/97;gen Competitie of coöperatie in het openbaar bestuurBZK

r’ uit Alex F.111. Brennink,neiIermaaktngenn dat NOS Radio 1 journaal van dinsdag 10 februari 2009:iezer “Ruim 53.000 mensen in de AWBZ moeten een hogere bijdrage betalen dan inuur- een brief van het CAK vermeld stond. Het gaat om een bedrag van gemiddeld

€ 1.500 per persoon. In een radio-interview erkent staatssecretaris Bussemakertting van Volksgezondheid, Welzijn en Sport dat de overheid een fout heeft gemaaktegeven maar ze legt de verantwoordelijkheid ervan bij de Belastingdienst.”hierook Staatssecretaris: “Om te beginnen heel erg vervelend, dat is omdat het CAKteit in afhankelijk is van veel informatie die door derden wordt aangeleverd. In diter het geval is er een fout gemaakt bij de Belastingdienst.”Ofl51- Verslaggever: “Dus het is een fout van de overheid?”dijk Staatssecretaris: “In dit geval zit de oorzaak van de fout bij de

Belastingdienst S’

tover- Verslaggever: “Maar kunt u zich voorstellen dat mensen denken: dit is toch weligde een beetje de wereld op zijn kop. de overheid maakt een fout en de consument,ize de cliënt, die moet er voor betalen’?”iak Staatssecretaris: “Ja, dat is heel vervelend, maar mensen zijn wel gebonden aanken wat ze moeten betalen. En de overheid is er aan gebonden om dat probleem zosnel en oed mogelijk op te lossen als het maar enigszins kan,”

Voice over: “Flet C1)A heeft er moeite mee dat de (PvdA) staatssecretaris deBelastingdienst de schuld geeft. De staatssecretaris is immers verantwoordelijkvoor de uitvoering van de AWBZ en kan de fout niet zomaar op het bordje vanstaatssecretaris De Jager leggen.”

in dit korte radiofraginent gaat het om de verantwoordelijkheid voor foutenvan het CAK (VWS) en de Belastingdienst (Financiën). Aan liet slot krijgt dedIsu%s1 een aijgol tieve adin ho at ani ee ar n’wt es ss omdelijkheid en CDA en FvdA zouden tegenover elkaar staan. De be.naderings -

wiï ze van de staatssecretarÎs ligt echter liet mee.st gevoelig. Als de verslaggeswhet probleem omschrijft als een probleem “van de overheid”. dan luidt haarreactie dat het de verantwoordelijkhe.id is, van niet haar maar van een anderminist.erie. Cornretitie of coöperatie?

In deze bijdrage wil ik de verhoudi.ng tussen competitie en coöperaPe i.n hetopenbaar bestuur erkemre.n Naast politieke .•ornpetitie en coöperatie zal

We: zijn de achte.rgeenr.len van competitie, en ;;oöperatie en op welke. w .ijzeijs; al prodee deS d;;n wet dest.ruct.ïef bi.rmcn .het open baar be.stuur? ‘IN ee.

enderwerpen .krijgen daart:eij bijzondere aandacht: ketensam.enwerking e.n0 ‘5 iS e

/98/

antwoord op een gebrek aan institutionele samenwerking. De vernieuwing van ede rijksdienst vormt een mogelijke oplossing voor de verkokering in de rijks- cdienst waardoor samenwerking problematisch is. Uiteindelijk gaat het om hetbereiken van een gezonde balans tussen competitie en coöperatie. En met datonderwerp sluit ik deze bijdrage af.

LPolarisatiezBegin 2009 toonde de TV andere treffende illustraties van het onderwerp

competitie of coöperatie in het openbaar bestuur. In beeld verschenen depolitieke leiders van de democraten en republikeinen in het Congres van de rrVS die na wekenlange onderhandelingen met de president tot een compromiswaren gekomen over de reddingsplannen voor de ineenstortende Amerikaanseeconomie. Er was in mijn ogen een schril contrast tussen enerzijds ernst enurgentie van de situatie en anderzijds de vanzelfsprekendheid waarmee depolitieke leiders hun aandeel opeisten in het gevonden compromis. Van enkelepagina’s was het voorstel uitgegroeid tot een lijvig pak papier. Kennelijk ginghet om zeer complexe besluitvorming. In de commentaren werd veel aandachtgeschonken aan de gepolariseerde politieke verhoudingen die tot verlammingvan de besluitvorming leidden. Korte tijd later volgde dezelfde situatie in destaat Californië, waar cle gouverneur de grootste moeite had om de democratenen republikeinen zover te krijgen dat plannen om de failliete huishouding vandie staat te redden, In de aanloop van het bereiken van een compromis werdzelfs de uitbetaling van overheidssalarissen van grote groepen ambtenarenuitgesteld, omdat het geld opraakte. Maar het leek er ook op dat langs die wegde publieke opinie werd gemobiliseerd om de partijen tot overeenstemming tedwingen. En uit de weergave van het debat bleek het uiteindelijk om marginaleverschillen te gaan die tot het uiterste werden uitgevochten, dit terwijl deeconomische noodklok luidde en tot snel handelen maande. De politieke wensom zich republikeins dan wel democratisch te profileren ten opzichte vanelkaar en ten overstaan van de kiezer moest uiteindelijk ingedamd worden meteen beroep op het algemene belang dat er op heel korte termijn maatregelenvastgesteld moesten worden. In commentaren werd weer regelmatig naar deextreem gepolariseerde politieke verhoudingen verwezen.

En voor wie Amerikaanse toestanden onvoldoende aansprekend oordeelt, kande bundel met als titel Polarisatie, bedreigend en cerrijkend van de Raad ‘oorMaatschappelijke Ontwikkeling (RMO) genoemd worden, Dit naar aanleidingvan de oproep van politiek leider \Vouter Bos om het debat over integratie tepolariseren. Polarisatie kan bijdragen tot helderheid in het debat, maar kan ookde gerechtvaardigde positie van een van de partiJen in hee debat ondergraven.Het is evident dat een gepolariseerd ‘isiamdebat’ de zwakste partij in dat debatverder verzwakt. Het polariseren van een debat vormt zo gezien een strijdmethode die in het kader van heftige competitie kan worden ingezet.Naast de meer extreme voorbeelden van polarisatie zijn er vele andere tenoemen waarbij op po.litiek niveau, maar ook op institutioneel en op ambtelijko e “avc e r’ pe e g 1 e r 1 Cc

/99!

en de overheid kan coöperatie belangrijk zijn.’ 1-let is bovendien niet alleen

op politiek en ambtelijk niveau dat het onderwerp competitie en coöperatie

belangrijk is. Samenleven is samenwerken en wel samenwerken in veel

uiteenlopende vormen. De relatie tussen individuele mensen berust op samen

werking, maar ook competitie speelt een belangrijke rol. De volgorde lijkt

zelfs omgekeerd: ondanks de competitie die gegeven is met het een ieder voor

zich’, komt coöperatie telkens weer op. En maatschappelijke ontwikkelingen

zijn sterk afhankelijk van de verhouding tussen competitie en coöperatie. De

strijd van allen tegen allen is niet in het belang van de instandhouding van de

menselijke soort en in een complex netwerk van relaties vinden mensen en opsamenwerking berustende instituties wegen voor verdere samenwerking, Onzecomplexe samenleving berust zelfs op steeds verdergaande coöperatie.

