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PONENCIA
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Capacidad del Estado: cómo medir y qué medir para mejorar
el desempeño de la administración pública
Autora: Carolina Isaza E.1*
Institución: Universidad Externado de Colombia
Eje 1: La Gestión de las Políticas Públicas: Estado de los problemas de la administración
pública en Colombia y América Latina
Panel 4: Ordenamiento territorial y desarrollo, termómetro del avance de lo público en Colombia
y América Latina.
Palabras clave: capacidad, administración pública, indicadores, desarrollo
Resumen: Esta ponencia tiene como objetivo identificar las formas existentes de medir la
capacidad de la administración pública, tanto en la literatura internacional como en la práctica
de la gestión pública colombiana. Esta revisión crítica busca encontrar qué es lo que se mide
cuando se habla de medir la capacidad y también cuándo se está midiendo la capacidad con la
excusa de medir otro aspecto de la gestión. El trabajo hace parte de una investigación que
pretende proponer nuevas formas de medición de la capacidad local que permitan hacer
mejores diagnósticos de los problemas de las administraciones territoriales.
Introducción
Al estudiar el Estado, hay dos atributos básicos que se deben tener en cuenta. Estos son la
capacidad y la autonomía (Skocpol, Cunill). Este trabajo se enfoca en el primero, la capacidad
del Estado, entendida como la habilidad de saber lo que se quiere y poderlo hacer
efectivamente. También se puede entender como la habilidad de producir resultados sociales
(Tomassi).
Está claro que la baja capacidad del Estado tiene graves consecuencias para la sociedad, pues
si el Estado no logra cumplir adecuadamente con sus funciones o no las tiene claramente
1 Esta ponencia fue elaborada con la colaboración de Ana María Avella.
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definidas, no es posible dar resultados para mejorar las condiciones de vida generales. Sin
embargo, se sabe que dentro de un mismo Estado hay niveles muy diversos de capacidad de
las organizaciones públicas. Por esta razón resulta interesante analizar las variaciones en
capacidad entre entidades nacionales, territoriales, y entre sectores. Para ello es necesario
preguntarse por las formas de medición de la capacidad de la administración pública y la forma
en la que contribuyen a mejorar su desempeño.
Así, la ponencia se centra en los indicadores utilizados para medir la capacidad de la
administración pública, desde la literatura académica y desde las mediciones prácticas
aplicadas en el caso de Colombia. Se analizan estos indicadores con una perspectiva crítica y
se discuten las aproximaciones a la medición de la capacidad y lo que estas reflejan sobre lo
que se entiende por capacidad. Finalmente, se discute la contribución de estos indicadores a
mejorar el desempeño de las administraciones públicas, en particular en el nivel local.
Este tema es de particular interés para el desarrollo territorial, pues la baja capacidad es el
principal factor explicativo de las dificultades que tiene el Estado para crear valor público en el
nivel local.
¿Qué es capacidad?
La capacidad es un término muy amplio, que se utiliza en diferentes dimensiones y disciplinas.
Solamente en el ámbito de lo público, el término se aplica en áreas que van desde la
administración pública hasta los aspectos fundacionales de la soberanía, pasando por
reflexiones sobre gobernanza y coproducción (Morgan, 2006). La primera pregunta que se debe
plantear entonces es ¿capacidad de quién y capacidad para qué? En este trabajo se abordará
la capacidad de la administración pública para cumplir con los objetivos que se ha planteado.
Sin embargo, cabe distinguir este concepto de capacidad de otro, muy estrechamente
relacionado, de desempeño. El desempeño consiste en obtener los resultados deseados, en ser
eficaz y efectivo. La capacidad es un factor que incide en el desempeño, pero se diferencia de
este en que se refiere más bien a un potencial de cumplir, a los elementos previos que se
deben tener en una organización de cualquier tipo para que, después de seguir ciertos
procesos y actividades, se llegue a los resultados.
Esta distinción no siempre está clara en la literatura, y esto es particularmente evidente en las
diversas formas de medir la capacidad. En muchos casos las mediciones de la capacidad de la
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administración pública (a veces llamada capacidad burocrática o capacidad administrativa) son
en realidad mediciones de resultados e impactos. Esto nos lleva al tema que se quiere discutir
acá, a saber ¿cómo medimos la capacidad de las administraciones públicas?
Una primera respuesta proviene del nivel que se quiera estudiar. La capacidad se puede ver
desde un nivel institucional (del sector público en general o del Estado), un nivel organizacional
(de cada entidad pública por separado) y de un nivel individual (de cada funcionario público).
Algunos análisis integran los tres niveles, pero otros se concentran en uno o dos de estos,
como se explicará más adelante.
