Cambio y permanencia en la política exterior norteamericana. Dr. Norberto Emmerich

Asignatura: Agenda Internacional Profesor: Dr. Andrés Fontana Doctorando: Lic. Norberto Emmerich Matr.: 606-8561

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Cambio y permanencia en la política exterior norteamericana La seguridad como objetivo doméstico y la Unión Europea como competidor mundial. De las ‘nuevas amenazas’ a la guerra contra el terrorismo. Indice

1. La soledad de la superpotencia y la percepción del mundo a fines de los ‘90 2. La política exterior de Clinton. 3. La política petrolera mundial. Estados Unidos y su dependencia estratégica. La

guerra en Irak y los intereses petroleros norteamericanos. 4. Los problemas de Estados Unidos en el primer año de la administración

republicana. La cuestión monetaria: dólar versus euro. 5. El S-11 y la unificación de las amenazas. El combate al terrorismo como

herramienta de política exterior. 6. La política exterior revolucionaria de Bush y el reposicionamiento norteamericano. 7. El unilateralismo en la guerra de Irak. 8. El imperio. El imperio reticente. El fin del imperio. 9. Rebeldía y sumisión europea. La visión americana sobre Europa. 10. Tres visiones: Francis Fukuyama, Robert Kagan, Charles Kupchan

1. La soledad de la superpotencia y la percepción del mundo a fines de los ‘90 En el trascurso de la década de los ’90 la realidad mundial mostraba el siguiente panorama: 1. El derrumbe de la URSS y el continuo declive del poder ruso. 2. El rápido crecimiento de la influencia China 3. Estados Unidos seguía siendo la única superpotencia en todas las dimensiones del

poder: militar, económica y política [Nye, 1998]. Esto no significaba que el anterior equilibrio bipolar hubiera sido reemplazado por un mundo unipolar. Si así fuera habría una gran superpotencia, ningún país poderoso y varios países sin poder. Hay objetivos importantes en seguridad, economía y política que Estados Unidos no puede alcanzar por sí mismo. Y el mundo no es multipolar porque a todos los Estados, salvo a Estados Unidos, les falta uno o más recursos de poder. En realidad, “el mundo es complejo, como un tablero de ajedrez” [Nye, 1998]: - En el tablero superior el poder militar es unipolar. - En el tablero del medio, el poder económico es tripolar (tríada) hacia cuadripolar (China). - En el tablero bajo están las relaciones transnacionales donde el poder es disperso [Nye,

1998]. También hay cambios en la naturaleza del poder: - Primero, los instrumentos económicos del poder han crecido en importancia durante

varias décadas. Pero estos instrumentos no pueden compararse con la fuerza militar en cuanto a su efecto coercitivo y disuasivo. Sabemos que las sanciones económicas no pudieron persuadir a Irak de retirarse de Kuwait.

- Segundo, las armas modernas han cambiado contradictoriamente la función del poder militar. Las armas nucleares son tan caras que hacen inimaginable un conflicto directo entre las potencias que las poseen. Pero la tecnología de la información originó una nueva generación de armas inteligentes que vuelven el poder militar menos costoso.

- Tercero, cobra importancia creciente el poder blando (soft power), que “es la habilidad de lograr los resultados deseados en asuntos internacionales mediante la atracción, y no la coerción” [Nye, 1998].


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El fin de la guerra fría redujo pero no eliminó la posibilidad de guerras entre las grandes potencias. Sin embargo, la seguridad entre los estados es mayor porque ha disminuido la importancia de los recursos inherentes al territorio, ya que la producción económica moderna depende tanto del capital humano y los servicios como del territorio [Nye, 1998]. Vivimos, entonces, “en una hibridez extraña, un sistema uni-multipolar que tiene un gran superpoder pero también muchos grandes poderes regionales” [Huntington, 1999]. En este orden mundial los asuntos internacionales requieren la acción de esa única superpotencia, pero siempre en combinación con otros estados de gran poder. En este sistema uni-multipolar hay una menor certeza sobre el interés de los actores en mantener el sistema. Los Estados Unidos siempre van a preferir un sistema unipolar en el cual puedan ser el hegemón y actuarán como si tal sistema existiera. Los grandes poderes regionales preferirán un sistema multipolar para perseguir sus intereses sin quedar sujetos a restricciones o presión por parte de una superpotencia más fuerte. Por lo tanto se sienten amenazados por lo que perciben como el empeño norteamericano en obtener una hegemonía global. Para Huntington no sólo los Estados Unidos tienen una actitud revolucionaria en el sistema mundial. También los “poderes mayores”, entre los que se encuentra Europa, quieren modificar el statu quo. “Ninguno de los principales poderes con autoridad (power-wielders) en los asuntos mundiales está contento con el statu quo” [Huntington, 1999]. Los esfuerzos de la superpotencia por crear un sistema unipolar estimulan un concomitante mayor esfuerzo de estos poderes mayores para moverse hacia un sistema multipolar. Estamos atravesando algunas décadas de este sistema uni-multipolar antes de entrar en un verdadero sistema multipolar en el transcurso del siglo XXI. Estados Unidos, como dijo Zbigniew Brzezinski, será el primero, último y único superpoder global. A pesar de esto, los funcionarios americanos tienden a actuar como si el mundo fuera unipolar. En este sentido Madeleine K. Albright llamó a los Estados Unidos “la nación indispensable” lo que es una afirmación falsa si implica que las demás naciones son descartables y también es falso si se cree que esta indispensabilidad americana origina de por sí algún beneficio para el mundo. En una actitud más sensata el ex secretario de Estado Strobe Talbott dijo que Estados Unidos definió su fortaleza y grandeza en términos de su habilidad para trabajar con otros en los intereses de la comunidad internacional como un todo. El más conciso concepto del síndrome del “hegemón benigno” fue hecho por el secretario del Tesoro Lawrence H. Summer cuando llamó a los Estados Unidos la “primera superpotencia no imperialista”. El hecho de que la política exterior americana esté tradicionalmente guiada por grandes creencias presiona por la adopción de conductas unipolares que hacen ver a Estados Unidos como tendiente a presionar a otros países a adoptar los valores y prácticas americanas. En el momento unipolar del final de la Guerra Fría y en el colapso de la URSS, los Estados Unidos tuvieron habilidad como para imponer su voluntad sobre otros países. Pero, por distintos motivos, ese momento ya ha pasado. En los años ’90 ni la administración Clinton, ni el Congreso ni el pueblo estaban dispuestos a pagar los costos de un liderazgo global unilateral. El pueblo americano no veía ninguna necesidad de gastar esfuerzos y recursos para obtener la hegemonía americana [Huntington, 1999]. Los Estados Unidos carecen de una base política doméstica para crear un mundo unipolar. Para Huntington los líderes americanos amenazan, prometen acción y fallan en el


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resultado. El resultado es una política exterior de “retórica y retirada” y una reputación de “hegemonía hueca”. Actuando como si el mundo fuera unipolar los Estados Unidos se van quedando solos. Tema tras tema los Estados Unidos se encuentran crecientemente aislados, con uno o pocos acompañantes, opuestos al resto de los estados y poblaciones del mundo. Mientras Estados Unidos regularmente denuncia a varios países como “estados villanos” (rogue states), para muchos países ella misma se está convirtiendo en una superpotencia villana (rogue superpower). El embajador de Japón, Hishahi Owada, argumentó que desde la segunda Guerra Mundial Estados Unidos persigue una política de globalismo unilateral. Líderes políticos e intelectuales en la mayoría de los países resisten fuertemente el prospecto de un mundo unipolar y favorecen la emergencia de una multipolaridad verdadera. Por supuesto que no perciben a Estados Unidos como una amenaza militar pero sí la ven como una amenaza a su integridad, autonomía, prosperidad y libertad de acción, con una política exterior dirigida por la política doméstica [Huntington, 1999]. Nelson Mandela dijo que su país rechaza cualquier Estado que tenga “la arrogancia de decirnos dónde iremos o qué países serán nuestros amigos... No podemos aceptar que un Estado asuma el rol de policía del mundo”. Uno por uno los mayores poderes regionales están dejando en claro que no quieren que Estados Unidos merodeen las regiones donde sus intereses son predominantes (Irán y el Golfo Pérsico). Para frenar estas conductas “imperiales” podría formarse una coalición antihegemónica, lo que sería natural en un mundo uni-multipolar. A través de la historia los poderes mayores (major powers) tendieron a crear balances para frenar el intento de dominación mediante el fortalecimiento mutuo. Debemos notar que alguna cooperación antihegemónica ya ha ocurrido. El movimiento más importante hacia la conformación de una coalición antihegemónica es anterior al fin de la Guerra Fría: la Unión Europea [Huntington, 1999]. Como lo dijo el ministro francés de Relaciones Exteriores, Hubert Vedrine, Europa debe llegar unida y crear un contrapeso para frenar el dominio de Estados Unidos en un mundo multipolar. Claramente el euro colocó un importante desafío a la hegemonía del dólar en el mundo de las finanzas. A despecho de estos rumores antihegemónicos, ya ha emergido una activa, claramente posicionada y formal coalición antiamericana. Algunas posibles explicaciones acuden a la mente para explicarla: 1. La amenaza americana es menos inmediata y más difusa que el plan de conquista

militar inmediata de los hegemones europeos del pasado. En consecuencia otros países pueden tener un horizonte de tiempo mayor para la formación de una coalición contra el dominio americano.

2. Al mismo tiempo que los países rechazan el poder y la fortaleza americana, también quieren beneficiarse de ella.

3. La teoría del balance de poder fue creada en el contexto del sistema westfaliano europeo establecido en 1648. Tomaba a las naciones como unidad básica de las relaciones internacionales y aceptaba la igualdad jurídica y teórica de los estados a despecho de su obvia diferencia en tamaño, fortaleza y poder. La comunidad cultural y la igualdad legal facilitaron la operación de un sistema de balance de poder contra la emergencia de un hegemón aislado. En la actualidad las diferentes culturas hacen difícil organizar una coalición efectiva. La idea de una igualdad soberana y legal de estados nacionales no jugó un rol significante


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en las relaciones entre las sociedades no occidentales. Ahora la cuestión central es ¿quién es el número uno? ¿quién será el número dos? Mao, por ejemplo, no quiso jugar el segundo lugar frente a los sucesores de Stalin en la URSS. Ahora Rusia no quiere ser el socio menor de una China más populosa y económicamente dinámica.

4. El principal origen de contención entre la superpotencia y los poderes regionales es la intervención de la primera para limitar, contrarrestar o modelar las acciones de los últimos. Para los poderes regionales secundarios la intervención de la superpotencia es un recurso que puede movilizar contra los poderes mayores de su región. La superpotencia y los poderes regionales secundarios pueden converger en sus intereses contra los poderes regionales mayores. De este modo los poderes regionales secundarios tendrán pocos incentivos para formar una coalición contra la superpotencia [Huntington, 1999].

El juego entre poder y cultura moldeará decisivamente los patrones de alianza y antagonismo entre estados en los próximos años. En la competencia entre Estados Unidos y Europa la relación especial con Gran Bretaña proveerá elementos contra el emergente poder de la Unión Europea. Este interjuego entre poder y cultura sugiere que los Estados Unidos tendrá dificultades con los poderes regionales mayores. ¿Cuáles son las implicancias de un mundo uni-multipolar para la política americana? 1. Los americanos deben dejar de actuar y hablar como si fuera un mundo unipolar. 2. Los líderes americanos deben abandonar la ilusión de hegemón benigno mediante la

cual existiría una congruencia natural entre sus intereses y valores y los del resto del mundo.

3. Al mismo tiempo que Estados Unidos no crea un mundo unipolar, es de su interés tomar ventaja para acordar con los otros países en los asuntos globales con miras a satisfacer los intereses americanos.

4. La interacción entre poder y cultura tiene especial relevancia en las relaciones entre Estados Unidos y Europa. Una fuerte cooperación con Europa es el primer antídoto para la soledad del superpoder americano [Huntington, 1999].

Estados Unidos no puede ser un policía mundial solitario porque el pueblo estadounidense no quiere tener esa función, pero puede ser, a veces, de “jefe del pelotón de policía”, que dirige coaliciones cambiantes de amigos y aliados que tienen como objeto solucionar inquietudes compartidas de seguridad [Nye, 1998]. Mientras surge un sistema multipolar, el reemplazo apropiado para un sheriff global es un policía comunitario, con los poderes regionales mayores asumiendo una responsabilidad primaria en ordenar sus propias regiones. El presupuesto militar de Estados Unidos se ha reducido en 40% y el personal de las fuerzas armadas en un tercio, comparado con lo que existía en momentos de mayor intensidad de la guerra fría. No obstante, todavía destacamos 100.000 tropas en Europa, otras 100.000 en Asia y 20.000 en el Golfo Pérsico y sus alrededores. Esto ayuda a darle forma al ámbito político en esas regiones críticas y es por tanto una forma de defensa preventiva [Nye, 1998]. Por esa razón los Estados Unidos puede encontrar vida como un poder mayor en un mundo multipolar menos demandante, menos contencioso, y más vigilante que si fuera la única superpotencia del mundo [Huntington: 1999].


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2.1. La política exterior de Clinton La ausencia de una amenaza externa a la seguridad nacional después del fin de la Guerra Fría dificultó desarrollar un marco de política exterior que pudiera ser útil para organizar a demócratas y republicanos [Griffin, 1996]. Con peligros vagos y distantes más que claros y presentes, no era de esperar ninguna estrategia coherente y orientada [Gaddis, 2001]. William Jefferson Clinton interpretó su victoria de 1992 sobre el presidente George Bush –enfocado en la política exterior- “como un mandato para centrarse en la agenda doméstica” [Hill, 2000]. Los problemas mundiales serían abordados por el secretario de Estado Warren Christopher. Relegar la política exterior fue un error de enorme significado. El fin de la guerra fría fue el fin de un sistema internacional que, aunque peligroso, había permitido a los gobiernos calcular sus intereses en el contexto de una oposición entre el mundo libre y el modelo soviético. La administración Clinton asiduamente evitó implementar una agenda de política exterior. Por lo tanto cada tema fue tomado “crisis por crisis, día a día” [Rice, 2000]. Se necesita coraje para colocar prioridades porque hacerlo es admitir que la política exterior americana no puede dar todas las cosas a toda la gente o al menos para los grupos de interés. El interés nacional es reemplazado por los intereses humanitarios o los intereses de la comunidad internacional. La creencia que los Estados Unidos ejercen el poder legítima-mente solo cuando lo hace bajo el amparo de alguien o algo más fue profundamente transitado por el pensamiento wilsoniano, y “hay fuertes ecos de ello en la administración Clinton” [Rice, 2000]. El presidente Bush advirtió que el nuevo sistema internacional de posguerra debía ser creado ex profeso, como quedó claro en su manejo de la política norteamericana sobre la unificación alemana y en la formación de una coalición mundial, Consejo de Seguridad mediante, para sancionar la invasión iraquí a Irak [Hill, 2000]. Hoy estamos en pleno período de posguerra fría y por primera vez en la historia moderna, no existe un sistema de posguerra. Una serie de fallas en la política exterior de Clinton han dañado la credibilidad americana. En el caso yugoslavo mediante sus repetidas reprobaciones a Naciones Unidas por no poder detener las depredaciones serbias, Clinton desacreditó la tarea de resguardo de la paz en Naciones Unidas. Cuando finalmente las fuerzas de combate norteamericanas fueron enviadas a Bosnia a fines de 1995, fueron asignadas a reemplazar a las fuerzas de paz de las Naciones Unidas desplegadas en una zona de combate, “una insana y ambivalente secuencia de eventos” [Hill, 2000]. Después de la debacle somalí, la administración Clinton puso tantas precondiciones en el despliegue de las tropas norteamericanas de tierra que parecía que nunca más volverían a ser utilizadas nuevamente en combate [Hill, 2000]. La política exterior de Clinton parece ser resultado de tres conceptos, bien conocidas por los especialistas en relaciones internacionales. Primero la “diplomacia coercitiva” requería que los Estados Unidos amenazaran para acobardar a los transgresores hacia la sumisión. Segundo, la “resolución de conflictos” convocaba a comprender las “necesidades” del adversario. Tercero, el concepto de “ambiente permisivo” derivó en una doctrina que no admite que Estados Unidos coloque a las tropas americanas en situación de peligro. Con esto cuando las tropas americanas sufren bajas, nuestro involucramiento termina, una virtual invitación a nuestros enemigos para planear esas bajas [Hill, 2000].


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La política norteamericana en Bosnia (1995) y Kosovo (1999) mostró estos tres conceptos en la práctica. En ambas instancias, la administración Clinton lanzó las amenazas y dirigió los ataques aéreos (diplomacia coercitiva) diseñadas para presionar a los líderes serbios a negociar y firmar un acuerdo tal que las fuerzas de Estados Unidos pudieran ocupar grandes partes de su territorio sin oposición (ambiente permisivo). Como contrapartida, los Estados Unidos permitirían a los dirigentes serbios permanecer en sus puestos y afirmaría efectivamente la soberanía serbia sobre los territorios involucrados (resolución de conflictos) [Hill, 2000]. Desde el punto de vista de sus partidarios el presidente diseñó tempranamente una nueva política norteamericana sobre Bosnia en momentos en que varias facciones demócratas se oponían a la política del presidente. Pero, por las dificultades que tuvo el senador Dole (republicano) para contener a sus senadores, no hubo acuerdo bipartidista [Griffin, 1996]. Mientras tanto y como resultado de la confusa política exterior de los ’90, reflejando una profunda frustración norteamericana por no poder cosechar los resultados de la oportunidad que se había abierto con la caída de la URSS, los republicanos mostraban algunos indicios aislacionistas rechazados por la dirigencia de su partido. “El congreso republicano no es aislacionista, pero muchos republicanos están felices de regresar al aislacionismo anterior a Pearl Harbour, ahora que el dragón comunista ha caído” [Rodman, 1996]. Esta actitud estaba reflejada en la candidatura presidencial de Patrick Buchanan y en el ánimo de los nuevos miembros republicanos elegidos al Congreso desde 1990. Pero el liderazgo republicano continuaba siendo sólidamente internacionalista. La globalización, un condicionante de la política exterior de Clinton Dijimos que la caída de la URSS fue una oportunidad para Estados Unidos, pavimentando el camino para su actual preeminencia global. Pero apenas la “victoria de la libertad” en un “largo y desconocido esfuerzo” comenzó a decaer, nuevos límites comenzaron a condicionar la habilidad del presidente para conducir la política exterior [Naím, 1997]. La conjugación de (1) menos dinero y (2) más actores ejerció una fuerte presión sobre el diseño de la política exterior. Los jefes de Estado tenían presupuestos más estrechos que los que tuvieron sus predecesores. Ronald Reagan, Leonid Brezhnev y Francois Mitterrand gozaron de mayor flexibilidad financiera que Bill Clinton, Boris Yeltsin y Jacques Chirac [Naím, 1997]. Como los medios de comunicación se volvieron más agresivos en la era post-Watergate en su cobertura de las figuras públicas, el aura de poder y majestuosidad que alguna vez hizo creíbles frases como “líder del mundo libre” se evaporó. La arena política, hasta ahora privada, quedó abierta al (3) escrutinio público [Naím, 1997]. Dentro del Estado proliferan nuevos actores con la habilidad de constreñir el poder presidencial. Desde Inglaterra a la India, de Japón a la Argentina, Rusia y los Estados Unidos, el poder está cambiando retornando desde el gobierno federal al estatal y al local. En esta década la proporción de los presupuestos administrados por los gobiernos estaduales y locales creció intensamente. Los votantes también juegan un gran rol en definir, mediante elecciones y referéndums, importantes decisiones que usualmente eran prerrogativas de Washington, incluyendo la política exterior [Naím, 1997]. El poder no sólo cambió desde la capital de la nación a los estados y las ciudades. También está crecientemente fuera de la Casa Blanca, en manos de otras agencias federales. Tanto las empresas privadas, las organizaciones no gubernamentales, los grupos terroristas y los


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científicos (think tanks) están explotando las nuevas oportunidades creadas por la globalización para unir fuerzas con instituciones semejantes alrededor del mundo. Una paradoja de la globalización es que, como el mundo se vuelve más integrado, el poder deviene más difuso [Ferguson, 2004] y por lo tanto la declinación de algunas agencias (el rol del Departamento de Estado) es una consecuencia de esta internacionalización del sector público. Estas cuatro restricciones no impidieron, sin embargo, la concreción de algunos logros importantes en política exterior. Así lo atestiguan el foro de la APEC, el NAFTA, la OMC, la operación de paz en Bosnia, la mejora en las relaciones con China y Japón, la Convención de Armas Químicas, el exitoso rescate mejicano, la reducción de la amenaza nuclear de Corea del Norte, Rusia y Ucrania, una transición económica y política relativamente tranquila en Rusia y por último la expansión de la OTAN. Estos asuntos, dicen los simpatizantes de Clinton, “marcan importantes aciertos para los Estados Unidos y para el mundo entero, y se enmarcan dentro de una visión estratégica coherente” [Naím, 1997]. También hay un consenso sobre que estos “éxitos” fueron escasos en relación a lo que era necesario o a lo que se esperaba de un presidente americano. A los ojos de los críticos del presidente estas pocas adquisiciones no fueron una sorpresa. Para ellos, Clinton era un “político de compromisos. Los actos sin ambición, el corto plazo y los aciertos políticos siempre iban a preceder a los objetivos estratégicos” [Naím, 1997]. Los que apoyan a Clinton sostienen que su trabajo tuvo menos que ver con cuestiones personales que con las circunstancias políticas con las que se encontró al asumir el cargo. Por haber perdido el apoyo del Congreso en 1994, las dificultades políticas del presidente se volvieron más agudas. Para ellos la oposición del Congreso tiene más responsabilidad que la administración en cualquier defecto de la política exterior [Naím, 1997]. Esta controversia es un nuevo pequeño capítulo respecto al largo debate respecto a cuál es el rol que la personalidad de los líderes juega en el cambio del curso de la historia. Para algunos la historia es moldeada por fuerzas inmunes a la personalidad de los líderes, que solo son custodios temporales de un poder cuya naturaleza es estar comprimido por circunstancias que están más allá de su control. Otros puntualizan que Gengis Khan, Napoleón, Churchill, Mao y muchos otros, son una evidencia de que los individuos dominantes pueden moldear la historia [Naím, 1997]. En realidad el indudable avance norteamericano durante los gobiernos demócratas de Clinton se debe menos a Clinton que a la economía norteamericana y a la debilidad de los otros [Bertram, 1997]. 2.2. Clinton y el terrorismo El terrorismo figuraba entre los objetivos centrales de la política exterior demócrata, pero formaba parte aún de una visión menor, dentro de una amplia lista de “amenazas”. “El mundo de hoy todavía es un lugar peligroso. La caída de la URSS y el fin de la guerra fría no trajeron el ‘fin de la historia’ o un nuevo mundo de paz y armonía. En lugar de ello, el cambio nos metió dentro de serios problemas globales y amenazas. Ustedes ya escucharon la lista antes: conflictos étnicos, proliferación de armas, degradación ambiental, crecimiento demográfico, crimen internacional y terrorismo” [Wilcox, 1997]. La existencia de amenazas terroristas, junto con la creciente disponibilidad de armas nucleares, químicas y biológicas, “hacen del mundo un lugar mucho más peligroso” para todos. Existe además la amenaza de la guerra informática y otros riesgos, como las


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dificultades en el abastecimiento de agua, la proliferación de armas de destrucción masiva, la prohibición de material fisionable para armas nucleares, etc. [Holum, 1998]. El terrorismo, que figuraba entre las amenazas listadas, tenía un carácter poco político, más bien policial “Quizás ninguno de estos asuntos cause más ansiedad a los americanos que el terrorismo. El terrorismo, que hemos definido como la violencia por motivos políticos contra no combatientes, es un mal viejo, y los intereses americanos fueron objetivos terroristas por largos años” [Wilcox, 1997]. Se afirmaba que el terrorismo mataba poca gente, que la probabilidad estadística de la muerte individual en manos terroristas era minúscula, que a pesar de ello la preocupación por el terrorismo era grande y que los gobiernos prestaban una extraordinaria atención en combatirlo. ¿Por qué? [Wilcox, 1997]. Es que el terrorismo provoca miedo e inseguridad, más que otras formas de violencia, porque atacan civiles inocentes, sin motivo y sin aviso. “Podemos protegernos de contra otras formas de violencia, pero estamos indefensos contra los terroristas” [Wilcox, 1997]. Sabiendo esto los terroristas buscan intimidar para imponer su política. Creando pánico y miedo, los terroristas intentan lograr concesiones o debilitar y desacreditar a los gobiernos porque no pueden proteger a sus ciudadanos. El marco conceptual es estrictamente policial y doméstico. A pesar de esta visión, derivada de una percepción comercial y pacífica del mundo, la administración demócrata firmó una nueva ley antiterrorista el 24 de abril de 1996. El texto (Ley Pública 104-132) contiene una cantidad de provisiones que afectan a otros gobiernos: - Prohíbe la asistencia externa de Estados Unidos a los gobiernos que proveen asistencia

o equipamiento militar letal a gobiernos terroristas; - Prohíbe ventas o licencias de exportación de artículos de defensa a los países que el

presidente determine que no cooperan enteramente con los esfuerzos antiterroristas de Estados Unidos.

