Capítulo III La democratización de los partidos …...91 Capítulo III La democratización de los partidos políticos: entre la ilusión y el desencanto Flavia Freidenberg 1. Introducción

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Capítulo IIILa democratización de los partidos políticos:

entre la ilusión y el desencantoFlavia Freidenberg

1. IntroducciónMuchos partidos son organizaciones oligárquicas, donde los

políticos adoptan decisiones de manera excluyente, sin tener encuenta las opiniones de sus militantes, y éstos sólo son consultadospara legitimar políticas y resoluciones previamente tomadas. Enellos las élites controlan de manera férrea el poder, no facilitan laparticipación de todos los grupos en las definiciones programáticaso en la elección de los candidatos y las bases carecen de mecanis-mos para premiar o castigar a sus líderes, si estos no cumplen consus promesas o sus programas de gobierno. Estos partidos se carac-terizan por tener bajos niveles de democracia interna, con desarro-llos organizativos y procesos decisionales poco participativos y esono ha impedido la rutinización de los sistemas políarquicos dondecompiten.

En América Latina, tras los procesos de democratización recien-te, la presencia de partidos oligárquicos no ha sido un obstáculopara la institucionalización de las elecciones. Si bien la mayoría departidos maximizaron sus esfuerzos para competir en la arena elec-toral; no hicieron intentos significativos por mejorar la transparen-cia de sus procedimientos internos, para institucionalizar sus reglas

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Fortalecimiento de los partidos políticos en América Latina

1 Ver Vargas Machuca (1998); Alcántara (2001); Linz (2002); Freidenberg(2003, 2005) y Payne et al. (2003).

2 La incoporación de mecanismos más democráticos y su asociación con el usode elecciones internas también se dio en las últimas décadas del siglo XX enDinamarca, Finlandia, España, Bélgica, Irlanda y Gran Bretaña (Pennings yHazan 2001: 269).

de juego, para ser más competitivos internamente o para garantizarla participación de sus militantes en la toma de decisiones. Esto nofue reclamado mientras los partidos fueron considerados piezascentrales en las etapas de la transición política. Pero, tras los fraca-sos que muchos enfrentaron cuando llegaron al gobierno y la des-confianza que los ciudadanos manifestaron hacia la clase política ysus organizaciones, el foco de atención se centró en el funciona-miento interno de los partidos. Desde diversos sectores nacionalese internacionales comenzaron a darse fuertes presiones para que lospartidos cambiaran; se adaptaran a los nuevos desafíos del entorno;para que emergieran formas alternativas de representación y paraque el Estado regulara cada vez más su vida interna.

Para la década de 1990, un número importante de partidoscomenzó a reformar sus normas internas con la pretensión de gene-rar mayores niveles de transparencia y participación1. Las reformasno fueron globales sino que estuvieron dirigidas principalmente a lamanera de elegir candidatos para cargos de representación popular;bajo la excusa de una mayor apertura y participación, siguiendo latendencia de ciertos partidos europeos2. Muchos de los partidospusieron en práctica lo que señalaba la ley o sus estatutos e, inclu-so algunos partidos, llevaron a la práctica procesos internos compe-titivos sin que la ley los obligara. De este modo, viejos partidosincorporaron mecanismos electivos en sus estructuras oligárquicasasí como nuevos partidos irrumpieron en la escena política paraintroducirlos como una manera de combatir prácticas oligárquicas,corruptas y excluyentes.

Se coincidía en que la centralización de las nominaciones en lascúpulas (o en un líder) era mucho menos democrática que un pro-ceso electoral y que aquellos que eligieran a sus candidatos a travésde elecciones, fundamentalmente abiertas –con la posibilidad de





3 Los países incluidos en éste análisis son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay yVenezuela.

Institucionalización, democratización y transparencia

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participación de los ciudadanos–, tenían más probabilidades de serinternamente democráticos. La idea era que no importaba tanto lamanera en que los partidos tomaran sus decisiones, eligieran a suslíderes, definieran sus políticas ni el hecho de que los militantes noparticiparan en estos procesos. Bastaba con hacer elecciones inter-nas para seleccionar candidatos y mostrar cierta vocación aperturis-ta para que la opinión pública, los organismos internacionales, lospolíticos y los analistas se sintieran conformes en sus pretensionesde democratización. También se apostaba por fomentar leyes dondese especificara la introducción de cuotas de representación que con-tribuyeran en la participación de los diferentes grupos en los órga-nos de gobierno o en las listas de candidatos.

Estas razones son las que justifican el presente trabajo, guiadopor una serie de objetivos. En primer lugar, se pretende contribuiren la definición y operacionalización del concepto de democraciainterna. Un término del que se habla mucho, pero se conoce poco.Aunque el objetivo específico de este análisis es conocer la realidadintrapartidista latinoamericana, el ejercicio en sí quedaría incom-pleto si no se parte de algunas premisas que contribuyan a aclararteóricamente la cuestión. En segundo lugar, se analizan las basesinstitucionales que reglan formalmente el universo partidista. Entercer lugar, se sistematizan los procesos de reforma de 55 partidosde dieciocho países de América Latina3; explorando la manera enque funcionan internamente.

Dada la naturaleza comparada de este ejercicio, es factible quemuchas de las especificidades nacionales y partidistas existentes nosean lo suficientemente desarrolladas. El objetivo es establecerpatrones comunes del funcionamiento partidista y de su interaccióncon el entorno institucional. En cuarto lugar, se identifican los pun-tos de encuentro, sinergias y/o tensiones de la democratización conotras dimensiones centrales del funcionamiento partidista, como





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4 Ver en IIDH/CAPEL (2006).5 Ver las propuestas analíticas de Hazan (2002).6 Soy deudora de los insumos y los recursos del Proyecto de Investigación

“Partidos políticos y gobernabilidad en América Latina” (Ref. Sec. SEC97-148), financiado por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología(España) y dirigido por Manuel Alcántara Sáez entre 1998 y 2001. En el año


son la institucionalización y la transparencia, así como también seidentifican los problemas más comunes a los que se han enfrentadolos partidos de cara a su democratización interna. En este sentido sereflexiona teórica y empíricamente a partir de la propuesta teóricadel Capítulo 1 de este libro de cara al fortalecimiento de los parti-dos políticos de la región.

Como quedó reflejado en las conclusiones del “Taller sobre elfortalecimiento de los partidos políticos en la Región Andina yChile”4, la democratización debe pasar por diversos planos: el delos valores (cultura política); el del conocimiento (doctrina políti-ca), el de la voluntad (política partidista) y el de las habilidades(prácticas partidistas). Por tanto, el análisis resulta complejo, todavez que junto a las dimensiones que integran el concepto de demo-cracia interna, es necesario tomar en cuenta el carácter bifronte dela dinámica política (formal vs. informal) y la dificultad para disec-cionar la práctica política tanto del mundo de los valores como el dela doctrina.

Tomando en cuenta esa precaución, el presente análisis seenmarca dentro de la perspectiva del nuevo institucionalismo, enlínea con la literatura de la elección racional. Estos dos enfoquessugieren que el contexto institucional que rodea las opciones de lospartidos produce incentivos pero también obstáculos sobre el com-portamiento de los políticos y se argumenta que diferentes tipos decomportamientos en materia de democratización interna tienen con-secuencias disímiles sobre la política y el sistema político en suconjunto5. Los datos aquí presentados corresponden a un proyectode investigación que se está desarrollando desde el año 2001; elcual ha tenido diversas etapas con sus consiguientes subproductos,los cuales han sido financiados por distintas organizaciones e insti-tuciones europeas y latinoamericanas6.





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2003 y 2005 he recibido financiación puntual del Instituto Interamericano deDerechos Humanos (Costa Rica) para la elaboración de diferentes subproduc-tos sobre el tema y, en 2004, International IDEA (Suecia) y PNUD me contra-taron para que profundizara en el estudio de los procesos de selección de can-didatos de los partidos de la Región Andina. Para 2005, la Fundación Carolina(España) me financió una estancia de investigación en la UniversidadAutónoma Metropolitana – Sede Iztapalapa para el estudio de los procesos deselección de candidatos y la democracia interna en los partidos mexicanos.Algunas de las ideas centrales de este trabajo además han sido discutidas en eltaller sobre “Democratización interna de partidos políticos en Bolivia, Chile yRepública Dominicana. Consulta final especializada”, organizado por CAPELy el Instituto Interamericano de Derechos Humanos en San José de Costa Rica,27 y 28 de julio.

7 Según señala Bachelard (1948).8 Ver Duverger (1992 [1951]); Kirchheimer (1980[1965]); Gallagher y Marsh

(1988); Katz y Mair (1995); Meadowcroft (1999); Flores Giménez (1999);Billie (2001); Katz (2001); Rahat y Hazan (2001); Hazan (2002) y Scarrow,Webb y Farrell (2002) sobre los partidos europeos y de Oriente Próximo, pormencionar algunos.


2. Discusión conceptual sobre lademocracia interna La democracia interna es un concepto multidimensional, que se

emplea de manera cotidiana y que se caracteriza por su utilizaciónnormativa, puesto que se la suele asociar con la idea de lo que debe-ría ser un “buen partido” más que con lo que describe el comporta-miento partidista. Debido a su uso cotidiano, esta categoría seenfrenta a uno de los obstáculos epistemológicos más comunes: eldel conocimiento general7, toda vez que se emplea de manera indis-tinta en múltiples ámbitos y toma diferentes rostros según sea ladefinición que se defienda de democracia. Por ello, hay que dife-renciar entre lo que es, lo que puede ser y lo que debería ser, ya queno es lo mismo lo que las reglas electorales y los documentos par-tidistas dicen respecto a cómo un partido tiene que funcionar; lo queocurre en su vida interna y lo que normativamente gustaría quesucediera a los ciudadanos.

