Begrundelse afforvaltningsafgørelser og

administrativ rekursm.v.

Betænkningafgivet af justitsministeriets udvalg vedrørende

begrundelse af

forvaltningsafgørelser m. v.

BETÆNKNING NR. 657

1972

J. H. SCHULTZ BOGTRYKKERI • KØBENHAVN

Indholdsfortegnelse.Side

Udvalgets nedsættelse og virksomhed 7

/. Almindelige regler om forvaltningens sagsbehandling 8A. Baggrund 8B. Almindelige forvaltningsproceslove 8C. Særligt om udviklingen i Norge og Sverige 10

1. Norge 102. Sverige 11

D. Særligt om udviklingen i Danmark 12

//. Begrundelse af forvaltningens afgørelser 13A. Gældende ret 13

1. Specielle begrundelsesforskrifter 132. Praksis, hvor begrundelsesforskrifter ikke findes 22

a. I almindelighed 22b. Efterfølgende begrundelse 24c. Standardbegrundelse 25d. Tilfælde, hvor der ikke gives begrundelse 25e. Begrundelsesspørgsmål i ombudsmandens praksis 26

B. Almindelige begrundelsesforskrifter i andre lande 281. Indledning 282. Norge 283. Sverige 304. Andre forvaltningslove 30

C. Tidligere overvejelser om en almindelig regel om begrundelse af forvaltningsafgørelser. 311. Borgernes kontrol med forvaltningens afgørelser 312. Betydning for rekurs og domstolsprøvelse 323. Grundigere sagsbehandling 324. Fast og ensartet praksis 325. Forvaltningens effektivitet 33

D. Udvalgets overvejelser 331. Udvalgets hovedsynspunkt 332. Udkast til et cirkulære om begrundelse 353. En almindelig lovregel om efterfølgende begrundelse 36

1 ° Hovedreglen 362° Begrænsninger i begrundelsespligten 36

a. Hensyn til hemmeligholdelse 36b. Overflødig begrundelse 38c. Andre begrænsninger 39d. Undtagelser ved administrative bestemmelser 39

3° Hvilke afgørelser skal begrundes 39a. Afgørelser 39b. Individuelle afgørelser 40c. Den offentlige forvaltning 41d. Tjenestebefalinger 41

4° Begrundelsens indhold 41a. Minimumskrav til begrundelsens indhold 42b. Stillingtagen til parternes påstande og anbringender 43

4

Sidec. Erklæringer fra andre myndigheder 43d. Standardbegrundelser 43

5° Begrundelseskravets gennemførelse 43a. Hvem har krav på efterfølgende begrundelse 43b. Krav til begæringen 43c. Frister 44d. Oplysning om begæringsadgangen 44e. Hvilke myndigheder afgør, om begrundelsesbegæring skal efterkommes 44

6° Særligt om begrundelse af afgørelser, truffet af kollegiale organer 454. Samtidig begrundelse 46

a. Klagesager 46b. Tvister 47c. Rettighedsfratagelse 47d. Forbud og påbud 47e. Andre spørgsmål ved samtidig begrundelse 47

///. Administrativ rekurs 48A. Indledning 48

1. Kommissoriet 482. Hvad er administrativ rekurs 483. Beslægtede fænomener 494. I hvilket omfang eksisterer administrativ rekurs, og til hvilke myndigheder kan der

klages 495. Den administrative rekurs i støbeskeen 506. Processen i den administrative rekurs 507. De forvaltningsprocessuelle spørgsmål, der optages til nærmere drøftelse 52

B. Klagevejledning 521. Hvad er klagevejledning 522. Gældende ret 523. Folketingets ombudsmands praksis 534. Tidligere overvejelser og retstilstanden i Norge og Sverige 575. Udvalgets overvejelser 58

a. Hovedsynspunkt 58b. Hvilke afgørelser skal ledsages af klagehenvisning 59c. Hvem skal have klagehenvisning 60d. Indholdet af klagehenvisningen 60e. Retsvirkninger af manglende klagehenvisning 60f. Hvorledes gennemføres en regel om klagehenvisning 60

C. Oplysninger om adgangen til at indbringe forvaltningens afgørelser for domstolene.... 611. Domstolsprøvelse af forvaltningsakter 612. Gældende ret vedrørende meddelelse om adgangen til at indbringe en forvaltnings-

afgørelse for domstolene 613. Ombudsmandens praksis og norsk ret 614. Udvalgets overvejelser 625. Gennemførelse 62

D. Klagefrister 631. Gældende ret 632. Bør der indføres en almindelig klagefrist i den administrative rekurs 633. En eventuel klagefrists længde og beregning 64

a. Klagefristens længde 64b. Klagefristens begyndelse 65c. Fristens afbrydelse 67

4. Retsvirkninger af klagefristens overskridelse 67

5

Side5. Oprejsning 686. Gennemførelse 69

E. Klagens indhold 69F. Klagens suspensive virkning 69

1. Gældende ret 692. Norsk og svensk ret 703. Udvalgets overvejelser 70

IV. Fristbestemmelser i den administrative rekurs 72

Bilag 1. Udvalgets skrivelse af 11. maj 1964 til ministerierne 77Bilag 2. Indenrigsministeriets skrivelse af 14. oktober 1965 med bilag 78Bilag 3. Justitsministeriets skrivelse af 31. august 1965 med bilag 116Bilag 4. Ministeriet for offentlige arbejders skrivelse af 6. oktober 1964 130Bilag 5. Socialministeriets skrivelse af 21. december 1964 med bilag 133Bilag 6. Landbrugsministeriets skrivelse af 13. november 1964 med bilag 149Bilag 7. Kirkeministeriets skrivelse af 9. oktober 1964 158Bilag 8. Ministeriet for kulturelle anliggenders skrivelse af 22. oktober 1964 160Bilag 9. 2 eksempler på udarbejdelse af begrundelsesregler i særlovgivningen 162Bilag 10. Oversigt over fristbestemmelser 168

Udvalgets nedsættelse og virksomhed.

Ved skrivelse af 19. november 1963 nedsattejustitsministeriet et udvalg med den opgaveat overveje, om der bør fastsættes alminde-lige regler for, i hvilket omfang og i hvilkenform forvaltningens afgørelser skal være led-saget af begrundelse, samt i bekræftendefald udarbejde udkast til sådanne regler.

Til medlemmer af udvalget beskikkedes:kommitteret Poul Gaarden, formand,kontorchef i statsministeriet fru Ruth Chri-

stensen,professor, dr. jur. Bent Christensen,kontorchef i indenrigsministeriet, dr. jur.

Erik Harder oghøjesteretssagfører S. Storm Mortensen.

Som sekretær for udvalget beskikkedesfuldmægtig i justitsministeriet Svend Daniel-sen.

Den 20. december 1965 blev tidligerekommitteret, nu direktør Poul Gaarden fri-taget for hvervet som formand, og i stedetbeskikkedes professor, dr. jur. Bent Chri-stensen som formand. Samtidig beskikkedeskontorchef i justitsministeriet Palle Kiil sommedlem af udvalget.

Den 26. april 1967 blev tidligere kontor-chef, nu landsdommer Palle Kiil fritaget forhvervet som medlem, og i stedet beskikkedeskontorchef i justitsministeriet, nu landsdom-mer Johannes Jørgensen.

Den 10. marts 1970 blev fuldmægtigSvend Danielsen fritaget for hvervet som ud-valgets sekretær, og i stedet beskikkedes se-kretær i justitsministeriet Leif Grønning-Ni-elsen.

Ved skrivelse af 20. december 1965 an-modede justitsministeriet udvalget om atoverveje spørgsmålet om klagevejledninginden for forvaltningen samt spørgsmålet omved forvaltningsafgørelser at give vejledning

om adgang til at indbringe afgørelsen fordomstolene. Samtidig anmodede man udval-get om at overveje, om der på andre punkterer anledning til gennem almindelige reglereller ved ændringer i specielle love at søgeforetaget ændringer af den gældende ord-ning vedrørende administrativ rekurs.

Ved skrivelse af 31. maj 1967 anmodedejustitsministeriet udvalget om at overvejespørgsmålet om fastsættelse af lovregler ved-rørende forvaltningsmyndighedernes adgangtil uden for strafferetsplejens område at fore-tage ransagninger og beslaglæggelser.

Ved skrivelse af 24. juni 1970 anmodedejustitsministeriet udvalget om at overveje,om det vil være hensigtsmæssigt at fastsættetidsfrister for rekursinstansens behandling afklagesager samt at pålægge rekursinstansen,i tilfælde hvor en klagesag ikke er færdigbe-handlet inden denne frists udløb, at meddeleklageren grunden til, at sagens behandlingikke har kunnet afsluttes.

Udvalget har afholdt 11 møder.Endvidere har udvalgets formand og se-

kretær deltaget i drøftelser med repræsen-tanter for de norske, svenske og finske ju-stitsministerier i Oslo den 29. og 30. septem-ber 1964 og i København den 18. januar1968 vedrørende spørgsmålet om begrun-delse af forvaltningsafgørelser.

Under hensyn til, at spørgsmålet om fast-sættelse af lovregler vedrørende ransagnin-ger og beslaglæggelser uden for strafferets-plejens område adskiller sig væsentligt fraudvalgets øvrige opgaver, har man besluttetat udskille denne opgave til behandling i ensenere betænkning og at afgive en delbe-tænkning om begrundelse af forvaltningsaf-gørelser og administrativ rekurs m. v.

Bent Christensenformand

Johannes Jørgensen

København, den 6. september 1972

Ruth Christensen Erik Harder

S. Storm Mortensen

Grønning-Nielsensekretær

I.

Almindelige regler om forvaltningens sagsbehandling.

A. Baggrund.Den betydelige udvidelse af forvaltningensvirksomhed, der er sket i dette århundrede,har overalt været ledsaget af bestræbelserfor at styrke kontrollen med forvaltningenog for at sikre borgerne en bedre sagsbe-handling i den stadig voksende offentlige ad-ministration. Bestræbelserne har givet sigmeget forskellige udslag. Med højst varie-rende midler har man søgt at styrke den po-litiske kontrol. Judiciel prøvelse eller prø-velse foretaget af andre organer, der er mereeller mindre uafhængige af forvaltningen, erligeledes søgt styrket. Karakteristisk for ud-viklingen i de senere årtier har tillige væretomfattende bestræbelser for retligt at fast-lægge forvaltningens sagsbehandling for attilstræbe, at forberedelsen af afgørelser ved-rørende borgerne kan blive så grundig oghensynsfuld som muligt. I god overensstem-melse med denne målsætning har den for-valtningsprocessuelle regeldannelse i vidtomfang været præget af overførelse af typi-ske træk fra domstolsprocessen til forvalt-ningens sagsbehandling.

Forvaltningsprocessuelle retsregler er na-turligvis ikke noget nyt. En vis retlig regule-ring af forvaltningens behandling af sager,der vedrører den enkelte borger, har eksiste-ret ligeså længe som en administration medmyndighed til at udstede forvaltningsakter. Ide fleste stater - herunder Danmark - erprocesreglerne i den offentlige administra-tion imidlertid indtil for relativt nylig isærblevet reguleret ved praksis og sædvane.Formulerede regler i love og anordningervar spredte og angik kun bestemte sagsområ-der eller myndigheder.

I enkelte retssystemer har en mere ensar-tet og sammenhængende retlig regulering af

forvaltningsprocessen dog lange historiskerødder.

I Sverige har procesrettens regler såledesallerede på et tidligt stadium udøvet enstærk indflydelse på forvaltningens sagsbe-handling, og visse grundsætninger i Rätte-gångsbalken af 1734 har tjent som rettesnorlige til vore dage1).

I England er igennem lang tids retsprak-sis fastlagt nogle almindelige processuellegrundsætninger, der betegnes som »NaturalJustice«, og som skal følges dels af noglesærlige judicielt prægede nævn med beføjel-ser til at træffe afgørelse inden for f. eks.husleje- og sociallovgivningen, dels ved ud-stedelse af visse kategorier af afgørelser, derer særlig indgribende for den enkelte.

Det væsentligste indhold af »Natural Ju-stice« er, at den besluttende myndighed skalvære uvildig, og at den eller de berørte par-ter har et ret omfattende, men i detaillerusikkert krav på kontradiktion2).