- Autoriza la exclusión de “aliens” que sean miembros o representantes de grupos terroristas extranjeros designados por el Secretario de Estado

- Ordena a la Administración Federal de Aviación a requerir a los servicios aéreos externos a usar idénticas medidas de seguridad utilizadas por las empresas aéreas americanas [Wilcox, 1997].

Esta ley no adopta ninguna medida directa contra el terrorismo, al que busca “presionar” para alejarlo de Estados Unidos, dejando que se desarrolle en el exterior. ¿No es una visión de política exterior antiterrorista cerradamente aislacionista? Es que la ausencia de un interés nacional articulado produce un “terreno fértil para aquellos que desean retirarse del mundo o crear un vacío que sería llenado por los grupos parroquiales y las presiones transitorias” [Rice, 2000]. En el informe del Departamento de Estado de abril de 1996 los Estados que apoyan al terrorismo son: Cuba, Irán, Iraq, Libia, Corea del Norte, Sudán y Siria. El documento manifiesta que no hay evidencia de apoyo a actos terroristas por parte del gobierno cubano en 1995. Permanece en la lista por proveer de asilo seguro a algunos terroristas internacionales [Global Issues, 1997]. Respecto a los grupos terroristas el documento lista un total de 40. En el reporte de 1995 no aparece Al-Qaeda. Tampoco en el de 1996 ni en el de 1997. Recién aparece en el reporte de 1998, en ocasión del ataque a las embajadas de Estados Unidos en Kenya y Tanzania [Global Issues, 1997].


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Es lógico deducir un rechazo frontal a cualquier intento de construcción hegemónica. Los intereses internacionales, superiores al simple interés nacional, que se buscaba consagrar estaban basados en valores e ideales. “Si promovemos la causa de la democracia o la importancia de combatir las armas de destrucción masiva, si tratamos de servir de pacificadores, obviamente eso tiene que ver con nuestros intereses, pero también tiene un propósito más elevado que el mero interés nacional. Eso, más que cualquiera otra cosa, es ayudar a que se nos considere una influencia constructiva en el mundo, no un país que trata de darse demasiada importancia” [Holum, 1998]. La prioridad del gobierno demócrata era el comercio y la democracia. Como las políticas exteriores están muy relacionadas con su estructura política interna es motivo de debate dilucidar si las democracias son inherentemente más amantes de la paz que otros tipos de gobierno. Las democracias muy raramente van a la guerra “debido a que la gente que hace los sacrificios en una guerra son generalmente sus ciudadanos comunes, y cuando los ciudadanos comunes participan en las decisiones sobre la guerra y la paz, se fijan en que las cuestiones en juego justifiquen los costos esperados” [Coffey, 1998]. En definitiva la administración Clinton declinó el lugar central de la guerra en el gran repertorio del poder. Clinton comenzó con la idea de que Naciones Unidas sería la mayor fuerza en reducir los conflictos violentos. Creyó que el comercio y la ayuda podrían por sí mismos remover las causas de los conflictos. También creyó incorrectamente que la democracia es la condición natural para todas las personas y todas las culturas. Nunca recordó los 4.700 años que le tomó al republicanismo democrático aparecer; las extraordinarias circunstancias culturales, políticas e históricas que rodearon al desarrollo democrático de posguerra en Alemania y Japón y el fracaso de nuestros recientes esfuerzos en países como Bosnia y Haití [Jowitt, 2003]. El resultado fue “una política exterior clintoniana de genuflexión”. La falla de su administración no fue tanto subestimar los peligros mundiales como tratar de removerlos mediante la indemnización a regímenes como Corea del Norte, Rusia y China para que retornaran a la buena senda [Jowitt, 2003]. Es clara la preferencia de la administración Clinton por el “soft power”, su adhesión a los paradigmas de diplomacia comercial y pacífica. Pregonando las bondades de la globalización la administración quedó presa de su propio discurso y, a pesar de su reiterada afirmación sobre el fin de la guerra fría y el triunfo del espíritu americano, optó por retirar sus compromisos mundiales, asentados en la presencia armada y en el presupuesto militar, y recluirse en el desarrollo económico y financiero, todo desde una perspectiva comercial. Un claro indicio de la vía adoptada fue el rechazo en 1992 de la Defense Planning Guidance Draft (DPGD), elaborada por Dick Cheney y que impulsaba un plan de Defensa que respondiera activamente a las amenazas mundiales. La administración republicana de George W. Bush se encargaría de llevar adelante ese plan, sin grandes cambios. Quizás por eso muchos europeos apreciaban trabajar con Clinton. Chris Patten, el Comisionado Europeo para las Relaciones Exteriores dijo en diciembre de 2000: “Europa extrañará a Bill Clinton”. El fue un buen amigo para este continente. Desde Kosovo a Belfast, millones de personas tienen razones para estar agradecidos por la contribución que él ha hecho” [Patten, 2002].


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3.1. La política petrolera mundial. Estados Unidos y su dependencia estratégica Dentro de la discusión sobre la hegemonía norteamericana debe prestarse especial atención a los recursos estratégicos. La OTA – Office of Technology Asessment – del Congreso norteamericano, señala que éstos deben cumplir las siguientes características:

1. ser esenciales para la industria militar 2. que no haya sustitutos adecuados 3. que no se produzcan en USA 4. que sean producidos por un reducido número de países con los que USA no tiene

buenas relaciones o que no son estables [Ceceña, 2002: 167-168]. Estos criterios (1 a 4), establecidos hace 15 años, se mantienen intactos a pesar de la llamada revolución de los asuntos militares. El Departamento de Defensa destaca ahora 3 objetivos que corresponden a la delimitación de los intereses vitales de USA:

1. asegurar el acceso a los mercados decisivos (energía y recursos estratégicos) 2. prevenir la emergencia de hegemones sustitutos y competitivos 3. disuadir y derrotar cualquier agresión contra USA

Los energéticos son el motor que garantiza la producción, el entretenimiento, la provisión de servicios y la mayor parte de las actividades cotidianas de la sociedad moderna. Su control permite tener una plataforma segura de despliegue y una capacidad de negociación privilegiada con el resto del mundo. La esencialidad de los energéticos y su carácter no renovable, los colocan en el centro de la lucha por la hegemonía. Por la dimensión y las características de su economía, Estados Unidos es el principal consumidor de energía en el mundo. Actualmente absorbe la cuarta parte del petróleo producido y calcula un incremento de 6 millones de barriles diarios en los próximos veinte años... Por eso una de las prioridades de su estrategia de seguridad nacional la constituye el suministro y control de las fuentes de energéticos y el reforzamiento de sus vínculos con regiones ricas en ellos. Estados Unidos es el segundo productor mundial (10,3%)... y el primer importador (25,2%) y ya no se encuentra entre los 10 primeros tenedores de reservas. El déficit energético en este momento apunta ya a una situación crítica en la que el petróleo constituye el elemento central aunque no el único. En Asia Central, la región del Mar Caspio es uno de los puntos del planeta que se ha mantenido dentro de las prioridades de atención de USA por varias razones.

1. en ella se encuentra China (8vo. en reservas mundiales de petróleo) que tiene un cuello de botella entre la expansión económica y la disponibilidad de petróleo, un problema que, bien manejado por USA, puede constituir un punto de control sobre el hegemón alternativo.

2. Los países circundantes del Mar Caspio son fuentes alternativas de petróleo en relación a Medio Oriente. Se destacan la Federación Rusa y Kazakstán. La zona es crucial para garantizar la continuidad del sistema productivo mundial.

3. La región es cruce de tres culturas que han resistido el embate de Occidente y se presentan como capaces de dar respuesta a los problemas que el capitalismo no puede solucionar (musulmana – rusa – china).

Afganistán está en una zona en la que Estados Unidos no tiene suficientes puntos de control. Es el territorio elegido para la construcción de oleoductos que den una alternativa de salida al petróleo del Mar Caspio frente a las rutas por el Golfo Pérsico o hacia el Mar Mediterráneo, que implica el paso por regiones hostiles o peligrosas. El posicionamiento en Afganistán permite cerrar la pinza en torno a China y limitar su expansión.


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La invasión a Irak es parte de una serie de compromisos militares en el Golfo. El verdadero objetivo militar de la Operación Libertad Iraquí fue asegurar el control sobre las campos de petróleo y las refinerías del sur de Irak. Después de la incursión en Bagdad, las fuerzas americanas ocuparon el ministerio de Petróleo mientras toleraban el saqueo de todos los edificios de gobierno en la ciudad [Klare, 2004]. Con la caída de Hussein y la destrucción de su poder militar, el trabajo del Centcom (U.S. Central Command, con sede en Tampa, Florida) no ha terminado. Las tropas americanas continuarán custodiando los oleoductos que llevan el crudo iraquí al puerto mediterráneo turco de Ceyhan y protegiendo las instalaciones petroleras en todo el país. Algo de este trabajo fue transferido a guardias privados y a las unidades de la policía iraquí, pero la defensa de las infraestructuras petroleras más vulnerables sigue siendo necesaria. Por otro lado el Centcom planea continuar el monitoreo del incesante tráfico de buques-tanques y custodiar el Estrecho de Ormuz [Klare, 2004]. Para saber hasta cuándo continuará esta presencia es necesario mirar al petróleo y reflexionar sobre su rol de pivote que moldea la economía americana. Es esencial garantizar el lugar del petróleo en la evolución de las políticas americanas de seguridad y sus implicancias en el crecimiento petróleo-dependiente que experimenta la nación [Klare, 2004]. 3.2. La guerra en Irak y los intereses petroleros norteamericanos1 Los analistas financieros del Deutsche Bank han sugerido que ExxonMobil está en la posición más ventajosa para beneficiarse con un cambio de régimen en Irak. Estados Unidos consume el 25% del petróleo producido en el mundo e importa la mitad de esa cantidad. El plan energético 2001 preveía un aumento inevitable en la demanda de petróleo; las importaciones crecerían de 10,4 millones de barriles diarios a 16,7 millones de barriles para el 2020. Ese mismo Plan Energético marcaba la necesidad de una política exterior que protegiera el suministro de energía. “Los productores de petróleo del oriente próximo seguirán siendo vitales para la seguridad petrolera del mundo. El golfo será el principal foco de la política internacional energética de Estados Unidos”2 ya que el Medio Oriente tiene el 65% de las reservas petrolíferas del mundo y es la única región capaz de satisfacer un aumento sustancial de la demanda. Hay dos problemas importantes en el mercado petrolero norteamericano.

1. El petróleo de USA se está agotando rápidamente y en otros países proveedores no OPEP también.

2. Aparecerán otros competidores en la demanda. Se presume que el consumo chino de petróleo para el 2020 será similar el de USA.

Esta dependencia de las importaciones coloca a Estados Unidos en una vulnerabilidad. Los trastornos políticos en Venezuela (cuarto proveedor del mercado norteamericano) detuvieron las exportaciones a Estados Unidos. Por otro lado Arabia Saudita es cada vez menos confiable después del 11 de septiembre. Arabia Saudita, segundo proveedor norteamericano, exporta 1/6 del petróleo de USA. Si se detuvieran las exportaciones de petróleo saudí no habría petróleo disponible para compensar el déficit3 .

1 Resumen del informe “ExxonMobil, la dependencia del petróleo y la guerra en Irak”, Greenpeace, publicado en febrero de 2003. 2 National Energy Policy – reporte del National Energy Policy Development Group, Cap. 8, mayo de 2001. 3 Fadel Gheit, citado en The Guardian, 23 de enero de 2003


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El control del petróleo iraquí permitiría a Estados Unidos reducir la influencia saudí sobre la política petrolera, debilitar a la OPEP y darle mayor influencia sobre el mercado mundial del petróleo limitando la influencia de Rusia, México y Venezuela. Irak posee el 10% de las reservas de petróleo del mundo –112.000 millones de barriles, sobrepasado sólo por Arabia Saudí-. Produce actualmente sólo una parte de ese potencial y sus reservas reales pueden ser mucho mayores. Es importante saber que los costos de producción del petróleo en Irak son los más bajos del mundo4. En 1998 una carta de Rumsfeld, Perle, Wolfowitz, etc. y otros actuales funcionarios indicaba que una prioridad de la política exterior debería ser la remoción de Hussein: ??“Cuando haya un cambio de régimen en Irak, podremos agregar 3 a 5 millones de barriles

(de petróleo por día) de producción al suministro mundial... La exitosa continuación de la guerra sería buena para la economía”5.

??“Si vamos a la guerra no será por el petróleo, pero el día que termine la guerra, todo tendrá que ver con el petróleo”6.

??“La guerra abriría este grifo del petróleo de Irak, lo que ciertamente tendría un profundo efecto en cuanto al desempeño de la economía mundial para los países que son fabricantes y consumidores de petróleo”7.

Fadel Gheit, especialista en inversiones en Nueva York, dijo que la guerra global contra el terrorismo es un camuflaje para enmascarar el verdadero propósito. “Nuestro modo de vida depende de 20 millones de barriles por día, y la mitad tiene que ser importada. Somos como un paciente en una diálisis de petróleo. Es asunto de vida o muerte”8. Ninguna compañía petrolera ha explorado y producido en Irak durante la última década por las sanciones de Naciones Unidas, aunque muchas han comprado y refinado a través de intermediarios. Francia y Rusia tienen compañías e intereses petroleros en Irak9, con lazos históricos e intereses. Junto con compañías petroleras de China han negociado acuerdos por 38 mil millones de dólares para desarrollar los campos iraquíes. Mientras tanto las sanciones han mantenido a raya a sus rivales (Gran Bretaña y Estados Unidos). El anterior vicepresidente de ExxonMobil, Lucio Noto, lo dijo claramente: “creo que las sanciones nos dejaron fuera del juego y que dejan el terreno a otros”10. La rivalidad es intensa entre las compañías que tienen contratos y las que temen quedar afuera del reparto una vez que las sanciones queden eliminadas. Un cambio abrupto de régimen –el objetivo de Bush- sería más promisorio ya que los contratos petroleros serían anulados. Ahmed Chalabi, del Congreso Nacional Iraquí (INC) dijo que Estados Unidos sería recompensado por derrocar a Saddam con una parte importante de los recursos sen juego, “si él gobernaba el país”.

4 Irak Country Analysis Brief, p. 4, Energy Information Administration, Departamento de Medio Ambiente de Estados Unidos, octubre de 2002 5 Larry Lindsey, asesor económico de Bush, septiembre de 2002, en “Carve up of oil riches begins”, citado por Peter Beaumont y Faisal Islam, The Observer, 3 de noviembre de 2002. 6 Larry Goldstein, presidente de la Fundación de Investigación de la Industria del Petróleo, en Wall Street Jounal, 13 de enero de 2003. 7 Grant Aldonas, Secretario Adjunto de Comercio de Estados Unidos, octubre de 2002, MSNBC online. 8 The Guardian, 23 de enero de 2003. 9 Chicago Tribune, 29 de agosto de 2002. 10 The Village Voice, 9 al 15 de octubre de 2002.


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La mayor recompensa para esas compañías sería el control de los terrenos aún no explotados. La ExxonMobil, la mayor empresa petrolera norteamericana, está a la vanguardia de las compañías que se beneficiarán con esta guerra. Exxon y Mobil poseían el 23,75% de las acciones de la Iraq Petroleum Company (luego nacionalizada en 1972, cuando se nacionalizó el petróleo iraquí). Ese porcentaje lo habían recibido en el acuerdo de la Línea Roja que repartió el petróleo del Oriente Próximo en 1928. Aunque oficialmente Estados Unidos no compra petróleo de Irak desde 1998 indirectamente, por compañías intermediarias, compraba el 50% de las exportaciones iraquíes. ExxonMobil fue una de las 5 mayores compradoras pero dejó de comprar en la primavera de 2002 cuando Irak agregó un recargo ilegal a sus exportaciones de petróleo. Pero luego el recargo fue disminuyendo gradualmente hasta desaparecer. En septiembre de 2002 estaba comprando 200 mil barriles por día. Exxon está negociando en Kuwait para el desarrollo de campos limítrofes con Irak y negocia con Arabia Saudí un proyecto de gas, que sería el primer desarrollo extranjero de importancia en el área energética desde la nacionalización de 1975. Ninguna empresa occidental ha perforado en Arabia desde 1975 pero Exxon es el mayor inversionista extranjero y el mayor comprador de crudo saudí. “Hay pocas tareas tan importantes en el mundo de hoy como la continuación de la exitosa modernización e integración del Oriente próximo en la economía en general”11. 4.1. El complicado primer año de Bush Cuando Bush asume el gobierno parecía sentado en un volcán. Había un mayor énfasis en el retorno americano hacia el interior y una ambivalencia respecto a involucrarse con el mundo. Por supuesto todo cambió con el 11 de septiembre cuando “el enojo desatado de los unilateralistas” retornó al centro de la administración [Hanzen, 2002]. Durante el año de la asunción del gobierno republicano los nuevos funcionarios no estaban aún plenamente conscientes de la magnitud y complejidad de los asuntos que debían resolver. El senador Helms se expresaba así: “por primera vez en 50 años los republicanos controlan la Casa Blanca, el Senado y la Cámara de Representantes. Esto significa que los republicanos pueden tener una oportunidad única de establecer el programa de política exterior” [Helms, 2000]. Sostenía que una de las primeras prioridades de Relaciones Exteriores del Senado este año será dar su ayuda al presidente Bush para poner en práctica sus ideales de “conservadurismo compasivo”. Era tiempo de potenciar las agrupaciones religiosas privadas, que se preocuparían más por los necesitados. Y remarcaba un carácter aislacionista poco refinado: “rechazamos cualquier alegación de jurisdicción sobre los ciudadanos norteamericanos por parte del Tribunal Penal Internacional [Helms, 2000]. Condoleezza Rice sostenía que “proteger la infraestructura crítica de la nación es un tema de seguridad nacional de importancia decisiva”. Es una paradoja de nuestros tiempos: “la misma tecnología que le permite a nuestra economía tanto dinamismo y a nuestras fuerzas armadas tanto dominio, también nos hace más vulnerables” [Rice, 2000]. Colin Powell decía que “para nosotros este es un momento de grandes oportunidades. No hay otra ideología que verdaderamente pueda competir con lo que podemos ofrecerle al

11 Lee Raymond, 7ma. Conferencia Asiática Anual de Petróleo y Gas, 10 de junio de 2002. Lee Raymond es presidente de ExxonMobil.


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mundo” [Powell, 2000]. Y remarcaba que los Estados Unidos “deberían usar el poderío que tenemos –nuestro poderío político, nuestro poderío diplomático, nuestro poderío militar, pero especialmente el poder de nuestras ideas- para seguir comprometidos con el mundo. Y eso es exactamente lo que el presidente Bush y su equipo de seguridad nacional nos proponemos hacer” [Powell, 2000]. Estas declaraciones parecían demasiado cándidas frente a lo que estaba por suceder. El gobierno que asumía era resultado de un cruce de distintos caminos. Dado que el presidente Bush carecía de antecedentes en política exterior se había rodeado de un equipo desudadamente experimentado y consumado [Lieber, 2000]. Objetivamente Estados Unidos se hallaba en una posición única como el país individualmente más poderoso e influyente del mundo, lo que le creaba oportunidades a la vez que problemas [Lieber, 2000]. Ese liderazgo era un requisito previo para muchos tipos de colaboración internacional aunque el fin de la guerra fría hacía más difícil para Estados Unidos obtener la cooperación de sus aliados y amigos ya que, a falta de una amenaza, los países tendían a buscar sus propios intereses [Lieber, 2000]. En este panorama había un reto que encabezaban la agenda de política exterior de la administración Bush. Concernía a las relaciones con los aliados de Norteamérica, especialmente los europeos, con quienes había surgido una serie de controversias en torno a la defensa contra los misiles, la fuerza de reacción rápida que planeaba la Unión Europea, las disputas comerciales, los alimentos modificados genéticamente y algunas cuestiones como la pena de muerte y el control de armas de fuego. En estas diferencias subyace una reacción europea al poder norteamericano, “al igual que la percepción de que, en ocasiones, Estados Unidos actúa unilateralmente sin tener suficientemente en cuenta las sensibilidades europeas” [Lieber, 2000]. Del lado norteamericano existía la preocupación de cómo compartir la tarea, junto con la ansiedad de pensar que los europeos podrían sentirse tentados de emprender su propio camino a medida que la Unión Europea desarrollara una mayor coherencia económica y de política exterior. Estados Unidos también sentía frustración ante la dificultad de consultar y negociar con todos los países de la Unión Europea los que suelen estar en desacuerdo unos con otros o toman una actitud rígida frente a Estados Unidos una vez que han adoptado una política común. La perspectiva general indicaba una fricción constante [Lieber, 2000]. El nuevo gabinete comenzó a actuar rápidamente para defenderse de todos estos temores. Eduardo Roca dice que “la opinión pública había votado a un presidente que fuese un Clinton minus –le gustaba lo que hacía Clinton, menos algunos cosas-; pero después de una victoria ajustada en una elección muy cuestionada, le apareció una administración Reagan plus. Porque los miembros esenciales del gabinete de Bush hijo, si bien trabajaron con Bush padre en la guerra del Golfo, todos fueron hombres de Reagan, del evil empire” [Roca, 2001]. Entre enero y septiembre de 2001, la política exterior de Washington privilegió ideas tales como:

?? Guiar los asuntos externos por el interés nacional más que por el ideal nacional ?? Trabajar en función de una agenda prioritaria ?? Disminuir las intervenciones por ayuda humanitaria ?? Revertir la causalidad en la relación intervención-defensa de la democracia.


