BIROKRASI

Model organisasi birokratis diperkenalkan oleh Max Weber 1). Webber

membahas peran organisasi dalam suatu masyarakat dan ia mempertanyakan

bentuk organisasi yang sesuai pada akhir abad ke-19. Organisasi birokratis

menurut Weber dapat menjamin tercapainya alokasi sumber yang terbatas pada

sebuah masyarakat yang kompleks seperti masyarakat industri Eropa. Ia juga

mengemukakan adanya 7 ciri yang dapat dijumpai pada sebuah oragnisasi

birokratis, yaitu :

1. Adanya pengaturan ataupun fungsi-fungsi resmi yang saling terikat oleh

aturan-aturan, yang menjadikan fungsi-fungsi resmi itu suatu kesatuan yang

utuh.

2. Adanya pembagian kerja yang jelas di dalam organisasi. Setiap anggota

organisasi mempunyai tugas yang jelas dan juga mempunyai wewenang

(otoritas) yang seimbang dengan tugas yang harus di jalankannya.

3. Adanya pengorganisasian yang mengikuti prinsip hirarki, yaitu tingkatan

yang lebih tinggi, sehingga tersusun suatu hirarki otoritas yang runtut mulai

dari tingkatan yang tertinggi hingga tingkatan yang terendah dalam organisasi.

4. Adanya sistem penerimaan dan penempatan karyawan (anggota organisasi)

yang didasarkan pada kemampuan teknis, tanpa memperhatikan sama sekali

koneksi, hubungan keluarga, maupun favoritisme.

5. Adanya pemisahan antara pemilikan alat produksi maupun administrasi, dari

kepemimpinan organisasi. Weber berpendapat bahwa pemisahan ini akan

membuat organisasi tetap bersifat impersonal, sesuatu yang dianggap penting

untuk mencapai efisiensi.

6. Adanya objektivitas dalam pelaksanaan tugas yang berkaitan dengan suatu

jabatan dalam organisasi. Weber bependapat bahwa pemegang suatu jabatan

haruslah melakukan kegiatan secara objektif sesuai dengan tugas yang harus

dijalankannya, dan tidak menggunakan jabatannya untuk melayani

kepentingan dirinya pribadi.

7. Kegiatan administrasi, keputusan-keputusan, dan peraturan-peraturan dalam

organisasi selalu dituangkan dalam bentuk tertulis.

Bentuk organisasi yang ditunjukkan oleh Weber dengan tujuh dimensi

tersebut merupakan bentuk ideal dari organisasi birokratis. Kebanyakan dimensi

tersebut tampak di jalankan pada banyak organisasi yang ada di sekeliling kita,

seperti hirarki otoritas, pembagian tugas dan penggunaan dokumen tertulis. Tetapi

jarang sekali dijumpai organisasi yang mampu menjalankan ke tujuh dimensi

tersebut secara sempurna. Apabila setiap kegiatan organisasi dicatat secara tertulis

misalnya, maka organisasi akan penuh dengan dokumen sehingga akan

menghambat seluruh pekerjaan lainnya.

Dalam kenyataannya, banyak organisasi yang bertentangan dengan prinsip-

prinsip yang diusulkan oleh Weber. Seringkali kita jumpai organisasi yang hanya

menerima karyawan jika ada hubungan keluarga, koneksi, dan sebagainya. Para

pejabat dalam organisasi seringkali memanfaatkan kedudukannya untuk

kepentingan pribadi. Kondisi yang menyebabkan organisasi menjadi tidak efisien

dan sesungguhnya bertentangan dengan kepentingan masyarakat. Sebaliknya jika

dijalankan secara sungguh-sungguh model organisasi rasional yang diusulkan

Weber mempunyai banyak keunggulan. Tugas-tugas akan dapat diselesaikan

secara efisie, dan para pejabat dalam organisasi tidak akan memanfaatkan

organisasi untuk kepentingan pribadi.

Otoritas dalam Organisasi :

Prinsip hirarki yang dinyatakan sebelumnya menuntut adanya otoritas

yang lebih besar pada tingkatan yang lebih tinggi agar dapat melakukan

pengaturan dan pengawasan terhadap tingkatan yang lebih rendah.

Weber menyatakan bahwa terdapat 3 jenis otoritas, yang berpengaruh

terhadap pola kepemimpinan maupun kegiatan pengambilan keputusan dalam

suatu organisasi, yaitu :

1. Otoritas Rasional-Legal

Otoritas yang muncul karena kepercayaan karyawan terhadap legalitas aturan,

pembagian kerja dan hak dari orang yang di tempatkan sebagai pemimpin

untuk memberikan perintah.