En cada uno de estos niveles las mediciones son diferentes. Pero aun así, la literatura sobre
capacidad es un poco ambigua en el problema de la medición. Sin embargo, si no sabemos
cómo medir un fenómeno puede ser difícil estar seguros de a qué nos estamos refiriendo, y en
muchos casos precisamente, al hablar de capacidad nos referimos a muchas cosas distintas y
perdemos la claridad conceptual.
Por esta razón, se analizarán las aproximaciones existentes a la medición de la capacidad de la
administración pública, desde la literatura internacional, en un primer momento, y después se
verán ejemplos prácticos de mediciones utilizadas con frecuencia en el contexto colombiano
para las administraciones territoriales, que se considera están relacionadas con su capacidad.
Como se observará, existen componentes comunes en los dos ámbitos, que pueden dar luz
sobre los aspectos más importantes que se deben tener en cuenta al medir la capacidad en el
nivel local.
Aproximaciones internacionales a la medición de la capacidad
En la revisión de la literatura sobre capacidad la primera sorpresa en relación con la medición
es que este tema está ausente en la mayoría de los trabajos. En un segundo grupo, se estudian
problemas y casos muy concretos y en esa medida se mencionan indicadores o aspectos
medidos que no son generalizables para otros contextos. Finalmente, algunos trabajos hacen
un esfuerzo por proponer al menos unas dimensiones en las que se podrían construir
indicadores concretos de capacidad, pero son lo suficientemente amplias para poderlas adoptar
y adaptar a la problemática que se esté estudiando. De este último grupo se hablará acá.
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En primer lugar, se plantearán algunas dimensiones medibles propuestas en la literatura sobre
capacidad institucional. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha
desarrollado un enfoque muy detallado para la medición de la capacidad institucional que
cuenta con cuatro pilares: arreglos institucionales, liderazgo, conocimiento y rendición de
cuentas. Adicionalmente, los componentes de la medición comprenden la estabilidad, que se
compone de institucionalización y mitigación de riesgo; el desempeño institucional, que
comprende la eficiencia y efectividad y; la adaptabilidad, que incluye la innovación y el
mejoramiento (PNUD, 2008).
El desempeño institucional es la combinación de efectividad y eficiencia, la efectividad es el
grado en que se cumplen los objetivos de la institución y la eficiencia pone en relación lo que se
produce con los recursos utilizados. Al lograr comprender cuando una entidad es más o menos
eficaz se pueden diseñar respuestas programáticas para que la institución desarrolle sus
capacidades en determinadas áreas, cualquier cambio positivo en las características o en la
orquestación de funciones, en los productos realizados o en los servicios prestados servirá para
aumentar la eficacia y mejorar la calidad de las políticas y la implementación de los programas
(PNUD, 2010).
La eficiencia, por otra parte, se entiende como la relación entre los productos y los recursos e
insumos que han sido necesarios para crearlos. En general, una mejora en la eficiencia de las
instituciones tiende a acelerar el logro de las metas nacionales de desarrollo, su imagen pública
e incluso su legitimidad. Para mejorar la eficiencia de las instituciones se debe alinear la
estructura organizacional con el mandato, racionalizar los procesos de negocio y mejorar los
procesos de formulación de políticas (PNUD, 2010).
De otra parte, la estabilidad muestra el grado en que una institución puede reducir la volatilidad
del desempeño mediante la institucionalización de buenas prácticas y normas, así como
identificando y mitigando los riesgos internos y externos mediante una buena gestión. La
institucionalización de los estándares de desempeño, uno de los componentes de la estabilidad,
hace que disminuya la volatilidad y lo impredecible del uso de los recursos, algunas buenas
prácticas que pueden mejorar este componente son la documentación de procesos de negocio
y su publicación; el alineamiento de los procesos de negocio, las competencias requeridas y la
gestión del desempeño y; el desarrollo de mecanismos para el intercambio de conocimiento. El
segundo componente, la mitigación del riesgo, plantea la necesidad que tienen las instituciones
robustas de diseñar e implementar un análisis y gestión de riesgos como la corrupción, la falta
de participación pública y las amenazas naturales provocadas por el hombre (PNUD, 2010).
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La adaptabilidad, por su parte, es la capacidad de actuar en condiciones futuras y satisfacer las
necesidades futuras. Los componentes aquí presentes son la innovación y el mejoramiento. La
innovación está orientada a buscar cambios creativos en políticas, procesos, prácticas y
comportamientos que den lugar a un mejor desempeño que sea sostenible. El mejoramiento,
tiene que ver con el diseño e implementación de un mecanismo integral de mejora continua en
respuesta a la evolución de las distintas realidades (PNUD, 2003).