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?? Establecer una jerarquía entre los Estados entendiendo que las relaciones más relevantes son las que se dan con los actores más poderosos.

?? No desconocer que la política exterior está influenciada por actores domésticos e internacionales, pero otorgar a los funcionarios encargados de la conducción de la política exterior un rol decisivo.

?? Abandonar las políticas de salvatajes económicos tanto unilaterales como multilaterales [Busso, 2003].

El comienzo de la grieta La elección del nuevo presidente norteamericano causó inquietud en Europa. Bush armó un equipo un equipo para trabajar en política exterior, incluyendo a Colin Powell como Secretario de Estado, Condoleezza Rice como Asesora de Seguridad Nacional, Donald Rumsfeld como Secretario de Defensa y a Robert Zoellick como Representante norteamericano de Comercio. Eran internacionalistas con larga experiencia y buen conocimiento de Europa pero muchos políticos europeos sospechaban que ese equipo tendría una mirada mundial diferente que podría tensionar las relaciones trasatlánticas. El enfoque europeo de la política exterior tiende a enfocarse en los “desafíos”, mientras los americanos miran las “amenazas” y, en particular los conservadores como Bush y su equipo, prefieren discutir amenazas exteriores tales como la proliferación de armas de destrucción masiva, terrorismo y los estados canallas. Las consignas europeas son la “global governance”, el “projecting stability” y la “managing globalization”. La discusión sobre el significado de la administración Bush para Europa iba más allá de un simple cambio de personal en Washington. Era importante explorar si las políticas de cada lado del Atlántico estaban guiadas por prioridades divergentes. Tradicionalmente, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Europa y Estados Unidos son descriptos como socios estratégicos, una relación central para la gobernabilidad global [Everts, 2001]. Esta comunidad de valores e intereses explica por qué europeos y americanos pueden acordar frecuentemente sobre lo que constituye una conducta aceptable en la arena internacional. En contraste, otros países como China, Rusia o Indonesia enfatizan la integridad territorial de los Estados existentes, amenazando a los extranjeros sobre la interferencia en sus asuntos internos. Lo que está más allá de toda discusión es que los países europeos, tanto individual como colectivamente en la Unión Europea, son los mejores aliados que Estados Unidos podrá conseguir. Igualmente, Estados Unidos es de lejos el más cercano e importante socio para los europeos [Everts, 2001]. El comienzo de una gradual divergencia puede rastrearse desde el fin de la Guerra Fría en 1989, pero parece haberse acelerado desde mediados de los ’90. Estas divergencias raramente ocupan los titulares de los diarios pero obran en el trasfondo. Los europeos están preocupados por el reciente comportamiento norteamericano en varias áreas: 1. el largo rechazo norteamericano a pagar sus obligaciones con Naciones Unidas. A pesar

del acuerdo alcanzado en diciembre de 2000, la actitud norteamericana hacia Naciones Unidas dejó mucho que desear.


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2. Este desinterés norteamericano respecto a sus obligaciones externas de ayuda llevó a un drástico recorte en el apoyo norteamericano a los esfuerzos globales para aliviar la deuda y sustentar los proyectos multilaterales de desarrollo.

3. La política norteamericana de confrontación con los “estados villanos” produjo conflictos estériles con los estados periféricos.

4. Muchos europeos contabilizan que la orientación pro israelí en el Medio Oriente ha impedido los esfuerzos para lograr un acuerdo de paz aceptable para todas las partes [Everts 2001: 4].

5. La disminuida pero todavía existente tendencia, especialmente de parte del Congreso, a usar sanciones económicas unilaterales.

6. El rechazo norteamericano a ratificar importantes tratados y convenciones legales, incluido el Tratado de Eliminación de Minas Terrestres, el Protocolo de Kyoto sobre calentamiento global, el Tratado de Limitación de Pruebas Nucleares (CTBT) y el Tratado que establece la Corte Internacional Criminal (ICC).

7. La determinación americana para presionar respecto al Sistema Nacional de Defensa con Misiles (NMD) en contra del trabajoso tratado del ABM (Anti Balistic Missile Treaty).

En Londres también hay una activa discusión sobre las implicaciones del unilateralismo norteamericano. Pero los decisores norteamericanos tienen su propio rosario de frustraciones, también se encuentran desalentados por algunas acciones europeas:

1. Los países europeos restan importancia a las capacidades militares. Muchos países se rehúsan a incrementar sus gastos militares.

2. La endémica incapacidad europea a vencer su incoherencia diplomática y transformar la política exterior europea (CFSP) algo creíble y comprensible.

3. La inexcusable demora europea en concretar la extensión territorial. 4. La persistente tendencia europea a comportarse suavemente o a disgusto con los

regímenes antioccidentales, en razón a consideraciones comerciales por sobre cuestiones estratégicas.

5. La santurrona postura europea sobre cuestiones que Estados Unidos considera vitales para el diálogo trasatlántico, tal como la pena de muerte [Everts, 2001].

Se argumenta que dado que los europeos se resisten a compartir la carga de liderar el orden y la estabilidad global, a Estados Unidos no le queda otra opción que jugar el rol de “superpotencia solitaria”, e inevitablemente será criticada por eso. Aunque Europa y América continuarán acordando en una gran variedad de áreas esto no impide que estas diferencias incrementen su importancia. 4.2. La cuestión monetaria: dólar versus euro12 La guerra es una actividad política que resuelve la tradicional rivalidad internacional de legitimidades nacionales que pasan de tolerantes a excluyentes por la vía excepcional de las armas. La simple superioridad técnica no tiene capacidad suficiente para garantizar por sí sola la victoria militar porque la guerra es ante todo una lógica de comunicación que construye soberanía y delimita espacios. Al revés de lo que sucede en la política nacional, donde el solo ejercicio exitoso del monopolio de la violencia asegura el poder, en el ámbito internacional la falta de 12 Trancripción de una nota publicada en diversos diarios del interior del país. Ver [Emmerich, 2003].


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legitimidad acerca a la derrota porque un ejército de ocupación se sostiene en una retaguardia que depende de la “legitimidad” de la población, que por temor o por conveniencia, decide “apoyar” o someterse a la fuerza invasora. Esta línea de abastecimiento nace en el propio territorio norteamericano y continúa entre la población árabe, originando toda una larga sucesión de procesos que pueden tomarse levantiscos en efecto “dominó”. Una suba de varios meses del precio del petróleo en un conflicto prolongado puede incluso alcanzar a Japón y hacer caer su frágil economía. Esta debilidad de la cadena de suministros se vuelve aún más crítica si el derrumbe del régimen iraquí sucediera tras las primeras horas de ataques aéreos. La ocupación posterior dará inicio a la verdadera guerra que nunca puede definirse por la actuación de un solo combatiente, como sucede en los bombardeos. La necesaria presencia de dos contendientes plantea un escenario donde predomina la incertidumbre, la “provincia de la vida y de la muerte”, donde todo es incierto, sujeto a liderazgos cambiantes, con lógicas políticas de ocupación y donde la victoria depende de la voluntad, el elemento vital de la guerra. Motivaciones Pero ¿cuál es el motivo por el que Estados Unidos, el miembro central de la mini-coalición, inicia esta guerra? A esta altura el argumento “democrático” no ha tenido éxito en su intención de legitimar la intervención armada y todos los argumentos se vuelcan hacia el petróleo como razón principal de la invasión a Irak. Estados Unidos compra cada vez mayores porcentajes del combustible fósil y las previsiones auguran una tendencia importadora en constante aumento. Su dependencia es cada vez más fuerte y la hegemonía norteamericana sufre una fuerte erosión, dado que está cuestionado el acceso y control de recursos estratégicos. La intervención en Irak buscaría lograr que Estados Unidos recorte su vulnerabilidad externa y obtenga un control sobre el mercado mundial de petróleo, eliminando el rol actual de la OPEP y estableciendo unilateralmente el precio del crudo a nivel mundial. Por el contrario Europa (al igual que Rusia y China) ha enhebrado una larga relación económica, cultura y política con el mundo árabe que le permite tener un fluido abastecimiento de combustible. De aquí nace el rechazo europeo a la guerra, tanto de gobiernos como de poblaciones. Otro ingrediente, incluso más importante, para explicar el empecinamiento de Bush se refiere a una probable crisis monetaria norteamericana. El 6 de noviembre de 2000 Irak transfirió sus transacciones internacionales del estándar dólar al estándar euro. Una decisión similar se está discutiendo (y efectuando paulatinamente) en Irán, todo dentro de una inclinación más amplia de la OPEP hacia el euro que mira con atención la creciente debilidad del régimen saudí y de la paridad euro-dólar. Esto provocaría un “efecto argentino” en la economía estadounidense con la consecuencia corrida bancaria, devaluación e inflación. Este elemento torna más incierto el ambiente en el que se desarrolla la ofensiva ya que la operación militar tiene dificultades en garantizar sus dos requisitos esenciales: a. la victoria militar y política (y la consiguiente estabilidad) sobre los países de la región,

más allá de la intervención inicial en Irak. b. Evitar el cambio de los países de la OPEP al estándar euro. Visto desde el punto de vista del petróleo o de los dólares el escenario de la guerra es Irak, pero los combatientes son Europa y Estados Unidos.


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Consecuencias Hay varios motivos que nos permiten afirmar que el efecto de “orden unipolar” que la invasión superponga al recambio político internacional en curso puede dificultad la política norteamericana:

1. la urgencia de la operación está determinada en gran medida por los intereses propios de la burocracia gobernante y de los sectores sociales en que se apoya.

2. la dimensión del escenario se inicia en Irak pero se extenderá a Irán y a otros múltiples escenarios.

3. la diferencia de ámbitos de desempeño del conflicto. Mientras Europa lucha económicamente esgrimiendo un alto consenso político Estados Unidos lucha militarmente esgrimiendo algunas grietas incluso entre sus actores estratégicos.

4. Los costos no económicos de la operación que pueden poner a prueba la “vocación” imperial de la población norteamericana que quizás no quiera acompañar incondicionalmente al presidente y su equipo.

5. La crisis política de algunos países, atacados o atacantes, a raíz de las lealtades políticas cuestionadas o de las crisis de las economías en el trascurso del proceso.

5.1. El 11 de septiembre de 2001 Ya en el año 2000 Condoleezza Rice había remarcado sobre lo infructuoso de utilizar los mecanismos que habían sido aptos para enfrentar amenazas pasadas pero que no parecían aptas para el momento presente. “La disuasión funcionó durante la guerra fría. Puede que en esta ocasión no funcione” [Rice, 2000]. Pero el 11 de septiembre “cristalizó nuestra vulnerabilidad. También puso de relieve la índole de las amenazas que enfrentamos hoy. Las amenazas de hoy provienen menos de grandes ejércitos que de pequeñas y oscuras bandas de terroristas; menos de estados fuertes que de estados débiles o fracasados” [Rice, 2002]. Dando claras señales del cambio mundial acontecido tras los atentados el Secretario de Estado Colin Powell, en un artículo llamado “Aprovechando el momento”, decía: “una legión de países y organizaciones internacionales han respondido al llamado del presidente Bush a formar una coalición de alcance mundial para combatir al terrorismo” [Powell, 2001]. Era evidente que luego del 11 de septiembre no sólo la guerra fría ha quedado atrás sino también el período posterior a la guerra fría. Pero los cambios en la política exterior no tendrían una repercusión exclusivamente externa. Importantes cambios domésticos estaban entrando en curso, indicando que como nunca antes la política interna iba a ser un resultado de la política exterior. Entre ellos: 1. la posibilidad de incrementar la legitimidad de la administración. Se instala fuertemente

la idea de que el presidente, a través de una exitosa defensa de la patria y sus ciudadanos frente a las nuevas amenazas a la seguridad nacional, podría demostrar su capacidad y su fervor moral por hacer las cosas bien. Para los funcionarios de la administración Bush ésta era una oportunidad tanto para contrarrestar la idea sobre la falta de preparación del presidente así como para terminar con la debilidad política heredada de la forma traumática en que se habían resuelto las elecciones que lo llevaron al poder [Busso, 2003].

2. Otro cambio interino relevante se vincula con la pérdida de libertad par la sociedad civil en tanto el nivel de inteligencia exigido para prevenir ataques supera las molestias y retrasos producto de los controles, y en el largo plazo deteriora los derechos humanos,


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las libertades fundamentales y las bases democráticas de una sociedad. Esta tendencia explica las restricciones informativas y los recortes al derecho vía cambios en la legalidad13 [Busso, 2003].

3. Otra repercusión doméstica se vincula con el resurgimiento del nacionalismo basado en el excepcionalismo norteamericano. En una situación como la guerra contra el terrorismo esta variable cultural resulta de gran utilidad a nivel interno porque genera consenso doméstico en torno a las acciones de gobierno, pero puede llegar a ser perjudicial como componente del discurso y las acciones internacionales en tanto irrita aún más a los países y comunidades con culturas diferentes que ven en los Estados Unidos a un país que avanza sobre sus particularidades nacionales, culturales, religiosas, etc [Busso, 2003].

El incremento de los componentes religiosos de la administración tanto a nivel de discurso como de gestión administrativa y decisión política no es un componente nuevo pero existen algunas particularidades que parecen más propias de este gobierno que de cualquier otro: a. en el discurso político se destacan los conceptos polarizados: “el bien contra el mal”,

“están con nosotros o contra nosotros”, “se es patriota o traidor”. b. La administración estableció normas de conducta, vestimenta, pautas de limpieza y

orden en la Casa Blanca, el inicio de las actividades diarias con la lectura de la Biblia. Estas cuestiones serían anecdóticas si no fueran consideradas por los miembros de la administración como “elementos esenciales del buen gobierno”, y como bases para juzgar y criticar no solo a la gestión de Clinton desde una perspectiva política y moral, sino también la conducta de otros ex presidentes republicanos.

c. Desde un punto de vista político, el diseño y la ejecución de las decisiones de política exterior están, a menudo, ligadas a las convicciones religiosas de Bush [Busso, 2003].

5.2. El terrorismo Los primeros objetivos de Estados Unidos eran de carácter limitado. La meta era eliminar la amenaza del terrorismo internacional sobre personas, instalaciones y otros intereses. Esto se haría:

- sacando a los terroristas de sus escondites - drenan do las ciénagas donde encuentran refugio seguro - presionando a los estados para que dejen de apoyar el terrorismo - impidiendo los ataques terroristas planeados y - reforzando las capacidades de nuestros amigos y aliados para combatir el terrorismo

[Taylor, 2001]. Estas tareas de combate al terrorismo serían ejecutadas con total y absoluto respeto por la ley. Donde no impera la ley no hay dudas de cómo se respondería a un ataque terrorista. El gobierno procedería a declarar un estado de emergencia nacional para invocar nuevas medidas y poderes con carácter de emergencia. “Una respuesta que no atiende las leyes sería rápida y al parecer eficiente porque sería la decisión personal de un individuo o de una camarilla cuyas órdenes son la ley para sus subalternos” [Raven-Hansen, 2001]. Estados Unidos, en cambio, ha respondido a los ataques terroristas con las mismas herramientas de la justicia penal: vigilancia, arresto, detención y enjuiciamiento [Raven-Hansen, 2001].

13 Los terroristas americanos serán juzgados por tribunales civiles, los extranjeros serán juzgados por tribunales militares, anulando el principio de igualdad ante la ley.


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Vemos que los primeros anuncios y análisis respecto al carácter de la lucha que debía emprenderse todavía tiene un carácter legal, democrático e institucional. En el inmediato futuro las tareas de combate contra el terrorismo ya no serían tan fácil de diseñar y realizar. Desde nuestro punto de vista comienza a tener importancia un debate sobre la ambivalente relación entre Estado-nación e imperio. El estado nacional es, por definición, un estado de derecho. Un imperio es una entidad de otra naturaleza, cuya ley preponderante, es la sobrevivencia y la pura lógica del poder. Veremos este tema más adelante. 6.1. La política exterior revolucionaria de Bush Las declaraciones de Bush y la estrategia de su gabinete fueron pregonando una revisión radical de la política exterior norteamericana y consecuentemente una revisión del rol global americano. La estrategia parecía estar basada en tres pilares: identificación del enemigo, intimidación del enemigo con discurso y despliegue y el uso de la violencia para eliminar al enemigo. Junto con la doctrina del ataque anticipatorio se suman a una estrategia operacional diseñada para responder militarmente a los diferentes tipos de amenazas violentas que emergen en la segunda ronda de la guerra fría [Jowitt, 2003]. Cuando colapsó la URSS algunos rápidamente argumentaron que ocasionalmente sería necesario para los Estados Unidos actuar unilateralmente; la guerra fría no pudo ganarse con expectativas de democracia global, capitalismo y derechos humanos; rápidamente aparecerían movimientos anti-occidentales con nuevas ideologías, líderes y estrategias y que en consecuencia Estados Unidos “necesitaría un nuevo mapa conceptual y una estrategia operacional para tratar con la nueva política y la nueva geografía mundial” [Jowitt, 2003]. No sorprende el uso del poco sofisticado término mal (evil) y tampoco sorprenden las críticas emanadas de varios círculos en Europa occidental. Pero empuñar el nuevo rol americano en el mundo después del S-11 significa adoptar la idea y la realidad de un imperio. Algunos sostienen que el momento actual es la primera vez que el mundo carece de un imperio en los últimos 5000 años. La primera guerra mundial significó el fin del imperio otomano, de la Rusia zarista, del imperio austro-húngaro y del imperio alemán. La segunda guerra mundial terminó con el imperio nazi y el imperio japonés, también con el imperio británico, el francés, el holandés y el portugués. Y el fin de la guerra fría significó la extinción del imperio soviético. Esta política exterior imperial no es aceptaba fácilmente por todos. Pero el eje de las críticas tienen como epicentro a Europa. Para oponerse al “unilateralismo” se sostiene que Roosevelt y Truman sabían que la hegemonía de Estados Unidos no podía sostenerse sin la activa participación de otras naciones. Por lo tanto crearon un sistema política global que persuadió a los otros poderes a creer que eran parte de un proyecto global [Monbiot, 2004]. “Pero los hombres que hoy gobiernan América son insaciables. No pueden entender que por qué deberían otorgar concesiones a alguien y quieren el poder global inmediatamente. Para obtenerlo, están dispuestos a destruir las instituciones cuyo propósito fue sostener su dominio. Desconocieron los pagos que debían hacer al FMI y al Banco Mundial, amenazaron la sobrevivencia de la OMC, imponiendo tarifas sobre el acero y garantizando nuevos subsidios a los granjeros corporativos y prosiguen una guerra cuyo propósito es estampar su autoridad sobre el mundo, ignorando a las Naciones Unidas” [Monbiot, 2004]. En esta perspectiva Estados Unidos es el principal enemigo del orden mundial. ¿Pero están hablando del gobierno republicano o de toda la nación americana? Algunos teóricos críticos, como el profesor del MIT Noam Chomsky y el general chino Fu Quangyou, no dudan en afirmar que Estados Unidos está siguiendo una estrategia de


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imperio global. Un gran número de funcionarios e intelectuales americanos acuerdan en que Estados Unidos está creando un imperio global y favorecen ese desarrollo [Jowitt, 2003]. El creciente interés en el imperio tiene dos orígenes. En primer lugar el mayor fenómeno en la posguerra fría no fue la transición democrática sino más bien la realidad de una potencial desintegración del Estado. En segundo lugar esta desintegración del Estado está precedida, acompañada y seguida por la aparición de una “violencia irresponsable” [Jowitt, 2003]. La doctrina de la administración Bush es una respuesta positiva para la proliferación de la violencia irresponsable en un contexto de desintegración del Estado y de los Estados peligrosamente impredecibles que pueden ofrecer a los movimientos violentos acceso a armas insidiosas. La hegemonía y el consenso Según Keohane [Keohane, 1988: 52-66], la Teoría de la estabilidad hegemónica tiene dos proposiciones:

?? El orden de la política mundial es creado por un único poder dominante ?? El establecimiento de tal orden requiere una hegemonía continua

La teoría de la estabilidad hegemónica define la hegemonía como preponderancia de recursos materiales. Por lo tanto la potencia hegemónica debe ejercer:

1. control de las materias primas 2. control de las fuentes de capital 3. control de los mercados 4. ventajas en la producción de bienes de valor elevado

El ejercicio continuo de los controles mencionados le permiten al líder hegemónico contar con varias capacidades en su haber, el uso de las cuales ayudará al fortalecimiento de su hegemonía:

1. justificación para la expansión territorial y el imperialismo. Los cambios en la localización del control del petróleo afecta el poder de los Estados.

2. puede pedir préstamos baratos; puede negar crédito a los adversarios, etc. 3. puede abrir su mercado para favorecer o cerrarlo para perjudicar a los competidores.

La teoría de la Estabilidad Hegemónica predice que cuanto más domine la economía política mundial un poder de esta clase, tanto más cooperativa serán las relaciones interestatales. Para establecer una hegemonía es necesario “crear y poner en vigencia normas reguladoras del sistema” lo que significaría que la potencia hegemónica tiene capacidad de construir el orden mundial en su favor y beneficio. Pero esta construcción no se puede efectuar en solitario ya que “el hegémono desempeña liderazgo a cambio de acatamiento pero a diferencia del poder imperial no puede crear ni poner en vigencia normas sin un cierto grado de consentimiento por parte de los otros estados soberanos. Por lo tanto “el hegémono tendrá que invertir recursos en instituciones con el objeto de garantizar que sus normas preferidas guiarán la conducta de los otros países”. Dado que no hay una correspondencia automática entre poder y hegemonía ya que raramente la asimetría de poder es tan amplia como para que una potencia, por sí sola, establezca todas las reglas del orden mundial, la Teoría de la Estabilidad Hegemónica elabora una versión refinada de la definición de hegemonía que sostiene que “la hegemonía se define como una situación en la que ‘un Estado es suficientemente poderoso como para mantener las reglas esenciales que gobiernan las relaciones interestatales y está dispuesto a hacerlo’ “ [Keohane y Nye, 1977: 44].


