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世界卫生组织世界卫生组织世界卫生组织世界卫生组织

世卫组织秘书处对埃博拉世卫组织秘书处对埃博拉世卫组织秘书处对埃博拉世卫组织秘书处对埃博拉

中期评估小组报告的回应中期评估小组报告的回应中期评估小组报告的回应中期评估小组报告的回应

2015 年年年年 8 月月月月

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世卫组织秘书处对埃博拉中期评估小组报告的回应世卫组织秘书处对埃博拉中期评估小组报告的回应世卫组织秘书处对埃博拉中期评估小组报告的回应世卫组织秘书处对埃博拉中期评估小组报告的回应

2015年 8月 19日 引言引言引言引言

1. 世卫组织秘书处欢迎埃博拉中期评估小组的报告（下称“小组”和“报告”），感谢小组作出了快速审查和分析。下文载述世卫组织秘书处对小组调查结果的意见，并阐明正在为推行小组建议所采取的步骤。这些建议当中有些需要由会员国在理事机构和有关《国际卫生条例》在埃博拉应对中的作用以及世卫组织在突发事件中的工作情况《国际卫生条例（2005）》审查委员会中进行审议。

2. 小组审查了对于加强全球卫生安全至关重要的三个领域，包括：《国际卫生条例（2005）》；世卫组织应对突发卫生事件的能力；以及世卫组织的作用和与广大卫生和人道主义系统的合作。报告对世卫组织应对埃博拉疫情过程中的优缺点作出了有建设性的评估，同时就突发卫生事件的防范和应对问题向世卫组织以及更广泛的国际社会提出了一系列重要建议。

3. 世卫组织在继续同国家和国际伙伴一道努力支持西非的埃博拉疫情国家，保持警惕对于实现零埃博拉病例至关重要。世卫组织附和小组的看法，确认受影响的国家、社区以及国家和国际应急人员为结束这场危机作出了英勇努力。小组的报告提出了重要见解，旨在确保世卫组织和全世界都能更好地为未来的全球卫生威胁做好准备。 《《《《国际卫生条例国际卫生条例国际卫生条例国际卫生条例（（（（2005）》）》）》）》

4. 《国际卫生条例》（条例）是保护全球卫生安全的主要法律文书。然而，小组指出，由于各国在加强公共卫生能力和系统以便管理疾病暴发方面进展不一，而且在确保缔约国履行其条例义务方面持续存在挑战，因而限制了条例的实际效力。

5. 弥补条例实施方面的差距需要加强政治支持并改善实施方法和工具。具备综合条例核心能力和应变能力的卫生系统必然需要强有力的领导以及政府、捐助方、技术机构、实施伙伴、非政府组织和社区等之间的多方协调。最近，7国集团领导人向前迈出了重要一步，重申了其承诺，要在国际社会，包括联合国相关机构的支持下，协助缔约国在世界范围实施条例。同现有框架（例如综合疾病监测和应对框架和亚太地区新发疾病战略）以及双边规划和多边倡议（例如全球卫生安全议程）相互补充共同努力，将能推动全球防范和应对卫生威胁。世卫组织支持小组的结论，同意要优先重视缔约国关于发展条例要求的核心能力的计划，这是支持上述努力的关键。

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6. 鉴于这些目标，世卫组织最近召集了一次包括会员国和技术机构的多利益攸关方会议（南非开普敦，2015 年 7 月 13-15 日），旨在加强国家之间的合作，以便协调和强化国家层面卫生安全防范的战略发展和维护。世卫组织将继续促进在国家和国际利益攸关方之间采取多利益攸关方协同方法，以加强和维持实施条例所必需的关键卫生系统能力，包括积极协调各种伙伴倡议，使所有需要外部支持的缔约国都能更有效地获取这种支持。世卫组织将着重支持缔约国开展联合评估，制定、实施和检验国家计划并监测实施情况。

7. 报告还强调当前的供资机制不足以推进条例核心能力建设。世卫组织支持小组的结论，并指出为实施条例调集资源仍然充满挑战，因为：用于国家工作计划的资金不可预测；要使捐助方的重点与国家需求协调一致；还要吸引新的合作伙伴。而这些挑战的根本原因是国家没有资源促进在本国卫生系统中为实施条例建立和维持基本的公共卫生职能。开普敦会议的一个关键结果是，缔约国承诺要提供持续的支持和资源，同时伙伴们承诺要协调资金捐助，目的是最大限度实施条例。世卫组织还在与世界银行一道探讨可持续的筹资方式，这些方式将会同国家政府提供的国内资源以及国际社会提供的支持，在为这些努力提供资金方面发挥关键作用。