De afgelopen decennia hebben laten zien dat de Europeanisering en de globa—

lisering de samenwerking op een steeds hoger niveau heeft gebracht. Maardat betekent niet dat competitie aan betekenis inboet. In de praktijk blijkt juist

een spanningsvol evenwicht tussen competitie en coöperatie essentieel te zijnvoor vruchtbare verhoudingen. In de economie vormen vrijharidel en open

concurrentie de basis voor een economische orde waar mensen economisch

het meeste van kunnen profiteren. Verbariden waarin alleen intensief wordt

samengewerkt en competitie ontbreekt, worden kwetsbaar en gaan suboptimaal

presteren. In de woorden van Kees Schuyt gaat het sociologisch gezien niet

alleen om binding’, maar ook om ‘tegenbinding’. Deze tegenbinding moetechter zodanig in de cultuur en in de instituties van waarborgen voorzienzijn dat de tegenbinding de binding niet vernietigt. Hoe vinden we een goedebalans tussen competitie en coöperatie?2

‘or het openbaar bestuur is deze vraag bij uitstek van belang. Openbaarbestuur vat ik in dit verband ruim op. Openbaar bestuur is de publieke functiedie tot doel heeft om bij te dragen aan de vormgeving van de samenleving.

Binnen het openbaar bestuur zijn twee basale structuren te onderscheiden.De politieke en de ambtelijke, waarbij de politieke in beginsel leidend isten opzichte van de andere. Doch ook hier doemt direct de spanning tussencompetitie en coöperatie op. De woorden “Yes minister” vormen de geestigemetafoor om deze spanning te duiden.3Ook de verhouding tussen hetpolitieke en het ambtelijke berusten op competitie en coöperatie, Maar deze

A. Hoekema, Oefenen in coöperatieve moraal, in iW. Duyvendak. 0. Engbersen, M.

Teeuwen en i Verhoeven, McM,t en verantwoordelijkheid. Essays oor Mes Schuvt.

.g,nsterdam UnisersiR Ps-ess,Amsterdam, 2027

K Schuyt, Steunheren van de samenleving, Amsterdam. University Pres.s A.msterdam,

2, Lynn en A. Jay. The Complete Zes Prime Minister, lEe Diaries of the Right Hon.

James Hacker. BBC Books, 1989. Zie ook: R. Nîeuwenkamp, De prijs van het politieke

rimaat, BOston Udgeverij, Delft. 2007.

/100/

eenvoudige beschrijving kan er niet aan voorbij gaan dat het onderwerpcompetitie en coöperatie in het openbaar bestuur buitengewoon complex is.Deze complexiteit krijgt hier eerst de aandacht.

ComplexiteitDe woorden complex en complexiteit worden veelal vrij oppervlakkiggebruikt, bij voorbeeld wanneer gesproken wordt van complexe verhoudingen.Deze oppervlakkigheid kan echter niet verhullen dat bij de duiding complex’vele vragen gesteld kunnen worden die tot een verdere verdieping van hetinzicht in de verhoudingen kunnen leiden. Complexe maatschappelijke verhoudingen kunnen globaal omschreven worden als een geheel van vele ongelijksoortige actoren waartussen grote aantallen veelvormige verbindingen bestaan.Deze beschrijving past op een straat, een wijk, de stad Amsterdam, Nederland,Europa en de wereld als geheel. De analyse kan echter verder geholpen wordenmet het stellen van de vraag welke soorten complexiteit zich voordoen. Het isdeze vraag die ik voor het openbaar bestuur wil stellen. In welke opzichten isons openbaar bestuur complex’? Niet alleen omdat het antwoord op die vraagverhelderend is, maar ook omdat competitie en coöperatie nauw verbondenzijn met die complexiteit.

Complexiteit van ons openbaar bestuur doet zich in meerdere opzichtenvoor. Zo noemen we bijvoorbeeld de overheid complex omdat het als eensamengesteld geheel bestaat uit ongelijksoortige of ongelijkwaardige delen offactoren.4Te denken valt aan het samenstel van ministeries. agentschappen,ZBO’s, geprivatiseerde taakuitvoering en functionele en territoriale decentralisatie met een opkomende interactie met Europese instellingen. Alsdeelvraagstuk van het complexe openbaar bestuur kan complexe besluitvorming genoemd worden. Welke factoren bepalen complexe besluitvorming’?In de praktijk worden de volgende factoren genoemd: de betrokkenheid vanvele actoren, uiteenlopende belangen, divergerende opvattingen en verkokering.5Een complex beleidsvraagstuk omvat een groot aantal problemenen facetten. die sterk met elkaar verweven zijn. De oplossing van een van dedeelproblemen creëert gemakkelijk weer een ander probleem. De problemenkunnen moeilijk geïsoleerd en afzonderlijk opgelost worden.6Bij complexiteitkan ook onderscheid gemaakt worden tussen ethische complexiteit entechnische complexiteit. Lastige problemen zijn in beide opzichten complex,7

In aansluiting bij de Vbn Dele,

ML van Twist. M. Schslz, b. Kastelein en L Canté, Management van complexe projectenen processen. Bestuurskunde, irg. 12, 2003.or, 6, p. 24125O.T. Breed. [Jestoorscuitnur en sirareve: ere nnder:oek naar de cotpittieee kaart vontopambtenaren, Den Haac, Sdu, 2007. p. 26

M. Noordegtaaf, Management in het publieke domein, Issues, instituten en instrumenten,Bossom, Uitgever.ij Coothino, 2004. Zie ook G. Teisman, Publiek management o de

van ctsiavs en oo7e, [en Fiaac, Academie Ser ‘lee. 27205.

/101/

Daarbij kunnen problemen op verschillende manieren complex zijn. Want watis samengesteld? Wat maakt ongelijksoortig? Wat maakt ongelijkwaardig?Waarom hangen problemen samen? Er is weinig systematische kennis van deverschillende soorten complexiteit van de overheid en de gevolgen ervan.Ons openbaar bestuur is in meerdere opzichten complex. Te noemen valtpolitiek/bestuurlijke. juridischinormatieve. administratief/bureaucratische enfinancieel/economische complexiteit.5Hieraan kan nog worden toegevoegdeen omvangrijke restcategorie, namelijk de feitelijke complexiteit die bijvoorbeeld kan samenhangen met het grote aantal persoonlijke factoren. dehistorische context, taal en cultuur. De actuele ontwikicelingen in de EU zijnenerzijds afhankelijk van de economische crisis, maar ook bij voorbeeld van depersoonlijke verhoudingen tussen de regeringsleiders die samenkomen in hetkader van de Raad van ministers en de Europese Raad. De wens om de crisiste bestrijden kan hen binden, maar er kan ook competitie tussen lid-staten metuiteenlopende belangen optreden.