¿Cuándo un partido es internamente democrático? ¿Cómo sabersi una organización cumple con unos mínimos de democracia inter-na? ¿Qué datos de la realidad política indican que lo es? La revisiónde la literatura muestra que la democracia interna ha sido estudiadaa partir de diferentes procesos intrapartidistas y se la ha asociadocon los mecanismos de selección de candidatos8; la protección de





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9 Ver Flores Giménez (1999); Kirchheimer (1980[1965]); Panebianco (1982);Von Beyme (1986 [1982]); Katz y Mair (1995); Billie (2001) y Scarrow(2002).

10 Originalmente el trabajo de Michels (1980[1909]); Stammer (1980[1955]); y,recientemente, Scarrow, Webb y Farrell (2002).Ver el estudio de Von Beyme(1986) sobre la composición social de las élites en los partidos europeos en ladécada de 1980.

11 Ver Duverger (1951); Gallagher (1988) y Rahat y Hazan (2001).12 Ver Von Beyme (1986: 308).13 Stammer (1980[1955]) y, más recientemente, Meadowcroft (1999) se han refe-

rido a esta cuestión.14 Maravall (2003) sobre la vinculación entre control de los políticos y democra-

cia interna en el Partido Socialista español y la discusión teórica sobre el temaen Linz (2002).

15 Ver Von Beyme (1986:310) y Linz (2002).16 Ejemplo de ello son los trabajos de Schattschneider (1964 [1941]), Ware

(1996:102), Billie (2001:364) y Katz (2001).17 Ver Siavelis y Morgenstern (2004); Alcántara (2001; 2003); Colomer (2002);

Hernández (2002) y Valadés (2003). Se han desarrollado trabajos sobre parti-dos específicos (Coppedge 1994; Diaz 2000; Freidenberg 2003a; Alarcón yFreidenberg 2005); comparando partidos de un país (Palermo 1986; Siavelis1997, 2001; Buquet 2001; Taylor-Robinson 2001 y Valdés 2001) o países entresí (Freidenberg 2005; Sánchez 2004; Payne et al. 2003; Martz 1999). EnAlcántara y Freidenberg (2001a) se encuentra la descripción formal de losmecanismos de selección de candidatos de más de 60 partidos de dieciochopaíses; en IIDH (2004) se presentan los resultados de la investigación sobredemocracia interna desarrollada en Centroamérica.


los derechos de los afiliados; la participación de los militantes en laformulación de la voluntad partidista9; la elección de autoridades,la distribución del poder dentro de la organización, las responsabi-lidades en los órganos partidistas y el perfil social de las élites quecomponen esos órganos10; la disciplina de los miembros en elLegislativo11; el financiamiento partidista12; la definición de losprogramas e ideas que defienden los políticos del partido13; losmétodos de rendición de cuentas dentro de la organización14; lapenetración de los grupos de interés en el partido15, la superviven-cia de un sistema democrático y la calidad de la democracia16. EnAmérica Latina, la mayor parte de los estudios sobre el tema se hancentrado en un aspecto concreto, el de la selección de candidatos acargos de representación popular17 y sus interacciones con diversos





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18 Se ha estudiado la vinculación entre procesos de selección de candidatos y sis-tema electoral en Venezuela, Chile, Colombia y Estados Unidos (Taylor 2000;2002); sobre los efectos en la unidad de los grupos partidistas en Uruguay(Morgenstern 2001); sobre la interrelación entre estructura de voto y selecciónde candidatos en elecciones provinciales en Argentina (De Luca, Jones y Tula2000) y la relación entre funcionamiento partidista y rendimiento de la demo-cracia, en Alcántara (2001), Linz (2002: 310-315), Hernández (2002:127) yPayne et al. (2003:193).

19 Hay algunas excepciones como los trabajos sobre la elección de autoridades,en Alcántara (2001) y Payne et al. (2003); el control de los políticos por partede los electores, en Lazarte (1998), Valadés (1998) y Stokes (2003); la protec-ción de los derechos de los afiliados, principalmente desde una perspectivajurídica, en Haro (2002), Hernández (2002), Hernández Valle (2002), OrozcoHernández (2003); la participación femenina a través de cuotas de discrimina-ción positiva, en Sottoli (1998), Hunt y Jones (2002) y Peschard (2003).


aspectos del sistema político18, dejando de lado al resto de dimen-siones que se asocian con la democracia interna19.

Si bien la literatura da algunas pistas en cuanto a qué elementosson importantes cuando se trata de democracia interna, se echa enfalta un esfuerzo de sistematización y una mayor operacionaliza-ción de las dimensiones del concepto. El modo en que los partidostoman sus decisiones, tanto respecto al procedimiento empleado, ala transparencia del mismo y al grado de inclusión de los actores endichos procesos son indicadores de los niveles de democracia inter-na que un partido tiene. Pero esto no resulta tan sencillo de medir nide observar empíricamente. Aún no queda claro cuánto de cada unade esas dimensiones debe darse para que el partido sea internamen-te democrático ni tampoco cuáles son los indicadores que ayudan aidentificarlo.

Un partido puede hacer elecciones para elegir candidatos perocontinuar siendo un jefe el que controla las decisiones claves delpartido; el que define sus metas y el que negocia con otras agrupa-ciones sin contar con las opiniones de los militantes. Puede elegir asus candidatos competitivamente pero no permitir la representaciónde diversos grupos en los órganos de gobierno interpartidistas. Esmás, puede que elijan a sus candidatos, que permita que exista algu-na representación de las minorías en las instancias de decisión peroque los mecanismos de control interno no sean efectivos para garan-





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tizar el respeto a los derechos de los militantes. Por ello, para con-siderar a un partido como internamente democrático debe darse elcumplimiento de una serie de requisitos mínimos vinculados con laefectiva participación del afiliado en la formación de la voluntadpartidista.

Si se parte de la idea que no hay un sólo grado de democratiza-ción sino que puede haber diferentes niveles de democracia interna;se puede pensar que un partido será internamente más democráticocuando se dé la presencia de los siguientes elementos:1. mecanismos de selección de candidatos a cargos de representa-

ción popular (internos o externos) competitivos;2. activa influencia de los militantes de base y de los diferentes

subgrupos que integran la organización en la discusión y forma-ción de las posiciones programáticas y en las decisiones comu-nes que el partido tome;

3. respeto de los derechos de los miembros, que garanticen laigualdad entre los afiliados y se protejan los derechos funda-mentales en el ejercicio de su libertad de opinión;

4. respeto del principio de mayoría, que haga que las decisionessean tomadas en función del mayor número de voluntades indi-viduales;

5. y control efectivo de los dirigentes por parte de los militantes.Un partido gozará de altas cotas de democracia interna cuando

sus líderes y candidatos se elijan por los miembros, a través demecanismos competitivos; donde las decisiones sean tomadas conla participación voluntaria de sus militantes; los dirigentes se renue-ven periódicamente a través de mecanismos competitivos; los órga-nos de gobierno no discriminen la integración de los diferentes gru-pos (fundamentalmente los que son minoritarios); se dé el respetode aquellos derechos y responsabilidades que garanticen la igualdadde los miembros en cualquier proceso de toma de decisiones y seejerciten mecanismos de control político que garanticen la rendi-ción de cuentas de los dirigentes y de los candidatos en el interiordel partido.





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20 Cabe la reflexión de Schattschneider (1964[1941]:60) que señala que “lademocracia no debe encontrarse en los partidos sino entre ellos”, lo que signi-fica que no importa cuán democrático sean internamente porque lo central esla competencia externa. Una perspectiva alternativa sería la que sostiene que lademocracia interna es un fin en sí mismo y que el proceso decisional de lasestructuras partidistas aparece como una oportunidad para que los ciudadanosinfluyan en las decisiones públicas.


Defender esta posición supone asumir que la democracia es fun-damentalmente de carácter procedimental y que la democratizaciónde los partidos se da con la competencia electoral. Esto implica latraslación de la idea de democracia procedimental al interior de lasorganizaciones de partidos. Desde esta perspectiva, los partidos sonsólo la correa de transmisión de demandas, no el canal de partici-pación que ciertos sectores esperaban. Esto implica una visión espe-cífica de democracia interna; una manera particular de concebir larelación entre representados y representantes y un modelo concretode relación entre partidos-Estado. Podría decirse que esta visión, decorte pluralista y competitiva, contradice incluso la teoría clásica dela democracia elitista centrada en la presencia de elecciones, ya queésta última sostiene que no es necesaria la democracia interna en lospartidos sino el modo en que el partido compite en el sistema departidos20. Es más, incluso hay quienes ponen en duda que seaposible exigirle a los partidos democracia interna. Partidos discipli-nados, rígidamente centralizados y altamente cohesionados llegan atener mejores resultados electorales que otros que no lo son. Estosignifica que la democratización interna puede tener impactos nega-tivos sobre el éxito electoral y generar pocos incentivos a los polí-ticos para que acepten los procesos de reforma política.

a. Las dimensiones analíticas de lademocracia interna

En este trabajo se propone diseccionar al concepto de democra-cia interna en una serie de dimensiones analíticas, que suponenhipótesis diferentes respecto al funcionamiento partidista. Por ello,al intentar ordenar el escenario de análisis y tomando en cuenta quehabrá democracia interna de manera plena en un partido sólo cuan-do haya una buena dosis de cada una de ellas, las dimensiones a





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21 En los talleres de discusión organizados por IIDH/CAPEL, que se encuentranpublicados en el libro Agenda para el fortalecimiento de los partidos políticosen América Latina. Memoria del proceso de consultas regionales con partidospolíticos (2006), surgieron otras dimensiones que deberían tenerse en cuenta enel concepto de democracia interna. Por ejemplo, la formulación del programade gobierno o las propuestas electorales, a través de mecanismos de decisiónparticipativa y la utilización de mecanismos de consulta a los miembros delpartido.