8. 世卫组织注意到小组认为，为确保各国能够履行其条例义务可能需要对条例框架本身作出具体修订。世卫组织欢迎小组就需要条例审查委员会审议的具体领域提出了建议，包括：自我评估之外衡量核心能力落实进展的方法；鼓励各国向世卫组织通报公共卫生风险的奖励措施；以及限制各国在世卫组织建议之外采取行动干预交通与贸易的措施1。世卫组织也认为这些领域加大了条例实施方面的现有政治和技术挑战。世卫组织期待条例审查委员会作出审议，该委员会由总干事根据第六十八届世界卫生大会的要求召集，第一次会议定于 2015年 8月 24-25日举行2。

9. 根据条例规定，条例的目的和范围是以针对公共卫生风险、同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。关于构成条例下引起国际关注的突发公共卫生事件的任何决定均以条例所载标准为依据。在埃博拉疫情期间，当埃博拉病毒发生国际传播，从三个受影响国家（几内亚、利比里亚、塞拉利昂）的流行区传播到尼日利亚后，在应用条例标准的基础上决定该疫情已构成国际关注的突发公共卫生事件，并指出世卫组织此前已经根据其紧急情况应对框架宣布该疫情为“三级”（即最高级别）突发事件。

1 世界卫生大会在WHA68(10)号决定中清楚阐明了《国际卫生条例（2005）》下国际卫生条例作用审查委员会的职权范围。小组指出的具体领域将在该职权范围内，而不是附加的。 2 国际卫生条例 2016年审查委员会：http://www.who.int/ihr/review-committee-2016/en/

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10. 世卫组织知道国际社会认为关于构成国际关注的突发公共卫生事件的决定应当作为这种性质疾病暴发的国际警报信号；但这种理解不完全符合当前的条例标准。在这方面，对于小组的评估结论，即没有及时将疫情确认为国际关注的突发公共卫生事件，世卫组织不完全赞同，但是世卫组织赞赏小组的建议，即应由条例审查委员会考虑有无可能确立一个中间阶段，以便能在卫生危机的早期阶段警醒世人并动员更广泛的国际社会参与。小组还建议除决定是否构成条例下的突发公共卫生事件之外，应探讨其它办法以警醒世人并倡导国际行动，对此世卫组织也表示支持。

11. 报告还指出，如果条例审查委员会 2011 年的建议得到了充分实施3，埃博拉疫情的过程和严重程度也许会有所不同。世卫组织承认 2011 年报告中的某些重要建议尚未得到实施，指出随着大流行减退，这些建议的势头也削弱了，而且全球经济衰退对世卫组织的防范、监测和应对能力都产生了深远的负面影响。不过随后世界卫生大会在商讨和通过大流行性流感防范框架方面取得了重大进展，该框架旨在加强全球对大流行性流感的防范。 世卫组织的突发世卫组织的突发世卫组织的突发世卫组织的突发卫生卫生卫生卫生事件应对能力事件应对能力事件应对能力事件应对能力

12. 报告强调世卫组织必须重新确立其作为全球公共卫生守护者的最高地位，同时世卫组织应当成为应对突发卫生事件的领头机构。小组指出，这将需要“在整个世卫组织作出重大改革，并要认识到这既包括秘书处也包括会员国。”

13. 国际社会的期望是，不论何时何地只要出现影响公共卫生并超出国家能力的紧急情况，世卫组织都能够开展全面和迅速应对行动。小组认为本组织目前尚无充分开展紧急公共卫生应对的能力和文化，而且本组织总部、区域和国家各级的突发事件防范和应对能力必须得到加强并适当获得资源。这些结论符合 2015年 1月世卫组织执行委员会特别会议以及 2015年 5月第六十八届世界卫生大会的结果文件中所反映的会员国最近的讨论情况。

14. 世卫组织每年有效应对 100 多起疾病暴发和突发事件，但是当前埃博拉疫情的空前复杂性和规模显示出本组织的能力、方法和途径不一定能扩展或适用于新型或更大的挑战。本组织必须在突发事件管理能力方面做好准备以便从突发事件风险管理的各个角度应对任何类型突发事件的公共卫生影响，不论危害是什么。目前，世卫组织缺乏综合的业务平台来对付具有公共卫生影响的各种危害。世卫组织同意小组的结论，认为在这方面必须统一世卫组织的疫情和人道主义工作领域，而且世卫组织需要有新的组织结构和程序以便适合应对突发卫生事件。世卫

3 审查委员会关于与 2009年甲型 H1N1流感大流行有关的《国际卫生条例(2005)》实施情况的报告：http://apps.