Als drijvende kracht achter complexiteit zouden in navolging van PaulSchnabel van het Sociaal Cultureel Planbureau de vijf I’s genoemd kunnenworden: individualisering, informalisering, informatisering, internationali—sering en intensivering. Al deze factoren versterken de complexiteit van onzemaatschappelijke werkelijkheid en daarmee ook van het openbaar bestuurdat hiervan onderdeel is. Het voert te ver om in deze bijdrage al deze vormenvan politiek/bestuurlijke, juridisch/normatieve, administratief/bureaucratische en financieel/economische complexiteit afzonderlijk te bespreken. Zijspreken ook wel voor zich. Belangrijk is om te onderkennen dat er onvermijdelijk samenhang en interdependentie is tussen de verschillende vormen vancomplexiteit. Er is een grote dynamiek in ons openbaar bestuur in die zin dat ingeen enkel opzicht de verhoudingen statisch te noemen zijn.Deze dynamiek betekent dat de cumpiexiteit van ons openbaar bestuur steedsgroter wordt. Vanaf de vorming van de Nederlandse staat begin negentiendeeeuw tot nu valt een tendens van toenemende complexiteit te onderkennenen de toename van complexiteit neemt in de loop van de jaren steeds verdertoe. Illustratief is de opkomst van de Europese samenwerking, waarbij naastde nationale structuur van openbaar bestuur ook de Europese ontstaan enuitgebouwd is. Hier is weer sprake van een essentiële verwevenheid van hetnationale openbaar bestuur met het Europese. Hetzelfde kan voor de internationale verhoudingen gezegd wordn.

De compiexiteit neemt steeds verder toe en de vraag is hoe wij in hee openbaarbestuur met die compiexiteit omgaan. Binnen complexe systemen vormencom.petitïe en co/iperatie, autonomie en samenwerking essentiële gedrags

Ze over uridLsdhe corn eoteie .t EM. I3rcnnnkmeiier, Tossen rechtsorde en rechts

Ksoot—recht. spccdii Are Aeut 7-5.

/102/

kenmerkenY In de eerste plaats kan worden opgemerkt dat complexiteit

niet ongestraft toe kan nemen. Bij toenemende complexiteit in een systeem

ontstaat vertraging in het functioneren ervan. Besluitvorming kan vast komen

te zitten en uiteindelijk kunnen er ook onverwachte en onbedoelde effecten

optreden. eventueel naar aanleiding van kleine oorzaken. Zoals op de snelweg

naar aanleiding van een voor bestuurders opmerkelijke gebeurtenis langs de

weg een file ontstaat. die weer tot verdere verkeersontregeling kan leiden met

de daaraan verbonden gevolgen. Complexiteit kan leiden tot stilstand en tot

chaotische situaties.

Viarr ons complexe openbaar bestuur geldt niet anders. De ontwikkeling van

ons openbaar bestuur wordt zelf bepaald door deze effecten van complexiteit.

Het is bekend dat sinds het midden van de negentiende eeuw en de

vormgeving van het algemene kiesrecht aan het begin van de twintigste eeuw

er op zich weinig veranderd is in de basale structuur van ons openbare bestuur.

Het huis van Thorbecke staat nog steeds. De vele pogingen om tot bestuurlijke

vernieuwing te komen ten spijt. In dat opzicht is de ontwikkeling van ons

openbaar bestuur zelf vast komen te zitten en er valt vrijwel geen kracht te

bedenken die hierin verandering kan brengen.

Complexiteit moet hanteerbaar gemaakt worden en daarvoor zijn er globaal

twee strategieën: specialisatie en reductie. Reductie houdt in dat op zich

complexe entiteiten slechts op basis van een beperkt aantal kenmerken

beoordeeld en benaderd worden. Een ministerie is een dergelijke entiteit,

bij voorbeeld als het gaat om de regels van de begrotingsdiscipline. Voor de

openbare dienst zijn dergelijke entiteiten ook bij voorbeeld ‘burgers’. die via

het burgerservicenummer hanteerbaar worden. De burger op zijn beurt kan de

complexe openbare dienst reduceren door de overheid’ als ‘een pot nat’ weg

te zetten, Voor de openbare dienst vormt de gelijkheid van iedere burger voor

de wet een belangrijk gegeven evenals één man één stem. Op die manier is

reductie ook nauw verbonden met rechtsstatelijke en democratische uitgangs’.

punten. In dit opzicht kan reductie als een eerlijke, als een rechtvaardige

strategie beschouwd worden, Daar staat echter tegenover dat met een te rigou-.

reuze reductie onrecht wordt gedaan aan relevante verschillen tussen indiviT

dode mensen of situaties. Het doel van het openbaar bestuur is daarom ook om

ongelijke gevallen naar dc mate van hun ongelijkheid te behandelen. Maar met

dat doel worden er verschillende categorieën in beleid en wetgeving onderT

scheiden en het categoriseren is ook een vorm van reductie.

Door complexe taken op te splitsen in onderdelen en toe te bedden aan afzonT

derlijke eespecaiiseerde organisatieunderdelen kunnen die deeltaken rnakke

lijker voibracht worden. De overheidstaak. is complex en door het opsplitsema

WF’:;. Mastenbroek. CondMîhnnteri en ortan atiennrnikkeiine: erorir

maenent do,r ‘ renn,aathnernieonne 0”’

het mnnogen ean nterdependenties Sarnsont, AIphen aan den Rijn.

/103/

ervan in beleidsgebieden kan tot belastingheffing, defensie, volkshuisvestingen gezondheidszorg worden gekomen. Deze strategie vormt echter tegelijkonderdeel van het probleem zelf, Immers door het opdelen in beleidsterreinenmet daarbij horende departementen en bestuurlijke organisaties, wetgevingen budgetten, neemt de complexiteit van het openbaar bestuur toe. Het risicobestaat ook dat het uitvoeren van taken moeilijker wordt omdat meerdereonderdelen van de overheid erbij betrokken moeten zijn En juist dan is het devraag welke factoren bepalen in welke mate competitie of cooperatie optreedt