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Keohane dice que USA tuvo “dos décadas de dominación norteamericana después de la 2º Guerra Mundial”. El motivo por el cual los estados secundarios acatan el liderazgo del hegémono puede ser entendido acudiendo a la idea gramsciana de la “hegemonía ideológica”, que “suministra valiosas claves para ayudarnos a comprender de qué modo pueden coincidir la cooperación y la hegemonía”. Gramsci utilizó el concepto de hegemonía para expresar una unidad entre las fuerzas materiales objetivas y las ideas ético-políticas –en términos marxistas una unidad de estructura y superestructura. Robert Cox dirá que “una estructura hegemónica de orden mundial es aquella en la que el poder adopta primordialmente una forma consensual” [Robert Cox, 1981: 153]. “Los hegémonos necesitan del acatamiento para poder construir una estructura de orden capitalista mundial. Es demasiado costoso, y tal vez autodestructivo, conseguirla por la fuerza; después de todo, la distinción clave entre hegemonía e imperialismo es que un hegémono, a diferencia de un imperio no domina a las sociedades por medio de una engorrosa superestructura política sino que más bien supervisa las relaciones existentes entre sociedades políticamente independientes por medio de una combinación de jerarquías de control y el funcionamiento de los mercados” [Wallerstein, 1974: 15-17]. La hegemonía se mantiene gracias a un suficiente poder militar ya que “un estado hegemónico debe poseer suficiente poder militar como para ser capaz de proteger la economía política internacional de la incursión de adversarios hostiles”. No hace falta que ejerza la dominación militar mundial; sólo hace falta que tenga capacidad de “impedir incursiones de otros que le negarían acceso a las principales áreas de su actividad económica”. 6.2. La guerra anticipatoria y la guerra preventiva Una tradición sajona interpreta la legítima defensa como self-defense (defensa propia), un concepto consuetudinario y de contenido más amplio que el de legítima defensa [Lobo García, 2003]. En 1837 los británicos destruían el barco estadounidense Caroline en aguas de los Estados Unidos porque se dedicaba a ayudar a los independentistas canadienses. Justificaron el ataque en la necesidad de “self-defense”. La doctrina Monroe haría uso de este enfoque para reservarse el derecho a intervenir en todo el continente americano. Y en el siglo XX hasta en la OTAN, ya en la década de los ’80, hay una incorporación de una cierta modalidad de esta interpretación sajona de la defensa [Lobo García, 2003]. Actualmente también se debate sobre el concepto de guerra preventiva. La NSS14 no usa la expresión “preventive action” (acción preventiva) sino la de “pre-emptive action” (acción anticipatoria). Pre-emption es tener sobre otros prioridad en un derecho a algo. Hay una raíz de derecho anticipatorio, el derecho a un ataque anticipatorio ante la inminencia de un ataque adversario, mientras que el ataque preventivo correspondería más al campo cautelar, para prevenir la eventualidad de que el adversario pueda acabar adoptando una determinada actitud, no inmediata pero posible y en cierto grado presumible [Lobo García, 2003]. Consagrar la doctrina del “ataque preventivo” sería dar patente a cualquier país para que pudiera justificar acciones por la fuerza ante sospechas más o menos fundamentadas y de diversa interpretación. La frontera entre ambas acepciones (pre-emption y prevention) es

14 NSS significa National Security Strategy, Estrategia de Seguridad Nacional.


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una amplia zona gris de difícil precisión. Dana H. Allin15 considera que la guerra de Irak es una guerra preventiva más que anticipatoria. Otros dicen lo contrario [Lobo García, 2003]. En el caso iraquí las Naciones Unidas aseguraron en 1999 que el programa de armas prohibidas iraquí había sido eliminado por el régimen de inspecciones previas. Pero la anterior conducta de Irak había dejado en claro que el Consejo de Seguridad debía redactar una nueva resolución con condiciones más efectivas para lograr la obediencia iraquí. Si Irak repetía su patrón pasado de no cooperación, el Consejo de Seguridad autorizaría el uso de la fuerza sólo para asegurar la salvación de los inspectores y el cumplimiento de su misión [Kimball, 2002]. El discurso sobre el eje del mal marcó un importante cambio en la política exterior americana, abandonando la disuasión y dirigiéndose hacia una política de pre-emption del terrorismo. Esta doctrina fue ampliada por Bush en West Point en junio cuando declaró que “la guerra contra el terror no será una guerra defensiva. Debemos entrar en batalla con el enemigo, romper sus planes y confrontar su amenaza antes de que emerja. En el mundo en el que entramos, el único camino para salvarse es el camino de la acción” [citado por Fukuyama, 2002]. Europa está horrorizada por el anuncio de la administración republicana de una doctrina de pre-emption contra los terroristas y los estados que avalen terroristas, en los que Estados Unidos y sólo los Estados Unidos deciden cuándo y dónde usar la fuerza. Aunque mucho se afirma respecto a que la invasión a Irak fue adoptada contra la legitimidad internacional, lo cierto es que Estados Unidos lo hizo de acuerdo a la resolución 1441 y a más de una docena de resoluciones anteriores. El rechazo europeo a la invasión no parece provenir del derecho internacional sino a una oposición a los objetivos políticos con que es llevada adelante. En este sentido algunos sostienen que Francia, Rusia y China tienen razón al afirmar que Washington está buscando una resolución que es invocada para justificar una invasión anticipatoria animada por el “cambio de régimen” en Bagdad [Kimball, 2002], algo que fue reconocido por la administración republicana y que constituyó el más serio acto norteamericano de unilateralismo a los ojos europeos [Fukuyama, 2002]. En su presentación a Naciones Unidas para enfrentar el desafío a su autoridad, Bush convino en que la acción común es la estrategia preferida y la acción unilateral es el último recurso. El discurso fue significante también por lo que no dijo ya que el presidente no aseguró un derecho universal de pre-emption. Basó su caso en el excepcional carácter de la conducta iraquí y su defensa de las resoluciones de Naciones Unidas. No reclamó un derecho general para imponer el cambio de régimen en otras sociedades. Insistió que, en el caso específico de Irak, las medidas rigurosas requeridas para implementar las resoluciones de Naciones Unidas eran incompatibles con la continuación de Saddam en el poder [Kissinger, 2002]. Esta doctrina de guerra anticipatoria figura en la NSS de 2002. Condoleezza Rice afirma que la Estrategia de Seguridad Nacional no revierte cinco décadas de doctrina y echa por la borda los principios de contención o disuasión. Estos conceptos estratégicos pueden emplearse y se seguirán empleando cuando sea apropiado. No obstante, algunas amenazas son potencialmente tan catastróficas y pueden llegar con tanto sigilo por medios imposibles de rastrear, que no se pueden contener. De manera que, simplemente, por sentido común, Estados Unidos debe estar dispuesto a actuar cuando sea necesario, antes de que las amenazas se conviertan en realidad [Rice, 2002]. 15 Debating intervention, Dana H. Allin, NATO Review, Invierno 2002.


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Lo preventivo no un concepto nuevo. Durante mucho tiempo Estados Unidos ha afirmado el derecho a la defensa propia anticipada, desde la crisis de los misiles cubanos en 1962 a la crisis de la península de Corea en 1994 [Rice, 2002]. Hay una vieja discusión entre las llamadas escuelas “realista” e “idealista” en los asuntos exteriores. En esencia, los realistas restan importancia a los valores de las estructuras internas de los estados y realzan, en cambio, el equilibrio de fuerzas como base para la estabilidad y la paz. Los idealistas subrayan la primacía de valores tales como libertad, democracia y derechos humanos para asegurar un orden político justo. “Como profesora, reconozco que este debate ha sustentado y les ha valido la cátedra a muchas generaciones de académicos. Como encargada de formular políticas, puedo asegurarles que estas categorías empañan la realidad. En la vida real, el poder y los valores están íntimamente entrelazados” [Rice, 2002]. Estados Unidos se ha balanceado entre la intervención anticipatoria y la preventiva. De hecho, solo existen contados casos de clara intervención preventiva16 militar de cualquier estado en los últimos 200 años. La intervención preventiva de Israel en la Guerra de los Seis días es quizás el ejemplo más citado [Lieber y Lieber, 2002]. Tras el 11 de septiembre el presidente abrió la puerta para un acercamiento cooperativo con el fin de cumplir con el desafío de cómo adaptar el sistema internacional a las implicancias de la era del terrorismo. El mundo entró a un nuevo periodo en el cual ciertas organizaciones privadas, no estatales, están capacitadas para amenazar la seguridad nacional e internacional mediante ataques ocultos. La controversia sobre la pre-emption es un síntoma del impacto de este cambio [Kissinger, 2002]. Mediante el ataque a New York y Washington los terroristas aseguraron que la transformación sería moldeada por el carácter especial de la nación americana. Estados Unidos nunca se pensó a sí misma como simplemente una nación entre otras. Su ethos nacional se expresó como una causa universal identificando la extensión de la libertad y el gobierno representativo como claves para la paz. La política exterior americana se siente más cómoda con categorías como bien y mal que con los cálculos del interés nacional de la diplomacia europea [Kissinger, 2002]. Las críticas europeas que sostienen los conceptos más tradicionales afirman que la sobrereacción americana frente al terrorismo se explica porque el terrorismo es un problema nuevo sólo para los americanos, algo que los europeos ya resolvieron en los ’70 y ’80 sin necesidad de emprender una cruzada global. Pero ese terrorismo tenía un carácter distinto. Estaba compuesto de nacionales del país donde el terror tenía lugar (o, como el caso del IRA en UK, por grupos con especiales reclamos al país). Aunque recibieran apoyo de inteligencia exterior, sus bases estaban en el país donde operaban. Por el contrario, los terroristas del S-11 operaron a nivel global, motivados menos por específicas injusticias sino por un odio generalizado [Kissinger, 2002]. Definiendo el desafío como de una magnitud que requiere una acción cooperativa de la comunidad mundial, el presidente Bush afirmó el proyecto americano para un nuevo orden mundial. Como la más poderosa nación del mundo, los Estados Unidos tienen una especial capacidad de implementar sus convicciones. Pero también tiene una obligación especial de justificar sus acciones por principios que trascienden las afirmaciones del poder preponderante. No puede ser tanto un interés americano como un interés mundial desarrollar principios que garanticen a todas las naciones un desencadenado derecho de pre- 16 A partir de aquí se considera que el término “preventivo” se refiere al término inglés “pre-emptive”.


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emption contra su propia definición de amenaza a su seguridad. Por lo tanto el caso de coerción debería ser la apertura hacia un serio esfuerzo de consulta para desarrollar principios generales que las otras naciones puedan considerar de interés general. Esto seguramente fue el mensaje implícito del discurso del presidente en Naciones Unidas si bien no fue articulado en esos términos [Kissinger, 2002]. Es importante retener en la mente que “la consulta es un proceso; es el liderazgo el que lleva hacia un mundo mejor. La puerta fue abierta. El modelo del futuro dependerá de aquellos que caminan a través de él” [Kissinger, 2002]. Arthur Schlesinger, antiguo asesor de seguridad nacional durante la presidente de John F. Kennedy es ácidamente crítico de la guerra preventiva. Sostiene que “uno de los eventos fue de lugar de los meses presentes es la presentación de la guerra preventiva como un instrumento legitimado y moral de la política exterior norteamericana” [Schlesinger, 2002]. No fue siempre así. El 7 de diciembre de 1941, el día que los japoneses lanzaron un ataque preventivo contra la marina norteamericana, quedó en la historia como un día que quedaría en el oprobio. Durante la guerra fría los abogados de la guerra preventiva fueron descartados como un puñado de bobos. Cuando Robert Kennedy llamó al ataque preventivo a los sitios de misiles cubanos “Pearl Harbour al revés” y agregó que “por 175 años nunca fuimos ese tipo de país”, hizo cambiar la política del grupo especial de asesores del ex presidente Kennedy desde el ataque aéreo hacia el bloqueo [Schlesinger, 2002]. La política de contención más disuasión ganó la guerra fría. Después del colapso de la URSS todos agradecieron al cielo “que los bobos de la guerra preventiva nunca llegaron al poder en ningún gran país” [Schlesinger, 2002]. Aunque ahora parece que sí gobiernan en los Estados Unidos. Aunque rebauticen la guerra preventiva como guerra anticipatoria no cambian su carácter. La guerra preventiva está basada en la proposición de que es posible predecir con seguridad qué está por suceder. “El vicepresidente Cheney y el secretario de Defensa Rumsfeld evidentemente se ven a sí mismos como los ‘precogs’ de la película ‘Minority Reports’ de Steven Spielberg, que estaban psíquicamente equipados para ver crímenes que estaban por ser cometidos” [Schlesinger, 2002]. La certeza sobre la predicción es una ilusión. Una cosa que la historia enseña es que el futuro está lleno de sorpresas. En Irak la política de contención más disuasión colocó a Saddam dentro de sus propias fronteras por una década. “La guerra preventiva unilateral es ilegítima e inmoral. Por más de 200 años no fuimos ese tipo de país” [Schlesinger, 2002]. Esta idea de que uno puede estar habilitado para intervenir en otro estado soberano no es nueva. Hace tres años Kofi Annan hizo un memorable discurso tolerando la intervención de la comunidad internacional en el terreno de los derechos humanos cuando un país está amenazando a sus propios ciudadanos. Y por supuesto esa fue la justificación para la intervención militar en Kosovo [Patten, 2002]. La guerra preventiva “es un despegue radical de la política exterior americana previa, que es una doctrina inmoral y que es un ejemplo peligroso para otras naciones” [Horowitz,. 2003]. Estas objeciones son sostenidas como suficientemente graves como para romper el tradicional consenso bipartidista sobre la defensa nacional y dividir el frente interno. También en este caso las consecuencias sobre el frente interno pueden ser intensas. Dos nuevas proposiciones fueron agregadas recientemente. Primero, la intervención puede ser justificada cuando un particular régimen está desarrollando armas de destrucción masiva. Muchos países tienen armas de destrucción masiva, pero no tenemos intención de


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intervenir contra ellos porque no amenazan a nadie. Por lo tanto el contexto de la amenaza, y en particular el intento del régimen, hacen toda la diferencia [Patten, 2002]. La tercera proposición, argumentada en particular por Henry Kissinger, es que el sistema de la ley internacional – que comenzó con el tratado de Westfalia- que justificaba la acción militar solo en respuesta al ataque de otro estado, pero no pre-emptivamente, ya no es relevante donde un estado está usando o protegiendo a actores no estatales como Al Qaeda para atacar a otro Estado [Patten, 2002]. ¿Si estamos buscando principios para guiar nuestra acción internacional, a qué debemos prestar atención? En el caso de la intervención humanitaria, la escala del mal perpetrado en un país por limpieza étnica o por razones políticas tiene que ser suficientemente grande como para justificar la intervención. Fue el caso de Kosovo [Patten, 2002]. Si se sostiene que un país está desarrollando o tiene armas de destrucción masiva, tiene que haber evidencia convincente que demuestre que hay un peligro real para el resto del mundo en razón de ello [Patten, 2002]. La doctrina Truman y el Plan Marshall ejemplificaba un liderazgo americano que combinaba el poder militar y el liderazgo americano en una mano y en la otra el establecimiento de una regla global, un sistema de gobernabilidad mundial que sostuvo a los mercados y a la democracia y una vía para encontrar soluciones comunes a los problemas comunes [Patten, 2002]. Todo eso fue espectacularmente exitoso. Destruyó al totalitarismo y aseguró la prosperidad y el progreso de varios países, incluida la mayor parte de Europa. Esa combinación de poder militar y una cooperación basada en reglas es desde mi punto de vista el camino correcto para proceder. Sería un desastre para el liderazgo americano que pierda la extraordinaria habilidad que desarrolló tan importante rol en la construcción del mundo que vivimos sólo por lanzar la regla de la fuerza como único instrumento del poder [Patten, 2002]. Pero ya vimos que, con razón, Condoleezza Rice sostiene que aquello que fue útil y justo en el pasado no parece serlo hoy. Pero los europeos, que tanto argumentan ser multilaterales y pacíficos, tienen fuerzas en 10 operaciones de paz alrededor del mundo. Durante la guerra en Kosovo, Blair estuvo negociando el ingreso de fuerzas americanos. La primer ministra Margaret Thatcher envió la armada británica a combatir en las Islas Falklands, contra el deseo del secretario de Estado Alexander Haig. Por lo tanto, es erróneo afirmar que los europeos son culturalmente cautelosos mientras los americanos son singularmente marciales y con coraje. Eso es una ficción [Patten, 2002]. Lo que es cierto es que el poder americano excede el de cualquier otro. Para ser tomado más seriamente, en orden a ser un socio más creíble y en algunos casos para ser un contrapeso, Europa tiene que invertir más en su propia seguridad. Es imperativo que Europa haga en seguridad lo que ha hecho con el tratado de Kyoto y la ICC, ponerse juntos y cumplir con sus propias responsabilidades en el mundo. Así podrá ser tanto una contraparte como un contrapeso a los Estados Unidos [Patten, 2002]. Antecedentes históricos de la guerra preventiva Los antecedentes históricos indican que Estados Unidos nunca ha emprendido, hasta la fecha, un ataque militar preventivo contra otro país. Con la singular excepción de la guerra hispano-americana, Estados Unidos tampoco atacó jamás militarmente a otro país antes de haber sido atacado primero o antes de que fueran primero atacados ciudadanos o intereses estadounidenses [Grimmett, 2002].


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En la Rusia bolchevique, en la guerra de Corea, en la Guerra del Golfo de 1990-1991 y en las operaciones en Bosnia y Kosovo de los años 90 la acción militar fue en “respuesta”, después del hecho, y no de naturaleza preventiva [Grimmett, 2002]. Las intervenciones en Centroamérica y el Caribe no fueron de naturaleza preventiva. Se apoyaron en la noción de apoyar la doctrina Monroe, que se oponía a toda interferencia extranjera en el hemisferio occidental. La política de Estados Unidos estaba impulsadas por la creencia de que si existían gobiernos estables en los países caribeños y centroamericanos, era menos probable que países extranjeros intentaran proteger a sus ciudadanos o intereses económicos utilizando sus fuerzas militares contra uno o más de esos países [Grimmett, 2002]. Si bien las intervenciones militares de Estados Unidos en los países centroamericanos y caribeños fueron controvertidas, después de examinar el contexto en que ocurrieron, es justo decir que ninguna de ellas incluyó el empleo de una fuerza militar “preventiva” por Estados Unidos. El único caso importante, bien documentado, en el que Estados Unidos contempló seriamente una acción militar “preventiva”, pero que al fin no utilizó, fue la crisis de los misiles en Cuba, en octubre de 1962 [Grimmett, 2002]. Sin embargo, otros autores dicen que no hay nada nuevo en la doctrina misma del ataque anticipatorio. La primera guerra mundial, de hecho, fue una guerra anticipatoria desde el punto de vista americano. En 1918 decidió entrar en la guerra para prevenir el triunfo alemán, proclamando que el objetivo era “crear un mundo seguro para la democracia” [Horowitz, 2003]. Mucha gente que ahora se opone a la pre-emption ha largamente reclamado a Estados Unidos por permanecer neutral en la Guerra Civil Española en los años ‘30. Ellos argumentan que si el fascismo hubiera sido frenado en España, no hubiera habido una Segunda Guerra Mundial. Es un punto de vista interesante. Pero también es un argumento a favor de la guerra anticipatoria [Horowitz, 2003]. La guerra contra Hitler también fue anticipatoria. Es cierto que Hitler declaró la guerra a Estados Unidos después de Pearl Harbour pero nunca atacó a Estados Unidos. Estados Unidos fue a la guerra contra Hitler para anticipar la posibilidad de un ataque alemán a Estados Unidos [Horowitz, 2003]. La guerra anticipatoria en la administración Clinton En verdad no se puede tomar en serio estos argumentos. Las mismas voces no mostraron igual actitud durante los ochos años de política exterior de la administración Clinton. Muchos usos de la fuerza militar de la administración Clinton pueden razonablemente ser tildados como actos anticipatorios de acuerdo con los estándares invocados en el presente ataque liberal [Horowitz, 2003]. En 1998 los misiles lanzados sobre Sudán destruyeron una fábrica de medicinas. Esto no provocó ningún reclamo en la izquierda. El ataque aéreo de Clinton violó todos los principios de la actual crítica liberal a la política exterior de Bush. Esta ataque a Sudán fue ordenado sin ninguna resolución de Naciones Unidas. También en 1998 Clinton lanzó 450 misiles sobre Iraq y 72 sobre Afganistán no justificados por ningún ataque de Irak o Afganistán sobre Estados Unidos. El ataque se inició en respuesta a la expulsión de los inspectores de Naciones Unidas. Pero ningún acto del Consejo de Seguridad legitimó el asalto militar [Horowitz, 2003]. Slobodan Milosevic y el gobierno de Yugoslavia nunca fueron vistos por nadie como constituyendo una amenaza a la seguridad nacional de los Estados Unidos o de la OTAN.


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El ataque a Yugoslavia fue una guerra anticipatoria para salvar la vida de los musulmanes albaneses [Horowitz, 2003]. 7. El unilateralismo Tres cuestiones han forjado un nuevo clima de opinión en Washington: 1. el ascenso del Congreso en la confección de la política exterior norteamericana 2. la tarea de debilitamiento a los regímenes multilaterales 3. un rumbo hacia un mayor gasto en defensa que en instrumentos no militares de

diplomacia [Everts, 2001]. Ha surgido un nuevo clima de opinión aunque Bush diga lo contrario. Las voces más fuertes de esta escuela pueden encontrarse en el Congreso. Unilateralista es la mejor palabra para describir a este grupo. Cuando se piensa en política exterior, su énfasis está en mantener la superioridad y soberanía norteamericana. Son escépticos sobre los foros multilaterales, convenciones legales y normas internacionales. Prefieren gastar en defensa que en cualquier otro tipo de gasto internacional. Tienen a adoptar la vía confrontativa en el debate internacional. Y frecuentemente desdeñan la contribución que otros países, incluida Europa, hacen al mantenimiento del orden global y la estabilidad. El resultado final no es el aislacionismo sino el unilateralismo. Tanto europeos como norteamericanos están incómodos. Peter Spiro escribió sobre una nueva escuela de pensamiento en Estados Unidos la que “sostiene que Estados Unidos puede elegir las convenciones internacionales y leyes que sirven a su propósito y rechazar aquellas que no les sirven”. Llama a esto “internacionalismo a la carta” [Spiro, 2000]. Chris Patten lamentó la “hostilidad neurálgica norteamericana a cualquier autoridad externa sobre sus asuntos”17 [citado por Everts, 2001]. Durante la guerra fría el anti-internacionalismo fue fuertemente identificado con la cruda teoría de la conspiración y la herencia aislacionista del Tratado de Versalles como para atraer un fuerte apoyo entre las elites políticas. El anti-internacionalismo de ahora tiene una fuerte penetración intelectual. Este anti-internacionalismo desarrolló un plan coherente para defender las instituciones americanas contra el ‘abuso’ del internacionalismo [Spiro, 2000]. Esta escuela18 no se opone al internacionalismo per se y por lo tanto no puede ser clasificada simplemente como aislacionista. Sostiene que Estados Unidos puede elegir las convenciones internacionales y las leyes que sirven a sus propósitos y rechazan aquellas que no. La soberanía, en esta concepción, implica que Estados Unidos debe resistir la incorporación de las normas internacionales en su jurisprudencia. Los Estados Unidos quedaron solos con Somalía en su rechazo a la Convención de los Derechos del Niño. Solo los acuerdos de libre comercio son bien vistos por estos anti-internacionalistas, ya que están pensados a favor de los intereses americanos [Spiro, 2000]. En primer lugar se impugna el contenido del emergente orden legal internacional como vago y como una ilegítima intrusión dentro de los asuntos domésticos. Luego se condena el proceso de creación de leyes internacionales como irresponsable y a su resultado como no forzoso. Y finalmente, se asume que los Estados Unidos pueden ignorar los regímenes internacionales como si fuera un asunto de poder, derecho legal y deber constitucional [Spiro, 2000].