Også i USA har domstolene fastlagt noglealmindelige grundsætninger for forvaltnings-processen. Grundlaget har været forfatnin-gens bestemmelse om, at ingen må berøvessit liv, sin frihed eller ejendom uden efter»due process of law«. »Due process«-grund-sætningerne, der - som forfatningsbestem-melsernes ordlyd forudsætter - især angårindgribende forvaltningsafgørelser, har ikkenoget helt klart indhold. Hovedreglen er doget vidtgående krav på kontradiktion3).

B. Almindelige forvaltningsproceslove.1. Siden 1. verdenskrigs slutning har derrundt om i verden været arbejdet med forsøgpå at skabe en generel retlig regulering af

x) Se Lag om Förvaltningsförfarendet, Besvärssakkunnigas slutbetänkande, SOU 1964:27, s. 69-71.2) Se Bent Christensen, Råd og Nævn, 1958, s. 8-11, Eilschou Holm: Det kontradiktoriske princip i forvalt-

ningsprocessen, 1968, s. 39-130 og Lag om Förvaltningsförfarandet, Besvärssakkunnigas slutbetänkande,SOU 1964:27, s. 74-65.

3) Se Eilschou Holm: Det kontradiktoriske princip i forvaltningsprocessen, 1968, s. 131-218 og Stein Rogn-lien i Tidsskrift for Rettsvitenskap 1949, s. 283.

9

forvaltningsprocessen i form af love, derangår sagsbehandlingen i hele den offentligeadministration eller dog størstedelen heraf.

Den første almindelige forvaltningsproces-lov gennemførtes i 1925 i Østrig4), hvorman kunne støtte sig til en omfattende prak-sis fra det østrig-ungarske monarkis øversteforvaltningsdomstol vedrørende kravene tilforvaltningsakters udstedelse, form m. v.Efter det østrigske mønster gennemførtes ide følgende år tilsvarende love i andre landei det tidligere østrig-ungarske monarki og til-grænsende lande, såsom Tjekkoslovakiet ogPolen i 1928 og Jugoslavien i 1930.

Den østrigske lov af 1925 er nu erstat-tet af »Allgemeines Verwaltungsverfahrenge-setz« af 23. maj 1950. Den gælder i princip-pet hele statsadministrationen og indeholder80 paragraffer opdelt i fem hovedafsnit: al-mene bestemmelser, sagsbehandlingen, afgø-relserne, retsmidler mod afgørelserne og om-kostninger. Blandt de almene bestemmelserfindes regler om myndighederne, deres kom-petence og habilitet, parterne og deres re-præsentanter, parternes indlæg, nedskriv-ning af mundtlige oplysninger, aktindsigt,tilsigelse til at give møde for offentlig myn-dighed, forkyndelse af dokumenter, fristerog tvangsmidler under sagsbehandlingen.Vedrørende den egentlige procedure findesbl. a. regler om mundtlig forhandling og be-vismidler. Afsnittet om afgørelserne indehol-der bestemmelser om tiden for afgørelsen ogom begrundelse. I afsnittet om retsmidlerfindes forskrifter om de forskellige måder,hvorpå en afgørelse kan anfægtes. Endeligfindes i omkostningsafsnittet regler om par-ternes og myndighedernes omkostninger ogfordelingen heraf.

Den gældende jugoslaviske lov om for-valtningsproces er fra 1956. Den har 303 pa-ragraffer og skal i princippet gælde alle om-råder, hvor der træffes afgørelser i admini-strationen. I et indledende afsnit fastslås el-leve fundamentale principper: principperneom legalitet, beskyttelse af borgernes rettig-heder og offentlige interesser, den materiellesandhed, fri bevisbedømmelse, kommunika-tion, de besluttende organers uafhængighed,mulighed for indbringelse for højere instans,retskraft, sagsbehandlingens økonomi, rets-hjælp og anvendelsen af fremmede sprog. I

det almene afsnit findes bl. a. regler ommyndighedernes kompetence, parterne ogderes repræsentanter, sagens begyndelse,procesledelse, bevisførelse, afgørelsen, ad-gangen til efterprøvelse og gennemtvingelse.

Den ungarske lov af 9. juni 1957 om al-mindelige regler vedrørende statsadministra-tive afgørelser består af 90 paragraffer. Imodsætning til den tjekkiske og jugoslaviskelov hverken opregner eller definerer man defundamentale principper.

Også i Polen og Tjekkoslovakiet er dergennemført en revision ved love af henholds-vis 14. juni 1960 og 24. juni 19605).

Endelig må det nævnes, at der i Spanienden 17. juli 1958 udfærdigedes »Ley de pro-cedemiento administrative«, som udførligtregulerer forvaltningens sagsbehandling. Derfindes regler om inhabilitet, om oplysnings-proceduren og parternes medvirken deri, ombeslutningens form, indhold og retsvirknin-ger samt om klagemuligheder.

Alle de nævnte love dækker i princippethele forvaltningen og alle afgørelser, truffet iforvaltningen både i første instans og i kla-geinstansen.

I Italien er udarbejdet flere forslag til enforvaltningsproceslov, der dog endnu ikke ergennemført. Det samme er tilfældet iSchweiz, hvor der foreligger »Entwurf einesBundesgesetzes über das Verwaltungsverfah-ren«, af 1965, og i ForbundsrepublikkenTyskland med »Musterentwurf eines Ver-waltungsverfahrengesetzes«, 1963, der fortiden er under udvalgsbehandling i for-bundsdagen.

2. I USA og England, hvor der - somnævnt ovenfor - fra gammel tid har eksi-steret dommerskabte retsgrundsætningerom grundlæggende forvaltningsprocessuellespørgsmål, har den almindelige tendens tilen generel lovregulering af forvaltningenssagsbehandling givet sig noget anderledesudtryk. Man har udtrykkeligt eller i realite-ten begrænset lovgivningen til visse myndig-heder eller visse fremgangsmåder, som manhar anset for særlig væsentlige, og hvor derhar været særlig behov for procesregler afensartet karakter.

I USA blev de første forsøg på at udformealmindelige regler om den administrativesagsbehandling gjort i 1930-erne, men først i

4) Se Lag om Förvaltningsförfarandet, besvärssakkunnigas slutbetänkande, SOU 1964 :27, s. 73-74.5) Se Rajmic i Förvaltningsrättslig Tidsskrift, 1962, s. 257-65.

2

10

1946 gennemførtes »The Federal Admini-strative Procedure Act« (APA), ændret i19666).

Loven indeholder bl. a. bestemmelser omforskellige former for offentlighed, om frem-gangsmåden forud for udsendelsen af gene-relle akter og om domstolskontrol med for-valtningen. De vigtigste regler angår imidler-tid fremgangsmåden ved udstedelse af kon-krete afgørelser i sager, der enten ifølge deovenfor omtalte almindelige retsgrundsæt-ninger eller ifølge særlig lov skal afgøresefter afholdelse af »hearings«, d. v. s. mundt-lige kontradiktoriske forhandlinger.

Reglerne går især ud på at sikre den pri-vate parts stilling i kontradiktionen og på atskabe mulighed for, at hvor en enkelt sagforberedes ved en »hearing« kan denne ledesaf en person, som ikke står som repræ-sentant for den myndighed, der skal afgøresagen. Endelig findes regler om afgørelsensbegrundelse.

Reglerne, som er stærkt domstolslignendeog formelle, gælder langt fra for alle forvalt-ningsafgørelser. Navnlig er der hjemmel tiluformel behandling med en parts samtykke.

I England har den almindelige lovregule-ring af forvaltningsprocessen fået et væsent-ligt snævrere sigte. I 1957 afgav »The Com-mittee on Administrative Tribunals and In-quiries« betænkning, den såkaldte Franksreport7). Betænkningen vedrører kun »TheAdministrative Tribunals« - der især svarertil danske nævn af forskellig art - og densærlige sagsbehandlingsform, der normalt erforeskrevet i ekspropriationslovgivningen. Ibetænkningen opstilles visse grundprincip-per for forvaltningsprocessen på disse områ-der, herunder mødeoffentlighed og begrun-delse, processkridt, der sikrer den privatekendskab til sagen, og adgang til at tage tilgenmæle samt regler om nævnenes uafhæn-gighed. Endelig foresloges nedsættelse af»The Council of Tribunals«, der bl. a. skalrådgive med hensyn til udfærdigelsen af ad-ministrative regler for sagsbehandlingen ved

de særlige nævn. På grundlag af betænknin-gen gennemførtes i 1958 loven »The Tribu-nals and Inquiries Act«.

C. Særligt om udviklingen i Norge og Sve-rige.

Af særlig interesse for dansk forvaltningsreter udviklingen i Norge og Sverige.

1. Norge.I Norge er der i 1967 gennemført en lov omadministrationens sagsbehandling »Lov 10.februar 1967 om behandlingsmåten i forvalt-ningssaker (Forvaltningsloven)«.

Initiativet til loven blev taget, da den nor-ske advokatforening i samarbejde med dennorske dommerforening og departementer-nes juristforening i 1948 rettede henvendelsetil statsministeren og påpegede, at det var etvitalt retssikkerhedsproblem at få sagsbe-handlingen i forvaltningen undersøgt medsigte på at få lovregler for »administratio-nens behandling af individernes retsstilling«.Resultatet af henvendelsen blev i 1951 ned-sættelsen af en komité på 15 medlemmer tilat undersøge behovet for mere betryggendeformer for den offentlige forvaltning. Komi-teen, der havde repræsentanter for de for-skellige offentlige etater, de store næringsor-ganisationer, advokatforeningen og pressen,fik højesteretsdommer, senere højesteretsju-stitiarius Terje Wold som formand.

Komiteens indstilling blev afgivet 19588).Betænkningen, der er på ca. 500 sider,indeholdt en udførlig redegørelse for deregler og den praksis, som blev fulgt i deforskellige forvaltningsgrene. Desuden inde-holdt den en række forslag om nye lovbe-stemmelser og om foranstaltninger, som ikkekrævede lovgivning. Det vigtigste forslag varet udkast til almindelig lov om forvaltnin-gens sagsbehandling. Udkastet har dannetgrundlag for loven af 1967.

Loven9) har 8 kapitler. Kapitel 1 indehol-

6) Se Stein Rognlien i Tidsskrift för Rettsvitenskap 1949, s. 283-89, Hilding i Förvaltningsrättslig tidsskrift,1950, s. 152-74, Lag om Förvaltningsförfarandet, SOU 1964:27, s. 75 cg Eilschou Holm, Det kontra-diktoriske princip i forvaltningen, 1968, s. 219-299.

7) Se Bent Christensen i Nordisk Administrativt Tidsskrift 1958, s. 63-78 og Eilschou Holm, Det kontradik-toriske princip i forvaltningen, 1968, s. 20-27.

8) Betænkningen er omtalt af Abitz i Juristen 1960, s. 575-87.9) Se Eilschou Holm i UfR 1968 B, s. 95-120 og Arvid Frihagen: Forvaltningsloven- oversigt over innhold og

forarbejder, 1967, anmeldt af Abitz i Juristen 1968, s. 326-27, og samme i Norsk Juridisk Tidsskrift 1969,s. 337 ff.

11

der regler om lovens område, definitioner ogregler om adgang til administrativt at givevisse bestemmelser om lovens rækkevidde. Ikapitel 2 findes regler om habilitet i denenkelte sag. Almindelige regler om sagsbe-handlingen, nemlig om myndighedernes vej-ledningspligt og om adgangen til at benytteadvokat eller anden fuldmægtig, findes i ka-pitel 3. Sagsforberedelsen ved individuelleafgørelser er omtalt i kapitel 4, hvor der fin-des regler om forvaltningsorganets pligt til atsøge sagen oplyst, klage over pålæg om atgive oplysninger, fremgangsmåden ved hus-undersøgelse o. 1., opbevaring af materialeundergivet tavshedspligt, forhåndsvarsling,partens adgang til at gøre sig bekendt medsagens dokumenter, indskrænket adgang tiloplysninger undergivet tavshedspligt, gen-nemsyn og udlån af sagsdokumenter ogmundtlige konferencer. Kapitel 5 omhandlerafgørelsen. Det bestemmes, at afgørelsenskal træffes uden ugrundet ophold, normaltvære skriftlig og begrundes samt meddelesparterne. I kapitel 6 findes regler om klageog om omgørelse, herunder om hvilke afgø-relser, der kan påklages, klagefristen, frem-gangsmåden, oprejsningsmulighed, klagensadressat, form og indhold, klagebehandling,opsættende virkning af klage, om det over-ordnede forvaltningsorgans omgørelsesretsamt om sagsomkostninger. Endelig findes ikapitel 7 bl. a. regler om offentliggørelse og ikapitel 8 bl. a. bestemmelser om virkningenaf fejl og opsættende virkning af søgsmål.

