Upload
others
View
1
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO AMAPÁ
Cartilha de Orientações Sobre Controle Interno
CTACI
Comitê Técnico de Acompanhamento do Controle Interno
Cartilha de orientações sobre controle interno
1 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO AMAPÁ
Macapá-AP, março de 2017.
Endereço
Sede: Av. FAB, n. 900, Centro, Macapá
Prédio anexo: Av. Mendonça Furtado, nº 632, Centro, Macapá
Fale conosco:
Telefone: 4009-6911
Presidente
Conselheiro Ricardo Soares Pereira de Souza
1ª Vice-Presidente e Corregedora
Conselheira Maria Elizabeth Cavalcante de Azevedo Picanço
2º Vice-Presidente
Conselheiro Reginaldo Parnow Ennes
Ouvidor
Conselheiro Michel Houat Harb
Procuradora-Geral de Contas
Amélia Paula Gurjão Sampaio Freitas
Procuradora de Contas
Rachel Barbalho Ribeiro da Silva
Conselheiros Substitutos
Terezinha de Jesus Brito Botelho
Antônio Wanderler Colares Távora
José Marcelo de Santana Neto
Pedro Aurélio Penha Tavares
Elaboração
Comitê Técnico de Acompanha-
mento do Controle Interno (Porta-
ria n. 110/2016)
Redação e design
José Paulo Guedes Brito
Maurício Rego de Alencar
Revisão
Cirilo Alves Ferreira Neto
José Lima de Almeida
Cartilha de orientações sobre controle interno
2 Sumário
Mensagem do Presidente ........................................................................................................................................................................ 3
Apresentação ............................................................................................................................................................................................... 4
Breve histórico ............................................................................................................................................................................................ 5
Normatização .............................................................................................................................................................................................. 6
Conhecendo conceitos importantes .................................................................................................................................................... 7
Controle ............................................................................................................................................................................... 7
Controle interno............................................................................................................................................................... 7
Definições elaboradas pelo TCE/AP ................................................................................................................................................... 8
Controle social e transparência ........................................................................................................................................................... 9
Governo Eletrônico ...................................................................................................................................................... 10
Sistema de Controle Interno ............................................................................................................................................................... 10
Sistema de Controle Interno dos Poderes, Ministério Público e Tribunais de Contas ....................... 11
Atribuições Fundamentais do Sistema de Controle Interno – SCI ............................................................ 13
Responsabilidades e Competências do Órgão Central do Sistema de Controle Interno ................... 13
Responsabilidades dos órgãos executores do Sistema de Controle Interno .......................................... 15
Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público ....................................................................................... 17
Componentes do controle interno ......................................................................................................................... 17
Ambiente de controle .................................................................................................................................................. 18
Avaliação de riscos ...................................................................................................................................................... 20
Procedimentos de controle ....................................................................................................................................... 20
Procedimentos de controle da tecnologia da informação ........................................................................... 21
Informação e comunicação ...................................................................................................................................... 22
Monitoramento ............................................................................................................................................................. 24
Macrofunções do controle interno ................................................................................................................................................... 25
Controle interno e Governança pública ......................................................................................................................................... 26
Considerações Finais ............................................................................................................................................................................. 28
Links importantes ................................................................................................................................................................................... 29
Cartilha de orientações sobre controle interno
3 Mensagem do Presidente
O Tribunal de Contas do Estado do Amapá, dentro da sua função orientadora, e ao
mesmo tempo, como parceiro da administração pública e da sociedade amapaense, dis-
ponibiliza este importante trabalho, desenvolvido pelos servidores dessa casa, com a fi-
nalidade de aprimoramento e inovação nas formas de atuação e de gestão, através da es-
truturação dos controles internos, dentro da administração estadual e municipal, con-
forme preceitua o artigo 74 da Magna Carta do Brasil.
Dentre as atribuições constitucionais do sistema de controle interno da adminis-
tração pública, destacamos o de apoiar o controle externo em sua missão institucional,
sendo a qualidades desses controles um dos principais aspectos avaliados no planeja-
mento das fiscalizações, em especial, no cumprimento dos ditames de uma gestão fiscal
responsável que prima pela qualidade na aplicação dos recursos públicos.
O controle interno é também considerado como a grande ferramenta impulsio-
nadora do controle social, quando propicia o acompanhamento dos gastos públicos pela
sociedade, através da disponibilização de informações sobre os processos de execução
das receitas e despesas governamentais.
Isto posto, podemos afirmar que a implementação do sistema de controle interno
é de fundamental importância na gestão dos gastos públicos, especialmente, no atendi-
mento de metas, também como responsável pela fiscalização preventiva, concomitante e
subsequente, sendo esse uma ferramenta indispensável de combate ao desperdício de re-
cursos público e prevenção de atos que possam comprometer a gestão.
Nesta visão, o tribunal de contas na busca de otimizar os procedimentos de con-
trole da gestão pública, vem desenvolvendo atividades de capacitação e de produção de
instrumentos, como a presente cartilha, cujo objetivo é nortear a organização do sistema
de controle interno, nos órgão e entidades sobre a sua jurisdição, sem esquecer que o sis-
tema de controle deve ser planejado e implantado de acordo com cada realidade institu-
cional.
Conselheiro Ricardo Soares Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Amapá
Cartilha de orientações sobre controle interno
4 Apresentação
A presente cartilha registra o compromisso do Tribunal de Contas do Estado do
Amapá no auxílio aos jurisdicionados para a implantação do Sistema de Controle Interno
(SCI) do estado e dos municípios, atendendo à Diretriz n.º 28, aprovada pela Resolução
n.º 05/2014 da ATRICON.
De previsão constitucional, o SCI é fundamental para o exercício do controle da
Administração Pública e para a consecução do seu objetivo maior: atender à sociedade.
Em tempos atuais, marcados pela luta contra condutas lesivas ao patrimônio público, ao
tempo em que o controle social avança e exige cada vez mais resultados positivos do Es-
tado, o papel dos sistemas de controle (tanto o externo quanto o interno) cresce e exige
maior atenção dos gestores.
