Carlos Sandoval

ILPES CEPAL

1

El contexto de la descentralización en América Latina

Altos niveles de desigualdad de las personas.

Grandes diferencias entre unidades territoriales (jurisdicciones).

Tradición centralista .

Debilidad institucional.

2

a) Brecha entre el quintil más rico y el quintil más pobre

Suecia

Alemania

Fuente: CEPAL, Panorama Social 2010. 3

b) A nivel de los Territorios Coeficiente SIGMA 2000-2009

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Sig

ma

Argentina Bolivia Brasil Chile ColombiaMéxico Perú Ecuador Panamá

Fuente: CEPAL ILPES, Panorama del desarrollo territorial. 2010. 4

5

RELACIÓN ENTRE EL PIB PC DE LAS REGIÓNES “MÁS POBRES” Y “MÁS RICAS” PORPAÍSES

Grandes diferencias en población.

Jicotlán en México con 102 Habitantes.

Sao Paulo en Brasil con 11 millones de Habitantes .

6

c) Tradición centralista

América Latina con una amplia tradición centralista(Veliz,1995 ; Boisier, 2004).

Revolución Industrial: cambio social.

Revolución francesa: cambio político

Reforma protestante: cambio religioso.

Feudalismo: reparto territorial.

Inquilino patrón / patrón Estado nacional

7

Razones Económicas:

Los países más pobres tienden a ser máscentralizados (Panizza 1998, Letelier 2005).

Es muy probable, que a medida que AméricaLatina se desarrolle, se van a generar presionespor más descentralización (Tanzi, 2008).

8

31%

13%7% 7% 6% 6% 5% 3%

32%

35%

29% 34%27% 27% 30%

20%

20%

30%

31% 36%

36% 37%39%

37%

14%19% 18% 20%

26% 26%22%

38%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

IGLESIA FFAA ESTADO MUNICIPIOS CONGRESO PODER JUDICIAL ADM. PUBLICA PARTIDOS POLITICOS

Ninguna Poca Algo Mucha

Fuente: Latinobarómetro 2010

d) Debilidad Institucional en Latinoamérica: Confianza en las instituciones

9

En base a ese contexto, se generan efectos positivosque genera la descentralización en materia dedisparidades:

Gobierno descentralizado tiene una mayorcapacidad para hacer coincidir preferencias con laoferta pública. Competencia entre jurisdicciones yniveles que genera lucha por los “máximoscomunes”.

Utilizar recursos no usados y la competencias entrejurisdicción. Las regiones más pobres pueden tenermayores márgenes para aumentar eficiencia en eluso de sus recursos, reduciendo las disparidades.

Sin embargo, existe un conjunto de dificultadescomo:

10

Restringe la capacidad del gobierno central de equilibrar eldesarrollo regional.

La descentralización implica costos en el corto plazo quepueden ser importantes para países con menores niveles dedesarrollo.

Pueden perderse economías de escala de la provisión deservicios centralizada (Prud’homme, 1995).

Puede tener efectos negativos aumentando las disparidadesterritoriales:

Países con altos niveles base de disparidades territoriales.

Países con bajos niveles de desarrollo de su institucionalidad.

11

Desde el punto de vista político, la descentralizaciónde la capacidad de recaudar impuestos puede implicarpor ejemplo, una menor influencia de las regionesmás pobres en las decisiones del nivel central adiferencia del mayor poder que las regiones más ricaspueden ejercer:

Fórmulas de cálculo de las transferencias ->discrecionales (Ezcurrra, 2009)

12

Los canales de efectos positivos y negativos compiten entre sí, prevaleciendo uno u

otro:

Ingresos Gastos

Menor dotación de recursos (propiedades) para la base tributaria (regalías , royalties, propiedad).

Mayores necesidades y poblacióncarenciada.

Menor actividad económica para la base tributaria (VAT).

Menor capacidad para gestionarrecursos.

Menores ingresos de las personas(impuestos a las personas).

Menor capacidad para generar proyectos.