Loven er med enkelte ændringer ved lovnr. 54 af 19. juni 1969 sat i kraft fra den1. januar 1970.

2. Sverige.Forslag om en undersøgelse angående enmere ensartet, fuldstændig og i øvrigt ud fraretssikkerhedssynspunkter tilfredsstillendelovgivning om sagsbehandlingen hos forvalt-ningsdomstole og andre forvaltningsmyndig-heder, blev rejst i den svenske rigsdag så tid-ligt som i 1942, da det blev klart, at Rätte-gångsbalken af 1734 ville blive afløst af en10) SOU 1946 :69.u ) SOU 1953:30.12) S O U 1955:19.13) S O U 1964 :27.14) S O U 1968 :27.

moderne domstolsproceslov, og grundlagetfor de almindelige uskrevne retsgrundsæt-ninger, der er nævnt ovenfor s. 8 derforbragt i tvivl. Det besluttedes at lade foretageen undersøgelse, og i 1946 fremlagdes en be-tænkning om forvaltningens sagsbehand-ling10), udarbejdet af professor Nils Herlitz.I 1949 nedsattes en tremandskomité, desåkaldte »besvärssakkunniga«, til at fore-tage fortsatte undersøgelser vedrørende denadministrative klageordning og spørgsmål iforbindelse hermed. Efter afgivelse af enspecialbetænkning om foranstaltninger tiltilvejebringelse af ensartede klagefrister11) af-gaves i 1955 en principbetænkning om »Ad-ministrativ rättsskydd«12) og i juni 1964 af-sluttedes arbejdet med betænkningen »Lagom förvaltningsförfarandet«13).

I denne slutbetænkning foreslås en omfat-tende lovgivning om forvaltningens behand-ling af konkrete sager i såvel første instanssom i klageinstansen. Ikke blot de rent ad-ministrative myndigheder, men også forvalt-ningsdomstole m. v. skulle nemlig omfattesaf lovgivningen. Lovforslaget var på 155 pa-ragraffer. Efter en omfattende remiss blevder under justitiedepartementet nedsat en ar-bejdsgruppe, der i 1968 udarbejdede etforslag til »Forvaltningslag«14).

Efter at dette forslag havde været på re-miss, blev der i justitiedepartementet udar-bejdet forslag til forvaltningslov.

Forvaltningslovforslaget byggede i storetræk på arbejdsgruppens forslag. I et indle-dende afsnit behandles lovens anvendelses-område. Forslaget var i øvrigt opdelt i to af-snit, hvoraf det første (almindelige bestem-melser) indeholder regler om inhabilitet, ret-ten til at lade sig repræsentere, tidspunktet,på hvilket et dokument skal anses for indgi-vet til offentlig myndighed, vejledning af an-søgere, tolk, udtalelser fra andre mvndighe-der, klage og opsættende virkning af klage. Iandet afsnit (særlige bestemmelser) indehol-des regler om sager vedrørende enkeltperso-ner: aktindsigt, forhåndsvarsling, ret til atafgive mundtlige udtalelser, begrundelse, un-derretning om afgørelser og rettelse af skri-vefejl m. v.

12

Forslaget er vedtaget af rigsdagen, ogloven er trådt i kraft den 1. januar 197215).

D. Særligt om udviklingen i Danmark.

Den almindelige tendens til at styrke kon-trollen med forvaltningen har naturligvisogså gjort sig gældende i Danmark, især iårene efter 2. verdenskrig.

Det hidtil vigtigste udslag af denne ten-dens har været indførelsen af ombudsmands-institutionen i 1954, nu lovbekendtgørelsenr. 342 af 1. december 1961, men der kanpeges på mange andre udslag. Den politiskekontrol er søgt styrket ved ministeransvarlig-hedsloven - lov nr. 117 af 15. april 1964,ved indførelse af spørgetid i folketinget ogved oprettelse af flere faste folketingsudvalg.Den judicielle kontrol er styrket derved, atde såkaldte endelighedsbestemmelser, hvor-ved domstolsprøvelse over for forvaltnings-afgørelsens indhold begrænsedes, i stigendeomfang er blevet ophævet, ved oprettelsen afankenævn, der i al fald faktisk er uafhæn-gige af forvaltningen, og hvis eneste ellervæsentligste opgave er at påkende klagerover forvaltningens afgørelser, og måskeogså ved, at domstolene i beskedent omfang ipraksis har intensiveret deres prøvelse.

Også de almindelige bestræbelser for atudbygge forvaltningsprocessen har spillet enrolle her i landet, omend en mindre rolle endf. eks. i Sverige og Norge. Spørgsmålet omen almindelig lovmæssig regulering af denadministrative sagsbehandling, altså en al-mindelig forvaltningsproceslov, har ikke væ-ret taget op til mere principiel overvejelseog vurdering16). Man har i stedet valgt at gåstykkevis til værks.

Dette er sket og synes i den nærmestefremtid fortsat at ville ske ad to forskelligeveje, nemlig dels ved regler, som angår enbestemt detalje i forvaltningsprocessen hosalle myndigheder, og dels ved regler angå-ende bestemte slags sager.

Den vigtigste, almindelige regel har været

lov nr. 141 af 13. maj 1964 om partsoffent-lighed i forvaltningen, der som hovedregelgav en part adgang til aktindsigt og til atfremkomme med en udtalelse under en kon-kret sags behandling i den offentlige forvalt-ning. Reglerne er næsten uændret optaget ilov nr. 280 af 10. juni 1970 om offentlighedi forvaltningen, der som hovedregel medfø-rer et almindeligt offentlighedsprincip - ogsåfor pressen - i den statslige og kommunaleforvaltning.

Dernæst overvejer et udvalg under justits-ministeriet, hvorvidt der kan opstilles ret-ningslinier for, i hvilket omfang der børkunne opnås godtgørelse af det offentlige forudgifter, som er afholdt i forbindelse med ensags behandling i et administrativt nævn. Etandet udvalg under justitsministeriet overvej-er en revison af loven af 1870 om Lovti-dende og Ministerialtidende og de admini-strative bestemmelser, der slutter sig hertil.Udvalget har afgivet sin første betænkning17).Også nærværende udvalgs opgaver angår be-grænsede reformer for hele forvaltningen.

De vigtigste, allerede gennemførte reglerom sagsbehandlingen på begrænsede sags-områder, er reglerne om fremgangsmådenved ekspropriation af fast ejendom, jfr. lovnr. 186 af 4. juni 196418), og reglerne om ad-ministrativ frihedsberøvelse, se retsplejelo-vens kapitel 43 a og f. eks. lovbekendtgø-relse nr. 232 af 26. maj 1965 om offentligforsorg § 18, stk. 3 og 4, lov nr. 193 af 4.juni 1964 om børne- og ungdomsforsorg §§57-59, lov nr. 118 af 13. april 1938 omsindssyge personers hospitalsophold som æn-dret ved lov nr. 175 af 11. juni 1954 §§9-10 og lov nr. 192 af 5. juni 1959 om for-sorgen for åndssvage og andre særligt svagt-begavede.

Naturfredningsloven af 1969 præges afret udpenslede procesregler, og patent- ogmønsterlovgivningen indeholder, navnlig ide administrative bestemmelser, en del pro-cesregler.

15) I Finland er der sket en lovregulering ved lov af 24. marts 1950 om ændringsansøgning i forvaltningssagerog i 1966 er der gennemført love om ekstraordinære ændringsansøgninger og »meddelelser« i forvaltningen.

16) Se herom Ole Due og L. Nordskov Nielsen i Juridisk Grundbog, 2. udg., 1967, s. 14-15, og Alf Ross i DanskStatsforfatningsret II, 1966, s. 521-25.

17) Statens informationsvirksomhed (betænkning nr. 469/1967).18) Om forarbejderne se 1. betænkning vedrørende gennemgang af ekspropriationslovgivningen (betænkning

nr. 330/1963). Se endvidere Abitz i Juristen 1967, s. 17-29, Poul Andersen i UfR 1964, s. 67-76, FilschouHolm: Det kontradiktoriske princip i forvaltningsprocessen 1968, s. 336-43, von Eyben og Thøger Nielsen(red.): Fast Ejendoms Regulering, 2. udg., 1967, s. 326-43, Reidar Jørgensen i Juristen 1964, s. 404-14, ogThestrup i Juristen 1964, s. 185-88.

13

Den mest betydningsfulde af de endnuikke gennemførte reformer af processen foren bestemt forvaltningsmyndighed er be-tænkning nr. 339/1963 om det vigtigste dan-ske ankenævn, landsskatteretten. I betænk-ningen foreslås bl. a. partsmæssig ligestillingmellem skatteyder og skattemyndighed især ihenseende til aktindsigt, begrænsning afsagsbehandlingen til de påklagede punkterog øgede muligheder for mundtlig procedureog begrundede kendelser19), ligesom det fore-slås, at flere af landsskatterettens medlem-mer skal være dommere. Betænkningens lov-forslag er ikke ført ud i livet20).

Endelig kan nævnes, at der i 1968 er afgi-vet en nordisk betænkning om et nordisk pa-tentråd som tredje instans i patentsager. Be-tænkningen indeholder et udkast til en over-enskomst mellem de nordiske lande med reg-ler bl. a. om patentrådets sammensætning,sagsbehandlingen ved rådet, inhabilitetsreg-ler, klagens indgivelse og indhold samt un-derretning af modparten om en klages ind-givelse.

Det er ikke dette udvalgs opgave at tage

stilling til eller at udarbejde en almindeligforvaltningsproceslov for hele forvaltningenog derfor heller ikke dets opgave at be-dømme, om den fremgangsmåde, som manhar valgt i Danmark, er mere hensigtsmæssigend den, der følges f. eks. i Sverige ogNorge. Der kan dog være grund til at under-strege, at det efter udvalgets skøn er tvivl-somt, om der for tiden her i landet findesgrundlag for at gennemføre en almindeligforvaltningsproceslov på forsvarlig måde. Vihar hverken en fast administrativ praksis, an-erkendte almindelige retsgrundsætninger forforvaltningsprocessen for hele forvaltningeneller en vel gennemarbejdet speciallovgiv-ning om processen på mange spredte forvalt-ningsområder. Sætter man sig det mål såhurtigt som muligt at få de vigtigste proces-suelle retssikkerhedspunkter sikret, er detikke usandsynligt, at den fremgangsmåde,der er valgt her i landet, er i al fald ligeså vel-egnet som den, der er valgt i Norge. Her harman ganske vist vedtaget en omfattende ge-nerel lov; men dens tillempning på mangespecialområder var en langvarig og besvær-lig proces21).

19) Se Blom Andersen i UfR 1966, s. 105-11, Eilschou Holm: Det kontradiktoriske princip i forvaltningspro-cessen. 1968, s. 321-30, M. Johs. Mikkelsen i Juristen 1964, s. 189-99, Theodor Petersen i Juristen 1963, s.437-55 og i Juristen 1964, s. 183 . . ., Trolle i Nordisk administrativt Tidsskrift 1963, s. 355-66.

2U) Folketingstidende 1965/66, tillæg A, sp. 1911.u) Der henvises til Abitz i Juristen 1968, s. 326, Eilschou Holm i UfR 1968, s. 119-20, Frihagen i Lov og

Rett 1969, s. 337-46, og Skare i Nordisk administrativt Tidsskrift 1969, s. 179-187.

II.

Begrundelse af forvaltningens afgørelser.