2. Otoritas Tradisional

Otoritas yang muncul karena kepercayaan orang terhadap tradisi, termasuk

status seseorang yang karena tradisi mempunyai hak untuk memerintah.

Otoritas tradisional merupakan dasar bagi organisasi gereja dan kerajaan.

3. Otoritas Karismatik

Otoritas yang muncul pada diri seseorang yang mempunyai karakteristik

pribadi yang luar biasa, yang menyebabkan orang tersebut dianggap

mempunyai hak untuk memerintah oleh orang lain. Contohnya, pemerintahan

yang bersifat revolusioner seringkali didasarkan pada karisma pimpinannya.

Hubungan Ukuran Organisasi Terhadap Birokrasi

Lebih dari 100 penelitian telah dilakukan untuk menjawab pertanyaan-

pertanyaan ini 1). Sebagian besar akhirnya menunjukkan bahwa organisasi besar

pada umumnya mempunyai perbedaan dari organisasi kecil, terutama perbedaan

pada beberapa dimensi dari strukturnya, seperti :

1. Formalisasi

Formalisasi menunjukkan tingkat penggunaan dokumen tertulis dalam

organisasi. Pada organisasi yang lebih formal, tingkat penggunaan dokumen

tertulis lebih tinggi. Peraturan-peraturan, prosedur, dan berbagai hal lainnya,

muncul dalam bentuk tertulis. Penelitian-penelitian yang telah dilakukan

menunjukkan bahwa organisasi yang lebih besar umumnya mempunyai

tingkat formalisasi yang lebih tinggi dibanding organisasi kecil.

Oragnisasi besar memerlukan adanya peraturan, prosedur, dan juga dokumen

tertulis untuk mengontrol dan mengatur karyawan yang jumlahnya besar, dan

juga bagian-bagian yang jumlahnya lebih banyak dalam organisasi. Pada

organisasi kecil pengawasan terhadap karyawan dapat dilakukan secara

langsung oleh pimpinan perusahaan, karena karyawan yang perlu di

perhatikan jumlahnya tidak besar. Pada perusahaan besar formal memberikan

kesempatan bagi pimpinan untuk melakukan pengawasan yang bersifat

impersonal terhadap karyawan.

2. Sentralisasi

Sentralisasi menunjukkan tingkatan yang diberi wewenang untuk melakukan

pengambilan keputusan dalam organisasi. Pada organisasi yang mempunyai

tingkat sentralisasi yang tinggi, keputusan-keputusan pada umumnya dibuat

hanya pada puncak organisasi. Jika organisasi mempunyai tingkat sentralisasi

yang rendah, keputusan-keputusan yang serupa dapat diambil pada tingkatan

yang lebih rendah. Penelitian-penelitian menunjukkan bahwa pada organisasi

besar tingkat sentralisasi bisa menjadi lebih rendah dibanding organisasi kecil.

Organisasi besar mempunyai lebih banyak bagian maupun tingkatan, sehingga

jumlah keputusan yang harus diambil juga lebih besar. Jika seluruh

pengambilan keputusan di bebankan kepada pimpinan perusahaan, maka

pimpinan perusahaan tersebut tidak akan sanggup menangani seluruhnya

sendiri. Karena itu terpaksalah sebagian pengambilan keputusan dipercayakan

pada tingkatan yang lebih rendah.

3. Kompleksitas

Kompleksitas mencakup kompleksitas vertikal yang menunjukkan jumlah

tingkatan dalam organisasi, dan kompleksitas horisontal yang menunjukkan

banyaknya bagian dalam organisasi. Organisasi besar ternyata menunjukkan

tingkat kompleksitas yang lebih besar yang lebih besar daripada organisasi

kecil 2). Hal ini terjadi karena pada organisasi berukuran besar seringkali

diperlukan adanya bagian-bagian yang mempunyai tugas khusus. Contohnya,

pada organisasi berukuran kecil biasanya masalah perencanaan di tangani

sendiri oleh pimpinan perusahaan. Pada organisasi berukuran besar,

perencanaan seringkali harus dilaksanakan oleh suatu bagian yang khusus

karena kompleksnya masalah yang harus direncanakan.

