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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América LatinaIgualdad para hoy y mañana
Flavia Marco Navarro
Colección Estudios nº 6
Serie AnálisisÁrea Políticas Sociales
EUROsociAL es un programa de cooperación regional de la Unión Europea con América Latina para la promoción de la cohesión social, mediante el apoyo a políticas públicas nacionales, y el fortalecimiento de las instituciones que las llevan a cabo. EUROsociAL pretende promover un diálogo euro-latinoamericano de políticas públicas en torno a la cohesión social. Su objetivo es contribuir a procesos de reforma e implementación en diez áreas clave de políticas, en ciertas temáticas, seleccionadas por su potencial impacto sobre la cohesión social. El instrumento del que se dota es el de la cooperación institucional o aprendizaje entre pares: el intercambio de experiencias y la asesoría técnica entre instituciones públicas de Europa y de América Latina.
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Flavia Marco Navarro
Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia
en América LatinaIgualdad para hoy y mañana
Estudio nº 6Serie: Análisis
Área: Políticas Sociales
La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningún caso se debe considerar que refleja la opinión de la Unión Europea.
Edición no venal.
Realización gráfica:Cyan, Proyectos Editoriales, S.A.
Madrid, diciembre 2014
No se permite un uso comercial de la obra original ni de las posibles obras derivadas, la distribución de las cuales se debe hacer con una licencia igual a la que regula la obra original.
Edita:Programa EUROsociALC/ Beatriz de Bobadilla, 1828040 Madrid (España)Tel.: +34 91 591 46 00www.eurosocial-ii.eu
Con la colaboración:Instituto Italo-Latino Americano
Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP))
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Este documento fue preparado por Flavia Marco Navarro, consultora de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en el marco del acuerdo CEPAL/EUROsociAL (FII/13/001-DDS), bajo la supervisión de María Nieves Rico, Oficial de Asuntos Sociales de la CEPAL.
Nota de la Autora
Se agradecen los comentarios de Carolina Aulicino, Gala Díaz Langou y Fabián Repetto, de CIPPEC Argentina; Daniela Huneeus, de la CEPAL, y Natalia Yáñez, asistente de inves-tigación de la CEPAL, por sus aportes al capítulo III. La autora también agradece la co-laboración de todas las personas e instituciones que respondieron a la solicitud de in-formación en: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana y Uruguay.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión edi-torial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la institución.
El cuidado es el conjunto de actividades y el uso de recursos para lograr que la vida de cada persona esté basada en la vigencia de los derechos humanos.
Marcela Lagarde
Y en especial se ha de potenciar en quienes aprenden la capacidad de preguntar y preguntarse, esa inquietud sin la cual nunca se sabe realmente nada aunque se repita todo.
Fernando Savater
Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Resumen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
I. La calidad del cuidado infantil y la educación inicial en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
II. Precisiones conceptuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19A. Cuidado, atención y educación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19B. Estándares de calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23C. La estandarización del cuidado y la educación inicial como aporte a la igualdad y al ejercicio de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
III. Cobertura del cuidado y educación institucionalizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
IV. Regulación del cuidado y la educación inicial en América Latina. . . . . . . . . . . . . . 37A. Cuidado y educación de la primera infancia en las legislaciones y políticas 37B. Los estándares nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45C. Categorías de la estandarización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49D. La gestión de políticas integrales desde la intersectorialidad . . . . . . . . . . . . . . 59
V. Conclusiones y desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63A. Institucionalidad, retos de gestión pública y el paso fluido entre el cuidado institucionalizado y la educación escolarizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63B. Materias de regulación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64C. A modo de cierre: una cuestión de derechos e igualdad para hoy y mañana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Anexo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
CuadrosCuadro 1. América Latina (17 países): Tasa específica de matrícula por edades (educación pre-primaria y primaria), en torno al año 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Cuadro 2. Cuidado y educación en la primera infancia: edades, ciclos e institucionalidad en países de la subregión andina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Cuadro 3. Cuidado y educación en la primera infancia: edades, ciclos e institucionalidad En Países de Centroamérica y México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Cuadro 4. Cuidado y educación en la primera infancia: edades, ciclos e institucionalidad en Países del Cono Sur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Cuadro A.1. Instituciones gubernamentales que proporcionaron información para el presente estudio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Cuadro A.2. Regulaciones sobre el cuidado infantil institucionalizado y la educación inicial en países de la Subregión Andina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78Cuadro A.3. Regulaciones sobre el cuidado infantil institucionalizado y la educación inicial en Centroamérica y México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86Cuadro A.4. Regulaciones para cuidado infantil institucionalizado y educación inicial en países del Cono Sur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
RecuadrosRecuadro 1. La calidad del cuidado infantil más allá de los estándares. . . . . . . . . 22Recuadro 2. Inversión en primera infancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Recuadro 3. Experiencias de autorregulación del voluntariado: Visión Mundialen el estado Plurinacional de Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48Recuadro 4. Requisitos para los centros de cuidado infantil en países de la OCDE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Recuadro 5. Estándares de calidad para el cuidado de la primera infanciaen el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
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Presentación
El estudio Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina representa una de las contribuciones del Programa EUROsociAL para mejorar el cono-cimiento en áreas clave de las políticas públicas donde se concentra el apoyo de este programa.
EUROsociAL es una iniciativa de cooperación de la Comisión Europea con América Latina con un claro enfoque a la demanda y a resultados. Uno de sus ámbitos de intervención — las políticas sociales — acompaña los esfuerzos de muchos países de la región hacia la creación de sistemas integrales de protección social, formula-dos e implementados desde un enfoque de derechos universales. Uno de los ejes de este proceso es la incorporación en los sistemas de protección social de pobla-ciones tradicionalmente desatendidas o atendidas con servicios insuficientes, tan-to en términos de cobertura como de calidad. Surge en este contexto una nueva atención hacia los servicios de cuidado, entendiéndose por cuidado un bien públi-co que hay que tutelar y un derecho que debe ser ejercido por las personas y las familias.
Gracias a esta visión, hoy se reconoce por doquiera que la tarea de mayor prioridad es el cuidado y la educación de la primera infancia. En efecto, a pesar de los avances generales en materia de inclusión social, los niños y niñas siguen apareciendo sobre-rrepresentados en los índices de pobreza. La desigualdad de condiciones sociales en esta fase de la existencia resulta crucial para la acumulación de desventajas. Por otra parte, la inversión en los primeros años de vida en las personas tiene externali-dades positivas desde todo punto de vista. Entre ellos, los efectos sobre el desarrollo emocional, social, cognitivo y físico de la niñez y la mayor posibilidad de las mujeres de participar en el mercado laboral, una vez que se vean liberadas de la responsabi-lidad de ser las únicas o las principales proveedoras de cuidado.
Ahora bien, las políticas para la infancia en América Latina no están confrontadas so-lamente al desafío de ampliar la cobertura del cuidado y la educación inicial, sino también de hacerlo vertiendo alta calidad en el sistema de servicios. Para ello, es pre-ciso con estándares de calidad que sean claros, medibles, regulados y culturalmente
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Francesco Maria Chiodi
pertinentes. Estándares que guíen el desarrollo del sistema y brinden los parámetros desde los cuales comprobar las exigencias de calidad.
El estudio que aquí se presenta constituye un aporte en esta dirección y se inscribe en la colaboración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) con el Programa EUROsociAL. Ha sido elaborado por Flavia Marco Navarro, consultora de la División de Desarrollo Social de la CEPAL, bajo la supervisión de la misma División.
El estudio llena una laguna ya que reúne y analiza información sobre la situación ac-tual de la región con referencia a los estándares de calidad de los servicios de cuidado y educación de la primera infancia. También introduce elementos de reflexión sobre los principales retos y desafíos en esta materia y para la creación de una institucionali-dad adecuada. Finalmente, formula algunas propuestas de política pública bajo la perspectiva del ejercicio de los derechos de los niños y niñas, dentro de los cuales desde luego anota también la calidad de los servicios.
Estamos seguros de que este estudio será de vital utilidad para enriquecer el debate sobre la temática y fomentar el desarrollo de políticas dirigidas a mejorar la calidad de los servicios de cuidado y educación inicial.
Francesco Maria ChiodiCoordinador del área protección social,
empleo y educación del Programa EUROsociALInstituto Italo Latinoamericano
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Resumen
La obligación de los Estados respecto del cuidado de la primera infancia deriva de que este integra el conjunto de los derechos universales de los Derechos Humanos. Por su parte, tal como disponen diversos convenios internacionales, la obligación con rela-ción a la educación empieza al nacer.
Como se ha señalado desde instancias especializadas en los derechos de la infancia, en los primeros años de vida la distinción entre cuidado y educación inicial es formal, pues el cuidado incluye acciones tendientes a propiciar el crecimiento sano y adecua-do, integrando tanto aspectos de nutrición y sanitarios como emocionales y de esti-mulación temprana. Por su parte, la educación inicial se refiere al proceso de enseñan-za-aprendizaje durante la primera infancia. Sin embargo, los procesos cognitivos no separan el aprendizaje de la interacción social en la que éste se construye y la práctica educativa incluye al cuidado, no como una cuestión separada sino como una caracte-rística de la educación.
La importancia de estandarizar la prestación del cuidado y la educación para la prime-ra infancia radica en que sus comprobados efectos positivos sobre niños y niñas están estrechamente ligados a su calidad. Asimismo, la perpetuación de desigualdades so-ciales desde edades tempranas en América Latina está relacionada con la ausencia del cuidado institucionalizado en los sectores de bajos ingresos en la mayoría de los paí-ses de la región, así como con las notorias diferencias de calidad entre los centros de cuidado y educación a que acceden los distintos grupos socioeconómicos de la pobla-ción según su nivel de ingresos.
El acceso y la calidad de los servicios de cuidado y educación institucionalizados son temas de igualdad para la infancia en el presente, pero de no garantizarlos se está mi-nando la igualdad en el futuro.
Por ello, este estudio, que se inserta en el marco del acuerdo de cooperación entre la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Programa EUROso-ciAL, aborda las regulaciones respecto del cuidado infantil y la educación inicial en los países de América Latina, comparando requisitos y estándares en diversas categorías
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y ámbitos como infraestructura, dotación de personal, seguridad y programas de ali-mentación, entre otros.
El documento se divide en cinco capítulos. En el primero se sintetiza el tratamiento de la educación de la primera infancia y en especial las menciones a su calidad en los instrumentos internacionales; luego, se presentan algunas nociones y conceptos que se usarán a lo largo del estudio, así como argumentos respecto de la necesidad de mejorar la calidad de los servicios de cuidado; en el tercer capítulo se exponen las ci-fras de cobertura de cuidado y educación para la primera infancia en los países de la región, junto con las observaciones al respecto del Comité de Derechos del Niño; en un cuarto capítulo se resume y compara el contenido de las regulaciones nacionales sobre cuidado y educación. Por último, se formulan las conclusiones y algunos desa-fíos para avanzar hacia un cuidado infantil y una educación inicial de calidad en la re-gión.
Parte de los desafíos se relacionan con la institucionalidad responsable del cuidado de la primera infancia y la educación inicial, que es diversa y suele incluir a varios ministe-rios y, en ocasiones, consejos u otras entidades de distinta jerarquía. A esta realidad de intersectorialidad se suma, en varios casos, la administración descentralizada, lo que plantea importantes desafíos para la integralidad de las políticas de cuidado así como serios retos para la gestión pública.
Además de este desafío, presente en todos los países de la región, existen otros como la necesidad de una mayor fiscalización de la normativa o estándares y el avanzar hacia la homogeneización de la calidad del cuidado entre los centros infantiles formales y los informales. En algunos casos hace falta regular el cuidado infantil institucionaliza-do y la educación inicial, y avanzar hacia estándares tanto estructurales —como, por ejemplo, requisitos de infraestructura y calificación del personal—, como procesuales, relacionados con técnicas de estimulación, la evaluación de los desarrollos y la capaci-dad de respuesta de cuidadoras y docentes. Asimismo, dado el peso que ejercen en el desarrollo infantil, ciertas categorías de regulación merecen especial atención como es el caso de la formación del personal y la razón adultos-infantes.
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Introducción
Los derechos al cuidado y a la educación implican no solo el acceso a servicios institu-cionalizados sino, también, que estos sean de calidad. En este sentido, la calidad po-dría considerarse de carácter relativo y/o subjetivo, pues puede no significar lo mismo para todas las personas, los grupos sociales o en los distintos países; de ahí la impor-tancia de los estándares, de un criterio rector que, al exigir ciertas condiciones necesa-rias para todos los servicios de cuidado y /o educación en un país, tiene efectos sobre la igualdad.
De otra parte, la importancia de estandarizar la prestación de los servicios de cuidado y educación para la primera infancia radica en que los comprobados efectos positivos de este cuidado institucionalizado sobre niños y niñas están ligados a la calidad de la prestación. Asimismo, la perpetuación de desigualdades sociales desde edades tem-pranas está relacionada no solo con la ausencia de cuidado institucionalizado y educa-ción inicial en los sectores de bajos ingresos en la mayoría de los países de la región, sino también con las notorias diferencias de calidad entre los centros de cuidado a que acceden los sectores de la población según su nivel de ingresos.
El acceso y la calidad de los servicios de cuidado y educación institucionalizados son temas de igualdad para la infancia en el presente, pero de no garantizarlos se está mi-nando la igualdad en el futuro.
Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que consideró 40 programas de desarrollo infantil en 19 países de América Latina, da cuenta de que en la región existe una larga ruta por recorrer en la definición, el monitoreo y el cumpli-miento de estándares de calidad por parte de los proveedores que se encargan de la operación de los centros que ofrecen servicios de desarrollo infantil (Araujo, López-Boo y Puyana, 2013).
Sin embargo, se considera que la región atraviesa por un momento propicio para enfati-zar en la necesidad de mejorar la calidad de los servicios de cuidado y educación para la primera infancia. América Latina se encuentra en una etapa de transición desde un enfo-que asistencial e instrumental hacia uno que considera la atención y educación de primera
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infancia (AEPI) como una etapa con entidad propia, orientada al cuidado y la atención integral de las necesidades de supervivencia, desarrollo psicosocial, aprendizaje y protec-ción. No obstante, es frecuente el desequilibrio entre las acciones de cuidado y de educa-ción que se brindan a los niños y las niñas dependiendo del grupo etario al que pertenez-can (mayor o menor de 3 años) y de las modalidades y dependencias de los programas, pues según la institucionalidad a que pertenezcan se enfatizan el componente de estimu-lación temprana, el de nutrición o tan solo el de guarda de los infantes (UNESCO, 2010).
El objetivo de este estudio es contribuir al conocimiento existente sobre los estánda-res de calidad de los servicios de cuidado y educación dirigidos a la primera infancia de América Latina y, a partir de su análisis, formular algunas propuestas de política públi-ca tendientes al ejercicio de derechos de niños y niñas en edades tempranas, en el entendido de que los derechos al cuidado y a la educación de los que son titulares implican la calidad de los servicios.
El estudio se hizo en base a una revisión bibliográfica y de informes de organismos especializados, como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Comité de Dere-chos del Niño, tanto en sus Observaciones Generales como las Observaciones Finales a los países. También se revisó la legislación de los 19 países de América Latina referen-te a los requisitos de instalación y funcionamiento de centros de cuidado infantil, salas cuna, guarderías, centros de educación inicial y preescolar. La normativa analizada in-cluye leyes, decretos, reglamentos, circulares y documentos de política. Para ello, se recabó información directa proporcionada por las instancias responsables de educa-ción inicial, cuidado infantil o primera infancia en los gobiernos de la región, varias de las cuales colaboraron enviando las reglamentaciones correspondientes y otros docu-mentos relativos a la política para la primera infancia (véase anexo 1).
El documento se divide en cinco capítulos. En el primero se sintetiza el tratamiento del cuidado y la educación de la primera infancia y, en especial, las menciones a su calidad en los instrumentos internacionales. Luego, se presentan algunas nociones y concep-tos que se usarán a lo largo del estudio, así como argumentos respecto de la necesidad de mejorar la calidad de los servicios de cuidado y educación inicial como requisito de igualdad y para el ejercicio de los derechos de la niñez. En el tercer capítulo se expo-nen las cifras de cobertura de cuidado y educación para la primera infancia en los países de la región, junto con las observaciones al respecto del Comité de Derechos del Niño. En un cuarto capítulo se resume y compara el contenido de las regulaciones nacionales sobre cuidado y educación, quedando fuera del análisis las regulaciones de carácter estadual, provincial o municipal por exceder los alcances de este estudio. Las matrices de análisis que exponen las diversas categorías de regulación se presentan en anexos. Por último, se formulan las conclusiones y algunos desafíos para avanzar hacia un cuidado infantil de calidad en la región.