A. Gældende dansk ret.

1. Specielle begrundelsesforskrifter.I en række love og administrative forskrifterfindes bestemmelser om pligt for forvaltnin-gen til at begrunde afgørelser.

Udvalget har i maj 1964 anmodet ministe-rierne om oplysninger om, i hvilket omfangder ved lov eller administrative regler pådette tidspunkt var hjemlet pligt til at givebegrundelse samtidig med, at afgørelsenmeddeles de interesserede, eller på begæringaf en af de i afgørelsen interesserede, efter atafgørelsen er meddelt. Hvis sådanne påbudfandtes, anmodede udvalget om oplysningerom, hvorledes disse administreredes, navnligmed hensyn til begrundelsernes indhold, der-under om der anvendes »standardbegrundel-ser« .

På grundlag af ministeriernes svar på ud-valgets henvendelse og en gennemgang af se-nere regler er udarbejdet nedenstående over-sigt over eksisterende begrundelsesforskrif-ter.

Lov af 15. maj 1868 om brandvæsenet iKobenhavn, § 39, hvorefter de pålæg og for-bud, der gives af brandvæsenet til opfyldelseaf lovens bestemmelser, når det forlanges afden, hvem påbudet eller forbudet gives,skulle være støttede på et af grunde ledsagetskøn om de stedfindende faktiske forhold,disses brandfarlige beskaffenhed og nødven-digheden af, at deri foregår en forandring,samt efter omstændighederne tillige angivemåden, hvorpå denne bør ske.

Lov nr. 149 af 10. april 1922 om ind-komst- og formueskat til staten, § 29, stk. 2,hvorefter skatterådet, dersom der sker forhøj-else af ansættelsen for en skattepligtig, ogansættelsen beror på selvangivelse og speci-ficeret regnskab, må begrunde forhøjelsen.

Folketingets ombudsmand har i en kon-kret sag bl. a. udtalt, at det ville have væretønskeligt, om skatterådet — uanset at det ved

*) F.O.B. 1963, s. 77. se nedenfor s. 26.

den stedfundne forhandling mundtligt havderedegjort for sine synspunkter - havde be-grundet den ved kendelsen foretagne forhøj-else af den foreløbige ansættelse. Kendelsenburde i hvert fald have indeholdt oplysningom, hvorfra en foretagen forhøjelse stam-mede1).

Bekendtgørelse nr. 115 af 14. april 1926angående foreningsregistret, § 8, stk. 2,hvorefter foreningsregistret snarest muligtskal give underretning om nægtelsen oggrunden til denne.

Lov nr. 229 af 20. december 1929 omordning og delvis ophævelse af det kommu-nale pligtarbejde, §10, stk. 3, h/orefter detved tilsigelse til kørsel udtrykkeligt må bety-des den kørselspligtige, i hvilket øjemed be-fordring skal afgives.

Bekendtgørelse nr. 44 af 27. februar 1937om opbevaring og transport af brandfarligevæsker, § 26, stk. 3, hvorefter såvel denstedlige brandmyndighed som justitsministe-riets konsulent for brandfarlige væsker påforlangende af vedkommende ejer eller bru-ger skal oplyse, i henhold til hvilken para-graf i denne bekendtgørelse en af den pågæl-dende myndighed truffen bestemmelse ersket.

Bekendtgørelse nr. 298 af 7. juli 1942 an-gående reglerne vedrørende ligningsdirekto-ratets og ligningsrådets virksomhed, § 18,stk. 1, hvorefter direktoratets udtalelse overklagen må give utvetydig udtryk for, hvor-ledes klagen efter direktoratets opfattelsebør afgøres. Falder direktoratets opfattelseheraf ikke sammen med lignings- eller vur-deringsmyndighedernes, bør dette klartfremgå af udtalelsen. Denne bør derhos an-give de grunde, hvorpå direktoratet støttersin opfattelse.

Bekendtgørelse nr. 299 af 7. juli 1942,forretningsorden for landsskatteretten, §13,

15

stk. 1, hvorefter afgørelsen af klagerne ud-færdiges i form af en kendelse, der skal in-deholde begrundelse for afgørelsen, medmin-dre denne beror på et rent skøn.

Finansministeriet har over for udvalgetoplyst, at der i kendelserne i sammentrængtform gives en fremstilling af sagens faktiskesammenhæng, klagerens påstand og rettensbetragtninger, idet medtages forhold af fak-tisk og retlig karakter, som anses for til-strækkelige til at føre til det af retten an-tagne resultat.

Folketingets ombudsmand har i en kon-kret sag udtalt, at det var en fejl, at det ikkeaf rettens kendelse fremgik, hvorpå en tilsi-desættelse af regnskabsmateriale grunde-des2).

Lov nr. 138 af 23. marts 1948 om voldgifti tvistigheder angående krydsbefrugtning ifrøavl og sygdomssmitte på markafgrøder, §8, stk. 1, hvorefter voldgiftsudvalgets ken-delser skal være ledsaget af grunde.

Bekendtgørelse nr. 424 af 24. september1949, om udførelse af arbejder ved udstyk-ning o. lign., § 80, hvorefter landinspektøreni sin erklæring om en foretagen skelsæt-ningsforretning bør nærmere redegøre for deomstændigheder, der har dannet grundlagfor skelspørgsmålets afgørelse, herunder op-lyse, hvorledes grænsen fremtræder, og omden er i overensstemmelse med ældre kortsog dokumenters udvisende.

Lov nr. 259 af 27. maj 1950 om hegn, §39, stk. 4, hvorefter hegnsynets kendelsermed fornøden begrundelse skal indføres ihegnsynets protokol.

Lov om aktieselskaber, jfr. lovbekendtgø-relse nr. 313 af 28. august 1952, § 82, stk. 2,hvorefter der i tilfælde, hvor aktieselskabs-registret nægter optagelse i registret, snarestmuligt skal gives anmelderen skriftlig under-retning om nægtelsen og grunden til denne.

Handelsministeriet har overfor udvalgetoplyst, at afgørelserne som regel først træf-fes efter forudgående drøftelser og brevveks-ling med anmelderen, og at begrundelsen isådanne tilfælde gives under henvisning tildet tidligere passerede.

Lov nr. 200 af 11. juni 1954 om talsmændog klageadgang for menige af det militære

personel, § 12, stk. 1, nr. 1, hvorefter forsva-rets klageudvalg med påtegning om grundenkan afvise en klage, der uden nærmere un-dersøgelse kan ses at være ganske ubegrun-det.

Om klageudvalget oplyser forsvarsmini-steriet, at afvisningerne er så detaljerede, atklagerne ikke kan være i tvivl om årsagen tilafvisningen.

Lov nr. 102 af 31. marts 1955 om tilsynmed monopoler og konkurrencebegrænsnin-ger, §17, stk. 1, hvorefter monopoltilsynetsafgørelser skal meddeles skriftligt og inde-holde oplysning om de forhold og synspunk-ter, som har været bestemmende for afgørel-sen.

Bestemmelsen er gentaget i regulativet formonopoldirektoratet af 18. juni 1955 (nr.209/57) §8, stk. 1.

I teorien3) er det anført, at en meddelelseom pålæg efter lovens § 12 således må inde-holde en henvisning til den lovbestemmelse,der hjemler indgrebet, samt en angivelse afårsagerne til, at tilsynet anser de pågældendekonkurrencebegrænsninger for urimelige.

Det er også anført4), at det for det førsteskal oplyses, hvilke faktiske omstændighe-der (»forhold«), der er lagt til grund for be-dømmelsen, og dernæst skal der redegøresfor de »synspunkter«, der har været bestem-mende, d. v. s. den retlige og økonomiskevurdering, som har ført til det endelige resul-tat. Skønt ikke udtrykkelig nævnt hører dettillige med til en korrekt begrundelse, at detanføres, hvilken eller hvilke regler der i detkonkrete tilfælde er bragt i anvendelse. Kra-vet om begrundelse gælder for alle slags af-gørelser, således også hvor det drejer sig ombeslutninger om fastsættelse af generelle for-skrifter i henhold til § 13. Begrundelsenmeddeles i disse tilfælde de organisationer,med hvilke tilsynet forud har forhandlet omspørgsmålet. I reglen vil den iøvrigt alleredevære kommet til udtryk under forhandlin-gerne. Også rent begünstigende afgørelserskal begrundes.

Bekendtgørelse nr. 195 af 18. juni 1955om monopollovens anvendelse på forsik-ringsselskaber, § 6, stk. 2, hvorefter forsik-ringsrådets afgørelser skal meddeles skrift-ligt og indeholde oplysning om de forhold og

2) F.O.B. 1964, s. 62, se nedenfor s. 26.3) Steen Richter, Monopolloven med kommentarer, 1955, s. 101.4) Frederik Jensen, Uffe Schlichtkrull og Ingeborg Thomsen, Monopolloven med kommentarer, 1968, s. 272.

16

synspunkter, som har været bestemmendefor afgorelsen.

Bekendtgørelse nr. 196 af 18. juni 1955om lovens anvendelse på sparekasser m. v.,§ 6, stk. 2, indeholder en bestemmelse sva-rende til den ovenfor omtalte.

Bekendtgørelse nr. 197 af 18. juni 1955om lovens anvendelse på private banker, §6, stk. 2, indeholder en bestemmelse sva-rende til den ovenfor omtalte.

Cirkulære af 18. juni 1955 (nr. 208/1957), forretningsorden for monopolrådet,§ 13, stk. 1, hvorefter de af rådet trufneafgorelser med angivelse af de forhold ogsynspunkter, der har været bestemmede forafgørelsen, skal indføres i en protokol. I til-fælde af afstemning angives resultatet heraf.

Det er oplyst5), at man i praksis har valgtden fremgangsmåde at anføre de forskelligestandpunkter, der er kommet til orde - medtilhørende præmisser - og derefter afstem-ningsresultatet. I meddelelsen til parternegives der derimod ikke i sådannne tilfældeoplysning om stemmefordelingen og natur-ligvis kun oplysning om de forhold og syns-punkter, der har været bestemmende fordet endelige resultat (flertalsbeslutningen).Også inden for flertallet kan imidlertid deenkelte vota afvige fra hinanden i deres præ-misser, og det kan derfor undertiden værenødvendigt i meddelelsen til parterne atsammenfatte begrundelsen i en formulering,der »bygger bro« mellem de forskellige syns-punkter og argumenter. Den i meddelelsenindeholdte begrundelse kan altså ikke for-ventes altid at være formuleringsmæssigkonform med den, der er tilført protokollen.

Cirkulære nr. 223 af 30. juni 1956, forret-ningsorden for monopol-ankenævnet, § 7,stk. 2, hvorefter nævnets kendelse, såfremtmindretallet i tilfælde af uenighed ønskerdet, skal indeholde oplysning om mindretal-lets stilling uden angivelse af vedkommendemedlems navn. Efter § 8 skal protokollen in-deholde en kort fremstilling af forhandlin-gerne med angivelse af parternes påstande,begæringer og indsigelser, for så vidt de ikkeindeholdes i fremlagte dokumenter.

Lov nr. 261 af 2. oktober 1956, lærlinge-loven § 24, stk. 7, hvorefter et fagligt ud-

valgs underkendelse af en virksomhed somoplæringssted skal ledsages af en begrun-delse.

Bestemmelsen praktiseres ifølge oplysnin-ger fra undervisningsministeriet således, atder gives vedkommende læremester for-nøden orientering med henblik på afhjælp-ning af påviste mangler.

Lov nr. 179 af 7. juni 1958 om fordelin-gen af visse fra udlandet modtagne erstatnin-ger, § 5, stk. 1, hvorefter afgørelsen skalvære ledsaget af grunde, hvis et krav afviseshelt eller delvist.

Handelsministeriet har over for udvalgetoplyst, at det, fordi mange forskellige mo-menter spiller ind i afgørelsen, ofte er prak-tisk umuligt at give en udtømmende begrun-delse i den skrivelse, hvori afgørelsen med-deles, men at man i sådanne tilfælde er ind-stillet på efter begæring at supplere denskriftlige begrundelse under mundtlige drøf-telser.