Selain itu, organisasi besar juga dapat menambahkan bagian yang khusus

dengan biaya yang relatif lebih rendah, karena ongkos yang harus dikeluarkan

dapat ditanggung oleh organisasi yang berukuran lebih besar. Terakhir,

besarnya organisasi seringkali menuntut adanya pembagian menjadi lebih

banyak bagian agar ukuran setiap bagian tersebut masih memungkinkan untuk

tercapainya pengawasan yang efektif. Pimpinan akan dapat melakukan

pengawasan dengan baik jika ukuran bagian tersebut terlalu besar. Jika

kompleksitas horisontal bertambah besar, berarti bahwa terdapat lebih banyak

bagian dalam organisasi. Seringkali setiap bagian tersebut harus berdiri sendiri

dalam melaksanakan kegiatannya, sehingga memerlukan tambahan karyawan

dengan keahlian khusus. Penambahan karyawan tersebut membuat ukuran

organisasi menjadi lebih besar. Hal ini menunjukkan adanya hubungan antara

kompleksitas horisontal dengan ukuran organisasi.

4. Rasio Administratif

Dimensi struktur yang paling sering diteliti adalah rasio administrtif, yaitu

perbandingan jumlah anggota kelompok pimpinan terhadap jumlah

keseluruhan anggota organisasi. Sehubungan dengan rasio administratif ini,

Parkinson mempopulerkan penemuannya yang dikenal dengan nama “Hukum

Parkinson”, mangenai hubungan antara jumlah anggota kelompok pimpinan

dengan banyaknya pekerjaan yang harus diselesaikan dalam suatu organisasi1).

Parkinson memperlihatkan bahwa pimpinan organisasi seringkali berusaha

memperbesar jumlah anggota kelompok pimpinan, walaupun sebenarnya

pekerjaan yang seharusnya diselesaikan tidak bertambah besar. Sebagai

contoh, diperlihatkan bahwa selama 14 tahun (antara tahun 1914 hingga 1928)

jumlah perwira pada Angkatan Laut Inggris bertambah 78%, sementara

jumlah kapal perang berkurang sebesar 32 % dan jumlah keseluruhan anggota

Angkatan Laut juga mengalami penurunan sebesar 68 %. Parkinson

selanjutnya menyatakan bahwa keinginan untuk memperbesar jumlah anggota

kelompok pimpinan itu muncul karena berbagai alasan, termasuk keinginan

untuk dianggap pimpinan yang penting karena memiliki staf yang besar

jumlahnya.

Dengan demikian, Parkinson telah memperlihatkan bahwa banyak organisasi

terutama yang berukuran besar yang mempunyai rasio administratif yang

tinggi dengan jumlah pimpinan yang terlalu banyak tidak sesuai dengan

jumlah pekerjaan yang harus diselesaikan, yang juga berarti bahwa organisasi

besar umumnya tidak efisien. Pernyataan Parkinson itu merangsang

munculnya berbagai penelitian terhadap rasio administratif bermacam-

macam.

Penelitian-penelitian ini akhirnya memperlihatkan adanya dua pola rasio

administratif, yaitu :

a. Pada organisasi berukuran kecil umumnya rasio administratifnya tinggi,

berarti bahwa jumlah pimpinan dalam organisasi kecil tidak sebanding

dengan kegiatan yang harus diselesaikan. Organisasi besar mempunyai

rasio administratif yang kecil1), berlawanan dengan pendapat Parkinson

sebelumnya.

Diperlihatkan bahwa organisasi besar umumnya mempunyai lebih banyak

peraturan, dengan spesialisasi karyawan yang lebih tinggi, sehingga

karyawan tidak memerlukan terlalu banyak pengawasan dan menyebabkan

jumlah pimpinan menjadi kecil dibanding jumlah karyawan yang ada.

b. Jumlah karyawan penunjang yang tidak terlibat langsung dalam kegiatan

pokok organisasi seperti karyawan pada bagian pemeliharaan, tukang tik,

dan sebagainya, bertambah besar jika organisasi berkembang. Pada

organisasi yang besar, diperlukan lebih banyak komunikasi maupun

kegiatan surat-menyurat, sehingga jumlah tukang tik yang dibutuhkan juga

lebih banyak. Besarnya organisasi juga menuntut lebih banyak kegiatan

pemeliharaan, sehingga petugas pemeliharaan juga akan bertambah

banyak.

Hubungan Antara Dimensi-dimensi Birokrasi :

Pembahasan sebelumnya telah memperlihatkan bahwa terdapat perbedaan

antara struktur dari organisasi berukuran kecil. Perbedaan yang terjadi mencakup

beberapa aspek. Ukuran organisasi yang lebih besar akan menimbulkan beberapa

akibat berikut :

1. Menambah jumlah tingkatan manajemen (kompleksitas vertikal).

2. Menambah jumlah jabatan maupun bagian dalam organisasi (kompleksitas

horisontal).

3. Memperbesar tingkat spesialisasi, baik yang menyangkut keahlian karyawan

maupun spesialisasi fungsional.