O maior objetivo desta cartilha é esclarecer pontos relevantes sobre o controle
interno, resgatando marcos conceituais consagrados em âmbito internacional e há muito
aceitos em escala nacional. O lineamento dos principais marcos normativos e epistemoló-
gicos visa padronizar a atuação do estado e dos 16 municípios, tendo em vista a eficiência,
eficácia, economicidade e a efetividade da atuação pública.
Esta é, afinal, a finalidade da gestão pública: atuar para atender os interesses e as
necessidades da comunidade, pautada nos constitucionais princípios da legalidade, im-
pessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Cartilha de orientações sobre controle interno
5
Fo
nte
: mu
rila
o.c
om
.br
Breve histórico
Os estudiosos do Direito ensinam que em suas formações iniciais o Estado pos-
suía poderes ilimitados. Na figura do Rei ou do Imperador, o Soberano tudo podia, porque
o Poder fundava-se em elementos transcendentais (origem divina) ou jusnaturalista.
Contemporaneamente, com o advento do Estado Democrático de Direito, o fun-
damento do Poder Estatal advém do Povo.
No Estado Democrático, o fundamento da soberania está no Povo, motivo pelo
qual o Presidente da República, Governadores, Prefeitos e Parlamentares atuam como Re-
presentantes, e como tais DEVEM prestar contas com o verdadeiro titular do poder, o
POVO.
A Carta da República de 1988 declara: Todo poder emana do Povo!
Assim, os Poderes que formam a República Federativa do Brasil: Executivo, Le-
gislativo e Judiciário têm a obrigação de prestar contas de suas atividades, evidenciando
receitas e despesas.
Prestar contas, porém, não é suficiente. É preciso também monitorar os gastos e
os investimentos públicos para garantir a sua efetividade. Por esse motivo, a Constituição
Federal de 1988 (art. 74) estabeleceu que os três poderes manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno. O grande objetivo do controle é resguardar o bom uso da
coisa pública, deslocando todas as forças da Administração para o interesse coletivo.
Cartilha de orientações sobre controle interno
6 Normatização
Dentro do sistema jurídico infraconstitucional, destacam-se as seguintes normas:
Lei n.º 4.320/1964 – É o marco inicial do controle interno, trazendo normas gerais sobre
direito orçamentário e financeiro. Esta lei foi a primeira a usar os termos “controle in-
terno” e “controle externo”.
Decreto-Lei n. º200/1967 – Estabelece o controle como um dos princípios fundamentais
das atividades da Administração Pública Federal, além de preceituar que o controle deve
ser exercido em todos os níveis e em todos os órgãos da Administração Pública.
Lei Complementar n.º 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – estabelece
normas sobre controle, transparência e fiscalização da receita e da despesa pública, des-
tacando-se a obrigatoriedade da assinatura do responsável do controle interno nos rela-
tórios de gestão fiscal (art. 54, parágrafo único).
Lei n.º 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI) - Preceitua dentre suas diretrizes
o desenvolvimento do controle social da Administração Pública.
Além das normas elencadas acima, é muito importante conhecer as principais leis
estaduais e as normas existentes no âmbito do Tribunal de Contas do Amapá concernen-
tes ao Controle Interno. São elas:
Constituição do Estado do Amapá - reproduz as normas da Constituição Federal acerca
do controle interno, mas com a atuação voltada para estados e municípios.
Lei Complementar Estadual n.º 10/1995 – Lei Orgânica do TCE/AP. Estabelece várias
obrigações e responsabilidades a respeito do controle interno, destacando-se: realização
de auditoria nas contas anuais, com emissão do relatório, certificado e parecer do diri-
gente do órgão de controle interno (art. 34); realização de auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas sob seu
controle (art. 77); e o dever de representar irregularidade ou ilegalidade ao Tribunal, que
tomar conhecimento (art. 78).
Resolução Normativa n.º 115/2003 – Regimento Interno do TCE/AP: Dentre várias dis-
posições, consta a de encaminhar ao Tribunal, em cada exercício, rol de responsáveis e
suas alterações.
Resolução Normativa n.º 156/2014 – Estabelece conceitos e critérios para a implanta-
ção e o funcionamento dos sistemas de controles internos nos municípios e no estado do
Amapá.
Cartilha de orientações sobre controle interno
7 Lei Estadual n.º 1.774/2013 – Cria a Controladoria-Geral do Estado do Amapá – CGE –
resultante da fusão da Auditoria-Geral do Estado, da Ouvidora-geral e da incorporação da
Corregedoria Administrativa.
Lei Estadual n.º 2148/2017 – Dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do estado do
Amapá.
Lei Estadual n.º 2149/2017 – Regulamenta, no âmbito do estado do Amapá, a LAI (Lei
n.º 12527/2011).
Conhecendo conceitos importantes
O primeiro passo para a implantação do Sistema de Controle Interno é dominar
com segurança algumas definições. Então, vamos conhecê-las?
Controle
O vocábulo controle designa o domínio ou o poder de administrar ou fiscalizar
determinada coisa. No âmbito da Administração, o controle liga-se aos procedimentos de
gestão, relacionando-se com o Poder Hierárquico.
Umas das atribuições do superior hierárquico é con-
trolar os atos dos seus subordinados.
Dentre as finalidades do controle está a de garantir que a Administração Pública
atue em conformidade com os preceitos legais, visando observar, principalmente, os prin-
cípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, que têm previ-
são constitucional (art. 37, caput, da Constituição Federal).
O controle também é fundamental para o alcance dos objetivos públicos. Mo-
dernamente, fala-se em administração de resultados quando a Administração se preocupa
em ser efetiva, entregando ao cidadão bens e serviços buscados.