22 Esta apreciación quedó claramente reflejada en las conclusiones del Taller“Agenda para el fortalecimiento de los partidos políticos de la Región Andina”(IIDH/CAPEL 2006).

23 Ver Kirchheimer (1980[1965]:344).


partir de las cuales se puede abordar el conocimiento de la demo-cracia interna son las siguientes21:1. selección de candidatos a cargos de representación popular y de

autoridades del partido;2. participación de minorías y sectores sociales subrepresentados

(mujeres, jóvenes, grupos étnicos, personas con discapacidad)en la definición programática y estratégica del partido;

3. rendición de cuentas de los candidatos, cargos públicos y autori-dades a las bases.Selección de candidatos a cargos de representación populary de autoridades del partidoEsta constituye la primera dimensión. Gracias a este tipo de pro-

cesos resulta factible explorar el juego de interacciones que influyeen las decisiones que se dan internamente. La selección de candi-datos es uno de los momentos más significativos, ya que este pro-ceso afecta claramente el esquema interno de poder partidista22; losque resulten nominados representarán a la organización ante el elec-torado así como también, una vez pasada la elección, serán respon-sables del ejercicio del gobierno o de la oposición. Conseguir unacandidatura es un recurso de poder clave, en particular, cuando parasus miembros ganar elecciones se convierte en la principal meta yel nombramiento como candidato significa la perspectiva de uncargo político, siendo este proceso la función principal de los parti-dos, especialmente en los catch all party23.





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24 Rahat y Hazan (2001:304) señalaron distintos métodos según sea el actor querealice la elección de los candidatos: a) el electorado; b) los miembros del par-tido; c) una agencia partidista elegida; d) una agencia partidista no elegida o e)el líder partidista.

25 La clasificación empleada se construyó a partir del trabajo clásico de Rahat yHazan (2001:300), que ya pudo desarrollarse en Freidenberg (2003b).

26 Ver Billie (2001); Alcántara (2001); Rahat y Hazan (2001) y Payne et al.(2003).


Los métodos de elección de candidatos pueden ser clasificadosde diversas maneras según sea el criterio empleado24. Los métodosse pueden ordenar según el nivel de inclusión de actores en el pro-ceso de toma de decisiones y el grado de centralización del métodode selección25. Los mecanismos más incluyentes y menos centrali-zados serían aquellos en los que hay elecciones y los menos seríanen los que decide una sola persona (el líder del partido). En el pri-mer grupo estaría la elección directa a través de los ciudadanos(internas abiertas); la elección directa de los miembros registradosen el partido (internas cerradas). En el segundo grupo se halla laselección por parte de una Junta de Notables (Dirección del partido)o, simplemente, la realizada por el líder del partido. Entre estos dospolos se encuentra la elección por parte de un órgano colegiado, conla participación secreta y universal de los militantes (Congreso oAsamblea de militantes). Si bien estos son modelos teóricos; en lapráctica, existen múltiples posibilidades que generalmente varíanentre partidos de un mismo país, entre países y en un mismo parti-do en momentos distintos.

La hipótesis sostiene que un partido gozará de mayor democra-cia interna cuando emplee mecanismos en los que participen unmayor número de actores y el proceso de toma de decisiones seapoco centralizado; mientras que un partido tendrá menores cotas dedemocracia interna cuanto menor sea el número de actores que par-ticipen en dicho proceso y ese proceso sea mucho más centraliza-do26. Esta idea está vinculada necesariamente a la competencia, lainclusión y la participación. Por tanto, cuanto más competitivossean los procedimientos que utilice internamente un partido; mayo-res serán sus niveles de democracia interna. Estos elementos fueron





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27 Ver IIDH/CAPEL (2006).


evidentes en las discusiones que se dieron en el Taller “Agenda parael fortalecimiento de los partidos políticos en la Región Andina”27,ya que los participantes enfatizaron la importancia de la apertura yla participación como conceptos claves en este campo.

Con relación a la selección de las autoridades, la segunda partede esta dimensión, cabe llamar la atención no sólo sobre cómo setoman las decisiones sino también sobre quién las toma. Uno de losproblemas básicos ha sido el escaso recambio de las autoridadespartidistas, la constante reelección de los mismos dirigentes o demiembros vinculados por lazos no burocráticos (como la amistad,los negocios o la familia) y la baja circulación de las élites en pues-tos de dirección partidista. Precisamente, la capacidad de renova-ción de las élites es una de las condiciones necesarias para evitar laoligarquización del partido y promover la democracia interna. Enesta segunda parte, se trasladan las hipótesis postuladas anterior-mente: el uso de mecanismos más participativos e incluyentes en laelección de autoridades, junto a una alta renovación y circulación delas élites, contribuyen con mayores cotas de democracia en la orga-nización.

Participación de minorías y sectores socialessubrepresentados (mujeres, jóvenes, grupos étnicos,personas con discapacidad) en el proceso de toma dedecisiones y en la definición programático-estratégicadel partidoEl nivel de participación (e inclusión) de los militantes en la

representación del partido, en la definición del programa, en la deli-mitación de las estrategias y en las decisiones importan al medir elnivel de democracia interna así como también la presencia de mino-rías y de grupos subrepresentados (mujeres, jóvenes, personas condiscapacidad, grupos étnicos) en los órganos de dirección. La equi-tativa representación de los diferentes grupos suele buscarse a tra-vés de mecanismos normativos de discriminación positiva, que seconvierten en acciones destinadas a favorecer la igualdad de trato y





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28 El debate tiene dos posiciones. Por una parte, los que se manifiestan en contrade su uso porque señalan que su empleo –sin que medie la competencia de losiguales ante la ley– es una herencia medieval, corporativa y altamente anti-democrática. Por otra, quienes están a favor y sostienen que es un instrumentoinstitucional que favorece la equiparación igualitaria de sectores desfavoreci-dos y que debe ser utilizado de manera provisional hasta que los diversos gru-pos consigan equiparar la representación. En IIDH/CAPEL (2006) tambiénhubo discrepancias importantes entre los que están a favor y los que están encontra del uso de cuotas.

29 Esto se refiere al hecho de que muchas veces los órganos partidistas tomandecisiones pero, en la práctica, luego los líderes cambian esas decisiones o lasignoran.


de representación y a dar un trato preferencial a los sectores margi-nados.

En la práctica, no hay consenso sobre la adecuación de utilizar-los y, cuando se emplean, suelen ser para la representación de losgrupos en las instituciones estatales y no en los partidos28. El efec-tivo respeto al pluralismo es lo que hace más democrático a un par-tido. Asimismo, para que haya mayores niveles de democraciainterna se debe dar una mayor descentralización territorial de lasdecisiones (beneficiar a la periferia) y una mayor desconcentraciónfuncional en la formulación de las políticas. La hipótesis sostieneque un partido será más democrático cuando en sus órganos degobierno se encuentren representados los diversos sectores (funcio-nales y territoriales) que integran la comunidad partidista; cuandolas decisiones sean fruto de la discusión y el debate de esos miem-bros; cuando los miembros no sientan miedo a represalias futuraspor expresar sus convicciones y cuando sus decisiones sean efecti-vamente las decisiones que finalmente promueva y defienda el par-tido29.

Rendición de cuentas de los candidatos, cargos públicos yautoridades del partido a las bases Una última dimensión, quizás la menos explorada empíricamen-

te en el análisis de la democracia interna, es la rendición de cuentastanto de los dirigentes como de los candidatos a los militantes y a laorganización en sí. Esto tiene que ver con los vínculos entre lide-razgo y militancia y traduce en el interior de los partidos una exi-





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30 Un excelente trabajo en esta línea es el escrito por Maravall (2002) sobre elPartido Socialista Obrero Español.


gencia natural hacia el sistema político. La hipótesis sostiene que lademocratización se consigue con mayor control de los representan-tes por parte de los ciudadanos y esto se hace extensible a losmilitantes con respecto a sus autoridades y sus candidatos.Precisamente, el hecho de que los dirigentes de los partidos debanresponder a las exigencias de los miembros es lo que los diferenciade cualquier otro tipo de organización. Un partido será internamen-te más democrático cuando sus dirigentes rindan cuentas ante susmiembros y estos, al tener información, puedan apartarlos del podero del manejo del partido30. En la práctica es la introducción de laidea de accountability a la vida interna partidista.3. Confrontación empírica

a. ¿Qué dicen las leyes? Bases institucionales ynormativas

La necesidad de democratización interna llevó a que la clasepolítica latinoamericana utilizara, en diversas ocasiones, el ordena-miento jurídico del Estado para “autoobligarse” a emplear mecanis-mos más democráticos en los partidos. Estas medidas se sostuvie-ron sobre la base de que el texto constitucional, el Código Electoralu otras leyes podían regular aspectos relacionados con las organiza-ciones partidistas, fundamentalmente, cuando éstas son asociacio-nes sujetas al derecho público.