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I. La calidad del cuidado infantil y la educación inicial en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos
Los derechos al cuidado y a la educación inicial implican no solo la garantía o posibili-dad de tener acceso a servicios institucionalizados sino, también, que estos sean de calidad. Son diversos los instrumentos internacionales que consagran estos derechos. El Consenso de Brasilia, aprobado por la XI Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (2010), compromete a los Estados a desarrollar políticas y servicios universales de cuidado, basados en el derecho al cuidado. Por su parte, el Consenso de Santo Domingo aprobado por la XII edición de dicha Conferencia en 2013, ratifica la plena vigencia del Consenso de Brasilia y compromete a los Estados a ejecutar programas de cuidado.
De otra parte, todos los Estados de América Latina han ratificado la Convención de Derechos del Niño (1989), por lo tanto tienen la obligación de garantizar el derecho a la educación en las distintas etapas de la niñez, incluida la primera infancia. En este sentido, el Comité de Derechos del Niño interpreta que el derecho a la educación du-rante la primera infancia comienza en el nacimiento y está estrechamente vinculado al derecho del niño pequeño al máximo desarrollo posible (art. 6.2) (Comité de los Dere-chos del Niño, 2005).
La forma en que se organicen el Estado y la sociedad para materializar este y otros dere-chos deberá tener siempre presente el interés superior del niño, principio orientador de toda acción destinada a niños, niñas y adolescentes según esta Convención. Este princi-pio, articulado con el de no discriminación y con los derechos a la supervivencia, al desa-rrollo y a la participación, también establecidos como esenciales por la Convención de Derechos del Niño, se armoniza con los otros principios de los Derechos Humanos, es decir, con la universalidad, integralidad e interdependencia (Pautassi y Royo, 2012).
Destaca en la región que las obligaciones y derechos estipulados han sido incorpora-dos en las constituciones políticas de muchos de los países adecuándose, consecuen-temente, la normativa interna, lo que permite hacer un seguimiento a los compromisos
Flavia Marco Navarro
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asumidos por los Estados en materia de cuidado (Pautassi y Rico, 2011). Sin embargo, a pesar de que estos principios y derechos han sido recogidos por gran parte de las legislaciones de la región, su efectividad presenta aun importantes desafíos (Marco, 2009 y 2011; Morlachetti, 2013). En lo relativo a niños y niñas de edades tempranas, la aplicación del interés superior del niño, de la igualdad y no discriminación, y el dere-cho a la supervivencia y el derecho al desarrollo, ameritarían la ampliación de la cober-tura de la educación y cuidado institucionalizados para la primera infancia y la mejora de su calidad.
Pero, además, desde el reconocimiento del carácter integral de los derechos del niño y su necesaria proyección a futuro, que forma parte de la definición del inte-rés superior del niño, los derechos económicos, sociales y culturales cobran parti-cular relevancia, sobre todo durante la primera infancia. De ahí que la obligación del Estado frente a los derechos de la infancia contiene implicaciones también con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales y a su naturaleza progre-siva (Griesbach, 2013), sin que puedan excusarse en la insuficiencia de recursos. Así lo ha sostenido el Comité de los Derechos del Niño en 2001 respecto del dere-cho a la educación: “…la limitación de recursos no justifica que un Estado Parte no adopte ninguna de las medidas necesarias, o las suficientes” (Observación General Nº 1, párrafo 28).
Dar cumplimiento a las obligaciones que enfrenta el Estado con los niños, niñas o ado-lescentes, y con la primera infancia en particular, exige tanto elementos estructurales como programáticos. Los primeros materializan la capacidad del Estado de actuar como garante: es el caso de la institucionalidad encargada de la tutela y garantía de los derechos de la niñez. Los programáticos, en cambio, garantizan la calidad y tipo de servicios específicos que requieren las diversas poblaciones infantiles (Griesbach, 2013); tal es el caso de los servicios de cuidado y educación para la primera infancia y la institucionalidad encargada de su fiscalización.
En las últimas tres décadas, ante la creciente evidencia de la importancia de la edu-cación institucionalizada en la primera infancia, los compromisos internacionales se tornan más específicos. Es así que en la Declaración Mundial sobre Educación para Todos de Jomtien de 1990 se introdujo la idea de que «el aprendizaje comienza al nacer», afirmando que la educación de la primera infancia es parte integrante de la educación básica y constituye un nivel educativo por sí misma. En el Marco de Ac-ción de Dakar, adoptado por el Foro Mundial de Educación en el año 2000, los Esta-dos se comprometen a “extender y mejorar la protección y educación integrales de la primera infancia, especialmente para los niños más vulnerables y desfavorecidos” (7.i), así como a “mejorar todos los aspectos cualitativos de la educación, garantizan-do los parámetros más elevados, para conseguir resultados de aprendizaje reconoci-dos y mensurables, especialmente en lectura, escritura, aritmética y competencias prácticas esenciales” (7.vi).
Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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Sin embargo, en América Latina, los esfuerzos de los gobiernos en materia de cuidado y educación de la primera infancia son recientes, insuficientes y se centran fundamen-talmente en la cobertura, sin atender la calidad de los servicios (Lamaute-Brisson, 2010; Marco, 2010 y Rodríguez, 2010). Es claro que la calidad de la educación no debe sufrir a medida que se amplía el acceso, y que su mejora no debería limitarse a favore-cer a quienes gozan de una buena posición económica, como ha sucedido con la ex-pansión del cuidado y educación de la primera infancia (Comité de Redacción del Foro Mundial sobre Educación, 2000).
Por su parte, el Marco de Acción de Moscú, que en 2010 consagra los compromisos de los Estados durante la Primera Conferencia Mundial sobre la Atención y Educación de la Primera Infancia, da cuenta de la toma de conciencia en la comunidad internacional de las condiciones específicas que se requieren en esta etapa de la vida para el ejerci-cio de los derechos, y de la importancia del cuidado y educación en estos años para el desarrollo humano. Así, la AEPI se presenta como un derecho en sí y como base del desarrollo. Entre los compromisos específicos se destacan:
• 11.i) Legislación, políticas y estrategiasa) Desarrollar marcos jurídicos y mecanismos de aplicación que propicien el
ejercicio del derecho del niño a la AEPI desde el nacimiento.b) Adoptar y promover un enfoque de la AEPI que sea integrado y multisecto-
rial para lograr que los resultados de los nacimientos (fase prenatal), la sa-lud neonatal, el bienestar nutricional, y la atención y educación desde el nacimiento hasta los ocho años de edad, en particular en el grupo de edad de cero a tres años, sean satisfactorios.
• 12. Aumentar la eficacia de la ejecución de los programas de AEPI ii) Calidada) Fortalecer la autonomía y la capacidad de los padres, las familias y los pro-
veedores de servicios, de modo que puedan ofrecer relaciones de protec-ción y una atención y educación de calidad a los niños de corta edad.
b) Mejorar el plan de estudios y la metodología de acuerdo con las necesida-des de la infancia, valorando los juegos, el cariño, la cooperación, el talento y la creatividad, la alegría, el fomento de la confianza en sí mismo y la auto-nomía, así como las pedagogías de aprendizaje activo que tienen en cuenta el punto de vista del niño.
c) Concentrarse en los resultados de los programas utilizando criterios y me-todologías de evaluación coherentes.
d) Estudiar y aprovechar todas las posibilidades que ofrecen las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) para promover todos los aspec-tos de la AEPI;
e) Incluir la educación para el desarrollo sostenible como elemento funda-mental de una AEPI de calidad.
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f ) Crear las condiciones humanas y materiales necesarias para lograr una AEPI de calidad, contar con profesionales comprometidos, valiosos y competen-tes, y disponer de entornos adecuados para la AEPI, así como de planes de estudios y materiales adaptados a los distintos contextos.
Pero este instrumento internacional no contempla la mejoría de las condiciones de trabajo de las agentes educadoras, pues en su gran mayoría se trata de trabajadoras mujeres, y no asume compromisos con la calidad del empleo de cuidadoras y educa-doras. De allí que hubiera sido pertinente incluir acuerdos en este sentido, por un tema de reconocimiento y derechos de las educadoras y cuidadoras y, además, por la inci-dencia de la calidad del empleo en la calidad del cuidado y la educación impartidos.
En el caso de América Latina y el Caribe existe el Compromiso Hemisférico por la Edu-cación de la Primera Infancia (OEA, 2007) que, en lo relacionado con la calidad, consi-dera los acuerdos de mejorar la formación docente y evaluar la calidad de los progra-mas de atención integral para la primera infancia.
Además, en la XX Cumbre Iberoamericana, los Estados se comprometieron a “incre-mentar la oferta de atención integral a la primera infancia y garantizar la calidad de la misma” (Artículo 8 de la Declaración de Mar del Plata, XX Cumbre Iberoamericana, Ar-gentina, diciembre 2010.)
También en la región están presentes los compromisos establecidos en las “Metas Edu-cativas 2021: la educación que queremos para la generación de los Bicentenarios”, que configuran un proyecto de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educa-ción, la Ciencia y la Cultura acogido por la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Educación (Conferencia de San Salvador de 2008). A través de este proyecto, los Esta-dos se comprometen a garantizar el acceso de niños y niñas de 3 a 6 años a servicios educativos, y a lograr un incremento significativo en menores de esas edades. Se pre-tende no solo lograr que exista una oferta suficiente para niños y niñas de estas eda-des, sino también que sea de calidad contrastada; es decir, calidad comprobada por estar sujeta a una evaluación (CEPAL-OEI, 2010). Para alcanzar estas metas, en el marco del Diálogo Centroamericano de Alto Nivel sobre Políticas Sociales, los ministros de los países miembros del Consejo de la Integración Social Centroamericana y la Secretaría de Integración Social Centroamericana (SISCA), formularon un Plan Regional de Aten-ción Integral a la Primera Infancia (PRAIPI), que incorpora un enfoque conceptual co-mún a la región, el cual fue aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre celebrada en diciembre de 2011 (Martínez y Soto, 2012).
Todos los compromisos expuestos deben entenderse considerando que los derechos humanos de los niños y niñas son indivisibles, por lo cual no es aceptable diferir la aplicación de sus derechos, en este caso del derecho al cuidado y a la educación, bajo el pretexto de realizar otros (Muñoz, 2012).
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II. Precisiones conceptuales
En esta sección se exponen conceptos relevantes y se presentan sintéticamente algu-nas evidencias sobre los impactos positivos del cuidado y educación temprana de ca-lidad sobre niños y niñas, sus familias y la sociedad en su conjunto entregando los an-tecedentes que se usarán a lo largo del documento.
A. Cuidado, atención y educación
Si bien en la región hay un debate al respecto, la distinción entre cuidado y educación inicial es formal. Ello, porque el cuidado es la atención directa que implica una relación inter-personal e incluye acciones tendientes a propiciar el crecimiento sano y adecua-do, integrando tanto aspectos de nutrición y sanitarios como de estimulación tempra-na y socio-emocionales. Por su parte, la educación inicial se refiere al proceso de ense-ñanza-aprendizaje durante la primera infancia haciendo énfasis en contenidos, el desarrollo de conductas, destrezas, competencias y la integración del infante en su entorno. Sin embargo, la evidencia científica indica que los procesos cognitivos no separan el aprendizaje de la interacción social en la que éste se construye, de ahí que en su ejercicio cotidiano la educación temprana involucre el cuidado.
En efecto, el cuidado proporciona subsistencia, bienestar y desarrollo. Abarca la indis-pensable provisión cotidiana de bienestar físico, afectivo y emocional a lo largo de todo el ciclo vital de las personas. En el caso de la infancia comprende, además, la esti-mulación de los fundamentos cognitivos (Sojo, 2011).
En la producción académica feminista y de los estudios de género, el debate del cuida-do se inscribe en la amplia producción sobre el trabajo no remunerado pero adquiere fisonomía propia. Desde distintas disciplinas se va elaborando un bagaje teórico que, desde el cuidado, ve a la economía o a los sistemas de bienestar desde la situación y perspectiva tanto de quienes proveen de cuidado —mayoritariamente mujeres—, como de los receptores de este —niños, niños, personas ancianas, con discapacidad o enfermas (Marco, 2011b).
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Los aportes relativos al cuidado también incluyen elaboraciones en torno a “los dere-chos del cuidado”, pues “considerando el principio de interdependencia y universali-dad de los derechos humanos, se puede aseverar que el cuidado, en un sentido am-plio, debiera ser considerado como parte de los derechos consagrados en los instrumentos internacionales. Además, aunque en la actualidad no está nominado como tal, sí es referido, en sus distintos aspectos, en variados instrumentos” (Pautassi y Rico, 2011, pág. 5).
Los derechos del cuidado consideran a la persona receptora y a la dadora de cuidado. Concretamente, el derecho de niños y niñas a ser cuidados puede identificarse en un conjunto de derechos específicos, tales como el derecho a una alimentación adecua-da, el derecho a la salud y el derecho a la educación, reconocidos en la Convención de Derechos del Niño, en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la Convención para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y en el Protocolo de San Salvador (Pautassi, 2007).
El reconocimiento del cuidado como derecho implica incorporar estándares y principios a la actuación de los Estados para ser aplicados a situaciones concretas, contribuyendo a la consecución de políticas equitativas. Asimismo, las contribuciones sobre el derecho al cuidado aportan indicadores para la verificación de su cumplimiento (Pautassi, 2013).
El derecho al cuidado está fuertemente vinculado con la necesidad de remover la in-equidad de género. Asumirlo de esta forma significa tomar una posición política frente al problema del cuidado y a su centralidad, tanto para la emancipación femenina como para el bienestar, desarrollo y plenitud de la infancia, la niñez y la adolescencia (Farah y otras, 2012).
Asimismo, las elaboraciones sobre las políticas públicas y los sistemas de cuidado ate-rrizan a la teoría en la caracterización de las políticas y las condiciones prácticas que éstas debieran generar (Rico, 2011), considerando que las políticas del cuidado tienen importantes dimensiones transversales, por lo que deberían integrarse con las políti-cas educativas, sanitarias y de pensiones (Sojo, 2011). Se opta, entonces, por hablar de cuidado y educación porque esto tiene connotaciones teóricas e ideológicas particu-lares, pero también porque tiene implicaciones en términos de derechos, responsabi-lidades de los Estados y, por ende, de políticas públicas.
El término “atención”1 se refiere generalmente a educación, higiene y nutrición, a un entorno sano que apoya a niños y niñas en su bienestar cognitivo y socio-emocional.
1. Cabe destacar que en varios instrumentos internacionales de derechos se habla de atención y educación de la primera infancia (AEPI), concepto acuñado por UNESCO, aun cuando en inglés se mantiene el término cuidado (Early Childhood Care and Education, ECCE). Sin duda, y de acuerdo a lo expuesto en esta sección, el término cui-dado tiene otras connotaciones y es más comprehensivo que atención, por lo que resulta lamentable la opción tomada en el castellano.
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Por su parte, el término “educación” durante la primera infancia es más amplio que la (pre) escolarización, pues incluye el aprendizaje a través de la estimulación temprana, la orientación y un amplio espectro de actividades y oportunidades para el desarrollo bio-psico-social del niño y la niña. En la práctica, “atención” y “educación” no pueden estar separadas; combinadas son requisito para proveer servicios de calidad para los niños pequeños. Por lo tanto, la AEPI involucra a las acciones orientadas al cuidado y la protección de los niños; es decir, aquellas acciones dirigidas a preservar la vida, favore-cer el crecimiento sano y adecuado (cuidados sanitarios, vacunación, nutrición e higie-ne) y promover la estimulación e interacción social que propicie el aprendizaje (UNESCO-OEI, 2010).
También en el ámbito de los organismos especializados en los derechos de la niñez y en el derecho a la educación suele hablarse de la atención como parte de la educación, e incluso como sinónimo de cuidado. Esto es así porque, tal como ya se mencionara, se sostiene que la diferencia entre educación y atención es solamente formal, ya que los procesos cognitivos no separan el aprendizaje de la interacción social en la que éste se construye; de esta manera, la práctica educativa incluye la atención o cuidado, no como una cuestión separada sino como una característica de la educación. No cuida-do y educación, sino cuidado en la educación. Se trata de factores interrelacionados que sustentan la supervivencia, el crecimiento, el desarrollo y el aprendizaje de los ni-ños y las niñas —incluyendo la salud, la nutrición, la higiene y el desarrollo cognitivo, social, físico y afectivo— desde su nacimiento hasta su ingreso en la escuela primaria (Muñoz, 2012).
Asimismo, entre las experiencias nacionales, se destaca la normativa de Brasil, donde “...las instituciones de educación infantil son pensadas con la función indisociable de cuidar/educar, teniendo en cuenta los derechos y las necesidades propios de los niños, en lo que se refiere a alimentación, salud, higiene, protección y acceso al conocimiento sistematizado” (traducción del portugués de la autora, Brasil, 2006b, pág. 17). Como se verá más adelante, las instituciones de educación infantil referidas por la norma brasi-leña abarcan guarderías, jardines infantiles y preescolares.