13

Transferencias / Sist. compensación

Las investigaciones señalan (Rodríguez-Pose yEzcurra, 2009):

Estudios individuales de países muestran unarelación positiva entre DF y disparidades.

Estudios de panel señalan que depende del tipo depaís.

Capacidad para utilizar recursos.

14

Años 1980 y 1990 primera tendenciadescentralizadoras centradas en temas culturales,identidad y de legitimización política.

Años 1990 y 2000 , procesos orientados por la influencia de la nueva gestión pública, énfasis en la mejora de las capacidades de los gobiernos subnacionales.

15

Una propuesta de análisis es mediante las funciones económicas del Estado

(Musgrave)

Asignación: ¿Cómo van a proveerse de manera eficiente losbienes públicos por mecanismos diferentes a los provistospor el mercado?

Estabilización: Mantención de los agregados bajas variaciones.

Redistribución:

La primera distribución natural será donde se presente la dotación inicial de recursos.

Distribución secundaria, de acuerdo a otros criterios como uno igualitarista versus uno utilitarista.

16

Primer postulado La función de asignación puede ser realizada de maneradescentralizada, y en la práctica ha sido muy utilizada.

La descentralización puede producir desigualdades, queafectan la noción de integración, si las condiciones en lascuales se financian los servicios están relacionadas convariables que están desigualmente distribuidas en losterritorios.

La evidencia muestra que las disparidades pueden aumentarcuando se profundiza la descentralización sin los resguardosnecesarios.

Estados federales tienen menores impactos en disparidades,riesgo separatista (Shankar y Shad, 2001).

17

Segundo postulado

La estabilización es el factor menos descentralizado,sin embargo son los reparos puede generar efectosrelevantes: Sobre endeudamiento subnacional puedecomprometer la estabilidad nacional: casos Argentina,Brasil, México y Colombia.

18

Tercer postulado

La función de redistribución, poco utilizada, pero en lapractica también se descentraliza:

Efectos diferenciados :

Ordenamiento territorial: regulaciones / limitesurbano y redistribución.

Impuestos locales.

Localización de la vivienda social.

Infraestructura pública.

Seguridad social.

19

En conjuntoLa descentralización puede generar diferentes efectosconsiderando capacidades heterogéneas de provisión(financiamiento):

Diferencias en la calidad de servicios provistos.

Diferencias en la cobertura de los servicios.

La descentralización puede generar diferentes efectosconsiderando capacidades heterogéneas de gestión si noestán asociadas transferencias vinculadas con esfuerzo localpor superar esas condiciones.

20

Las cifras de la descentralización

21

América Latina: Gobiernos subnacionales Operaciones de gobierno: Ingresos totales

(En porcentajes del producto interno bruto)

22

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

México

Paraguay

Perú

Fuente: División de Desarrollo Económico CEPAL.

América Latina: Gobiernos subnacionalesOperaciones de gobierno: Gasto total

(En porcentajes del producto interno bruto)

23

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

México

Paraguay

Perú

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

América Latina: Gobiernos subnacionales

Operaciones de gobierno: Ingresos por transferencias corrientes

(En porcentajes del producto interno bruto)

24Fuente: División de Desarrollo Económico CEPAL.

América Latina: Gobiernos subnacionalesOperaciones de gobierno: Ingresos por transferencias totales

(En porcentajes del producto interno bruto)

25

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

México

Paraguay

Fuente: División de Desarrollo Económico CEPAL.

Sistemas de transferencias Perú:

Canon Minero, petrolífero y gas.

FONCOMUN

Bolivia:

Royalty deptos y municipios. Flexibilidad / Vulnerabilidad precios internacionales.

México:

Fondo general de participaciones

Fondo educación básica

Fondo para el fortalecimiento municipios

Brasil:

Fondo de participación estadual (FPE)

Fondeo de participacíón municipal (FPM)

Participación en VAT

Colombia:

Sistema general de participaciones,

Royalties petróleo y minerales.

Chile

Royalty minero, Fondo de Innovación para la Competitividad

Fondo comun Municipal

Fondo Nacional de Desarrollo Regional

26Royalty: Vulnerabilidad ante precios internacionales.