4. Memperbesar tingkat formalisasi.

5. Memperbesar tingkat desentralisasi (dapat juga dikatakan memperkecil tingkat

sentralisasi).

6. Memperkecil persentase pimpinan dalam organisasi.

7. Memperbesar persentase staf teknis dan profesional.

8. Memperbesar persentase karyawan pemeliharaan maupun pegawai biasa.

9. Memperbesar jumlah komunikasi tertulis dan dokumentasi lainnya.

Perbedaan struktur organisasi berukuran besar dari sruktur organisasi

berukuran kecil ini di jelaskan dengan hubungan-hubungan antara dimensi-

dimensi birokrasi yang ditunjukkan pada gambar dibawah ini.

HUBUNGAN UKURAN ORGANISASI DENGAN BERBAGAI DIMENSI

BIROKRASI

UKURAN ORGANISASI MENJADI LEBIH BESAR

PEMBAGIAN KERJA MENJADI LEBIH RUMIT

TINGKATAN/HIRARKI MENJADI LEBIH BANYAK

MENINGKATNYA PERSENTASE STAF

OPERASIONAL DAN PENUNJANG

MENINGKATNYA DESENTRALISASI

KEBUTUHAN AKAN KOORDINASI MENJADI

LEBIH BESAR

MENINGKATNYA KEBUTUHAN AKAN

KESERAGAMAN / STANDARISASI

FORMALISASI MENINGKAT

RASIO ADMINISTRATIF

MENINGKAT

( - )

keterangan : tanda (-) menunjukkan yang arahnya berlawanan

Gambar diatas menunjukkan bahwa ukuran organisasi bukanlah satu-

satunya dimensi birokrasi yang berpengaruh terhadap dimensi birokrasi yang

berpengaruh terhadap dimensi birokrasi lainnya. Jika ukuran organisasi menjadi

besar, dimensi-dimensi itupun saling mempengaruhi satu sama lain, sehingga

perubahan dimensi-dimensi tersebut bukanlah hanya disebabkan oleh perubahan

ukuran organisasi1). Pada bagian di perlihatkan bahwa pengaruh membesarnya

ukuran organisasi terutama akan mengakibatkan berubahnya kompleksitas

organisasi. Organisasi akan menjadi lebih kompleks, pembagian kerja akan

menjadfi lebih rumit dan organisasi akan mempunyai jumlah bagian yang lebih

banyak serta jumlah tingkatan (hirarki wewenang) yang lebih besar.

Banyaknya bagian menuntut adanya pengawasan dan koordinasi yang

lebih ketat untuk menjamin tercapainya kerjasama yang baik antara bagian-bagian

tersebut. Banyaknya tingkatan menyebabkan terjadinya desentralisasi. Banyak

wewenang dalam pengambilan keputusan yang diserahkan kepada tingkatan

bawah, agar pimpinan tidak perlu menannggung beban pengambilan keputusan

yang diserahkan kepada tingkatan bawah, agar pimpinan tidak perlu menanggung

beban pengambilan keputusan yang terlalu besar. Desentralisasi ini, pada

gilirannya menuntut adanya formalisasi yang lebih besar, yaitu agar kegiatan

organisasi tetap terawasi dengan baik walaupun banyak pendelegasian wewenang

kepada tingkatan yang lebih rendah.

Formalisasi menjamin adanya keseragaman perilaku dan adanya

standarisasi dalam tindakan para bawahan yang diberi wewenang mengambil

keputusan, sehingga megurangi keperluan akan pengawasan. Pembagian kerja

yang lebih rumit menyebabkan perlunya lebih banyak staf penunjang karena

banyaknya koordinasi yang dibutuhkan. Hal ini juga menimbulkan tuntutan akan

formalisasi yang lebih tinggi. Jika tidak dengan formalisasi yang tinggi,

kebutuhan akan koordinasi ini akan menyebabkan meningkatnya jumlah pimpinan

yang diperlukan, berarti menaikkan rasio administratif organisasi. Tingkat

formalisasi yang tinggi dan desentralisasi mengurangi kebutuhan akan pimpinan,

sehingga bisa memperkecil rasio administratif.

Dengan demikian ukuran organisasi merupakan faktor utama yang

berpengaruh terhadap besarnya birokrasi dalam organisasi. Tetapi, dimensi-

dimensi birokrasi lainnya juga saling mempengaruhi satu sama lain, dan

menyebabkan organisasi menjadi lebih birokratis pada dimensi-dimensi tertentu.

Selain itu, juga telah diperlihatkan bahwa birokrasi mampu memenuhi kebutuhan

koordinasi maupun pengawasan pada organisasi berukuran besar.