En América Latina, no hay una posición común sobre el tema.Los partidos son asociaciones de ciudadanos que constituyen per-sonas jurídicas de derecho privado en Panamá, Brasil, Perú, Chile yEcuador mientras que en A rgentina, República Dominicana,México, Paraguay, Nicaragua, Guatemala, Bolivia y Colombia selas considera personas jurídicas de derecho público. En El Salvador,Costa Rica, Uruguay y Venezuela son casos mixtos, toda vez que laselección de autoridades, como dimensión interna, está sujeta a laesfera del derecho privado mientras que la selección de candidatos,





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31 En Orozco Henríquez (2003:8).


como ámbito de lo público, está sujeta al derecho público. Esta últi-ma manera de resolver la cuestión, producto de una combinación deambas, es la que permite mantener un equilibrio entre posiciones enprincipio antagónicas como el derecho de participación democráti-ca de los afiliados y el derecho de autoorganización de los parti-dos31. Un exceso de control del Estado sobre los partidos supondríauna pérdida de autonomía de éstos para tomar sus decisiones, aúncuando fuera en nombre de los derechos de los afiliados; pero, sutotal ausencia, puede disminuir seriamente cualquier impulso dedemocratización interna.

La selección de candidatos en la ley electoralEn once países de América Latina se ha reglamentado en la

Constitución o en la legislación el modo en que los partidos debenseleccionar a sus candidatos. Costa Rica fue el primer país en regu-larlo, seguido por Honduras (1985-1989); Colombia (1994);Paraguay (1996); Panamá (1997); Uruguay y Venezuela (1999);Argentina (2002) y, más recientemente, en Perú (2003). En Repú-blica Dominicana (2004) se aprobó una ley que incluía el procedi-miento competitivo pero la Suprema Corte de Justicia la declaróinconstitucional y, actualmente, esa disposición no se encuentravigente. Todos estos países aprobaron normativas orientadas a laintroducción de elecciones internas; salvo Colombia, donde la leyno establece este requisito de manera obligatoria, pero regula surealización cuando los partidos decidan convocar a elecciones apartir de una ley especial. A diferencia de los anteriores países, enGuatemala, la ley no introdujo esos cambios y continúa mantenién-dose normativamente la Convención Partidista como mecanismo deselección de candidatos. Finalmente, en Brasil y Ecuador, no existeregulación relacionada con la manera en que los partidos deben ele-gir a sus candidatos y, por lo tanto, son los casos de mayor autono-mía partidista sobre la cuestión.

Con estas reformas, el Estado pasaba a obligar a los partidos acelebrar internas para dirimir candidatos, con la pretensión dehacerlos más competitivos internamente y reducir el grado de cen-





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32 En febrero de 2005, en Argentina, se discutió la posiblidad de recuperar la Ley25611 de Elecciones Internas y establecer un período de 90 días para la cele-bración de las mismas en todos los distritos, para todos los partidos, donde lospolíticos no pactaran la conformación de una única lista y la inscribieran en elperíodo establecido.


tralización en las nominaciones. Si bien la vocación de las élites erasimilar respecto a los objetivos a conseguir con estas reformas, lascaracterísticas que las mismas han adoptado en la legislación no sonhomogéneas. La normativa difiere entre sí según sea: a) el númerode actores que participan en el proceso electoral siendo eleccionesabiertas (donde todos los ciudadanos pueden participar) o eleccio-nes cerradas (donde sólo participan los militantes del partido); b)según sea el momento de realización de las elecciones por parte delos partidos involucrados: separadas (cada partido realiza sus elec-ciones en fechas diferentes) o simultáneas (todas se realizan elmismo día); c) si cuenta o no con financiamiento público y d) si hayparticipación organizativa o supervisión por parte del organismoelectoral.

En cuanto a la primera cuestión, en Argentina32, Honduras,Colombia y Uruguay, la ley establece claramente que los procesosinternos cuenten con la participación de todos los ciudadanos mien-tras que en Panamá, Paraguay y Venezuela se señala que sólo pue-den participar los afiliados a los partidos. En Costa Rica y Perú sedeja la opción de que los partidos decidan si serán abiertas o cerra-das y que, incluso, puedan elegir hacer convenciones. Otros dosaspectos relevantes tienen que ver con el momento en que se reali-ce la elección y con su financiamiento. En Argentina, Honduras,Panamá, República Dominicana y Uruguay la ley establece clara-mente que los partidos deberán realizar las internas de manerasimultánea el tercer domingo de julio del año de la elección gene-ral, mientras que en Colombia, Costa Rica, Perú y Venezuela noexiste esta exigencia. Sólo en Perú, se fija que por lo menos sean210 días antes de los comicios. En cuanto a la financiación, sólo enColombia, Panamá y Perú se establece que el órgano electoral otor-gue dinero para la realización de las internas.

El marco normativo señala también que la autoridad electoralintervenga en los procedimientos de selección de candidatos en





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Honduras, Perú, Colombia y Uruguay, casos claros de intervencio-nismo del órgano electoral sobre el partido. En tanto, en otros, losórganos sólo pueden supervisar o dar fe de lo que haga el partidocomo en Chile, donde la elección de un candidato o la postulaciónque el Consejo General del partido haga debe estar supervisada porun fedatario público designado por la autoridad electoral; enArgentina, donde la justicia federal nombra veedores de actoselectorales cuando sea requerida por los militantes de los partidosinteresados; en Nicaragua, donde el organismo electoral arbitra losconflictos internos por solicitud de las partes; en Panamá, donde elorganismo electoral envía delegados para mediar en caso de que lospartidos lo soliciten pero no tiene jurisdicción sobre los procesosinternos; en Costa Rica, donde el organismo electoral actúa si ocu-rren conflictos entre los militantes. El caso de menos intervencio-nismo es el de Paraguay, donde el órgano sólo puede ejercer un con-trol mínimo sobre los partidos.

La selección de autoridades en la ley electoral El ámbito de la selección de autoridades se basa, tanto en lo jurí-

dico como en el alcance de su marco legal, en consideraciones dife-rentes a la selección de candidatos. Estos procesos de toma de deci-siones partidistas son el espacio privado de los partidos, a diferen-cia de los otros que suponen la vinculación entre el partido y lopúblico. No todos los países regulan del mismo modo esta cuestión.Honduras, Costa Rica y Paraguay contemplan expresamente laposibilidad de que el Estado fije la manera en que se deben organi-zar los partidos. Otros defienden que se ejerza una efectiva “demo-cracia interna” (Bolivia, Chile, Perú y Uruguay); que su estructura,organización y funcionamiento sean “democráticas” (Argentina,Costa Rica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela); quedeben estar sujetos a los “principios de la democracia representati-va” (El Salvador; Ecuador) o a los de la “democracia participativa”(Bolivia).

Además, las leyes describen el tipo de organigrama que debetener un partido (Chile) en cada nivel institucional, incluso el muni-cipal, como en Brasil o Nicaragua; marcan cómo deben estar inte-





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grados los órganos de gobierno (Guatemala y Perú) y el mecanismode elección de esos órganos. Ahora bien, aunque esta es una pautageneralizada, hay países donde las leyes no mencionan las estructu-ras internas (Argentina, Bolivia, El Salvador, Nicaragua yRepública Dominicana) y casos donde directamente se prohíbe laregulación de las estructuras internas por parte del Estado (clara-mente en Brasil, Panamá y Ecuador).

La elección de autoridades está sujeta a los estatutos internos delos partidos. En Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador,México y Paraguay la Constitución y/o las leyes electorales no mar-can la manera en que los partidos deben seleccionar a sus dirigen-tes. Pero, en otros países, sí está regulada por ley como en Bolivia,Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá,Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. EnGuatemala, la ley establece que sea una asamblea de militantes laque designe a las autoridades partidistas mientras que en Colombia,Honduras, Venezuela y Paraguay se fija que sea a través de eleccio-nes internas, con voto directo y secreto de los afiliados en todos losniveles partidistas. En Costa Rica, Nicaragua y Perú se indica quedebe ser respetando los principios democráticos. En RepúblicaDominicana se encuentra en discusión pero, hasta la escritura deeste texto, se establecía la Asamblea de Militantes.

Colombia merece una consideración aparte en este punto ya queocurre una situación contradictoria respecto a la capacidad delEstado de regular la estructuración interna de los partidos. En elartículo 103 de la Constitución de 1991 se señala que el Estado estáfacultado para reglamentar las asociaciones cívicas, sindicales,comunitarias en el sentido de que introduzcan mecanismos demo-cráticos de representación pero, en el mismo texto constitucional,en el artículo 108, se sostiene que la ley no podrá establecer exi-gencias con respecto a la organización de los partidos y movimien-tos políticos. Esto fue discutido en la Constituyente de 1991 y fuepropuesta la inclusión del artículo 107, que establecía la participa-ción democrática de sus adherentes en su vida orgánica y política yen la “escogencia de sus dirigentes y candidatos”. Tras una votaciónde carácter secreto, se decidió no incluir el texto de ese artículo,





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33 Ver Roll (2002:78).34 Sentencia C-089 de 1994. Ver Roll (2002:79).


aunque la misma había conseguido apoyo mayoritario, pero teníadetractores rotundos como Álvaro Gómez Hurtado, quién presionópara que no se aprobara33.

