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2011 年第 21 期（总第 43 期）

美国网络空间国际战略评析

2011 年 5 月 17 日，美国政府高调发布题为《网络空

间国际战略》的纲要性文件，集中阐述美国对互联网未来

的看法、目标以及其计划着力推进的多项政策。这份由美

国单方面推出的“国际战略”一经发布，其中所体现的“前

瞻性”和“雄霸心”立即引起世界各个国家和地区的高度

关注。

内部资料

赛迪专报

工业和信息化部赛迪研究院 2011 年 7 月 15 日

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一、背景与内容

1．出台背景：美国互联网战略由防卫转向进攻

作为世界上信息技术最先进、互联网最普及的国家，

美国对互联网一直非常重视。美国近年来发布的《四年一

度防务评审》、《提交第 44 届总统的保护网络空间安全的

报告》、《网络空间政策评估——保障可信和强健的信息和

通信基础设施》等多份政府文件中，再三指出网络空间是

国家的关键战略资产和关键基础设施，有必要动用国家力

量的所有工具对其施以保护，以确保国家和公众安全、经

济繁荣和关键服务的顺畅提供。

奥巴马政府上台以来，先后出台《国家网络安全战略

报告》、《网络空间政策评估》、《四年防务评估报告》、《国

家军事战略报告》等一系列文件，继续强调美国 21 世纪

的经济繁荣将依赖于网络空间安全，网络空间是与太空、

海洋并列的第三大全球公地，强调保护网络这一基础设施

是美国国家安全的优先事项。为此，奥巴马政府先后设立

白宫网络安全协调办公室，组建网络空间司令部，大力发

展网络技术和实体作战力量，加紧打造网络空间的攻防能

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力。随着认识的深入，美国不再将互联网的作用局限在推

动经济发展方面，对信息安全、网络空间政策等信息技术

的政治化议题给予了前所未有的重视和关注，将美国的国

际政策目标与互联网政策结合在一起，并将建立互联网

“国际秩序”与二战后建立经济和军事安全的全球框架相

提并论。特别是今年以来，美国国务卿希拉里积极推行互

联网外交，提出了“互联网自由”概念，大力鼓吹开放、

透明的互联网政策，并将其视为 21 世纪美国外交战略的

优先目标之一。

作为这些工作的延伸和扩展，《网络空间国际战略》

将“维护信息基础设施安全”、“保障互联网自由”、“消除

网络空间潜在威胁”、“保障网络经济”等四大目标打包推

出，并将其提升到繁荣、安全、开放三重价值的高度。这

一文件的出台，标志着美国政府的互联网政策正式从基于

防卫角度的单纯技术垄断、技术控制发展为基于进攻基调

的推广美国价值观的重要工具。

2．主要内容：美国塑造全球互联网战略的全面展示

《网络空间国际战略》全文共 25 页，文件正文由“制

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定网络空间政策”、“网络空间的未来”、“政策重点”和“继

