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CAPÍTULO QUINTO

ASPECTOS BÁSICOS DEL SISTEMAURBANÍSTICO MEXICANO

I. Planeamiento urbanístico. . . . . . . . . 131

1. Concepto y fin del planeamiento urba-nístico . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

2. El planeamiento como técnica básicadel urbanismo . . . . . . . . . . . . . 132

3. La potestad de planeamiento. El pro-cedimiento de aprobación de los pla-nes de urbanismo municipales . . . . 136

4. Naturaleza jurídica del plan de orde-nación urbana municipal . . . . . . . 139

5. Contenido de los planes . . . . . . . . 146

II. Participación ciudadana . . . . . . . . . 152

1. Intereses sujetos a protección . . . . . 157

2. Intereses difusos . . . . . . . . . . . . 161

CAPÍTULO QUINTO

ASPECTOS BÁSICOS DEL SISTEMAURBANÍSTICO MEXICANO

I. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

1. Concepto y fin del planeamiento urbanístico

En el derecho urbanístico el plan desempeña unpapel de radical importancia para el sistema de or-denación del suelo. La finalidad primordial de estatécnica consiste en la ordenación urbanística de loscentros de población mediante la aplicación de susprevisiones que, al materializarse, configuran elmodelo territorial elegido por el planificador.

El ordenamiento urbanístico contemporáneo uti-liza al planeamiento como concepto esencial, cen-tral, básico del sistema de la ordenación urbana.Los planes de ordenación urbana prefiguran lo quepretende ser en el futuro el centro de población. Portanto, el planeamiento debe tener en consideracióndiversos aspectos que se presentan en el desarrollode la ciudad y, por ende, prever las situaciones aque se enfrentará el centro de población. Conse-cuentemente, hay que entender que el “plan es un

131

programa de acciones y medidas hacia el futuro,que, anticipándose a cambios y variaciones, preten-den alcanzar de la forma más rápida, eficaz y racio-nal unos determinados fines”.169

Para lograr los objetivos (ordenación del suelo),el plan debe influir en múltiples aspectos, como losderechos y deberes de los ciudadanos, clasificar elsuelo, definir el contenido real de la propiedad ur-bana, etcétera.

2. El planeamiento como técnica básica

del urbanismo

La elección de un modelo territorial específicorequiere de las administraciones públicas una ca-pacidad creativa, conformadora de la realidad terri-torial que se conjugue con la participación de losciudadanos. Aunque existen las regulaciones fede-ral, estatal y municipal no son, por sí solas, instru-mentos eficaces para conseguir los fines que el ur-banismo persigue. Para ello, es necesario acudir aotras técnicas que coadyuven a la normativa urba-nística y hagan realidad la ordenación del centro depoblación, por ello, la legislación deja un margen

CONSTITUCIÓN Y URBANISMO132

169 Ariño, Gaspar y Gallego Anabitarte, Alfredo, “Presenta-ción y estudio introductorio”, Planificación, t. I, edición espa-ñola de la obra de Kaiser, J. H., Planung, Madrid, IEA, 1974,p. XXVII.

de discrecionalidad administrativa para apreciar larealidad urbana y definir, en cada caso, el modelourbanístico más adecuado para determinado centrode población.

En este orden de ideas, la administración confor-madora tiene un margen de discrecionalidad paraconcretar el modelo territorial determinado, a pesarde que la memoria del plan pueda servir como unmedio de limitación de la discrecionalidad adminis-trativa, ya que, como menciona Miguel Beltrán,“...la densidad normativa y los criterios fácticospueden conducir a una solución aparentemente uní-voca ...pero ello no obliga a la administración aajustarse siempre y en todo caso a ella, sino que ca-ben, a priori, otras alternativas”.170

Los instrumentos a los que remite la ley en la ma-teria son los planes o programas de ordenación ur-bana, en los que, por disposición de la propia legis-lación, desarrollan las leyes urbanísticas.171

SISTEMA URBANÍSTICO MEXICANO 133

170 Como menciona Beltrán, “aun existiendo criterios jurídicosy fácticos (esto es, un grado elevado de densidad o programaciónnormativa) puede subsistir un margen de apreciación en manosde la administración para apartarse motivadamente de dichos cri-terios”. Beltrán de Felipe, Miguel, op. cit., nota 166, p. 117.171 La utilización del concepto “plan” o “programa” depende

de cada ley estatal. No obstante, —como ya se ha menciona-do— ambos conceptos hacen referencia a una misma realidad,prever el futuro modelo territorial.

Estos instrumentos de planeamiento contienen elmodelo territorial de la administración competenteconcreta (discrecionalmente) para un territorio de-terminado (en este caso municipal). En ellos se en-cuentran las más diversas disposiciones sobre haciadónde va a crecer la ciudad, en qué porcentaje, eltipo de construcciones, etcétera, por lo que se tra-zan los objetivos urbanísticos necesarios para uncentro de población. Por ello, el urbanismo no esconcebible sin un sistema de planeamiento cohe-rente, eficaz, coordinado y capaz de ofrecer alterna-tivas de desarrollo urbano integral.

La relevancia del contenido de los instrumentosde ordenación urbana se constata cuando la mismaley en la materia reconoce que dichos instrumentostienen eficacia normativa y, por ende, vinculan alos particulares y a las administraciones públicas(por ejemplo, el artículo 27, párrafo II, LDRUV).

Según la legislación general en la materia (ar-tículo 12, LGAH), el sistema de planeamiento terri-torial en México se integra por el plan nacional dedesarrollo urbano, programas estatales de desarro-llo urbano, programas de ordenación de zonas co-nurbadas, planes o programas municipales de desa-rrollo urbano y programas que deriven de losanteriores. Cabe mencionar que, desde nuestro pun-to de vista, aunque la LGAH hace una enumeraciónde los programas que debe prever la legislación es-


tatal, este listado no puede considerarse como limi-tativo para que las entidades federativas desarrollensus propios sistemas de planeamiento, sino másbien orientativo, derivado de la influencia del siste-ma ley básica + ley de desarrollo.

Como consecuencia del margen de desarrollo enel que opera la legislación estatal, cada estado tienela posibilidad de diseñar su propio sistema de pla-neamiento urbanístico. Por tanto, la conformación deun sistema de programas urbanísticos dependeráde las características propias de cada entidad paraque responda a sus particularidades (geográficas,climatológicas, demográficas, culturales, etcétera).