Frente a ello, cuando se aprobó la Ley 130 de 1994, que consa-graba inicialmente la democratización interna, la CorteConstitucional la declaró inexequible, por lo cual era necesario vol-ver a reformar la Constitución para habilitar un proceso de demo-cratización interno34. La misma Corte Constitucional declaró exe-quible la Ley, a partir del artículo 152 de la Constitución que per-mite al Congreso regular el régimen de partidos. Tras estos vaive-nes ha habido diferentes intentos de reformas en los años subsi-guientes tanto en el gobierno de Samper, de Pastrana y de Uribe.Los dos primeros intentos fracasaron porque el Congreso los recha-zó, lo cual mostró que si se quería de verdad afectar la vida de lospartidos, había que hacerlo por una vía diferente a la de los congre-sistas, quienes siempre la condicionarían o transformarían. En estecontexto es que el presidente Uribe presentó su propuesta deReforma Política para que se llevara a cabo a través de un referén-dum, aunque la misma era mucho más amplia que lo que habíansido las anteriores y no se limitaba a la democratización de los par-tidos.





Tabla 1Mecanismos de selección de autoridades en la normativa vigente

* En Argentina, a partir del cambio de la ley 23.928 de 2002, las eleccionespara autoridades partidarias se rigen según la Carta Orgánica, aunque seña-la claramente que subsidiariamente lo hará por dicha ley y, en lo que resul-te aplicable, por la legislación electoral. No menciona a los estatutos, aun-que los condiciona.

** En Colombia, Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos yartículo 1 de la Ley de Consultas Internas.

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* * * En Perú, la Ley 28094 establece en su artículo 25 que se realice conformea lo que disponga el Estatuto y acuerde el órgano máximo pero en su artí-culo 19 señala que debe regirse por las normas de democracia interna esta-blecidas en esta ley y en el Estatuto.Fuente: Elaboración propia.

La participación de minorías y sectores sociales subrepre-sentados en la ley La igualdad de oportunidades para acceder a las candidaturas a

cargos electivos también se ha visto como un instrumento de demo-cratización de los espacios de representación política en AméricaLatina, tanto en el nivel del sistema electoral como en la reglamen-tación interna de los partidos. Incluso las constituciones establecenla igualdad jurídica entre los ciudadanos y hasta se hace menciónespecífica de las mujeres en las de Ecuador, Argentina, Nicaragua yColombia35. Los esfuerzos por la propuesta de introducción de cuo-tas mínimas tuvieron resultados diversos en aquellos casos donde sediscutió (Uruguay y México) y consiguió su aprobación como enArgentina, donde desde 1991 existe una reglamentación especialpara el registro de candidatos y pedido de oficialización de las lis-tas.

Tanto en Uruguay como en México hubo fuerte presiones en esemomento para que se incorporara la cuota a la legislación electoralpero, en Uruguay fue rechazada en el Congreso y en México quedócomo una recomendación que no fija una cuota determinada y dejócomo tarea a los grupos de mujeres que presionaran dentro de lospartidos para la incorporación de sus candidaturas en las listas par-tidistas. De esta manera, se trasladaba el problema desde lo electo-ral nacional al seno de los partidos como en otros países (Nicaragua,Uruguay, Chile y Venezuela). A diferencia de los anteriores, el restode países incorporó cuotas de discriminación positiva a su régimenelectoral como una manera de incrementar su democratización yrespetar los acuerdos surgidos en la Cuarta Conferencia Mundial dela Mujer de Beijing realizada en 1995 (Costa Rica en 1997/2000;Paraguay en 1996; Perú, República Dominicana, Brasil, Bolivia yPanamá en 1997; Colombia en 2000 y en Ecuador en 1997, aunqueen 2000 se aumentó el umbral de la cuota en diez puntos porcen-tuales).

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35 Ver el estudio de Peschard (2003:175).






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En la actualidad, hay casos donde desde la Constitución seprohibe cualquier discriminación de sexo, raza, condición económi-ca y social (Costa Rica, Ecuador, Bolivia, Honduras, Panamá,República Dominicana y Venezuela) y donde la propia ley obliga alos partidos a que empleen criterios de cuotas mínimas en la pre-sentación de las candidaturas, para estas poder ser aceptadas en lacompetencia electoral (Argentina, Ecuador y Perú). Las cuotasmínimas de representación no son iguales en todos los países y varí-an según sean para las candidaturas a cargos de representaciónpopular (Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador,Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela) o sitambién incluye las exigencias para los cargos internos del partido(Bolivia, Panamá, Costa Rica y Paraguay).

Las diferencias de umbrales van desde el 40% en Costa Rica, el30% en México, Venezuela, Ecuador, Argentina y Colombia; 25%en Perú y República Dominicana para las candidaturas y no menordel 30% en Bolivia, en Panamá y el 20% en Paraguay para las can-didaturas y los niveles de dirección partidista. Hay países que adop-tan el sistema de elección proporcional (Honduras y Paraguay) a losefectos de garantizar la participación de las corrientes o minoríasinternas en el órgano de gobierno y en las candidaturas. Un factorque moldea la efectividad de la ley de cuotas es que además se lesexija que las candidatas estén ubicadas en puestos elegibles; ya seacada tres puestos (Bolivia, Ecuador y Argentina) o cada cinco(Paraguay). En algunos casos se prevén sanciones para aquellospartidos que no cubran los puestos según lo establecido por la ley,con la prohibición de registro de estas listas y su imposibilidad departicipar en la contienda electoral (Argentina, Bolivia, Paraguay yEcuador).





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Tabla 2Democracia interna en el régimen electoral de América Latina

Listas % = Porcentaje de puestos mínimos que deben ser previstos comocuota de género en las listas de candidatos a cargos de elección popular.Ubic. = Exigencia de ubicación de las mujeres en determinados puestos dela lista.Cargos % = Porcentaje de cargos mínimos que deben ser previstos comocuota de género en los órganos de dirección del partido.RM = Mecanismos de Revocatoria de Mandato deben estar establecidos enlos estatutos por normativa electoral nacional. Fuente: Elaboración propia a partir de la normativa vigente.

b. Funcionamiento partidistaLa selección de candidatos a cargos de elección popular enAmérica Latina: avances signficativos y efectos perversosEn la práctica, 33 partidos latinoamericanos han celebrado por lo

menos una vez elecciones internas, cerradas o abiertas, desde la





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década de 1980. La Tabla III señala cómo en las últimas décadas lospartidos han introducido procesos competitivos para seleccionarcandidatos para la elección presidencial. En Argentina, Brasil,Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras,México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Domi-nicana, Uruguay y Venezuela, por lo menos una vez uno de sus par-tidos mayoritarios empleó algún tipo de proceso competitivo. Entreellos, Costa Rica, Honduras y Uruguay se caracterizan por ser lospaíses en los que sus partidos más emplean esta práctica, lo quehabla de una mayor institucionalización de las elecciones internas(ya sean abiertas o cerradas) y una mayor rutinización de esos par-tidos. Los que menos las han empleado han sido Brasil, Guatemalay Ecuador; países donde sólo en una oportunidad se ha utilizado unproceso competitivo.





Tabla 3Selección de candidatos presidenciales en América Latina

(año de realización)

* Antes de la reforma electoral, los candidatos se elegían por el sistemade ley de lemas, tras el acuerdo entre las élites para las nominaciones.

a. Indica que hay más de un actor que participa en el proceso de selecciónde candidatos y que los estatutos posibilitan la elección del mecanismoa emplear en cada oportunidad.

b. Señala que ese mecanismo fue empleado hasta que se realizó una refor-ma electoral en el sistema y, con ellos, se modificaron las normas deelección.

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c. Los órganos nacionales precalifican a las candidaturas y luego éstascompiten entre sí.

d. Convenciones o Directorio ratifican resultados elecciones internas.e. Convenciones o Directorio del partido proponen y luego hay eleccio-

nes internas.Fuente: Freidenberg (2005).

Esas experiencias han tenido efectos diversos sobre el funciona-miento de las organizaciones partidistas. Algunos de esos efectoshan sido positivos pero otros no tanto. Entre los primeros, se hapodido ver cómo la introducción de internas competitivas ha refres-cado las estructuras tradicionales de los partidos latinoamericanos;ha facilitado que un mayor número de actores participara en la defi-nición de las candidaturas; que se pudieran resolver conflictos entrediferentes liderazgos de un mismo partido sin que se afectara launidad y cohesión organizativa; que se haya reducido el grado decentralización en los procesos y conseguido disminuir el controlmonopólico de las cúpulas sobre las candidaturas. Esto se ha tradu-cido en una mayor transparencia de la información entre susmilitantes así como también en mayor pluralismo y competencia alinterior de la organización.

Entre los segundos, se encuentran problemas de cohesión parti-dista en el Legislativo (Paraguay, Honduras); una mayor fragmen-tación y enfrentamiento entre las facciones (ANR-PC, PLRA; ID,PLH, PNH, FMLN) y dificultades en la gobernabilidad del país(Paraguay, Honduras). El empleo de mecanismos competitivos tam-bién ha socavado la autonomía de los partidos, por la participaciónde los militantes de otras agrupaciones en la definición de la candi-datura presidencial, apoyando aquella que más le beneficiaba al par-tido opositor (FREPASO en 1995) y ha reforzado el poder de las éli-tes en el control partidista y el mantenimiento del status quo(Honduras, Paraguay, Uruguay, República Dominicana).