Dentro de los pilares de la capacidad para el PNUD (2008) se encuentran en primer lugar los
arreglos institucionales, entendidos como aquellas políticas, procedimientos y procesos que
permiten que los sistemas funcionen de manera eficaz y eficiente en un contexto organizado,
los cuales pueden ser vinculantes o no vinculantes y se traducen en marcos legislativos y
políticos. El liderazgo es la capacidad de influir, inspirar y motivar a personas, organizaciones e
instituciones para que alcancen o incluso superen sus metas. El conocimiento condiciona las
capacidades de las personas. Por último, la rendición de cuentas se presenta cuando los
sujetos de derecho hacen que los sujetos de deber cumplan con sus obligaciones (PNUD,
2008).
Algunos componentes que incluye el PNUD (2010) en su propuesta de medición de la
capacidad son comunes con otros autores que trabajan este tema. El componente que más se
repite en los planteamientos de otros autores es el conocimiento, que es mencionado por el
Banco Mundial en 2012 junto con el mejoramiento de habilidades del personal, y por Tobelem
(1992, citado en Mizrahi, 2004), que lo define como las habilidades creadas por el personal a
partir de sus conocimientos y del cumplimiento de sus funciones.
Otros componentes que comparten varios autores son el liderazgo y los arreglos institucionales.
En el caso del liderazgo, Tobelem lo define como la organización interna donde se evalúan el
manejo directivo, los flujos de relación interna, los recursos, entre otros. Los arreglos
institucionales se entienden como el marco institucional que establece las reglas del juego, la
gobernanza, la legislación, las regulaciones y las reglas.
En general Tobelem considera dimensiones que van desde el nivel institucional al nivel
individual como las reglas del juego, que incluye gobernanza, constitución, legislación,
regulación y reglas; la relación inter-institucional, referida al número y la extensión de
coordinación de las diferentes entidades institucionales encargadas de una particular función; la
organización interna, que incluye los roles, mandatos, distribución de funciones, los flujos de
relación internos y los recursos de la organización; la política de personal y sistema de
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recompensas referido a las regulaciones del servicio civil existentes y; las habilidades, que
incluyen el conocimiento del personal y niveles de habilidad para cumplir con sus funciones. En
la gestión pública, la capacidad organizacional es medida por sistemas de gestión, liderazgo,
recursos, personal, relaciones externas y sistemas tecnológicos de información. Muchos de
estos componentes aparecen también en otros autores, como se verá después (Mizrahi, 2004).
En segundo lugar, el enfoque predominante dentro de la medición de la capacidad se centra en
la capacidad organizacional. Uno de los autores principales en este campo es Morgan (1997),
quien trabaja desde el enfoque sistémico, pero en la aplicación práctica del concepto se
concentra en el nivel de la organización. Su propuesta de medición incluye indicadores de
entrada y de salida, como la capacidad de adaptabilidad que tiene la organización ante
circunstancias cambiantes (que podría relacionarse con la adaptabilidad mencionada por el
PNUD 2010); la relación de la organización con otras organizaciones independientes con el fin
de alcanzar sus objetivos, es decir, la capacidad de relacionamiento y de hacer alianzas; el
programa de reclutamiento, desarrollo y retención de personal que pueda realizar estas
funciones; la habilidad de la organización de legitimar su existencia; la estructura, tecnología y
procesos que le permiten al personal llevar a cabo las funciones críticas; los valores y
motivaciones dentro de la organización para lograr los objetivos y; la habilidad, recursos y
autonomía de la organización para cumplir sus metas en un periodo de tiempo racional.
(Morgan, 1997)
Uno de los componentes señalados por Morgan (1997) que se repite en la mayoría de
planteamientos de los diferentes autores es la capacidad de relacionamiento o la capacidad que
tiene la organización para llevar a cabo alianzas con actores estratégicos en un área de trabajo.
Dentro de los enfoques donde se menciona este componente está el de ECDPM (European
Centre for Development Policy Management), que trabaja capacidades individuales y
capacidades de relacionamiento y menciona específicamente las alianzas; también es
desarrollado por el enfoque que plantea PNUD sobre capacidad organizacional donde plantea
la construcción y manejo de asociaciones; por el Banco Mundial que involucra el consenso, las
coaliciones y las redes de trabajo y por Tobelem que habla de las relaciones externas.
