UN CASO EXITOSO DE REINGENIERÍA PÚBLICA

Gloria Patricia Ramírez Gálvis

El propósito de esta nota es mostrar un caso de aplicación exitosa de los principios de la reingeniería en un organismo público el cual puede servir como guía para la realización de procesos similares en otras instituciones de América Latina. Este trabajo fue llevado a cabo durante el periodo 1999-2000 en el contexto de un programa más amplio de modernización macroorganizativa y de implantación de la Planificación Estratégica Situacional (PES) dirigido por la empresa Strategia Consultores, representante en el Brasil de la Fundación Altadir (www.strategiaconsultores.com.br).

El Departamento de Tránsito del Estado del Pará en Brasil (Detran), tiene como misión asegurar la ejecución de la política nacional de tránsito en el ámbito de su jurisdicción. Para tal fin debe velar por que la ley sea cumplida de forma que se garantice un tránsito en condiciones seguras y se valorice y preserve la vida de sus ciudadanos. Detran, en cabeza de la que en el momento era su superintendente, decidió emprender un proceso de modernización mediante la aplicación de los principios de las ciencias y técnicas de gobierno, en especial de los desarrollos de la Planificación Estratégica Situacional (PES) y la teoría de las macroorganizaciones. En ese momento existía una fuerte presión política y social para modernizar la organización debido a las graves deficiencias en la prestación de sus servicios a la sociedad, los problemas de corrupción y el elevado déficit financiero que la convertían en una alta carga para las finanzas del Estado.

Mediante el entrenamiento en PES, se identificaron y analizaron los principales problemas que afectaban el desempeño organizativo de DETRAN. En términos generales, los problemas identificados estaban relacionados con el diseño organizativo, el sistema de planificación, los sistemas de gestión administrativa y financiera y el diseño y gerenciamiento de los principales servicios terminales como eran la entrega de las licencias de transito a conductores y la administración de la flota de vehículos. Para cada uno de estos problemas fueron conformados grupos de trabajo con el propósito de construir el flujograma situacional y formular el respectivo plan de acción por escenarios. El procesamiento de dichos problemas mostró claramente que existía una grave deficiencia en el diseño de los principales procesos organizativos. Por ejemplo, en el caso del gerenciamiento de entrega de licencias de conducción y legalización de vehículos se encontró que los procesos eran muy ineficientes e ineficaces, con un número excesivo de tareas y responsabilidades diluidas y fraccionadas. Así mismo, los funcionarios responsables por estos procedimientos en las diferentes unidades organizativas no estaban preparados lo suficientemente para realizar sus respectivas funciones y utilizaban prácticas de trabajo inadecuadas.

Para que la modernización de Detran pudiera emprenderse y tener éxito no era suficiente con reformar solamente los sistemas organizativos, su estructura organizacional y proponer un nuevo organigrama, era necesario del mismo modo que los procesos que no estaban funcionando bien fueran repensados y rediseñados de forma radical. Las trabas organizativas originadas por el mal diseño de estos procesos afectaban ostensiblemente el cumplimiento de las decisiones tomadas en los diferentes niveles gerenciales y volvían lentas las prácticas de trabajo en la organización. Eran frecuentes los retrabajos y los constantes obstáculos, lo que producía desgaste de energía y tiempo tanto para sus directivos como para el resto de los funcionarios. Estas circunstancias llevaron a tomar la decisión de desentrabar a la organización y modernizar sus procesos a través de la implementación de una reingeniería. Este trabajó exigió primero identificar los procesos más críticos que precisaban ser revolucionados. Para hacer dicha selección se aplicaron algunos criterios como los siguientes: los que estaban en mayores dificultades, los

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que tenían mayor impacto en las deficiencias de la organización y los que podían ser cambiados radicalmente sin generar costos políticos y económicos muy altos para la institución. Los procesos que cumplieron con estos criterios fueron: compras directas, compras con licitación, pago de la nómina, habilitación de conductores, cambio de categoría de la licencia de conducción y registro y legalización de vehículos. Todos los procesos seleccionados fueron rediseñados con un alto impacto en la calidad de la gestión de Detran. Una de las claves del éxito de dicho proceso fue el liderazgo de la Superintendente quien en todo momento asumió la conducción y el control del proceso de reforma. Aquí se aplica muy bien el criterio de reforma propuesto por Carlos Matus: la cabeza encabeza. La cabeza de la organización no puede delegar la reforma.