La celebración de internas ha llevado incluso a que los partidosconfundan las preferencias del electorado, pensando que las deman-das de aquellos ciudadanos que participan en las elecciones songeneralizables a las del electorado en general. Se corre el riesgo queante dos candidatos se privilegie el que representa los valores del

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electorado (o de lo que las encuestas señalan de ese electorado)sobre las preferencias de los militantes. Esto ha enfrentado a candi-datos populares contra otros más respetuosos de la ideología delpartido, como ha sido el caso de Felipe Calderón frente a SantiagoCreel en la elección interna que se celebró en el Partido AcciónNacional en México durante 200536. En otros casos, con la inten-ción de incluir al mayor número de votantes, se emplean eleccionesinternas abiertas, lo que supone estrategias de tipo catch all, lo quepotencia la ambigüedad programática y que los candidatos rehuyande hacer propuestas y declaraciones demasiado precisas ideológica-mente.

El hecho de que los candidatos elegidos por el electorado o porlas bases no sean los dirigentes nacionales del partido ha llevado agenerar conflictos entre la cara burocrática y electoral, toda vez quelos líderes no están acostumbrados a compartir el poder y a verserelegados a un segundo plano en beneficio de un candidato. En estemismo sentido, si las elecciones internas generan mayor fracciona-miento, el candidato elegido presidente puede tener más dificulta-des para relacionarse con los dirigentes y representantes de su pro-pio partido en el Legislativo (Paraguay o México con el PAN), difi-cultando la gobernabilidad bajo un marco presidencialista. Esto a suvez puede llevar también a la personalización del proceso, en uncontexto de por sí proclive a que eso ocurra, debido a que suele cen-trarse la campaña en los candidatos más que en la estructura parti-dista.

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36 La diferencia entre tradicionalistas y neopanistas ha sido tan importante, alpunto que ha condicionado la naturaleza de la propia elección interna. Creelquería elecciones abiertas mientras Calderón sólo con la participación de losmilitantes. El mecanismo elegido fusionó la participación de los militantes conla de los miembros adherentes, resultando un proceso cerrado (un militante, unvoto) pero no rígido y excluyente. Alarcón y Freidenberg (2005).






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Tabla 4Consecuencias de realizar elecciones internas sobre

la vida partidista

Continúa en la página siguiente





* No hay ejemplos puntuales porque son características que se dan enla mayor parte de los procesos.Fuente: Elaboración propia.

La selección de autoridades en los partidos políticos deAmérica Latina: la ausencia del pluralismo y la tímidacompetenciaA pesar de los avances que se dieron en el ámbito de la selección

de candidatos, estos no se han extendido a la elección de autorida-des. En términos generales, muchas de las reformas políticas nopresionaron para que los partidos eligieran a sus autoridades de unamanera competitiva. Si bien en Bolivia, Perú, Honduras, Paraguay,República Dominicana y Uruguay se establece en la norma que seutilicen mecanismos electivos; en la práctica, no suelen llevarse acabo y queda a discreción de los dirigentes el uso de los mismos.Este es un ejemplo más de la distancia entre las normas y la prácti-ca real de los partidos, que apoya el argumento de la informaliza-ción de la política, idea que además se reiteró claramente en losdiferentes talleres que realizó CAPEL en diferentes subregiones deAmérica Latina.

Los casos en los que se han desarrollado elecciones internas paraelegir autoridades funcionan más como una excepción que como la

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regla (PRI en 2002; FSLN en 2002; PT en 2001; DP en 2001; PJ en1988), ya que la mayor parte de los partidos latinoamericanos utili-zan la Convención (una especie de aplausómetro colectivo) o ladesignación de la cúpula para elegir a los dirigentes. El elementocentral que dificulta este cambio está dado por la resistencia a gene-rar modificaciones en el interior de los partidos desde las cúpulasdirigentes. Esta escasa renovación de las dirigencias fue señalada enel Taller “Agenda para el Fortalecimiento de los Partidos Políticosdel Cono Sur”37 como un obstáculo para la institucionalización ydemocratización de los partidos. El miedo a perder el control de laorganización ralentiza la incorporación de líderes y grupos nuevosy dificulta la introducción de procedimientos más participativospara definir a quién conduce la organización.

Es probable que sólo se animen a utilizar estos mecanismosaquellos partidos con tradiciones participativas arraigadas (en laUCR, donde hay fuerte competencia en las convenciones partidis-tas; PT en 2001 y 2005 en Brasil); con fuertes crisis tras un fracasoelectoral y su consiguiente disputa por el liderazgo (PRI en 2002);donde además hay una extrema competencia interna por el controldel partido (DP en 2001; PT 2001 y 2005) y aquellos que cuentencon un liderazgo carismático que emplee el mecanismo participati-vo como un mero ritual legitimador de su propia conducción.

El hecho de que haya poca renovación de los dirigentes de lospartidos (PT, ID, FMLN; FSLN; PSC, PRE, FRG), manteniéndoseen muchos casos como líderes del partido la misma figura desde lareinstauración democrática (PT, ID, PSC, PRE, MNR, MIR, RN,UDI, PFL, FRG, PRDm, FSLN, APRA, PC, PN, EF-FA, PA); lospuestos se traspasen entre miembros de una misma familia o porlazos de amistad (PA, PLC, PRE, FRG, PRSC, PSC, PLC, PCC); serenueven los cargos formalmente pero el partido se encuentre con-trolado por una cúpula de manera informal, distinta al presidente delpartido (PSC, ID, ARENA, PRE, PT, PA, PRSC) o por un grupo deinterés específico (ARENA) da cuenta de los escasos niveles dedemocratización de muchos partidos de la región.

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La ausencia de democracia interna en la elección de autoridadesde la mayor parte de los partidos de América Latina alerta sobre sucarácter oligárquico, su tendencia elitista, la resistencia al cambiopor parte de sus liderazgos tradicionales y da cuenta de los efectosque puede tener el hecho de que los partidos sean consideradossujetos de derecho privado, debido a una ausencia en la legislaciónde elementos que contribuyan a su democratización.

Participación y representación de grupos subrepresentadosen América Latina: las cuotas, sus efectos y limitaciones enla democratizaciónEn las últimas décadas, se ha dado la incorporación de cuotas

intentado paliar la situación de desigualdad de las mujeres en lospartidos políticos y en las legislaturas de América Latina. La intro-ducción de cuotas de género en la legislación a pesar del poco tiem-po que llevan funcionando ha supuesto un incremento en la canti-dad de mujeres legisladoras. En 1950, estas representaban el 0,8%;en el año 2000, la cifra había aumentado hasta un 12,9%38. Eseincremento está condicionado, además del uso de las cuotas, pordiferentes factores institucionales como la fórmula electoral pro-porcional; el tamaño de los distritos; la estructura de voto y los pro-cesos de selección de candidatos39.

De los cinco países que tienen cuotas con ubicación precisas enlas listas, Argentina y Costa Rica tienen niveles de representaciónacordes a los porcentajes establecidos en la cuota, mientras queBolivia, Paraguay y Ecuador tienen déficit de representación, lo quemuestra la insuficiencia de la medida en contextos de débil institu-cionalización partidista. En esos sistemas políticos coinciden fór-mulas proporcionales con distritos plurinominales grandes (>5) ylas probablidades de ganar escaños para las mujeres es mayor, debi-do a que ellas normalmente ocupan posiciones secundarias en laslistas (Argentina, Brasil, Costa Rica, Perú y República Domi-nicana). En donde hay cuotas pero no hay un sistema proporcional

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38 Ver Wide (2002).39 Ver también en Peschard (2003: 183); Barreda y Costafreda (2003:13) y Hunt

y Jones (2002).






y los distritos son más pequeños (<5), las probalidades son menores(Ecuador, Bolivia, Colombia, México, Panamá, Paraguay, Vene-zuela)40.

Como han señalado los participantes al Taller “Agenda para elFortalecimiento de los Partidos Políticos en la Región Andina”41,uno de los procedimientos más recomendables para promover lademocratización parte de asumir los obstáculos que existen para laincorporación o movilidad de determinados grupos o sectores. Estoes, por más que haya reglas que presionen para esa incorporación,no siempre se consiguen los efectos esperados. Por ejemplo, el éxitode la cuota mínima está vinculada a la estructura de voto. En siste-mas de voto preferencial o listas de elección abiertas (Perú,Panamá, Ecuador, Brasil) la elección de candidaturas femeninasqueda en manos de los electores mientras que en sistema de listascerradas y bloqueadas, las dirigencias de los partidos tienen lapotestad en la definición de las candidaturas. A pesar de lo que algu-nos señalan, el sistema de voto preferencial puede dañar la unidaddel partido y generar divisiones internas.