Competitie en cooperatieCompetitie en cooperatie zijn strategieen an mensen en instituties om hundoelen te realiseren. Hoewel op het eerste gezicht de competitieve opstellingde meeste winst oplevert, blijken zelfs onder grimmige omstandighedenvormen van coöperatie te ontstaan. Het meest opmerkelijke voorbeeld komt uitde loopgraven van de Eerste Wereldoorlog waar elkaar bevechtende soldatenin bepaalde opzichten tot vreedzame coexistentie kwamen. Ter veiligstellingvan de bevoorrading en het vieren van het kerstfeest zwegen de wapens, terwijldat ook momenten zouden zijn geweest om de tegenstander juist te raken. Hetdynamische evenwicht tussen competitie en coöperatie is een wezenskenmerkvan menselijk handelen. Uiteindelijk blijkt een consequente strategie van hetaangaan van coöperatie de sterkste, de winnende te zijn.1°De basisgedachtevan de welvarende ontwikkeling van de wereldeconomie is bij voorbeeld dathet wegruimen van handelsbarrières noodzakelijk is. Protectionisme kan opkorte termijn competitievoordelen en concurrentievoordelen opleveren, op delangere termijn remt protectie de wereldeconomie.Voor zover het om min of meer bewust handelen van mensen en institutiesgaat, vormen competitie en coöperatie het resultaat van een afweging van tweebelangen: het eigen belang en het belang van de ander en eventueel daarmeeook een algemener of hoger belang. Deze afweging komt tot uitdrukking in het‘dual concern model’.

/ 104/

ToegevenBelangen

ontachtzamen

VermijdenNegeren

SamenwerkenrPerafie

rcerenistZdecompetitie

L__

igenbelangen nastreven

Het dual concern model kan op individuele menselijke verhoudingen toegepastworden, maar ook op organisaties. Op persoonlijk niveau gaat het om heteigenbelang versus het belang van de ander, Op institutioneel niveau gaat deaandacht uit naar andere belangen. Te denken valt aan het belang van de eigenafdeling, het eigen ministerie of bestuurslaag. versus het belang van een andereafdeling of een ander ministerie of bestuurslaag. Persoonlijke belangen zullenechter altijd een rol blijven spelen. Bij voorbeeld als twee ministers persoonlijkgoed met elkaar overweg kunnen en nemakkelijk tot constructief overlegkomen, Het kan echter zijn dat liet resultaat van dat overleg op ambtelijkniveau competitief wordt opgepakt omdat de betrokken ambtenaren van deverschillende ministeries vinden dat hun minister te veel heeft weggeven. Opdie manier kan de competitieve strijd weer losbarsten,.Het dual concern model vormt ook een verklaringsmodel voorconflicten,’Conflict’ kan in dit verband ruim worden opgevat. Een conflict kanzich uiten in verschillende vormen van conflictgedrag. \hor de hand ligt datforcerend gedrag en een eenzijdig competitieve opstelling conflictopwekkend

en oee ro n l11 a 1 lkb Lean zijn san conflict en elkaar negeren eveneens. Bij conflict kan het ook

A.F.M. 6senninkrneijer. EerlIjk bestuur: n.er r’-h ,heO: en behoorliEkheid,

de- Vun Slin elandt-dezin. . in: .Bestt-ur:kissd 16. (1), 2.1.5)7. pp. 5)1-65.

Fig. 1. Dual concern model

d

v

/105/

gaan om meer expressief gedrag waarbij feitelijk handelen een rol speelt, bijvoorbeeld het selectief omgaan met informatie, of informatie achterhouden.

Een slecht beeld van de tegenpartij schilderen. coalitievorming en partijtrekken

\ormen andere varianten. Ook het terugvallen op juridische bevoegdheden en

procedures en het eventueel rekken van die procedures vormt conflictgedrag.

Conflicten die niet goed worden aangepakt leiden in de regel tot escalatie)2

Conflictoplossing vormt daarom een belangrijk onderwerp in verband met

samenwerking. Ik kom daar later op terug.

Er zijn meerdere vormen van ambtelijk en Organisatie conflictgedrag die veel

in de openbare dienst voorkomen: eigenbelang laten prevaleren ten behoeve

van behoud van eigen positie en status: eigen dossier belangrijker vinden dan

het meer algemene belang: competitiedrang tussen departementen/afdelingen

soms vanwege de inhoud, maar vaker vanwege de macht; duikgedrag dat meer

loont dan lef: samenwerken dat zeer belangrijk wordt gevonden terwijl compe..

titie vaker lonend is: ambtenaren die zich als lid van een actiegroep opstellen

in plaats van loyaal te zijn aan de bewindspersoon: het moeten scoren als

bewindspersoon en het offeren van ambtenaren voor politiek gewin.

Op het eerste gezicht gaat het bij het dual concern model om een keuze voor

één van beide belangen, maar dat is in veel situaties niet zo. Bij interacties

kunnen er welissvaar tegengestelde belangen spelen die elkaar uitsluiten, maar

vaak zijn er ook verenigbare belangen en zelfs gemeenschappelijke belangen.

Bovendien gaat het bij veel contacten om samengestelde acties met meerdere

keuze en beslismomenten, zodat er meerdere mogelijkheden ontstaan om met

de verschillende belangen van partijen rekening te houden. Een eenzijdige

nadruk op competitie en een focus op de eigen belangen die strijdig zijn met

de belangen van de ander leidt tot forceren en strijden, terwijl een te eenzijdige

nadruk op coöperatie kan leiden tot vermijden van tegenstellingen of een te

toegeeflujke opstelling, waarbij aan bepaalde belangen tekort wordt gedaan.

Het niet (willen) zien of vermijden van problemen die zich aandienen, wijst op

gebrek aan competitie of coöperane. In effectieve werkverbanden wordt steeds

weer een goed evenwicht tussen competitie en coöperatie gevonden In het

dual concern model is dat evenwicht te vinden in het kwadrant waann ‘samen

werking/coöperatie’ staat: er wordt zowel in het eigen belang als in het belang

van de ander of een hoger belang geinvesteerd.