Controle interno
Para a INTOSAI, o controle interno é
um processo integrado efetuado pela direção e
corpo de funcionários, e é estruturado para en-
frentar os riscos e fornecer razoável segurança
de que, na consecução da missão da entidade,
os seguintes objetivos gerais serão alcançados:
Execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações;
A INTOSAI (Organização Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores), fun-
dada em 1953, é uma organização autônoma
e independente, e atua junto ao Conselho
Econômico e Social das Nações Unidas (ECO-
SOC). Para saber mais acesse: www.into-
sai.org
Cartilha de orientações sobre controle interno
8
Fo
nte
: bet
aeq
.co
m.b
r
Cumprimento das obrigações de accountability;
Cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis;
Salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.
Segundo o TCU, o termo accountability repre-
senta mais do que o dever de prestar contas.
Não é só a “obrigação de informar”, o agente
deve cultivar o “desejo de informar”.
A ATRICON (Associação dos Membros do Tribunais de Contas do Brasil) define o
controle interno como atividades e procedimentos de controle incidentes sobre os pro-
cessos de trabalho da organização com o objetivo de diminuir os riscos e alcançar os ob-
jetivos da entidade, presentes em todos os níveis e em todas as funções e executados por
todo o corpo funcional da organização.
O controle interno não é exercido por uma pes-
soa ou por uma unidade.
É um processo ou con-
junto de processos que se
comunicam visando dimi-
nuir os riscos da atuação
da Administração em
busca do alcance de resul-
tados.
Definições elabora-
das pelo TCE/AP
Em Resolução Normativa (RN n. 156/2014), o Tribunal de Contas do estado do
Amapá elaborou algumas definições, destacando-se:
Controle interno: conjunto de recursos, métodos e processos adotados pelas pró-
prias gerências do setor público, com vistas a impedir o erro, a fraude e a ineficiência,
Cartilha de orientações sobre controle interno
9 visando dar atendimento aos princípios constitucionais, em especial os da legalidade, im-
pessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;
Unidade central de controle interno (UCCI): órgão central responsável pela co-
ordenação das atividades do sistema de controle interno.
Controle social e transparência
O dever de prestar contas dialoga diretamente com o direito individual, de natu-
reza constitucional, de obter informações da Administração. A informação produzida pelo
Estado é pública e deve ser disponibilizada ao cidadão, salvo os casos de sigilo previstos
em Lei.
A LAI (art. 8º) prescreve que é dever dos órgãos e entidades públicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito
de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas
ou custodiadas. A divulgação deve ser, inclusive, realizada em sítios oficiais da rede mun-
dial de computadores.
A informação pública é um direito do
cidadão e um dever do Estado. A publi-
cação na internet é um dos meios mais
eficientes e econômicos!
A LAI diz claramente que os resultados de inspeções, auditorias, prestações e
tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo devem ser pu-
blicados.
Fonte: spidersolutions.com.br
Cartilha de orientações sobre controle interno
10
A transparência da informação pública é fundamental para o desenvolvimento do
controle social, pois mune a população de informações preciosas que permitirão o ade-
quado acompanhamento da gestão pública.
Lembrem-se: qualquer cidadão, partido político, associação ou sin-
dicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularida-
des ou ilegalidades aos Tribunais de Contas (§ 2º do art. 74 da CF).
Segundo o CONACI (Conselho Nacional de Controle Interno), é dever
do Controle Interno coordenar ações que visem assegurar a transpa-
rência da gestão governamental com o propósito de fomentar o con-
trole social e prevenir e combater a corrupção.
Governo Eletrônico
No fim dos anos 1990, o Governo Federal iniciou um projeto que visava informa-
tizar a atuação pública, dispondo, em plataforma digital, dados e informações passíveis de
acesso através da internet, por qualquer cidadão interessado.
A LAI incorporou muitos objetivos deste projeto, dentre os quais o dever de o
Estado de publicar informações de interesse coletivo sem prévio requerimento (transpa-
rência ativa).
Além disso, é obrigação do Estado dispor de canal eletrônico que permita ao
cidadão se comunicar (opi-
nar, questionar, requerer).
Esse ponto é de extremo in-
teresse para umas das mais
importantes funções do con-
trole interno, a Ouvidoria.
Sistema de Controle Interno
A ideia de sistema pressupõe um conjunto de partes integradas concorrendo para
um mesmo fim. Nesse sentido, de acordo com o art. 3º da Lei Estadual nº 2148/2017,
Fo
nte
: det
ran
.ma.
gov
.br
Cartilha de orientações sobre controle interno
11
que instituiu o Sistema de Controle Interno no estado do Amapá, podemos conceituar SCI
como:
“(...) o conjunto de órgãos, funções e atividades, no âmbito dos
Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, do Tribunal de
Contas e do Ministério Público, articulado em cada um deles
por um órgão central e orientado para o desempenho do con-
trole interno e o cumprimento das finalidades estabelecidas
no artigo 1º desta Lei.”
Assim, o Sistema de Controle Interno não é um mero conjunto de órgãos incum-
bidos legalmente do controle interno, é mais do que isso, engloba funções e atividades que
vão além da estrutura administrativa da Unidade Central de Controle Interno (UCCI) e
das Unidades de Controle Interno (UCI).
Isto porque a atividade de controle não é
exclusiva de um órgão específico. É uma tarefa
afeta a toda a administração pública, a cada
servidor, dentro de sua respectiva área de
atuação, destacando-se a função dos ges-
tores, cujo papel é de supervisionar as ativi-
dades sob seu controle, implicando sua res-
ponsabilidade no caso de falhas.
Sistema de Controle Interno dos Poderes, Ministério
Público e Tribunais de Contas
A Constituição do estado do Amapá, visando preservar a autonomia e indepen-
dência entre os Poderes, a exemplo do que fez a Constituição Federal, previu que:
“Art. 111. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional, e patrimo-
nial do Estado e dos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta
e de qualquer das entidades constituídas ou mantidas pelo Estado, quanto à lega-
lidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncias de re-
ceitas, será exercida pela Assembleia Legislativa, mediante controle externo e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.”