Lov nr. 196 af 7. juni 1958 om autorisa-tion af elektroinstallatører m. v., § 6, hvoref-ter beslutninger af ledelser for elektricitets-forsyningsanlæg, hvorved en ansøgt autorisa-tion nægtes eller begrænses, skal være ledsa-get af grunde.

Begrundelseskravet sigter ikke på tilfælde,hvor en begrænsning af en autorisation ersket efter ansøgerens eget ønske.6)

Lov nr. 147 af 13. maj 1959 om forsik-ringsvirksomhed, § 76, stk. 1, hvorefter for-sikringsrådet, såfremt det nægter at god-kende ansættelse af en af et forsikringssel-skab foreslået aktuar, over for selskabet skalmeddele de grunde, det har til at nægte god-kendelsen.

Handelsministeriet har over for udvalgetoplyst, at afgørelserne som regel først findersted efter forudgående drøftelser og brev-veksling med anmelderen, og at begrundel-sen i sådanne tilfælde gives under henvis-ning til det tidligere passerede.

Lov nr. 192 af 5. juni 1959 om forsorgenfor åndssvage og andre særlig svagtbega-vede, §10, stk. 5, hvorefter afgørelser truf-fet af det af socialministeriet nedsatte cen-tralnævn skal ledsages af begrundelse.

Socialministeriet har over for udvalget op-6) Frederik Jensen, Uffe Schlichtkrull og Ingeborg Thomsen, Monopolloven med kommentarer, 1968, s. 272-73.6) Folketingstidende 1957-58, tillæg A, sp. 2127.

17

lyst, at åndssvageforsorgens centralnævn ialle tilfælde synes at følge forskriften megetnøje og således i sine afgørelser også at med-tage nærmere oplysninger om vedkommen-des personlige forhold, uden at dette harfremkaldt klager fra de pågældende til næv-net over formen.

Lov nr. 211 af 11. juni 1959, varemærke-lov, §19, hvorefter direktoratet for patent-og varemærkevæsenet, hvor anmelderenikke har iagttaget de om anmeldelse givneforskrifter, eller der i øvrigt er noget til hin-der for at godkende anmeldelsen, skal giveanmelderen en af grunde ledsaget medde-lelse herom.

Bekendtgørelse nr. 285 af 24. september1959 om forsikringsregistret m. v., § 10, stk.1, hvorefter forsikringsregistret, dersom regi-strering nægtes, snarest muligt skal give an-melderen underretning om nægtelsen oggrundene til denne.

Cirkulære nr. 245 af 8. december 1959om forsorgen for åndssvage og andre særligsvagtbegavede, afsnit VI, A 2.4, stk. 2, 2.pkt., hvorefter en overlæges beslutning ihenhold til åndssvagelovens § 10, stk. 1, omiværksættelse af pligtmæssig forsorg for enperson over 18 år, skal meddeles den pågæl-dende under henvisning til, at beslutningener truffet i medfør af den pågældende lovbe-stemmelse.

Cirkulæreskrivelse nr. 6 af 15. februar1961, hvorefter det er bestemt, at medde-lelse fra forsorgscentret til en person under18 år (eller mellem 18 og 21 år og underbørne- og ungdomsforsorg) om iværksæt-telse af pligtmæssig forsorg i henhold til enaf et børneværnsudvalg truffet afgørelse,skal henvise til børneværnsudvalgets afgø-relse. I samme cirkulæreskrivelse er det der-næst bestemt, at et forsorgscenter, som giveren person meddelelse om iværksættelse afhjælpeforanstaltninger i medfør af en dom,afsagt i henhold til straffeloven, skal henvisetil dommen.

Regulativ for distriktsjordemødre nr. 198af 25. august 1961, § 8, stk. 3, hvorefterenhver distriktsjordemoder, der afskedigesuden ansøgning, har ret til efter derom frem-sat begæring at få skriftlig oplysning om af-skedigelsesgrunden.7) Folketingstidende 1961-62, tillæg A, sp. 542.

Cirkulære nr. 270 af 22. december 1961om udfærdigelse af navnebeviser, § 7, stk. 2,hvorefter ansøgninger om navnebevis, så-fremt navnet er optaget på fortegnelsen overforbeholdte navne, afslås under henvisningtil, at navnet er forbeholdt. Efter § 24 skalethvert navnebevis indeholde en henvisningtil den eller de bestemmelser i navneloven,efter hvilke navneforandringen er tilladt.

Lov nr. 132 af 13. april 1962 om visseforhold vedrørende gas-, vand- og afløbsind-stallationer og dertil hørende kloaklednin-ger, § 6, hvorefter beslutninger af kommu-nalbestyrelsen, hvorved en ansøgt autorisa-tion for en gas- og vandmester nægtes ellerbegrænses, skal være ledsaget af en begrun-delse.

Begrundelseskravet sigter ikke på tilfælde,hvor en begrænsning af en autorisation ersket efter ansøgerens eget ønske.7)

Lov om bekæmpelse af flyvehavre, jfr.lovbekendtgørelse nr. 148 af 25. april 1962,§ 5, stk. 4, hvorefter de tre sagkyndige efterforetagen besigtigelse uden unødigt opholdafgiver en af grunde ledsaget erklæring delsom flyvehavren hidrører fra såsæden, delsom størrelsen af det tab, som flyvehavrenstilstedeværelse har påført i det pågældendeår.

Bekendtgørelse nr. 260 af 14. juni 1962om fastsættelse af vederlag ved benyttelse afbeskyttede litterære og kunstneriske værkersamt fotografiske billeder, § 7, stk. 2, hvor-efter nævnets kendelser skal ledsages afgrunde.

Ministeriet for kulturelle anliggender harover for udvalget oplyst, at nogen praksisendnu ikke er nedfældet, men at der ikke ertvivl om, at begrundelsen vil blive ret udfør-lig. Proceduren for nævnet er domstolslig-nende.

Rigspolitichefens kundgørelse V, nr. 1, af20. marts 1963, kap. VI, hvorefter der, så-fremt en udlænding afvises ved grænsen iforbindelse med afvisningsstemplet i passetanføres, efter hvilke bestemmelser i loven af-visningen sker.

Lov nr. 186 af 4. juni 1964 om frem-gangsmåden ved ekspropriation vedrørendefast ejendom, §17, stk. 4, og § 19, stk. 4,hvorefter ekspropriationskommissionens ken-

18

delse skal være ledsaget af grunde og særligtangive kommissionens stilling til de af par-terne påoeråbte omstændigheder.

I lovens forarbejder8) henvises til, at er-statningen skal opdeles i visse hovedposter.Kravet om en begrundelse og en specifika-tion er nøje sammenhørende. En tilfredsstil-lende specifikation vil i mange tilfælde i sigselv indeholde en begrundelse for resultatet,og ledsagende bemærkninger kan i sådannetilfælde overflødiggøres. Det er naturligvisikke meningen, at den enkelte kendelse skalopregne alle de almindelige omstændigheder,som er afgørende for en vurderingsansæt-telse. Kendelsen skal imidlertid, når anled-ning dertil i parternes forudgående bemærk-ninger eller i sagens særegne omstændighe-der naturligt gives, angive de synspunkter,som kommissionen har anlagt ved sagens af-gørelse. Det kan endvidere hyppigt være nød-vendigt for at opfylde kravet om en tilfreds-stillende begrundelse, at der sker en specifi-kation af arealerne med henblik på en for-skellig værdiansættelse.

T teorien9) er det bl. a. anført, at når detsiges, at kendelsen skal angive kommissio-nens stilling til de af parterne påberåbte»omstændigheder«, skal det vel ikke tageshelt bogstaveligt. Det vigtigste er, at de rele-vante, retlige synspunkter angives, og dethvad enten de gøres gældende af parterneeller ej. Det tilføjes, at det er forbundet medstore vanskeligheder at udforme en megetspecificeret begrundelse for en kollegial er-statningsfastsættelse. Oftere end når talen erom domme, vil der være enighed om resulta-tet, uden at der er enighed om begrundelsen.

Cirkulære nr. 115 af 4. juni 1964, for-retningsorden for bemandingsnævnet, §10,hvorefter nævnet snarest muligt efter sagensendelige behandling træffer afgørelse ved enaf grunde ledsaget kendelse. Ønsker et min-dretal det, eller finder formanden det ønske-ligt, skal kendelsen indeholde oplysning omstemmeafgivningen uden afgivelse af ved-kommende medlemmers navne.

Cirkulære nr. 122 af 23. juni 1964, reglerfor landinspektorernes virksomhed, § 16,hvorefter landinspektornævnets kendelse skalindeholde en fremstilling af sagen og degrunde, der har ført til udfaldet.

Cirkulære nr. 159 af 17. september 1964om bestemmelser for voldgiftsrådet for syge-kasser og læger, §11, stk. 5, hvorefter det afkendelsen skal fremgå, hvem der har stemtfor, hvem der har stemt imod, og hvem derhar undladt at stemme.

Lov om tilsyn med skibe, jfr. lovbekendt-gørelse nr. 336 af 31. august 1965, § 35, 1.pkt., hvorefter overskibstilsynet afgiver enaf grunde ledsaget kendelse, hvorved skibetstilbageholdelse enten godkendes eller ophæ-ves.

Lov nr. 204 af 3. juni 1967 om amtsskat-teråd og amtsskatteinspektorater § 2, stk. 3,pkt. 4:

Amtsskatterådet må begrunde sin afgø-relse, når rådet forhøjer en ansættelse, derhviler på selvangivelse og specificeret regn-skab.

Cirkulære nr. 112 af 28. juni 1967, forret-ningsorden for revisornævnet, §10, hvoref-ter nævnet snarest muligt efter sagens ende-lige behandling træffer afgørelse ved en afgrunde ledsaget kendelse. I tilfælde af uenig-hed skal, såfremt mindretallet ønsker det, enkendelse, der ikke frifinder indklagede, in-deholde oplysning om mindretallets stillinguden angivelse af vedkommende medlem-mers navne.

Cirkulære nr. 234 af 8. november 1967om rationaliseringsforslag fremsat af medar-bejdere i statsinstitutioner, § 8, stk. 1, hvor-efter forslagsstilleren, hvis et forslag ikke an-tages eller gennemføres, efter anmodningskal underrettes om begrundelsen herfor.

Lov nr. 479 af 20. december 1967, pa-tentlov, §15, hvorefter patentmyndigheden,hvor ansøgeren ikke har iagttaget de om an-søgningen angivne forskrifter, eller der afandre grunde findes noget til hinder for atimødekomme ansøgningen, skal underretteansøgeren herom.

Bekendtgørelse nr. 142 af 1. maj 1968 ompatentankenævnet § 18, hvorefter patentan-kenævnets afgørelse bl. a. skal angive parter-nes påstande og anbringender, bevisførelsen,grunde og konklusion. Har der været for-skellige meninger under afstemningen, skalde med angivelse af grunde og konklusioneroptages i afgørelsen. Bekræftet afskrift af af-

8) 1. betænkning vedrørende gennemgang af ekspropriationslovgivningen (nr. 330/1963) s. 71.9) Poul Andersen i UfR 1964 B, s. 76.

19

gøreisen af sagen skal ifølge § 20 i anbefaletbrev sendes til en part.

Finansministeriet, departementet for told-og forbrugsafgifters retningslinjer for de ilov nr. 184 af 6. juli 1957 om omsætnings-afgift af motorkøretøjer m.v., § 12, stk. 1,omhandlede vurderingsnævn, hvorefter der,såfremt en indklaget vurdering fastholdes,skal gives klageren oplysning om de væsent-ligste data, der ligger til grund for vurderin-gen.

Lov nr. 244 af 7. juni 1967 om samar-bejdsregler i forsvaret § 6, hvorefter afslag ien sag, der er rejst af en talsmand, skal be-grundes, medmindre hensynet til den mili-tære sikkerhed eller enkeltpersoners privat-liv er til hinder derfor.

I teorien10) er det antaget, at ethvert afslagpå en henvendelse skal begrundes, medmin-dre dette ikke kan ske, uden at der røbeskrigsvigtige militære hemmeligheder etc. Be-grundelserne bør være så klare, at afslagetsbaggrund derved bliver forståelige for tals-mændene, og almindeligheder såsom »efterforholdets natur« etc. bør undgås.

