Jun.20U5,恦 ㏑Ine2,NU6俗㏕ alNo.η 洳urn赶 ㎡ US︻ Ch㏑ aPlimcAd㏕

城市公共管理與市民參與的責踐=政治後現代性危穖的反思與解決

臺灣空中大學公共行政學系 許立—

￣

摘 要:當代公共事務的運作存在看一種後現代性的危機,其凸顄了市民參與的匱乏現象,因 而城巿的公共問題總是無法有效地獲得解決。

而且城市的政策議題之陸質較之于全國性的議題 ,其通遇市民參與解決寺議的可行性更高,故為更有效地解決城市的公共問題,政府實應致力于促進市民實質地參與城市的公共事務。本文首先勾勒公共事務運作過程中的後現代性危機——市民參與匱乏的現象;其次,從規範性的角度,闞迷城市公共管理者應具備的基本認知;最稜,提出城市公共管理可以釆行的一些偮準市民參與的機制設計。 、

關鍵詞:城市公共管理;市 民參與;後現代性;超真實;政治疏離感

-、 前 言

西方研究文化的某些學者,發現當代的情境特質與現代化之初存在宥極大的差异,而將之稱為後現代性 (pUstmUdemity)° (Smart,19竻 )後現代性有許多特徵 ,在 日常生活中隨處可見;而本文所欲探討的後現代性為後現代主義論者所謂之

“超真實

”(”peieⅢ呼)(Bau血 llard,19路 :幻 )的現象。作者認為,此種超真實在公共事務運作過程當中,可能導致民澩對公共事務參與的疏離感以及對政府的不信任感,而隱藏看侵蝕民主根基的危機。

民澩的疏離感和不信任感 ,可能對政府施政造成諸多的負面效應,例如政策運作過程所需之交易成本(Lallsac巨UncUst)l升高、時間延宕、最重要者乃是危及政府的威信。以臺灣為例,時而可見的民澩自力救濟事件、群體之間的衝突事件 ,即是此種不信任感日漸高升的明顯例證

2°

再者,此也意味蓍人們無法真誠地通過公共對話的途徑參與公共央策,因此政策運作往往彈漫蓍相亙算計和猜忌的氛圍,并且由于缺乏理性和透明的對話機制,政策的制定經常出現零和賽局的情形。而當今公共事務運作中充斥的後現代性,

使前迖的困境更加惡化°

在本文中,作者意在剖析後現代性一┬超真實｝听隱藏之市民參與的匱乏,造成民澩對公共事務的疏離感,以及對政府信任感的低落等危機°進而,作者欲指出城市的治理應更為閞注市民參與的實踐,以消弭前迖的後現代性危機,原因在于城市公共事務的性質較之于全國性的議題,通過市民參與解央午議似較為容易,其可行性似乎較高

3。

本文萶重理論層面的探討,并主要以規範 (nUⅢative)性質的論逑為取向,因此屬通論性質,未就城市公共管理具體個案進行分析。本文首先勾勒公共事務運作過程中的後現代性危機——巿民參與匱乏的現

｜許立一 ,臺灣政治大學公共行政學博士 ,空 中大學公共行政斝系助理教授 ,主要從事民主行政

、行政倫垃和稄現代主義輿公共行政等方面的研究;近期主要著作 : 《慎思熟慮的民主行政 》 (2UU3θ 〉、 《解構公共行政 當中管理主義的狻設釵事》(η03/6)、 《黑堡穊點的核心價值及其內在吊詭》(妁U3侶 )、 《公共行政的社會公正與公共封話理念之研究》(2UU〞 8)、

《人文閍懷取向的公共對話》(2U研/9):通訊地址:臺北市北投區裕民一路41巷2弄6號4棲 ;電話:886＿2.η 61夗笓#12U2、

886＿ 2＿22899897、 886＿ 2＿282U7892; E-Π mⅡ:nrstlnanhsu@ebtnet.net;flrstman(。 nou.edu.tw.l例如政策溝通所需荽的成本等。2其