También en la nueva normativa colombiana sobre estándares de cuidado y educación inicial se sostiene: “El proceso pedagógico tiene en cuenta dos aspectos fundamenta-les y complementarios: cuidado calificado y potenciamiento del desarrollo. De esta manera se reconoce que los momentos de cuidado calificado donde se satisfacen con-diciones básicas de afecto, alimentación, protección, higiene, entre otras, llevan implí-citas acciones formativas, por cuanto se constituyen en espacios de intercambio y co-municación, es decir, en una experiencia pedagógica que potencia el desarrollo” (Colombia, 2013b, pág. 6).
De igual manera, la reciente Norma Técnica de Desarrollo Infantil Integral del Ecua-dor entiende que “el conjunto de acciones articuladas, orientadas a asegurar el
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crecimiento, maduración, desarrollo de las capacidades y potencialidades de las ni-ñas y niños, dentro de un entorno familiar, educativo, social y comunitario, satisfa-ciendo de esta manera sus necesidades afectivo-emocionales y culturales” es lo que debe lograrse desde los Centros de Desarrollo infantil y los Centros Infantiles del Buen Vivir, para lo cual se estandariza el cuidado y la educación y se siguen las pau-tas curriculares desarrolladas por el Ministerio de Educación para el nivel inicial (Ecuador, 2014 pág. 3) .
Por último, es importante indicar que el Comité de Derechos del Niño recuerda a los Estados Partes que “las investigaciones realizadas demuestran que los programas de educación de calidad pueden repercutir de forma muy positiva en la transición con éxito de los niños pequeños a la escuela primaria, en sus logros educativos y en su integración social a largo plazo… Reconociendo que las divisiones tradicionales en-tre servicios de “cuidado” y “educación” no siempre han redundado en el interés su-perior del niño, el concepto de EduCare se usa en algunas ocasiones para indicar esta evolución hacia unos servicios integrados, y viene a reforzar el reconocimiento de que es necesario adoptar un enfoque coordinado, integral y multisectorial de la pri-mera infancia” (Comité de los Derechos del Niño, 2005, Observación General Nº 7, párrafo 30).
Recuadro 1. La calidad del cuidado infantil más allá de los estándares
La calidad del cuidado es una noción fuertemente influenciada por el discurso experto; es decir la visión de especialistas provenientes de las disciplinas de la salud, la educación, la psicología y las políticas públicas sobre cómo, dónde y por quién debe ser provisto el cuida-do. Este saber especializado influye también en las representaciones sociales y en las decisio-nes de individuos y familias sobre el cuidado. El discurso experto no es neutro, forma parte de los mecanismos e instituciones del sistema de género hegemónico o dominante y por tanto crea y reproduce roles para varones y mujeres.
En Uruguay se hizo un estudio sobre estos temas que incluyó entrevistas a especialistas en cuidado infantil de distintas disciplinas, encontrándose cierto consenso respecto de que el cuidado infantil debe ser responsabilidad compartida entre el Estado, las familias, la comuni-dad y el mercado. Sin embargo, se encontraron divergencias en cuanto a los componentes de la calidad en el cuidado.
Estas diferencias tienen que ver, a su vez, con distintos enfoques del cuidado, identificándose un discurso “psicológico-educativo”, que enfatiza el componente afectivo-vincular del cuida-do; otro discurso “médico” que prioriza los aspectos sanitarios, enfocándose en garantizar la lactancia materna y la prevención de enfermedades en los infantes; y otro discurso “político” que se centra en las soluciones más macro desde las políticas públicas y que corresponde a actores ligados a las políticas públicas y al Sistema Nacional de Cuidados en desarrollo en
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este país. Desde los diversos enfoques existe dificultad entre las personas expertas para defi-nir qué es un cuidado infantil de calidad. Para precisar este aspecto, en varios casos, se refiere al perfil de la persona cuidadora, pero entonces las dificultades se presentan al identificar las cualidades necesarias. Hay una posición que subraya una formación mínima necesaria, más presente en el enfoque psicológico-educativo, y otra que destaca otras cualidades vincula-das a la sensibilidad de las personas para comprender a los niños. Esta dificultad, que se presenta en el discurso experto para objetivar las cualidades necesarias para brindar un cui-dado infantil de calidad y que por cierto no se presenta entre los especialistas en cuidado de personas adultas mayores dependientes, resulta preocupante desde la perspectiva de géne-ro, pues la asociación del cuidado ideal con lo natural e intangible tiende a mantener a las mujeres como responsables y como naturalmente dotadas para ello, aun cuando a nivel consciente se sabe que esta atribución es cultural.
Un aspecto positivo a destacar en el discurso de los y las especialistas es la importancia de las buenas condiciones de trabajo, económicas y de satisfacción personal, que debe tener la persona cuidadora como requisito para brindar un cuidado de calidad.
Fuente: Karina Bathhyany, Natalia Genta y Valentina Perrotta, “El cuidado de calidad desde el saber experto y su impacto de género. Análisis comparativo sobre cuidado infantil y de adultos y adultas mayores en el Uruguay”, Serie Asuntos de Género Nº 123, Santiago de Chile, CEPAL, 2013.
B. Estándares de calidad
En general, la preocupación por la calidad tanto del cuidado como de la educación ha estado muy ligada a su evaluación, y se ha orientado a hacer operativo el con-cepto de calidad adoptado para determinado ámbito. Frente a ello se ha estableci-do una serie de criterios, orientaciones y parámetros, entendiendo estos últimos como factores en base a los cuales se valora una situación o variable. Pero aun en el esfuerzo de operacionalizar se distingue una dimensión política —ideológica del concepto de calidad así como una dimensión técnico-pedagógica. La primera alude a la definición de los lineamientos generales de la política educativa, no solo en relación con la primera infancia, y la segunda a aspectos vinculados directa-mente con la operación, con el quehacer y la gestión pedagógica. A su vez, en lo referido a esta segunda dimensión se reconocen tres ejes centrales: un eje episte-mológico, un eje pedagógico propiamente dicho, y un eje organizativo adminis-trativo (Toranzos, 2013).
Precisamente, por su dimensión política-ideológica, la calidad del cuidado y la edu-cación, en este caso en la primera infancia, es vista desde distintas perspectivas. Así por ejemplo, en Estados Unidos está relacionada con una preparación que permita a niños y niñas asumir con éxito la escuela, mientras que en países como Dinamarca o Noruega las edades tempranas son vistas como una oportunidad que va más allá del
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desarrollo cognitivo y de las habilidades lingüísticas para abarcar habilidades socia-les, emocionales y la conciencia sobre los otros y el entorno (UNICEF 2008). En el mismo sentido, en Finlandia, y aun cuando la educación inicial tiene como uno de sus objetivos preparar a los infantes para el nivel primario de la escuela, el objetivo primordial es promover el crecimiento de niños y niñas como miembros de la socie-dad éticamente responsables, orientándolos hacia la acción responsable, el cumpli-miento de las normas y el aprecio hacia los demás2.
De acuerdo a lo expuesto, la estandarización surge entonces para hacer operativa una determinada visión de calidad del cuidado y la educación siguiendo un enfoque ideo-lógico dado. Los estándares se refieren a los niveles máximos o mínimos de calidad deseados, es decir, son la norma técnica utilizada para evaluar la calidad de un servicio (Rico, 2013b).
Los estándares poseen las siguientes características:
• Son informaciones para ser utilizadas como referencias.• Se sitúan en el ámbito de la acción.• Son sistematizadas por personas autorizadas.• Permiten actuar con mayor seguridad.• Informan acerca de lo que se espera sea el resultado del proceso, producto o
servicio. • Deben estar disponibles públicamente. • Indican y delimitan responsabilidades.• Están sujetas a la rendición de cuentas y son indicadores del nivel de calidad de la
cotidianeidad de nuestras vidas (Casassus, 1997).
Para el cuidado de la primera infancia, suelen distinguirse dos tipos de estándares: i) estándares estructurales o de entrada, referidos a requisitos que facilitan el funcio-namiento de los centros y el trabajo de educadores-cuidadores y garantizan seguri-dad y salubridad. Entre otros, aluden al tamaño de aulas, razón adultos-infantes, ca-lificación de cuidadores-educadores, equipamiento, contenidos curriculares y otros; ii) estándares procesuales, relacionados con la forma de implementación del proce-so enseñanza-aprendizaje, el clima en el aula, la capacidad de respuesta ante las necesidades individuales de los infantes, sistemas de monitoreo y evaluación de los resultados en los infantes (Barbery y del Barco, 2011; Martínez y Soto, 2012; Rodrí-guez, 2007). En el presente estudio se consideran ambos, en el entendido de que son igualmente necesarios para garantizar los diversos factores hacen a la calidad del cuidado y la educación inicial.
2. Para más información, véase Finnish National Board of Education [en línea] http://www.oph.fi/english/educa-tion_development/quality_assurance_and_evaluation.
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C. La estandarización del cuidado y la educación inicial como aporte a la igualdad y al ejercicio de derechos
Según el Reporte del Secretario General de las Naciones Unidas, una de las formas más efectivas de garantizar que todos los niños y niñas tengan un buen comienzo en su vida es mediante programas de calidad de cuidado y educación desde el nacimiento (ONU, 2010).
En la actualidad ya se ha evidenciado que las experiencias ocurridas durante la prime-ra infancia moldean el desarrollo del cerebro; la noción de plasticidad cerebral descu-bierta desde la neurobiología, y que ocurre sobre todo en los tres primeros años de vida, resulta incluso vertiginosa, pues da cuenta de la magnitud de la responsabilidad de las sociedades, familias y Estados con los niños y niñas pequeños.
También desde las disciplinas del comportamiento como la psicología o la pedagogía se ha visto que la primera infancia es un período especialmente sensible, durante el cual el desarrollo de los niños puede verse afectado si no reciben estímulos adecuados.
En otras palabras, la infancia es un período que encierra un gran potencial de creci-miento y desarrollo, pero también es una etapa en la que los niños son particularmen-te vulnerables a resultar dañados o a no desarrollar sus potencialidades. Ello sucede con frecuencia en los países pobres e incluso en los estratos sociales más pobres de países muy ricos. El acceso a una educación y un cuidado infantil de calidad, además de tener efectos positivos en las trayectorias educativas posteriores3, es beneficioso para el desarrollo de los niños y la reducción de las desigualdades. Diferentes estudios han mostrado que los niños y niñas que participan en programas de la primera infan-cia tienen mejores logros de aprendizaje en la educación primaria, y repiten y desertan menos que aquellos que no tienen la oportunidad de acceder a ellos. En ambos con-textos, los niños de grupos desfavorecidos son quienes más pueden beneficiarse de la educación de la primera infancia, y quienes más afectados pueden resultar si se los excluye de ella (OIT, 2012). En este sentido, se ha comprobado que una experiencia educativa de calidad puede compensar parte de las diferencias de desarrollo entre niños pobres y ricos (Rodríguez, 2007).
De igual manera, las políticas de países con experiencia en educación y cuidado para edades tempranas, como es el caso de Finlandia, se sustentan en la comprobación de que la educación y cuidado para la primera infancia (EduCare) de calidad, suaviza las
3. En el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo de Aprendizajes y Factores asociados (SERCE) rea-lizado en 15 países de América Latina y el estado mexicano de Nueva León, y coordinado por OREALC/UNESCO Santiago, se consideró como una de las variables asociadas al nivel de logro el haber participado o no en alguna experiencia de educación inicial. El estudio arrojó que más de la mitad de los niños de la muestra de esos países no asiste a una institución educacional en sus primeros años de vida o solo lo hacen durante un año. También mostró que existe cierta correlación entre los años que los niños asisten a una institución preescolar y los logros cognitivos que alcanzan en lenguaje y matemáticas en tercero y sexto grado de la educación primaria (UNESCO, 2010 a).
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diferencias debidas al entorno familiar de los niños y niñas, dando a cada uno de ellos la oportunidad de desarrollarse de acuerdo con sus propias capacidades4.
Asimismo, los programas de cuidado para la primera infancia tienen impactos positi-vos sobre el peso y la talla de los infantes cuando incluyen componentes nutricionales; también se reportan mejoras en la motricidad gruesa y fina; en las capacidades cogni-tivas, del lenguaje, socio-emocionales y de adaptación al cambio; en los resultados escolares posteriores e incluso sobre el empoderamiento (Martínez y Soto, 2012).
No obstante, es de suma relevancia hacer presente que la calidad del cuidado y la edu-cación inicial no son solo relevantes por el potencial futuro de la infancia, sino por los derechos presentes de niños y niñas. En efecto, la infancia no debe ser vista como un periodo con escaso valor, o como un momento preparatorio de la adultez, sino como una etapa válida en sí misma con el derecho a ser experimentada de manera integral y plena en el momento actual (Rico, 2013a). Esto implica avanzar hacia perspectivas que identifican a los niños y niñas como sujetos que, además de compartir elementos co-munes con el resto de la población, pueden pasar por contingencias, situaciones de riesgo y vulnerabilidad que conducen a la necesidad de considerar una protección social específica y, sobre todo, que el Estado esté presente activamente y sea garante de sus derechos (Rico, 2014).
En su informe sobre América Latina para la Conferencia Mundial sobre AEPI, la UNESCO menciona como áreas especialmente críticas con escasos avances en la región:
• La poca atención a los niños y niñas menores de 3 años en el desarrollo de políticas, la oferta de programas y servicios, y la dotación de recursos humanos, materiales y financieros.
• Los niveles de cualificación y de formación en muchos países son insuficientes e in-adecuados para garantizar una atención y educación de calidad a la diversidad de contextos y grupos sociales, especialmente en el caso de las modalidades no con-vencionales o alternativas.
• La calidad de los programas y servicios dista de ser la deseada, especialmente en el caso de los grupos en situación de mayor vulnerabilidad.
• La falta de información estadística y escaso desarrollo de investigaciones y evalua-ciones que generen conocimientos para la toma de decisiones y el monitoreo de la calidad de programas y servicios.
Por lo mismo, entre otros desafíos identifica “aumentar el acceso, especialmente de los menores de 3 años y poblaciones en situación de vulnerabilidad, desarrollando pro-gramas y servicios más inclusivos e implementando políticas de equidad que garanti-
4. Para más información, véase Ministry of Social Affairs and Health of Finland (2003), “Government resolution concerning the national policy definition on early childhood education and care” [en línea] http://www.stm.fi/en/frontpage.
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cen la igualdad en el acceso a una AEPI de calidad respetando al mismo tiempo la di-versidad; y desarrollar marcos de referencia y enfoques de calidad pertinentes a esta etapa, consensuados por los diferentes sectores y actores, estableciendo criterios de calidad exigibles a todos los programas y servicios” (UNESCO, 2010a, pág.14).
Entonces, tanto el acceso como la calidad de los servicios de cuidado y educación ins-titucionalizados son temas de igualdad para la infancia en el presente pero, de no ga-rantizarlos, se está minando la igualdad en el futuro. En este sentido, en el Marco de Acción de Moscú, adoptado por la Primera Conferencia Mundial sobre AEPI, se estable-ce que los beneficios resultantes de la AEPI podrían perderse si los servicios no son de buena calidad ni integradores (párrafo 8).
Si la primera infancia es el período más crítico para el desarrollo cognitivo y de habili-dades sociales, la educación institucionalizada para edades tempranas debería ser re-conocida como un primer nivel de la educación, estar integrada en los sistemas educa-tivos nacionales, ser accesible y de cobertura universal (EI, 2010).
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III. Cobertura del cuidado y educación institucionalizados
Los programas de educación y cuidado de la primera infancia tienen diversos formatos e instancias prestadoras. Por lo general, combinan cuidado con algún componente de nutrición o salud y con educación. Existen programas estatales, privados, del volunta-riado —a cargo de organizaciones no gubernamentales, religiosas o barriales—, o una combinación de entes prestadores en las difundidas iniciativas comunitarias o locales con participación estatal.
También la institucionalidad estatal encargada del cuidado y educación de la primera infancia es diversa. Hay programas que dependen de los ministerios de Salud, de Tra-bajo, Desarrollo Social, de la Familia, Educación u otros organismos responsables de las políticas de la primera infancia como los Consejos o Secretarías de la Niñez o de la Primera Infancia.
En todos los países de la región los servicios y programas de educación inicial se dife-rencian básicamente en dos modalidades: formales o escolarizados y no convenciona-les. Los primeros pueden desarrollarse en aulas de las escuelas o en establecimientos específicos y, además de la educación, pueden cubrir áreas de salud y nutrición. En el caso de las aulas de las escuelas básicas (denominados generalmente como nivel de preescolar o transición), se atiende a los niños de 3 a 5 años y su estructura, horarios y funcionamiento está más influenciado por la cultura escolar y tiene un mayor énfasis en la educación de las áreas instrumentales. En el caso de los centros específicos para la primera infancia (guarderías, salas cuna, jardines infantiles, centros de desarrollo in-fantil y otros) se acoge a los niños desde los primeros meses de vida hasta los 4 o 5 años y tienen un funcionamiento menos escolarizado en cuanto al tipo de actividades y horario (UNESCO, 2010a).