续前进”四个部分组成，从政治、经济、安全、司法、军

事等多方面阐释了美国对全球互联网空间未来发展、治理

与安全的战略目标。正如奥巴马在其撰写的文件前言中所

说，这不是美国第一次就互联网阐述政策，但却是美国第

一份比较全面的综合性互联网战略。文件的具体内容可以

从四个方面概括。

——一个总体目标。美国希望，网络空间的未来发展，

是由美国与国际社会一起促进建立开放、互动、安全、可

靠的信息和通信基础设施，以此来支持国际贸易、加强国

际安全，并促进言论自由和创新。要建立和维护一种网络

空间环境，使得各个国家的行为在该行为准则的指导下进

行。

——三项基本原则。美国政府声称，《网络空间国际

战略》反映了其三项核心原则，即保护基本自由、隐私和

信息自由流动。

——三大努力方向。为推进互联网的繁荣、安全和开

放，美国将综合利用外交、防务和发展手段，并将这三个

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方面作为重点努力方向。外交方面，美国提出将创造激励

机制，以建立起对开放、兼容、安全、可靠的网络空间的

内在价值达成共识且利益相关者共同工作的国际环境。国

防方面，美国提出将同其他国家一道反对破坏网络和系统

的行为，劝阻和制止恶意行为，并保留采取必要和适当措

施的权利来保护这些重要国家资产。发展方面，美国提出

将推动网络空间安全能力在国外的建设，加强全球网络工

程，并在建设更为开放、兼容、安全、可靠的网络方面建

立密切的合作伙伴关系。

——七项重点政策。美国政府提出了七方面的重点政

策，作为其当前和今后各项行动、计划的指导意见。在经

济方面加强接触，确保互联网为全球繁荣和科技创新做出

贡献，并加大保护知识产权。在网络安全方面增进合作，

增强美国及全球互联网的安全性、可靠性及灵活性。在执

法方面加强网络立法和执行力度，提高全球打击网络犯罪

的能力。在军事方面与盟友通力合作，提高盟友应对网络

威胁的能力，并确保美国军用网络的安全。在互联网管理

方面加强各国间的沟通交流，保障全球网络系统、包括域

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名系统的稳定和安全。在国际发展方面援助合作伙伴构建

“数字基础设施”，帮助他们提高抵御网络威胁的能力。

在网络自由方面加强保护隐私，促进网络表达自由、集会

自由及结社自由。

二、评价与分析

1．内容实质：进一步确立美国的全球主导地位

虽然《网络空间国际战略》的表面基调是加强接触与

合作，强调与各国政府、私营机构、民间团体等合作处理

网络空间问题，主张在外交、军事、经济、信息、知识产

权等方面进行全方位的国际合作。但正如文件中所坦陈

的，制定该战略出发点不仅是互联网未来的发展前景，也

是“美国自己的外交政策”，而美国外交政策又是为了维

护并增强其在全球的领导作用。因此，战略所代表的必然

是美国的利益，所倡导的合作也只能是以美国为主导的互

联网空间管理合作，所提出的在“合作精神和集体责任下

的和平可靠的未来网络空间”也要由美国发起并主导。可

见，该国际战略的实际落脚点是由美国给全球制定网络规

则，在全球网络空间建立美国的优势地位，实现美国的一

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家独大，进而为美国染指他国政治经济文化等提供借口和

途径，将美国的影响力由虚拟空间拓展至现实社会，巩固

其“带头大哥”地位。

作为奥巴马政府网络空间战略在国际外交和政治领

域的反映与延伸，《网络空间国际战略》意味着互联网进

一步成为美国在海外推进民主、干涉他国内政从而巩固美

国在全球的主导地位的重要工具和全新领域。在互联网已

超出单一的技术范畴、产生着越来越深远的国际政治影响

的背景下，《网络空间国际战略》是美国继续安享国际互

联网自由与民主斗争政治红利的重要抓手。

2．推进措施：注重多种攻防手段的综合运用

为实现保障网络安全和推进“互联网自由”的双重目

标，《网络空间国际战略》中提出了攻防兼具的多种手段，

这些手段与最近两年来美国政府采取的其他措施相辅相

成。体制机制方面，在继续发挥美国内部网络司令部和国

务院网络事务协调员办公室的作用，以加快攻防手段研究

和推进“互联网自由”的基础上，美国提出与联合国、亚

太经合组织、东盟、非盟、八国集团等加强合作，促进双

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边和多边网络空间合作，以期共同维护网络安全，加速其

意识形态传播。技术创新方面，战略中提出要与私有机构

合作，保护科技创新，提升信息基础设施事件管理能力和

恢复能力，提高高新技术产业供应链安全性。实际上，美

国国务院前期已宣布要投入数千万美元，以研发能打破我

国等国家互联网防火墙的“翻墙”技术和工具，推出包括

中文版本在内的更多版本的社交网络平台。法律手段方

面，主要围绕打击非法网络活动、阻止恐怖分子和犯罪分

子通过互联网实施犯罪或攻击，战略提出美国要积极参与

国际网络犯罪的政策制定，并力图通过扩大布达佩斯公约

范围，协调国际网络犯罪的法律。军事手段方面，该文件

中首次提出，美国将会以应对其他威胁的方式应对网络攻

击，有使用各种手段包括军事手段进行反击的权利。也就

是说，在面对危及国家安全的网络袭击时，美国将不惜以

军事力量反击。所以发出迄今为止最为强硬的语气，是因

为美国已认识到，其军队正越来越多地依赖于网络的支

持。多种手段的同时提出和综合应用，是《网络空间国际

战略》内容方面的一大特色。

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3．影响分析：我国是美国互联网战略重点“关照”

对象

美国一直对我国存在偏见，总是利用各种借口对我国

的互联网政策进行指责和攻击，不仅认为我国的黑客技术

和搜索情报能力会让美国受到“威胁”，而且认为我国利

用网络防火墙实施网络监管会妨碍其“互联网自由”的推

行。此前，美国已经多次借“谷歌事件”和所谓互联网自

由问题对我国横加指责，并明确提出要推出中文界面的移

动社交网络，以及投入巨资研发针对中国的“翻墙”技术

和工具。这次，尽管该战略没有点名任何国家，但仍“保

留”了美国对我国的偏见，多处对我国“暗中”关照，文

件中的许多目标和政策都针对性明显。当前，虽然我国在

信息技术上与发达国家的差距在逐步拉近，但面对互联网

这一新的发展环境，面对美国网络空间国际战略实施必将

带来的新的挑战和可能造成的负面影响，我国还需积极审

慎应对。

三、应对策略

在人类社会发展的每个时代都有不同的战略制高点，

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20 世纪的冷战时期，核武器是战略制高点，进入 21 世纪