El tercer componente común entre Morgan y ECDPM (mencionado por Morgan y otros en 2010)
se trata de la generación de legitimidad; los dos enfoques plantean este punto con la misma
intención, una organización debe ser capaz de legitimar sus acciones en el cumplimiento de sus
objetivos. Así mismo, Morgan también tiene en común con este enfoque el componente de
actuar para cumplir los objetivos, que en ECDPM (2010) se describe como la capacidad de
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actuar y auto organizarse, mientras Morgan lo define como la capacidad de cumplir los objetivos
en un periodo de tiempo determinado. El último componente común es con el enfoque CDRA
(Community Development Resource Association) y es la existencia de valores, cultura, normas
y motivación organizacional en la institución.
Basados en Morgan y otros hay dos enfoques de nivel organizacional, estos son el enfoque
CDRA y ECDPM (2010). El tercer instrumento es el enfoque CDRA (2010) que incluye
dimensiones como el marco conceptual de la organización; la visión; la estrategia; la cultura
(que comprende las normas, valores y prácticas de la organización y que es común con el
enfoque de Morgan); la estructura, es decir, los roles, funciones, procedimientos y canales de
comunicación definidos dentro de la institución); las habilidades individuales y; los recursos
físicos (Brinkerhoff & Morgan, 2010).
El enfoque ECDPM (2010) incluye las siguientes dimensiones: capacidad de actuar y de auto
organizarse, de actuar deliberadamente aún en contra de la resistencia externa, de generar
resultados de desarrollo, rendimiento, salidas y productos, capacidad de relacionarse y hacer
alianzas que generen legitimidad y coherencia. (Brinkerhoff & Morgan, 2010)
El componente de marco conceptual de la organización es también mencionado por el enfoque
organizacional del PNUD (2008) y por Tobelem (1992). El PNUD lo menciona como la
capacidad de la organización de desarrollar marcos legales y regulatorios y Tobelem lo describe
como el marco institucional donde se establecen las reglas del juego.
Otro instrumento es el enfoque organizacional del PNUD (2008), mencionado anteriormente por
algunos de los componentes compartidos con los enfoques anteriores, éste comprende 10
puntos indispensables para medir la capacidad organizacional que son la capacidad de
establecer objetivos, la capacidad de desarrollar estrategias, la capacidad de crear planes de
acción, la capacidad de desarrollar e implementar políticas apropiadas, la capacidad de
desarrollar marcos regulatorios y legales, la capacidad de construir alianzas, la capacidad de
crear y propiciar un ambiente para la sociedad civil, la capacidad de movilizar y gestionar
recursos (también compartido por Tobelem), la capacidad de implementar planes de acción y la
capacidad de monitorear el progreso (PNUD, 2008).
Por otro lado, el Banco Mundial (2012) mide los cambios en la capacidad en aspectos como
incremento en la consciencia, mejor conocimiento y habilidades, mejora en el trabajo en equipo
y en el consenso, fortalecimiento en las coaliciones y redes en la implementación del know how.
(World Bank, 2012). Esta aproximación tiene la ventaja de centrarse en lo que ellos llaman los
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resultados intermedios de capacidad, para diferenciarlos de los resultados finales del desarrollo.
Es decir, intentan medir cómo cambia la organización entre dos momentos en el tiempo en
términos de sus capacidades.
En tercer lugar, existe un marcado interés por medir la capacidad en aspectos de los recursos
humanos y la gestión del personal en las organizaciones públicas. En esta área se proponen
mediciones del programa de reclutamiento, el desarrollo y la retención del personal y el sistema
de recompensas referido a las regulaciones del servicio civil existentes como lo menciona
Mizrahi citando a Tobelem (1992). El trabajo de Bersch (2013) sobre Brasil desarrolla mucho
más el tema pues se enfoca en medir la fortaleza de las carreras del sector público: el
porcentaje de servidores públicos en carreras principales o carreras con alto nivel de experticia
y la especialización de la carrera administrativa, donde se tiene en cuenta el tiempo de
permanencia en la organización, servidores públicos prestados por otras instituciones y
promedio salarial en la organización (Bersch, 2013).
Igualmente, autores como Cohen y Wheeler (1993) incluyen las tasas de retención de personal
entrenado en la organización, la retención de personal entrenado en otras organizaciones
gubernamentales, las tasas de deserción, la disminución de expertos extranjeros y, el perfil de
aquellos que abandonan el sector público (Cohen, 1993).
Por último, el componente de capacidades individuales que plantea el enfoque CDRA (2010)
también es mencionado por ECDPM (2010) y Tobelem (1992), donde el primero de estos
menciona que se debe medir la combinación de las habilidades individuales y las habilidades de
relación que tienen las organizaciones. Tobelem por su parte, plantea este enfoque como las
habilidades, que se logran por el conocimiento y los niveles de destreza de los funcionarios de
cumplir con sus obligaciones.