Forsvarsministeriet har meddelt udvalget,at det er ministeriets indtryk, at det tilstræ-bes at begrunde afslag på en sådan måde, atbaggrunden for afgørelsen er forståelig forandre.

Lov om levnedsmidler m. m., jfr. lovbe-kendtgørelse nr. 26 af 9. februar 1968, §17,stk. 2, hvorefter en beslutning om forbudmod salg af varer, som ikke skønnes at op-fylde kravene i lovens § 2, straks meddelesden, i hvis besiddelse varen er, med ledsa-gende begrundelse samt med tilkendegivelseaf, at sagen kan påklages til indenrigsmini-steriet.

Indenrigsministeriet har over for udvalgetoplyst, at bestemmelsen har ringe betydning,idet sundhedskommissionerne ofte i ved-kommende kommunes sundhedsvedtægt vilhave hjemmel til nedlæggelse af forbud afden omhandlede art.

Lov nr. 291 af 18. juni 1969 om tjeneste-mænd i staten, folkeskolen og folkekirken §31, stk. 2, hvorefter enhver tjenestemand,der afskediges uden ansøgning, har ret til

efter derom fremsat begæring at få skriftligoplysning om afskedigelsegrunden.

Som begrundelse for reglen er detanført11), at tjenestemanden har interesse iover for tredjemand i påkommende tilfældeat kunne dokumentere, hvorfor han er af-skediget, så at han ikke udsættes for mis-tanke om forbrydelser eller forseelser, somhan ikke har begået. Om begrundelsens ind-hold er det anført, at et i al almindelighedholdt udtryk om, at afskedigelsen skyldesuegnethed i tjenesten er utilstrækkeligt. Denmeddelelse, tjenestemanden vil have kravpå, må indeholde sådanne oplysninger omårsagen til den foretagne afskedigelse, at denafskedigede selv ikke behøver at stå uforstå-ende over for administrationens fremgangs-måde overfor ham, ligesom han i relation tiltredjemand skal kunne dokumentere, ateventuel mistanke for uredelighed eller lig-nende er ubegrundet. Det vil i øvrigt ikkevære muligt at opstille generelle forskrifterfor, hvor udførlige oplysningerne skal være ide forskellige enkelttilfælde, der kan tænkesat foreligge.

Selv om begæringen fremkommer, me-dens spørgsmålet om afskedigelse er underovervejelse, antages det12), at afskedigelsengodt kan iværksættes, før afskedigelsesgrun-den skriftligt er meddelt tjenestemanden.

Lov om boligtilsyn, jfr. lovbekendtgørelsenr. 383 af 20. juni 1969, § 19, stk. 2, hvoref-ter forbud mod benyttelse af en bygning tilbeboelse m. v. skal indeholde nærmere angi-velse af de forefundne mangler, oplysningom ejerens adgang til at fremsætte forslag tilforbedringer m. m.

Cirkulære nr. 159 af 31. juli 1969 omstempelafgift, hvorefter stempelmyndighedenved fastsættelse af stempeltakst giver enskriftlig meddelelse til parten med en kortbeskrivelse af dokumentet og afgiftsbereg-ningen, ligesom stempelmyndigheden ved af-visning af en klage over stempelberegningskal fremsende klagen med afskrift og afgø-relsen og eventuelt en nærmere begrundelsefor denne til skattedepartementet.

Lovbekendtgørelse nr. 438 af 15. august1969 om statens tjenestemænd i Grønland §8, stk. 5:

l0) Se Karnovs lovsamling, 7. udg. 1967, s. 1715, note er, og Victor Pürchel og G. Bent Piirchel: Militær straffe-lov og militær retsplejelov, 5. udg. 1963, s. 296.

n) 1. betænkning afgivet af lønningskommissionen af 1929, 1930, s. 22-23.12) Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 1965, s. 206.

20

Enhver, der afskediges uden ansøgning,har ret til efter derom fremsat begæring atfå skriftlig oplysning om afskedigelsesgrun-den.

Lov om offentlig forsorg, jfr. lovbekendt-gørelse nr. 539 af 10. november 1969, § 16,stk. 2, og § 18, stk. 2, hvorefter enhver afgø-relse skal begrundes, derunder ved henvis-ning til den lovbestemmelse, i kraft af hvil-ken den er truffet, ligesom man har pålagtamtmændene og socialministeriet i afgørel-serne at angive de nærmere grunde til forsin-kelsen, såfremt afgørelse ikke foreligger iløbet af henholdsvis højst 1 måned og 3 må-neder.

Endvidere er ministeriet forpligtet til sna-rest muligt at drage omsorg for offentliggø-relse af enhver afgørelse, der skønnes atvære af almindelig interesse, eller som kantjene som vejledning for de underordnedemyndigheder.

Det er oplyst1'), at bestemmelsen har med-ført en noget tung og tidskrævende admini-stration, og at de kommunale myndigheder,sociale udvalg etc., der har modtaget skrivel-ser, som er affattet i overensstemmelse meddenne regel, af og til har givet udtryk for, atman ville foretrække en mere koncentreretudtalelse fra ministeriet. I praksis har detogså vist sig, at man i et vist omfang harmåttet opgive den udførlige, individuelle be-grundelse og i stedet benyttet standardkon-cepter, hvor man f. eks. indskrænker sig tilat henvise til det af den foregående instans -i almindelighed kommunalbestyrelsen — ind-tagne standpunkt. Trods disse mangler vedordningen har den dog efter socialministerietopfattelse - alle forhold taget i betragtning -virket tilfredsstillende, navnlig fordi den harbidraget til, at de omhandlede sager under-kastes en meget grundig og alsidig overvej-else, før der bliver afgivet endelig resolu-tion.

Endvidere har socialministeriet over forudvalget oplyst, at efter forsorgsloven berorafgørelsen i vidt omfang på et skøn, hvilketindebærer, at der i reglen må anlægges ensamlet vurdering af en række momenter, så-ledes at det ofte vil være vanskeligt i konklu-sionen at fremhæve et enkelt forhold someneafgørende; begrundelsen må derfor ofte

udformes således, at der henvises til et ud-førligt recit med bemærkning om, at ministe-riet efter det oplyste ikke finder grundlag forat tilsidesætte det af de lokale myndighederudøvede skøn, eller at ministeriet kan til-træde den trufne afgørelse.

Selv om en sådan formulering for læserenskulle gøre det klart, at en afgørelse beror pået skøn, og at man ved udovelsen heraf harvurderet oplysningerne om de faktisk fore-liggende forhold, må det erkendes, at det forden mindre øvede læser kan være vanskeligtfuldt ud at forstå en afgørelse.

På denne baggrund har man undertidenvalgt den form udtrykkeligt at sige, at afgø-relsen beror på et skøn over nærmere an-givne forhold, og at ministeriet efter detherom i sagen oplyste enten ikke har fundetgrundlag for at tilsidesætte eller kan tiltrædeden trufne afgørelse.

Folketingets ombudsmand har i en kon-kret sag udtalt, at han anså det for en fejl, atet amt ikke havde iagttaget bestemmelsen i §16, stk. 214).

Lov om rettens pleje, jfr. lovbekendtgø-relse nr. 609 af 19. december 1969, § 770,stk. 2, hvorefter anholdelsesbeslutningenmed tilhørende begrundelse ved pågribelsen,eller så snart det kan ske, skal oplæses ellerforevises for den anholdte, og § 805, stk. 1,hvorefter politimesteren, dersom han ikkefinder grund til at foretage videre i anled-ning af en indgiven anmeldelse om en lov-overtrædelse eller en fremsat begæring omforfølgning, på forlangende skal meddele enskriftlig erklæring om sin vægring, og omdenne er grundet på, at den formentlige lov-overtrædelse ikke antages at være genstandfor offentlig forfølgning, eller på anmeldel-sens utilstrækkelige grundlag.

Justitsministeriet har over for udvalgetoplyst, at det antages at følge af analogien af§ 770, stk. 2, at en person, der anholdes afpolitiet uden retskendelse, skal gøres bekendtmed grunden til anholdelsen.

Justitsministeriet har endvidere om prak-sis efter § 805, stk. 1, oplyst, at såfremt derikke skønnes at foreligge et strafbart for-hold, bliver anmeldelsen afvist med en kortbegrundelse, f. eks. at der efter det oplysteikke er tilstrækkeligt grundlag for at gore

13) 7. be tænkning fra forvai tningskommissionen af 1946 1950, s. 29-30.14) F .O.B. 1957, s. 65, jfr. 1958, s. 33. Se nedenfor s. 26.

21

sagen til genstand for politimæssig undersø-gelse. I tilfælde, hvor sagen er af civilretligkarakter, henvises anmelderen til andenmyndighed eller til at søge sit krav fremmetved civilt søgsmål.

Afvises anmeldelsen som følge af, at detpågældende forhold ikke er genstand foroffentlig forfølgning, bliver anmelderen un-derrettet herom, eventuelt med henvisningtil vedkommende lovbestemmelse.

Indbringes sagen for den højere anklage-myndighed, vil klageren få direkte medde-lelse herfra. Tiltrædes politiets afgørelse,svares »at man efter en gennemgang af sa-gens akter ikke har fundet anledning til atændre afgørelsen«. Yderligere begrundelsegives ikke.

Lov om værnepligt, jfr. lovbekendtgørelsenr. 15 af 20. januar 1970, § 8, stk. 3, hvor-ter sessionens afgørelser, bl. a. om hvorvidten person er undergivet værnepligt og er for-pligtet til optagelse i rullen, såfremt denværnepligtige eller et af sessionens medlem-mer forlanger det, træffes ved en af grundeledsaget kendelse.

Indenrigsministeriet har overfor udvalgetoplyst, at der ikke bruges »standardbegrun-delser«. For så vidt angår afgørelse om ude-lukkelse fra forsvaret som følge af straf, be-står begrundelsen gerne i en redegørelse forde til sagen indhentede erklæringer, f. eks.fra fængslet og Dansk Forsorgsselskab.

/ ministeriet for statens lønnings- og pensi-onsvæsens overenskomster med bl. a. Dan-marks Juristforbund (overenskomster af 24.februar 1970) § 7, er det pålagt den styrelse,hvori de pågældende er ansat, at meddeleenhver opsigelse skriftligt. Denne meddelelseskal indeholde begrundelsen for opsigelsen.

Lov om landvæsensretter, jfr. lovbekendt-gørelse nr. 133 af 6. marts 1970, § 33, stk. 3,hvorefter landvæsensretternes kendelser skalindeholde en fremstilling af sagen og degrunde, der har ledet til udfaldet.

Lov om midlertidig regulering af boligfor-holdene, jfr. lovbekendtgørelse nr. 315 af 1.juli 1970, § 28, stk. 6, hvorefter huslejenæv-net, såfremt udlejerens andragende om leje-forhøjelse eller anden ændring af lejevilkå-rene ikke - eller dog ikke fuldt ud - vilkunne godkendes af nævnet, har pligt til at

meddele udlejeren en af grunde ledsaget un-derretning herom.

Det er blevet anført15), at det i praksis ofteskorter på begrundelse.

Bekendtgørelse nr. 411 af 24. september1970 om mønsterankenævnet § 12:

Mønsterankenævnet træffer afgørelse isagen ved en af grunde ledsaget kendelse,der underskrives af formanden. Har derværet forskellige meninger under afstemnin-gen., skal de med angivelse af grunde ogkonklusion optages i kendelsen.

Sammenfatning.Oversigten viser, at der er 30 love med be-grundelsesforskrifter, 27 bekendtgørelser ogandre administrative bestemmelser om be-grundelse.

Af disse synes kun enkelte, og da navnligbestemmelserne i lov om offentlig forsorg ogmonopolloven, at have et mere genereltpræg.

Nogle af de andre forskrifter kan gruppe-res efter sagsområder. Der er seks bestem-melser om begrundelse af afskedigelser m. v.af tjenestemænd og overenskomstansatte ogom nægtelse af autorisation. Tre vedrørernægtelse af optagelse i registre. En gruppe på30 giver regler om kendelser og andre afgø-relser fra kollegiale organer, råd, nævn oglignende, hvoraf nogle har en vis judicielkarakter, f. eks. ekspropriationskommission,landvæsensretter, og voldgiftsudvalg. Herun-der falder også skatteråd og landsskatteret-ten.