17 Conferencia en el Instituto Francés de Relaciones internacionales, París, junio 2000. 18 Se refiere a los nuevos anti-internacionalistas que cada vez tienen mayor presencia en los medios intelectuales americanos.


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Pero ¿existe una legalidad internacional en sentido estricto? Sabemos que en el ámbito nacional sí existe un Estado de derecho y la consiguiente legalidad nacional Sus tres elementos esenciales son un código de conducta, unos tribunales para juzgar sus infracciones y una autoridad superior para obligar a su cumplimiento. ¿Pero existen estos tres requisitos esenciales para conformar una “Comunidad Internacional de Derecho”? [Lobo García, 2003]. Respecto al código de conducta, la carta de Naciones Unidas está desfasada (incluso sigue calificando a Alemania y Japón de “estados enemigos”) y no se consigue su actualización. Por otro lado los convenios internacionales vigentes parten de la base de que los Estados que los suscriben son los sujetos del derecho internacional pero ahora en las relaciones internacionales están apareciendo otros actores. La Convención de Ginebra ¿es de aplicación a los grupos terroristas transnacionales? Ante este vacío los Estados Unidos han inventado en Afganistán la extraña figura de “combatientes ilegales” [Lobo García, 2003]. Los otros dos elementos para una situación internacional de derecho son aún más defectuosos. ¿Qué tribunal existe para juzgar la conducta penal de los Estados que son sujetos de la Comunidad Internacional? Ninguno. El Tribunal Penal Internacional es para juzgar a personas poro determinados delitos no a los Estados. Y la aceptación de su jurisdicción se basa en la voluntariedad de cada país, como no puede ser menos en un sistema internacional basado en la soberanía de los Estados. Países tan notorios como China, Rusia y EE.UU. no aceptan la jurisdicción de este tribunal sobre sus ciudadanos [Lobo García, 2003]. En cuanto a la existencia de una autoridad supranacional con poder coercitivo (el tercer elemento) tampoco existe en sentido estricto. Una tercera parte de los componentes del Consejo tiene atribuido un discriminatorio derecho de veto. ¿Es en este foro donde se determina la legalidad internacional? Los imponentes bombardeos en 1999 durante 78 días en Kosovo y otras partes de Serbia sin resolución de la ONU (solo aprobados en la OTAN) ¿fueron ilegales? [Lobo García, 2003]. Sobre el concepto de legalidad internacional el debate es, entonces, controvertido. Hay una aceptación generalizada en que el respaldo de Naciones Unidas a una actuación armada internacional proporciona a ésta “legitimación”. Por eso, aunque Bush repitió que intervendría en Irak con o sin respaldo de Naciones Unidas, finalmente para llevarla a cabo se optó por declarar previamente en las Azores que se actuaría en cumplimiento de la resolución 1441 del Consejo de Seguridad y de las más de una docena anteriores que sobre Irak se habían promulgado desde 1991 [Lobo García, 2003]. Es aceptado el unilateralismo americano y el énfasis europeo en la ley internacional y las instituciones. El internacionalismo liberal, después de todo, tiene un largo y honorable lugar en la política exterior americana. Estados Unidos promovió la Liga de las Naciones, Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods, el GATT y la OMC y muchas otras organizaciones internacionales. Hay un alto número de organizaciones internacionales en el mundo en las que Estados Unidos participan activamente, de cooperación científica, seguridad nuclear, seguridad aérea, plazas bancarias, regulación de drogas, estándares de contabilidad, gobernabilidad corporativa y telecomunicaciones [Fukuyama, 2002]. Es necesario distinguir entre las formas del internacionalismo liberal que son primariamente económicas, y aquellas referidas a una dimensión política o de seguridad. En el primer caso Estados Unidos se ha enfocado en las instituciones internacionales que promovieron el comercio internacional y las inversiones, con gran esfuerzo para crear un comercio internacional basado en reglas y un régimen de inversiones con una autoridad de


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decisión fuerte y autónoma. El motivo para esto es obvio: los americanos se benefician fuertemente de dominar la economía global, por eso la globalización lleva una etiqueta de “made in USA” [Fukuyama, 2002]. La contradicción entre libre comercio y dominio económico se resuelve por el hecho de que todos los países actúan en contradicción con los principios declarados de libre comercio y los europeos se destacaron por mantener los subsidios agrícolas, más que Estados Unidos. Hay una gran cantidad de áreas económicas donde los europeos actuaron unilateralmente y por medios que a veces contravienen el orden legal existente. La Unión Europea resistió durante 9 años la decisión desfavorable sobre las bananas y por más tiempo aún la referida a la carne con hormonas [Fukuyama, 2002]. El segundo tipo de internacionalismo liberal tiene que ver con la política y la seguridad. Con la excepción de los dos tratados ambientales (Río y Kyoto) todas las disputas entre Estados Unidos y Europa en los meses recientes tienen que ver con asuntos de seguridad. La Corte Criminal Internacional no parece un asunto de seguridad pero la razón del rechazo norteamericano tiene que ver con el temor norteamericano de que sus soldados y oficiales puedan ser juzgados por la Corte en el cumplimiento de sus deberes [Fukuyama, 2002]. Gran parte de la irritación europea con Estados Unidos tiene que ver con cuestiones de estilo y por el desinterés de la administración Bush en consultar, explicar, justificar y adular de la misma manera que lo hacían las administraciones anteriores. Los europeos, además, rechazan el lenguaje religioso del “eje del mal” [Fukuyama, 2002]. Adoptando acciones unilaterales sea en las tarifas de acero o atacando a Irak, la Unión Europea eleva las murallas a su alrededor y las posibilidades de una ruptura en las relaciones se tornan más ciertas. La mayoría de las guerras norteamericanas fueron libradas contra grandes poderes y fueron las más destructivas. “No podemos afirmar que las grandes potencias nunca volverán a pelear entre sí” [Bobbitt, 2002]. Cualquier estado tan poderoso como Estados Unidos tiene que aprender la lección de la modestia para no ser objeto de resentimiento del mundo entero. Nunca podrá recuperar la influencia que, con tantos sacrificios, alguna vez tuvo si no logra persuadir a la gente que su poder es benigno y que sus asuntos serán tenidos en cuenta [Bobbitt, 2002]. El interés nacional y el unilateralismo Los Estados Unidos encontraron excesiva dificultad en definir su interés nacional en ausencia del poder soviético [Rice, 2000] y esas dificultades son, en parte, causa de las diferencias que la enfrentan con Europa. La política exterior americana en la nueva administración debe reenfocar a los Estados Unidos en el interés nacional y perseguir las prioridades. Esas tareas son: - asegurar que el poder militar americano puede disuadir la guerra - promover el crecimiento económico y la apertura política - renovar una fuerte e íntima relación con los aliados - enfocar las energía y las relaciones comprehensivas de Estados Unidos con los grandes

poderes, particularmente Rusia y China. - Intervenir decisivamente con la amenaza de los regímenes canallas y los poderes

hostiles [Rice, 2000]. Hay quienes han dibujado una línea fina entre los poderes políticos y una principista política exterior basada en valores. Esta visión polarizada –entre ser realista o devoto de las normas o valores- puede ser justa en el debate académico, pero es un desastre para la política exterior americana [Rice, 2000].


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¿Qué significa detener, luchar y ganar las guerras y defender el interés nacional? [Rice, 2000] Primero, los militares americanos deben ser capaces de encontrar decisivamente la emergencia de cualquier poder militar hostil en las áreas donde no solo nuestro interés sino el de nuestros aliados claves están amenazados. Los militares americanos son la única fuerza capaz de esta función disuasiva [Rice, 2000]. Porque algunos conflictos pequeños tienen un fuerte impacto en los intereses americanos. En caso de que los intereses norteamericanos sean atacados en áreas menos importantes ¿no intervendrán en la ausencia de una importancia estratégica? Es indispensable suponer que el presidente Bush buscará estar en posición de intervenir cuando lo crea necesario o cuando esté obligado a hacerlo. La decisión de intervenir en ausencia de importancia estratégica no debe ser entendida con una definición apolítica de la ayuda humanitaria. Los problemas humanitarios raramente son solo problemas humanitarios; la pérdida de vidas o la falta de comida es casi siempre un acto político. Estados Unidos debe estar preparado a incorporar la lectura subyacente en los conflictos y conocer cuál es su costado invisible. El instrumento militar es especial. No es una fuerza de policía civil, no es un árbitro político y no está diseñado para construir una sociedad civil. La fuerza militar es mejor utilizada para apoyar objetivos políticos claros, siempre limitados, “como expulsar a Saddam de Kuwait” [Rice, 2000]. Creer que las fuerzas armadas pueden ser útiles como una especie de 911 mundial va a producir una degradación de sus capacidades, empantanar a los soldados en sus roles de salvaguardar la paz y alimentarán la tensión con otros grandes poderes. El concepto de política exterior internacionalista será correcto si procede de un planteo firme del interés nacional, no desde el interés de una “ilusoria comunidad internacional” [Rice, 2000]. Condoleezza Rice es muy clara en todas sus exposiciones y lo es nuevamente en ésta, donde deja claro que las fuerzas armadas norteamericanas no están capacitadas ni interesadas en “construir una sociedad civil”, lo que significa en concreto un extrañamiento a actuar como fuerza colonial de ocupación, que es lo que se requiere en Irak. La secretaria de Estado está en lo cierto al afirmarlo, no encontramos ninguna afirmación de la administración republicana que hable sobre un “imperio” americano. Todos ellos sostienen la excepcionalidad de la “república”. 8. El imperio Dean Acheson en 1962 dijo que Inglaterra había perdido un imperio pero todavía no había encontrado un papel para jugar en el mundo. La implicación era que los Estados Unidos encontraron tanto un imperio como un rol, pero no como resultado de sus propios esfuerzos [Gaddis, 2001]. Pocos historiadores dudan que los Estados Unidos durante la guerra fría tuvo tanto un imperio como un rol: supo lo que quería y encontró una forma –eventualmente- para conseguirlo. Debería asumir ese propósito de la siguiente manera: que los americanos buscaron hacer un mundo seguro para la democracia y el capitalismo construyendo coaliciones que pudieran detener al fascismo y al comunismo [Gaddis, 2001]. Parafraseando a Dean Acheson, los Estados Unidos retienen un imperio pero parecen haber perdido un rol. Pero el 11 de septiembre la era de la posguerra fría llegó a un violento y abrupto final. Los peligros se volvieron indisputablemente presentes –si no eran completamente claros hasta el momento- y no quedó otra opción que recuperar un rol [Gaddis, 2001].


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El imperio puede definirse como una “situación en la que un estado singular está capacitado para influenciar la conducta de los otros, tanto directa o indirectamente, parcialmente o completamente, por medios que pueden ir desde el uso de la fuerza hasta la intimidación, la dependencia, persuasión y eventualmente la inspiración” [Gaddis, 2001]. Woodrow Wilson fijó las prioridades de largo aliento para el imperio americano –un mundo seguro para la democracia y el capitalismo- durante la primera guerra mundial, pero falló en su tarea inmediata, que fue tener unos Estados Unidos reconstruido y dedicarse al sistema internacional de posguerra. La principal razón de este fracaso, como argumentan la mayoría de los historiadores, fue el unilateralismo wilsoniano, su tendencia a instruir más que a escuchar. Esto lo volvió insensible a los intereses de los otros, volviéndose difícil para él sostener coaliciones. Tendió a trabajar cuando los miembros de la coalición voluntariamente alineaban sus propios intereses con los de su líder. Pero se requiere un líder que no solo líder sino que también escuche, que no solo pueda persuadir sino también comprometer [Gaddis, 2001]. Para Rooselvelt, en cambio, la flexibilidad era una virtud y no un pecado; el compromiso una necesidad, no una entrega; los principios son atendibles pero solo a través del pragmatismo [Gaddis, 2001]. Fue precisamente el multilateralismo lo que más claramente distinguió al imperio americano del otro que emergió de las ruinas de la segunda guerra mundial, el de la URSS. El unilateralismo de Moscú se manifestó en las brutalidades que el Ejército Rojo infligió a las poblaciones civiles a medida que se adentraba en Europa del Este y Central [Gaddis, 2001]. ¿Puede la estrategia utilizada en el siglo XX para combatir exitosamente la guerra fría servir para el siglo XXI cuya configuración geopolítica es clara sólo en que no es parecida a la guerra fría? John Lewis Gaddis sostiene que puede ser posible, proveyéndonos ciertos principios fundamentales que Dean Acheson y su generación encontrarían familiares. Por ejemplo: - Desconfiar de la búsqueda incondicional de principios - Cultivar las alianzas: ningún hegemón pudo sostener su posición indefinidamente. - Finalmente, utilizar bien las palabras. Wilson fue un buen ejemplo de cómo las palabras

pueden convertirse en un instrumento de poder. Una estrategia para ser sostenible en una democracia debe contar con el apoyo del pueblo, lo que requiere no sólo que la estrategia sea clara en sí misma sino también que haya elocuencia en expresarla. La administración Clinton no distinguió esto. La administración Bush tiene que hacerlo ahora [Gaddis, 2001].

Sin embargo, en su discurso a los cadetes graduados en West Point en junio de 2002, el presidente Bush declaró que “América no tiene un imperio para extender o una utopía para establecer”. Cuando habló a los veteranos en la Casa Blanca en noviembre de 2002, dijo: América “no tiene ambiciones territoriales. No buscamos un imperio. Nuestra nación busca la libertad para nosotros y para otros” [Ignatieff, 2003]. Sin embargo ¿qué palabra mejor que imperio describe lo que ha América ha llegado a ser? Es la única nación que vigila el mundo a través de cinco comandos militares; mantiene más de un millón de hombres y mujeres en cuatro continentes; despliega grupos de combate para vigilar todos los océanos; garantiza la sobrevivencia de países como Israel o Corea del Sur; maneja los rieles del comercio mundial y “llena los corazones y las mentes del planeta entero con sus sueños y deseos” [Ignatieff, 2003]. En septiembre de 2001 el Departamento de Estado reconoció la existencia de 725 bases militares norteamericanas fuera de los Estados Unidos. Actualmente, son muchas más. Este


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paisaje de este imperio militar es poco familiar y fantástico para la mayoría de los americanos como el Tibet o Timbuktu lo eran para los europeos en el siglo XIX [Johnson, 2004]. Como los imperios del pasado, el nuestro tiene sus procónsules, en este caso militares de alto rango que ostentan un status de extraterritorialidad para que los gobiernos que los hospedan aseguren que las tropas americanas no serán responsables por los crímenes que cometan contra los residentes locales [Johnson, 2004]. Lentamente pero seguro el Departamento de Defensa está tapando y desplazando al Departamento de Estado como la agencia principal en la elaboración y administración de la política exterior. En los países extranjeros tenemos asentados más funcionarios militares uniformados que diplomáticos civiles, trabajadores de ayuda o especialistas ambientales [Johnson, 2004]. Ser un poder imperial es más que ser la nación más poderosa o la más odiada. Esto significa imponer las reglas que quiere y desconocer las que van contra sus intereses. También significa adoptar funciones imperiales en los lugares que América ha heredado de los imperios fallidos del siglo XX –otomano, británico y soviético-. En el siglo XXI América manda sola, y sigue luchando para dirigir las zonas insurgentes –Palestina y la frontera noroccidental de Pakistán- que fueron la némesis de los imperios pasados [Ignatieff, 2003]. América no es como los imperios del pasado. Ya no estamos en la época de la United Fruit Company, cuando los americanos necesitaban a los marines para asegurar sus inversiones de ultramar. El imperio del siglo XXI es una nueva invención en los anales de la ciencia política, una hegemonía global cuyas notas destacables son el libre mercado, los derechos humanos y la democracia, reforzadas por el mayor poder militar que el mundo haya conocido. Es un imperio sin conciencia de serlo, constantemente sorprendido de que sus buenas intenciones produzcan resentimientos [Ignatieff, 2003]. El tono mesiánico ha estado presente en el vocabulario americano al menos desde que Woodrow Wilson fue a Versalles en 1919 y le dijo al mundo que quería convertirlo en un lugar seguro para la democracia [Ignatieff, 2003]. Los imperios en la historia Puedo decirte que el desarrollo, no la pobreza, causa el terrorismo. La pobreza, en realidad, es muy estabilizadora. Si mira las décadas anteriores a la Revolución Francesa y las décadas anteriores a la revolución mejicana, encontrará que fueron periodos de crecimiento económico poco común y de gran cambio social. Lo que sucede es que el desarrollo aumenta las expectativas que sobrepasan a los gobiernos y a los regímenes y llevan a cambios tumultuosos. Por eso sucedieron tantos cambios tumultuosos cuando aparecen las clases medias en lugar como Pakistán, Nigeria, Indonesia, Brasil, etc. Ahora estamos atravesando una década de tumultos, a veces violentos. Recuerde que los terroristas del S-11 no eran pobres. Eran hijos de la nueva clase media [Kaplan, 2002]. El mundo no está separado o bifurcado entre ricos y pobres. Incluso en los países pobres de la parte más pobre de Africa, los ricos se vuelven más ricos y los pobres se vuelven más pobres. Hay pequeñas comunidades en la costa de Gana, donde algunas familias ricas tienen televisión satelital y guardas de seguridad privada. Esto es porque el crecimiento económico fue rápido y dramático en las últimas décadas, y porque el capitalismo por naturaleza es incontrolable. Cuanto más dinámica es la expansión capitalista, más grande es la desigualdad. De esta desigualdad es de donde nacen todos los desafíos políticos en los próximos años [Kaplan, 2002].


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Este es el momento más peligroso de la historia. Aunque el poder norteamericano es proporcionalmente más grande que el del Imperio Británico o del Imperio Romano, la asimetría es exagerada. En otras palabras, en razón de la era tecnológica en que vivimos, puede haber un grupo de 10 o 12 personas que lancen un agente químico que pueden destruir una ciudad entera del medio oeste americano. Es fácil para ellos causar daño. No puedo pensar en un momento más desafiante para el liderazgo [Kaplan, 2002]. El realismo es una definición específica en los asuntos exteriores. El realismo en los asuntos exteriores asume que la política doméstica opera dentro de los parámetros de la ley. La política exterior opera en un mundo sin ley. El tipo de moralidad que aplicamos en el exterior tratando con nuestros adversarios es una moralidad más limitada, que la aplicamos en casa. El realismo también significa que todas las cuestiones morales de derechos humanos, democracia, etc. son cuestiones de poder. El realismo asume que algunas veces es necesario aplicar alguna dosis de maldad para conseguir algo de bien. Puedo decir que en los Estados Unidos, bajo el presidente Bush, hay una política exterior clásicamente realista. Imperio y hegemonía; poder y autoridad Hay un debate sobre imperio o hegemonía, un debate que está adormecido por el predominio de las ideas imperiales. Para el gobierno la política unilateral y belicista genera estabilidad sistémica en tanto limita o derrota a los enemigos de Estados Unidos, mientras que para numerosos analistas y gran parte de la opinión pública mundial provoca inestabilidad global tanto desde el punto de vista de la seguridad como de la economía internacional [Busso, 2003]. Los demócratas consideran que “en un mundo interdependiente Estados Unidos puede liderar pero no dominar”. Consideran que Estados Unidos se encuentra en un momento único en la historia de la humanidad, con su dominio político, económica y militar y asegura que en el futuro cuando exista otra distribución de poder caracterizada por el fortalecimiento de la Unión Europea y China, Estados Unidos será juzgado sobre la base de cómo hizo uso de este momento mágico” [Clinton, 2002]. Hay una diferencia entre poder y autoridad. Poder es la habilidad de obligar por la fuerza y las sanciones, hay veces en que podemos usarlo porque siempre habrá intereses y valores por los cuales vale la pena pelear. Autoridad es la habilidad de liderar y nosotros dependemos de ella para casi todo lo que tratamos de alcanzar. Nuestra autoridad está construida sobre cualidades muy diferentes a las de nuestro poder: sobre la atracción de nuestros valores, sobre la fuerza de nuestro ejemplo, sobre la credibilidad de nuestros compromisos y sobre nuestro deseo de escuchar y mantenernos comprometidos con los otros [Busso, 2003]. El imperio reticente Siempre que Estados Unidos ha intervenido en el mundo lo ha hecho con renuencia y ha permanecido en el lugar sólo el tiempo necesario procurando que los países queden en mejores condiciones que las anteriores [Holmes, 2003]. Pero en cada incursión Estados Unidos lideró un cambio del régimen político, con ocupación militar y un intento de transformación institucional descripta como construcción de la nación [Ferguson, 2004]. En muchos aspectos este imperio americano participa de las mismas aspiraciones y ambiciones que el último gran hegemón anglófono. A despecho de ser originalmente un