)e persoonlijk instelling van mnsen n mensen die voor Instituties

andel ‘n aanz -‘n vat ompetitie n cooperatie kan verschillen Sommee

tensen tiin c mpeeitievcr ingesteld dan anderen In politieke geledingen lijkt

het vompetitleve gedrag vaak de voorkeur te hebben, hoewel partijvorming en

.oaiiti(rmin tijst het resultaat ijn vtn .oÔpwratte Het zijn ;aak ,ormep

an pera ie die ernicuwing cv eg kunnen brnger De ambtelijke hat t s

rent o imai oöpc tief cdrag r ee 1 aal aa de pohttcke leidirg en

/106/

bereid om samen te werken aan een gemeenschappelijk doel, hoewel ookpersoonlijke ambitie een rol kan spelen.13 Toch is ook binnen ambtelijkekringen competitief gedrag herkenbaar, Bureaupolitiek en persoonlijkerivaliteit vormen daarvan bij voorbeeld de uitdrukking. In de openbare dienstspeelt zowel politiek. institutioneel als persoonlijk de factor macht een belangrijke rol. Het politiek-bestuurlijke systeem is formeel gericht op de verdelingvan macht, het controleren en het reguleren van macht. Achter deze formelestructuur gaat een wereld van informele macht en machtsverhoudingen schuil.Competitie en coöperatie zijn van belang zowel op politiek niveau, op hetniveau van het management, de uitvoering en op individueel niveau.Voorts is van belang dat competitie en coöperatie gezien vanuit organisatie-belang zowel positief als negatief kunnen uitwerken, OP individueel niveaukan bij voorbeeld competitie ontstaan op basis van kennis, ervaring en productiviteit. Die competitie vormt een positieve prikkel in de organisatie voorpersoonlijke ontwikkeling. Dezelfde aspecten kunnen echter ook bij coöperatiespelen: kennis delen, samenwerken via arbeidsdeling waarbij van onbevangenheid en verschil in ervaring geprofiteerd wordt. Twee afdelingen kunnen ineen gezonde competitie ten opzichte van elkaar functioneren en zo ieder voorzich beter functioneren. Zij kunnen echter ook elkaar op een negatieve manierbestrijden of elkaar negeren waardoor noodzakelijke samenwerking bemoeilijkt wordt. Persoonlijke machtsstrijd kan de sfeer in de organisatie verzieken,waardoor bij voorbeeld een afdeling slecht gaat functioneren. Coöperatiebinnen en tussen organisaties is vaak belangrijk, maar kan ook verlammendwerken als er een bloeiende maar weinig productieve vergadercultuur is.Competitie en coöperatie zijn essentieel voor de motivatie van mensen. Voorde overheid vormt die motivatie een belangrijk ingrediënt van de cultuurvan een organisatie. Onze zuiderhuren hebben daarvoor een meetinstrumentontwikkeld dat een twaalftal factoren betreft: mensgericht, zelfactualiserend,prestatiegericht, relatiegericht, goedkeurend, conventioneel, affiankeljk,vennijdend, oppositioneel. macht, competitief en perfectionistisch.’4Wie dezefactoren naloopt zal ontdekken dat veel factoren samenhangen met het themacompetitie en coöperatie. zoals hiervoor in het kader van het dual concernmodel besproken.De verbinding tussen de onderwerpen competitie en coöperatie en cultuur isook in een ander verband van belang. Afgezien van de persoonlijke eigenschappen van politieke of ambtelijke actoren, zal hun gedrag ook bepaaldworden door de structuur, het systeem waarin zij werken.’5In de streetlevel bureaucracy zoals door Lipskv° beschreven, moeten vaak lastige

KBrecdaw

Hovestadt aw.

C. Raat, Mensen met mac/zt, Proefschdft Tilburg, Boom Juridssehe Uitgevers,Den Haag. 2007,

‘ M. Lipsky, Street level bureaucracy; Dilemmtrs of the Indivîdual in Public Servkes.Russel Sace, New York, 1980,

107’

keuzes gemaakt worden bij wicked problems’ en waardenoriëntatie is danvan groot belang*’ Daarbij kan aan democratische maar vooral ook rechtstatelijke waarden gedacht worden. Voor politici geldt bovendien het specifieke waardenpatroon dat samenhangt met hun partijpolitieke achtergrond.In individuele zaken vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuureen belangrijke leidraad. Het verbod van willekeur speelt daarbij een centralerol. Toch lijkt mij de noemer van democratische en rechtsstatelijke waarden teruim om een toereikend kader te vinden, vooral als het niet om besluitvormingin individuele gevallen gaat maar om complexe bestuurlijke processen en hetfunctioneren van de overheid als zodanig. Welk competitief dan wel coöperatief gedrag is toelaatbaar en welk niet? Het elkaar vliegen afvarigen’ kanafbreuk doen aan de kwaliteit van het bestuur. Nepotisme en onderonsjeswaarbij corruptie aan de orde is. zijn voorbeelden van gedrag die bij eenrechtsstatelijke toetsing als grensoverschrijdend worden ontmaskerd. Maar het‘voor wat hoort wat en het uitruilen bij onderhandelingen kent in ambtelijkeen politieke verhoudingen vele varianten die niet corrupt zijn. maar die welafbreuk kunnen doen aan de kwaliteit van besluitvorming. Welke waarborgenkunnen gecreëerd worden voor een gezonde verhouding tussen competitie encoöperatie’?

Fransparantie zou kunnen helpen. Politici vervullen voor een deel hun rol inhet publieke debat voor de media waardoor een breed publiek zich een oordeelkan vormen over competitief dan wel coöperatief gedrag. Een deel van hetpolitieke proces speelt zich echter ook achter de schermen af, Voor ambtelijkesamenwerking en de verhouding tussen politici en ambtenaren geldt echter datdeze veelal in beslotenheid plaatsvindt, tenzij via conflicten informatie naarbuiten komt. 8 Te denken valt aan een conflict tussen een bewindspersoon eneen SG. De vraag kan gesteld worden of meer transparantie vereist is. Voorpolitieke verhoudingen geldt vrij algemeen de klacht van achterkamertjespolitiek’ Maar ook de Haagse ambtelijke cultuur staat regelmatig ter discussieen bmnen gemeenten en provincies kunnen ongezonde verhoudingen dekwaliteit van het bestuur aantasten.In deze tijd ontstaat ook meer aandacht voor een ‘govemance’ benaderingwaarin bij voorbeeld verantwoording een belangrijke rol speelt. In het kadervan governance kan ook gedacht worden aan gedragscodes. 1-let ministerie vanBZK wurkt aan een gedragscodc. Ik kom daar nog op terug

( his vus 6 4 ‘he, .6 t i Le 6 leed rviip Dis ,eîe is and Legituna y sn[t is L ze 1 ie z’. .6 rgt is ui’ e ltv es . Wss ungton DC. 1)98Zie is ,‘zt CF”end o’k R E3ekker. Lui’’ ‘I’n’ze”eu’e’ Eu’e 1,, c Iran iu,c,,,-, erare es 6 dlu4’ 8 d i’ ii, r nee ii in lii CC uh ier aede