Siguiendo los dos modelos comparados que sehan utilizado, se puede comprobar que sus sistemasse conforman escalonadamente en tres ámbitosprincipales de planeamiento: el nivel estatal, el ni-vel regional y el nivel municipal. Junto a estos tresniveles pueden coexistir algunos modelos interme-dios que respondan a circunstancias especiales,como es el caso de la ordenación de zonas conurba-das, entre otros. Por ejemplo, en el caso del modeloveracruzano, el sistema de planeamiento se estruc-tura de la siguiente forma: programa sectorial dedesarrollo regional y urbano, programas de desa-rrollo regional, programas municipales de desarro-llo regional y urbano, programas de desarrollo ur-bano de centro de población, programas parciales


de desarrollo urbano, programas sectoriales, pro-gramas especiales de ordenación territorial y desa-rrollo urbano, y programas de ordenación de zonasconurbadas. Mientras que el modelo chiapaneco(artículo 24 de la LDUCh) se conforma del progra-ma estatal de desarrollo urbano, programa regionalde desarrollo urbano, programas de ordenación yregulación de las zonas conurbadas, programas in-tegrales de desarrollo urbano, programas municipalesde desarrollo urbano, programas de desarrollo ur-bano de los centros de población, programas par-ciales de desarrollo urbano y programas sectorialesde desarrollo urbano.

Finalmente, hay que mencionar que la legisla-ción urbanística federal establece que una vez apro-bados los instrumentos de ordenación urbanística,éstos deben ser inscritos en el Registro Público dela Propiedad (artículo 17 de la LGAH), y, además, lalegislación estatal menciona que deben ser publica-dos en el diario oficial respectivo para que tenganfuerza vinculante.

3. La potestad de planeamiento. El procedimiento

de aprobación de los planes de urbanismo

municipales

Como se ha expuesto anteriormente, el planea-miento ocupa una parte estructural del sistema ur-


banístico, ya que regula y determina diversos asun-tos relevantes para la ordenación del centro depoblación. Por ello, un aspecto trascendental delsistema de planeamiento urbanístico consiste enprecisar la participación de las distintas administra-ciones públicas que intervienen en la formulación yaprobación del planeamiento urbanístico.

En definitiva, la participación de los distintos cen-tros de decisión administrativa debe partir indefec-tiblemente del sistema de distribución competen-cial establecido en la CF y la respectiva Constituciónestatal, así como de sus principios constitucionales(federalismo, autonomía municipal, cooperación ycoordinación, etcétera). Por ello, en un sistema fede-ral es necesaria la correcta articulación del procedi-miento de aprobación del planeamiento urbanísticopara fortalecer el sistema jurídico.

En este apartado, se toma como referencia elplan municipal de urbanismo, ya que, sin duda, esel instrumento planificador más incisivo y decisivoen el sistema urbanístico172 y, dicho sea de paso, elque presenta mayores problemas de articulación


172 Como menciona Harris, “el plan nacional se ha ido, ya seagobernando la economía o el territorio. Ya no tienen sentido yla experiencia de la política regional ha sido decepcionante. Sinembargo, dada la perspectiva económica de una ciudad, la pla-nificación espacial de nivel local se torna importante”. Harris,Nigel, op. cit., nota 40, p. 186.

competencial y participación ciudadana. En este or-den de ideas, se evidencia una diversidad de meca-nismos de formulación y aprobación del planea-miento urbanístico. Debido al sistema concurrentedel urbanismo mexicano (ley básica + ley de desa-

rrollo),173 es preceptivo analizar cada una de las le-gislaciones estatales en la materia para identificarlos mecanismos de aprobación de los instrumentosde planeación urbana: nacionales,174 estatales, re-gionales y municipales.

Centrando el análisis en el ámbito estatal y muni-cipal, es posible clasificar los mecanismos en tresgrandes sectores: aprobación por la entidad federa-tiva, de la cual se desprende la aprobación del “planestatal de desarrollo urbano” por vía legislativa,175

y la aprobación por vía ejecutiva.176 Mientras que


173 Véase supra, capítulo III.174 Evidentemente, la LGAH establece que el Plan Nacional

de Desarrollo Urbano lo aprueba el presidente de la República(artículo 14).175 Por ejemplo, artículo 7o., fracción 3a. de la Ley de Desa-

rrollo Urbano del Estado de Chihuahua y artículo 10 de la Leyde Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del Estado deTabasco, entre otras.176 Por ejemplo, artículo 12, fracción I de la LDUCh; artículo

12, fracción I de la Ley para el Ordenamiento Territorial y elDesarrollo Urbano del Estado de Tamaulipas y artículo 13,fracción I, de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Gua-najuato, entre muchos otros casos.

la aprobación del “plan municipal de desarrollo ur-bano” la lleva a cabo el municipio.177 Cabe mencio-nar que, a pesar de las disposiciones constituciona-les que garantizan la autonomía municipal y, enconsecuencia, su capacidad de decisión en asuntoslocales (artículo 115, CF), algunas leyes estatales enla materia mantienen que la aprobación y modifica-ción del plan urbanístico municipal la llevan a cabolos poderes estatales: Legislativo178 o Ejecutivo.179

4. Naturaleza jurídica del plan de ordenación

urbana municipal

La figura de los planes ha mantenido su papel es-tructural en la ordenación urbanística por remisiónde la legislación federal y estatal correspondiente.


177 Artículo 15, fracción II de la LDUCh; artículo 22, frac-ción I del Código Urbano del Estado de Zacatecas, y artículo24, fracción I de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado deOaxaca, por citar sólo algunos.178 Véase artículo 10 de la Ley de Desarrollo Urbano y Orde-

namiento Territorial del Estado de Tabasco y, aunque tiene unsistema territorial diferenciado, artículo 9o., fracción I de laLey de Desarrollo Urbano del Distrito Federal que aprueba losplanes delegacionales.179 Artículos 15, fracción II, y 16, fracción I, Ley de Asenta-

mientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Hidalgo,y artículo 7o., fracción I, Código Urbano para el Estado deQuerétaro.

Aunque la legislación urbanística mexicana hacereferencia expresa a un sistema de planeamiento te-rritorial, es preceptivo llevar a cabo una delimita-ción que sirva para definir el carácter jurídico de losplanes urbanísticos. El tema no es una cuestión ba-ladí, ya que de la naturaleza jurídica del plan (nor-ma o acto) dependerán, en gran medida, los recursosy mecanismos jurídicos en su formulación, aproba-ción y modificación, de manera que precisando lanaturaleza jurídica se fortalezca, consecuentemente,el principio de legalidad en la planeación urbana.

El análisis que aquí se desarrolla se centra en elplan municipal de desarrollo urbano, ya que es el ins-trumento que contiene las determinaciones y preci-siones más importantes del modelo territorial. Comose ha mencionado, el urbanismo incide directamen-te en ámbito municipal, y son las determinacionesdel plan municipal las que diseñan con precisión elmodelo urbanístico local.

A grandes rasgos, en la formulación del plan mu-nicipal interviene, especialmente, el ayuntamientocomo órgano de gobierno del municipio —segúnfracción I, artículo 115, CF—. Así, el plan municipalse aprueba por el ayuntamiento en sesión de cabildo(artículos 15, fracción II, y 42, párrafo 2, LDUCh).

Posteriormente a la aprobación municipal, elplan se publica en el periódico oficial y se inscribeen el Registro Público de la Propiedad. Es necesa-


rio precisar que la inscripción del plan urbanísticoen el registro público de la propiedad no es elemen-to para identificarlo como un acto, sino que, única-mente, el registro de dicho instrumento viene a am-pliar su publicidad, pero que de ninguna maneradisminuye su efecto normativo.