Los programas no convencionales, en cambio, están a cargo de madres o agentes co-munitarias que suelen tener estudios de primaria o secundaria, pero no más que eso, no suelen ajustarse a una pauta curricular y pueden, dada su gran variedad, brindar un cuidado pertinente en términos culturales, pero también se encuentran situaciones de
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aculturación que están lejos de brindar una educación inicial potente y actualizada (UNESCO, 2010a).
Estas modalidades no formales se dirigen de forma especial a los grupos en situación de desventaja y de zonas rurales o alejadas de los centros de población. Una dificultad señalada por algunos países es, precisamente, la falta de articulación entre programas formales y no formales, y el escaso apoyo y conocimiento sobre la calidad y eficiencia de los programas de educación no formal (UNESCO, 2010a). Ello es así aun cuando en otros casos se tiene conocimiento de que la calidad de los servicios de los centros co-munitarios suele ser menor que la prestada por servicios estatales o privados, y que las condiciones de trabajo de las educadoras y auxiliares son menos favorables que las que rigen en los centros de cuidado y educación formales (OIT, 2012)5.
Debido a lo anterior, con relación a los programas de base comunitaria, el Comité de Derechos del Niño recomienda a los Estados Partes “ofrecer un marco legislativo para la prestación de servicios de calidad suficientemente dotados de recursos, y para velar porque los criterios se adapten a las circunstancias de los grupos e individuos concre-tos, y a las prioridades de desarrollo de determinados grupos de edad, desde la lactan-cia hasta la transición a la escuela. Se alienta a los Estados Partes a elaborar programas de alta calidad, adecuados al desarrollo y la cultura de cada uno, para lo cual trabajarán con las comunidades locales en lugar de imponer un enfoque uniforme de la atención y la educación en la primera infancia” (Comité de los Derechos del Niño, 2005, Obser-vación General Nº 7, párrafo 31).
A lo expuesto hay que agregar que la agenda del cuidado debe vincularse a la agenda de género para considerar tanto los intereses de las mujeres, en este caso como cuida-doras remuneradas y educadoras de la primera infancia, como de niñas y niños peque-ños, pues si los esfuerzos se centran solo en los infantes obviando la situación de las cuidadoras, paradójicamente esto conduce a una mala calidad de los servicios presta-dos. Precisamente esto ha sucedido en algunas de las iniciativas comunitarias que, además, se convierten en servicios “de pobres para pobres” (Marco y Rico, 2013).
La información sobre el acceso de los menores de 3 años a programas y servicios de cuidado y educación inicial es muy incompleta y dispersa. Según datos del Instituto de Estadística de la UNESCO, la tasa bruta regional de escolarización de los niños de 3 a 5 años aumentó desde un 56% en 1999 al 65% en 2007, y el índice de paridad de género no muestra desigualdades significativas entre niños y niñas, tal como se puede obser-var en el siguiente cuadro (UNESCO, 2010a). No obstante los avances, mientras se de-crece en la edad disminuye también la cobertura, por diversos factores. Además de las desigualdades sociales, que plantean una situación de desigualdad en el acceso a los
5. Zibecchi (2013), analiza la situación de las organizaciones comunitarias prestadoras de cuidado infantil en Ar-gentina, mostrando que gran parte de las cuidadoras eran empleadas domésticas, niñeras o cuidadoras no remu-neradas con anterioridad a su desempeño en la organización, pero que tienen expectativas de profesionalizarse.
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recursos educativos, y la falta de una oferta de cuidado y educación institucionaliza-dos, particularmente en las áreas rurales, se presentan factores de carácter cultural que inciden en la falta de acceso de infantes a la educación inicial, inclusive en aquellas familias que cuentan con recursos económicos. La falta de legitimidad del nivel inicial de educación actúa en este sentido (Itzcovich, 2013).
Se puede apreciar que las diferencias entre países son considerables, lo que también ocurre entre zonas urbanas y rurales o quintiles de ingreso (UNESCO, 2010b).
Por otro lado, un reciente estudio del BID da cuenta que mientras en la subregión andina, al igual que en Centroamérica6, la oferta para menores de 3 años es mayor pero predominantemente informal o comunitaria, en el Cono Sur y el Caribe la co-bertura de este tramo sería de menor cuantía pero institucionalizada con una razón mucho mayor de agentes cuidadores-educadores-infantes (Araujo, López-Boo y Pu-yana, 2013). De otra parte, para la población que tiene entre 3 y 5 años se observa una relación evidente entre el nivel de ingresos de los hogares y el sector al que se asiste. A medida que se incrementan los niveles de ingresos de los hogares se obser-va una mayor participación en el sector privado; y viceversa, a medida que decrecen los ingresos de los hogares aumenta la participación en el sector público (Itzcovich, 2013). Por lo mismo, entre las preocupaciones del Comité de Derechos del Niño por la cobertura de la educación en la primera infancia, figuran reiterados llamados de atención frente a grupos vulnerables como los niños y niñas migrantes, indígenas o que habitan zonas rurales.
Cuadro 1. América Latina (17 países): Tasa específica de matrícula por edades (educación pre-primaria y primaria), en torno al año 2010
País 3 años 4 años 5 años 6 años 7 años 8 añosArgentina 34,1 70,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Bolivia (Estado Plurinacional de) 0,2 20,4 66,3 91,3 98,8 100,0
Brasil 24,3 43,5 62,4 75,8 86,6 97,1
Chilea 22,2 80,5 87,3 97,5 95,7 97,0
Colombia 22,4 44,9 80,2 90,9 97,3 100,0
Cuba 98,1 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Ecuador 6,2 17,5 82,1 100,0 100,0 100,0
El Salvador 1,4 23,2 53,8 82,3 96,2 100,0
Guatemala 2,9 13,5 35,4 77,8 92,9 98,9
Honduras 4,7 24,8 53,8 76,9 100,0 100,0
México 33,0 92,0 100,0 100,0 100,0 100,0
6. Por ejemplo, en el año 2011, en Nicaragua había 6914 preescolares comunitarios; 1298 preescolares formales; 190 preescolares subvencionados y 568 preescolares privados (Nicaragua, 2011).
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País 3 años 4 años 5 años 6 años 7 años 8 añosNicaragua 34,2 55,2 83,2 76,6 100,0 100,0
Panamá 6,0 41,1 82,2 88,6 100,0 100,0
Paraguay 3,9 21,4 72,1 80,0 90,4 92,9
Perú 54,0 75,6 87,9 88,8 95,1 98,4
República Dominicana 14,6 26,7 66,5 79,7 87,0 82,2
Venezuela (República Bolivariana de) 46,0 72,4 87,1 88,7 90,9 93,3
Fuente: UNESCO con base en Instituto de Estadística de UNESCO, 2010b.a Chile es uno de los casos donde se cuenta con el dato de cobertura pública para menores de 2 años. Entre 2005 y 2009 pasó del 4,3% al 11,5% de los niños entre 0 y 2 años y del 17% al 22% de aquellos entre 2 y 4 años (Tokman, 2010).
En efecto, el Comité se ha pronunciado sobre la necesidad de incrementar la cobertura de la educación y el cuidado para la primera infancia en diversos países o implementar programas de desarrollo infantil, haciendo también eventuales referencias a la calidad de los servicios. Así, respecto del Estado Plurinacional de Bolivia, el Comité sugiere que “establezca programas holísticos para el desarrollo en la primera infancia e imparta formación a los puericultores y profesores, de modo que puedan aplicar, de manera adecuada y con sensibilidad hacia las cuestiones culturales, los nuevos temarios para el desarrollo en la primera infancia, que deberían ser holísticos y estar centrados en el niño” (Comité de los Derechos del Niño, 2009). Para El Salvador, se recomienda que “amplíe el preescolar con la asistencia de las comunidades locales” (Comité de los De-rechos del Niño, 2004). En el caso de Honduras, manifiesta su preocupación por “la falta de educación preescolar, en particular en las zonas rurales” (Comité de los Dere-chos del Niño, 2007).
Asimismo, en relación a Nicaragua, el Comité también formula recomendaciones refe-rentes a la cobertura de la educación parvularia, recomendando que “amplíe los pro-gramas y centros de desarrollo de la primera infancia y, en particular, asegure que los niños pobres y desfavorecidos que necesitan incentivos en el ámbito del desarrollo y la educación tengan acceso a ellos” (Comité de los Derechos del Niño, 2010). En el caso de Panamá, el Comité celebra que desde 2009 exista el Consejo Asesor de la Primera Infancia y, a partir del 2011, el Plan Integral a la Primera Infancia (PAIPI). A pesar de lo anterior, recomienda que se “mejore el acceso a la educación preescolar y a la educa-ción básica obligatoria en las zonas rurales, en particular en aquellas en que se concen-tran los niños indígenas, refugiados y los migrantes” (Comité de los Derechos del Niño, 2011).
Cuadro 1. América Latina (17 países): Tasa específica de matrícula por edades (educación pre-primaria y primaria), en torno al año 2010 (cont.)
Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
33
Recuadro 2. Inversión en primera infancia
Calidad del cuidado, igualdad y ejercicio de derechos son aspiraciones que para hacerse rea-lidad requieren inversión pública. A su vez, la magnitud del presupuesto asignado a determi-nada finalidad es la manifestación más clara de las prioridades de un Estado y la expresión máxima de la voluntad política, en circunstancias en que la Convención de Derechos del Niño compromete a los Estados a asegurar la realización de estos con el máximo de recursos disponibles.
A pesar de su relevancia y debido a lo complejo de su cuantificación, no es posible identificar la inversión estatal en primera infancia como promedio regional o para varios países. En las clasificaciones presupuestarias de los Estados no existe una categoría que registre el gasto de acuerdo con las franjas etarias de la población. Por lo tanto, la medición del gasto público dirigido a la niñez y a la primera infancia es un dato a construir a partir de la identificación de los programas e iniciativas que impactan en estos grupos. Por esta razón se requiere analizar transversalmente los presupuestos de las distintas áreas del Estado que participan en la im-plementación de políticas sociales e identificar la proporción de las erogaciones que se diri-gen a la primera infancia (UNESCO-OEI, 2010).
Se destaca una estimación realizada en Argentina y diversos estudios sobre la región que estiman y analizan el gasto público dirigido a la niñez, tanto desde la perspectiva social como del gasto destinado a la franja poblacional comprendida entre 0 y 17 años. Las meto-dologías para este cometido son sumamente dispares y la profundidad alcanzada se en-cuentra ligada a la disponibilidad de información. Por lo mismo, sería importante contar con una medida uniforme del gasto público dirigido a la niñez como una herramienta para eva-luar los esfuerzos de los países en la concreción de los derechos de la niñez en sus diversas etapas, incluyendo la primera infancia (Curcio, Goldschmit y Robba, 2012). En este sentido se destaca la propuesta de IIPE-UNESCO y OEI en el marco del Sistema de Información de Ten-dencias Educativas en América Latina (SITEAL), basada a su vez en la medición de gastos para la niñez desarrollada por UNICEF, que pretende cuantificar en términos financieros el esfuer-zo desarrollado por los Estados a través de sus diferentes niveles de gobierno, para mejorar la situación de los niños pequeños a través de los diferentes sectores y en las distintas regio-nes de los países (UNESCO-OEI, 2010).
Flavia Marco Navarro
34
Argentina: inversión social en primera infancia, año 2009
En millones de dólares (USD) 21 691,2 En dólares por niño 5 335,1En porcentaje del Gasto Público Consolidado 4,5En porcentaje del Gasto Público Social 7,3En porcentaje del PIB 1,9En porcentaje de la inversión social en niñez 23,9Porcentaje ejecutado por el Gobierno Nacional 27,6Porcentaje ejecutado por los gobiernos provinciales 72,4
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, Ministerio de Economía, 2011 en Bornari, Balasini y Cappa, “Inversión Social en primera infancia en Argentina” en Crecer juntos para la primera infancia, Encuentro Regional de Políticas Integrales, Buenos Aires, UNICEF, 2012.
A continuación se presenta la inversión específica en educación inicial o pre-primaria, usual-mente considerada parte del gasto social, y que según instancias especializadas como la UNESCO, UNICEF o EI debería representar al menos el 1% del PIB. Como se aprecia, esta cifra no se alcanza en ninguno de los países de la región.
América Latina (17 Países): Gasto Público en Educación Pre-Primaria como porcentaje del PIB
Años 2000 2010Argentina 0,3 0,4Bolivia (Estado Plurinacional de) 0,3 0,2Brasil 0,3 0,4Chile 0,3 0,5Colombia 0,1 0,2Costa Rica 0,2 0,3b
Cuba 0,7 0,8Ecuador - 0,1El Salvador 0,1 0,2Guatemala 0,1 0,3México 0,4a 0,5Nicaragua - 0,1Panamá 0,1 0,1c
Paraguay 0,3 0,2Perú 0,2a 0,3República Dominicana - 0,1Uruguay 0,2 -
Fuente: Instituto de Estadísticas de la UNESCO http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/tableView.aspx visi-tada el 18.09.2013; Javier Curcio, Ariela Goldschmit y Manuela Robba Gasto público en la niñez en América Latina y el Caribe. Principales experiencias de medición y análisis distributivo, Documentos de proyecto, CEPAL-UNICEF, 2012; y UNESCO-OEI, Sistema de información sobre los derechos del niño en la primera infancia en los países de América Latina. Marco teórico y metodológico, 2010; e IIPE-UNESCO y OEI, Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL).
a 2001. b 2009. c 2011.
Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
35
En México el Comité “celebra el establecimiento del programa Oportunidades y el pro-grama para abatir el rezago en educación inicial y básica, y la reforma del artículo 3 de la Constitución aprobada en 2001, que hace obligatoria la enseñanza preescolar para todos a partir de septiembre de 2008, así como las medidas adoptadas para aumentar la calidad de la enseñanza, especialmente en zonas apartadas”. A pesar de lo anterior, al Comité le preocupa que las tasas de matrícula aún así sean bajas y recomienda que se “asignen los recursos necesarios para garantizar que todos los niños del país tengan acceso a una enseñanza preescolar de calidad para 2008” (Comité de los Derechos del Niño, 2006).
En el caso de República Dominicana, el Comité celebra la inclusión de un año de edu-cación inicial al sistema escolar, recomendando que “haga extensivo su año de educa-ción inicial a todos los niños que viven en la República Dominicana, incluidos los niños migrantes y los niños que viven en zonas remotas” y que el país “adopte medidas efec-tivas para dar apoyo a los hogares con un solo progenitor, especialmente a los encabe-zados por niñas adolescentes, y se asegure de que estos hogares se beneficien de to-dos los programas de apoyo a la familia y tengan acceso a programas de atención a la primera infancia y educativos” (Comité de los Derechos del Niño, 2008).
En relación con la República Bolivariana de Venezuela, el Comité recomienda “que re-doble sus esfuerzos para incrementar la matriculación en los centros de preescolar…” y “que fortalezca los programas de desarrollo de la primera infancia para todos los ni-ños hasta 8 años de edad” (Comité de los Derechos del Niño, 2007).
37
IV. Regulación del cuidado y la educación inicial en América Latina
En este apartado se presentan sintéticamente las regulaciones vigentes en los países de la región. En primer lugar, se exponen las definiciones de cuidado y educación de la primera infancia que se hacen en los ordenamientos jurídicos o políticas nacionales, mencionando los grados o edades cubiertos, así como la institucionalidad responsa-ble. A continuación, se abordan las regulaciones de calidad, estándares o requisitos para la instalación y funcionamiento de centros de cuidado y educación inicial.
A. Cuidado y educación de la primera infancia en las legislaciones y políticas
La Convención de Derechos del Niño y el Marco de Acción de Moscú establecen que la primera infancia llega hasta los 8 años de edad. Sin embargo, a efectos prácticos y dado que en la gran parte de los países de la región el nivel de educación primario se inicia a los 6 años, la mayoría de los estudios y propuestas sobre AEPI o cuidado y edu-cación se refieren al tramo de 0 a 5 años, de igual manera lo hacen las legislaciones y políticas nacionales, y así se analiza en este estudio.
Tal como expresa claramente el Ex Relator de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, Vernor Muñoz, “la noción de infancia es una construcción socio-cultural diversa y cambiante a lo largo del tiempo. En los últimos siglos esta idea ha ganado terreno en lo que universalmente significa ser niño o niña. Dicho significado, no obs-tante, generalmente excluye a los niños y niñas, especialmente a los más pequeños, del ejercicio de su ciudadanía, en el más amplio sentido del término, por lo que tam-bién se limita el ejercicio de sus derechos. La educación en la primera infancia forma parte del derecho a la educación, que se garantiza universalmente en los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos. Esos instrumentos tienen al me-nos dos elementos en común: el primero, que tácita o expresamente reconoce que el aprendizaje empieza con el nacimiento; y el segundo, que la atención y la educación en la primera infancia no son temas distintos e inconexos” (Muñoz, 2012, pág. 8).