Órgãos
Funções
Atividades
Cartilha de orientações sobre controle interno
12
“Art. 114. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma inte-
grada, sistema de controle interno (...)”
Embora os dispositivos citados não façam menção ao Tribunal de Contas e ao Mi-
nistério Público, os artigos 113 e 145, também da Constituição Estadual, garantem a esses
órgãos autonomia funcional, administrativa e financeira.
Desse modo, cada Poder, o Tribunal de Contas e o Ministério terá seu próprio sis-
tema de controle interno, composto pelo conjunto de órgãos, funções e atividades, atu-
ando de forma integrada. Ao encontro desse entendimento, a Lei que instituiu o Sistema
de Controle Interno no estado assim dispôs (art. 3º, § 2º):
“Nos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, no Ministério Público e no Tribu-
nal de Contas, o órgão central do sistema de controle interno é aquele definido nos
termos de legislação própria.”
Com o intuito de promover a integração dos sistemas de controles internos, a Lei
n.º 2148/2017 criou o Conselho Estadual de Controle Interno, formado pelos titulares
das Unidades Centrais de Controle Interno dos Poderes e órgão do estado. De acordo com
a Lei, esta integração será buscada através do fomento do diálogo interinstitucional e re-
comendação de padronização de procedimentos, métodos e técnicas de atuação do con-
trole interno.
Conselho Estadual de
Controle Interno
UCCI -Tribunal de
Contas
UCCI -Legislativo
UCCI -Executivo
UCCI -Judiciário
UCCI -Ministério
Público
INTEGRAÇÃO DOS SISTEMAS DE CONTROLE
Cartilha de orientações sobre controle interno
13
Atribuições Fundamentais do Sistema de Controle Interno – SCI
As atribuições fundamentais do Sistema de Controle Interno estão disciplinadas na
Constituição Estadual. Assim, nos termos do seu art. 114, incisos I ao IV, compete ao SCI:
Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execu-
ção dos programas de governo e dos orçamentos do Estado e Municípios;
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiên-
cia, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades
das administrações estadual e municipal, bem como da aplicação de recur-
sos públicos por entidades de direito privado;
Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres do Estado e dos Municípios
Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Responsabilidades e Competências do Órgão Central do Sistema de Con-
trole Interno
Alinhada com as atribuições definidas na Constituição Estadual, a Lei n.º
2148/2017, art. 7º, estabeleceu um extenso rol de responsabilidades e competências do
órgão central:
Articular as atividades relacionadas com o sistema de controle interno, promover
a integração operacional e sugerir a elaboração de atos normativos sobre procedi-
mentos de controle;
Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, supervisio-
nando e orientando as unidades executoras no relacionamento com o Tribunal de
Contas do Estado, quanto ao encaminhamento de documentos e informações, aten-
dimento às equipes técnicas, recebimento de diligências, elaboração de respostas,
tramitação de processos e apresentação de recursos;
Como o Sistema de Controle Interno apoia o controle externo?
Informando ao TCE sobre irregularidades;
Realizando auditorias nas contas anuais, emitindo relatório e certificado que deverão fazer parte da pres-
tação de contas anual, bem como auditorias contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nos ór-
gãos e entidades sujeitos ao seu controle.
Cartilha de orientações sobre controle interno
14
Assessorar a administração nos aspectos relacionados com os controles in-
terno e externo;
Pronunciar-se sobre a aplicação da legislação concernente à execução orça-
mentária, financeira e patrimonial;
Medir e avaliar a eficiência, eficácia e efetividade dos procedimentos de con-
trole interno, através das atividades de auditoria interna a serem realizadas,
mediante metodologia e programação próprias, nos diversos sistemas admi-
nistrativos dos correspondentes Poderes e Órgãos;
Avaliar o cumprimento dos programas, objetivos e
metas espelhadas no Plano Plurianual, na Lei de
Diretrizes Orçamentárias e no Orçamento, inclu-
sive quanto a ações descentralizadas executadas à
conta de recursos públicos;
Exercer o acompanhamento sobre a observância
dos limites constitucionais, da Lei de Responsabilidade Fiscal e os estabeleci-
dos nos demais instrumentos legais;
Estabelecer mecanismos voltados a comprovar a legalidade e a legitimidade
dos atos de gestão e avaliar os resultados, quanto à eficácia, eficiência e econo-
micidade na gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional nos
correspondentes Poderes e Órgãos, bem como, na aplicação de recursos públi-
cos por entidades de direito privado;
Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres do respectivo Poder ou Órgão;
Aferir a destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em
vista as restrições constitucionais e as da Lei de Responsabilidade Fiscal;
Acompanhar a implementação das políticas e procedimentos de prevenção e
combate à corrupção, bem como a divulgação dos instrumentos de transparên-
cia da gestão fiscal nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, aferindo a
consistência das informações divulgadas;
Manifestar-se sobre os aspectos técnicos, econômicos, financeiros e orçamen-
tários das contratações da Administração Pública;
Cartilha de orientações sobre controle interno
15
Instituir, manter e propor sistemas de informações para subsidiar o desenvol-
vimento das funções do sistema de controle interno, aprimorar os controles,
agilizar as rotinas e melhorar a qualidade das informações;
Manifestar-se por meio de relatórios, auditorias, inspeções, pareceres e outros
pronunciamentos voltados a identificar e sanar as possíveis irregularidades;
Alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que ins-
taure Tomada de Contas Especial, sempre que tiver conhecimento de ocorrên-
cia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, da prática de
qualquer ato ilegal, ilegítimo, irregular ou antieconômico de que resulte dano
ao erário, bem como da omissão no dever de prestar contas;
Orientar os responsáveis quanto à formalização dos processos de Tomadas de
Contas Especial, promovendo a definição de procedimentos, a realização de
treinamentos e avaliação do resultado por meio de auditorias conduzidas em
bases amostrais;
Representar ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária,
sobre as irregularidades ou ilegalidades identificadas nas ações de controle que
evidenciarem danos ou prejuízos ao erário;
Emitir parecer conclusivo sobre as contas anuais prestadas pelo chefe dos Po-
deres e Órgãos;
Realizar outras atividades de coordenação e aperfeiçoamento do Sistema de
Controle Interno.