Por tanto, ¿qué valor jurídico tiene el plan muni-cipal? Caben, esencialmente, dos posibilidadesacerca de la naturaleza jurídica del plan municipal:norma o acto administrativo.

Respecto al plan como acto administrativo, po-dría argumentarse que el plan municipal de ordena-ción urbana contiene determinaciones de carácterindividual, es decir, que sus determinaciones se di-rigen a cada uno de los terrenos sujetos a regulaciónurbana, y que, por ende, las impugnaciones a esteinstrumento se sujetan a la impugnación de actosadministrativos (vía administrativa, especialmen-te), pero sobre todo, que el plan municipal “no for-ma parte del ordenamiento jurídico urbanístico”,sino que, sencillamente, sus determinaciones estánsubordinadas a dicho ordenamiento. Es decir, elplan municipal de ordenación urbana no es dere-cho, sino simplemente la aplicación de las normasurbanísticas.

Sin embargo, la consideración del plan munici-pal de ordenación urbana como acto administrativo


presenta algunas deficiencias técnico-jurídicas ycarece de un análisis jurídico riguroso.

El plan municipal de ordenación urbana en el sis-tema jurídico mexicano no puede asimilarse comoun “acto administrativo” stricto sensu, ya que—como se ha dicho— no existen elementos jurídi-co-técnicos para considerarlo de esta naturaleza.

El plan a que se hace referencia es una norma ju-rídica de ámbito municipal. Esto es así, ya que, aun-que el plan municipal no es una norma con rango deley porque no es producto del proceso legislativoque deriva en una ley del Poder Legislativo, man-tiene sus características normativas.

En primer lugar, el plan urbanístico municipal de-sarrolla las determinaciones de la ley estatal —ca-racterística especial de los reglamentos— o, en otrosentido, la ley urbanística se desarrolla mediante re-glamentos, como lo hace el plan municipal.

En segundo lugar, la aprobación del plan muni-cipal sigue el trámite de los reglamentos municipa-les,180 es decir, el plan municipal crea derecho y,por ende, es “norma de carácter reglamentario”.Como hemos mencionado en otro momento,

…el plan municipal de ordenación urbana (o dedesarrollo urbano) es, sin duda, una norma (regla-


180 Véase artículo 38, fracción II, Ley Orgánica Municipal delEstado de Chiapas (LOMCh).

mentaria) ya que forma parte del ordenamiento ju-rídico, es derecho y no aplicación de derecho. Porsu parte, el acto administrativo está sometido alordenamiento jurídico, es decir, el acto administra-tivo se produce como consecuencia de la aplica-ción del ordenamiento urbanístico y, por ende,subordinado al sistema normativo en el que se en-cuentra incardinado el plan. Además, la aplicaciónde las normas urbanísticas se desarrolla, especial-mente, a través de las licencias y autorizacionesurbanísticas.181

El acto administrativo no tiene posibilidades deinnovar el ordenamiento, ya que no puede crearnuevas normas, cuestión que difiere claramente dela norma que, evidentemente, es creación de dere-cho, lo que implica el establecimiento de relacionesjurídicas no previstas sino hasta la vigencia de lanorma, por ejemplo, la clasificación de terrenos.

Además, como constantemente ha afirmado ladoctrina jurídico-pública,182 las normas no pierden


181 Jiménez Dorantes, Manuel, “Naturaleza jurídica de losplanes de urbanismo”, Ciudades, Puebla, núm. 66, abril-juniode 2005, p. 64.182 Véase García de Enterría, Eduardo y Parejo Alfonso, Lu-

ciano, Lecciones de derecho urbanístico, 2a. ed., Madrid, Ci-vitas, 1981, pp. 179 y ss.; López Ramón, Fernando, op. cit.,nota 30, p. 100. Basado en la doctrina española véase, Azuelade la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, pp. 57 y 58.

vigencia en su aplicación singular, por el contrario,su aplicación consolida su vigencia. En este senti-do, la norma jurídica vigente mantiene su posiciónordenadora de las relaciones sociales, mientras queel acto administrativo se agota en su aplicación, yasea individual o general, es decir, cuando el actoadministrativo se aplica, éste se consume jurídica-mente, y para llevar a cabo nuevamente su cumpli-miento es preceptivo dictar un nuevo acto adminis-trativo. En definitiva, el plan de urbanismo “esnorma porque el plan regula el derecho de propie-dad de los particulares, clasificando y calificandoex novo los terrenos”,183 dentro de las determina-ciones legales.

Finalmente, de su impugnación derivan conse-cuencias jurídicas distintas, ya que la ilegalidad deuna norma reglamentaria implica su nulidad de ple-no derecho, mientras que la ilegalidad de un actoadministrativo, en términos generales, implica suanulabilidad.

En resumen, el plan municipal de desarrollo ur-bano es un instrumento con eficacia normativa, yaque, entre otros aspectos, configura el derecho depropiedad y le impone límites derivados de la fun-


183 Gallego Anabitarte, Alfredo y Menéndez Rexach, Ángelet al., Acto y procedimiento administrativo, Madrid, MarcialPons, 2001, p. 38.

ción social (artículo 27, CF). Por tanto, la propie-dad urbana opera dentro de los límites y cargas im-puestas por las normas urbanísticas en general, ypor el planeamiento urbanístico en especial. Esto esasí, ya que el plan urbanístico funciona como unanorma reglamentaria que desarrolla las determina-ciones y fines de la legislación (federal o estatal).

Además, los planes urbanísticos tienen efecto ju-rídico una vez que se produce su publicación ofi-cial, es decir, las determinaciones contenidas en elplan urbanístico vinculan a todos los particulares ya los poderes públicos. En consecuencia, para mo-dificar las determinaciones del plan es necesariollevar a cabo el mismo procedimiento de modifica-ción de las normas reglamentarias municipales. Eneste orden de ideas, las modificaciones introduci-das al plan derogan las determinaciones reglamen-tarias anteriores.

Finalmente, no hay que perder de vista que laplaneación urbana se desarrolla a través de diversosinstrumentos de planeamiento (federales, estatales,municipales, conjuntos, etcétera). De manera que,de acuerdo con el sistema de competencias concu-rrentes del sistema federal mexicano, las entidadesfederativas llevan a cabo su regulación específicapara cada uno de sus instrumentos de planificación.En este sentido, como se ha expuesto, algunos pla-


nes urbanísticos estatales tienen rango de ley184 orango reglamentario185 dependiendo del procedi-miento y del órgano estatal que lleva a cabo suaprobación.