r ii 1 ik (6 Cd P is ii s P 6 J’t 4’ i,’ rh i

/108/

Vernieuwing van de rijksdienstHet dual concern model verklaart de motivatie van mensen en instituties.Het motiveren van mensen in organisaties en het daarmee ‘aansturen’ vanmensen en organisaties vormt een kernthema voor het openbaar bestuur. Alswe de ontwikkelingen rond de Organisatie van de rijksdienst in de afgelopen40 jaar bekijken. blijkt dat in verschillende perioden gezocht is naar verschillende soorten prikkels om de overheid beter te laten presteren. De overheidblijkt in vergelijking tot het bedrijfsleven vaak minder goed te presteren. Degedachte is dan dat als de prikkels die in de markt werken overgeplant wordennaar de overheid, dat kan bijdragen tot betere prestaties van de overheid, HetNew Public Management is door deze gedachte geïnspireerd en op die voetwerden bij voorbeeld agentschappen geïntroduceerd.’9De recente kredietcrisisen de uitwassen van de marktwerking die daarin zichtbaar werden, zullenongetwijfeld invloed hebben op de visie op de aansturing van ambtenaren enoverheidsorganisaties. Te verwachten valt dat er een heroriëntatie op waardenzal plaatsvinden, omdat de eenvoudige werking financiële prikkels aantoonbaartot uitwassen heeft geleid. l)e vele voorstellen voor vernieuwing van de rijksdienst zijn uiteindelijk in de bureaulade blijven liggen, ondanks het feit dat denoodzaak van verandering van de overheidsorganisatie wel vast staat. Wat is ervanuit het perspectief competitie en coöperatie te zeggen over de motivatie vanpolitici en ambtenaren om mee te werken aan vernieuwing? Het veranderingsmanagement bij de rijksoverheid lijkt slecht ontwikkeld te zijn.Vanwege de complexiteit van de overheidstaak zijn via specialisatie steedsmeer afzonderlijke departementen gevormd en volgens verschillende besturingsfilosofleën zijn agentschappen en ZBO’s ingericht en zijn overheidstakenop afstand gebracht via privatisering of decentralisatie, De vorming vankemdeparternenten heeft onvoldoende aantrekkingskracht gehad. In plaatsdaarvan komen er wel programmaministers. die zich op onderwerpen alsJeugd en Gezin gaan richten. De complexiteit van de overheid is echter steedstoegenomen en er is een voordurende zoektocht geweest naar bestuurlijkevernieuwing om aan die complexiteit het hoofd te bieden. Verkokering wordtvrij algemeen gezien als een ernstig probleem van de overheid. Verkokering isverantwoordelijk voor versnippering van taken en bevoegdheden, gebrekkigecoördinatie en afstemming. gebrekkige samenwerking, falende communicatieen beleid dat geen rekening houdt met ‘aanpalend beleid’ ,2 Daarom vormt

° Zie voor een overzicht L. Karsten, Mânergemenwoncepten in de ooerh.eidsdienst: eenhiçtorzrnhe tcrubflg. n F, Ankers,-n;t en L. Klinkers (cd De sten nioeen east de friat.

Van Genoeg. Amsterdam, 2008.1S chillemans, Regeinimte. Oèr de logica va.n verkokering en alternatieven voorontkokering. in R.M0, De onikokering voorbij, Slim onçaniseren voor meer regelruimre,SWP, Den Haag, 2008.

/109/

ontkokering een steeds terugkerend thema, doch wellicht is ontkokering nietminder een probleem dan verkokering.2’De RMO zegt daarover:“Onze waarneming is echter dat ontkokering, in de zin van meer afstemming,meer coördinatie en meer integraliteit, noch de belemmerende organisatiestructuur zal wegnemen, noch een substantiële bijdrage zal leveren aan deaanpak van de maatschappelijke problemen. Dit komt doordat ontkokering alsbeleidsstreven op dezelfde logica stoelt als verkokering.”Volgens de RMO dragen de vele integrale afstemmingsverplichtingen bijtot een eenzijdige nadruk op sturings- en organisatievraagstukken. eenopeenstapeling van coördinatielagen en tot minder handelingsvrijheid opuitvoeringsniveau.

Bij deze verkokering moet niet alleen gedacht worden aan het bestaan vanverschillende ministeries met ieder hun eigen domein en cultuur. De verkokering is diep verankerd in het openbaar bestuur via gescheiden wetgevingscomplexen, gescheiden financiering en gescheiden besluitvorming en meerinformeel eigen machtsdomeinen. De eenheid van de ministerraad leidt erweliswaar toe dat er één kabinetsbeleid tot stand komt, dat neemt niet weg datdit beleid veelal via de gescheiden kolommen van de verschillende departementen uitvoering vindt. Samen met de decentrale en gedeconcentreerde opzetvan Nederland kan zeker in vergelijkend perspectief gesproken worden vanfragmentatie van ons openbaar bestuur. Sinds de jaren 70 zijn vele onderzoeksrapporten en nota’s verschenen gericht op bestuurlijke vernieuwing. Het effectvan deze initiatieven is heel beperkt geweest.22Wrschillende benaderingswijzen volgden elkaar op. Van de organische benadering die het fundament vanhet huis van Thorbecke vormde, naar de systeembenadering van de commissieVonhoff, naar de netwerkbenadering van regeringscommissaris TjeenkWillink.23 Meer recent zijn nota’s verschenen met een meer pragmatischeinvalshoek waarin het tegengaan van de verkokering en het verbeteren van deprestaties van de overheid centraal staat. In 2003 was dat mede als reactie opde Fortuyn-revolte het programma Andere Overheid. De SG’s hebben bij dekabinetsformatie van het kabinet Balkende IV in 2007 de nota “de Verkokeringvoorbij” ingebracht. De nota vormde primair een reactie op de wensen vande verschillende pohtieke partijen om het Haagse ambtenarenapparaat in tekrimpen. Vervolgens is met de Nota Vernieuwing Rijksdienst inhoud gegevenaan het coalitieakkoord,

RMO, De mkokc-rin icr’rbij, Slim ronise’en :or meer regeirnimre, SWP, Den Haag,

22 tiME: Hovestadt, Concern over het Rijk of her Concern Rijk?, Sdu, Den Haag. 2007.Reflectie als reflex. Denker in publieke dienst: Herman Tjeenk Willink, Besruucvkunde

0

/110!

Veranderingsprocessen vragen langdurige coöperatie van veel actoren encompetitie kan dit proces vertragen en vast doen lopen. Boonstra onderkent datveranderingsprocessen op zich complex zijn. Op de een of andere manier wilhet in Nederland met die samenwerking die nodig is voor verandering niet zovlotten,24 De ontwikkeling van de openbare dienst vertoont zo een langdurigestagnatie. Kennelijk is de motivatie van de betrokken actoren om te veranderenniet groot genoeg. Een aantal van de redenen voor deze stagnatie liggen in hetspanningsveld van competitie en coöperatie. Hovestadt inventariseert na eenbrede oriëntatie onder andere de volgende verklaringen: tegenwerking dooreigenbelang; loyaliteit met eigen belang, niet met het Rijk; ambtenaren zijntegelijkertijd actoren en subject van verandering; niemand wil veranderen maarniemand zegt dit; men weet niet hoe men moet veranderen; er ontstaat eenon-Nederlandse machtsverdeling en de politiek profileert zich via een ministerie ,25 De vernieuwing van de rijksdienst is gericht op ontkokering en beteresamenwerking binnen de overheid, maar het succes ervan is eveneens afhankelijk van goede samenwerking.