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rebelde contra el imperialismo británico, los Estados Unidos heredaron muchas de las características que originalmente los definieron. Pero Estados Unidos debe repensar lo que entiende por poder y concientizarse sobre los límites del poder porque “la palabra abortar permanece titilando en su cabeza antes de haber completado su misión”. Este carácter incompleto corporiza los tres déficits que explican cómo America sólo parece inmensamente fuerte sin ser inmensamente fuerte [Ferguson, 2004]. Los tres déficit son el déficit económico (América es el mayor deudor del mundo), el déficit de recursos humanos para la defensa (la presencia militar en Irak es idéntica en tamaño a la presencia británica en 1920) y sobre todo el déficit de concentración (un problema sistémico; el medio por el cual los procesos políticos operan contra el liderazgo) [Ferguson, 2004]. Respecto a este último factor, el más importante, hubo momentos en el 2003 en los que la completa ausencia de coordinación entre el Departamento de Defensa, el Departamento de Estado y el Tesoro recordó a la peor “politicocracia” de la Alemania de Guillermo II. La política parece ser determinada por la competencia intra-agencias más que por el sentido de la responsabilidad colectiva. A esto llamó Michael Ignatieff imperialismo frenético (in a hurry). También fue denominada como “la impaciencia por los resultados rápidos” [Ferguson, 2004]. El historiador victoriano J. R. Seeley bromeó sobre que los británicos construyeron su imperio “con una absoluta falta de conciencia”. Los americanos han hecho algo mejor; aquí la ausencia de conciencia devino en una total miopía. Pocas personas fuera de Estados Unidos dudan de la existencia de un imperio americano. Pero los americanos persisten en “frenéticamente descartar el reconocimiento de un imperialismo que de hecho ejercitan” [Ferguson, 2004]. Es raro que un imperio exitoso esté basado solamente en la coerción; debe haber dividendos económicos para el regulado tanto como para los reguladores. Los imperios suelen cometer dos errores cuando deciden intervenir en los asuntos de estados menores. El primero es destinar recursos insuficientes a los aspectos no militares del proyecto. El segundo, y el más serio, es acometer la transformación económica y política en un marco de tiempo fantasiosamente breve [Ferguson, 2004]. En Irak Estados Unidos ha combinado inadecuados recursos para propósitos no militares junto con un horizonte truncado de tiempo. Ya quedó suficientemente claro que los Estados Unidos no son capaces de custodiar la paz efectivamente en países tan lejanos como Kosovo, Afganistán e Irak, si no cuentan con alguna asistencia externa [Ferguson, 2004]. La solución obvia, cercana a una sustancial expansión del armamento americano, es continuar con la bien establecida práctica de compartir la carga del mantenimiento de la paz con los otros miembros de Naciones Unidas [Ferguson, 2004]. En última instancia, todos los imperios dependen de generosos presupuestos en defensa. A menos que Estados Unidos se prepare a alterar radicalmente sus actitudes hacia los conflictos de baja intensidad, no le quedará otra opción que cooperar con los europeos. El unilateralismo y el aislacionismo no son muy positivos y no son una opción realista para un imperio. Para aquellos ambiciosos Estados que buscan ejercer su poder más allá de sus fronteras el poder depende tanto de resolver los problemas como del consentimiento de los sujetos. El poder disminuye en la medida en que es compartido. Un país con una bomba nuclear es


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más poderoso, si el resto del mundo no tiene ninguna, que un país que tiene mil bombas nucleares con todos los demás con una cada uno [Ferguson, 2004]. No hay régimen que Estados Unidos no pueda eliminar si quiere hacerlo. Una guerra contra Corea del Norte puede dejar a Corea del Sur en ruinas, por supuesto, pero Estados Unidos podrá emerger de las ruinas más o menos entero. Lo que no podrá hacer es la reconstrucción. “Al terminar sólo deja destrucción” [Ferguson, 2004]. Si finalmente Estados Unidos sucumbe a la presión política doméstica y se retira de Iraq y Afganistán antes de que su reconstrucción económica haya sido ejecutada, la escena no será totalmente sorprendente. “Los límites del poder americano quedarán al descubierto cuando el Terminator global finalmente admita: No volveré” [Ferguson, 2004]. Imperio y república La guerra en Irak es una operación imperial que llevará a una república reticente a ser garante de paz, estabilidad, democratización y provisión de petróleo en una región de población islámica que va de Egipto hasta Afganistán. El rol jugado alguna vez por el Imperio Otomano, tanto por franceses y británicos, ahora será ejecutado por una nación que se pregunta si por ser un imperio no corre el riesgo de dejar de ser una república [Ignatieff, 2003]. Lo que John Quincy Adams advirtió en 1821 sigue siendo pertinente: si América era tentado a “volverse una dictadura del mundo, ya no sería más la dueña de su propia alma”. Un imperio implica que ya no se podrá gastar en aquello que gasta un buen gobierno republicano doméstico: hospitales, rutas y escuelas. La expansión del presupuesto militar agrava la falencia americana en cumplir la promesa de igualdad. Y estos no son los únicos costos de ser un imperio. Detener sin acusaciones o sin acceso a tribunales a civiles americanos en buques militares, mantener combatientes ilegales en una isla extranjera en un limbo legal, mantener a inmigrantes legales en permanente vigilancia mientras deporta a otros después de un sumario secreto: esas no son acciones de una república que vive por la ley sino las de un poder imperial reticente a confiar en sus propias libertades [Ignatieff, 2003]. Irak no es una cuestión que tenga que ver con cómo los Estados Unidos pueden retener su virtud republicana en un mundo perverso. Desde el 11 de septiembre la cuestión es cómo la república puede sobrevivir saludable en el interior sin una política imperial en el exterior. Cara a cara con los imperios del mal del pasado, la república reticente aceptó una división del mundo basada en una destrucción mutua asegurada [Ignatieff, 2003]. Intervención y libertad En este contexto el cambio de régimen es la tarea imperial por excelencia, desde el momento en que se asume que el interés imperial tiene derecho a interrumpir la soberanía de un Estado [Ignatieff, 2003], algo que Estados Unidos ya ha hecho varias veces en su historia. La administración Bush argumenta: ¿qué autoridad moral tiene una soberanía que asesina y hace limpieza étnica con su pueblo, que invadió dos veces a sus países vecinos y usurpa la riqueza de su pueblo para construir palacios y armas letales? Y la administración norteamericana no está sola. El mismo Kofi Annan, dijo que la soberanía confiere impunidad para muchos crímenes [Ignatieff, 2003]. Es un hecho que hay mucha gente que debe su libertad a un ejercicio del poder americano. Los japoneses y alemanes se hicieron democráticos bajo el ojo vigilante de los generales MacArthur y Clay. Están los bosnios, cuya nación sobrevivió gracias a que el poder aéreo


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americano y la diplomacia forzaron a terminar una guerra que los europeos no pudieron. Están los kosovares, que hubieran quedado prisioneros en Serbia si no fuera por el general Wesley Clark y la fuerza aérea. La lista de gente cuya libertad depende del poder aéreo y terrestre americano también incluye a los afganos y a los iraquíes [Ignatieff, 2003]. El viejo imperialismo europeo se justificaba a sí mismo como una misión para civilizar, preparar a las tribus y castas en los hábitos de la autodisciplina necesaria para el ejercicio del autogobierno. El autogobierno no es algo que necesariamente sucede rápido, pero es sostenido como un incentivo a la distancia, crucial en la cooptación de las elites locales y en la prevención de su paso a la rebelión [Ignatieff, 2003]. En este nuevo imperialismo, esta promesa de autogobierno no puede mantenerse como un objetivo lejano, ya que todas las elites locales son producto del nacionalismo moderno, y el primer contenido étnico del nacionalismo moderno fue la autodeterminación. Si hay invasión a Irak, las elites locales deben ser “habilitadas” (empowered) para hacerse cargo tan pronto como las fuerzas imperiales americanas hayan restaurado el orden y las fuerzas humanitarias europeas hayan reconstruido las rutas, escuelas y casas [Ignatieff, 2003]. Según Edward Gibbon, en su obra “Declinación y caída del imperio Romano” (1776), la vanidad o la ignorancia hicieron que los romanos olvidaran las regiones exteriores y las dejaran disfrutar de independencia. Como resultado, los orgullosos romanos cometieron el fatal error de confundir la monarquía romana con el globo terráqueo [Ignatieff, 2003]. Este error característico del poder imperial consiste en confundir el poder global con la dominación global. Los americanos tienen lo primero, pero no lo segundo. No pueden reconstruir cada estado fallido o aplacar cada odio antiamericano. Y mientras más tratan de hacerlo, más se exponen a sí mismos al engaño que eventualmente minó a los imperios clásicos del pasado. Los imperios sobreviven cuando comprenden que la diplomacia, apoyada en la fuerza, es siempre preferible a la fuerza aislada. Mirando hacia un futuro aún distante, las resurgentes Rusia y China demandarán reconocimiento tanto a su poder mundial como a su hegemonía regional. Como demuestra el caso de Corea del Norte, Estados Unidos debe compartir su política de no proliferación y otras amenazas con estos poderes, y si trata, como lo sugiere la NSS actual, de prevenir la emergencia de cualquier competidor al dominio global americano, se arriesga a todo lo que Gibbon predijo: una sobreextensión seguida de una caída. Un imperio de valores universales En 2002, el presidente explicó el internacionalismo norteamericano a los egresados de West Point de esta manera: “la causa de nuestra nación siempre ha sido mayor que la defensa de nuestra nación. Luchamos, como siempre lo hemos hecho, por una paz justa, una paz que favorece la libertad. Defenderemos la paz contra las amenazas de los terroristas y los tiranos. Preservaremos la paz, creando buenas relaciones entre las grandes potencias. Y expandiremos la paz, alentando a las sociedades libres y abiertas en cada continente... Crear esta paz justa es el deber de Estados Unidos” [citado por Holmes, 2003]. Kissinger ha dicho que “ninguna política exterior –no importa cuan genial sea- puede tener éxito si es concebida en las mentes de unos pocos y nadie la lleva en sus corazones”. El internacionalismo norteamericano triunfa precisamente porque se basa en valores abrigados en los corazones de las multitudes. Estos valores no son exclusivamente norteamericanos, sino que son universales y mundiales en lo que respecta a su atractivo [citado por Holmes, 2003].


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Los críticos al poder norteamericano tienen razón en notar la extensión de la influencia americana pero están equivocados al sugerir que América es igual a los poderes coloniales como el británico, el francés y el español que alguna vez dominaron el mundo. Esos imperios, como el islámico, el mongo y el chino, fueron sostenidos primariamente por la fuerza y justamente en eso la dominación americana es diferente ya que no está sostenida primariamente por la fuerza y que el poder real americano se extiende más allá de sus capacidades militares [D’Souza, 2002]. Los americanos pueden sentirse inmensamente orgullosos de cómo frecuentemente su país sirvió a sus intereses mientras simultáneamente promovía nobles ideales y el bienestar de otros. Los imperios tienen que realizar elecciones difíciles. Aun cuando uno no esté de acuerdo con las acciones americanas en un caso dado, no debe perderse de vista el contexto a largo plazo. “América es el más magnánimo de todos los poderes imperiales que alguna vez existieron” [D’Souza, 2002]. Sabemos que Estados Unidos intervino en Grenada, o Haití o Bosnia pero nunca permaneció por mucho tiempo para regular esos países. Jeanne Kirkpatrick una vez dijo que “los americanos necesitan enfrentar la verdad acerca de sí mismos, sin preocuparse por cuán agradable sea”. La razón por la que muchos americanos no sienten esta manera es que se juzgan a sí mismos con un estándar más alto que el que usarían para juzgar a cualquier otro. Esto demuestra por supuesto la evidente superioridad moral americana. “Si esos serán los trabajos del imperio, déjennos tener más de esto” [D’Souza, 2002]. El fin del imperio Es peligroso equivocarse creyendo en la existencia de una paz permanente, algo percibido como “la calma temporal que usualmente sigue a la resolución de una gran división geopolítica”. La rivalidad y el conflicto entre dos grandes poderes volverá. Aquellos que adoptan una visión progresista de la historia, que creen que las cosas pueden y serán mejores en forma indefinida, están equivocados. La historia es cíclica. Lo que ha sucedido volverá a suceder. Para entender este asunto en el presente y en el futuro, es mejor explorar el pasado [Glantz, 2003]. Hay períodos históricos que nos pueden iluminar sobre la naturaleza de nuestra situación contemporánea, aquellos momentos en la historia de la civilización en que cayeron los órdenes establecidos que parecían inmutables. Todas las naciones se ven como excepcionales. Solo Estados Unidos ha tratado de desarrollar una política exterior que reflejara ese excepcionalismo. Mientras algunos países están obligados a practicar una política de balance de poder en el mundo, los líderes americanos han afirmado desde un comienzo que los Estados Unidos, por su geografía y su superioridad (universalidad) de sus valores democráticos, podrían perseguir una política más elevada [Hoffmann, 2003]. Con la llegada de la administración Bush el excepcionalismo americano se volvió algo enteramente nuevo y particularmente problemático. El primer indicio de que los pensadores estratégicos estaban pensando en una nueva doctrina de política exterior radicalmente nueva para la posguerra fría llegó en 1992 con la Defense Planning Guidance Draft (DPGD), un trabajo de Dick Cheney. Produjo tal escándalo que tuvo que ser archivado antes de publicarse. El trabajo afirmaba que la más importante cualidad americana era la dominación militar. Introducía la idea de la acción militar unilateral, el uso anticipatorio de la fuerza y el mantenimiento de un fuerte arsenal nuclear americano para disuadir el


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desarrollo de programas nucleares donde sea que no fueran favorables a la política americana. No llamaba ni a cultivar el propio jardín ni a perseguir una misión mundial a través de organizaciones multilaterales que definieran y legitimaran objetivos comunes. En cambio reclamaba que América fuera y actuara como la única superpotencia [Hoffmann, 2003]. Esta doctrina de Cheney tenía algunas grietas. Proponía detener los desafíos y llevar adelante intervenciones pero no indicaba cómo podrían ocurrir esos desafíos peligrosos. No explica cómo el unilateralismo que favorece podría reconciliarse con los muchos acuerdos internacionales que Estados Unidos creó en los 40 años anteriores. El trabajo de Cheney encontró un gran apoyo en la actual administración [Hoffmann, 2003]. El “nuevo excepcionalismo”, según Stanley Hoffman Cuando Bush llegó al poder la doctrina que parecía más aceptada por sus asesores era el realismo: una concentración en aquellos conflictos que podrían romper el balance global de poder o importantes balances regionales, y una retirada del involucramiento en conflictos vacíos de importancia (Africa) o enteramente sin esperanza (Palestina). El “nuevo excepcionalismo” encajó perfectamente con este ánimo y cuatro miembros de la administración la llevaron adelante. Primero Dick Cheney y Donald Rumsfeld, que ven al mundo como una guerra entre amigos y enemigos y que se habían visto frustrados cuando Reagan cambió sus imperio del mal por el abrazo con Gorbachov [Hoffmann, 2003]. En segundo lugar, con una mirada igual de blanco y negro sobre los actores y eventos inernacionales, están los nuevos imperialistas, Charles Krauthammer y William Kristol, que creen que lo que es buen para Estados Unidos justifica todos los medios. Estos fueron frustrados en la guerra del golfo (trunca para ellos) de 1991. Un tercer y menos importante grupo ve todo como una lucha entre la política americana tradicional y los valores religiosos por un lado y todo lo que los ataca por el otro, sean los liberales seculares y disolutos o los terroristas islámicos. A este grupo los llamo los “fundamentalistas americanos” [Hoffmann, 2003]. Finalmente hay una colección suelta de amigos de Israel, que creen en la identidad de intereses entre el Estado judío y los Estados Unidos, dos democracias que, ellos dicen, fueron derrotadas por el enemigo y fueron forzadas a invocar el poder militar para sobrevivir. Desde 1948 estos pensador nunca olieron bien en el Departamento de Estado, pero ahora están en el Pentágono, alrededor de ciertos estrategas como Paul Wolfowitz, Richard Perle y Douglas Feith. Muchos dirán que mis nuevos excepcionalistas no son más que “realistas emborrachados con la nueva fuerza de la única superpotencia americana” [Hoffmann, 2003]. Es cierto pero ese desatino hace toda la diferencia. Mientras la marca de oro de los viejos realistas -teóricos y diplomáticos como Reinhold Niebuhr, Hans Morgenthau, George Kennan, incluso Henry Kissinger- era el tipo de prudencia y moderación que Tucídides alguna vez pregonó, las nuevas voces no son más que excesivas y triunfalistas. ¿Cuáles son los argumentos de los nuevos excepcionalistas para liberar a Estados Unidos de las restricciones impuestas por aliados y tratados? Los más bizarros sostienen que la constitución de Estados Unidos no reconoce una ley superior, como el derecho internacional y no transfiere, comparte ni delega la soberanía en ninguna organización internacional. Lejos de esto está el argumento del profesor Michael Reisman de que porque los Estados Unidos, como resultado de su fuerza, es responsable del orden mundial, se


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justifica que rechace los aspectos del derecho internacional que él decida que puede hacer un orden más dificultoso [Hoffmann, 2003]. Hasta el S-11 el nuevo excepcionalismo era una doctrina en busca de una causa. Después de ese día traumático, los americanos fueron llamados a librar una guerra contra el terrorismo global, una causa que ninguna administración pudo compelir para realizar. Esta era una misión que definiría la presidencia de Bush; sería el gran simplificador [Hoffmann, 2003]. Hay algunas dificultades. Así como algunos asuntos en la guerra fría no podía ser encorsetados como un conflicto americano-soviético, desagradablemente los problemas más importante ahora no pueden encajar dentro de la nueva estrategia y también aquellos que no pueden ser encarados mediante recursos militares. El fenómeno del terrorismo es extraordinariamente heterogéneo. Si el terrorismo es definido como un ataque deliberado y mortal con inocente, debe entenderse que no solo los atacantes suicidas sino también el terrorismo de Estado -desde el “carpet bombing” hasta las tácticas policías totalitarias- son terroristas. Y deben incluirse la multiplicidad de razones que impulsan el terrorismo : un deseo de autodeterminación (palestinos y chechenos), una pelea por un territorio (Cachemira), una forma de acción doméstica contra un régimen represivo (Sudán, Argelia), una guerra santa religiosa (Al-Qaeda) y demás. Obviamente un talle no viste a todos. Responder los actos de terrorismo e ignorar sus causas puede contribuir a la desestabilización global deseada por los terroristas [Hoffmann, 2003]. Más aún, cuando el enemigo es tan mal definido, existe el peligro de una continua extensión de la “guerra”. La administración Bush fue girando desde una lucha contra el terrorismo internacional a una lucha contra los regímenes que le dan guarida, sin pensar que Al-Qaeda se han ocultado en varios países, incluido Estados Unidos. Más controversialmente la administración ha expandido el objetivo desde los países que ayudan a los terroristas a los países con armas de destrucción masiva (si son hostiles a Estados Unidos; no a Israel, Pakistán o India) [Hoffmann, 2003]. El resultado es un mundo donde se incita a otros países a adoptar la nueva doctrina americana para sus propios fines: India contra Pakistán; Rusia contra los rebeldes chechenos, ocasionalmente contra los georgianos; el gobierno de Sharon contra los terroristas palestinos y contra la Autoridad Nacional Palestina y Yasser Arafat. La guerra contra el terrorismo “se volvió una gran tienda en la cual todo tipo de asuntos pueden encajar, incluyendo nuestras propias riñas con el bizarro eje del mal” [Hoffmann, 2003]. En la campaña del 2000 Bush habla de modestia en la política exterior. Estamos lejos de eso como se puede ver en la NSS del 2002, el avatar final del trabajo de Cheney de 1992. La NSS mezcla la primacía y el balance de poder, usa el tradicional lenguaje wilsoniano (“trabajaremos activamente para traer la esperanza de la democracia, el desarrollo, el libre mercado, y el libre comercio a cada rincón del mundo”) y habla de organizar coaliciones aunque también de no dudar en actuar solos en la auto-defensa [Hoffmann, 2003]. Hay algo fascinantemente irreal en este gran excepcionalismo. Estados Unidos no tiene el conocimiento suficiente como para manipular las políticas domésticas de varios países o elegir los líderes correctos para otros. El mundo no mejorará mediante la proyección sobre otros de un modelo de democracia que ha funcionado en el rico y multicultural Estados Unidos pero que tiene poca relevancia inmediata en la mayoría del resto del mundo. El exitoso cambio de régimen en Alemania y Japón después de la Segunda Guerra Mundial no es un modelo a seguir ya que requirió una ocupación prolongada y siguió a una guerra total devastadora. No son las circunstancias de hoy donde podemos ver cómo una política de


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democratización puede ser recibida como una política de satelización y clientelismo [Hoffmann, 2003]. ¿Y por cuánto tiempo el pueblo americano apoyará una estrategia de uso anticipatorio de fuerzas y las concomitantes restricciones a la libertad doméstica por razones de guerra? Más temprano que tarde los americanos sufrirán la fatiga de la batalla, especialmente si los oficiales continúan diciendo que su nación es al mismo tiempo la más poderosa en la historia y la más amenazada. Los unilateralistas olvidan que Estados Unidos no puede ejecutar ninguno de estos objetivos -desde encontrar terroristas hasta crear democracias- solos [Hoffmann, 2003]. Incluso los mismos valores sobre los que basa la percepción y el concepto de excepcionalidad están entrando en crisis ya que un problema que hoy tienen los Estados Unidos es que el bloque de países alineados con su definición de guerra preventiva contra el terrorismo ya no está conformado por todas las democracias, como efectivamente ocurrió durante el período previo a la caída del Muro de Berlín. La Unión Europea se dividió cuando estalló la invasión a Irak y, asunto aún más complicado, las declaraciones que aceptan la doctrina de la guerra preventiva emanan de países que oscilan entre el autoritarismo y la inestabilidad [Botana, 2004]. A los Estados Unidos se le plantean dilemas provocados por las nuevas alianzas: ¿qué valor ponderar en esta encrucijada: el valor de la seguridad, compartido por un aliado en la lucha contra el terrorismo, o el valor de la libertad que los Estados Unidos defendieron en la época de la guerra fría? [Botana, 2004]. Mientras tanto, la administración Bush sigue ratificando el rumbo adoptado en la guerra preventiva, aún más después del resultado electoral de 2004. Bush indicó que durante su segunda administración mantendrá la política exterior que caracterizó a su primer período y tratará de lograr ‘un amplio consenso en tres frentes: reforma de las instituciones multilaterales, continuación de la guerra antiterrorista y extender la democracia en Medio Oriente” [La Jornada, 2004]. “El éxito del multilateralismo se mide no sólo por el respeto de un proceso sino por el logro de resultados. El objetivo de la ONU y de otras instituciones debe ser la seguridad colectiva, no un debate interminable”, declaró Bush [La Jornada, 2004]. También defendió la legitimidad de la guerra preventiva “la defensa por sí misma no es una estrategia suficiente. Hay una sola forma de enfrentar enemigos que conspiran en secreto para asesinar a los inocentes y los desprevenidos: debemos combatirlos”. Rechazó los llamados internacionales a adoptar una posición más firme ante Israel [La Jornada, 2004]. 9. El derecho internacional El primer gesto en la crisis del 11 de septiembre fue un temprano llamado universal a la guerra. Este fuerte sentimiento por la guerra, alimentado por la retórica de los más altos líderes, fue prontamente corporizado en una declaración formal de guerra del Congreso. ¿Esta retórica de guerra, y la acción que puso en movimiento, sirve a los propósitos de frenar al terrorismo? [Carroll, 2001]. Uno de los grandes avances de la civilización consistió en que el ser humano encontró el camino para canalizar la violencia desde la “guerra” hacia un nuevo y balanceado contexto corporizado en la idea de “ley”. Los Estados Unidos, con sus aliados mundiales, no se embarcarán en una guerra sin precedentes, sino una campaña masiva de coerción de la ley. Como el término coerción de la ley (law enforcement) implica, el uso apropiado de la fuerza puede ser la esencia de esta campaña [Carroll, 2001].