5. Contenido de los planes

Para conseguir la ordenación del suelo, los ins-trumentos de planeamiento contienen informacióndiversa que se encuentra ordenada y sistematizadaen una serie de documentos que establecen los ob-jetivos, justificaciones y reglas a que se sujetará unespacio físico territorial determinado. Aunque cadauno de estos documentos contiene información es-pecífica, están elaborados para que, en conjunto,cumplan las metas propuestas por el planificador.Por tanto, todos los documentos que integran cada


184 En este sentido, véase artículo 9o., fracción I, Ley de De-sarrollo Urbano del Distrito Federal, o artículo 7o., fracciónIII, Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Chihuahua, entreotros.185 En este sentido, véase artículo 10, fracción VI, Ley de

Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos yde Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León; artículo 8o.,fracción I, Ley de Ordenamiento Territorial y AsentamientosHumanos del Estado de Morelos; artículo 12, fracción I, Leyde Desarrollo Urbano del Estado de Chiapas, y artículo 4o.,fracción III, Ley de Desarrollo Regional y Urbano del Estadode Veracruz de Ignacio de la Llave, por citar sólo algunas.

plan o programa de ordenación urbana, al formarparte de una unidad (plan), comparten un mismovalor normativo.

La normativa urbanística menciona los docu-mentos que debe contener cada uno de los distintosprogramas urbanísticos.186 Aunque existen algunasdiferencias entre los instrumentos de planeamiento,es posible identificar algunos documentos que lesson comunes. Por ello, es necesario tomar, nueva-mente, como referencia el contenido del plan muni-cipal que se considera como instrumento clave delsistema de ordenación urbanística (ejecución y dis-ciplina). Cabe señalar que en algunas leyes estata-les se señalan de manera precisa cuáles son esoscontenidos mínimos que deben tener todos los pla-nes urbanísticos existentes en dicha entidad. Sinembargo, algunas otras leyes únicamente hacen re-ferencia al contenido del plan estatal de desarrollourbano y, en consecuencia, señalan que los demásinstrumentos de planeamiento urbanístico debenconformarse por los mismos documentos del planestatal de referencia, con las diferencias obvias delámbito territorial a que se refieren (estatal, regio-nal, municipal, de zona conurbada, entre otros).


186 Por ejemplo, artículo 55 del Código Urbano del Estado deAguascalientes; artículo 25 de la LDUCh, y artículo 43 de laLey de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Esta-do de Coahuila de Zaragoza, entre otros.

En el análisis de las leyes de urbanismo en Méxicose puede resumir que existen una serie de documentosbásicos —escritos y gráficos— que deben contenerlos instrumentos de planeamiento urbanístico.

Introducción: este documento escrito compren-de los antecedentes del territorio sujeto a planea-miento (geográficos, históricos, sociales, adminis-trativos, ambientales, etcétera), así como el ámbitoespacial de aplicación.

Diagnóstico: en este documento se analiza la si-tuación actual y las tendencias del área o sector;además, estudia la situación sobre aspectos socioe-conómicos, físicos, poblacionales, de infraestructu-ra, equipamiento, servicios o vivienda del espaciofísico territorial a ordenar.

Objetivos: se justifican y establecen los propósi-tos o finalidades que se pretendan alcanzar con laejecución del programa.

Metas: en este caso se determinan las acciones,obras, servicios de acuerdo con los objetivos plan-teados, ya sea a corto, mediano o largo plazo.

Estrategias: contiene los lineamientos y políti-cas del programa, así como las alternativas para laejecución del mismo.

Bases financiero-programáticas: en este docu-mento se establecen y programan los gastos queexigirá la aplicación del diseño territorial del plan


para lograr, desde el punto de vista financiero, lasmetas planteadas.

Acciones de inversión: contiene las prioridadesdel gasto público y privado, de acuerdo con el diag-nóstico y objetivos planteados.

Corresponsabilidad sectorial: determina las ac-ciones, obras e inversiones concretas que deban rea-lizarse, así como los responsables de su ejecución.

Normas urbanísticas: en este caso, se refiere alconjunto de medidas, mecanismos y disposicionesjurídicas, técnicas y administrativas a que se sujeta-rán las acciones urbanísticas derivadas del plan.

Anexo gráfico: este documento expresa de formadescriptiva y clara el contenido básico del plan y laubicación espacial de los proyectos, acciones,obras, etcétera.

A. Introducción, diagnóstico, objetivos

y metas (motivación)

Aunque, generalmente, estos documentos se pre-vén de forma separada, en conjunto forman una partetrascendental del instrumento de planeamiento urba-nístico, ya que informan de las condiciones del terri-torio (geográficas, climáticas, topográficas, ambien-tales, etcétera), las necesidades y alternativas desolución de la porción de territorio sujeto a planifica-ción, y, sobre todo, la coherente justificación del mo-


delo territorial que elige el planificador en ejercicio desu potestad discrecional atendiendo a las circunstan-cias que presenta el territorio correspondiente.

Consecuentemente, estos documentos contienenlas razones que “justifican” y “motivan”187 el modeloterritorial elegido y, por ende, delimitan el alcance dela discrecionalidad administrativa, ya que la vulnera-ción de la motivación del plan urbanístico implica unaactuación arbitraria y controlable por los órganos ju-risdiccionales correspondientes. Estos documentosintegrantes del instrumento planificador ejercen su in-fluencia sobre el resto de documentos del mismo plan,ya que identifican claramente las necesidades y accio-nes que diseñan el modelo territorial elegido, además,aportan las razones de sus determinaciones urbanísti-cas y, por tanto, funcionan como parámetro del con-trol judicial de la administración que exige el Estadode derecho.

B. Bases financiero-programáticas y acciones

de inversión

En este caso, se trata de hacer un plan posible yviable, es decir, que se materialice sobre el espaciofísico territorial que ordena. Por tanto, es necesario


187 Véase artículo 18, fracción I, Ley de Desarrollo Urbano delDistrito Federal.

determinar el costo económico de la ordenación ur-bana de la que derivan, entre otras, las inversionespúblicas y privadas, o las indemnizaciones por ex-propiación que, necesariamente, deben ser conside-radas en estas bases y acciones.

C. Normas urbanísticas

Este documento incide directamente en el régimendel suelo. A grandes rasgos, las normas urbanísticascontenidas en los planes tienen diversas determina-ciones. En suelo edificable, tienen el carácter de nor-mas de edificación y uso del suelo, en el que se deta-llan el uso, volumen y condiciones de los terrenos yconstrucciones.

En algunos casos, establecen las directrices so-bre las características estéticas que deben seguir laedificación y el entorno. En otros casos (suelo nourbanizable), contiene las determinaciones sobreáreas objeto de especial protección (flora, fauna,zonas arqueológicas o culturales, entre otras), asícomo las acciones para conservar, proteger y mejo-rar estas áreas y su entorno.

D. Anexo gráfico

Al igual que los anteriores documentos del plan,los documentos gráficos —también exigidos por elordenamiento urbanístico—, pretenden describir grá-


ficamente el territorio sujeto a ordenación con la fina-lidad de ofrecer un panorama sobre la situación enque se encuentra el territorio, como las característicasfísicas (extensión, perímetro, pendientes, etcétera),naturales, tipo de aprovechamiento del suelo (fores-tal, ganadero, industrial, entre otros), además, indicagráficamente el lugar destinado a las diferentes clasesde suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable).