Ketensamenwerkhig en keteninformatiseringHet onderwerp ketensamenwerking en in het verlengde daarvan keteninformatisering staat in het middelpunt van de belangstelling.27Beide werkwijzenzijn gebaseerd op coöperatie. Ketensamenwerking brengt verbindingen aantussen bestuurlijke organisaties waardoor bepaalde taken beter vervuld kunnenworden. Ketensamenwerking kan ook als een vorm van ontkokering gezienworden. Veelal is het oogmerk bij de ketenbenadering om de burger centraalte stellen en gebeurtenissen die zijn leven beïnvloeden gecoördineerd aan tepakken. Zo is bij voorbeeld het Centrum voor Werk en inkomen opgegaanin het UWV waardoor werk en inkomen’ samengaan en vervolgens wordtop gemeentelijk niveau samengewerkt met de sociale diensten in het kadervan ‘toonkamers’. Dit alles onder de paraplu van het ministerie van SZW,

24 J Boonstra, Lopen over water: over de dynamiek van organiseren, vernieuwen en leren,

Rede UvA, Amsterdam, 2000.

° Hovestadt, aw.26 Zie De burger in de ketens, Verslag van de Nationale ombudsman over 2008, Den Haag.22 H. van Duivenboden, M. van Twist, M. Veldhuizen en R. in ‘t Veld, Ketenmanagernent

in de publieke sector. Utrecht, Lemma 2000; A. Gray, B. Jenkins, F. Leeuw en 1,

Mayne, Goliaboration in public services: the chalienge for evaluation, New Brunswick,

Transaction Publishers, 2003; JHANI. Grijpink, ketendyormatisering in kort bestek:theorie en praktijk van grootschalige informatie-uitwisseling, Den Haag, Lemma, 2006;J.JLAM Grijpink, ‘LAM, Berkelaar, DG}i. van Breemen, B,RMJ. Dommîsse en Rj,Steenkamp, Geboeid door ketens: samenwerken aan keteninformafisering, Platform

ketenin.formatiserini. 2006; Le Tbisman, Publiek management op de grens van chaos

en orde, Den Haag: Acadenie Service 2005; Ketenmanagement, Zalebommet, Instituut

Nederlandse Kwaliteit (INK) en de website vamhet Platform ‘Ketens& Netwerken’,

http://wwwTetens-netwerkensil.

‘112

de geautomatiseerde samenwerking echter ook nadelige gevolgen hebben. De van deoverheden worden afhankelijk san de geautomatiseerde systemen en kunnen werkinghun taken alleen nog via informatisering vervullen. Bovendien scheppen de is. Eenvele koppelingen risico’s voor fouten. die in e1e domeinen doors erken. bestuurHetzelfde geldt soor fraude.” tegen st

beho irBalans BeideDe motivatie van mensen en hun strategie wordt mede door hun voorkeur verbanvoor competitie of coöperatie bepaald. Competitie en coöperatie vormen belangook de basis soor motivatie van de actoren in het openbaar bestuur: politici. samensambtenaren en de institutie die zij bevolken. Zowel competitie als coöperatie wcrkinis noodzakelijk voor een gezond openbaar bestuur. Steeds moet echter gezocht belangtworden naar een goede balans tussen beide. Competitie en coöperatie kunnenook negatieve kanten hebben. Die negatieve kanten uiten zich onder andere ‘Behoowanneer er een onbalans tussen competitie en codperatie ontstaat. Negatief mogeliambtelijk en negatief politiek gedrag kan afbreuk doen aan goede open samen kan natiserking. Machtsspelletjes kunnen de competitie voeden, doch kunnen de politiekuitkomst van de samenwerking negatief beïnvloeden en kunnen de verhou- procedidingen wat betreft toekomstige samenwerking verstoren, Het achterhouden effecoesan informatie kan afbreuk doen aan de kwaliteit van de besluitvorming, andereOok kan het zijn dat democratische en rechtsstatelijke waarden geschonden genstelssorden. De democratische waarden vinden veelal bescherming in debat met andere,de volksvertegenwoordiging en rechtstatel ijke waarden worden beschermd via con 11 ic trechtspraak en de oordelen van de Nationale ombudsman. Ook toezicht kan verengbijdragen het veiligstellen san bestuurlijke waarden. Maar democratische en bepaalcrechtsstatelijke waarden vormen nog geen toereikende grensbepaling als het goed Fgaat om gezonde en productieve politieke en ambtelijke verhoudingen Niet tator, etal het ‘slechte’ ambtelijke en politieke gedrag is ook onrechtmatig of in strijd De codmet democratische uitgangspuntun. Daarom is het de vraag of gudacht moet aan alicworden aan gedragscodes die goed bestuur en goede bestuurlijke verhoudingen bestuurwaarborgen Vraag

op decDe burgemeester van Maastricht heeft bij voorbeeld een discussie over een Ik zougedragscode voor polïtici in de gemeente geëntameerd Integriteit vormt een gemeerregelmatig terugkerend thema De minister van BZK heeft in het kader van voor acgoc d govemance cen ontwrp-gedragscode voor bestuurders opgesteld. die sar icnsnaar de huidige concepttekst bestaat uit een zevental onderwerpen openheid aren integriteit: goede densterlening. participatie: doeleerichthed en doe!margheid: rechtmatcheid cii rechtvaardigheid: Leifreimgend en lerend vermogen Çle, fit

erntwoording [)eze ode richt zich telkens op het bestuur’ Ik zou gelci sat’esop h o Mga the steIl r i twec ondeiwe pen 10e c voeten eer rng wdci e In d erste p eet t t ii h eft rmt uit ook d r e norri nt k

nev ii

‘-edrags

1t

/113/

van de code — goede samenwerking. Inhoudende dat het bestuur goede samen

werking bevordert binnen en buiten de organisatie en daarop aanspreekbaar

is. Een tweede onderwerp betreft effectieve en tijdige conflictoplossing. Het

bestuur moet alert zijn op het ontstaan van mogelijke conflicten en belangen-

tegenstellingen en er via effectieve conifictoplossing toe bijdragen dat op een

behoorlijke wijze met conflicten en belangentegenstellingen wordt omgegaan.

Beide onderwerpen, samenwerking en conflictoplossing staan ook in onderling

verband met elkaar. Door consequent op een goede manier om te gaan met

belangentegenstellingen en conflicten, ontstaat ook een basis voor goede

samenwerking. In die zin ondersteunt effectieve conflictopiossing de samen

werking. Omgekeerd geldt dat partijen die goed kunnen samenwerken hun

belangentegenstellingen en conflicten ook weten op te lossen.