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¿Cuál es la importancia de esta distinción? Hay cuatro razones: 1.la guerra, por definición, es una actividad adoptada contra una entidad política o social,

mientras las redes terroristas, responsables de esta catástrofe, son una coalición de individuos. La coerción legal (law enforcement) es una actividad contra individuos o redes.

2.La guerra, por definición, es relativamente imprecisa. Se pueden tomar algunos medidas para limitar el daño colateral, pero el método de la guerra, de hecho, es llevar presión a una estructura de poder hostil infligiendo sufrimiento en la sociedad de la que es parte. Como amenaza el presidente Bush, no se hace ninguna distinción. En la coerción legal, por el contrario, las distinciones son la esencia.

3.La guerra, está menos relacionada con el procedimiento que con los resultados, o dicho más claramente, en la guerra el fin justifica los medios. En la coerción legal, el fin está corporizado en los medios; por lo cual los procedimientos son tan escrupulosamente observados en la actividad de la justicia criminal.

4.La guerra inevitablemente general su propio momento. En el campo de batalla, la autocrítica puede parecer una fatal duda, y el momento salvaje de la guerra raramente es reconocido como tal sino hasta mucho después. La coerción legal, con su sistema de chequeos y balances entre policía y cortes, es inevitablemente autocrítico. El enlace moral entre acto y consecuencia es más probable de ser protegido [Carroll, 2001].

El caso de la Corte Penal Internacional Clinton eligió firmar el tratado de la Corte Penal Internacional en las horas finales de su presidencia, mientras notaba que no tenía ninguna intención de enviar el tratado al Senado para su ratificación. La administración Bush notificó al secretario general de Naciones Unidas que Estados Unidos no tiene intenciones de formar parte del tratado. Esta negativa no interfiere con el derecho de otros países de acudir a la corte. Pero envía la señal de que la posición de Estados Unidos es que una corte basada en un tratado no puede ejercer jurisdicción sobre las tropas americanas sin el consentimiento de los Estados Unidos [Wedgewood, 2002]. Repudiando la firma de Clinton al tratado que establece la Corte Penal Internacional, la administración Bush dió un paso audaz. La jugada sugiere que una nueva visión radical está guiando a la política exterior americana. Que los estados Unidos, con su extraordinario poder, ya no está más sujeto al derecho internacional [Roth, 2002]. Una resistencia similar a la responsabilidad internacional puede encontrarse en su rechazo a los tratados sobre cambio climático, defensa nuclear, inspecciones de armas pequeñas y armas biológicas [Roth, 2002]. La negativa a firmar el tratado de la ICC representa el más claro triunfo de esta ideología unilateral. Si esta dirección actual continúa, los Estados Unidos corren el riesgo de colocarse en el lado equivocado de la historia [Roth, 2002]. La doctrina Powell y la doctrina Rumsfeld La guerra en Irak se ha fundamentado en un libro norteamericano llamado Shock and Awe (Conmoción y Pavor) publicado en 1996. En vez de ser un objetivo primordial derrotar a la fuerza militar adversaria, lo que se ha de buscar es anular la voluntad de vencer de la dirección enemiga [Lobo García, 2003]. Se ha especulado sobre la contraposición con una doctrina Powell, frente a una innovadora Doctrina Rumsfeld. Tras el síndrome de la derrota de Vietnam Powell y otros generales de


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tierra preconizan que para afrontar una nueva guerra ha de acumularse previamente una fuerza decisiva –con un destacado componentes terrestre- de tal envergadura que el éxito de la batalla quedara prácticamente garantizado por la entidad abrumadora de efectivos [Lobo García, 2003]. Por el contrario, Rumsfeld sería partidario del predominio de una dominante acción de bombardeos aéreos y desde buques. La doctrina Rumsfeld tuvo problemas en Irak. El mando militar norteamericano llegó a considerar la suspensión provisional de las operaciones por justificaciones técnicas [Lobo García, 2003]. Aquí es donde las restricciones y limitaciones del poder norteamericano aparecen con mayor claridad, específicamente el déficit de concentración (attention déficit) que menciona Niall Ferguson [Ferguson, 2004]. 10. La pelea con Europa La relación entre Estados Unidos y Europa está rodeada con incertezas aunque también es cierto que la guerra fría contenía elementos de predictibilidad que han desaparecido [Bark, 1998]. Las relaciones entre los Estados europeos, y entre Europa y Estados Unidos, se volvieron más argumentativas, con mayor dificultad para manejarlas, y en algunos casos inestable y violenta. Los intereses de la política exterior americana cara a cara con Europa fueron siempre el mayor tema de cualquier campaña electoral norteamericana; pero por primera vez desde 1945 no sucedió esto en el debate político de 1996 entre el presidente Clinton y el senador Dole [Bark, 1998]. Los asuntos europeos ya no figuran en la agenda diaria de las políticas americanas. Los cambios en Europa y los cambios en las prioridades políticas de los Estados Unidos no significan que las relaciones entre el viejo y el nuevo mundo están cayendo. Pero el mutuo acuerdo sobre cómo definir los intereses comunes se volvió una cosa difícil de ejecutar. Europa ya no es más Europa occidental. Con la creación y luego ampliación de la Unión Europea ahora estamos hablando de toda Europa. 10.1. La rebeldía europea Kupchan dice que no debemos estar preocupados por el islamismo radical, sino por nuestros amigos del otro lado del Atlántico, que son la mayor amenaza a la primacía americana [Hanzen, 2002]. ¿Por qué Saddam Hussein pensó que podía contar con el apoyo europeo? La grieta trasatlántica también envalentonó a otras naciones a oponerse a Washington. El sentimiento antinorteamericano claramente continúa siendo fuerte en Europa [Berman, 2003c]. El comercio trasatlántico es fluido, muchas instituciones están interconectadas, y mucha historia ha sido compartida como para que el desacuerdo sobre Irak produzca una ruptura definitiva entre Estados Unidos y Europa. Apenas las tropas americanas comiencen a asegurar Irak, los políticos europeos que se opusieron a Estados Unidos comenzarán a declarar que un cambio de régimen era deseable después de todo [Berman, 2003c]. Es difícil imaginar un retorno al status anterior. Es cierto, como muchos argumentan, que Estados Unidos no puede “andar solo”. Los Estados Unidos necesitan aliados y actuar en concierto con ellos. Esto no significa que la política exterior de Estados Unidos al perseguir su interés quedarán sujetos al veto de los políticos en Berlín o París, que están preparados a jugar la carta antiamericana para propósitos electorales domésticos. De hecho, el debate sobra la guerra en Irak representa


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una hendidura en las relaciones entre Europa y Estados Unidos obligando a pensar sobre las relaciones en la Europa de posguerra [Berman, 2003c]. La desaparición de la amenaza soviética minó la tradicional racionalidad de la guerra fría en las relaciones trasatlánticas. Durante los ’90 la OTAN y otras instituciones buscaron nuevas auto-definiciones, sin mucho éxito. La guerra de Irak ha elevado esa crisis subyacente a la superficie. Es importante recordar que no fue Estados Unidos quien quebró el espíritu del multilateralismo. Fue Alemania –ya unificada y no dependiente de la protección americana contra el Ejército Rojo- la que adoptó una posición desafiante: no participaría en una guerra en Irak aún si las Naciones Unidas la sancionaban. Esta dimisión alemana del status de la organización internacional tiene la ventaja de la franqueza. En retrospectiva está claro que ningún argumento podría haber sido capaz de convencer a Francia y su voto por la Resolución 1441. El multilateralismo en la forma de las Naciones Unidas fue dañado porque los países europeos lo usaron como vehículo para detener la tarea norteamericana más que para desarmar a Irak. “La hipocresía del llamado europeo al multilateralismo americano es evidente” [Berman, 2003c]. Europa no habla con una sola voz, y la futura política americana debe tomar en cuenta las profundas diferencias dentro de Europa que erupcionaron en el contexto de la crisis de Irak. De gran interés es la división entre lo que se llama la vieja y la nueva Europa, como lo dijo Ronald Rumsfeld (esto es, entre la Europa occidental dominada por Francia y Alemania y los ex estados socialistas de Europa Central y Oriental). Que Francia y Alemana hayan establecido una alianza de facto con Rusia solo ha exacerbado la inquietud en las nuevas democracias del este, que perciben una entidad centro-europea dominante que busca consolidar un centro que tiene al este y a España como periferia continental. Reconstruir las relaciones trasatlánticas significa reconocer las complejidades intra-Europeas, más que enfocar solamente en los dos grandes Estados que definen la “vieja Europa”. La alternativa, es no sólo la “nueva Europa” del este, con su predisposición a colocarse del lado de Estados Unidos como la fuerza que terminó con la Guerra Fría. Es usual pensar en la “otra Europa”, el rango entero que involucra a los pequeños y medianos estados, que por variadas razones, resisten el predominio franco-alemán- no solo en el este, sino también en el sur y en el norte. A despecho de la constante celebración de la unidad europea, importantes diferencias culturales e institucionales dividen el continente. Es importante construir lazos culturales con los muchos países europeos pequeños que miran a los Estados Unidos como su natural aliado. Para la Europa rebelde pareciera que el propósito de los asuntos internacionales es “mantener a los americanos dentro, los americanos afuera y a los americanos abajo” ya que los Estados Unidos, como la única superpotencia del mundo, proveen “the only game in town” [Hill, 2001]. Este nuevo juego europeo de “mantener a los americanos abajo” ejerce presión sobre Estados Unidos para que piense y actúe como cualquier otro país europeo: “socialmente masivo, militarmente modesto y moralmente imperial” [Hill, 2001]. Una hostilidad culturalmente inducida Es natural desear que con un cambio de administración en Estados Unidos la amistad reemplace a la hostilidad. Pero es equivocado asumir que un cambio político eliminaría las actitudes hostiles. Por el contrario, el antiamericanismo es un fenómeno cultural complejo


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que refleja asuntos problemáticos en la cultura local y profundos rasgos de competición global [Berman, 2003b]. Para entender el significado del antiamericanismo hoy en día, es importante distinguir entre distintos fenómenos regionales. La hostilidad en América Latina es resultado de una larga y problemática historia. La ocupación norteamericana en Japón llevó a la irritación acerca de algunos eventos particulares. El mundo árabe es un tercer ejemplo. Pero la más grande y más antagónica demostración no fue en el Cairo o Amman sino en Europa [Berman, 2003b]. El genuino epicentro del antiamericanismo hoy está en Europa, no en el mundo islámico. Especialmente Francia y Alemania pero también en Italia y España. En los últimos dos casos, los líderes políticos están tomando un alto riesgo político colocándose al lado de Estados Unidos, resistiendo el antiamericanismo de sus públicos domésticos. Uno puede explicar el pro americanismo de los pasados estados comunistas, dado el rol de liderazgo jugado por los Estados Unidos en la guerra fría. El antiamericanismo reclama ser solo “anti-Bush”. Obviamente es importante distinguir entre las críticas razonables a las políticas norteamericanas, como parte de un vigoroso debate público, y el ánimo antinorteamericano que va más allá de la razón. Eso es un prejuicio, inmune a objeciones racionales. Uno puede observar tres aspectos distintos en el carácter prejuicioso de la mentalidad antiamericana de Europa occidental. Primero, aunque el antiamericanismo puede señalar a los Estados Unidos, esto es primariamente un problema de identidad local [Berman, 2003b]. Segundo, aunque al antiamericanismo se opone la política exterior norteamericana en nombre de sus presuntas víctimas, no hay evidencia de ninguna solidaridad particular con esos países anterior al compromiso norteamericano. Tercero, como cualquier otro prejuicio, el antiamericanismo se caracteriza por una pérdida de realidad. El antiamericanismo ofrece una cosmovisión ideológica segura que no caerá simplemente frente a los hechos [Berman, 2003b]. Es cierto que la religión también juega un rol importante en las actitudes europeas. En el auto-entendimiento americano la búsqueda de la libertad religiosa provocó la fundación de la historia nacional. El antiamericanismo europeo invirtió esta historia acusando a los Estados Unidos de exceso religioso. Pero podemos exponer explicaciones más contemporáneas. El actual proceso de unidad europea tiene varias debilidades. La importancia de las viejas identidades nacionales disminuye y la autoridad política cambia a favor de la Unión Europea, más allá del control local. El tan mentado déficit democrático ya ha acontecido; la mayoría de los europeos experimentan a la Unión Europea como un asunto burocrático, con escasos ideales o principios profundos que puedan conmover los corazones del pueblo. Nunca más cierto la afirmación de que la unidad económica no fomenta en lo más mínimo el sentimiento de pertenencia a una misma comunidad política. El antiamericanismo ha llenado este vacío, ha llegado a ser la ideología europea de la hora, proveyendo un apuntalamiento emocional a la unidad europea que no tiene nada en sí misma, excepto su distancia de Washington [Berman, 2003b]. Dado el carácter prejuicioso del antiamericanismo europeo, es ilusorio imaginar que un cambio en la política norteamericana podría significar un cambio en las actitudes europeas. Mientras tanto el choque de civilizaciones trasatlánticas está firmemente asentado. El Medio Oriente divide a Europa y Estados Unidos El Medio Oriente es el área donde Estados Unidos y Europa muestran mayor desacuerdo.


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¿Cuándo y dónde los sentimientos de europeos y americanos comenzaron a diferir nuevamente ? A comienzos de 2002 con la escalada del conflicto palestino-israelí el Medio Oriente se convirtió tanto en el origen como en el catalizador de lo que amenazaba a convertirse en una espiral de antiamericanismo europeo y de anti-europeísmo americano [Garton Ash, 2003]. Hay dos componentes en el desacuerdo sobre el Medio Oriente. Una tiene que ver con la oposición de israelíes y palestinos y sus apoyos en el ancho mundo político musulmán. El conflicto va a adoptar un nuevo rumbo en los próximos meses cuando una nueva reja sea completada que separará el Banco Occidental de Israel [Garton Ash, 2003]. ¿La muralla intensificará o disminuirá las diferencias entre Estados Unidos y Europa sobre Israel ? Mejorará el muro las posibilidades de que Israel y los árabes puedan encontrar un acuerdo acerca de los palestinos de lo que generalmente es aceptado por todos los involucrados ? Pareciera que no [Garton Ash, 2003]. Otro desacuerdo tiene que ver con qué hacer con los países árabes. La amenaza del terrorismo es vista por los europeos como algo que debe ser manejado con inteligencia y trabajo policial. La administración Bush ve al problema terrorista como insoluble mientras los árabes y otras sociedades musulmanas no se modernicen, permanezcan cerradas y tengan gobiernos corruptos y opresivos [Garton Ash, 2003]. Israel y el conjunto de asuntos relativos al mundo árabe difícilmente sean el único asunto en la división. Hay división más general debida a la brecha ideológica entre la izquierda y la derecha. Mientras la izquierda está ascendiendo firmemente en Europa, la derecha gobierna en Estados Unidos. Esta división ideológica puede reducirse si los europeos se comprometen con más elementos de mercado en su economía y reducen los gastos de bienestar social. Pero el ascenso de la edad promedio de los europeos y la consecuente demanda de gastos para la ancianidad puede producir una solidificación del estado de bienestar si esta población mayor presiona por la expansión de los programas de asistencia del gobierno [Garton Ash, 2003]. También hay diferencias sobre el rol de las Naciones Unidas y otras instituciones internacionales. Otro factor importante será la extensión de la Unión Europea lo que la hará más integrada y con mayor poder político. El comercio y los asuntos monetarios se volverán más dificultosos si el euro sigue creciendo gradualmente convirtiéndose en un verdadero desafío para el dólar. Esto ya no es como en los años ´30, ahora cada uno va en su propia dirección derivando en un enfrentamiento entre la Reserva Federal versus el Banco Central europeo [Hanzen, 2002]. Si bien ahora los ingleses son aliados de Estados Unidos, cumpliendo su tradicional rol de puente con Europa, cambiarán su estrategia para cambiar la coalición franco-alemana hacia una tríada franco-alemana-británica. “Hacia el 2004 y seguro hacia el fin de la década, los británicos serán uno de los ingenieros de la integración europea” [Hanzen, 2002]. 10.2. La visión americana sobre Europa Francia fue un poder colonial y todavía lo es mucho más que América. Si lanzar bombas en Puerto Rico estuvo mal, Francia ha lanzado bombas nucleares en la Polinesia no hace mucho. “Más de un centenar de candidatos en las elecciones parlamentarias francesas estaban bajo investigación criminal. Las escuelas franceses fueron obligados a emitir “seguro contra riñas” porque los patios de juegos se volvieron peligrosos. Las familias francesas abandonan a sus viejos en los hospitales para poder tomarse vacaciones más extensas” [Goldberg, 2002].


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John Lahr, un crítico teatral, dijo el 12 de septiembre de 2002, refiriéndose a los hechos del día anterior: “Me da miedo que esa nación siempre aprueba la violencia y la pobreza de espíritu”. De acuerdo a Charles Pasqua, ex ministro del interior francés: “Hay una clima general de violencia que se ha desarrollado a través de los años y un estilo de evolución americana de la sociedad francesa”. Es un argumento familiar [Steyn, 2002]. Olivier Duhamel, un miembro socialista francés del Parlamento Europeo dice que “estamos volviéndonos una democracia degenerada del tipo que se puede encontrar en los Estados Unidos”. Contradiciendo estas afirmaciones la realidad europea nos muestra que Joerg Haider sacó el 29% de los votos en Austria, Le Pen el 17% en Francia, el Partido del Pueblo danés (anti musulmán) sacó el 12%. Mientras tanto el “extremista” Buchanan sacó en la elección presidencial del 2000 sólo un 0,42% de los votos. En los días inmediatamente posteriores al 11 de septiembre, cuando las mujeres musulmanas americanas estaban temerosas de dejar sus hogares, sus vecinos tomaron precauciones en solidaridad y montaron guardia en la puerta de las mezquitas mientras las mujeres americanas usaron la hejab en solidaridad con sus hermanas musulmanas. En tanto la policía de Berlín recientemente avisó a los judíos que no salieran en público vistiendo la “kipá” o alguna marca que identificara su fe [citado por Steyn, 2002]. Los europeos todavía no han tomado nota del gran cambio que ha tomado lugar en la política exterior norteamericana. Sería fácil ponerle fecha 11 de septiembre, a partir de los ataques terroristas, pero va mucho más atrás. Las primeras notas de este leitmotiv anti americano ocurrieron durante la crisis bosnia de 1993-1995 [Walker, 2002]. Señales más antiguas pueden datar de los ‘80s, relativas a las sanciones contra los conductos de gas siberianos y la “Guerra de las Galaxias”. Muchos diplomáticos europeos desempolvaron estos argumentos junto con la denuncia al reaganismo y el “tipo de excesos esperables de los políticos provinciales americanos”. Las críticas europeas en aquel entonces abrigaban la esperanza de que las crueldades de Reagan serían domesticadas por el establishment de la política exterior: el departamento de Estado, el Concejo para las Relaciones Exteriores y las páginas de opinión y los editoriales del New York Times y el Washington Post [Walker, 2002]. Richard Perle Richard Perle, líder del Pentágono y asesor en Irak, lanzó una extraordinaria sentencia contra Europa acusada de perder su dirección moral y de proveer socorro a Saddam Hussein. “Creo que Europa ha perdido su espacio moral. Muchos europeos se han vuelto tan obsesivos con la posibilidad de violencia que no toman nota de aquello contra lo que estamos peleando”, dijo en una entrevista con The Guardian. “Alemania ha caído en un nimbo pacifista. El canciller alemán ha dicho que no tiene nada que ver con una acción contra Saddam Hussein, aunque fuera aprobada por Naciones Unidas. Eso es unilateralismo”, dijo Perle. Respecto a Francia dijo que “vi maniobras diplomáticas, no una fibra moral”. En general acusó a la izquierda europea en general de elegir ignorar la realidad de los excesos iraquíes. “No veo cómo cualquiera, particularmente un liberal, puede decir algo que pueda ser entendido como una protección del régimen de Saddam Hussein. Y esa es la posición que muchos de los izquierdistas han tomado”.


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Los comentarios de Perle reflejan la grieta entre Washington y Europa desde que George Bush llegó al poder en 2000 sobre un rango de asuntos, desde el medio ambiente al comercio y ahora Irak [Pilkington-MacAskill, 2002]. Refiriéndose a Corea del Norte la reciente aceptación de que tiene un programa de armas nucleares, dijo: “ahora se entiende lo que el presidente Bush entiende por eje del mal. Hay alguna gente con la que no se puede tratar. Usted no puede hacer un acuerdo con Hitler, y no lo puede hacer con Saddam Hussein o con Corea del norte”. Otros antieuroeísmos americanos En la lista de políticas destinadas al “orinal de la historia, debemos agregar a la Unión Europea y a la quinta república francesa”. Esto dijo Mark Steyn, en la Jewish World Review, 1º de mayo, 2002 [Steyn, 2002]. “Usted realmente quiere saber lo que yo pienso de los europeos?” preguntó el funcionario del departamento de Estado. “Creo que estuvieron equivocados acerca de la mayoría de los asuntos internacionales en los últimos 20 años” [Walker, 2002]. Virtualmente todos aquellos con los que hablé en la costa este acordaron en que hay un nivel de irritación con Europa y los europeos, aún mayor que en el último memorable pico, los tempranos ’80 [Garton Ash, 2003]. El estereotipo actual sostiene que los europeos... se burlaban desde un costado mientras Estados Unidos hacía el trabajo y cansador negocio de mantener al mundo seguro para los europeos. Los americanos, en contraste, eran fuertes, principales defensores de la libertad, manteniendo en alto un servicio patriótico del último verdaderamente soberano estado nacional [Garton Ash, 2003]. Thomas Friedmann en el New York Times y Joe Klein en el New Yorker, dijeron por separado que “donde fuera que vayan encontraban un sentimiento antifrancés”. Jonah Goldberg popularizó el epíteto de “cheese-eating surrender monkeys” [Goldberg, 2003]. Durante 50 años, desde 1941 a 1991, los Estados Unidos y Europa se empeñaron en guerras contra un enemigo común: primero el nazismo, luego la URSS. Fue el apogeo del occidente geopolítico [Garton Ash, 2003]. Pero, una vez eliminado el enemigo común, no había motivo para construir la amistad. Cada uno se sintió libre para desarrollar su propio camino y Europa prefirió, inteligentemente, desentender de compartir la carga por el liderazgo mundial, una tarea pesada pero sobre todo costosa. La guerra contra el terrorismo es ahora el ingrediente que profundiza las diferencias, llevándolas hacia el peligroso terreno de la enemistad. Robert Kagan argumenta que Europa se movió hacia un mundo kantiano de “leyes, reglas, negociación transnacional y cooperación”, mientras que los Estados Unidos permanece en un mundo hobbesiano donde el poder militar todavía es la llave para ejecutar objetivos internacionales (liberales). Kagan eleva a una aproximación coherente y debatible lo que de hecho es una historia de búsqueda confusa y diferencias nacionales. Pero la segunda cuestión obvia es si europeos y americanos creen que esto es cierto. La respuesta parece ser que sí. Stanley Hoffman observó que Francia y Estados Unidos son naciones que se ven a sí mismas como teniendo una misión civilizatoria y universalista [Garton Ash, 2003]. Después del 11 de septiembre Bush definió a su presidencia como una presidencia de guerra [Garton Ash, 2003]. La “guerra contra el terrorismo” estrechó una tendencia existente entre la elite republicana para creer en lo que Robert Kaplan llamó “política guerrera” (warrior politics).