Responsabilidades dos órgãos executores do Sistema de Controle Interno
Embora o nosso ordenamento jurídico preveja órgãos incumbidos, essencial-
mente, das funções de controle interno, não podemos esquecer, segundo a definição da
INTOSAI, que controle interno é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de
funcionários.
A Lei Estadual n.º 2148/2017, art. 4º, chama essas unidades administrativas de
órgãos executores do Sistema de Controle Interno, pois são elas que exercem, em pri-
meiro plano, o controle de suas atividades, cabendo ao órgão central exercer o controle
avaliativo, ou seja, avaliar se os controles internos administrativos da unidade estão
sendo satisfatórios.
Cartilha de orientações sobre controle interno
16
Fo
nte
: id
eaco
rp.c
om
.br
Nesse sentido, de acordo com o art. 8º da Lei n.º 2148/2017, as responsabilidades
básicas dos órgãos executores são:
Exercer os controles estabelecidos nas normas e regulamentos afetos à sua área de
atuação, no que tange às atividades finalísticas ou administrativas, objetivando a
observância à legislação, à salvaguarda do patrimônio e à busca da eficiência ope-
racional;
Exercer o controle, em nível de competência, sobre o cumprimento dos objetivos e
metas definidas nos Programas constantes do Plano Plurianual, na Lei de Diretri-
zes Orçamentárias e no Orçamento anual;
Exercer o controle sobre o uso e guarda de bens pertencentes ao Poder ou Órgão,
do qual faça parte, utilizados no exercício de suas funções;
Exercer o controle sobre a execução dos contratos, convênios e instrumentos con-
gêneres, afetos à respectiva área de atuação, em que o Poder ou Órgão seja parte;
Comunicar ao órgão Central do Sistema de Controle Interno do respectivo Poder
ou Órgão, do qual faz parte, sobre irregularidade ou ilegalidade de que tenha co-
nhecimento, que evidenciem danos ou prejuízos ao erário.
O controle
deve ser enca-
rado em sua
acepção mo-
derna, na qual
contribui para
o desenvolvi-
mento da Ad-
ministração, mitigando riscos e trabalhando para o alcance de resultados. É
preciso sempre ter em mente que a razão de existir da Administração Pública é o
bem-estar da sociedade. Nesse sentido, a atividade de controlar deve ser exer-
cida tendo em vista a efetividade, sem, é claro, declinar dos critérios técnicos e
jurídicos.
Cartilha de orientações sobre controle interno
17
Diretrizes para as Normas de Controle In-
terno do Setor Público
As diretrizes para a efetivação do controle in-
terno são imprescindíveis para a sua padronização e me-
lhor avaliação. Em busca dessa regularidade, a INTOSAI
revisou, em 2001, as suas disposições, publicadas em
1992, de acordo com as diretrizes do COSO.
Nos termos da INTOSAI (baseada no COSO), são
componentes do Controle Interno:
Ambiente de controle;
Avaliação de risco;
Procedimentos de controle;
Informação e comunicação;
Monitoramento.
Componentes do controle interno
O controle interno deve ser estruturado com vistas
a atender e auxiliar a Administração no alcance de seus
objetivos. Para tanto, os objetivos da gestão devem ser
claros e conhecidos por todos.
Os objetivos do controle interno devem estar ali-
nhados aos
objetivos da
Administra-
ção, isso em
cada uni-
dade/depar-
tamento da estrutura estatal. O modelo de
COSO representa bem o processo por meio
por meio de uma perspectiva tridimensional:
O Committe Of Sponsoring Organiza-
tions of the Treadway Commission -
COSO (Comitê das Organizações Patro-
cinadoras), tem origem nos EUA, nos
anos 1980. O COSO é uma iniciativa
privada independente e sem fins lucra-
tivos, tomada pelos principais repre-
sentantes de classe estadunidenses.
Esse Comitê criou um modelo de ges-
tão que evidenciou a importância do
Controle Interno como ferramenta que
controla riscos e contribui significati-
vamente para o alcance dos resultados
da Administração. Após os trabalhos
do COSO, o controle interno deixou de
ser visto como atividade meramente
burocrática, afeta aos resultados escri-
turais, passando a ser visto como um
instrumento de gerenciamento de
riscos indispensável à governança.
Para saber mais, consulte excelente es-
tudo realizado pelo TCU (Critérios Ge-
rais de Controle Interno na Administra-
ção Pública):
http://portal.tcu.gov.br/biblioteca-di-
gital/estudo-criterios-gerais-de-con-
trole-interno-na-administracao-pu-
blica.htm
Cartilha de orientações sobre controle interno
18
Fonte: Cartilha CI TCE/MG (adaptado).
Em interessante análise, a Cartilha de Orientações Sobre Controle Interno do
TCE/MG demonstra que a informação e a comunicação transpassam todos os demais com-
ponentes de controle, conforme se vê na representação acima.
Dada a importância da matéria, é preciso conhecer um pouco mais sobre cada um
dos referidos componentes.
Ambiente de controle
O ambiente de controle estabelece o perfil de uma organização, influenciando na
consciência das pessoas acerca do controle. É o fundamento para os demais componentes,
pois fornece o conjunto de regras e a estrutura do controle interno.
Os elementos do ambiente de controle são:
A integridade pessoal e profissional e os valores éticos da direção e do qua-
dro de pessoal, incluindo uma atitude de apoio ao controle interno;
Competência técnica de todos os servidores da organização, que devem re-
unir conhecimentos e habilidades adequadas para assegurar uma atuação or-
denada, ética, econômica, eficiente e eficaz;
O "perfil dos superiores": além de uma conduta ética, o estilo gerencial é
imprescindível para se criar um ambiente de controle, ou seja, a direção deve
Monitoramento
Procedimentos de controle
Avaliação de risco
Ambiente de controle
Cartilha de orientações sobre controle interno
19
demonstrar dedicação, envolvimento e apoio aos demais membros da orga-
nização, encorajando uma atitude positiva em relação ao controle interno;
A estrutura organizacional é fundamental para formar um ambiente de
controle, distribuindo as funções e responsabilidades numa cadeia hierár-
quica, permitindo, como consequência, que os membros saibam exatamente
como e para quem devem prestar contas (accountability).