En resumen, entre documentos escritos y gráfi-cos se compone formalmente un plan urbanístico,que será aplicado con las determinaciones que res-paldan su viabilidad y aseguran su aplicación.

II. PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La LGAH introdujo en el régimen urbanísticomexicano la “participación social” en la materia(artículos 48-50), de manera que las actividades ur-banísticas no fueran exclusivas de la administra-ción pública, sino que la participación de los parti-culares, especialmente, en el desarrollo urbano delos centros de población, pudiera impulsar la inver-sión y la utilización racional del suelo urbano.

La lectura detenida del sistema urbanístico eviden-cia una especie de “liberalización”188 del desarrollo


188 La experiencia en buena parte de los modelos compara-dos evidencia que la liberalización del mercado del suelo noha sido la técnica para disminuir los altos precios de la vivien-

urbano, ya que, ante la inoperancia e incapacidad delas administraciones públicas (especialmente munici-pal), para llevar a cabo inversión en equipamiento einfraestructura urbanas, algunos grupos privados con-dicionan a sus exclusivos intereses las inversiones yejecución de obras urbanas y, por ende, el futurocrecimiento del centro de población correspondien-te o, en otros casos, el gobierno municipal pervierteel sistema urbanístico al “legalizar” asentamientosirregulares para corresponder el apoyo electoral(votos). Esta situación trae como consecuencia que,en algunos casos, los planes municipales de ordena-ción urbana resultan un dibujo que de ninguna ma-nera tiene reflejo en el territorio municipal, ya que,por un lado, se presentan los asentamientos irregu-lares, y, por el otro, las determinaciones del plan semodifican por la autoridad municipal correspon-diente para satisfacer las condiciones de inversiónde algunos particulares apartándose de los linea-mientos técnicos, estándar de calidad, sin compe-tencia real y sin la necesaria publicidad requeridapor el ordenamiento jurídico. Ambas situacionesfortalecen la desviación del poder, el abuso del de-


da, por el contrario, los altos precios se mantienen y, además,se evidencian, “como directa consecuencia de las nuevas urba-nizaciones, importantes procesos de degradación acelerada delos tejidos urbanos existentes”. López Ramón, Fernando, op.cit., nota 30, p. 81.

recho y el fraude de ley, sin que cualquier habitantedel centro de población tenga mecanismos jurídi-co-administrativos eficaces para revertir esta situa-ción ante la jurisdicción competente debido a laproblemática sobre el reconocimiento de los intere-ses de grupo (colectivos o difusos).

Ante este panorama, es preceptivo encontrar unequilibrio entre el interés particular y el interés gene-ral que, dicho sea de paso, debe prevalecer en caso deconflicto. La participación ciudadana correctamenteaplicable es un elemento que se cohonesta con el sis-tema representativo, y, por ende, incrementa la legiti-midad democrática de las decisiones públicas en ma-teria urbanística.

La participación del ciudadano en asuntos públi-cos ha venido a completar las carencias que presentael sistema representativo, de manera que sociedad yEstado entablan una relación estrecha, de ahí que,en la actualidad, como expone Schmidt-Assmann,“sólo a través de la cooperación con la sociedad pue-de obtener el Estado información que precisa parallevar a cabo su función directora y de liderazgo...resultan necesarias fórmulas de actuación integra-das y duraderas que permitan identificar problemas eidear soluciones de forma conjunta”.189


189 Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p. 39.

En este panorama, la participación se ha introdu-cido en el ámbito jurídico-público, por lo que hasido necesario delimitar sus alcances, de maneraque —como se ha dicho— la participación implica“tomar parte en la elaboración de las decisiones for-malizadas como funciones administrativas”,190 o,dicho de otro modo, “significa concurrir en el pro-ceso de adopción de decisiones de los poderes pú-blicos por parte de los ciudadanos”.191

Ahora bien, centrando el estudio en el sistema me-xicano, hay que mencionar que, por influencia de laCF (párrafo tercero, artículo 26), la ley básica (fe-deral) ha establecido las bases de la participaciónciudadana para la “aprobación” y “modificación”del planeamiento urbanístico, ya que menciona (ar-tículo 16 de la LGAH) que en el procedimiento deaprobación de planes que diseñe la regulación esta-tal (ley de desarrollo) deberá permitir la participa-ción a través de aviso al público sobre el inicio delprocedimiento, así como los plazos de audienciaspúblicas a los ciudadanos-participantes.


190 Sánchez Morón, Miguel, La participación del ciudadano

en la administración pública, Madrid, CEC, 1980, p. 103.191 Castellà Andreu, Josep Ma., Los derechos constituciona-

les de participación política en la administración pública,Barcelona, Cedecs, 2001, p. 39.

Algunas leyes estatales en la materia (por ejem-plo, Veracruz y Chiapas) evidencian la falta de regu-lación detallada en este tema, ya que en algunos ca-sos no existe o, en otros, la normativa de desarrollopara el procedimiento de aprobación, modificación ycontrol de planes es insuficiente, por lo que hace ino-perante la participación de los ciudadanos en esteámbito. Aunado a lo anterior, la normativa urbanísti-ca presenta un incipiente desarrollo jurisprudencial,lo que ocasiona graves deficiencias al sistema.

No obstante, es posible identificar que —en tér-minos generales—192 la participación la lleva a caboel ciudadano desde fuera del aparato administrativomunicipal (participación funcional), lo que implicaque el ciudadano no pasa a formar parte del órganojurídico-público encargado de la aprobación de losinstrumentos de planificación urbana municipal.

En consecuencia, como hemos mencionado, “estaforma de participación mantiene la protección delos intereses individuales pero a la vez, permite queel uti cives proteja los intereses que, como parte dela comunidad, se pueden ver afectados por las futu-ras determinaciones del instrumento planificadoren elaboración”.193


192 Esta precisión tiene consecuencia a la variedad de normasurbanísticas mexicanas en la materia.193 Jiménez Dorantes, Manuel, “Reflexiones sobre el planea-

miento urbanístico municipal y participación ciudadana”, en

Por el momento, basta mencionar que el princi-pio de participación tiene grandes alcances en elsistema jurídico-político, pero debe desarrollarsecon cautela en su traslado al ámbito administrativo,ya que se puede producir la paralización del aparatoadministrativo.

1. Intereses sujetos a protección

A pesar de las enormes carencias y deficienciasde la mayor parte de regulaciones al planeamientourbanístico, con las disposiciones constitucionales,doctrina especializada y las normas básicas aplica-bles, es posible intentar analizar la fase de partici-pación ciudadana. No hay que olvidar que esta fasedel procedimiento de aprobación y modificaciónque nos ocupa tiene una indudable relevancia parael sistema urbanístico que, seguramente, lograráaportar elementos para revertir la negativa tenden-cia al sistema de ordenación urbana en México.

