidades, executores, etc. Conteria ainda informações de Controle Social (conselhos atuantes, formas, etc.).
Propõe-se que seja disponibilizado nas páginas eletrônicas das instituições executoras, as relações dos projetos em execução com informações que favoreçam a transparência pública.
Regulamentação
Fazer gestões para a aprovação do projeto de lei atualmente em tramitação no
Congresso Nacional. Este deve possibilitar a operação do PAA sem a necessidade de
firmar convênio com o parceiro e estabelecer preferencialmente, o pagamento direto
ao agricultor familiar fornecedor. Imediatamente após essa aprovação, expedir
todas as normas complementares: decretos, portarias, regulamentos, etc.
Outra possibilidade é a de rever os normativos que já existem, as resoluções
expedidas pelo Grupo Gestor e apresentar propostas do que pode ser reformulado.
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É importante ter clareza que nem todos os problemas identificados serão resolvidos
com a aprovação da nova Lei, atualmente em tramitação no Congresso Nacional.
Qualificação
A proposta é que seja criada uma atividade permanente de capacitação vinculada ao
PAA, com recursos orçamentários, que dêem suporte para ações continuadas de
qualificação dos envolvidos com a operacionalização do PAA.
Devem ser pensados mecanismos de qualificação à distância e analisada a
possibilidade de envolvimento da Rede SAN neste processo.
Articulação e complementariedade
Por ocasião da celebração de parcerias com estados e municípios, o MDS deve
esgotar o tema relativo à capacidade de articulação dos parceiros, no sentido de
suprir as diversas necessidades do PAA. Em relação aos governos estaduais deve-se
tratar até mesmo da isenção de impostos dos produtos da agricultura familiar, como
mecanismo de contrapartida.
A criação de colegiados estaduais de acompanhamento do PAA também pode
ajudar a suprir a ausência de integração com outros programas sociais,
estabelecendo as sinergias e ampliando o impacto do conjunto sobre os objetivos do
Programa.
È necessário que o PAA interaja com outros programas e instituições e com as
organizações sociais, no sentido de unificar metodologias de definição de preços,
garantindo tratamento diferenciado em respeito às especificidades locais, regionais
e de público, tal como a resolução em debate no grupo gestor, que propõe recursos
específicos para as mulheres. Deve também rediscutir mecanismos para que a
Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) seja mais eficaz e inclua públicos que
atualmente enfrentam dificuldades de habilitação às políticas públicas, tais como
mulheres, povos indígenas e de terreiro,comunidades quilombolas, extrativistas e
demais povos e comunidades tradicionais.
Controle Social
Estabelecer normativos definindo as atribuições e características dos órgãos
colegiados que devem realizar o controle social.
Disponibilizar ferramentas para o adequado exercício das atribuições de CS pelos
órgãos colegiados. Estas ferramentas devem prover o acesso às informações
necessárias ao efetivo acompanhamento da execução do PAA.
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Provisão de capacitação e de meios para o exercício do controle social, com a
qualificação dos conselheiros e de disponibilização de recursos para o desempenho
de suas atribuições.
Problemas operacionais
Assegurar a pontualidade do pagamento aos fornecedores do PAA, mediante a
modificação do seu sistema operacional, com o pagamento direto aos agricultores e
a utilização de uma sistemática de procedimentos padronizada. Isto será possível
com a aprovação do projeto de lei atualmente em tramitação no Congresso
Nacional.
Envolver técnicos e operadores no processamento dos problemas identificados em
cada modalidade, para propor soluções e medidas a serem adotadas.
Ampliação da abrangência
Apesar da ampla atuação no território brasileiro, com certo equilíbrio de
participação quando considerado o número de agricultores familiares por UF, há
que se considerar que em muitos estados e municípios, há forte concentração de
recursos. O atendimento em alguns Territórios da Cidadania se restringe a um único
município. Então, é um desafio e uma necessidade de aprimoramento, a adoção de
uma sistemática de distribuição dos recursos do PAA considerando o enfoque da
insegurança alimentar, que estabeleça de forma clara as prioridades e abrangência
que deve ser dada ao atendimento.
O PAA pode e deve estimular a produção de alimentos mais saudáveis e contribuir
para a transição da matriz produtiva convencional para uma de base agroecológica,
pautada na produção diversificada de alimentos saudáveis, sem agrotóxicos e
transgênicos, que respeite os diversos modos de vida das populações do campo,
fortaleça a cultura alimentar de cada região e promova a valorização da
sociobiodiversidade, inclusive contemplando a agricultura urbana e periurbana.