Flavia Marco Navarro
38
El nivel de educación inicial incluye el cuidado, tiene diferentes denominaciones en los países y suele organizarse en dos o tres ciclos. Habitualmente, el último ciclo suele re-cibir la denominación de “preescolar” o “preprimaria”, en tanto que los ciclos anteriores se suelen denominar “educación parvularia”, “inicial” o “de la infancia”. En los últimos años se ha ido dando una tendencia a considerar uno o dos años de la educación ini-cial dentro de la educación obligatoria, al igual que en los países de la OCDE. En otros casos se constata una tendencia a universalizar las edades de 4 y 5 años, como es el caso de Chile, aun cuando la educación a estas edades no sea obligatoria. Sobresalen además los casos de México y Perú, que establecen la obligatoriedad desde los tres años de edad (UNESCO, 2010a).
Las regulaciones que se sintetizan en los cuadros siguientes incluyen tanto el cuidado institucionalizado de la primera infancia como la educación inicial vinculada al sistema escolar.
Progresivamente, las legislaciones sobre educación y las políticas para la primera in-fancia han ido ampliando el segmento de edades destinatario de cuidado institucio-nalizado y educación inicial. En muchos países se integra a los niños y niñas desde el nacimiento o desde que concluye el permiso post-natal y en otros desde el año o los 2 años. No obstante, en muchos casos se mantiene el comienzo de la educación inicial institucionalizada a los 4 años de edad, en tanto que previo a esa edad suelen existir una serie de iniciativas no articuladas.
La tabla precedente da cuenta de que la institucionalidad que interviene en el cuidado y la educación inicial es diversa, sobre todo tratándose de infantes menores de 4 años. La concurrencia de responsables y los insuficientes resultados en materia de cobertura y calidad del cuidado y educación para la primera infancia llevan a plantear la necesi-dad de una mayor articulación entre las políticas sectoriales –tales como educación, salud y primera infancia- o de una entidad responsable del cuidado y la educación a edades tempranas, así como la necesidad de vincular las iniciativas destinadas a infan-tes de 0 a 3 años con aquellas dirigidas a niños y niñas de 4 y 5 años, sin que ello impli-que escolarizar a los más pequeños.
Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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B. Los estándares nacionales
Las tablas comparativas que se presentan en los anexos 2, 3 y 4 refieren los estándares y otras regulaciones a nivel nacional, quedando fuera las regulaciones municipales o estaduales que exceden los límites de este estudio. Sin embargo, se reconoce la impor-tancia de analizar dichas regulaciones en futuros estudios especialmente en países federales como Argentina, Brasil o México, en los cuales los servicios de cuidado infan-til y educación inicial son responsabilidad de los niveles subnacionales de gobierno.
Como se puede observar, los estándares identificados en la tabla son de tipo estructu-ral. Otros de tipo procesual, como criterios de evaluación para los progresos y situa-ción de los infantes, las capacidades de respuesta de los agentes cuidadores-educado-res, o indicadores de seguimiento son menos comunes, por lo que no han sido incluidos. Estos criterios tienen carácter de obligatoriedad en las normativas de Brasil, Colombia, el Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Panamá, mientras que en Chile y el Perú se han desarrollado criterios no vinculantes7.
En Brasil, junto con los parámetros de la calidad de la educación infantil (Brasil, 2006c), que son orientaciones de carácter general que deben ser completadas y re-glamentadas por las Secretarías Municipales y Estaduales de Educación, se desarro-llaron los indicadores de la calidad de la educación infantil (Brasil, 2009b). Su finali-dad es operativizar parámetros desde las propias instituciones educativas mediante un proceso de autovalidación participativo y flexible que debe llevarse a cabo con las familias y las comunidades. Estos indicadores se corresponden con diversas di-mensiones de calidad y contemplan aspectos procesuales. Las dimensiones de la calidad consideradas son:
• Planeamiento institucional, cuyos indicadores son la propuesta pedagógica consoli-dada y el planeamiento, acompañamiento, validación y registro de la práctica edu-cativa.
• Multiplicidad de experiencias y lenguajes: con indicadores de niños y niñas constru-yendo su autonomía; relacionándose con el ambiente; teniendo experiencias saluda-bles y agradables con su propio cuerpo; expresándose mediante diferentes lenguajes (corporales, simbólicos, plásticos y musicales); teniendo experiencias estimulantes con lenguaje oral y escrito; reconociendo sus identidades y diferencias en cooperación.
• Interacciones: mediante indicadores de respeto a la dignidad de niños y niñas, a su propio ritmo, a sus intereses, deseos, a sus ideas y conquistas, así como de interac-ción de los infantes con sus pares.
• Promoción de la salud: mediante indicadores de desarrollo de hábitos y rutinas de alimentación saludable; limpieza, salubridad y confort, y seguridad.
7. Cabe señalar, sin embargo, que para el tramo de la educación inicial que está escolarizado, y que varía según los países pero suele corresponder al tramo de 4 y 5 años de edad, en prácticamente todos los casos se fijan criterios para la evaluación del progreso de niños y niñas en las áreas identificadas en los currículos.
Flavia Marco Navarro
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• Espacios, materiales y mobiliarios: consideran elementos de variedad y accesibilidad para niños y niñas y que respondan también a intereses y necesidades de los adultos.
• Formación y condiciones de trabajo de docentes y demás profesionales: incluye in-dicadores de formación inicial del profesorado, formación continua y condiciones de trabajo adecuadas.
• Cooperación e intercambio con las familias y participación en la red de protección social: esto contempla indicadores de respeto y acogimiento; garantía del derecho de las familias de acompañar las vivencias de sus niños y participación de la institu-ción en la red de protección de los derechos de los niños.
En cada caso debe justificarse la calificación dada a los indicadores, la que es asignada en base a una serie de preguntas para cada uno de ellos. Por ejemplo, en la dimensión de “planeamiento institucional”, se tiene el indicador de “propuesta pedagógica consolida-da”, que a su vez es calificado en función de tres preguntas: i) ¿tiene la institución una propuesta pedagógica concretada en un documento y conocida por todos?; ii) ¿fue la propuesta pedagógica elaborada y es periódicamente actualizada con la participación del profesorado, demás profesionales y las familias? y iii) ¿establece la propuesta peda-gógica directrices para valorizar la diferencia y combatir las discriminaciones?
En Colombia, una reciente normativa va más allá de los estándares estructurales inclu-yendo los de tipo procesual y de gestión. Así, en esta nueva regulación, los estándares están organizados en seis componentes: familia, comunidad y redes sociales; salud y nutrición; pedagógico; talento humano; ambientes educativos y protectores, y admi-nistrativo y de gestión. Estos estándares se convierten en las condiciones de calidad que deben cumplir las modalidades de educación inicial y cuidado infantil en el marco de una atención integral y están dirigidos tanto a la oferta pública como privada. Sin embargo, la implementación de los estándares es progresiva y gradual; es decir, las diferentes modalidades de educación inicial y cuidado a la primera infancia irán tran-sitando en la medida que cuenten con las condiciones para hacerlo (Colombia, 2013b).
En esta normativa, el proceso de gestión, que ha fijado estándares al efecto, contempla actividades de planeación, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y control, dirigidas a alcanzar los objetivos institucionales; es decir, a la capacidad de gestión que tienen los prestadores del servicio para definir y alcanzar sus propósitos en el marco de una atención integral y con el uso adecuado de los recursos disponibles.
Con relación a los estándares de proceso de la normativa colombiana, en la dimensión del “proceso pedagógico y educativo” se contempla el seguimiento a las acciones pe-dagógicas y de cuidado calificado llevadas a cabo con los niños y las niñas, orientadas a la promoción del desarrollo infantil; ello, en coherencia con su propuesta pedagógi-ca y los lineamientos y orientaciones pedagógicas nacionales y territoriales de educa-ción inicial. También se considera el seguimiento del desarrollo integral de cada niño y niña a partir del cual reconoce las particularidades del proceso de desarrollo,
Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
47
para retroalimentar las acciones pedagógicas y socializarlo periódicamente. Asimismo, se señala como otro estándar el registro de novedades de los niños y las niñas, así como de las acciones emprendidas y su seguimiento; y el documentar e implementar un protocolo para la identificación de los casos en donde se presentan posibles seña-les de vulneración de derechos y activar la ruta de articulación interinstitucional con las autoridades competentes, tanto en la modalidad institucional como familiar.
En la normativa del Ecuador se establecen seis componentes de calidad: i) participa-ción familiar, comunidad y redes sociales; ii) proceso socio-educativo; iii) salud preven-tiva, alimentación y nutrición; iv) talento humano; v) infraestructura, ambientes educa-tivos y protectores, y vi) administración y gestión. A su vez, para cada componente se disponen diversos estándares de calidad. Así, para el primer componente los estánda-res son: integración familiar y comunitaria; espacios formativos para la comunidad; participación y coordinación; derecho a la identidad y coordinación interinstitucional. En cada estándar se establecen actividades o pautas a seguir, tales como la planifica-ción participativa anual, la participación de la comunidad y de los padres y madres en los planes de mejoramiento de gestión, aspectos que aluden a la gestión y a la dimen-sión procesual de los estándares de calidad. Este es el caso también de los estándares del proceso-socio educativo, que incluyen la protección de derechos, la planificación curricular, los materiales didácticos y las actividades lúdicas, entre otros, destacando que deben evitarse los juegos sexistas.
Por su parte, en El Salvador se establece la obligación de los centros infantiles de pre-sentar un plan de formación continua de docentes y cuidadores, así como el requisito de establecer un proceso evaluativo de los infantes que debe abarcar las áreas social y personal, expresión, comunicación, representación y relación con el entorno. Este pro-ceso deberá tener una secuencia gradual, paulatina y continua con atención a las dife-rencias individuales. No obstante, el estudio de Castillo y Cano (2011) encuentra que en los centros infantiles evaluados se carece de diagnósticos individualizados que per-mitan observar el desarrollo de niños y niñas a partir de las prácticas de cuidado.
En Panamá, como parte del protocolo detallado de fiscalización de los estándares de calidad, se contemplan elementos a supervisar que conforman el proceso pedagógi-co, tales como la personalidad del docente, el procedimiento seguido ante casos de asistencia psicológica, los métodos y técnicas utilizados y el plan didáctico.
Los estándares de proceso están relacionados en muchos casos con los protocolos o modelos de gestión, de manera que la explicitación detallada de pautas y procedi-mientos facilita la implementación de los estándares en cuestión. Por ejemplo, en el año 2009 se implementó en Chile el modelo de gestión de calidad de la educación parvularia, dando continuidad a esfuerzos desde el año 2005 tendientes a la certifica-ción de calidad de salas cunas, guarderías y jardines infantiles. Este proceso no es de carácter obligatorio: comprende las fases cronológicas de autoevaluación, validación
Flavia Marco Navarro
48
externa y el plan de mejoramiento de gestión para cada establecimiento. A su vez, las áreas del modelo son: liderazgo, gestión de los procesos educativos, participación y compromiso de la familia y la comunidad, protección y cuidado, gestión y administra-ción de recursos humanos y financieros (gestión organizacional) y resultados. Más re-cientemente, se ha creado el Sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media, en del cual se encuentran en desarrollo estánda-res de aprendizaje y de desempeño de los establecimientos educativos.
En el Perú, el Ministerio de Educación desarrolló la Guía práctica para la evaluación de la educación inicial. La evaluación se entiende como un proceso continuo y perma-nente que tiene por finalidad la mejor atención de los niños en el nivel de primaria y la mejora de la práctica pedagógica. Las fases de este proceso son evaluación de contex-to, inicio, proceso y final. A su vez, las dimensiones a evaluar son la conceptual, proce-dimental y actitudinal.
Por último, se destaca que en la política pública de desarrollo integral de la prime-ra infancia de Guatemala entre los principios rectores de la política se identifican los “niveles significativos de calidad de las prestaciones con el fin de promover procesos de inclusión e integración social, y aplicando un enfoque de calidad y calidez así como un enfoque de integralidad en la atención y el desarrollo de las niñas y los niños menores de seis años” (Guatemala, 2010, pág. 20). Si bien aún no se han desarrollado estándares, sí se han puesto a disposición de las cuidadoras y docentes de educación inicial y preprimaria una serie de herramientas pedagógi-cas para mejorar la calidad de la educación y el cuidado y facilitar la aplicación de las bases curriculares.
Recuadro 3. Experiencias de autorregulación del voluntariado: Visión Mundial en el estado Plurinacional de Bolivia
Algunas organizaciones del sector privado y el voluntariado, que mantienen o administran centros de cuidado infantil y educación inicial, se autoimponen ciertos requisitos de funcio-namiento, sobre todo en términos de procesos.
Es el caso de Visión Mundial, organización de voluntariado religioso, que mantiene en el Es-tado Plurinacional de Bolivia su Programa de Desarrollo Infantil Temprano escolarizado y no escolarizado. En este programa se proporcionan servicios de guardería, ambos años de edu-cación inicial y centros de estimulación. Las modalidades del programa para la prestación de cuidado infantil son diversas: centros infantiles de la organización, centros apoyados o co-gestionados con la comunidad, con las gobernaciones o con los municipios. Las aulas o in-fraestructura suele ser la que elija la comunidad o la que haya disponible para estos efectos, los centros construidos por la organización no tienen regulaciones estructurales como tam-poco cuando se trata de aulas destinadas por el municipio; las cuidadoras suelen tener
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primaria o el bachillerato concluido. Cuentan, en cambio, con algunas pautas sobre los con-tenidos y metodologías; es decir, se siguen ciertas pautas de proceso.Se hace seguimiento tanto al desarrollo de los infantes como de los centros en sí. La evalua-ción al desarrollo de niños y niñas se efectúa en base a la Escala Abreviada de Nelson Ortiz, cuyas categorías contemplan una serie de hitos y habilidades propias del desarrollo de los infantes a determinadas edades, abarcando las áreas de nutrición, audición y lenguaje, mo-tricidad fina y gruesa, crecimiento y peso.
Asimismo, se aplica una escala de evaluación de desarrollo por competencias. El seguimiento de los centros infantiles y de educación inicial se hace mensualmente, evaluando la corres-pondencia entre la planificación y las actividades efectivamente realizadas.
Fuente: Visión Mundial, cartillas Programa Desarrollo Infantil Temprano, Santa Cruz- Bolivia, 2013.
C. Categorías de la estandarización
A continuación, se hace una lectura transversal de la información analizada y sistema-tizada en las matrices presentadas en los anexos 2, 3 y 4, y se abarcan otros tópicos que exceden a las tablas comparativas.
1. La dotación y calificación del personal
Los requisitos de formación presentan importantes variaciones entre los países de la región y van desde saber leer y escribir hasta la especialización en educación inicial. Como puede suponerse, hay un corte drástico entre los requerimientos para la educa-ción inicial escolarizada y el cuidado infantil institucionalizado no escolarizado. Es para este segundo caso donde la dispersión es mayor, pues se menciona saber leer y escri-bir; nivel primario de educación; nivel secundario; estudios técnicos en educación o similares; título universitario sin especificar carrera; título universitario en educación, y título universitario en áreas sociales. En parte, esto parece responder a que el cuidado institucionalizado para menores de 4 años ha estado bajo la tutela de ministerios y otras instancias de asistencia social, desarrollo social y salud, por lo cual no se tenían objetivos pedagógicos. Como resultado, en muchos casos el cuidado aparece ligado a la asistencia social a las familias pobres o vulnerables y la educación inicial se conside-ra parte del sistema educativo. Es precisamente por este motivo que desde organis-mos especializados en la defensa del derecho a la educación y de los derechos de la niñez se advierte sobre los efectos negativos de la drástica separación entre cuidado y educación a edades tempranas. No obstante, hay avances en los países que, sin pre-tender escolarizar a los más pequeños, establecen vínculos entre los distintos niveles de la educación inicial y el cuidado institucionalizado homogeneizando los requisi-tos de calidad.
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En Brasil, por ejemplo, tanto para desempeñarse en guarderías como preescolares se requiere licenciatura en educación o nivel medio Modalidad Normal (Brasil, 1998, 2006c). El personal destinado al cuidado de la primera infancia está dividido en tres grupos: aquellos con título en educación; profesionales en otras áreas con titulación en nutrición (medicina, por ejemplo); y auxiliares. A pesar de que la calidad de los ser-vicios para la primera infancia se ha desarrollado lentamente en este país, las califica-ciones del personal a cargo van mejorando hasta contar en gran parte de los munici-pios con profesoras y cuidadoras especializadas. Sin embargo, los sindicatos reportan que numerosos centros infantiles (crèches) son más centros de guarda que lugares de educación y cuidado, sobre todo en las zonas periurbanas pobres de las grandes ciu-dades (EI, 2012).