En el nivel individual no existen muchos indicadores propuestos en la revisión de literatura, pero
las capacidades individuales pueden ser medidas bajo diferentes criterios, desde la evaluación
de competencias hasta los perfiles profesionales.
En síntesis, esta apretada revisión indica que hay un nivel importante de traslape entre las
aproximaciones de diferentes autores y que las diferencias principales cuándo se discute qué
medir para entender la capacidad de la administración pública se deben al nivel de análisis en
el que se quiera centrar el autor, desde el institucional hasta el individual. No obstante, está
claro que la mayoría de las propuestas de medición y también las más detalladas se encuentran
en el nivel de la organización y se inspiran en la sociología de las organizaciones y en la
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administración de empresas privadas, con pocas o nulas especificidades para su aplicación al
sector público.
Indicadores en Colombia
Ahora bien, en Colombia se ha difundido la tendencia a construir mediciones de la gestión
pública que abordan numerosos aspectos: desde las mediciones del desempeño fiscal, hasta
las mediciones de la integridad en el sector público. Esto ha dado como resultado extensas
bases de datos que ya empiezan a tener series de tiempo y una información muy interesante,
que en ocasiones supera las posibilidades de análisis de sus creadores.
En esta sección se verán tres índices que, desde los elementos ya identificados, se pueden
interpretar como mediciones de la capacidad local. Sin embargo, en general estos índices no
fueron concebidos así y su objetivo explícito no es medir la capacidad. En algunos casos, a
pesar de esto, su utilización efectiva sí se ha enfocado en servir como un diagnóstico de la
capacidad y como un mecanismo para presionar, unas veces, o ayudar a mejorar a las
administraciones, en otras.
Se hablará del Índice de Desempeño Integral (IDI), el Índice de Gobierno Abierto (IGA) y las
encuestas de ambiente y desempeño institucional nacional y departamental (EDI y EDID).
Uno de los mecanismos de medición más utilizados en la medición de la administración es el
Índice de Desempeño Integral (IDI) que elabora el DNP anualmente, con el fin de evidenciar los
resultados de la gestión municipal en diferentes aspectos de la administración pública. Como su
nombre lo indica, su principal intención es medir el desempeño, pero apunta también a
elementos de la capacidad.
La metodología de este índice permite a las Secretarías de Planeación de nivel departamental
y municipal llevar un control de la gestión pública de los municipios, de la toma de decisiones en
estas entidades territoriales y de la asignación de recursos con base en los resultados.
Particularmente se evalúa la gestión municipal en cuatro componentes, eficacia, eficiencia,
cumplimiento de requisitos legales y gestión. (Departamento Nacional de Planeación , 2014)
La eficacia se concentra en la estimación del avance del cumplimiento del Plan de Desarrollo a
partir de calcular el porcentaje de logro de las metas que se plantearon y se ejecutaron durante
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la vigencia, la fuente de esta información es la que diligencian las entidades territoriales en las
plataformas dispuestas por el DNP (Departamento Nacional de Planeación , 2014).
La eficiencia tiene como objetivo medir la relación entre productos obtenidos e insumos
utilizados por un municipio en el proceso de producción de bienes y prestación de servicios
básicos. En este componente se pueden identificar las unidades de producción más eficientes y
calcular las mejoras potenciales que se pueden implementar. Las fuentes de información del
componente de eficiencia son entidades de orden nacional como el Ministerio de Educación,
Ministerio de Salud, Instituto Colombiano para el Fomento de Educación Superior, Instituto
Nacional de Salud y la Superintendencia de Servicios Públicos. Así mismo, se tiene en cuenta
la información que reportan los municipios en el Sistema de Captura de Ejecuciones
Presupuestales (Departamento Nacional de Planeación , 2014).
Los requisitos legales tienen como fuentes de información las asignaciones del Sistema
General de Participaciones, según los documentos que fueron aprobados por el Conpes Social
y de los reportes presupuestales que remitieron las entidades territoriales en el Formulario
Único Territorial. Lo que se mide específicamente es la efectiva incorporación y ejecución de los
recursos del SGP (Departamento Nacional de Planeación , 2014).
La gestión por su parte, es el promedio del índice de capacidad administrativa y el índice de
desempeño fiscal y lo que busca es brindar una aproximación de la gestión pública de las
administraciones municipales, entendidas como un conjunto de procesos económicos, políticos,
institucionales y financieros concebidos desde su planificación, ejecución y evaluación
(Departamento Nacional de Planeación , 2014).