Entre las décadas de los treinta a los setenta seproduce en México el desarrollo industrial, econó-mico y tecnológico de la sociedad actual, lo que hasupuesto un serio replanteamiento sobre el cumpli-


López Olvera, Alejandro y Rodríguez Lozano, Luis Gerardo(coords.), Tendencias actuales del derecho público en Iberoamé-

rica, México, Porrúa, 2006, p. 49.

miento de las responsabilidades constitucionalesdel Estado mexicano y, en consecuencia, de las ad-ministraciones públicas. A partir de la Constitu-ción de 1917, el Estado añadió a sus clásicos fines(ordenación) una nueva serie de objetivos, convir-tiéndose en prestador de servicios, garantizando unbeneficio social, promoviendo actividades priva-das, entre otras, de manera que la ampliación de susfunciones y actividades (fomento) ha implicado elincremento de su relación con los ciudadanos.194

Esta relación ha influido en el sistema jurídico dediversas maneras, ya que ha ampliado los cauces departicipación del ciudadano en asuntos públicos, loque, sin duda, responde a la crisis del sistema repre-sentativo sobre el que descansa prácticamente todoel diseño democrático en México, y permite acercaral ciudadano a la conformación de la decisión pú-blica por medio de la denominada “democracia par-ticipativa”.195


194 Véase Torné Jiménez, José, “De la democracia a la parti-cipación. Remodelación de las instituciones administrativas”,Administración y Constitución, Madrid, Presidencia del Go-bierno, 1981, p. 582.195 El término es utilizado, entre otros, por Sánchez Morón,

quien, citando a Zampetti, aclara que “la democracia participa-tiva engloba a la representativa pero no supone su destruc-ción”. Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 65. Por suparte, Castellà expresa que “el principio participativo derivado

Una de las ideas centrales del discurso participa-tivo consiste en que la

…participación de los administrados en los proce-sos de decisión parece capaz no sólo de disminuirlas disfunciones organizativas y burocráticas, sinotambién de obtener un nuevo consensus, una legi-timidad nueva que permita superar la crisis delmando autoritario, generalizada a todas las esfe-ras; constituyéndose así la ideología participativaen un verdadero contrapunto al desarrollo de lossistemas burocráticos.196

Si esto es así, entonces el crecimiento de la inter-vención administrativa para la satisfacción del inte-rés general se verá influida por la actuación del ciu-dadano como miembro de la comunidad o uti

socius, es decir, como portador de un interés de lacomunidad en su conjunto de la que forma parte,superando, entonces, la concepción clásica de losintereses directos sobre los que se sostiene granparte del derecho positivo mexicano.


del texto constitucional lleva a defender el desarrollo, en unsentido más democrático, tanto de las instituciones representa-tivas como de las de democracia participativa”. CastellàAndreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, p. 98.196 García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, To-

más Ramón, Curso de derecho administrativo II, 5a. ed., Ma-drid, Civitas, 1998, p. 84.

Por tanto, se pretende que la participación del uti

cives en actividades de la administración debe seractiva, por lo que resulta aconsejable que el ciudada-no deba estar preocupado por los intereses generalesde la comunidad o ciudad en la que se desenvuelve, ytomar parte, con su opinión, en la conformación deuna mejor toma de decisiones administrativas en losasuntos que, como miembro de la comunidad, leafectan.197

Evidentemente, esta apreciación no implica, enmodo alguno, que jurídicamente el ciudadano tengala obligación de participar en la conformación delas decisiones administrativas, y que, por otro lado,debido a la carga específica del sistema representa-tivo en el sistema constitucional mexicano, tampo-co los órganos públicos se vean obligados a adoptarla postura del ciudadano, ya que, en último término,éstos siguen siendo los únicos responsables de ladecisión administrativa, lo que cohonesta con el ré-


197 No debe olvidarse que el ciudadano individualmente tam-bién ejerce su intervención respecto a derechos o intereses di-rectos, mismos que están plenamente protegidos por el ordena-miento jurídico, intervención que se aleja del tema de estudio.Sin embargo, lo que se pretende resaltar es su vertiente comosujeto portador de intereses generales que, como miembro deuna comunidad, puedan verse afectados, tenga o no interesespropios que defender y apoyar.

gimen de responsabilidades subjetivas y, especial-mente, objetivas y directas.

Por tanto, la participación evidencia que el Esta-do (legislador) aisladamente no define el interéspúblico, sino que el propio ciudadano (uti cives) co-labora en la definición de ese interés mediante losinstrumentos participativos.

2. Intereses difusos

El concepto de participación ha tenido especialdesarrollo con la vigencia de los principios socialesen los textos constitucionales y su necesaria conju-gación con el sistema democrático de las socieda-des modernas. Así, del extenso, y hasta entonces, li-mitado grupo de intereses (individuales), se haproducido el desarrollo de intereses que rebasan laidea de interés directo y que se centran en la ver-tiente colectiva del individuo.198 Por un lado, en losllamados intereses difusos —donde recae el objetode la participación en el procedimiento de elabora-ción de planes de urbanismo—,199 el conjunto de


198 Como menciona el artículo 26 de la CF: “mediante la par-ticipación de los diversos sectores sociales…”.199 Además, existen los denominados intereses colectivos.

Para mostrar una comparación general, debo decir que el lla-mado interés colectivo se refiere específicamente al interés

personas no es determinable o clasificable en unacategoría, como puede ser una comunidad de veci-nos o un grupo de consumidores. Por el contrario, elinterés difuso se convierte en un interés que portantodos y cada uno de los sujetos de un conjunto inde-terminable (por ejemplo, cualquier habitante de unacuidad).

Si bien es cierto, la CF establece las bases de par-ticipación ciudadana en la planeación y desarrollodel país, y en este mismo sentido, algunas leyes fe-derales (artículos 16, 48 y 50, LGAH) y estatales200


de una colectividad, en donde sus portadores no se puedenconfundir: son diferenciables y delimitables. Se trata —comoexpresa Sánchez Morón— del “interés de un grupo más omenos determinable de ciudadanos, perseguible de maneraunificada, por tener dicho grupo unas características y aspira-ciones sociales comunes”. Sánchez Morón, Miguel, op. cit.,nota 190, p. 125. El interés colectivo se refiere a una colecti-vidad determinable, como puede ser una asociación de veci-

nos o una asociación ecologista que, aunque tienden a “iden-tificarse o a determinarse en una organización social o centrode referencia, o en una formación social o grupo social inter-medio, supone no una suma de intereses individuales, sinouna cualidad de los mismos que les proporciona una fuerzacohesiva superior”. Ibidem, p. 126. Sobre esta diferenciaciónvéase, Castellà Andreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, pp.398-404.200 En este sentido, artículo 102 de la LDUCh, así como las

respectivas leyes orgánicas municipales de los estados deChiapas y Veracruz.

para el sistema urbanístico municipal, entonces, laregulación sobre este tema está cubierta por su pro-pio contenido normativo, ya que reconoce implíci-tamente la existencia de intereses, no sólo indivi-duales, sino también los colectivos y difusos201 queafectan al conjunto de ciudadanos. Esta apreciacióndesencadena la obligación de los poderes públicosa promover y facilitar la participación ciudadana enla adopción de decisiones.