Para los propósitos de esta breve nota, explicaré cómo fue aplicada la reingeniería en el proceso de habilitación de conductores, considerado como uno los más lentos y engorrosos que afectaban la calidad, el tiempo, el costo y la responsabilidad dentro del organismo de tránsito, y en últimas, la imagen y credibilidad de Detran frente a sus usuarios y la población en general. La reingeniería para la transformación de este proceso se hizo de la siguiente manera:

1. Se conformó un equipo de trabajo liderado por el jefe de la división de habilitación que hacía parte de la directoría técnica de la institución. En el equipo se encontraban funcionarios tanto de la directoría técnica como de las demás unidades organizativas de Detran que estaban involucradas en el desarrollo de este proceso. Así mismo se contó con la participación de representantes de las instituciones externas prestadoras del servicio. El jefe de la división de habilitación nombró un coordinador del equipo quien organizaba las reuniones y formulaba el plan de trabajo.

2. Se capacitó al grupo en el concepto de reingeniería pública y sus 4 principios: (i) Preguntarse por qué lo hacemos en esa forma y por qué hacemos lo que estamos haciendo; (ii) rediseñar radicalmente los procesos, evitando cambios superficiales; (iii) evitar mejoras marginales o incrementales, enfocándose en los saltos espectaculares que sean necesarios para reposicionar la competitividad y productividad de la organización, y (iv) focalizar las transformaciones en la compactación de los procesos (en una sola unidad, un sólo equipo o en una sola persona de acuerdo con las posibilidades), y no en las tareas, actividades, oficios, personas o en las estructuras. Matus en su documento sobre la “Reingeniería Pública” (1994:8) afirma que: “La reingeniería, hasta ahora concebida en relación a la empresa privada, aporta elementos valiosos para modernizar los procesos de producción de los organismos públicos. La producción en el ámbito público de cualquier cosa, sea una obra, una compra, un servicio público, un subsidio, una licitación, un contrato, la recepción y distribución de correspondencia, un pago, etc., implica un proceso…”

3. Se reconstruyó el proceso actual de habilitación de conductores mediante el levantamiento gráfico de la cadena del proceso que permitió relacionar el conjunto de pasos que se seguían, las unidades organizativas y prestadoras de servicio responsables en cada paso, el número de personas que participaban de toda la cadena y el tiempo promedio real o efectivo en que se demoraba el cumplimiento de cada uno de estos pasos.

4. Después de haber levantado el proceso, se procedió a su análisis, el cual dio como resultado que el proceso completo demoraba en promedio 101 días, tiempo demasiado grande que afectaba a la institución y a los usuarios. Este estudio permitió identificar las siguientes principales deficiencias que generaban esta lentitud burocrática:

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a) Se encontraron excesivos pases laterales entre las unidades organizativas que daban origen a la fragmentación de las tareas en unidades especializadas diferentes.

b) Algunas tareas dentro de algunos pasos no tenían responsables claramente definidos. La cadena estaba fragmentada en varios responsables de tareas especializadas, mientras la responsabilidad sobre el resultado final de todo el proceso de habilitación estaba diluida.

c) Era frecuente que un documento o solicitud fuera de un lado a otro, pasando varias veces hacia una misma unidad organizativa.

d) Se verificó la regularidad de repeticiones de pasos producidos por las constantes devoluciones hacia pasos anteriores, sea por errores o deficiencias.

e) Se descubrió que se producían tiempos muertos entre dos pasos y nadie destrababa el proceso. Cuando se habla de tiempo muerto me refiero a que el proceso estaba detenido sin que nadie hiciera algo para que avanzara.

f) Como no existía monitoreo del proceso, tarea casi que imposible de emprender por la alta deficiencia en su desarrollo y el bajo nivel de responsabilidad, el proceso se perdía y nadie sabía responder en qué etapa se encontraba. El más afectado era el usuario que demoraba en ser habilitado para conducir.