La más relevante, para efectos de este trabajo, es la dimensión de capacidad administrativa
que mide la disponibilidad de recursos humanos, tecnológicos, acciones, métodos,
procedimientos y mecanismos de prevención, control y evaluación para el mejoramiento de la
gestión. El índice está conformado por la estabilidad del personal directivo, es decir de alcaldes
y funcionarios de libre nombramiento y remoción; la profesionalización de la planta, que mide la
proporción de funcionarios de la administración municipal que ocupan cargos de nivel directivo,
asesor y profesional y tienen formación profesional; la disponibilidad de computador por
funcionario, es decir, proporción de funcionarios de la administración que cuentan con
computador para el ejercicio de sus labores; la automatización de procesos, que revela si la
entidad territorial está usando programas informáticos o aplicativos, diferentes de Excel, que
agilicen el desarrollo y toma de decisiones en los procesos que se llevan a cabo en la
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administración y; el Indicador de Madurez MECI, que valora el estado de madurez alcanzado
por la entidad con respecto al Modelo Estándar de Control Interno MECI, en cinco factores que
son entorno de control, información y comunicación, actividades de control, administración de
riesgos y seguimiento. (Departamento Nacional de Planeación , 2014)
Dentro de los componentes que se mencionan en el Índice de Desempeño Integral existe uno
compartido con los otros índices que en Colombia existen como medición de la capacidad. Ese
componente es el Modelo Estándar de Control Interno, MECI (Este también es mencionado por
el Índice de Gobierno Abierto de la Procuraduría General de la Nación).
Así mismo, existen dos componentes comunes con la EDI, estos son la estabilidad en el
personal directivo y los recursos físicos, que son analizados en esta encuesta bajo la
percepción de los funcionarios de diferentes entidades de orden nacional, pero que se
relacionan con componentes desarrollados en el Índice de Desempeño Integral. En el IDI se
contempla que cada funcionario cuente con recursos físicos para poder desarrollar sus
funciones y en la EDI se pregunta sobre la percepción de los recursos de todo tipo con que
cuenta la entidad. Por otra parte, en IDI se pregunta sobre la profesionalización de la planta y
en EDI sobre la percepción de la carrera administrativa, de las directrices de la entidad y de los
cargos de libre nombramiento y remoción.
El Índice de Gobierno Abierto (IGA) se crea como una herramienta del marco de prevención que
promueve la Procuraduría General de la Nación. Su objetivo es medir la transparencia de la
gestión y su diseño mide procesos que indican los niveles de capacidad de las entidades
territoriales. Se puede decir que el índice promueve una gestión pública transparente pues los
procesos de gestión que se deben seguir van en congruencia con el cumplimiento normativo. El
índice se organiza en tres diferentes dimensiones, las cuales contienen sus respectivas
categorías e indicadores. (Procuraduría General de la Nación, 2012).
En primer lugar, la organización de la información, con la cual se pretende medir el nivel de
organización y cumplimiento de las normas básicas de la administración pública, por eso hace
parte de la estructura operativa del indicador y en esta se analizan el almacenamiento y gestión
de la información. Esta dimensión agrupa dos categorías: control interno, que incluye los
índices de MECI y control interno contable y gestión documental (Procuraduría General de la
Nación, 2012).
En segundo lugar, la exposición de la información es la dimensión que incorpora actividades
tendientes a disponer, difundir, presentar o reportar toda aquella información sobre el desarrollo
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de las competencias sociales y administrativas básicas que la ley obliga a las entidades
territoriales del país y las obligaciones constitucionales y legales relacionadas con la publicidad
de la función administrativa. Esta dimensión se convierte en la premisa para generar procesos
de rendición de cuentas e instrumentos de información visible por parte de las entidades.
Cuenta con las categorías de Visibilidad de la Contratación; Competencias Básicas Territoriales,
que agrupa los sistemas de información del SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales
Beneficiarios de Programas Sociales), SIHO (Sistema de Gestión de Hospitales Públicos),
SIMAT (Sistema de Matrícula Estudiantil de Educación Básica y Media), SUI (Sistema Único de
Información de Servicios Públicos); y, los Sistemas de Información de Gestión Administrativa,
conformados por FUR y SICEP (Sistema de Información para la Captura de Ejecución
Presupuestal). (Procuraduría General de la Nación, 2012).
En tercer lugar, se encuentra la dimensión de diálogo sobre la información que se refiere a
aquellos canales y acciones de socialización, explicación, retroalimentación y justificación con
los grupos de interés en la aplicación de los principios de la democracia participativa y la
democratización de la gestión pública. Dentro de esta categoría se incluyen gobierno en línea,
rendición de cuentas y atención al ciudadano (Procuraduría General de la Nación, 2012).