的现在则是网络。互联网的迅速发展，给各国经济社会发

展带来了新的机遇和挑战。《网络空间国际战略》不仅将

互联网作为美国在海外推进民主、干涉他国内政的重要工

具和全新领域，而且视为振兴美国经济的引擎，借政府的

力量帮助美国网络经济全球发展。在此形势下，我国也应

结合时代特征和发展需要，充分认识互联网的重要地位和

作用，充分认识互联网相关问题的政治属性和技术属性，

按照“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全” 互联

网政策要求，借鉴国外有效经验做法，制定应对措施，掌

握互联网时代的发展主动权。

一是加快制定我国的互联网战略。在美国《网络空间

国际战略》出台的压力下，世界各国维护互联网领域的国

家利益与主权愈显重要。包括美国在内的多个国家都越来

越深入地认识先入为主、掌握互联网领域主导权或主动权

的必要性，希望能够依托更值得信赖、更具备优势的互联

网助力自身经济社会发展。例如，英国发布了“网络安全

战略”、印度推出了“国家网络安全策略草案”。我国虽然

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对互联网发展也非常重视，但是尚停留在安全保障、系统

防卫的阶段，且相关工作远未成系统，在互联网领域比发

达国家脆弱得多。因此，应立足国家发展层面，加快制定

并出台综合性的互联网战略，尽早确立国家层面网络发展

目标、发展重点和主要途径，从顶层指导我国互联网发展，

从而尽量避免为美国《网络空间国际战略》所牵制。

二是完善体系机制，强化网络监管力度。综合性互联

网战略的实施任务多、涉及面广，必须由各部门协作推进。

因此，应设立国家互联网协调办公室，集中负责保障网络

安全、应对网络犯罪、推动网络应用和宣传推广等工作，

各职能部门要予以积极配合。同时，要加强“网上蓝军”

等网络部队、专业网络安全保障队伍建设，提高我国的网

络安全防护水平。另外，在现有的技术手段还不能保证网

络空间足够开放的条件下，要通过加快制定个人隐私保护

法，部署推行手机、博客、播客、即时通信群组等领域的

实名制管理，严厉打击各类网络犯罪等措施，加强网络监

管和治理。

三是健全和强化网络安全防护体系。美国《网络空间

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国际战略》的出台使得网络安全问题同时具备了政治属性

和技术属性。提高网络的可靠性需要由强有力的技术标准

和解决方案、有效的事故管理、可信的硬件和软件以及安

全相关的供应链构成的体系进行保障，需要注重加强信息

安全防护和网络信任体系建设，既要能够抵御来自网络恐

怖主义、网络黑客的攻击，又要能够堵塞可供某些国家政

治渗透利用的技术漏洞，为我国的主权安全、政治安全保

驾护航。为此，要加大研发投入，加紧网络安全新技术、

新产品研发，从网络基础技术上做到自主创新、安全可控，

健全网络安全产品体系，不断提高我国互联网的技术防御

能力；要加强政府部门与信息产业界的联合协作，加快制

定网络安全国家标准，推进可信计算技术等核心产业发

展；要大力扶持具有自主知识产权的国内安全产品、操作

系统、数据库等厂商，在基础安全领域维护自己的信息自

主权；要注重加强法律和技术培训，培养有能力应对下一

代网络空间安全挑战的高端研究人员和技术人员；要提高

认识，加快相关立法进程，提供全方面的政策支持。

四是加强网络空间国际交流与合作。面对网络犯罪活

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动的日益国际化，面对美国试图通过结盟方式传播其所谓

“互联网自由”的思想，我国更需要加强网络空间国际交

流与合作。一方面，要与相关国家和地区、重要国际组织、

民间团体和非政府组织加强合作，特别是通过亚太合作组

织、上海合作组织等平台，携手合作打击危害网络空间安

全的行为和网络犯罪行为。另一方面，要积极利用各种途

径，将我国对互联网的认识、我国的互联网战略进行宣传

推广，扩大我国在互联网领域的影响力。

五是加大网络管理、服务和引导力度。美国《网络空

间国际战略》虽然突出了网络新媒体新工具的应用，但其

根本依然是以自由民主为名，行干涉他国内政之事，以达

到搅乱政局，甚至颠覆政权的目的。对此，我国应当利用

好互联网这一平台，引导人民规范有序地参与国家经济社

会建设。近年来，我国领导人和各级政府日益高度重视网

络的作用，积极开展在线交流、设置信访反馈信箱、开通

博客微博等，初步形成了网络问政、网络服务的良好局面。

在此基础上，要进一步加大网络管理与服务力度，加强重

点新闻网站建设，规范管理综合商业网站，创新管理与服

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务方式，构建更加和谐、阳光、便捷、畅通的互联网环境，

建设一个更加可信、更加有用、更加有益于经济社会发展

的互联网，这是我们应该做出的最好回应。

本文作者：工业和信息化部赛迪研究院 安晖 樊会文 联系方式：13810027908 电子邮件：anhui@ciirnet.com

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