Como evitar que se genere disparidades entre territorios:

Evitando bases tributarias sobre recursos mal distribuidosgeográficamente o volátiles.

Sistemas de transferencias que premien el esfuerzo local.

Pero que no desatienda los territorios con menorescapacidades.

Generación de capital institucional a nivel subnacional.

Incorporando mecanismos redistributivos a nivel de sistemasde transferencias nacionales.

Modelo de certificaciones, acreditaciones y postulaciones decompetencias revela preferencias.

Diferenciar el tipo de transferencias.

Distritos flexibles en relación a tipos de servicios.27

Separar tipos de transferencias No todas los territorios son iguales Rurales / Urbanos Megalópolis / Aldeas Pobres / Ricos

Tipos de transferencias diferenciadas por nivel de desarrollo De superación: para unidades territoriales con

condiciones precarias. De consolidación: Para unidades territoriales que

superan mínimos.

Esquema básico: Autoselección.

28

Nivel de desarrollo

Trans-ferencias

Transferencias de consolidación

Transferencias de superación

Diseño de transferencias e incentivos(lógica de procesos)

29

Proyecto investigación entrega descentralizada de servicios esenciales GIZ

CEPAL

Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, México,Guatemala, Paraguay y Perú

30

Descentralización

Dimensión institucional

Dimensión desarrollo

Dimensión participación y

gestión ciudadana

Dimensión equidad e

integración social

• Transferencia de funciones recursos y responsabilidades en niveles subnacionales• El contrato nacional/regional/local• Los gobiernos/ las administraciones regionales y locales• Una nueva gestión pública descentralizada• La descentralización fiscal• La modernización de la Gestión Pública.

• El desarrollo crecimiento/equidad/sustentable a nivel territorial subnacional)• El crecimiento y la especialización productiva territorial• Los clusters productivos• Las sustentabilidad ambiental los ecosistemas territoriales• Las zonas y territorios que superan la pobreza

•Las sociedades incluyentes en los territorios•La extensión de los derechos ciudadanos y el acceso universal y equitativo a los servicios• Mecanismos de integración social en regiones• Acciones y programas de integración en territorios

• La construcción de “capital social”• La sociedad civil estructurada• La participación, opinión, y gestión ciudadana •Las consultas ciudadanas y el poder local• Las identidades locales ciudadanas

Marco de análisis

31

En materia de descentralización, ¿Cual es su valoración de los avances durante la última década?

(0% ningún avance, 100% avances óptimos) (n= 295)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Guatemala Mexico Paraguay Peru

Modernización institucionalActivación de desarrollos regionales y localesMejoramiento de la equidad y la integración socialFavorecedor de la gestión social y la participación ciudadana

32

Suponiendo que la descentralización puede asociarse a diversos procesos: (n=295)

33

En el contexto de la descentralización como proceso de equidad e integración social.

¿Cual es la valoración de los avances en la última década?(0% ningún avance, 100% avances máximos)

34

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

El proceso de descentralización como

un proceso de modernización

institucional

El proceso de descentralización como un proceso de activación

de desarrollos regionales y locales

El proceso de descentralización como un proceso sistemático

para el mejoramiento de la equidad y la integración

social

El proceso de descentralización como

un proceso favorecedor de la gestión social y la

participación ciudadana

Nivel Nacional

Nivel intermedio Nivel local

P O F E P O F E P O F E

Políticas y marco normativo

Leyes, normas y reglamentos

Políticas

Contenidos

Estándares

InversiónInfraestructura

Equipamiento

MantenciónInfraestructura

Equipamiento

Funcionamiento – ejecucióndel servicio

Contratación y administración de personal

Bienes y Servicios de consumo

Servicios de Información

Reconocimiento y fiscalización de prestadores privados

Participación ciudadana yactores sociales vinculados

Portales de Internet

Centros de funcionarios/usuarios

Demandantes

P = Planifica O = Opera F = Financia E = Evalúa

AA = Competencia exclusiva. A = Alta influencia / intervención. B = Intermedia influencia / intervención.

Cuadro resumen de competencias

35