De igual forma, la razón adulto/cuidadores-infantes presenta importantes variaciones entre los países, así como al interior de ellos entre los diversos programas y entre los sectores formal y el comunitario o informal. Es así que, por ejemplo, para los lactantes menores de un año los coeficientes establecidos por las regulaciones nacionales osci-lan entre 3 y 20 infantes por persona adulta cuidadora. Además, en el cuidado de niños de 0 a1 año, existen programas en los cuales hay 2 niños por cuidadora y otros en los cuales hay 20, esto es 7 veces más que el estándar de 3 niños menores de 1 año por cuidadora que recomienda la Academia Americana de Pediatría (Araujo, López-Boo y Puyana, 2013). Además, como puede apreciarse en las matrices presentadas en ane-xos, hay varios países que aún no tienen regulada una razón de adultos cuidadores por infantes; además de aquellos donde las regulaciones existen pero no siempre se cum-plen.
En los centros de cuidado analizados por el BID en la región, los promedios de estos coeficientes, o el número de niños por adulto en cada grupo de edad, era el doble de los estándares fijados por la Asociación Americana de Pediatría y la Asociación Ameri-cana de Salud Pública. Se destacan los casos de Panamá y Uruguay que se encuentran dentro de las recomendaciones en este aspecto con tres lactantes por adulto (UNESCO, 2010a).
En el mismo sentido, en el año 2010, en Bolivia, Honduras y Paraguay se apreciaba que, teniendo una baja tasa de asistencia a la edad de 5 años, tenían una más alta razón de alumnos por docente, en comparación con los demás países; mientras que en Chile y el Ecuador, con tasas de asistencia más altas, la razón alumno docente es menor. En El Salvador, Guatemala y Nicaragua dicha razón es baja, pero esto no necesariamente constituye un dato positivo, ya que se relaciona con una baja asistencia escolar (Itzco-vich, 2013).
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Recuadro 4. Requisitos para los centros de cuidado infantil en países de la OCDE
Una revisión de las normativas de Austria, Bélgica, Hungría, Irlanda, Portugal y Suecia da cuenta de que los requisitos para instalar un centro de cuidado infantil son muy variables de un país a otro, sobre todo en los de tipo familiar (una asistente que cuida a uno o más niños en su domicilio). En Irlanda, el control de la sanidad y de la seguridad en los lugares que no dependen del Estado sigue presentando deficiencias. En cambio, en los centros de cuidado infantil que dependen del Estado, los controles son más frecuentes y regulares en todos los países seleccionados.
Respecto de la razón adultos-infantes, un informe hecho para Bélgica, Francia, Gran Bretaña, Italia, Noruega, Suecia y Suiza, da cuenta de que el número de responsables por niños meno-res de 2 años es, por lo general, inferior a las recomendaciones de la OCDE en los países se-leccionados. Sólo en Suecia y en Suiza este número es superior a las recomendaciones. Des-pués de los 2 años, todos los países cumplen con las recomendaciones de la OCDE, salvo en los jardines infantiles franceses y noruegos.
Razón adultos- infantes: recomendación de la OCDE
0 a 12 meses 1 para 412 – 15 meses 1 para 615 – 24 meses 1 para 6
2– 3 años 1 para 83 – 4 años 1 para 154 – 5 años 1 para 15
Las exigencias de formación para los cuidadores son variables, en todos los casos se trata de un oficio profesionalizado y en general la formación tiene una duración de dos o tres años, pudiendo llegar hasta cinco años. En Noruega, Reino Unido y Suecia también se im-pone una edad mínima para ejercer (16 o 18 años) sumada al requerimiento de formación de dos años en puericultura o asistente de cuidado. Destaca el caso de Dinamarca, donde el 60% de las personas cuidadoras tienen una licenciatura en educación o ciencias sociales, o un magister.
En cuanto a los contenidos pedagógicos, los programas toman la forma de cortas tramas pedagógicas que pueden ser discutidas y tener una interpretación local, aun cuando tie-nen identificadas las metas generales. La elaboración de estos programas depende de cada país. Así, varios gobiernos han introducido programas en los centros de cuidado para niños de más de 3 años (Alemania, Irlanda y Reino Unido); algunos países también desarro-llaron un programa común para los niños entre 0 y 6 años (Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia); y otros países instauraron líneas directrices para el trabajo con niños de 0 a 3 años (Reino Unido). El establecimiento de un currículo o programas de contenidos ha inci-dido en el aumento de la calidad del cuidado infantil, y cumple las funciones de guiar a los
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profesionales en su práctica, facilitar la comunicación entre el personal y los apoderados y asegurar una continuidad pedagógica entre la preescolarización y la educación primaria. Los programas tienden a ser flexibles para que el personal pueda experimentar diferentes métodos didácticos y pedagógicos.
Fuentes: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), “Background reports of the program Starting strong II: Early child education and care”, 2006 [en línea] http://www.oecd.org/newsroom/37425999.pdf.
2. Los contenidos pedagógicos8
La mayoría de los países de la región ha diseñado marcos curriculares para el ciclo comprendido entre los 3 y los 6 años de edad. Con menor frecuencia existen para los menores de 3 años, respondiendo a la tradición de cómo se instaló históricamente el nivel y a su articulación con la educación primaria (Peralta, 2007). En la actualidad, uno de los principales debates gira en torno al contenido de los currículos, con posiciones que abogan por un documento rígido que indique a un agente educador con poca formación cómo proceder; frente a otras visiones que encuentran en los currículos grandes proyectos de formación humana, que deben ser contextualizados y respetuo-sos de las diversidades. En este último caso se requieren agentes educadores con cier-ta preparación, capaces de liberarse de modelos predeterminados y de llevar a cabo su propio proyecto educativo (Peralta, 2014).
Los currículos que se están implementando en la región tienen diferente organiza-ción, niveles de flexibilidad y concreción. Algunos están estructurados en etapas que abarcan uno o dos años de educación inicial, aunque la tendencia más reciente es diseñar un currículo único para todo el nivel, organizado en dos ciclos (0 a 3 años y 3 a 6 años), como es el caso de Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay y la República Boliva-riana de Venezuela. En cuanto a los fundamentos de las propuestas curriculares, se observa una tendencia a considerar un conjunto amplio de fundamentos como los pedagógicos, sociales, psicológicos, jurídicos, antropológicos y de las neurociencias (UNESCO, 2010a).
En el mismo sentido, los contenidos pedagógicos que deben concretarse en un currí-culo oficial dependen del objetivo que se asigne al cuidado infantil institucionalizado y a la educación inicial. La finalidad del cuidado y la educación para la primera infancia más común entre las normas de educación y políticas para este grupo es el desarrollo integral de niños y niñas, entendiendo que abarca las dimensiones socio-afectivas, lin-güísticas, cognitivas y sicomotrices.
8. Un estudio del BID analiza los contenidos pedagógicos y pautas curriculares en los programas para la primera infancia en la región. Para más detalle, véase Harris Van-Keuren y Rodríguez (2013) Por su parte, en las investigacio-nes de María Victoria Peralta en la Universidad Central de Chile también se analizan los currículos en la región y la historia de la educación parvularia.
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Esta orientación, al menos declarativa, resulta relevante y está en sintonía con las ten-dencias contemporáneas de la sicopedagogía infantil, que además destacan la impor-tancia de otras dimensiones como la artística. Asimismo, resalta la importancia de un currículo que no sea discriminatorio, que establezca claramente los objetivos, accio-nes y logros esperados y cuyos contenidos sean explícitos y claros, considerando las necesidades especiales de algunos niños y niñas.
Además, resulta indispensable la participación y el involucramiento de las familias y la comunidad para dar respuesta a sus necesidades (preferencias, necesidades, valores y cultura) de forma diferenciada, al sensibilizar a las familias y comunidades y procurar que se apropien de los programas (Martínez y Soto, 2012). En este sentido, se destaca por ejemplo la experiencia de Brasil, donde las Referencias Curriculares Nacionales para la Educación Infantil fueron elaboradas por el Ministerio de Educación en el mar-co de un amplio debate nacional en el que participaron diversos profesionales además de docentes. Este ejercicio concluyó con una guía para orientar a los profesionales de las crèches y preescolares (0-6 años) acerca de los objetivos, contenidos y orientacio-nes didácticas de la educación de la primera infancia que respeta sus estilos pedagó-gicos y la diversidad cultural del país.
Si bien no se analizaron los contenidos curriculares, pues eso excede los objetivos y alcances del presente estudio, sí se compararon las menciones que de ellos se hacen en las políticas relativas a los centros de cuidado infantil y educación inicial. Al igual que otros estudios (UNESCO, 2010a; Van Keuren y Rodríguez, 2013) que sí analizaron estos contenidos, se destaca que hay todavía una diferencia entre el tramo compren-dido entre los 3 a 5 años, en muchos casos 4 y 5, y los menores de 3 años. Para los in-fantes menores en varios países aun no hay una guía curricular, en otros hay un currí-culo diferente al grado siguiente (3 o 4 a 5 años) y en otros, lo que resulta deseable, existe una misma propuesta curricular que, aun cuando diferencia grados, mantiene los objetivos, metodología y enfoque.
Varios países establecen objetivos de desarrollo integral por áreas del aprendizaje, tales como lingüística, lógico-matemática, corporal o sicomotriz, cultural y emocional (Argen-tina, Colombia y Panamá). En otros países, los objetivos específicos se disponen en fun-ción de una serie de ejes que conforman un enfoque basado en competencias (Guate-mala y Nicaragua). Por ejemplo, en Costa Rica se establece la presentación de un proyecto educativo o plan para la aprobación del centro infantil; mientras que en otros países se fija la obligatoriedad de seguir las pautas curriculares del Ministerio de Educa-ción diferenciado por subniveles de educación inicial (0 a 3 años y 4 y 5 años) pero el plan educativo, que incluye objetivos, actividades, recursos y resultados esperados, es apro-bado en cada centro infantil con participación de las familias y el personal del centro. Este es el caso del Ecuador donde la norma técnica también dispone que cada centro infantil debe contar con un diagnóstico y una planificación curricular, la que debe con-siderar las particularidades de cada infante, utilizando herramientas que permitan su
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desarrollo en los ámbitos de vinculación emocional y social, descubrimiento del medio natural y social, exploración del cuerpo y motricidad y lenguaje verbal y no verbal.
Sin embargo, en muchos casos los significativos esfuerzos realizados en el diseño de los currículos no han tenido su correlato en el desarrollo curricular, es decir, en su im-plementación. Los mayores apoyos desde los gobiernos se traducen en actividades puntuales de capacitación, materiales para los docentes y, en menor medida, asisten-cia y supervisión. Esto resulta crítico porque la mayor apertura de los currículos requie-re sistemas de apoyo para que los docentes puedan concretarlos y contextualizarlos a su realidad (UNESCO, 2010a).
No obstante, la existencia de un currículo oficial que rija tanto para los centros infanti-les formales como informales sin duda es un gran avance, aun cuando de acuerdo a lo expuesto su aplicación siga siendo un importante desafío. Por ejemplo, en los centros infantiles estudiados en El Salvador, Guatemala y Nicaragua se identificó una deficien-te aplicación de las propuestas curriculares oficiales debido a su poca divulgación, la falta de instrumentos metodológicos y protocolos de atención y cuidado, la insuficien-cia o inexistencia de programas de formación para el personal que no cuenta con las capacidades requeridas para la aplicación del currículo, lo inapropiado de la infraes-tructura, el carácter centralizado del diseño de los contenidos pedagógicos, y la falta de mecanismos de monitoreo y seguimiento (Castillo y Cano, 2011. Hay que destacar, sin embargo, el desarrollo por parte del Ministerio de Educación de Guatemala de he-rramientas para fortalecer la aplicación de las bases curriculares, que incluyen módu-los de capacitación docente y guías de actividades para infantes, tanto para educación inicial como preprimaria (Guatemala, 2013).
3. Cuidado y educación con pertinencia cultural e inclusiva
De acuerdo a lo expuesto, el carácter inclusivo y de pertinencia cultural y étnica debe estar presente en los currículos. Es así que en el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala y Nicaragua las legislaciones, currículos o políticas hacia la prime-ra infancia hacen referencia a la pertinencia cultural de la educación y de los conteni-dos pedagógicos. En la Argentina el respeto al niño a partir de su historia y su cultura se dispone como uno de los estándares.
En Brasil, por su parte, una legislación federal específica para la promoción de la acce-sibilidad de personas con discapacidad o con movilidad reducida contiene un capítulo destinado a la educación inicial y guarderías, disponiendo la cobertura gratuita y la obligación de las instituciones de integrar a estos niños y niñas con una política explí-cita de integración (Ley Nº 10098 de 2000). Igualmente, en Costa Rica, la Ley Nº 7600 dispone la obligatoriedad de los centros infantiles de recibir e integrar a los niños en condición de discapacidad, mientras que en el Uruguay la condición física figura como uno de los criterios de no discriminación.
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Normativas más recientes, como las de Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Pana-má y República Dominicana, contemplan la inclusión como un criterio en los requisi-tos de infraestructura. En el Ecuador, además, se establece la atención de las necesida-des especiales como uno de los estándares que deben cumplir los centros infantiles, aun cuando también se dispone que los servicios de Desarrollo Infantil Integral (Cen-tros de Desarrollo Infantil y Centros Infantiles del Buen Vivir) atenderán niños y niñas con discapacidad leve o moderada, previa evaluación que garantice un determinado grado de autonomía.
En otros casos, como en Honduras y Nicaragua, está en la política para la primera in-fancia, como criterio a considerarse a futuro en el desarrollo normativo; mientras que en Guatemala los módulos de capacitación docente para los niveles inicial y preprima-rio incluyen las necesidades especiales de aprendizaje, en tanto forma de concretar la no discriminación y facilitar la inclusión.
Sin embargo, estos avances legales representan importantes desafíos para su aplica-ción en la práctica. Así, un estudio sobre el cuidado y educación en el tramo de 0 a 4 años en Guatemala daba cuenta de la prevalencia de prácticas centralizadoras que no consideran la diversidad étnica y cultural, por ejemplo, en el diseño de los materiales pedagógicos y la insuficiente difusión del Currículo Nacional Base. Esto hace más lento el proceso de su aplicación y se relaciona con la ausencia de diálogo social que permi-ta darle pertinencia cultural a este instrumento (Castillo y Cano, 2011).
De otra parte, la información acerca de los centros de educación para la primera infan-cia que atienden niños y niñas con discapacidad es muy limitada, pero se sabe que en muchos países esa condición les impide atender la educación regular (Muñoz, 2012).
4. Los materiales didácticos
A pesar de la importancia de este tema, no es mucha la información disponible en los países y si bien algunos cuentan con regulaciones sobre el tipo y características que han de reunir los materiales para los niños, esta es insuficiente. En Chile se dispone detalladamente la cantidad y características de los materiales que deben reunir los centros de cuidado y educación inicial en función de la edad de los infantes. En el Ecuador y el Uruguay se describen algunas características, mientras que en otros ca-sos, como en Colombia, solo se menciona su carácter adecuado.
El caso de mayor detalle en la descripción de estos materiales se da en la normativa técnica de los centros infantiles en República Dominicana, en el marco de la estrategia gubernamental Quisqueya Empieza Contigo.
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5. Mobiliario
Las especificaciones relativas al mobiliario son bastante diversas. Mayormente, se es-pecifican algunos elementos para las salas cunas. Para otros niveles se disponen requi-sitos para comedores, cocinas y baños, o muebles a escala; con menor frecuencia se indica el mobiliario para las salas de recreo o espacios al aire libre y es usual que la normativa se limite a una mención general de alguna característica que deba tener el mobiliario o equipamiento, tales como su carácter adecuado o que no cause lesiones.
6. La infraestructura
Las normas y requisitos de infraestructura son diversas, como puede apreciarse en los anexos 2, 3 y 4, habiendo casos en que estos aspectos no están normados y otros don-de se aplican solo a los centros de cuidado infantil y educación inicial formales. Gene-ralmente, las regulaciones establecen requisitos sobre los materiales utilizados (dura-deros, no tóxicos, lavables y antideslizantes); número de dependencias o áreas mínimas (salas educativas, área administrativa, comedor, cocina, sala de usos múltiples o de recreación, espacio exterior, baños para infantes y adultos, bodegas, patio de servicio); ventilación e iluminación y, en algunos casos, dimensiones de las distintas áreas o can-tidad de metros cuadrados por infante.
7. La seguridad de los centros de cuidado y educación inicial
Las normas sobre seguridad se establecen sobre todo para los centros de cuidado y educación formales, mientras que en el caso de los comunitarios e informales estos aspectos no siempre son regulados y, cuando se lo hace, los requisitos son menos exigentes.
Los aspectos más exigidos aluden a normas respecto de las instalaciones eléctricas y de gas, contar con extinguidor de incendios, las especificaciones de seguridad para puertas, ventanas y escaleras, así como la existencia de botiquín cuyo contenido tiene distintos niveles de especificación. También comunes, aunque menos, son los requisi-tos de plan de evacuación y de manejo de accidentes, señalética, uso de suelo y ubica-ción del centro de cuidado o educación inicial (por ejemplo, lejos de lugares inunda-bles o de almacenamiento de sustancias tóxicas o inflamables). Menos frecuentes son las certificaciones de seguridad, que se exigen en México y Panamá, o de salubridad, en este último país. También es excepcional el establecimiento de normas para detec-ción de maltrato o abuso infantil, como se da en El Salvador.