De fleste af de resterende bestemmelserdækker meget små områder inden for admi-nistrationen, f. eks. brandlov for Køben-havn.

Om indholdet af bestemmelserne kanfremhæves, at de - bortset fra de mere gene-relle og de fleste vedrørende kollegiale orga-ner - oftest omhandler bebyrdende forvalt-ningsakter - afslag, afskedigelser, nægtelseaf optagelse i registre, pålæg, forbud og kla-ger. I ganske få tilfælde skal begrundelsekun gives, dersom der fremmsættes begæringherom. Begrundelsesforpligtelsens indholder i de fleste tilfælde ikke nærmere uddybeti bestemmelserne. Det fastslås dog i enkeltetilfælde, at begrundelsen skal indeholde hen-visning til de benyttede lovbestemmelser, at

15) Knud Ehlers og Arne Blom: Kommentar til lejeloven, 1959, s. 337-38.

22

begrundelsen skal tjene til at give vejledningom lignende fremtidige tilfælde, eller at af-gørelsen skal indeholde en stillingtagen tilde af parterne påberåbte omstændighedereller oplysninger om stemmeafgivningen ikollegiale organer.

2. Praksis, hvor begrundelsesforskrifter ikkefindes.

I den henvendelse, udvalget som omtaltovenfor under 1 rettede til ministerierne imaj 1964, anmodede man om oplysningerom, hvorledes administrationens praksis ermed hensyn til begrundelse af forvaltnings-akter, hvor der ikke findes udtrykkelige be-grundelsesforskrifter, herunder om der eradgang til efterfølgende at få oplysning ombegrundelsen.

I det folgende vil en del af de modtagnesvar blive refereret i sammentrængt form.Det bemærkes, at visse af ministerierne harsendt udvalget detaljerede redegørelser medgennemgang af begrundelsespraksis indenfor hvert enkelt sagområde, der henhørerunder ministerierne. Ligeledes har en rækkeministerier indhentet udtalelser fra under-ordnede organer. I sådanne tilfælde er kungengivet en eventuel konklusion af de udfør-lige skrivelser. De skrivelser og udtalelser,der ikke er gengivet nedenfor, er optagetsom bilag til betænkningen.

a. I almindelighed.Udenrigsministeriet har oplyst, at i praksisses begrundelser af afgørelser kun at fore-komme i forbindelse med afslag på anmod-ninger om udenrigstjenestens bistand. I til-fælde, hvor sådan bistandsvirksomhed erlovreguleret, vil et afslag blive begrundetbåde med en henvisning til vedkommendelovbestemmelse og til de fakta, der er lagt tilgrund ved afgørelsen.

På tilsvarende måde vil det være muligt atgive en udtømmende begrundelse i tilfælde,hvor betingelserne for udførelse af notarial-forretninger, legalisationer, attestudstedelserm. m. ikke måtte være tilstede.

I en del tilfælde har udenrigstjenestens af-slag karakter af nægtelse af yderligere bi-stand i sager, som udenrigstjenesten hartaget op til behandling. Dette kan således fo-rekomme f. eks. i inkassosager og eftersøg-ningssager. Også her vil begrundelsen nor-

malt kun gå ud på, at man herefter ikke sersig i stand til at foretage videre i sagen, mende pågældende skulle i disse tilfælde af detallerede passerede kunne udlede en fyldest-gørende begrundelse.

Medens afslag, der meddeles af udenrigs-ministeriet selv, som oftest foreligger skrift-ligt, bliver afslag, der meddeles af repræsen-tationerne, i vidt omfang meddelt mundtligti forbindelse med den pågældendes person-lige henvendelse. Disse afslag får således enmere formløs karakter. Dette vil ofte kunneføre til, at begrundelsens udførlighed tilpas-ses den pågældendes reaktion. Man vil såle-des måske nøjes med en mindre udførlig be-grundelse, hvis dette er tilstrækkeligt til atoverbevise den pågældende om afslagets ri-melighed, og måske i tilfælde, hvor han ervanskelig at overbevise, give en mere udfør-lig begrundelse i situationer, hvor man, hvisafslaget skulle meddeles skriftligt, ville væretilbøjelig til kun at anvende en af standard-begrundelserne. Hvis der udtrykkelig anmo-des om en skriftlig begrundelse af et afslag,vil dette næppe blive nægtet, medmindreganske særlige omstændigheder gør sig gæl-dende.

Forsvarsministeriet fastslår, at i mange til-fælde begrundes de trufne afgørelser, f. eks. iforbindelse med afslag på ansøgninger, vedbesvarelsen af klager o. 1. I nogle tilfælde,f. eks. i benådningssager og sager vedrø-rende udsættelse eller afbrydelse af strafaf-soning, meddeles der normalt ikke begrun-delse af afgørelsen.

Finansministeriet oplyser, at der ingenfast praksis findes, men afgørelserne begrun-des i vidt omfang. Dette gælder især i de til-fælde, hvor en afgørelse indeholder et afslag.Drejer det sig om lovfortolkning, indeholdersvaret sædvanligvis en udførlig begrundelseog i hvert fald en henvisning til de relevantelovsteder.

Justitsministeriet meddeler, at det er denalmindelige praksis, at der ikke gives be-grundelse, når et andragende imødekommesfuldt ud. Undertiden henvises dog til den be-stemmelse, hvorefter afgørelsen er truffet.

Boligministeriet søger i det omfang, hvordet må anses for praktisk muligt, at be-grunde sine afgørelser. Der gøres dog op-mærksom på, at der inden for boligministeri-ets ressort findes områder, hvor afgørelser

23

træffes efter generelle retningslinjer, der erfastlagt ud fra almindelige samfundsmæssigehensyn og principper, som der ikke i de en-kelte sager kan gives en udførlig fremstillingaf. En begrundelse for afgørelsen kan derforalene omfatte de konkrete forhold i sagen.Dette gælder f. eks. afgørelser vedrørendebyplanlovgivningen. I visse tilfælde gør dersig også særlige forhold gældende med hen-syn til en begrundelse, for så vidt angår dekonkrete forhold. Dette gælder navnlig afgø-relser, som er administrative led i en restrik-tionslovgivning, der er begrundet i en man-gelsituation, hvor der ikke er fornøden lige-vægt mellem udbud og efterspørgsel. Afgø-relsens begrundelse må i sådanne tilfældeifølge sagens natur have karakter af stan-dardbegrundelse.

Arbejdsministeriet meddeler, at direktora-tet for arbejdstilsynet, for så vidt angår di-rektoratets administration af arbejderbeskyt-telseslovgivningen, har oplyst, at langt defleste afgørelser indeholder dels angivelse afden lovhjemmel, hvorpå afgørelsen hviler,dels en udførlig beskrivelse af de i sagen op-lyste faktiske forhold. Endvidere er detpraksis, at direktoratet - i de tilfælde, hvorder fra den eller de interesseredes side an-modes om begrundelse for en truffet afgø-relse - i videst muligt omfang redegør yderli-gere for de faktiske forhold i sagen og sam-menholder disse med den til grund for afgø-relsen liggende lovhjemmel. Direktoratet hardog herved bemærket, at det i en del til-fælde, hvor afgørelsen hviler på et skøn somf. eks. visse dispensationer, ikke er muligtgennem angivelse af de faktiske forhold ogaf lovhjemmelen at afgive nogen konkret be-grundelse.

Specielt for så vidt angår afgørelser indenfor ferielovens område har direktoratet op-lyst, at der i de senere år har fæstnet sig denpraksis med hensyn til afgørelser, som træf-fes af spørgsmål om, hvorvidt en person eromfattet af ferieloven, at afgørelserne -medmindre sagen er ganske oplagt — ledsa-ges af begrundelse, idet direktoratet anfører,hvilke momenter det navnlig har lagt vægtpå, hvorved direktoratet bestræber sig for atsikre, at sagens parter får kendskab til,hvilke forhold der har haft den afgørendebetydning. I andre sager, herunder sagervedrørende udbetaling af feriegodtgørelse,

afholdelse af ferie uden for perioden m. v.,gives der normalt ikke begrundelse for afgø-relsen ud over den begrundelse, som ligger ihenvisning til den lovregel, direktoratet harstøttet afgørelsen på, og citat af parternesudtalelser.

Arbejdsdirektoratet har til sagen oplyst, atdette direktorats afgørelser i princippet vilvære ledsaget af begrundelse.

Vedrørende arbejdsministeriets praksiskan oplyses, at ministeriets afgørelser nor-malt indeholder henvisning til de relevantebestemmelser i love eller bekendtgørelser ogen angivelse af de faktiske omstændigheder,der lægges til grund for forvaltningsakten. Idet omfang der ved afgørelsen er udøvet etskøn, gives der sædvanligvis ikke nogen be-grundelse for det udøvede skøn ud over,hvad der kan udledes af afgørelsens fremstil-ling af sagens faktiske omstændigheder. Af-gørelserne indeholder som hovedregel ikkeredegørelse for en eventuel fast praksis pådet omhandlede område eller for sagens stil-ling i forhold til en sådan praksis.

Handelsministeriet oplyser, at i de til-fælde, hvor der ikke er hjemlet pligt til atbegrunde afgørelsen, er det sædvanligt atgive afgørelsen en sådan form, at de forhold,der har været bestemmende for afgørelsen,fremgår af skrivelsen.

I afgørelser vedrørende lovfortolkning vilder således altid være optaget en udtøm-mende angivelse af de faktiske forhold, derhar været lagt til grund ved afgørelsen, lige-som der vil være henvist til de relevante lov-bestemmelser, således at der foreligger etrimeligt grundlag til bedømmelse af, hvor-vidt der vil være mulighed for at rejse sagenpåny eller eventuelt at prøve afgørelsen veddomstolene.

Hvad angår skønsmæssige afgørelser skalfremhæves, at det ofte vil være vanskeligt atgive en udførlig skriftlig begrundelse, hvor-for begrundelserne kan blive standardpræ-gede. Dette vil således ofte være tilfældet,når en ansøgning afslås ud fra en samlet vur-dering af ansøgerens personlige og økonomi-ske formåen. Man er dog altid villig til atgøre afgørelsen til genstand for mundtligdrøftelse.

I de tilfælde, hvor handelsministerietafgør en sag som klageinstans, vil man hyp-pigt tilstille klageren en afskrift af underin-stansens udtalelse i sagen. For så vidt under-

24

instansens afgørelse opretholdes af de i udta-lelsen an forte grunde, vil der hermed væregivet en begrundelse af afgørelsen. Oprethol-der ministeriet afgørelsen, men af andregrunde, vil disse blive anført. Giver afgørel-sen i ankeinstansen klageren medhold, synesbegrundelse mindre påkrævet.

På områder, hvor der ikke er pålagt be-grundelsespligt, men som er beslægtede medområder, hvor en sådan pligt er fastsat, vilafgørelsen blive begrundet. Som eksemplerherpå kan nævnes, at af go reiser, truffet afmælkepris-ankenævnet og ankenævnet ved-rørende valutasager, begrundes på sammemåde som afgorelser truffet af monopolanke-nævnet.

Handelsministeriet er af den opfattelse, atde hensyn, der kan tale for indførelse af engenerel begrundelsespligt eller en udvidelseaf en nugældende begrundelsespligt, er tilgo-deset for så vidt angår handelsministerietssagområde. På de områder, hvor begrundel-sespligt ikke er foreskrevet, vil afgørelsennormalt give borgeren fornøden oplysningom baggrunden for afgørelsen.

Landbrugsministeriet oplyser, at praksisvarierer efter arten og karakteren af desager, hvori afgorelse skal træffes.

En begrundelse af afgørelsen vil i alt faldfor bebyrdende forvaltningsakters vedkom-mende være sædvanlig, men begrundelsensudforlighed er afhængig af karakteren af detskøn, der i det enkelte tilfælde må udøves.Hvor lovgivningen eller administrative be-stemmelser opstiller nærmere betingelser forafgørelsen, vil en henvisning til vedkom-mende bestemmelse og angivelse af forud-sætningernes manglende opfyldelse normaltfinde sted, men hvor ikke nærmere kriterierfor skønnets udøvelse er angivet, vil begrun-delsen bero på nærmere overvejelser i denkonkrete sag.