Finalmente, las ya mencionadas Encuestas sobre Ambiente y Desempeño Institucional Nacional
y departamental del DANE son una herramienta basada en la percepción de los servidores
públicos que trabajan en las entidades de orden nacional y departamental del poder ejecutivo,
judicial y legislativo, organismos de control, organización electoral y corporaciones autónomas
regionales (DANE, 2013).
La encuesta incluye índices generales sobre gobernabilidad y gobernanza, ambiente
institucional y desempeño institucional; no mide la corrupción directamente, pero evalúa
aspectos organizacionales que pueden prevenir las acciones irregulares; no realiza un
diagnóstico profundo sobre las entidades públicas pero busca promover reformas de
normatividad y funcionamiento al interior de estas; está dirigida a obtener información sobre la
especificidad de las relaciones sociales en el ámbito del sector público, todo esto bajo la
percepción de los diferentes servidores públicos de todos los niveles (DANE, 2009).
Las preguntas de este índice están agrupadas en las categorías de: bienestar laboral, que
indaga sobre la percepción sobre el grado de satisfacción del servidor respecto al
reconocimiento de su labor en la entidad; credibilidad frente a los recursos, es decir, la
percepción sobre la suficiencia y eficiencia de los recursos físicos, humanos y financieros de la
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entidad; credibilidad en las reglas, percepción respecto a la contratación de bienes y servicios,
la vinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción, contratistas y las reformas a
las modificaciones en los procedimientos de los empleados de planta; credibilidad en las
políticas, percepción sobre la implementación de directrices y políticas externas que adopta la
entidad, con el fin de establecer su pertinencia; rendición de cuentas, percepción de los
seguidores sobre la calidad de la información que se entrega sobre la gestión de la entidad y la
presencia de prácticas irregulares dentro de ella; gestión por resultados, percepción respecto a
la implementación de herramientas de gestión para el cumplimiento de los objetivos
estratégicos de la entidad. (DANE, 2013)
Al comparar el IGA y las encuestas del DANE se puede observar que existen dos componentes
comunes: atención al ciudadano y control interno. El tema de control interno está contemplado
en el área de cumplimiento de requisitos legales y en la EDI se aborda como la percepción que
tienen los funcionarios de la prevención o las actividades que se realicen para detectar
irregularidades. El componente de atención al ciudadano se refiere a los canales de
comunicación y atención. Estos dos componentes reflejan aspectos básicos de la capacidad de
las administraciones públicas.
Análisis: ¿qué estamos midiendo en materia de capacidad?
Después de estudiar los indicadores de capacidad a nivel internacional y las mediciones
nacionales es posible identificar algunos componentes que coinciden. En primer lugar, el
componente de rendición de cuentas desarrollado por el PNUD (2010) está incluido en el
Índice de Gobierno Abierto y en la Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional
Nacional, y en todos se entiende de la misma manera, como la facilitación del diálogo con los
ciudadanos y la información y apertura para el control de lo público.
El segundo componente que se está midiendo es la eficiencia, en el Índice de Desarrollo
Integral. Esta se entiende como la relación entre los resultados obtenidos y los insumos
utilizados para llegar a un producto. También se repite el componente de la eficacia o
efectividad que está en varias de las propuestas analizadas y en Colombia aparece en el IDI
como el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo.
El cuarto componente presente tanto en la literatura internacional como en los indicadores
nacionales es el que tiene que ver con la gestión de los recursos humanos: el reclutamiento,
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desarrollo y retención del personal, mencionado como un elemento clave de la capacidad en
diversos autores. En Colombia de estos componentes solamente se mide la estabilidad del
personal directivo y la profesionalización en la planta, en el IDI y el EDI, respectivamente. Sin
embargo, acá se observa un vacío pues los indicadores colombianos sobre el empleo público
son muy deficientes, la información está incompleta y no hay datos que permitan medir la
capacidad en estos términos.
El quinto componente compartido son los recursos físicos, definidos por Morgan (1997) como
la estructura, tecnología y procesos que tienen a disposición los funcionarios para cumplir con
sus obligaciones y alcanzar los objetivos de la organización. Esto está presente en el IDI, en
cuanto a la disponibilidad de recursos como computadores para los funcionarios, y en el EDI,
donde se pregunta por la percepción de los funcionarios sobre la disponibilidad de los recursos
físicos necesarios para llevar a cabo sus funciones.
El sexto componente es el de cultura, valores y motivación organizacional, planteado en la
literatura internacional por Morgan (1997) y por el enfoque CDRA (2010), que se refiere a las
normas directas o indirectas que se establecen en el interior de una entidad y determinan los
flujos de relación entre los funcionarios. Un aspecto relacionado, aunque no igual, se analiza en
la EDI, en las preguntas sobre la percepción del ambiente laboral de la entidad. Los temas de
motivación y valores públicos no se trabajan todavía en el país, a pesar de ser determinantes
de la capacidad de una organización pública para funcionar adecuadamente.