who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA64/A64_10-en.pdf?ua=1

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组织必须大幅更新其突发事件管理能力并在组织各级建立防范和应对突发事件的组织文化。

15. 世卫组织还确认报告中有关其它一些领域的结论，这些领域对于加强世卫组织的突发卫生事件防范和应对能力极其重要，包括：为世卫组织的突发事件应对工作筹资；从快速行动和部署角度管理世卫组织人力资源；建立全球卫生应急队伍以应对疫情和具有健康后果的突发事件；以及世卫组织要立即解决风险通报和战略沟通方面的弱点以便适当有效地鼓励和动员社区参与应对不断演变的流行病学状况。本文件最后一部分详细阐述了目前为推进小组建议，努力改革世卫组织在突发事件中的工作正在开展的努力。 世卫组织的作用以及与世卫组织的作用以及与世卫组织的作用以及与世卫组织的作用以及与广大广大广大广大卫生和人道主义系统的合作卫生和人道主义系统的合作卫生和人道主义系统的合作卫生和人道主义系统的合作

16. 世卫组织赞同小组的结论，认为广泛人道主义系统的参与对于大规模应对突发卫生事件至关重要。埃博拉疫情表明，世界目前尚未准备好应对严重大流行或任何类似的全球持续、威胁性突发公共卫生事件。疫情可能变成人道主义紧急情况（例如西非的埃博拉）而同时往往也是人道主义紧急情况的后果（例如叙利亚的脊灰）。因此，卫生安全界与人道主义救援界必须更紧密地合作，使双方的协调机构步调一致。通过机构间常设委员会，人道主义救援界已清楚界定了应对和协调架构。人道主义系统的领导和协调职能已通过最近的人道主义改革进程——变革议程得到了加强。但是当前的国际应对架构仍没有能力最有效、迅速地同时利用卫生安全系统和人道主义系统来减少痛苦，拯救生命。

17. 人道主义系统的运作在很大程度上独立于那些负责应对突发公共卫生事件的系统。对于突发卫生事件风险管理需要一种更全面的应对方法，将预防、突发事件风险减少、防范、监测、应对和恢复综合起来。世卫组织接受小组的建议，要保证其疫情工作人员和待命合作伙伴更好地了解人道主义系统。同样，世卫组织也将努力确保其人道主义工作人员更好地了解卫生安全和疫情系统，包括《国际卫生条例》。根据小组的建议，世卫组织还将与人道主义事务协调厅合作以确保关键角色（联合国各机构、基金和方案，国际非政府组织）了解《国际卫生条例》和突发公共卫生事件。

18. 重要的是国家以及支持国家的政府间机构要确认和消化吸收从这些应对行动中汲取的教训，同时在前进过程中，采纳针对所有危害的突发事件风险管理和应对方法。有效的卫生危机管理需要对世界目前处理卫生危机的方法作出一系列战略性转变。

19. 如前面所指出的，以及下面更详细的阐述，世卫组织正在改革其突发事件应对能力以便纳入一种有效的伙伴合作方法，确保世卫组织能够在业务上与相关的联合

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国机构、业务机构和技术机构以及利益攸关方进行交往以推动迅速采取国际紧急行动。这包括实施小组的建议，将世卫组织的人道主义工作与疫情和公共卫生工作结合起来。 改革世卫组织在突发改革世卫组织在突发改革世卫组织在突发改革世卫组织在突发卫生卫生卫生卫生事件事件事件事件中中中中的工作的工作的工作的工作

20. 世卫组织正在根据报告所载具体建议以及总干事在第六十八届世界卫生大会期间概述的改革内容向前推进，努力加强其应对突发事件的能力。这些改革包括六部分：

i. 制定统一的世卫组织疫情和突发事件规划

ii. 发展作为具有应变能力的卫生系统不可或缺一部分的重点条例核心能力

iii. 建立全球卫生应急队伍

iv. 加强条例的运作、透明度、实效和效率

v. 加快流行病或突发卫生事件方面的研究与开发

vi. 建立作为国际筹资系统一部分的世卫组织突发事件应急基金，为应对大流行病和其它突发卫生事件提供资金

21. 制定统一的世卫组织统一的世卫组织统一的世卫组织统一的世卫组织疫情和疫情和疫情和疫情和具有健康后果的突发事件规突发事件规突发事件规突发事件规划划划划时将包含下列内容：

• 清晰的愿景和任务；

• 明确界定的职能、可交付成果和绩效指标；

• 跨越世卫组织所有三个层级并明确有权促进迅速透明的决策和行动的组织结构，以及职员配备和筹资计划；

• 旨在促进迅速有效应对的简化管理程序和工具，包括：人力资源、计划和预算编制、财政资源管理以及物流；

• 经修订的世卫组织紧急情况应对框架，涵盖所有危害并反映疾病暴发的特殊性质，同时含有绩效指标并与人道主义系统和《国际卫生条例（2005）》的突发事件级别协调一致；