La presión externa para que los partidos presentaran listas concuotas de género ha influido en que éstos incorporaran medidas ensus estatutos para adecuarse a esa exigencia, tanto para los cargosde representación popular como para dirección de sus partidos.Ejemplos de ello ha sido la introducción de una cuota mínima del20% para cargos directivos en el Partido Colorado de Paraguay y elMAS de Venezuela; al menos del 25% de los cargos a laConvención para la representación de minorías en la UCR y en losc a rgos de dirección y candidaturas en el PRD (RepúblicaDominicana); del 30% de los cargos internos en el PT y el PDT enBrasil; PA en Panamá; PS y PDC en Chile; en Acción Democráticaen Venezuela; en ID en Ecuador y el PDC en El Salvador y del 40%en el Partido por la Democracia en Chile y los de Costa Rica. EnNicaragua, en 1994, se incorporó en los Estatutos del FSLN la par-

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40 Ver Barreda y Costafreda (2003:13).41 Ver IIDH/CAPEL (2006).






ticipación de la mujer en los órganos de dirección, en los de elec-ción y en los cargos de responsabilidad gubernamental. Así, un 30%de los órganos nacionales y locales deben ser integrados por muje-res.

En México, cada partido establece sus patrones de desarrollo dela legislación. Mientras en el PRI y el PRD (que tienen cuotas dife-rentes, del 50% y del 30% respetivamente) de cada tres candidatos,uno debe ser mujer; en el PAN no se especifica el orden de prela-ción de las candidaturas. También el FMLN prevé una cuota espe-cífica para género en sus cargos de dirección, que es un legado dela época de movimiento donde había una participación significativade mujeres como guerrilleras.

Finalmente, hay cuotas mínimas para fomentar la participaciónde los indígenas de entre el 5 al 25% en el PS y del 10% en elPartido por la Democracia en Chile, pero se echa en falta una posi-ción igualitaria en este sentido en los partidos donde la poblaciónindígena es mayoría (Guatemala, Perú, Bolivia y Ecuador) así comotambién para fomentar la participación de los jóvenes como porejemplo en el PRD (República Dominicana) donde los órganos delpartido deben estar integrados al menos con un 20% de jóvenesmenores de 35 años; en el Partido Socialista (Chile) que introducemecanismos de discriminación positiva para este colectivo social yen el FMLN donde también se fomenta la participación de los jóve-nes en los órganos de gobierno.4. Relación entre los puntos de refuerzo y sinergia

y/o tensión entre los conceptosLas relaciones que se dan entre democratización, transparencia e

institucionalización cruzan la vida partidista. Desde el punto devista de la democratización, se encuentran algunos puntos deencuentro entre estas tres dimensiones así como también algunastensiones con los otros dos conceptos. En cuanto a la vinculaciónentre democratización e institucionalización formal42 se puede ver

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42 Se entiende por institucionalización la propuesta de Sánchez (ver el Capítulo Ide este libro) que la define como “los procesos propios de renovación, regene-ración y creación de estructuras que le dan vida propia a una organización, gra-






como los bajos niveles de cumplimiento de las normas (internas yexternas) o las mínimas sanciones respecto a su incumplimientodificulta el proceso de democratización interna de los partidos.Argentina es un caso claro en este sentido. Cada vez que hay elec-ciones presidenciales, el mandatorio de turno interpetra la ley deelecciones internas a través de un decreto del Ejecutivo, descono-ciendo la normativa y/o adaptando las reglas de juego a los intere-ses de los actores circunstanciales. Si bien es cierto que, como seña-laron en el taller de los países andinos43, la democracia interna noes únicamente un tema derivado de la ausencia de regulación for-mal; también es importante que haya una especie de obligación delas élites a respetar aquellos acuerdos que se alcancen. En la prácti-ca, la presencia de “códigos operativos” informales tienen más pesoque lo que dice la norma. Por tanto, la voluntad política es clavepara cualquier proceso de fortalecimiento de los partidos políticosen la región44.

Por otro lado, la democratización se vincula a la instituciona -lización de una manera diferente. La experiencia muestra que haymecanismos organizativos, procedimientos y reglas no escritas,redes personales –de carácter autónomo– y recursos no estricta-mente partidistas, que ayudan a que muchos partidos seleccionen asus candidatos, se organicen y cumplan sus metas, sin importar loque digan los estatutos, sin cumplir sus requisitos internos o adap-tando las normas según sean sus intereses. Esto no quiere decir queel partido no esté institucionalizado; sino que lo está de una mane-ra distinta45, por lo menos en el sentido clásido del término. Aúncuando el universo partidista latinoamericano no es uniforme; hayalgunos partidos que cuentan de manera predominante con reglas,

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cias al desarrollo de procesos internos ejecutados de forma permanente y pre-decible. Un partido debe considerarse institucionalizado cuando establece leal-tades y alianzas con quienes se asocian con él (seguidores y, sobre todo, miem-bros) a través de relaciones comunes –generalmente aceptadas– de identidad,valores e intereses, que van más allá de líderes o circunstancias políticas espe-cíficas.

43 Ver IIDH/CAPEL (2006).44 Sobre este punto ya alerté en otros trabajos, ver Freidenberg (2004).45 Freidenberg y Levistky (2006).






estructuras y/o procedimientos informales, siendo estos los que lespermiten ser exitosos y operativos en el sistema político. Cuandoesto ocurre, el respeto a la institucionalidad formal es mínimo,adaptable a las necesidades del momento y, por tanto, sobresale lainstitucionalización informal.

Democratización e institucionalización también pueden teneruna relación conflictiva, porque llevar a cabo procesos competiti-vos (elecciones internas abiertas o cerradas) puede minar la cohe-sión partidista y favorecer la fraccionalización, potenciar losconflictos y perjudicar sus probabilidades de rutinización en eltiempo. Uno de los temores de los políticos que participaron en lostalleres en la Región Andina y en Centroamérica y RepúblicaDominicana46 fue precisamente mejorar la institucionalización par-tidista y no debilitarla, como se ha visto en diferentes experienciasen las que, tras la celebración de elecciones, grupos significativosabandonan el partido o facciones minoritarias que controlan la orga-nización cierrran el paso a los sectores modernizantes. Algunos pro-cesos competitivos han debilitado las instituciones del partido o a lapropia dinámica intrapartidista. Precisamente, lo que se pretendeevitar47.

Un punto de conexión entre democratización, institucionalizacióny transparencia tiene que ver con la posibilidad de que los candida-tos cuenten con los recursos necesarios para participar en la com-petencia de manera igualitaria. Un ejemplo en este sentido es quepara celebrar elecciones internas cerradas es básico contar conpadrones de afiliados accesibles a todos los candidatos. Sin ellos, noes posible la democratización interna ni la transparencia dentro dela organización. La informatización de la membresía evita que lascúpulas inflen el cuerpo electoral; que se empleen discrecionalmen-

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46 Ver IIDH/CAPEL (2006).47 Declaraciones que sostienen esta apreciación también se encuentran en entre-

vistas informales que he realizado desde 2001 con líderes de partidos deHonduras, El Salvador, Argentina, Costa Rica o Brasil.






te los registros de afiliados y se facilita la participación y las proba-bilidades de triunfo de todos aquellos que quieran ser candidatos48.Sin padrones no es posible realizar elecciones internas competiti-vas, simplemente porque se desconoce las características del elec-torado y no se sabe a quién hay que ir a movilizar. En las eleccio-nes internas hondureñas realizadas en 2005 los partidos no teníanlos padrones de afiliados disponibles para todos los candidatos.Esto llevó a que uno de los candidatos, el más próximo al aparatopartidista, que sí contaba con esa información, tuviera ventajas almomento de diseñar su campaña electoral interna. Su equipo cono-cía exactamente a quién ir a pedir el voto, manzana por manzana,mientras que el otro candidato no contaba con esa información49.

Las experiencias de Uruguay, Costa Rica y Panamá puedenresultar interesantes de cara a las reformas necesarias para el forta-lecimiento de los partidos. En Panamá, los padrones de afiliadosestán en manos del organismo electoral competente y cualquiercambio en el mismo debe ser notificado por parte de los partidos opor los militantes. En Uruguay y Costa Rica se utiliza el CensoElectoral Nacional, donde cualquiera que se encuentre inscrito en élpuede participar, llenando sólo una boleta de adhesión al momentode emitir su voto. De este modo, los partidos también puedenampliar su base de simpatizantes y/o militantes en cada convocato-ria interna y disminuye la relevancia del padrón electoral como ins-trumento de inequidad en la competencia.

Un punto de encuentro evidente entre democratización y trans -parencia está en que la introducción de elecciones internas suponemayor debate y circulación de la información entre sus militantesasí como también conocimiento de lo que ocurre en el partido. Noes posible que haya transparencia si no hay algún grado de apertu-

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48 Excepciones en este sentido son la informatización del padrón de afiliados queha realizado el Partido Aprista Peruano y la del Partido Acción Nacional enMéxico, donde se puede consultar vía electrónica el padrón de afiliados y deadherentes al partido.

49 Entrevista de la autora a uno de los directores de la campaña electoral interna,Tegucigalpa, julio de 2005.






ra y democracia en sus procesos internos. Por tanto, al incrementar-se los niveles de información, los militantes pueden tomar decisio-nes más informadas y con mayor conocimiento de lo que está ocu-rriendo. En este sentido, el proceso se hace más incluyente y parti-cipativo. La transparencia, además, es clave para los procesos derendición de cuentas y para la gestión de las propuestas de políticaspúblicas. Así, democratizacion y transparencia se retroalimentanmutuamente.