8. Los programas de alimentación en los centros de cuidado infantil
Curiosamente, las prácticas alimenticias no están usualmente reguladas, al menos no en la normativa relativa a las prácticas de cuidado y educación de nivel nacional.
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Destacan el caso de Panamá, donde se dispone el monitoreo y aval de un profesional nutricionista; y los de Colombia y el Ecuador, donde se establecen estándares relati-vos a la alimentación. En el primer caso se identifica como estándar el fomento de hábitos de alimentación saludable y prácticas determinadas de manufactura de ali-mentos, así como el porcentaje de calorías que deben brindarse a los infantes en los centros de cuidado y educación inicial. En el Ecuador se establecen como estándares el contar con un diagnóstico inicial de la salud de niños y niñas, la orientación a las familias acerca de buenas prácticas nutricionales y el seguimiento nutricional en los centros infantiles, ello según las recomendaciones del Ministerio de Salud Pública que especifica cantidad de calorías por tramos de edades, proporciones de proteínas, grasas y carbohidratos; y la activación de una ruta de remisión para los niños y niñas con signos de malnutrición.
En otros casos, como, por ejemplo, en el Estado Plurinacional de Bolivia o en México, los desayunos o almuerzos en guarderías y nivel inicial del sistema escolar son de com-petencia municipal.
9. Las entidades fiscalizadoras
La normativa analizada no siempre individualiza la entidad responsable de la fiscaliza-ción del cumplimiento de los estándares o requisitos de instalación y funcionamiento de centros de cuidado infantil y educación inicial. En el caso de Panamá, por ejemplo, se indica específicamente que la Dirección Nacional de Servicios de Protección Social (dependiente del Ministerio de Desarrollo Social) supervisará el cumplimiento de es-tándares de calidad pedagógica, nutricional, administrativa, estructural y psicológica dos veces al año.
Del caso de Panamá cabe destacar, también, una especie de protocolo de gestión con los pasos a seguir (el procedimiento) para las instancias administrativas encargadas de la aprobación, la apertura y fiscalización de los centros infantiles. Esto incluye el detalle de los elementos a supervisar en las áreas pedagógica, de infraestructura, mobiliario, del personal y, en el caso de los centros comunitarios, elementos de índole administra-tiva. El procedimiento de supervisión está apoyado por guías y formularios tipo check-list, lo que homogeniza los procedimientos y disminuye el margen de discrecionalidad del personal encargado de la inspección. También se establece el procedimiento deta-llado para las denuncias —lo que incluye un teléfono para denuncias ciudadanas—, incumplimiento y cierre de los centros.
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Recuadro 5. Estándares de calidad para el cuidado de la primera infancia en el Caribe
En el año 2008 el Consejo para el Desarrollo Humano y Social de la Comunidad del Caribe (CA-RICOM) adoptó las Directrices para la Elaboración de políticas, reglamentos y normas relativos a servicios de desarrollo de la primera infancia, estableciendo unos estándares mínimos para estos servicios. Las directrices incluyen requisitos relativos al perfil de los cuidadores y docen-tes, criterios alusivos al tamaño de los grupos, la razón cuidadores-niños, planes de estudios y materiales, y explicitan el tipo de actividades que deben desarrollarse según la edad de los ni-ños y niñas, así como ciertas prácticas que deben seguir los docentes y cuidadores
Se destaca el caso de Saint Kitts y Nevis que, a pesar de ser un país con recursos limitados, ha logrado mantener programas de calidad para la primera infancia con un nivel elevado de interacción positiva entre el personal y los niños. La diferencia con los demás países de la subregión radica en la suma de mecanismos de apoyo proporcionados desde el gobierno, con medidas que incluyen estabilidad salarial para el personal de los centros, formación pe-riódica, homologación anual de los centros, aplicación permanente de la normativa, suminis-tro de materiales y equipamientos, plan de estudios y pedagogía.
Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Informe preparado para la Conferencia Mundial sobre Atención y Educación de la Primera Infancia, Moscú, 2010.
Por último, cabe mencionar que prácticamente en todos los casos, se hacen diferen-cias en los requisitos establecidos para el sector público y privado, por una parte, y para el comunitario, por otra. Esto resulta comprensible dado que en los hogares —en los domicilios de las cuidadoras—, por ejemplo, no es posible disponer de los mismos requisitos de infraestructura que se establecen para centros infantiles que funcionan en establecimientos construidos o adaptados al efecto. Sin embargo, se destaca la ex-periencia colombiana que, siendo pionera en la materia con el programa “Madres co-munitarias”, hace casi más de tres décadas apunta a la institucionalización de los hoga-res comunitarios y, dada su diversidad, se pretende homogeneizarlos en un avance hacia su formalización, convirtiéndolos gradualmente en los denominados Jardines Sociales. Estos jardines tienen una infraestructura propia, igualando los estándares con los centros no comunitarios9. Asimismo, en el caso de los centros de base comuni-taria de República Dominicana, en el marco de Quisqueya Empieza Contigo, se cuenta con una reciente normativa tendiente a regular la prestación del cuidado de estos cen-tros con una importante infraestructura estatal para tales fines.
9. La necesidad de cualificación de los Hogares Múltiples (varios Hogares Comunitarios que funcionan en una misma casa o centro comunitario) dio lugar al establecimiento de los Jardines Sociales que funcionan en infraes-tructuras asignadas a tal fin. Estos fueron concebidos para cualificar el servicio de los Hogares Comunitarios de Bienestar y para ampliar su cobertura, pues entre sus falencias se habían identificado deficiencias en el manejo de la alimentación; hacinamiento y precarias condiciones de vivienda de las madres comunitarias en el lugar donde se atendía a la niñez; debilidades de conocimientos y prácticas en salud, nutrición y desarrollo psicosocial; débil coor-dinación de los entes territoriales y otras organizaciones del programa; deficiencias en la evaluación y seguimiento del programa (Colombia, 2011a).
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Igualmente, se destaca la experiencia chilena que en determinada coyuntura optó por la ampliación de las salas cunas y guarderías estatales, incluso desmantelando los esfuer-zos piloto que habían desde el Servicio Nacional de la Mujer para empezar a implemen-tar centros comunitarios de cuidado, precisamente por los problemas de calidad que suelen tener estas iniciativas y la desigualdad social que reproducen (Staab, 2013).
D. La gestión de políticas integrales desde la intersectorialidad
Como ya se ha expuesto, la institucionalidad responsable del cuidado institucionalizado y la educación inicial en América Latina es diversa: suele incluir a los Ministerios de Salud, Educación y Bienestar o Desarrollo Social, y otras instancias como los Consejos de la Ni-ñez. Además, se cruzan niveles de administración del Estado, pues variadas competen-cias del cuidado y la educación inicial corresponden al nivel municipal en algunos países y, en otros, al menos algunos aspectos tales como el uso de suelo o las licencias de fun-cionamiento de los centros infantiles implican involucramiento de instancias locales. También hay casos en que intervienen niveles estaduales, provinciales o departamenta-les con responsabilidades de protección social o de gestión del personal de los centros.
Por ejemplo, los parámetros generales e indicadores en Brasil son de alcance nacional y su especificación y reglamentación compete a los niveles estadual y municipal. Los municipios con sistemas educacionales generados mediante leyes específicas deben crear normas complementarias y reglamentarias para la acreditación y supervisión de guarderías y preescolares. En cambio, los municipios integrados al sistema estadual de enseñanza deben cumplir las normas del Consejo Estadual de Educación con la asis-tencia técnica de órganos estaduales (Brasil, 1998).
Igualmente, en México la norma define criterios de seguridad de aplicación nacional, aun cuando la autorización de los Centros de Atención Infantil y su fiscalización com-pete a los estados y municipios. En términos de organización no puede hablarse pro-piamente de un sistema de cuidado infantil o de un cuerpo o institucionalidad respon-sable del cuidado y la educación de la primera infancia: hay 32 distritos administrativos y 2443 municipalidades con instancias que comparten responsabilidades. Hayimpor-tantes diferencias a lo largo del país en términos de calidad del cuidado y educación inicial (EI, 2012).
Con relación a este punto, en el Marco de Acción de Moscú, los Estados se comprome-tieron a “alcanzar un equilibrio adecuado entre la administración centralizada y des-centralizada que garantice la colaboración entre todas las esferas que tengan atribu-ciones, niveles de autoridad y recursos similares” (11.d).
Esta realidad de intersectorialidad y administración descentralizada, sumada al desafío de la integralidad de las políticas de cuidado, plantea serios retos para la gestión pública.
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La integralidad exige compartir objetivos y perseguirlos desde diferentes posiciones. Demanda, también, una planificación conjunta, que incluya la vinculación de recursos, acciones y responsabilidades de la gestión en términos de servicios de salud, nutrición, educación, higiene, servicios básicos, alcantarillado, asistencia social y protección legal. También es indispensable garantizar un presupuesto intersectorial estable, a través de acuerdos que incluyan compromisos a mediano y largo plazo que posibiliten la planea-ción y ejecución de las acciones y programas en un horizonte temporal amplio con un mínimo de certeza (Martínez y Soto, 2012).
Resulta destacable el caso ecuatoriano, cuya norma técnica define a la coordinación interinstitucional como uno de los estándares, estando pensada concretamente para la prevención y protección de derechos de los niños y niñas, siendo los centros infan-tiles los encargados de orientar y acompañar a las familias en la ruta institucional co-rrespondiente. Pero además, la norma técnica dispone claramente los roles de los Mi-nisterios de Salud (nutrición) y Educación (contenidos), pero la gestión y ejecución corresponde al Ministerio de Inclusión Económica y Social.
Otro mínimo que debe garantizarse en términos de gestión, es contar con un funcio-nariado capacitado y con información para la toma de decisiones; que las personas a cargo de los programas cuenten con la capacitación necesaria para realizar la planea-ción, elaborar y ejecutar un presupuesto, evaluar e informar sobre la población desti-nataria y la liquidación presupuestaria, así como indicadores de impacto y resultados que les permita la toma de decisiones informada. Asimismo, resulta deseable que el funcionariado encargado del diseño, implementación y ejecución de los programas para la primera infancia tenga educación superior relacionada con la temática (Martí-nez y Soto, 2012).
Otra tarea pendiente de envergadura para la gestión de las políticas es la adecuación de los programas de cuidado infantil a la normativa y las políticas vigentes. Así, en el estudio para El Salvador, Guatemala y Nicaragua sobre programas para la primera in-fancia, Castillo y Cano encuentran que la combinación de políticas con una retórica de derechos con formas sectoriales y centralizadas de administración del Estado, hace que en realidad las prácticas institucionalizadas de cuidado y educación para la niñez de edades tempranas deban negociar en el ámbito de los mecanismos que obedecen a cada política sectorial (Castillo y Cano, 2011).
De todas formas, descentralización e intersectorialidad mediante, el cuidado infantil debiera tener un garante estatal frente a la ciudadanía, una institución visible, conoci-da y accesible, a la cual padres, madres, otros familiares y el personal de los propios centros de cuidado puedan acceder para consultas o reclamos. Esto es relevante, pues la dispersión de responsabilidades e incluso la desinformación dentro de las instancias estatales se hace patente en ciertos tópicos relacionados con el cuidado cuando se busca información específica. Este es el caso de las regulaciones para los centros de
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cuidado infantil y educación inicial. En esta misma línea cabe analizar en cada caso la conveniencia de que exista una instancia rectora para el cuidado infantil y la educa-ción inicial que ejerza también rectoría en otros aspectos de la política integral como, por ejemplo, los planes de vacunación o alimentación que se imparten en los centros infantiles.
Recuadro 6. El cuidado infantil y la educación inicial en países federales
A la compleja trama institucional interviniente en el cuidado infantil, donde participan las carteras de educación, salud, desarrollo o bienestar social, se agrega la concurrencia de com-petencias de diversos niveles de administración del Estado. En el caso de los países federales esta distribución de competencias incluye facultades normativas para los niveles estaduales o provinciales y municipales.
En Brasil, la Constitución de1988 establece la federalización y la descentralización de la edu-cación y el deber del Estado de garantizar el acceso a las guarderías y preescolares. La Ley de Directrices y Bases de la Educación de 1996 incluye al sistema educativo a los centros infanti-les o guarderías (crèches y) y preescolares.
A nivel nacional el Ministerio de Educación llevó a cabo un proceso participativo con las Se-cretarías de Educación Municipales y actores sociales para debatir parámetros mínimos so-bre la calidad de la educación infantil. Como resultado de este proceso se establecieron pa-rámetros de alcance nacional que son orientaciones generales y del enfoque pedagógico, quedando como competencia estadual y municipal reglamentar y especificar estos paráme-tros generales para su aplicación local. Además, están los indicadores de la calidad de la edu-cación infantil –también de alcance nacional- que facilitan la operacionalización de los pará-metros en las instituciones educativas.
Junto con lo anterior existen regulaciones federales para la calidad del cuidado infantil insti-tucionalizado y la educación inicial para las unidades educativas mantenidas y administradas por universidades, ministerios o entidades autárquicas federales. Se trata de requisitos dis-puestos por el Consejo Nacional de Educación y el Ministerio de Educación relativos al espa-cio físico, horarios y régimen laboral del personal. A nivel estadual también se prestan servi-cios y se construye infraestructura para la primera infancia y, en muchos casos, se suscriben convenios con los municipios en virtud de los cuales se cofinancia la ampliación de la red de centros de cuidado municipales.
Como ejemplo, es posible mencionar el convenio suscrito en el año 2012 entre el Estado de São Paulo y la Prefeitura de São Paulo. En este caso, la Secretaría Municipal de Educación de São Paulo fija la política para la primera infancia y el proyecto educativo para guarderías (crè-ches) y preescolares en consonancia con la legislación federal, estadual y las Directrices Curri-culares para la Educación Infantil, que son de cobertura nacional. A nivel municipal existen
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normas para los centros de cuidado municipales y privados en convenio con el municipio, que abarcan temas como la localización, medidas de prevención para la contaminación acús-tica, horarios de atención, normas de infraestructura, mobiliario mínimo y materiales didácti-cos. Por su parte, la instancia encargada de fiscalizar el cumplimiento de las regulaciones, en el caso de São Paulo, es la Secretaría Municipal de Asistencia Social.
El desafío de la federalización y descentralización de la educación y el cuidado infantil pare-ce ser una política articulada de colaboración y asistencia técnica y financiera entre los entes federados para lograr una mejoría en la calidad de la educación y el cuidado de la primera infancia, manteniendo las directrices, referentes teórico-pedagógicos y parámetros de nivel nacional, y garantizando la autonomía local. Este desafío va más allá de un pacto entre entes federados; se trata de un sistema jurídico-político-administrativo que consolide el carácter articulado y de sistema de la política pública en materia de educación y cuidado infantil (Martins, 2012).
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V. Conclusiones y desafíos
Tal como señala el informe de UNESCO para la Conferencia Mundial sobre AEPI, la cali-dad del cuidado infantil institucionalizado y la educación inicial es todavía baja en los países de la región, especialmente en el caso de los sectores y poblaciones en situación de mayor vulnerabilidad. A pesar de que se han realizado esfuerzos en el diseño de cu-rrículos, en la dotación de materiales y la definición de estándares para evaluar la calidad de los servicios y programas, en la mayoría de los casos no se cuenta con un enfoque de calidad consensuado por diferentes sectores y actores, ni con sistemas integrales de in-dicadores que consideren todas las áreas de atención y permitan evaluar la calidad de los distintos programas y servicios. Estas conclusiones se ratifican en el presente estudio.
Se coincide, también, con que es necesario hacer mayores esfuerzos para superar el enfoque asistencial, instrumental y academicista, que enfatiza la preparación de los niños para acceder a la escuela primaria, avanzando hacia una concepción de la edu-cación inicial como una etapa con entidad propia cuya principal finalidad es promover el bienestar y el desarrollo integral de los niños y niñas, a través de acciones de cuida-do, educación y protección. En el mismo sentido, se destaca que el equilibrio entre cuidado y educación ha de estar presente durante toda la etapa, entendiendo el cui-dado como una necesidad vital y un componente ético que implica responsabilizarse por el otro y comprender y atender sus necesidades. Asimismo, es fundamental consi-derar las especificidades de los distintos tramos de edad, fortaleciendo la participación del Estado en el cuidado y educación de los menores de 3 años desde el punto de vista de los marcos normativos, los recursos, el soporte técnico, la profesionalización de los recursos humanos y la inversión, dado que estos años son críticos para sentar las bases del desarrollo humano y de una mayor igualdad (UNESCO, 2010a).