Fiskeriministeriets praksis er, at afgørel-ser, specielt afslag, så godt som altid motive-res samtidig med, at afgørelsen meddeles deinteresserede.

Kirkeministeriet oplyser, at efter den hid-til fulgte praksis er ministeriets afgørelser,når de går ud på påbud, forbud eller afslag,som hovedregel ledsaget af en begrundelse,der kan bestå i en henvisning til lovbestem-melser og'eller administrative forskrifter, tildomspraksis eller almindelige retsprincipper.

til sagkyndiges erklæringer eller til praksis.Afgorelser, som imødekommer andrageresog klageres ønsker, er normalt ikke ledsagetaf grunde, men vil dog undertiden indeholdeen fremstilling af sagens fakta og, for så vidtangår lovbundne forvaltningsakter, som of-test tillige en angivelse af den lovbestem-melse, i henhold til hvilken afgorelsen ertruffet. 1 enkelte arter af sager inden fordenne gruppe gives der almindeligvis en be-grundelse for afgørelsen, f. eks. i sager omrettelser i kirkebøgerne.

For de underordnede kirkelige instansersvedkommende vil der for de rutinemæssigebegünstigende forvaltningsakter, f. eks. tal-rige ekspeditioner begravelsesvæsenet vedrø-rende, normalt ikke være behov for nogenform for begrundelse. For så vidt angår debebyrdende forvaltningsakter vil en henvis-ning til de i betragtning kommende lovbe-stemmelser og administrative forskrifter al-mindeligvis være en fyldestgørende begrun-delse. I enkelte tilfælde gives der dog yderli-gere begrundelse.

Undervisningsministeriet meddeler somoftest begrundelse for afslag. Der er dog somregel tale om en begrundelse af mere formelkarakter.

Ministeriet for Grønland oplyser, at ipraksis begrundes næsten alle afgørelser,både over for private og over for andre of-fentlige myndigheder.

b. Efterfolgende begrundelse.I finansministeriet bliver en begæring om ef-terfølgende begrundelse altid imødekommeti det omfang, det er muligt.

Justitsministeriet anfører, at efterfølgendeanmodninger om begrundelse efterkommes ividest muligt omfang, hvad enten anmodnin-gerne fremsættes ved personligt fremmode,telefonisk eller skriftligt.

Boligministeriet vil på begæring normaltuddybe de grunde, der har været bestem-mende for trufne afgørelser.

Arbejdsministeriet har oplyst, at man sæd-vanligvis ikke modtager anmodninger om ef-terfølgende (nærmere) begrundelse; såfremten sådan anmodning fremsættes, vil formod-ningen være for, at man vil soge at imode-

25

komme den ved om muligt at uddybe denmeddelte afgørelse.

Handelsministeriet vil altid imødekommeen anmodning om efterfølgende begrun-delse.

Landbrugsministeriet oplyser, at hvormodtageren af en bebyrdende forvaltnings-akt efterfølgende udbeder sig yderligere op-lysninger om begrundelsen, søger man såvidt muligt at imødekomme et ønske herom.

Fiskeriministeriet meddeler, at fremsættesder ønske herom, vil en afgørelse altid blivefyldigt motiveret.

Kirkeministeriet giver i tilfælde af efter-følgende begæring om en nærmere motive-ring for en afgørelse i praksis en redegørelsefor sagens faktiske sammenhæng og forløbsamt for de lovbestemmelser og synspunkter,der er lagt til grund ved sagens behandling.Det samme gælder i tilfælde, hvor afgørelsenskønnes at kunne have betydning som rette-snor for de underordnede kirkelige instanserved behandlingen af fremtidige sager afsamme art. En sådan redegørelse gives i øv-rigt meget ofte i forbindelse med personligeller telefonisk henvendelse til ministeriet.

Undervisningsministeriet giver, med min-dre særlige forhold taler derimod, gerne påbegæring en uddybende begrundelse af enforvaltningsafgørelse.

Ministeriet for Grønland oplyser, at de iafgørelserne interesserede har fri adgang tilat indhente yderligere oplysninger om be-grundelsen, efter at afgørelsen er meddeltdem.

Den danske købstadsforening har bl. a.meddelt, at man er af den opfattelse, at denkommunale forvaltnings afgørelser i megethøj grad - bl. a. på grund af den nære kon-takt mellem kommunestyre og befolkning —på begæring af en af de i afgørelsen interes-serede begrundes - ofte mundtligt - frakommunens side.

De samvirkende sognerådsforeninger er afden opfattelse, at de af sognerådene, kom-munale udvalg m. v. trufne afgørelser i vidudstrækning begrundes på begæring af en afde i afgørelsen interesserede. En sådan be-grundelse gives ofte mundtligt.

Bymæssige kommuner er ligeledes af denopfattelse, at den kommunale forvaltnings

afgørelser i ikke uvæsentligt omfang begrun-des, og at begrundelser ofte gives mundtligtpå begæring af en af de i afgørelsen interes-serede parter.

c. Standardbegrundelse.Udenrigsministeriet oplyser, at der inden forde sagområder, hvor det beror på vedkom-mende tjenestemands skøn, om det fornødnegrundlag for ydelse af bistand er til stede, ibetydeligt omfang anvendes standardbegrun-delser. Dette gælder navnlig i sager, hvor be-dømmelsen af ansøgerens personlige forholdhar været afgørende for den trufne beslut-ning.

Forsvarsministeriet bemærker om begrun-delsens omfang - hvor en sådan efter sæd-vane gives - at denne specielt i sager, hvorensartede henvendelser eller ansøgninger,f. eks. om værnepligtiges mødested eller mø-detid, i stort antal forelægges ministeriet,ofte vil have karakter af en »standardbe-grundelse« eller en henvisning til vedkom-mende lovbestemmelse, der ligger til grundfor afgørelsen. I andre grupper af sager vilbegrundelserne dog almindeligvis være mereudførlige.

Finansministeriet oplyser, at i de tilfælde,hvor afgørelser beror på et skøn, er der entendens til at indskrænke begrundelsen til enstandardbegrundelse.

Justitsministeriet og socialministeriet næv-ner eksempler på standardbegrundelser fraforskellige sagområder.

Handelsministeriet anvender praktisktaget ikke standardbegrundelser undtagen itilfælde, hvor det af en tidligere brevveks-ling klart fremgår, hvad årsagen til afslageter.

Landbrugsministeriet nævner vendingerne»savner tilstrækkeligt grundlag«, »af hensyntil konsekvenserne« eller »af principiellegrunde«.

Fiskeriministeriet anfører, at man i vissetilfælde kun anvender en standardbegrun-delse, som f. eks. »af principielle grunde«.

d. Tilfælde, hvor der ikke gives begrundelse.Inden for justitsministeriets område kan ek-sempelvis nævnes afgørelser vedrørende for-

26

ældremyndighed og samkvemsret, afslag påandragender fra sindssyge m. m. om tilla-delse til ægteskab, bidragssager, benådnin-ger, prøveløsladelser og udlændinges erhver-velse af fast ejendom.

Ministeriet for offentlige arbejder oplyserbl. a., at for så vidt angår sager i henhold tilomnibus- og fragtmandsloven og om privile-gerede færgeruter, der henhører under mini-steriets ressort, gives begrundelse normaltikke.

Et par ministerier omtaler områder, hvorman ikke mener at kunne meddele begrun-delse.

Forsvarsministeriet anfører, at en begrun-delse kan være udelukket ud fra militæresikkerhedsmæssige hensyn.

Socialministeriet fremhæver, at man gørundtagelser i tilfælde, hvor oplysninger ved-rørende miljøbetonede, arvelige, lægeligeeller personlige forhold af et indhold, somdet kan forekomme unødvendigt sårendeeller skadeligt for den pågældende at blivegjort bekendt med, eller til særlig ulempe fordenne, hvis forholdet kommer pårørende ihænde.

Situationer af denne art forekommer eftersagens natur ikke helt sjældent i patientsagerinden for særforsorgens område, og de for-skellige hensyn afvejes derfor konkret ogkan resultere i en mere standardbetonet be-grundelse, eventuelt i den form, at man efterangivelse af, hvilke myndigheder der erbrevvekslet med, begrænser sig til en medde-lelse om, at ministeriet må nære betænkelig-hed ved at godkende det ansøgte.

e. Begrundelsesspørgsmål i ombudsmandenspraksis.Folketingets ombudsmand har i flere til-fælde kritiseret, at positive begrundelsesfor-skrifter ikke er blevet overholdt, eller at dervel har været givet begrundelse, men atdenne har været utilstrækkelig.

F. O. B. 1957 s. 65: Ombudsmanden på-talte, at et amt ikke ved afgørelsen af enklage over et socialudvalgs afslag på hjælp ihenhold til forsorgsloven havde iagttaget be-stemmelsen i forsorgslovens § 50, stk. 3,hvorefter amtet, såfremt afgørelsen af klagenikke foreligger i løbet af højst en måned, iafgørelsen skal angive de nærmere grundetil forsinkelsen. Ombudsmanden henstillede

til socialministeriets overvejelse, om der varanledning til at indskærpe overholdelsen afreglen, hvilket skete, jfr. F. O. B. 1958 side33.

F. O. B. 1963 s. 77: Efter at skatterådetpå et møde med en skatteyder havde med-delt, at man ikke mente at kunne godkendeet repræsentationsfradrag på selvangivelsen,modtog skatteyderen meddelelse om, at skat-terådet havde forhøjet den skattepligtige ind-komst til et nærmere angivet beløb. Lig-ningsdirektoratet fandt det ikke ganskeutvivlsomt, at skatterådet havde været for-pligtet til at begrunde forhøjelsen, idet plig-ten hertil efter statsskattelovens § 29, stk. 2,kun gælder, når den foreløbige ansættelsehviler på selvangivelse og specificeret regn-skab. I det pågældende tilfælde forelå derintet regnskab. Ombudsmanden udtalte, atdet ville have være ønskeligt, om skatterådet- uanset at det ved den stedfundne forhand-ling mundtligt havde redegjort for sine syns-punkter - havde begrundet den foretagne for-højelse af den foreløbige ansættelse. Kendel-sen burde i hvert fald have indeholdt oplys-ning om, hvorfra den foretagne forhøjelsestammede.

F. O. B. 1964 s. 62: Efter § 13, stk. 1, iforretningsordenen for landsskatterettenskal rettens kendelser indeholde begrundelsefor afgørelsen, medmindre denne beror på etrent skøn. I præmisserne til en landsskatte-retskendelse udtaltes, at retten efter gennem-gang af regnskabsmaterialet måtte være enigmed skatterådet i, at dette materiale ikkekunne anses for egnet til at danne grundlagfor en nøjagtig opgørelse af driftsoverskud-det og dermed af den skattepligtige ind-komst.

Efter en hos retten indhentet udtalelse varbegrundelsen for tilsidesættelsen, at effek-tive kasseafstemninger ikke kunne antagesat være foretaget i fornødent omfang. Om-budsmanden fandt, at det var en fejl, at detikke af rettens kendelse fremgik, hvorpå til-sidesættelsen af regnskabsmaterialet grunde-des.

Med hensyn til begrundelse i øvrigt harombudsmanden i nogle tilfælde indtaget detstandpunkt, at der burde være givet begrun-delse, uanset at der efter loven ikke var pligtdertil, medens han i andre tilfælde ikke harfundet anledning til at kritisere, at begrun-delse ikke er angivet:

27

F. O. B. 1956 s. 218: Direktoratet forulykkesforsikringen, ulykkesforsikringsrådetog socialministeriet havde afslået at meddeleen tilskadekommen havnearbejder tilladelsei medfør af ulykkesforsikringslovens § 4, stk.2, til at anlægge retssag mod et rederi, somhavnearbejderen mente var ansvarlig for til-skadekomsten.

Ombudsmanden udtalte, at de nævntemyndigheder burde have været opmærk-somme på, at det foreliggende grundlag forbedømmelse af rederiets ansvar var ufyldest-gørende, at havnearbejderens anbringendemed he