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El antisemitismo en Europa y su conexión con el criticismo europeo hacia el gobierno de Sharon, ha sido el sujeto de los comentarios antieuropeos más ácidos de los columnistas y políticos conservadores americanos [Garton Ash, 2003]. El punto de vista a largo plazo es que donde la guerra fría contra el comunista en Europa Central puso juntos a América y Europa, la guerra contra el terrorismo en el Medio Oriente los están poniendo aparte. La Unión Soviética unió al oeste, como ya vimos el Medio Oriente los divide ya que Europa, con una vasta y creciente población musulmana, también tiene un mayor y vital interés que Estados Unidos en un Oriente Medio más pacífico, próspero y democrático. Sin embargo, si el Medio Oriente divide, también es cierto que un exitoso proceso de democratización podría ser el nuevo gran proyecto trasatlántico para un occidente revitalizado. 10.3. La diferencia cultural Durante los dos años que pasaron desde los ataques del 11-S, la extensión del anti-americanismo en diversas partes de Europa se ha incrementado fuertemente. El porcentaje de población que sostiene visiones favorables de Estados Unidos cayó en Francia del 62% en el 2000 al 43% en junio de 2003. En Alemania cayó del 78% al 45% en el mismo periodo [Berman, 2003a]. Uno podría asumir que la animosidad podría desaparecer con un cambio de política. Este tipo de argumentos se expresa en la fórmula que el antiamericanismo no está directamente dirigido contra América sino solo contra la actual administración americana [Berman, 2003a]. Alternativamente, el antiamericanismo es explicado como resultado de un problema de percepción: no son las políticas las que deben cambiar pero sí su presentación al público mundial. Si el gobierno de los Estados Unidos fuera a hacer argumentos más efectivos y si América fueran representados de una manera más atractiva, entonces Europa occidental podría retornar hacia lo que se asume que es el natural afecto y apoyo a los Estados Unidos [Berman, 2003a]. Ambas posturas tienen alguna validez, ambas asumen que la condición normal trasatlántica es la armonía y el acuerdo, como una “comunidad de valores” que prevaleció durante la guerra fría. Lo primero que ha sucedido es que la guerra fría terminó y la alianza estratégica entre Europa y Estados Unidos no tiene la misma urgencia que si el Ejército Rojo estuviera a orillas del Elba. Ese cambio geopolítico tiene importantes consecuencias para Europa, la cual, ya que no se define más contra la Unión Soviética, está tentándose crecientemente para encontrar su identidad en oposición a otro enemigo: los Estados Unidos [Berman, 2003a]. Lo segundo es que hay diferencias culturales significantes que separan a Europa y Estados Unidos. Encarar estas existentes diferencias culturales y actitudinales es indispensable para comprender el antiamericanismo europeo. El celebrado novelista Salman Rushdie observó este antiamericanismo en febrero de 2002. “Cualquiera que haya visitado Gran Bretaña y Europa, o haya seguido los debates públicos durante los pasados 5 meses, habrá quedado shockeado, por el profundo sentimiento antinorteamericano existente en un amplio segmento de población, tanto como en los medios de comunicación”. Acordando con Rushdie, la condena europea a América va más allá del desacuerdo político, “más bien es una profunda y más difusa antipatía” [Berman, 2003a].


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Lo que es remarcable es que el antiamericanismo se mueve rápidamente más allá de un específico desacuerdo político y se vuelve hacia una crítica cultural generalizada. El objetivo es, lo remarca Rushdie, el pueblo americano más que las políticas americanas. La división cultural entre Estados Unidos y Europa no es evidente sólo en las mediciones de las actitudes europeas hacia los Estados Unidos. Hay igualmente pronunciados indicios de profundas diferencias de valores y cosmovisiones. Estas tensiones trasatlánticas no pueden explicarse simplemente como una falla de políticas particulares o como resultado de una falla perceptiva menor. Ambas elites culturales y en el nivel de los amplios valores culturales, las diferencias culturales entre Europa occidental y los Estados Unidos son significativas, con importantes ramificaciones políticas. ¿Vale la pena superar la brecha y acercarse a Europa? Occidente es la única cultura en el mundo con una historia basada en la libertad individual, el republicanismo democrático, y el capitalismo de mercado. Es absurdo que Estados Unidos se aleje de los aliados naturales de Europa occidental. Precisamente porque el único signo político americano es la libertad, mientras que el signo del imperio es siempre la desigualdad, cualquier esfuerzo americano debe hacer siempre lo posible por rechazar las tentaciones imperiales de auto-justicia y arrogancia [Jowitt, 2003]. Cualquier problema diplomático o militar que emerja de promover un mayor poder militar y una política activa de Europa occidental será menos costoso que el esfuerzo americano de responder solitariamente a la violencia irresponsable internacional. El aislacionismo siempre produce frustración, desilusión y acción irracional. 11. Tres visiones: Francis Fukuyama, Robert Kagan y Charles Kupchan 11.1. Francis Fukuyama, “Estados Unidos versus el resto” [Fukuyama, 2002] Europa es sostenedor de una actitud global de crítica de la política exterior americana, que es también la opinión de centro-izquierda en una variedad de países alrededor del mundo, incluyendo a Australia y Nueva Zelanda. Los países asiáticos desde Japón a Malasia tienen percepciones similares sobre el unilateralismo americano. Algunos relatos remarcan la necesidad de devolver la soberanía a las organizaciones supranacionales y son propios de la experiencia histórica de los miembros de la Unión Europea. Hay una lista de quejas europeas sobre la política americana, incluyendo el rechazo americano al Protocolo de Kyoto, su fracaso en ratificar el Pacto de Río sobre biodiversidad, su desdén por el tratado ABM a favor del sistema de defensa misilística, su oposición al desminado, su trato a los prisioneros de Al Qaeda en la Bahía de Guantánamo, su oposición a nuevas provisiones a la convención sobre la guerra biológica y más recientemente su oposición a la Corte Internacional Criminal. Los Estados Unidos tienen un consistente historial de uso de tácticas fuertes para modelar los acuerdos internacionales a su gusto, y luego salirse de ellos a último momento. Este patrón recorre el camino hacia atrás hasta Woodrow Wilson y la Liga de las Naciones, y continuó en las negociaciones sobre el Pacto de Río, Kyoto y la Corte Internacional Criminal (ICC). Aunque uno fuera escéptico sobre los valores de las instituciones internacionales, no es difícil ver por qué los no americanos pueden estar irritados por este tipo de comportamiento.


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¿La grieta es genuina? Muchas cosas sugieren que la grieta entre europeos y americanos concierne más al estilo que a la sustancia. La administración Clinton adoptó un juego multilateral, mientras que la administración Bush por momentos adopta ciertos comportamientos de unilateralismo. Pero en sustancia la política entre las dos administraciones no difiere. Clinton podría haber firmado el tratado de Kyoto y el tratado de la ICC, pero sabía que no podía gastar mucho capital político en un esperanzado esfuerzo para obtener apoyo del Congreso. Por otra parte, los esfuerzos norteamericanos en Afganistán usaron una razonablemente amplia coalición de fuerzas. Para ponerlo esquemáticamente los americanos tienden a no creer que cualquier origen de legitimidad democrática sea superior al Estado nacional constitucional y democrático mientras que los europeos tienden a creer que la legitimidad democrática viene del deseo de una comunidad internacional superior a cualquier Estado nacional individual. Entre estos dos puntos de vista sobre la legitimidad, los europeos están teóricamente correctos pero equivocados en la práctica. Es imposible asegurar que el procedimiento liberal democrático por sí mismo da resultados legítimos y justos. Un orden constitucional democrático puede hacer cosas terribles a países que violan los derechos humanos. La legitimidad de su acción no se basa en la correcta democracia procedimental sino en los derechos prioritarios y las normas que vienen de una moral superior a cualquier orden legal. El problema con la posición europea es que mientras puede existir teóricamente un reino de valores democráticos liberales, su corporización en cualquier institución internacional siempre será imperfecta. Una cuestión importante, conexa con la de la legitimidad, es la de la fuerza. El único poder exclusivo de la soberanía del Estado nación, aun en lo globalización, es el poder para obligar al cumplimiento de la ley. Aun si existieran leyes internacionales y organizaciones que reflejaran adecuadamente el deseo de la comunidad internacional la coerción permanecería. Una gran tarea de las leyes internacionales europeas consiste en una lista de políticas sociales deseadas que son no forzosas. Los europeos justifican este tipo de leyes diciendo que son expresión de objetivos sociales. Los americanos responden que “tantas aspiraciones no forzosas minan el rol mismo de la ley” [Fukuyama, 2002]. Algunos europeos piensan que la acumulación de organizaciones internacionales resultarán en algo parecido a un gobierno mundial democrático. Hay muy pocas posibilidades de que esto suceda. Lo que sea posible de construir en términos de instituciones internacionales no será legítimo y democrático, y lo que sea legítimo y democrático no será posible de ser construido. Para mal o bien, las instituciones internacionales que poseemos tendrán que ser la solución parcial existente en el vacío de la legitimidad internacional sobre el nivel del estado nación. O para ponerlo de manera diferente, la legitimidad que posean debe estar basada en la subyacente legitimidad de los estados nacionales y la relación contractual que ellos negocien. 11.2. Robert Kagan, “Poder y debilidad”: Kagan sostiene que la diferencia entre Europa y Estados Unidos estriba en que los europeos creen que están viviendo en el fin de la historia, en un mundo pacífico que puede ser gobernado por la ley, las normas y los acuerdos internacionales. En este mundo las políticas de poder y la clásica real-politik se volvieron obsoletas. Estados Unidos, en contraste, piensa que todavía vive en la historia y necesita usar la política de poder tradicional para enfrentar amenazas que vienen de Iraq, al Qaeda y otras fuerzas malignas. De acuerdo a


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Kagan, los europeos están medianamente acertados. Realmente han creado un mundo del fin de la historia para ellos mismos dentro de la Unión Europea, donde la soberanía dio paso a una organización supranacional. Lo que ellos no comprenden es que la paz y la seguridad de su burbuja europea está garantizada en última instancia por el poder militar americano. En ausencia de él, ellos mismos serán subsumidos en la historia [Fukuyama, 2002]. Este autor provee una explicación política a las diferencias entre Europa y Estados Unidos sobre la ley internacional. A los europeos les gustan las leyes y normas internacionales porque son mucho más débiles que los Estados Unidos, y Estados Unidos gusta del unilateralismo porque es significantemente más poderoso que cualquier otro país o grupo de países (como la Unión Europea) no sólo militarmente, sino también económicamente, tecnológicamente y culturalmente [Fukuyama, 2002]. Los pequeños y débiles estados naturalmente prefieren vivir en un mundo de normas, leyes e instituciones, en el cual las naciones poderosas están limitadas. Recíprocamente, “una única superpotencia” como Estados Unidos preferiría naturalmente ver su libertad de acción tan encumbrada como fuera posible [Fukuyama, 2002]. La grieta entre Europa y Estados Unidos que emergió en el 2002 no es un problema transitorio que refleja el estilo de la actual administración americana o la situación mundial en el marco del S-11. Es el reflejo de diferentes visiones del lugar de la legitimidad democrática dentro de la civilización occidental cuyas instituciones actuales se volvieron remarcablemente similares. El problema principal subyacente es esencialmente insoluble porque no hay medios prácticos de solucionar el “déficit democrático” en el nivel global. Pero el problema puede mitigarse por un grado de moderación americana dentro de un sistema de estados nacionales soberanos [Fukuyama, 2002]. Entre la intelectualidad europea es casi unánime la convicción de que estadounidenses y europeos ya no comparten la misma “cultura estratégica” [Kagan, 2003: 10]. En su versión más extrema, la caricatura que los europeos dibujan muestra a Estados Unidos poseído por una “cultura de la muerte”, cuyas veleidades bélicas no son sino la consecuencia natural de la violencia inherente a una sociedad en la que todos van armados y donde pervive la pena de muerte [Kagan, 2003: 11]. Según este punto de vista Estados Unidos necesita menos excusas que Europa para recurrir a la fuerza y además carece de la paciencia necesaria para dejar que las gestiones diplomáticas surtan su efecto. El enfoque estadounidense de la política internacional se orienta por lo general hacia finalidades dadas, como resolver este problema o eliminar aquella amenaza. Ni que decir tiene que esta orientación tiende a adoptar una posición cada vez más unilateral en política internacional. Claro que este retrato de los europeos es una caricatura no exenta de simplismos y exageraciones. No se puede generalizar al hablar de Europa: la visión del poder de los británicos, por ejemplo, es fácil que sea bastante más “americana” que la de muchos otros europeos continentales [Kagan, 2003: 12-13]. Todo ello por no mencionar las evidentes disensiones internas a ambas riberas del Atlántico: no es lo mismo un gaullista que un socialista francés. Análogamente, los demócratas estadounidenses tienen un estilo más “europeo” que el de los republicanos, o el secretario de Estado Colin Powell puede parece más “europeo” que el secretario de Defensa Donald Rumsfeld. No faltan los estadounidenses, muy especialmente entre los intelectujales, que se muestran tan incómodos con los aspectos “duros” de la política exterior de Estados Unidos como pueda estarlo cualquier europeo [Kagan, 2003: 13-14]. Pese a todo, estas caricaturas consiguen captar una verdad esencial: hoy en día Estados Unidos y Europa difieren entre sí en aspectos fundamentales. Powell y Rumsfeld tienen


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más en común entre ellos que lo que pueda unir a Powell con los ministros de Francia, Alemania o incluso Gran Bretaña [Kagan, 2003: 14]. En Estados Unidos, cuando se trata de usar la fuerza, la mayoría de los demócratas se sienten más cercanos a sus paisanos republicanos que a la mayoría de los europeos... El gobierno de Clinton ordenó bombardear Irak, así como Afganistán y Sudán. La inevitable pregunta relativa a dónde puede radicar el origen de semejante diferencia de perspectivas estratégicas no ha recibido suficiente atención en los últimos años [Kagan, 2003: 15]. Estas diferencias no son resultado de la existencia de distintos espíritus nacionales. Lo que los europeos consideran hoy su espíritu más pacífico es una evolución a partir de la cultura dominante hasta la 1º Guerra Mundial. El orden europeo cristalizado con la unificación alemana de 1871 fue “como todos los que le precedieron, el fruto de la guerra”19. Aunque Europa es heredera de la Ilustración no se puede decir que la política de los últimos 200 años haya seguido los designios de filósofos y fisiócratas [Kagan, 2003: 16-17]. Por otro lado Estados Unidos también es heredera de la ilustración, incluso fue la hija más leal. La retórica de la primera política exterior estadounidense estaba impregnada de los principios de la Ilustración, aunque no siempre la práctica. Algunos historiadores han inferido que la generación de los padres fundadores era una generación utópica, que rechazaba las políticas de poder como algo “ajeno y revulsivo” y que era incapaz de “comprender la importancia de la exhibición de fuerza en materia de asuntos exteriores”20. La estrategia del débil Pero ni George Washington ni Alexander Hamilton ni John Adams ni tan siquiera Thomas Jefferson eran utópicos. Todos ellos estaban bien versados en las realidades de la política internacional. Pero eran realistas como para reconocer su debilidad, así que usaron la estrategia del débil para lograr sus objetivos. Denigraban la política de poder y decían profesar aversión por la guerra y el poderío bélico, terrenos en los que era manifiesta su inferioridad respecto de las grandes potencias europeas; loaban las virtudes benéficas del comercio, donde sí podían competir en un plano de mayor igualdad; apelaban al derecho internacional como medio idóneo para regular el comportamiento de las naciones, sabiendo demasiado bien que no disponían de ningún medio coercitivo contra Gran Bretaña y Francia. Leyendo a Vattel habían descubierto que en derecho internacional “ser fuertes o débiles nada importa. Un enano no es menos hombre que un gigante; ni una pequeña república es menos estado soberano que el reino más poderoso” [Kagan, 2003: 19]. Dos siglos más tarde, estadounidenses y europeos han intercambiado papeles y perspectivas. Mientras Estados Unidos fue un país débil, practicó la estrategia de los débiles y rehuyó la confrontación directa; pero ahora que es una superpotencia se comporta como tal. Siendo Estados Unidos tan poderoso ¿cómo puede sentirse tan amenazado? Pero es precisamente el inmenso poder de Estados Unidos –junto con su determinación de proteger a otras naciones asumiendo las responsabilidades derivadas de él- lo que lo convierte en un objetivo predilecto y único. No es extraño que los europeos estén satisfechos con este reparto de papeles [Kagan, 2003: 55].

19 Michael Howard, The age of the democratic revolution: a political history of Europe and America, 1760-1800, Princeton, Nueva Jersey, 1959, p. 242. 20 Félix Gilbert, To the farewell address: ideas of early american foreign policy, Princeton, 1961, p. 17.


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La relativa debilidad de los europeos ha suscitado entre ellos un vivo interés por edificar un mundo en el que el poderío militar y las políticas de mano dura cuenten menos que un poder blando asentado en la pujanza económica [Kagan, 2003: 59]. Estas exhortaciones al multilateralismo y al respeto por el derecho internacional ofrecen a Europa una rentabilidad práctica real a muy bajo costo [Kagan, 2003: 61]. Cuando uno no puede actuar unilateralmente, lo natural es defender la implantación de mecanismos para controlar a los que sí pueden hacerlo [Kagan, 2003: 63]. 11.3. Charles Kupchan: El fin de la era americana Para muchos la amistad entre las democracias atlánticas es un hecho, un producto inalterable de su historia común y de iguales valores. A través de la guerra fría Estados Unidos y Europa efectivamente constituyeron un polo único llamado occidente. Pero ambos se han vuelto amigos en las últimas cinco décadas en parte porque los europeos no tenían otra opción. Necesitaban la ayuda americana para frenar a la Unión Soviética. Ahora ambos están enfrascados “en una competencia por estatus, riqueza y poder” [Kupchan, 2003: 119]. Para el cientista político Charles A. Kupchan, autor del reciente libro “The end of the american era”, esto presagia nada menos que la llegada de un “choque de civilizaciones” entre Europa y America. Donde Kagan piensa que Europa se caracteriza por la constante debilidad, Kupchan ve a Europa, no a China, como el próximo gran rival de Estados Unidos [Garton Ash, 2003]. Kupchan compara la situación del mundo actual a dos puntos de la historia: el fin de la Primera Guerra Mundial, la federación de las colonias americanas, la gran depresión, para sugerir las maneras en que el mundo se puede transformar. Discute las visiones optimistas como las de Fukuyama y Friedman, que perciben democracia y globalización como las grandes panaceas y también las visiones pesimistas como las de Huntington que predice un “choque de civilizaciones”. El mapa global de Kupchan se parece al del siglo XIX, cuando el imperio reinante, Gran Bretaña, le otorgó al ascendente Estados Unidos el ingreso como poder mundial. En este momento, dice Kupchan, es el turno americano de hacer un lugar para Europa [Hanzen, 2002]. La separación que vemos entre Europa y América le recuerda a la separación que Roma y Bizancio experimentaron al fin del siglo III y a comienzos del siglo IV. Había un imperio unitario dividido en dos, con dos capitales separadas, Roma y Constantinopla, donde inmediatamente nació más una rivalidad que una unidad. Lo mismo está ocurriendo ahora entre Washington y Bruselas [Hanzen, 2002]. Al mismo tiempo que Estados Unidos aparece como un hegemón benigno, parece un depredador internacional. De ese modo parece que perdiera legitimidad como gran poder, lo que es un legado de valor inapreciable legado por las anteriores generaciones políticas. Es claro que es imposible sostener un liderazgo que no cuente con el consenso internacional. Pero es igualmente cierto que es imposible crear un liderazgo sin el uso de la fuerza para modelar ese escenario. Las elecciones siempre son duras y los riesgos siempre son elevados. Nuevos problemas aparecen a medida que se van resolviendo los anteriores. A cada paso que se da la legitimidad adquirida se va perdiendo, para volverla a obtener en el escenario creado subsiguientemente. En el período intermedio, cuando el hegemón muestra su cara menos benigna y pierde legitimidad, los opositores tienden a “juntar armas contra los Estados Unidos” [Hanzen, 2002].


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Conclusión En nuestro trabajo mencionamos varios dilemas. El primero es la relación entre poder, legitimidad y uso de la fuerza. Otro dilema es sobre unilateralismo, aislacionismo y multilateralismo. Un tercer dilema es sobre interés nacional y valores. Los tres, creemos, fueron suficientemente explicados y no merecen gran consideración de nuestra parte. Nadie puede sostener con seriedad que la administración republicana defienda el aislamiento y la unilateralidad. Nadie puede creer que el concepto de guerra preventiva (o anticipatoria) sea una conducta internacional caprichosa que esté dispuesta a atacar cualquier punto del planeta. Nadie puede creer que la política exterior norteamericana se guíe exclusivamente por valores y no por cálculos de interés nacional. En la mayoría de estos dilemas los escritos de Condoleezza Rice son suficientemente claros en dar una respuesta puntual. Desde nuestro punto de vista el dilema principal es entre estado nacional o imperio americano. Dicho de otro modo más específico, entre imperio y república. De acuerdo a las prescripciones de Huntington Estados Unidos pareciera estar caminando el peligroso sendero de comportarse como un imperio en un mundo que no es unipolar, al mismo tiempo que no vuelca los suficientes recursos para garantizar el cumplimiento exitoso de la política imperial. Las debilidades que Niall Ferguson puntualiza sobre el Terminator americano son más actuales que nunca. Estados Unidos está despilfarrando la riqueza atesorada por las generaciones que crearon su república a favor de la construcción de un imperio al que se vuelca con temor y contradictoriamente. La estrategia del débil que Europa está impulsando parece ser exitosa. Por lo menos la legitimidad se vuelca de su lado, y los factores simbólicos de la política internacional no pueden despreciarse. Es cierto que hay momentos en que el imperio muestra sus garras, pero esos momentos no pueden prolongarse indefinidamente. Las calles de Bagdad aplaudirían con entusiasmo a un imperio que trajera, junto con las tropas y además de las tropas, agua potable, electricidad, trabajo y riqueza. Estados Unidos no está haciendo eso. El principal elemento de exportación de cualquier imperio es un sí mismo que moldea el exterior sobre el que se vuelca, ya que su misión civilizatoria implica la necesidad de que la periferia “copie” y “emule” su desarrollo. Estados Unidos actúa como un imperio cuya intención es moldear su interior, sólo se está defendiendo. Bibliografía

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Cambio y permanencia en la política exterior norteamericana. Dr. Norberto Emmerich