As Políticas e práticas de recursos humanos consistem na contratação,
orientação, capacitação, avaliação e ações corretivas. A administração de re-
cursos humanos é uma parte sensível do ambiente de controle, pois o sucesso
de uma organização depende de um quadro de servidores competentes e
confiáveis.
A INTOSAI também recomenda que a
unidade de controle interno (normal-
mente denominada de auditoria interna)
deve preservar sua independência em rela-
ção à gerência, se reportando diretamente à
autoridade máxima da
organização.
A INTOSAI alerta que se os membros
da organização percebem que o con-
trole interno não é uma preocupação
relevante para a alta administração e
se lhe é dada pouca atenção, em vez de
outorgar-lhe um suporte adequado, é
quase certo que os objetivos de con-
trole da organização não serão efetiva-
mente alcançados.
Cartilha de orientações sobre controle interno
20
Avaliação de riscos
De acordo com INTOSAI, a avaliação de risco é o processo de identificação e aná-
lise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade e a determinação de
resposta apropriada. Nesse sentido, a avaliação de riscos envolve:
Identificação do risco: a organização deve identificar os riscos-chave que
ameacem os objetivos da organização. Essa identificação serve não apenas
para dirigir esforços para os riscos principais, como também atribuir res-
ponsabilidades para gerenciá-los.
Mensuração do risco: a organização, além de identificar adequadamente
o risco, deve mensurá-lo, o que consiste em avaliar a importância do risco
e prever sua ocorrência;
Avaliação da tolerância do risco: a tolerância de uma organização ao
risco dependerá da percepção de sua importância. Ou seja, se organização
considera determinado risco baixo, tolerá-lo pode ser a resposta mais ade-
quada.
Desenvolvimento de respostas: o risco pode ser transferido, tolerado,
tratado ou eliminado. Entre as respostas, o tratamento é a mais relevante,
porque um controle interno eficaz é o melhor mecanismo para tratar o
risco.
Procedimentos de controle
Os procedimentos de controle consistem em políticas e ações estabelecidas e
executadas para atuar sobre os riscos, afim de se alcançar os objetivos da entidade. Para
serem efetivos, a INTOSAI diz que esses procedimentos devem possuir as seguintes ca-
racterísticas:
Ser apropriados: o controle deve ser o correto, no local correto e propor-
cional ao risco envolvido na atividade;
Funcionar consistentemente de acordo com um plano de longo
prazo: todos os funcionários devem obedecer criteriosamente aos proce-
dimentos;
Ter custo adequado: o custo da implantação do controle não deve ser
maior do que os benefícios que possam derivar de sua aplicação;
Identificar
Medir
Avaliar
Responder
Cartilha de orientações sobre controle interno
21
Ser abrangentes, razoáveis e estar diretamente ligados aos objetivos de
controle.
Os procedimentos de controle devem existir em toda a organização, em todos
os níveis e em todas as funções. Eles incluem uma gama de procedimentos de controle
de detecção e prevenção diversos como, por exemplo:
Procedimentos preventivos
Procedimentos de autorização e aprovação;
Segregação de funções (autorização, execução, registro, controle);
Controles de acesso a recursos e registros.
Procedimentos de detecção
Verificações;
Conciliações;
Avaliação de desempenho operacional;
Procedimentos preventivos e de detecção
Avaliação das operações, processos e atividades;
Supervisão (alocação, revisão e aprovação, orientação e capacitação).
Procedimentos de controle da tecnologia da informação
O funcionamento das organizações tem se tornado cada vez mais dependente dos
sistemas informatizados, o que gera uma preocupação em relação à confiabilidade e se-
gurança dos dados. Então, é necessário que haja procedimentos de controle atuando dire-
tamente sobre os sistemas, garantindo-se uma informação completa, oportuna, válida e
íntegra.
De acordo com a INTOSAI, os controles da tecnologia da informação podem ser
divididos em dois grandes grupos: controles gerais e controles de aplicativos.
Controles gerais: são a estrutura, as políticas e os procedimentos que se aplicam
a todos ou a uma grande parcela dos sistemas de informação da entidade e que ajudam a
assegurar seu funcionamento correto. As grandes categorias de controles gerais são:
Programa institucional de planejamento e gerenciamento de segurança;
Controles de acesso;
Controles de desenvolvimento, manutenção e mudanças de softwares apli-
cativos;
Cartilha de orientações sobre controle interno
22
Controles de sistema de software;
Segregação de funções; e
Continuidade no serviço.
Controles de aplicativos: são a estrutura, as políticas
e os procedimentos utilizados, separadamente em sistemas apli-
cativos, e estão diretamente relacionados às aplicações informa-
tizadas individuais. Esses controles são geralmente planejados
para prevenir, detectar e corrigir erros e irregularidades en-
quanto a informação flui através dos sistemas de informação.
O computador pes-
soal do agente público não
é o local adequado para o
armazenamento das infor-
mações da Administração,
pois compromete tanto a
integridade dos dados quanto a
continuidade dos serviços.
Informação e comunicação
A informação é necessária em todos os níveis da Administração. Para maior cer-
teza e clareza das atribuições, competências, deveres e direitos, o agente público deve dis-
por de informações documentadas, o que implica em fomentar um canal de comunicação
oficial, evitando-se a transmissão de informação por vias oficiosas.