Pero también la democratización y la transparencia puedentener conflictos entre sí. En nombre de una mayor transparenciafrente a los ciudadanos se dice que los órganos electorales debensupervisar la vida interna de los partidos y, más específicamente, elmodo en que toman decisiones, eligen a sus candidatos y a sus auto-ridades. Esto genera tensión en el sentido de que se da una intromi-sión de una institución pública en los “dominios” de los partidos. Enlas conclusiones del taller de la Región Andina50, esto fue denomi-nado como “participación desde afuera para promover la democra-tización”. Los participantes señalaron los beneficios que resultan dela supervisión y observación de estos procesos por parte del orga-nismo electoral; mientras que los participantes del taller deCentroamérica y República Dominicana51 manifestaron su temorsobre cuál era el espacio que se le debía dar al Estado y cuál era ellímite a su intromisión sobre la autonomía partidista. Las diferen-cias regionales en este sentido son claves.

Resulta más factible que se vea con buenos ojos la participaciónde un órgano externo en contextos de alta institucionalización delsistema de partidos y de las instituciones electorales, donde efecti-vamente el organismo electoral fuera visto como un árbitro y nocomo un actor con intereses creados, que beneficia sólo a un candi-dato; que en otros donde no está clara la imparcialidad del órganoelectoral.

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50 Ver IIDH/CAPEL (2006).51 IIDH/CAPEL (2006).






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52 El acceso a los recursos para hacer la campaña introduce un nuevo elementode discriminación sobre las candidaturas. Tiene más probabilidades de ser can-didato aquel que cuente con recursos propios (económicos o mediáticos) queun militante “de toda la vida” que sólo tenga su trabajo partidista como recur-so de poder.



Otro punto conflictivo entre democratización y transparencia seda por el financiamiento de los procesos electorales y de losmomentos no electorales en los que desarrolla su actividad el parti-do. Los políticos se quejan del costo de llevar a cabo dos campañaselectorales: una para la interna y otra para la general, lo cual supo-ne el incremento del gasto electoral. Algunos países han decididofinanciar con dinero público el gasto que esto supone (Colombia,Perú, Panamá, México) pero en el resto este es un tema que no estádefinido. La experiencia, por ejemplo, del PAN en México durantejunio-noviembre de 2005 muestra lo que puede incrementarse elgasto electoral por celebrar procesos internos competitivos, lo quepareciera estar correlacionado con el aumento del descrédito de lospartidos ante la ciudadanía y también con las posibilidades de sercandidato de la organización52.

Estas son algunas de las relaciones que se pueden dar entre ins-titucionalización, democratización y transparencia, los tres ladosdel triángulo propuestos en el Capítulo I del presente libro. Cuantomayor sea la compenetración entre estas tres dimensiones, mayorserá la fortaleza de los partidos y, por tanto, mayor la probabilidadde disminuir la distancia entre ellos y los ciudadanos. Trabajar eneste sentido es fundamental para fortalecer a los partidos y conven-cer nuevamente a los ciudadanos de su importancia para el funcio-namiento de la democracia representativa. 5. Conclusiones

Muchos políticos que participaron en los talleres realizados porCAPEL manifestaron su miedo respecto a los alcances de la demo-cratización. ¿Hasta qué punto es importante democratizar interna-mente a los partidos? ¿Cuánto hay que hacer en ese sentido? ¿Hastadónde resulta importante llegar? Como resultó del taller deCentroamérica, Panamá y República Dominicana53, los políticos





no están de acuerdo con una democratización de manual sino conuna “democratización administrada”. Los políticos se manifestaronen contra de la aplicación de una receta común a todos los partidos.Por el contrario, propusieron que cada partido evaluara cuáles sonlos elementos positivos de la reforma partidista y en qué medidaesos elementos podrían mejorar su institucionalización, su transpa-rencia y su democratización.

Además, los procesos de reforma interna en Europa y enAmérica Latina han mostrado que hacer elecciones no supone porsí sólo democratizar a los partidos ni incrementar sus posibilidadeselectorales, sino que éste es un paso necesario en un extenso y com-plicado camino hacia la democratización. Es verdad que la celebra-ción de elecciones para seleccionar candidatos a cargos públicos; laintroducción de cuotas y la elección competitiva de las autoridadescontribuyó a que algunos partidos fueran más inclusivos. Pero estoes sólo el inicio del camino, no el final. No siempre hacer eleccio-nes ha significado una mayor participación, toda vez que incorpo-rar más actores en el proceso de toma de decisiones puede ser unmero acto legitimador de arreglos entre élites que buscan preservarsu control partidista. Esto no quiere decir que no sea bueno hacerelecciones internas, sólo que es conveniente tener presente que esono significa (necesariamente) democratización. Es una condiciónnecesaria pero no suficiente.

Las reformas llevadas a cabo no han terminado de mejorar lapercepción de la opinión pública hacia los partidos; no contribuye-ron a disminuir la fraccionalización ni los conflictos de liderazgo;no implicaron una mayor participación de los militantes en lasestructuras partidistas y no tuvieron los efectos regeneradores quese esperaban. Por el contrario, algunos partidos continuaron siendoorganizaciones oligárquicas, excluyendo de la discusión real a losmilitantes, sin permitir la representación equitativa de sus miem-bros, facilitar la renovación y circulación de sus dirigentes o mejo-rar las posibilidades de control interno.

Una preocupación sustantiva que también ha estado presente encada uno de los talleres es la relación entre democratización interna

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54 La investigación de Colomer (2002:119) sostiene este argumento.55 En IIDH/CAPEL (2006).


y éxito electoral. La inclusión de las elecciones internas no ha ase-gurado el éxito electoral de los partidos latinoamericanos. Si se con-sideran los cerca de 60 procesos registrados en el período postran-sición en los que se utilizó este mecanismo (ya sean abiertos ocerrados); sólo veinte han sido exitosos. Esto parece dar sustento ala afirmación de que los candidatos seleccionados sobre la base deelecciones internas tienden a ser relativamente poco populares,menos competitivos o perdedores de las presidenciales54. Resultafundamental generar incentivos institucionales desde el régimenelectoral así como también concientizar a la opinión pública res-pecto a que son necesarias instituciones participativas y democráti-cas para mejorar la calidad de la democracia. Por tanto, la opiniónpública debería castigar en las urnas a aquellos que no se compor-ten democráticamente. Y no al contrario.

En este sentido, como también señalaron los más de 50 partici-pantes en el taller del Cono Sur55, hay que trabajar para que lademocratización y la transparencia sean temas electorales y, portanto, que los comportamientos no democráticos y poco transparen-tes sean penalizados por los votantes. Hay que acabar con el doblediscurso. Sólo cuando los políticos perciban que el hecho de tenerorganizaciones democráticas y participativas resulta beneficiosopara ganar elecciones y cuando los ciudadanos se den cuenta de laimportancia de estos aspectos para la democracia en su conjunto,ambos, se convertirán en los principales impulsores de las estrate-gias de democratización interna. Como se alertaba en el taller de laRegión Andina, es un asunto de voluntad política.

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MAS = Movimiento al SocialismoBrasilPFL = Partido Frente LiberalPSDB = Partido Social Demócrata BrasileroPMDB = Partido Movimiento Democrático BrasileroPT = Partido de los TrabajadoresPdT= Partido Democrático de los TrabajadoresChileUDI = Unión Demócrata IndependienteRN = Renovación NacionalPS = Partido SocialistaPPD = Partido por la DemocraciaPDC = Partido Democracia CristianaColombiaPLC = Partido Liberal ColombianoPCC = Partido Conservador ColombianoCosta RicaPUSC = Partido Unidad Social CristianaPLN = Partido Liberación NacionalPFD = Fuerza DemocráticaEcuadorDP = Democracia PopularID= Izquierda DemocráticaPRE= Partido Roldosista EcuatorianoPSC= Partido Social CristianoMUPP-NP = Movimiento Plurinacional Unidad Pachakutik –Nuevo País

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El SalvadorARENA = Alianza Republicana RevolucionariaFMLN = Frente Farabundo Martí de Liberación NacionalGuatemalaFRG = Frente Republicano GuatemaltecoPAN = Partido de Avanzada NacionalHonduras PLH= Partido Liberal HondureñoPNH = Partido Nacional HondureñoMéxico PRI = Partido Revolucionario InstitucionalPAN = Partido Acción NacionalPRD = Partido de la RevoluciónDemocráticaNicaragua FSLN = Frente Sandinista de Liberación NacionalPLC = Partido Liberal ConstitucionalistaPanamáPA = Partido ArnulfistaPRD = Partido Revolucionario DemocráticoParaguayANR – PC = Alianza Nacionalista Republicana/P. ColoradoPLRA = Partido Liberal Radical AuténticoPerúAPRA/PAP = Partido Aprista PeruanoRepública DominicanaPLD= Partido de la Liberación Nacional

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PRD= Partido Revolucionario DemocráticoPRSC = Partido Social CristianoUruguayPN = Partido Nacional (Blanco)PC = Partido ColoradoEP- FRENTE AMPLIO = Encuentro Progresista/Frente AmplioVenezuelaCOPEI = Comité de Organización Política ElectoralIndependienteAD = Acción DemocráticaPPT = Partido Todos por la PatriaMVR = Movimiento Quinta RepúblicaMAS = Movimiento al Socialismo

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Capítulo III La democratización de los partidos …...91 Capítulo III La democratización de los partidos políticos: entre la ilusión y el desencanto Flavia Freidenberg 1. Introducción