g) El proceso se realizaba en secuencia rectilínea lo que generaba mayor consumo de tiempo y desgaste de recursos. Por ejemplo, no se podía elaborar la licencia de conducción (CNH) hasta que no se generara el archivo, se entregara de archivo y fuera etiquetado por el banco ABN (American BankNote Ltda). Es decir, había que esperar que finalizara la tarea A para poder pasar a la tarea B. y después a la tarea C.

h) Algunas actividades que podían ser realizadas mediante el uso de tecnologías básicas como un computador y una impresora se hacían a mano y mediante el contacto físico, aumentando la ineficiencia en las tareas. Por ejemplo, la coordinación y requerimientos se hacían a través del uso de un gran papeleo.

i) Era común la distorsión y contradicción en las informaciones, generando también lentitud en el procedimiento y desperdicio de recursos. Había imprecisión en las órdenes dadas.

j) Los usuarios esperaban hasta 20 días para iniciar el curso teórico y hasta 15 días para hacer el curso práctico, porque los tiempos de constatación de pagos y verificación de inscripciones eran manuales, complicados y supremamente lentos. Aun peor, los resultados del examen teórico demoraban 2 días, tiempo demasiado largo puesto que éstos podían ser obtenidos en unas pocas horas.

k) Existían clínicas médicas sicológicas contratadas por Detran que realizaban los exámenes de salud físico-mentales y psicotécnicos, los cuales podían tardar aproximadamente 1 día.

5. Como resultado de la detección de las grandes dificultades anteriores, se rediseñó por completo el proceso de habilitación de conductores, de tal modo que se verificó que se podía pasar de 26 pasos en 102 días a 8 pasos en un tiempo norma de 12 días promedio, mediante un nuevo proceso que podría funcionar de forma más eficiente y eficaz (Ver anexo 2):

a) Se cuestionó si el número de unidades organizativas dentro de Detran y los organismos prestadores de servicio fuera de la entidad por las que pasaba toda la cadena del proceso eran necesarias. Al igual, que el número de personas que exigía cada paso. Lo que significó reducir unidades, eliminar procedimientos con instituciones externas y disminuir el número de funcionarios dentro de la cadena del procedimiento.

b) Se cuestionó la existencia de algunos pasos que resultaban innecesarios como los requisitos de realización de exámenes de salud físico-mentales y psicotécnicos, los cuales fueron eliminados.

c) Se definió el tiempo norma de cada paso de la cadena del proceso.d) Algunas tareas del proceso fueron compactadas en una sola unidad organizativa, a la cual se le podía

ahora cobrar cuentas sobre el paso o pasos concretos que estaban bajo su responsabilidad y

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supervisión. Posibilitando además conocer en qué lugar de avance se encontraba el proceso o saber sobre los problemas que tenía para no seguir avanzando, disminuyendo ostensiblemente los tiempos muertos.

e) Se diseñaron secuencias de pasos que podían funcionar de forma paralela y no rectilínea como venía haciéndose. Esto fue posible hacerlo sólo dentro de una misma unidad organizativa de Detran y entre algunos organismos prestadores de servicio. Claro está, soportado en las reglamentaciones de habilitación de conductores exigidas a nivel federal.

f) De acuerdo con la nueva cadena del proceso, se evaluaron los requerimientos de tecnología con el fin de hacer más eficientes las tareas. Esto llevó a que gran parte de los procedimientos se podían hacer mediante un software que permitía coordinar los requerimientos y las informaciones y verificar en red de forma automática y simultanea el estado de avance del proceso, al interior de Detran y en coordinación con los otros organismos.

6. Posteriormente, después de haber rediseñado por completo el proceso de habilitación de conductores, se entrenó a los funcionarios para la operación del proceso rediseñado, se adecuaron las unidades organizativas a las nuevas exigencias, se cambiaron los procedimientos de coordinación con las demás entidades y organizaciones privadas y se ordenó la compra inmediata de los software y los equipos informáticos indispensables para complementar el exitoso desarrollo del proceso.