El séptimo componente es el llamado marco conceptual y legal de la organización,
desarrollado internacionalmente por CDRA, el enfoque organizacional del PNUD (2008) y por
Tobelem (1992), donde se indaga si la organización cuenta con normas establecidas dentro de
la entidad para regular el funcionamiento y además cumple con cierta normativa superior a la
entidad. De forma aproximada, este componente se encuentra en el IDI, que busca establecer
si las entidades cumplen con los requisitos legales bajo los cuales deben funcionar.
El octavo componente es la estrategia, en los enfoques de CDRA (2010) y de PNUD (2010), y
se puede equiparar a nivel nacional con la planeación para el desarrollo. Esta sería la
planeación necesaria para cumplir las metas, trazar objetivos y rutas de acción para cumplirlos.
En Colombia la EDI pregunta a los funcionarios sobre la percepción que ellos tienen sobre la
planeación para el desarrollo de su entidad.
Por último, el noveno componente tiene que ver con la participación ciudadana, en el enfoque
organizacional del PNUD (2008) es mencionado como ese ambiente propicio que se genera
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dentro de una entidad hacia la sociedad civil para que realicen una participación activa en la
toma de decisiones y la implementación de las políticas. Esta aparece en la EDI en la
percepción de los funcionarios sobre las acciones que realiza la entidad para generar e
impulsar un ambiente propicio para la participación activa de la ciudadanía, pero no hay datos
más objetivos sobre la capacidad de las administraciones para fomentar y gestionar la
participación.
Conclusiones
En esta comparación entre formas diversas de medir la capacidad de las administraciones
públicas se ha identificado que algunos de los índices e indicadores de la gestión pública
territorial en Colombia aportan elementos para medir la capacidad, si bien ese puede no ser su
propósito inicial.
Para finalizar, se mencionarán los elementos que en este momento no se miden, o al menos no
de forma sistemática, y que podrían aportar información valiosa sobre la capacidad de las
administraciones públicas colombianas. Un elemento que brilla por su ausencia es el liderazgo.
A pesar de los grandes esfuerzos hechos por el Estado en materia de fortalecer la gerencia
pública en el país, no tenemos información sistematizada y comparable sobre este tema:
¿cuáles son los perfiles de los gerentes públicos y de los líderes políticos en los municipios? No
sabemos esto ni siquiera para el nivel nacional. Solo existe un indicador de estabilidad en el
cargo del personal directivo.
En general, la información sobre el empleo público y los recursos humanos es escasa,
inconsistente y con problemas de calidad. Para medir la capacidad se requiere saber sobre el
personal, tanto por sus capacidades individuales como por la capacidad de la organización para
atraer, retener, motivar y administrar sus recursos humanos. Esto se aplica también para el
tema del conocimiento de la organización, que en última instancia es la suma del conocimiento
de sus miembros y la capacidad que tengan para compartirlo entre ellos.
En el nivel institucional, la institucionalización y la mitigación del riesgo, la innovación y el
mejoramiento sospechamos que están todavía ausentes o son muy débiles, pero no contamos
con indicadores que nos indiquen su variación entre entidades territoriales.
Tampoco se mide la capacidad de relacionarse con otros actores, y en este punto hay un vacío
muy importante, no solo en Colombia sino en general, pues si bien muchos autores reconocen
PONENCIA
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la importancia creciente de este aspecto en contextos de gobernanza, nadie ha planteado cómo
se operacionaliza y se estudia. Lo mismo podría ser importante para las relaciones internas y la
comunicación organizacional.
Finalmente, no se miden las características de la estructura de las administraciones, su
distribución de funciones, responsabilidades y cargas, que está relacionada con su capacidad
para implementar decisiones y políticas, su capacidad para movilizar recursos y para resistir
choques externos (resiliencia).
En ese sentido, este análisis nos aporta una hoja de ruta de las áreas en las que sería deseable
desarrollar más información e investigación, con el objetivo de poder entender las variaciones
en niveles de capacidad entre organizaciones públicas y entre entidades territoriales, para que
en un momento posterior el Estado cuente con elementos para poder desarrollar capacidades
concretas apoyado en esos diagnósticos.
Pero de nada sirve culpar de todos los problemas del desarrollo territorial a la baja capacidad si
no tenemos ni siquiera muy claro de qué capacidad estamos hablando y si esta es baja con
respecto a qué parámetro y con qué información. Esperamos que nuestra investigación avance
en esa dirección para diseñar instrumentos más precisos y completos.
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