A INTOSAI chama atenção para o fato de que a habilidade da administração para
tomar decisões apropriadas é afetada pela qualidade da informação, o que implica que ela
seja:
Apropriada (a informação necessária existe?);
Oportuna (ela está disponível quando se necessita?);
Fo
nte
: in
ph
oco
.co
m.b
r
De acordo com a INTOSAI,
aplicativo é um programa
de computador projetado
para auxiliar as pessoas a
realizar determinado tipo
de trabalho, incluindo fun-
ções especiais, tais como
relações de pagamento,
controle de inventário,
contabilidade e apoio.
Cartilha de orientações sobre controle interno
23
Atualizada (é a última versão disponível?);
Precisa (é correta?);
Acessível (pode ser obtida facilmente pelos interessados?)
A documentação do sistema de
controle interno deve incluir a identifi-
cação da estrutura de uma organização,
suas políticas, suas categorias operacio-
nais e respectivos objetivos, além de
seus procedimentos de controle (o que
revela uma extrema importância para
os manuais de controle interno).
A Administração deve possuir
registro escrito dos componentes do seu
processo de controle interno, incluindo
seus objetivos e procedimentos de con-
trole.
A LAI estabelece que cabe aos órgãos e
entidades do poder público, observadas as normas
e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar
a:
Gestão transparente da informação, propici-
ando amplo acesso a ela e sua divulgação;
Proteção da informação, garantindo-se sua dis-
ponibilidade, autenticidade e integridade; e
Proteção da informação sigilosa e da informa-
ção pessoal, observada a sua disponibilidade,
autenticidade, integridade e eventual restrição
de acesso (nos termos da lei).
Para saber mais consulte o Manual da Lei
de Acesso à Informação da CGU:
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/transpa-
rencia-publica/brasil-transparente/arqui-
vos/manual_lai_estadosmunicipios.pdf
Fonte: tecnologia.uol.com.br
Cartilha de orientações sobre controle interno
24
A informação é base da comunicação. A administra-
ção deve se manter bem informada sobre o desempenho, o
desenvolvimento, os riscos e o funcionamento do controle in-
terno. Assim como deve manter o corpo técnico bem infor-
mado, fornecendo feedback e orientações necessárias.
Além de permitir que as informações circulem de
forma adequada e tempestiva, a comunicação deve aumentar
a consciência sobre a importância e a relevância de um con-
trole interno eficaz, comunicar a tolerância e a margem de
risco da entidade e fazer com que os funcionários estejam
conscientes de seu papel e de suas responsabilidades ao exe-
cutar e apoiar os componentes do
controle interno.
Monitoramento
O Sistema de Controle Interno também está sujeito à
falhas e irregularidades que podem comprometer a sua exe-
cução, por isso a atividade de monitoramento é imprescindí-
vel para assegurar que os controles funcionem como o pre-
visto e que sejam modificados apropriadamente.
Nesse sentido, o monitoramento do controle interno
pode ser feito através de atividades rotineiras, de avalia-
ções específicas, ou da combinação de ambas:
Monitoramento contínuo (atividades rotineiras): é
realizado nas operações normais e de natureza contínua da
entidade. Abrange cada um dos componentes do controle in-
terno e envolvem ações contra os sistemas de controle irregu-
lares, antiéticos, antieconômicos, ineficientes e ineficazes.
Monitoramento específico (avaliações específicas):
são atividades pontuais (auditorias, inspeções), com escopo
estabelecido, considerando-se os resultados das avaliações
permanentes do sistema.
De acordo com a INTOSAI,
uma das principais fun-
ções da comunicação é
permitir ao corpo técnico
executar suas responsabi-
lidades de forma eficaz.
Para tanto, a comunicação
deve ocorrer em todas as
direções, fluir para baixo,
para cima e através da or-
ganização, por todos os
seus componentes e pela
estrutura inteira.
Os resultados do monito-
ramento devem ser infor-
mados tempestivamente
aos responsáveis para que
tomem as providências
necessárias a fim de sanar
a situação.
O processo de resolução
começa quando os resulta-
dos do monitoramento
são comunicados à gerên-
cia e somente termina
quando se adota uma ação
que:
Corrija as deficiên-
cias identificadas;
Produza melhorias;
ou
Demonstre que os
achados e as reco-
mendações não com-
prometem a ação ge-
rencial.
Cartilha de orientações sobre controle interno
25
A INTOSAI alerta que as avaliações específicas
abrangem a avaliação da eficácia do sistema e asseguram
que o controle interno alcance os resultados desejados,
baseando-se em métodos e procedimentos predefinidos.
Macrofunções do controle interno
Tramita no Congresso Nacional Proposta de Emenda à Constituição Federal nº
45/2009 que acrescenta o inciso XXIII ao art. 37 da CF, dispondo sobre as atividades do
sistema do controle interno, que deve contemplar em especial as funções de controlado-
ria, correição, ouvidoria e auditoria governamental.
A PEC 45/2009 é ressonância de estudos e reinvindicações de auditores de con-
trole interno de todo o país, e está em consonância também com as Diretrizes do CONACI,
que recomenda a agregação das quatro macrofunções citadas.
A Controladoria-Geral do estado do Amapá, criada pela Lei Estadual n.º
1774/2013 e regulamentada pelo Decreto n.º 7549/2013, já agrega as referidas macro-
funções. Para sedimentar de uma vez por toda esta tendência, a Lei n.º 2148/2017, que
instituiu o Sistema de Controle Interno do estado do Amapá, estabelece (art. 5º) que são
funções do SCI: a ouvidoria, a controladoria, a auditoria e a corregedoria. Vejamos o que
significa cada uma delas.
De acordo com o CONACI, temos:
Controladoria: é a função do controle interno que tem por finalidade orientar e
acompanhar a gestão governamental, para subsidiar a tomada de decisões a par-
tir da geração de informações, de maneira a garantir a melhoria contínua da qua-
lidade do gasto público.
Ouvidoria: que tem por finalidade fomentar o controle social e a participação
popular, por meio do recebimento, registro e tratamento de denúncias e manifes-
tações do cidadão sobre serviços prestados à sociedade e a adequada aplicação de
recursos públicos, visando a melhoria da sua qualidade, eficiência, resolubilidade,
tempestividade e equidade.