En este orden de ideas, las disposiciones consti-tucionales vinculan al legislador (federal y estatal),por lo que la normatividad urbanística deberá pre-ver los mecanismos participativos en la formula-ción y modificación del planeamiento urbanísticomunicipal, al contener las decisiones más impor-tantes sobre el diseño urbano del territorio munici-pal. Es decir, la ordenación urbana municipal —através del planeamiento— involucra intereses indi-viduales (propietario de terrenos se encuentre afec-tado por el instrumento a aplicar por el planifica-


201 “La distinción entre intereses difusos y colectivos nace enItalia para proteger bienes jurídicos colectivos como el medioambiente, el patrimonio histórico y artístico o la tutela de losconsumidores, superando así la tradicional dicotomía entre lacategoría del interés personal y directo y la del interés públicoque corresponde determinar a los poderes públicos”. CastellàAndreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, p. 399.

dor, contando con las defensas establecidas en lanormativa) y también los intereses de la comunidaden general, ya que se trata de su desenvolvimientodentro un espacio físico territorial constituido porsu centro de población.

Ante esta evidente situación, resulta indispensa-ble establecer los mecanismos de participación ciu-dadana, a través de los cuales, los interesados pue-dan expresar sus ideas y propuestas al proyecto delplan que se aplicará en el centro de población dondese desarrolla su vida.202 De ahí que la idea de bie-nestar general se integre atendiendo a una diversi-dad de intereses (públicos y privados) por lo quedebe funcionar como “idea regulativa”.203


202 “Desde una vertiente objetiva, la información pública, ge-néricamente considerada, es el trámite del procedimiento ad-ministrativo en el que la administración requiere de los ciuda-danos la aportación de datos, puntos de vista y propuestas quecomplementen los criterios tenidos en cuenta por el órgano de-cisorio. Desde la vertiente subjetiva de los ciudadanos, la in-formación pública consiste en el derecho a participar en unprocedimiento administrativo en curso para hacer valer intere-ses sociales implicados en la resolución administrativa”. Ibi-

dem, pp. 355 y 356.203 Véase Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p.

168. La “idea regulativa” es aquella “que mantiene viva laconciencia de que, siempre que se ejerce un poder públicodebe actuar a favor de la comunidad, del conjunto de los ciu-dadanos…”. Ibidem, p. 167.

Este es el sentido que debe darse a la regulaciónde la ley básica en materia de urbanismo en Méxi-co, el problema radica en la legislación de desarro-llo y normas reglamentarias, ya que no llevan acabo el desarrollo de los mecanismos participativosestablecidos en la ley general.

No obstante, la rudimentaria regulación en ma-teria de participación ciudadana en planeamientourbanístico municipal —y dicho se de paso entodo el sistema jurídico mexicano—204 excluye laposibilidad de que el interés afectado por el pla-neamiento sea exclusivamente un interés colecti-vo, lo que implicaría que sólo tienen oportunidadde participar en el procedimiento grupos de indivi-duos menores, determinados y determinables, conlos mismos fines (ecologistas, constructores, em-presas inmobiliarias, etcétera), lo que significa ol-vidar al resto de habitantes portadores de intereses


204 Como expone José Ovalle, “en el derecho mexicano no seregulan en forma general las acciones colectivas, aunque síprevén algunas específicas, como las que corresponde a losnúcleos de población ejidal y comunal, para promover el juiciode amparo para la defensa de sus derechos colectivos agrarios...y a sindicatos y patrones...”. Ovalle Favela, José, “Accionespopulares y acciones para la tutela de los intereses colectivos”,Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 107,mayo-agosto de 2003, http://www.juridicas.unam.mx/publica/

rev/boletin/cont/107/art/art6.htm.

igualmente legítimos, que no pertenecen a un gru-po o asociación, pero que, de igual manera, pue-den ver afectados sus intereses por el modelo terri-torial municipal.205

Ahora bien, aunque, en realidad, las asociacio-nes portadoras de intereses colectivos ejercen unamayor presión social, no hay que perder de vistaque hay otros ciudadanos que son portadores de in-tereses difusos afectados por el plan urbanísticomunicipal. Entender que la voluntad legislativaconsistió en la protección de determinados grupos,estaremos ante el riesgo de una participación en laque sólo se beneficien determinadas organizacio-nes con fines plenamente identificados y que la ad-ministración pública elija y privilegie a alguna deestas asociaciones como legítimamente portadorasde intereses y, por tanto, con posibilidades de parti-cipar en la formación de toma de decisiones.206

Definitivamente, el interés supraindividual queintenta garantizar la participación ciudadana en ela-boración y modificación de planes de urbanismo se


205 No obstante, el contenido de las normas urbanísticas me-xicanas, está “lejos de haber creado una garantía social a favorde los pobladores de las ciudades…”. Azuela de la Cueva,Antonio, op. cit., nota 27, p. 35.206 Véase Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, pp.

146-164.

encuentra en la categoría de difuso, lo que implica-rá que la participación

…se abre, por regla general no sólo a individuoscuyos derechos subjetivos o intereses directospuedan verse afectados por aquéllas (típicamente alos propietarios de terrenos), sino a cualquier per-sona, a todo ciudadano, sin mayor cualificación...es una participación que se puede producir sin elintermedio de las asociaciones que se constituyanpara la defensa de intereses colectivos o de otrasorganizaciones privadas o públicas.207

Por lo que respecta a la forma de participación,es evidente que el ciudadano puede hacerlo de ma-nera individual, pero no existe impedimento paraque pueda llevar a cabo su participación en grupo.En este sentido, es posible afirmar que se produceuna participación “abierta y subjetivamente inde-terminada. Es decir, se reconoce la posibilidad deque todo sujeto portador de intereses difusos o co-lectivos, ya sea, individual o colectivo a su vez,tome parte”208 en el procedimiento.


207 García de Enterría, Eduardo, “Principio y modalidades dela participación ciudadana en la vida administrativa”, en Gó-mez-Ferrer Morant, Rafael (coord.), Libro homenaje al prof.

José Luis Villar Palasí, Madrid, Civitas, 1989, p. 448.208 Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 148.