• 一个综合的信息技术平台以支持所有突发事件管理程序；

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• 一个综合的监测、数据和信息管理系统；

• 与主要联合国机构、基金和方案以及其它伙伴预先商定的协议以确保在必要时迅速调集物流供应、提供业务支持并动员社区参与；和

• 更强的能力以确保社区有效参与应对疫情和其它突发卫生事件，同时确保战略沟通和突发事件风险通报。

22. 总干事成立了一个关于世卫组织在疫情和具有健康及人道主义后果的突发事件中的工作改革咨询小组，由 David Nabarro 博士主持，负责就制定新的世卫组织疫情和突发事件规划提供专家建议。会员国拟可在 2016年 1月执行委员会期间审查新规划的治理结构以及小组关于设立一个相关委员会的建议。一旦进一步制定了规划的范围、职权范围和业务结构后将为其运行工作招聘专门的高层领导人员。

23. 世卫组织将扩大其工作，支持各国发展作为具有应变能力的卫生系统不可或缺一发展作为具有应变能力的卫生系统不可或缺一发展作为具有应变能力的卫生系统不可或缺一发展作为具有应变能力的卫生系统不可或缺一部分的重点条例核心能力部分的重点条例核心能力部分的重点条例核心能力部分的重点条例核心能力，以便能够迅速发现并有效应对疾病暴发和其它危害，同时在初级卫生保健基础上提供以人为本的卫生保健服务。在加倍努力应对当前和未来的卫生安全威胁过程中，世卫组织支持会员国整合卫生系统的不同组成部分，包括监测和应对机制等条例核心能力。此外，世卫组织继续明确注重在社区的积极参与下，建设具有应变能力的次国家级系统。这些系统不仅能提供安全、综合、以人为本的优质卫生服务以满足人群可预见的卫生需求，而且还能够减轻疾病暴发和具有健康后果的突发事件的影响。这对于处于持久紧急状态中的国家而言尤其如此。这些国家面临卫生系统瘫痪和公共卫生结果日益恶化的长期影响。世卫组织将继续积极动员国际和国家伙伴（包括联合国国家工作队和民间社会）参与以确保尽可能协调对国家和社区的支持。

24. 如报告中指出，疫情和具有健康后果的突发事件的应对工作很大程度上取决于是否拥有充足的具备各种能力专长，可立即部署到应对行动中的卫生工作者。世卫组织在动员和调集充足人员参与其应急行动方面面临巨大挑战，既需要公共卫生专家，也需要具有辅助技能的人员（如后勤人员，通讯人员，社区动员者和人类学家等）。为应对这些挑战，世卫组织正在建立一支全球卫生应急队伍全球卫生应急队伍全球卫生应急队伍全球卫生应急队伍，其中包括：国家应急人员；来自有关网络和伙伴关系的国际应急人员；联合国各机构、基金和方案；由核心突发事件应对人员组成的世卫组织常备力量以及内部迅速扩增力量。

25. 在世卫组织内部全球卫生应急队伍秘书处支持下，本组织的合作伙伴关系不断深化和扩大，在规模、技能组合和人数方面达到大规模应对行动所需的水平。这些包括全球疫情警报和反应网络，全球卫生群组，待命合作伙伴，外国医疗队和临时安排以及公共卫生团队等新机制。世卫组织还在增加其专门应急职员人数及其

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业务能力，动用本组织所有层级的相关能力，特别是在高风险国家。为确保应对行动与特定突发事件的规模相称，世卫组织还将确定和培训职员以提供额外增援能力，连同包括语言在内的一套技能，由此补充常备应急能力。世卫组织将努力支持会员国，特别是那些容易受到具有健康后果的风险和突发事件影响的会员国，建设与国家卫生应急队伍；国家警报和反应系统；国家接待全球卫生应急人员的程序以及维护国家在许可证、海关、认证和登记方面法规的程序有关的能力。

26. 小组还建议世卫组织审议如何使其自己的突发事件级别和关于构成国际关注的突发公共卫生事件的决定与适用于更广泛的人道主义系统的突发事件级别协调一致，以促进加强机构间合作。世卫组织将努力确保内部紧急情况应对框架和工具与国际突发事件警报和反应系统适当保持一致，同时考虑到条例审查委员会的讨论结果，尤其是涉及条例下分级系统以及加强条例的运作以及加强条例的运作以及加强条例的运作以及加强条例的运作、、、、透明度透明度透明度透明度、、、、有效性和效有效性和效有效性和效有效性和效率率率率问题的讨论结果。