‘Behoorlijk’ omgaan met conflicten houdt verband met de wijze waarop

mogelijke conflicten en belangentegenstellingen benaderd worden. Gedacht

kan natuurlijk worden aan autoritaire methoden, bij voorbeeld doordat op

politiek niveau knopen doorgehakt worden’. Ook kan gedacht worden aan

procedures voor bezwaar en beroep bij de rechter. Soms zijn die methoden

effectief, maar uit de conflict- en onderhandelingstheorie blijkt echter dat

andere methoden in veel gevallen effectiever kunnen zijn. Bij een belangente

genstefling gaat het er vaak niet om dat één belang moet prevaleren boven het

andere, omdat integratie van belangen veelal ook een weg is. In een belangen-

conflict zijn er naast tegengestelde veelal ook overeenkomende belangen en

verenigbare belangen. Partijen komen in een conflict vaak vast te zitten in

bepaalde stellingen en daardoor lukt het met de integratie van belangen niet erg

goed. Eventueel kan de tussenkomst van een derde als mediator, als facili

tator. etc. uitkomst brengen.

De code voor goed bestuur richt zich tot het bestuur als zodanig en daarbij kan

aan alle bestuurders van de bestuursorganen in de zin van de Algemene wet

bestuursrecht gedacht worden.

Vraag is of niet ook voor ambtelijk handelen een gedragscode in aanvulling

op de eerder genoemde democratische en rechtstatelijke waarden wenselijk is.

Ik zou menen van vel. De VNG heeft een ontwerp-modelgedragscode voor

gemeenten met een sterke nadruk op integriteit en BZK heeft een handreiking

voor een gedragscode voor provinciale ambtenaren opgesteld. De onderwerpen

samenwerking’ en behoorlijk omgaan met conflicten vormen er geen onderdeel

Slecht ambtelijk gedrag is alom bekend en kan verzekend werken in organi

saties, Opvallend is dat er weinig systemaihsch onderzoek is gedaan naar

ongewenst ambtel.ijk gedrag, zodat op basis daarvan toegespitste codes

ontwikkeld zou kunnen sorden. De oordelen van de NatonaIc ombudsman.

gev en wel meer zicht op de toepassing van hehoorlijkheidsnormen op het

gedrag van individuele ambtenaren, Hier zou systematisch onderzoe.k toegs

oe-cde waarde hebben. Ook voor ambtelijk handelen zou iksamenwerkine e-n

/114/

conflicthantering als essentiële onderdelen van de gedragscode willen noemen. t4Daarbij gaat het zowel om interne als externe verhoudingen. hHet inzicht dat ambtenaren in hun contacten met burgers onnodige juridiseringmoeten voorkomen en bij voorbeeld proactief moeten zijn om juridischegeschillen en conflicten te voorkomen begint brede steun te krijgen. Als evoorbeeld noem ik de initiatieven van het ministerie van BZK waarbij via vpionierprojecten hij tal van overheden mediationmethoden worden ingezet om (juridische geschillen zo veel mogelijk te voorkomen. Ook de handreiking van kBZK “Een luisterend oor” geeft hieraan steun.32 Deze beide initiatieven sluitennauw aan bij de wens van de Nationale ombudsman dat de overheid streeftnaar behoorlijke omgang met burgers en daartoe bij voorbeeld via persoonlijkcontact (‘eerst bellen’) en een behoorlijke behandeling belangentegenstellingenen conflicten met burgers zo veel mogelijk informeel op te lossen.33 Ook hetbeleid van de staatssecretaris van Justitie in het kader van de gefinancierderechtshulp — de proactieve overheid — is erop gericht dat de overheid zelf zoveel als mogelijk juridische geschillen in een vroegtijdig stadium opspoort enverdere escalatie in de vorm van juridische procedures probeert te voorkomen.De staatssecretaris van Justitie heeft voor dit doel ook een ambassadeur aangesteld die deze clejuridisering bij de overheid gaat ondersteunen, Al deze initiatieven dragen ertoe bij dat de overheid dienstbaarder zal worden, Ook kaninspraak nieuwe stijl genoemd worden, waarbij ernaar gestreefd wordt om viaeffectieve inspraak burgers bij de besluitvorming te betrekken en mogelijkejuridische procedures te voorkomen.Ten slotte het handelen van politici, die aanspreekbaar moeten zijn op hundemocratische deugden. Het is in Nederland niet gebruikelijk om het handelenvan politici in de vorm van een gedragscode nader te formeren. Democratieen rechtsstaat vormen het kader voor hun handelen. Voor de rechter en voor devolksvertegenwoordiging moeten zij zich verantwoorden met eventueel eenreactie van kiezers via de stembus. Ik keer terug naar het voorbeeld aan hetbegin van deze bijdrage. Het CAK is voor zijn functioneren afhankelijk vangegevens van de Belastingdienst. Beide organisaties ressorteren onder verschillende ministeries. De verslaggever stelt terecht aan de orde dat de overheid eenfout maakt. Het maakt voor de burger immers niet uit onder welk ministerieeen bepaalde taak of bevoegdheid valt. Als het misgaat tussen de ministeriesFinanciën en VWS dan is dat geen probleem van de burger en de burger magrekenen op goede samenwerking tussen beide ministeries. De medialogicabrengt mee dat in het kader van hoor en wederhoor commentaar van Financiënop de woorden van de staatssecretaris van VWS gevraagd wordt, Die reactiewordt vervo.lgens gebruikt om een confi.ict tussen CDA en PvdA naar buiten

Zie ook: D. Allewijn. Met de everheid aan tafel, Mediationreeks, Sdu. Den Haag 2007 enAF.M. Brennuikmener, 1). Bonenkamp. K. van Oven en 61. Pren Handdoek ,nediadon.vierde dnjk, Sdu, Den Haag. 2009.

° Verslagen van de Nationale ombudsrn.an over 2005, 2006 en 2007, VanSiinceriandtie.zine. aw,

/115/

te brengen. Wat zichtbaar is dat uit het oogpunt van competitie en coöperatiehet beter zou zijn geweest wanneer de staatssecretaris had gezegd: “inderdaadheeft de overheid hier een probleem en ik voel me daar verantwoordelijkvoor” De oplossing van het probleem komt met een escalatie tussen Financiënen VWS over de schuldvraag eerder verder weg te liggen. Die escalatie is erwaarschijnlijk in feite ook niet, omdat het slechts om de medialogica gaat.Over blijft het beeld dat bij de burger ontstaat over hoe het er onder de Haagsekaasstolp aan toegaat: verantwoordelijkheden worden afgeschoven en partijenwijzen beschuldigend naar elkaar, Een beeld dat via de media versterkt wordt.De voor de politiek wenselijke competitie blijkt in dit geval afbreuk te doenaan het aanzien van ‘de politiek’. In de woorden van Bussemaker: “politicizouden minder georiënteerd moeten zijn op macht en meer op deugden.”TM‘vor mij blijft het de vraag hoe deze politieke deugden geoperationaliseerdkunnen worden.

Bussernaker Democratische deugden; verantwoordelijkheid van politici en burgers,

In: J W. Dusvendak, (i. knabersen, M. Teeuwen en 1. Verhoeven. Macht en leronnvoor

de!:,cheia Essovo voer Kets Shoyt Amsterdam Dmversiw PressAzmsterdam. 2D7.