7. Se hizo acompañamiento para la implantación del proceso rediseñado y se estructuró y realizó una agenda de evaluación del nuevo proceso de habilitación de conductores, con el fin de evaluar de forma constante su funcionamiento y hacer las adecuaciones que fueran necesarias hasta lograr el cambio deseado hacia un resultado que contribuyera a prestar un servicio ágil, oportuno y de calidad al usuario.

Lógicamente de esa época a la actualidad el proceso ha sufrido constantes modificaciones porque las reglamentaciones federales a nivel nacional han cambiado y la tecnología ha avanzado enormemente, tanto que ahora gran parte de las etapas del proceso pueden hacerse vía red internet. Sin embargo, y es algo que frecuentemente ocurre en las organizaciones públicas, el superintendente de turno ha hecho sus propios arreglos y cambios, los cuales no necesariamente han llevado a agilizar el proceso.

A seguir se presentan los anexos 1 y 2, donde se relacionan gráficamente el proceso de habilitación de conductores. En el anexo 1 se muestra cómo funcionaba el proceso cuando éste demoraba 101 días y en el anexo 2 se observa la propuesta que llevaba a reducirlo a 30 días. Aunque se consideraba que ese tiempo seguía siendo demorado, no se podían hacer otras reformas porque las restricciones existentes del momento fuera de Detran lo impedían.

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ANEXO 1. PROCESO DE HABILITACIÓN DE CONDUCTORES – DETRAN, PARÁ

DESCRIPCIÓN DE PASOS

RESPONSABLEDETRAN PRESTADORAS DE SERVICIO

Coordin. de Registro

Coordin. Examenes

Escuela Pública

Puesto 1º Dezembro

Banco Cl. médico

sicológica

Auto- escola

ABNTIEMPO

REAL

1. Presentación y revisión de documentos 6 h2. Pago de la guía 1:30 h3. Complementación de registro 3 h4. Examen de salud físico-mental 1 h5. Examen psicotécnico 5 h6. Inscripción en el curso teórico 2 h7. Tiempo de espera para el curso teórico 20 d8. Realización del curso teórico 5 d9. Realización del examen teórico 3 d10. Resultados del examen teórico 2 d11. Inscripción en el curso práctico 2 h12. Emisión de licencia de aprendizaje 2 d13. Contactar usuario (licencia/inicio curso) 1 d14. Realización del curso práctico 15 d15. Cita para el examen práctico 10 d16. Tiempo de espera para el curso práctico 16 d17. Realización del examen práctico 1 h18. Entrega de la papeleta RENACH 1 h 19. Registro del examen práctico 3 d20. Habilitación en BINCO 6 d21. Generación y entrega de archivos 1 d22. Emisión de etiquetas para ABN 1 d23. Elaboración de la licencia 4 d24. Recibimiento de lotes con licencias 3 d25. Revisión y distribución de las licencias 3 d26. Entrega de la licencia la conductor. 3 d

TIEMPO TOTAL: 102 DÍASNota: La suma de horas representa 1 día hábil de trabajo.

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ANEXO 2. REINGENIERÍA DEL PROCESO DE HABILITACIÓN DE CONDUCTORES - DETRAN, PARÁ

DESCRIPCIÓN DE PASOS

RESPONSABLE

DETRAN PRESTADORAS DE SERVICIO

COORDINACIÓN DE REGISTRO

COORDINACIÓN DE

EXÁMENESBANCO ABN

TIEMPO NORMA

1. Análisis de registro: inscripción, digitalización de imágenes, firma y emisión de la guía de pago

1 d

2. Pago de la guía2 h

3. Examen teórico4 h

4. Registro y entrega del resultado2 d

5. Examen práctico2 h

6. Registro de resultado y habilitación en BINCO

6 d

7. Confección de la licencia de conducción1 d

8. Entrega de la licencia – CNH.1 d

TIEMPO TOTAL: 12 DÍAS

CNH – Carteira Nacional de Habilitacao (O Licencia Nacional de Conducción).RENACH- Registro Nacional de Licencas de HabilitacaoBINCO – Base Índice Nacional de ConductoresABN - American BankNote Ltda

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