En la participación funcional el ciudadano-par-ticipante no se incorpora o pasa a formar parte delórgano administrativo competente para elaborar,aprobar o modificar el plan,209 sino que participacomo órgano “auxiliar”,210 de ahí que su actividadparticipativa se realiza desde fuera del aparato ad-ministrativo, y esto claramente “no supone insertara ciudadanos no profesionalizados en órganospúblicos, para que aporten desde dentro sus pers-pectivas propias, sino que supone una actuación delciudadano desde fuera del aparato administrativo,aunque ejercitando funciones materialmente públi-cas, que como tales auxilian o colaboran en el desa-rrollo de las tareas de la administración”.211


209 Si esto fuese así, el tipo de participación sería una partici-pación llamada orgánica, en la que “el ciudadano se incorporaa órganos estrechamente tales de la administración, que supon-dría la inserción de ciudadanos en cuanto tales (no, pues encuanto funcionarios o como políticos) en órganos formalizadosde entidades administrativas”. García de Enterría, Eduardo, op.cit., nota 207, pp. 443-446. También en García de Enterría,Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, op. cit., nota196, pp. 86-90. El mismo término es utilizado por SánchezMorón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 168.210 Tesis 1a. XXXVII/2001, Primera Sala, Semanario Judi-

cial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XII, juniode 2001, p. 229.211 García de Enterría, Eduardo, op. cit., nota 207, p. 446.

Aunado a lo anterior, con la aplicación de fórmu-las participativas,212 no sólo circunscribiéndose alcampo del planeamiento urbanístico, se logra la co-laboración en asuntos públicos, y el hecho de la in-tervención del ciudadano en actividades considera-das materialmente públicas en un procedimiento (lallamada participación funcional) es favorable, tantopara la administración pública como para el propiociudadano. La idea central que debe desprendersees que la administración pública, de forma eficaz,adopte su decisión teniendo en cuenta “la presenciao intervención de los sujetos portadores de intere-ses colectivos con objeto de proporcionar a la admi-nistración, aparte de posibles técnicas, la posibili-dad de realizar una valoración preventiva de lasconsecuencias políticas y sociales de sus actos, esdecir, el grado de consenso u oposición que puedeencontrar una futura decisión”.213

En resumen, la participación ciudadana en elprocedimiento de elaboración de planes de urbanis-mo funciona —primordialmente— para dotar alplan de un “extra” de legitimidad popular, ya que ladecisión sobre el plan municipal deriva de un órga-


212 En los últimos años se han producido ligeros avances enla protección de los intereses colectivos (lato sensu) en materiade protección de los consumidores.213 Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 174.

no elegido democráticamente (ayuntamiento),214 y,en igual medida, sirve como medio de colaboraciónentre administración pública y ciudadano.215 Enotras palabras, en las sociedades democráticas ac-tuales no cabe ya un sistema de planificación ur-banística impuesta, sino que resulta indispensablefomentar la “acción cooperativa” mediante la parti-cipación en la formulación, promoción y controldel sistema urbanístico de las ciudades.216

A este panorama hay que agregar que el sistemajurídico del urbanismo mexicano no presenta losmecanismos suficientes de apertura al particular enel control de las actuaciones urbanísticas. Si bien escierto se prevé la participación ciudadana —como“auxiliar” de la administración— en la formulacióndel instrumentos de planeamiento, la participaciónse restringe significativamente para el control delas actuaciones urbanísticas, ya que, en términosgenerales, las normas regulan de manera general


214 Artículo 115, fracción I de la CF.215 Véase Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108,

pp. 115-125.216 En México se ha venido produciendo una “combinación

de exclusión de las demandas sociales y una relación predomi-nantemente jerárquica subordinada entre órdenes de gobierno,que resulta adversa a los objetivos de todo tipo de política pú-blica, en que sobresalen las políticas urbanas”. Olivera Loza-no, Guillermo, op. cit., nota 14, p. 134.

este aspecto y en otros casos, omiten mención algu-na.217 Por tanto, la afectación a los intereses difusosen el urbanismo mexicano no encuentra cauces dedefensa efectiva, en detrimento de la participaciónciudadana y de la consolidación del sistema jurídi-co actual.

De manera que es necesario transparentar todoslos momentos del sistema urbanístico, desde la for-mulación del plan, su ejecución y posibles modifi-caciones por cualquier causa, así como la posibili-dad de ejercer los mecanismos jurídicos eficacespara controlar las decisiones que se apartan del or-denamiento jurídico.

El Estado (lato sensu) debe recuperar sus herra-mientas eficaces de intervención en la realidad so-cial y económica cuando el libre mercado producedesajustes e incide negativamente en la prevalenciadel interés social constitucionalmente protegida.218


217 Al respecto se ha dicho que el sistema urbanístico mexi-cano “está muy lejos de haber creado una garantía social a fa-vor de los pobladores de las ciudades, ya que ni constituyen alos grupos más necesitados en sujetos jurídicos ni les otorganderechos de contenido específicos”. Azuela de la Cueva, Anto-nio, op. cit., nota 27, p. 35.218 Como expone la SCJN, “…porque sobre el interés parti-

cular se encuentra el interés de la sociedad en que la creacióny crecimiento de los centros de población se realice en formaordenada y planeada para que exista un desarrollo equilibrado

Además, algunos elementos jurídicos que pue-den favorecer a corregir los desajustes pueden con-sistir en: a) el reforzamiento de los instrumentos ju-rídicos para la participación del ciudadano que sedesenvuelve en la ciudad sujeta a cambios arbitra-rios de planeamiento,219 b) el fortalecimiento ypromoción del acceso a la información pública enmateria urbanística, c) el desarrollo del régimenprofesional de los funcionarios estatales y munici-pales, y d) el régimen de responsabilidades tantodel Estado (lato sensu) como de los funcionarios.

Aunque la participación ciudadana presentamúltiples beneficios en la adopción de decisionespúblicas urbanísticas, también es cierto, que estaherramienta debe adoptarse y comprenderse en sujusta dimensión, ya que las disposiciones jurídicasen materia de participación ciudadana operan enámbitos y circunstancias específicas, de modo que,la introducción de mecanismos participativos en elfuncionamiento de la administración pública debeser utilizada con prudencia y, excepcionalmente, en


y armónico…”. Tesis 2a. LVIII/2000, Pleno, Semanario Judi-

cial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XI, juniode 2000, p. 102.219 El urbanismo es, sin duda, un asunto público que incide

directamente en los intereses de todos los individuos que habi-tan la ciudad.

aras de permitir un funcionamiento eficiente yeficaz del sistema administrativo, y prevenir un in-deseable régimen de irresponsabilidad administra-tiva.220


220 Como afirma Schmitd-Assmann, “la legitimidad de lasdistintas formas de acción cooperativa es tan evidente como,por otro lado, irrenunciable resulta la responsabilidad u obliga-ción del Estado en lo que hace a la iniciativa, organización,moderación y garantía de las prestaciones, y a las técnicas quele son inherentes entre las que se encuentran la producciónunilateral de normas y la ejecución forzosa”. En definitiva, “elmodelo jerárquico y el de negociación no son por completoequiparables o intercambiables”. Schmidt-Assmann, Eberhard,op. cit., nota 108, p. 40.

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C ASPECTOS BÁSICOS DEL SISTEMA URBANÍSTICO MEXICANO ... · fracción I, de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Gua-najuato, entre muchos otros casos. la aprobación del “plan