Cartilha de orientações sobre controle interno
26
Corregedoria: tem por finalidade apurar os indícios de ilícitos praticados no
âmbito da Administração Pública, e promover a responsabilização dos envolvi-
dos, por meio da instauração de processos e adoção de procedimentos, visando
inclusive ao ressarcimento nos casos em que houver dano ao erário.
Auditoria: tem por finalidade avaliar os controles internos administrativos
dos órgãos e entidades jurisdicionados, examinar a legalidade, a legitimidade, e
avaliar os resultados da gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial quanto à economicidade, eficiência, eficácia, e efetividade, bem como
da aplicação de recursos públicos por pessoas físicas ou jurídicas.
Controle interno e Governança pública
Um tema de grande importância no âmbito da Administração Pública e que ga-
nhou notoriedade nos últimos anos no cenário nacional é a Governança.
Por governança entende-se todo o processo que busca garantir a efetiva entrega
dos bens e interesses públicos para os devidos destinatários (cidadãos). Em linhas gerais,
é o mesmo que o ideal de busca do bem comum.
O diálogo da governança ultrapassa as antigas formas de conceber o controle da
Administração, limitadas à conformidade da gestão. Por meio da governança vislumbra-
se uma Administração voltada aos resultados, o que quer dizer: o controle interno deve
trabalhar para garantir a efetividade da atuação pública, o que implica em efetivação das
políticas públicas.
O CONACI estabelece como diretrizes para o Controle In-
terno:
Ouvir a sociedade e prover a administração de informações
gerenciais para subsidiar o
Estado na elaboração do pla-
nejamento estratégico e na
formulação de políticas pú-
blicas;
Acompanhar a execução de
programas de governo e po-
líticas públicas, COM FOCO
Cartilha de orientações sobre controle interno
27
NA GESTÃO POR RESULTADO, por meio da mensuração e
acompanhamento de indicadores de eficiência, eficácia e efe-
tividade, servindo de subsídio para a atuação das demais ma-
crofunções do sistema de controle interno.
Cartilha de orientações sobre controle interno
28
Considerações Finais
A região norte é a mais carente do
país e onde os direitos sociais são mais de-
mandados. Cumprir os objetivos da Consti-
tuição Cidadã, promovendo o bem de todos,
é tarefa árdua que não pode ser realizada
por um único ator social ou por uma única
instituição.
O trabalho conjunto entre os entes
federativos e principalmente entre os ór-
gãos de controle externo e interno favorecerá a implantação de sistemas de controle in-
terno mais eficientes e eficazes, que deverão trabalhar em prol do interesse de todos, vi-
sando a efetividade da atuação estatal de forma perene.
É com este olhar voltado para a efetividade, de uma Administração mais firme,
coesa e transparente, que o Tribunal de Contas do estado do Amapá lança suas forças e
espera consideravelmente contribuir para o desenvolvimento da sociedade amapaense.
Cartilha de orientações sobre controle interno
29
Links importantes
Sites oficiais
Tribunal de Contas do Estado do Amapá:
http://www.tce.ap.gov.br
Conselho Nacional de Controle Interno:
http://conaci.org.br/
Associação dos Membros dos Tribunais de Contas:
http://www.atricon.org.br/
INTOSAI:
http://www.intosai.org/
Legislação Federal
Constituição Federal de 1988:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm
Lei Complementar Federal n.º 101, de 04 de maio de 2000:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
Lei n.º 12.527, de 18 de novembro de 2011:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm
Legislação estadual
Constituição do Estado do Amapá:
http://www.al.ap.gov.br/pagina.php?pg=indconst
Lei Complementar Estadual n.º 10/95:
http://www.al.ap.gov.br/ver_texto_consolidado.php?iddocumento=10550
Cartilha de orientações sobre controle interno
30
Resolução n.º 115/2003 (Regimento Interno do TCE/AP):
http://www.tce.ap.gov.br/arquivos-tce/view?dir=geral&file=TCE_REGIMENTO%20IN-
TERNO_ATUAL.pdf
Resolução Normativa n.º 156/2014-TCE/AP:
http://www.tce.ap.gov.br/arquivos-tce/view?dir=resolucao&file=Resolucao_Norma-
tiva_156_2014.pdf
Lei Estadual n.º 1.774/2013:
http://www.al.ap.gov.br/ver_texto_lei.php?iddocumento=47229
Lei Estadual n.º 2148/2017:
http://www.al.ap.gov.br/ver_texto_lei.php?iddocumento=72828
Lei Estadual n.º 2149/2013:
http://www.al.ap.gov.br/ver_texto_lei.php?iddocumento=71457
Material de estudo recomendado
Resolução ATRICON nº 05/2014 – Controle Interno dos Jurisdicionados:
http://www.atricon.org.br/normas/resolucoes-normativas/resolucao-atricon-no-
052014-controle-interno-dos-jurisdicionados/
Panorama do Controle Interno no Brasil (contém diretrizes do CONACI):
http://conaci.org.br/wp-content/uploads/2014/12/Livro-Panorama-do-Controle-In-
terno-no-Brasil.pdf
Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público (INTOSAI):
http://www.cge.mg.gov.br/images/documentos/diretrizes.pdf
Controle interno: estrutura integrada – Sumário executivo (COSO):
http://www.iiabrasil.org.br/new/2013/downs/coso/COSO_ICIF_2013_Sumario_Execu-
tivo.pdf
Critérios Gerais de Controle Interno na Administração Pública (TCU):
http://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/estudo-criterios-gerais-de-controle-interno-
na-administracao-publica.htm
Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios (CGU):
Cartilha de orientações sobre controle interno
31
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/transparencia-publica/brasil-transparente/arqui-
vos/manual_lai_estadosmunicipios.pdf
Lei de Acesso à Informação no Brasil (UFMG/SENADO FEDERAL):
https://www12.senado.leg.br/transparencia/lai/cartilha%20LAI.pdf