27. 如上所述，世卫组织继续扩大其工作，支持缔约国加快和加强条例实施工作。开普敦会议的结果旨在确保世卫组织能够积极向缔约国提供必要支持以落实条例要求的核心能力，包括国家立法、政策和筹资能力；协调能力和国家归口单位的沟通能力；监测能力；应对能力；防范能力；风险通报能力；人力资源能力；和有效的实验室网络能力。开展所有这些工作的目的都将是建设国家自主决策能力和确保可持续性。

28. 关于流行病或突发卫生事件情况中的研究与开发研究与开发研究与开发研究与开发工作工作工作工作，目前正在积极努力制定“研发蓝图”，此项工作系与会员国和相关利益攸关方协商进行，以便解决在没有或没有充分的预防和治疗方案的流行病和突发卫生事件情况中加快研发速度的问题。2015 年 7 月向联合国秘书长的全球应对卫生危机高级别小组介绍了由世卫组织领导制定的这份蓝图的进展情况，目前工作在按计划进行，准备于 2015 年 9月中旬提交蓝图的第一份草案。世卫组织还在召集一系列专家会议以解决关键的研发瓶颈。这些会议包括在塞拉利昂举行的一次由世卫组织召集的生物库会议（2015 年 8 月），和准备在华盛顿特区与美国国立卫生研究院合作举办的关于新疫苗和药物的动物模型会议（2015年 9月）。

29. 世卫组织高度致力于支持目前正在开展的工作，旨在加速为当前埃博拉疫情的最终阶段开发适当的诊断工具、疫苗、治疗方法以及医疗和信息技术。一种埃博拉疫苗被用于几内亚的环围接种策略时显示出了高效力。新的环围接种将继续被纳入研究以进一步了解该疫苗的情况同时帮助控制剩余的传播链。此外还在探索有无可能将该疫苗列入世卫组织资格预审规划制定的紧急使用程序以防需求超出目前受影响的国家。世卫组织还在积极努力评估埃博拉快速诊断法，同时为各国制定关于监测和检测的政策指导。预计新的快速诊断法将于不久的将来列入资格预

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审规划的紧急使用程序，同时将再次应有关政府的要求，为推出新的检测规程提供支持。世卫组织还在召集一些小组评价恢复期血浆的临床试验结果，以及评价准备用作不同试验之间比照物的候选参考制剂。

30. 为大流行病和其它突发卫生事件筹措充足的国际资金的行动正在向前推进，包括根据世界银行建议设立了大流行应急筹资机制，和新成立了作为国际筹资系统一国际筹资系统一国际筹资系统一国际筹资系统一部分的世卫组织突发事件应急基金部分的世卫组织突发事件应急基金部分的世卫组织突发事件应急基金部分的世卫组织突发事件应急基金。小组表示支持建立世卫组织突发事件应急基金以迅速扩大世卫组织对疫情和具有健康后果的突发事件的初始应对行动，该基金的目标资本为 1亿美元，完全由自愿捐款资助。2015年 11月的筹资对话会议期间，会员国和其它资金捐助方将介绍和讨论为资助和落实这 1 亿美元突发事件应急基金正在开展的工作。为确保世卫组织有最佳能力支持会员国应对突发卫生事件，本组织还欢迎小组对会员国提出的建议，请其重新考虑名义零增长政策，以便增加世卫组织的评定会费。世卫组织和世界银行将于 2015年 9月在华盛顿特区联合主办一次关于疾病大流行筹资问题的利益攸关方会议，使各国和发展伙伴聚集在一起，共同探索可加强全球大流行筹资的途径。世卫组织还将通过联合国机构间常设委员会与国际人道主义系统的行动者密切合作，旨在加强实效、协调和动员并使用人道主义资金，包括加强基于证据的共同需求评估和战略应对计划。

31. 为推进世卫组织在突发事件方面的工作改革，小组围绕基于结果的成果、产出和可交付成果框架提出了工作建议，旨在使世卫组织能够保持适当的准备程度，支持国家级能力建设和防范并切实有效地进行部署以应对疫情和具有健康后果的突发事件。

32. 如小组在其报告一开始所指出的，这是关系全球社会健康的关键时刻。赋予世卫组织（会员国和秘书处）的责任是，无论何时何地只要发生具有健康后果的突发事件，世卫组织都要确保世界做好充分准备，能够开展有效应对。世卫组织保证实行必要的变革以有效支持国际社会防范和应对突发卫生事件。

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