A. Institucionalidad, retos de gestión pública y el paso fluido entre el cuidado institucionalizado y la educación escolarizada
Una mirada a las políticas para la primera infancia y a la institucionalidad interviniente en la educación inicial y el cuidado infantil institucionalizado, revela que en varios paí-ses hay un drástico corte entre el cuidado y el nivel preescolar, haciéndose patente la
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necesidad de puentes y una mejor coordinación. Este corte se aprecia también, en muchos casos, en materia de regulaciones. Estas conclusiones coinciden con los ha-llazgos de EI (2010) que, por lo mismo, considera la necesidad de que todo el cuidado institucionalizado y la educación inicial estén bajo una misma rectoría, idealmente los ministerios de educación. Asimismo, en el presente estudio se ha argumentado res-pecto de que el cuidado infantil debiera tener un garante estatal frente a la ciudadanía y una entidad rectora. En otras palabras, la responsabilidad estatal no debe diluirse sino que debe tener un nombre y un rostro institucional.
Es así que la realidad de intersectorialidad —donde intervienen ministerios de Educa-ción, Salud, Desarrollo Social y otras entidades del ejecutivo nacional— y la adminis-tración descentralizada, sumada al desafío de la integralidad de las políticas de cuida-do, plantea serios retos para la gestión pública. En este contexto, se recuerda el compromiso asumido por los Estados en el Marco de Acción de Moscú que en el punto 11.d propende a “Alcanzar un equilibrio adecuado entre la administración centralizada y descentralizada que garantice la colaboración entre todas las esferas que tengan atribuciones, niveles de autoridad y recursos similares”.
Aterrizar este desafío de gestión en el ámbito de las regulaciones de calidad, su apli-cación y fiscalización, pasa a su vez por el desafío de unificar criterios y estándares respetando las diversidades locales y con pertinencia cultural; unificar también pro-gresivamente criterios y requisitos entre los sectores formales e informales o comu-nitarios de cuidado infantil. En este sentido se destaca la experiencia reciente de Colombia, que siendo un país pionero en las formas comunitarias de cuidado infan-til, reparó en las desigualdades existentes entre estos centros y otros centros públi-cos y privados. Así, en el contexto de una política para la primera infancia, “se avanzó en un análisis de las condiciones, situaciones y contextos particulares que rodean la vida de los niños y las niñas en Colombia, se analizaron todas las modalidades exis-tentes en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Ministerio de Edu-cación Nacional (MEN), las cuales operaban con lógicas, concepciones, alcances y criterios de calidad diversos, y por tal razón se consideró pertinente avanzar hacia la unificación de criterios en la prestación de los servicios. En este sentido, se hicieron varias reflexiones frente a las decisiones que eran necesarias tomar para organizar las modalidades de Atención Integral en el marco de una política pública unificada” (Colombia, 2013b pág. 2).
B. Materias de regulación
En varios casos queda pendiente diseñar e implementar estándares, donde no existe ningún tipo de regulación; en otros países hará falta avanzar más en los estándares procesuales, prestando especial atención a los mecanismos de seguimiento de ni-ños y niñas.
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Respecto de las materias específicas de regulación para el cuidado infantil institucio-nalizado y la educación inicial merece especial atención el establecimiento de pautas curriculares para menores de 4 años, tanto en centros de cuidado y educación forma-les como informales. Asimismo, la formación de docentes y cuidadoras es un impor-tante desafío. Los gobiernos deben garantizar niveles educativos superiores para los docentes en la primera infancia y que las calificaciones de los profesionales dedicados a la educación y cuidados infantiles estén a la par con las de los docentes de la escuela primaria y niveles superiores (Muñoz, 2012).
Resulta evidente que los derechos de los niños y niñas no pueden esperar hasta que las naciones cuenten con la capacidad profesional instalada para garantizar los están-dares deseables relativos al personal y su formación. Por ello, es necesario desarrollar una estrategia inmediata para la atención de la infancia y una a mediano plazo para el incremento de su calidad profesional. La primera se sustenta en una formación aplica-da y técnica; mientras que la segunda implica la creación de esquemas de accesibili-dad y estímulos para la formación profesional, aun cuando en ambos rumbos deben exigirse contenidos mínimos (Griesbach, 2013).
En el mismo sentido, revisar la razón adultos-infantes parece importante, pues la expe-riencia europea muestra que es uno de los aspectos más relevantes para la calidad del cuidado y la educación infantil. En esta materia se destacan las normativas de Panamá y Uruguay por ajustarse a las recomendaciones de organismos especializados.
La carencia de información disponible para el tramo de menores de 3 o 4 años —según los países— dificulta la toma de decisiones en materia de cuidado infantil y educación inicial, así como la evaluación de la calidad, y los esfuerzos tendientes a la estandariza-ción. En casi todos los países existen importantes vacíos y una fuerte heterogeneidad en cuanto a los niveles de exactitud, accesibilidad, coherencia y completitud de los da-tos. Uno de los principales problemas reside en que muchos de los indicadores que producen los organismos de estadísticas no están desglosados para la población que se define como primera infancia (UNESCO, 2010a). En este sentido, un compromiso asumi-do por los Estados en el Marco de Acción de Moscú es “Fortalecer el compromiso políti-co mediante la sensibilización basada en datos empíricos a las ventajas que ofrece la AEPI para el desarrollo humano” (11.e).
Se destaca la propuesta de IIPE-UNESCO y la OEI del Sistema de Información sobre los Derechos del Niño en la Primera Infancia en los países de América Latina, que tiene como uno de sus módulos el “Derecho a la educación, el esparcimiento y a participar en activi-dades culturales”. En este se incluyen indicadores sobre educación de calidad para el nivel inicial (3 años y más), apoyo a la familia en educación para la primera infancia; derecho al juego, al ocio y a participar en actividades culturales, acceso a información de calidad para el bienestar de los niños (libros infantiles, programas de TV adecuados y otros) y medidas de protección en contra de la información prejudicial (UNESCO-0EI, 2010).
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Entre las experiencias nacionales se destaca la Ley Nº 26.233 de Argentina, que deter-mina la creación de un sistema integral de información social sobre los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios, a partir de la actualización permanente de informa-ción sobre los organismos gubernamentales y no gubernamentales que realizan cui-dado de niños y niñas de hasta 4 años. De acuerdo a la mencionada Ley y el decreto Nº 1703/08, la Comisión de Promoción y Asistencia de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios tiene como uno de sus objetivos principales la implementación de he-rramientas para la generación de un registro nacional de los espacios dedicados al abordaje de la primera infancia. Esto permitiría disponer de información para identifi-car las características y necesidades de los distintos Centros de Desarrollo Infantil Co-munitarios, así como también establecer pautas para definir prioridades para el apoyo de dichos Centros (Argentina, 2012b). Sin embargo, la implementación de esta norma está pendiente.
También destaca la norma técnica ecuatoriana que dispone la obligación de los Cen-tros de Desarrollo Infantil y de los Centros Infantiles del Buen Vivir de mantener un ar-chivo tanto en versión digital como física de todos los componentes del servicio.
Los sistemas de información y registro deben desarrollar estrategias para contar con datos que expliciten elementos que usualmente provocan prácticas discriminadoras y atentatorias al ejercicio del derecho a la educación, como, por ejemplo, en materia de género, pertenencia étnica, discapacidad y otras. Se observa que los datos general-mente no consideran estos elementos, lo que dificulta las acciones estatales y oculta la real situación de estas poblaciones (Muñoz, 2012)10. Así, también son importantes cier-tos indicadores del proceso, relativos a las relaciones de aprendizaje positivas entre los niños y los docentes, la participación de los padres y la sensibilidad a la diversidad y hacia los niños con necesidades especiales (OIT, 2012).
Todo sistema de información requiere de un empadronamiento de los centros de cuida-do infantil y educación inicial, lo que también será indispensable para su fiscalización. Cabe destacar aquí la norma en Brasil que dispone que las Secretarías Estaduales de Educación deben mantener un catastro actualizado de las guarderías y preescolares, en-viando a los establecimientos el cuestionario de Censos Educacionales (Brasil, 1998). Lo mismo ocurre en el caso chileno, donde el empadronamiento es de larga data, y en Mé-xico, que cuenta con un registro nacional alimentado en base a los registros locales de centros infantiles (México, 2011). En el Ecuador, una reciente normativa dispone el regis-tro y empadronamiento de los centros infantiles públicos y privados (Ecuador, 2014).
La fiscalización de las regulaciones y estándares es otro desafío. De hecho, sin fiscaliza-ción no se puede hablar de estándares en sentido estricto. Esta supervisión debe ser
10. Véase Campaña Mundial por la Educación [en línea] http://globalactionweek.org/app/webroot/files/reports/GAW_RFTS_FINAL_ES.pdf.
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protocolizada o pautada tanto en cuanto a su temporalidad, es decir cuándo deben hacerse las fiscalizaciones, como respecto de los aspectos a supervisar. En este sentido, la experiencia de Panamá puede ser de utilidad a otros países, pues tiene una especie de check-list que deben verificar quienes hacen las fiscalizaciones.
Los servicios para la primera infancia en la región, sobre todo aquellos destinados a me-nores de 3 años, ya sean operados por instancias públicas como aquellos que ofrece el sector privado, lo hacen con poco o ningún control. Específicamente, en seguridad o salubridad, menos de la mitad de los 40 programas de cuidado y desarrollo infantil ana-lizados en la región son fiscalizados por algún ente externo (Araujo, López-Boo y Puyana, 2013). Incluso en casos como el chileno, con trayectoria institucional en fiscalización, las instituciones que no pertenecen a la JUNJI no están obligadas a ser empadronadas y por tanto fiscalizadas por ésta. La fiscalización es voluntaria y el cumplimiento de los requisi-tos operativos es bajo. Las sanciones por no cumplirlos son poco estrictas, e incluso, se-gún Tokman (2010), no se procede a la clausura cuando no cumplen con los requisitos mínimos. Además, la JUNJI tiene una doble naturaleza, pues es tanto proveedora de ser-vicios de cuidado como fiscalizadora, lo que no ha dado buenos resultados en un con-texto de notable ampliación de la cobertura de los servicios de cuidado infantil (Staab, 2013).
En vista de los problemas referidos, el gobierno chileno presentó al órgano legislativo un proyecto de ley11 que establece la creación de la Subsecretaría y la Intendencia de Educación Parvularia. Con ello se pretende separar el rol de diseño de política, que quedaría a cargo de la Subsecretaría de Educación Parvularia en el Ministerio de Edu-cación (MINEDUC), del rol fiscalizador, ejercido por una Intendencia de Educación Par-vularia en la Superintendencia de Educación, y del rol de provisión del servicio, a cargo de JUNJI, Integra y otros prestadores acreditados.
En muchos países la normativa analizada no individualiza la entidad responsable de la fiscalización del cumplimiento de los estándares o requisitos de instalación y funciona-miento de centros de cuidado infantil y educación inicial. Aquí el desafío es igualmente de diseño institucional. También hay casos donde se señala el nivel de administración del Estado en que radica la responsabilidad de la fiscalización. Así, en Brasil desde los paráme-tros federales se recomienda la creación e implementación de Consejos de la Educación en los Estados y municipios que asuman la función de órgano fiscalizador de la calidad de la educación en guarderías, jardines infantiles y preescolares (Brasil, 2006b) y, de hecho, según el Plan Nacional de Educación (2001) llevar el control, fiscalizar y acompañar a los preescolares y guarderías para mejorar la calidad es de competencia municipal.
Aun cuando en América Latina tenemos la urgencia de lograr estándares mínimos abordados en este estudio, referidos más a una dimensión estructural (infraestructura,
11. Firmado por la presidente Michelle Bachelet en mayo de 2014.
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formación y dotación docente, seguridad, salubridad, equipamiento), se debe plan-tear igualmente avanzar, al menos en un mediano plazo, hacia estándares de proceso y resultado o salida. En cuanto a la dimensión procesual, relacionada con cómo se de-sarrolla el proceso enseñanza-aprendizaje, debería garantizarse y medirse la efectivi-dad de la práctica pedagógica dentro del aula, la competencia docente para hacer efectivo el proyecto educativo, el proceso de preparación de las sesiones, los modos de interacción entre niños, docentes, directores y padres, las pautas pedagógicas, el cómo se monitorea y evalúa el progreso de los alumnos, la capacidad de educadores y cuidadores de adaptarse a las necesidades individuales y el clima de aprendizaje. En materia de resultados, se deberían crear elementos de rendición de cuentas a la socie-dad y, en particular, a los padres, basados en el progreso de los alumnos (Barbery y del Barco, 2011; Tokman, 2010). Lo anterior debiera hacerse siempre pensando que, más que en otra etapa, en la primera infancia el progreso del niño y la niña se refiere a un proceso multidimensional; y por lo tanto, habría que evitar caer en el enfoque mera-mente academicista, o de aprendizajes instrumentales, acentuando más bien la di-mensión psicosocial y emocional.
C. A modo de cierre: una cuestión de derechos e igualdad para hoy y mañana
En América Latina, las familias y en particular las mujeres han sido las responsables y principales proveedoras de cuidado y educación en la primera infancia, especialmente en los primeros años de vida. Servicios de calidad con una buena difusión de sus ven-tajas para los infantes pueden además combatir las reticencias de las familias a llevar a sus hijos a estos centros, tal como lo han comprobado algunos estudios. Estas reticen-cias está relacionadas con el mandato social de la madre omnipresente, con las ideas predominantes sobre la crianza y la función de las mujeres en la familia y la sociedad, y con que la importancia del cuidado y educación en edades tempranas no es común-mente valorada en contextos de escasos ingresos y bajos niveles de educación (Casti-llo y Cano, 2011; 2008; Martínez y Soto, 2012). Aquí los avances de las neurociencias respecto de la importancia de la estimulación temprana no impregnan el sentido co-mún de las familias, que prescinden de la educación institucionalizada de sus hijos en esta etapa (Itzcovich, 2013).
Incentivar a las familias a que lleven a sus niños y niñas pequeños a establecimientos de cuidado y educación inicial; incrementar la cobertura de estos servicios –sobre todo para los menores de 4 años, y asegurar la calidad del cuidado y la educación prestados apare-cen como grandes desafíos para los gobiernos de la región. Desafíos que involucran el ejercicio de derechos de niños y niñas en la actualidad, pues hablar de calidad del cuida-do infantil institucionalizado y la educación inicial es hablar de los derechos de niños y niñas a la alimentación, al desarrollo, a la educación, al cuidado, al juego, al deporte y a la cultura es también hablar de igualdad para el presente y el futuro.
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Anexo
Cuadro A.1. Instituciones gubernamentales que proporcionaron información para el presente estudio
País Institución y cargo NombreArgentina Comisión de Promoción y Asistencia de los Centros de
Desarrollo Infantil Comunitarios, Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
Analía García
Brasil Asesora internacional, gabinete del ministro, Ministerio de de Educación
María Auriana P. Diniz
Secretario Ejecutivo Ministerio de Educación José Henrique Paim Fernandez
Colombia Subdirección de calidad para Primera Infancia, Ministerio de Educación Nacional
Luz Clemencia Ojeda
Costa Rica Viceministra de Bienestar Social y Familia, Directora Ejecutiva Secretaría T REDCUDI, IMAS
Isabel Brenes Paniagua
Chile Profesional de apoyo, Dirección de Promoción y protección de la Infancia, Fundación INTEGRA
Osvaldo Ramos Page
Ecuador Ministra de Inclusión Económica y Social Doris Soliz
Profesionales del MIES Mónica Mancero Marcelo Ordoñez Lorena Berrazueta
El Salvador Gerente de Gestión Pedagógica, Dirección Nacional de Educación
Janet de López
Guatemala Subdirectora de Cooperación Nacional e Internacional- DICONIME/MINEDUC
Sara Peralta de Rodríguez
Nicaragua Ministerio de Educación Alba Daysi Cordero Hernández
República Dominicana
Directora de Educación Inicial, Ministerio de Educación Clara Baez
Uruguay Consejo Consultivo de Educación en Primera Infancia, Ministerio de Educación
Yolanda Etcheverría
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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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Flavia Marco Navarro
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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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Flavia Marco Navarro
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alac
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flam
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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina. Igualdad para hoy y mañana
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Calidad del cuidado y la educación para la primera infancia en América LatinaIgualdad para hoy y mañana
Flavia Marco Navarro
Colección Estudios nº 6
Serie AnálisisÁrea Políticas Sociales
EUROsociAL es un programa de cooperación regional de la Unión Europea con América Latina para la promoción de la cohesión social, mediante el apoyo a políticas públicas nacionales, y el fortalecimiento de las instituciones que las llevan a cabo. EUROsociAL pretende promover un diálogo euro-latinoamericano de políticas públicas en torno a la cohesión social. Su objetivo es contribuir a procesos de reforma e implementación en diez áreas clave de políticas, en ciertas temáticas, seleccionadas por su potencial impacto sobre la cohesión social. El instrumento del que se dota es el de la cooperación institucional o aprendizaje entre pares: el intercambio de experiencias y la asesoría técnica entre instituciones públicas de Europa y de América Latina.
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