中以環保與居住品質為由的居民抗爭事件,例如臺灣常見的焚化爐、火葬場、電廄扣變電所、垃圾掩垣場等興建地點周

邊居民的抗爭行動,突顯了民栗無法信任政府的處理方式及承諾。〕城市的公共事務所牽涉的範圍較小、政策層級也較低,從社會成本的角度衡量,應是較易于行之的°

城市公共管理輿市民參輿的實賤:政治後現代性危機的反思輿解決

象 ;其次,從規範性的角度,闡迖城市公共管理者應具備的基本認知;最後 ,提出城市公共管理可以采行.

的一些促進市民參與的機制設計。

二、公共事務運作之後現代性的危機 :缺乏實質市民參與 .

以下將指出公共事務運作所呈現的後現代性,其次剖析此一後現代性背後隱藏蓍戕害民主政治的危機

——缺乏實質的市民參與。1.公共事務運作的後現代性——超真實

後現代性有諸多的面向 (研 許立一 ,19屴a),本文僅就當代公共事務的運作過度操弄媒體所產生的

表象政治進行探討°前途過度操弄媒體所產生的表象政治,即蒍後現代學者所稱之後現代性之———超真

實的現象 ,(BaudIllard,1983:23;σ FUxandMiller,19竻 :7;F-er,19竻 Ⅱ5U一 155)它也是晚期資本主義社

會所發展出來之文化的高度商品化甚至超商品化(h”ercUIIlmU血flc曲Un)的展現4。 (σ 許立一等譯;2UUh

%-鼢 ;“ -∞ )所謂的超真實意指 ,把再現真實的模型或符號視為是真實本身,因而反客為主地取代了真

實本身的地位。舉例言之,電影 《侏羅紀公園》(ˊ〃羾∫5Pa汝 )運用計算機動畫試圖再現恐龍的生態,動

畫衹是當試還原真實的一種符號和模型,它畢竟不是真實本身,但人們可能深信電影中所勾勒的景象就是

恐龍時代的真貌,甚至有意識或無意識地將動畫視罵就是真實本身°

在此種後現代性的政治氛圍 (晚期資本主義社會 )當中,個體對形塑社會秩序的參與顯得相當無力 ,

國家與私人企業接管了公共領域的主要功能,進而國家及其官僚體制更深層地滲透侵入原屬經濟與私人的

領域,同時此種滲透往往是國家機關與企業體結盟合作的結果‘。(BestandKelln㏄ l屴 1;朱元鴻等譯 ,

199z1:翗夗)國家機閱主導公共事務的設計與執行 ,使公共領域易于陷入宰制的危機、退化成為支配的

領域。私人企業進占公共領域,則是將個人的角色從政治與文化事務的公民與形塑者轉化成罵把政治與媒

體景觀當作文化消費的旁觀者。舉例言之,觀澩 (原本是公民)坐在電視機前觀看電視公司耗費大量成本

的電視 (以換取更大收益-—商品廣告 )、 記者費盡心機拼命挖掘政治事件報導,持反對態度者破口大舄

或對機器 (電視 )冷嘲熱諷,支持者鼓掌叫好或喜形于色,但熱度隨綜藝節目或連續劇的接踵播出而姻消

雲散。于是,政治參與以“民澩擁有知的權力

”之邏輯予以展現,但

“實際行動

”的權力部消解于無力提

供及時回應的政治游戲規貝j之中 (如定期的選舉和代議制 )。 此種情景;即為後現代性的一種特徵——由

媒體所營造的表象世界和浮濫的消費文化二者所結合而成的社會情境 (許立一 ,19屴 b)。

此外,既得利益者往往為鞏固或加張其利益,而力圖形塑社會的道德與制度°即使有充分證據顯示 ,

他 (她 )們所塑造的結果與其原定的目標背道而馳 (G矼br血h,19夗 ;楊麗君、王嘉源譯 ,19夗 :3)。 追求

政治安定與有秩序的生活應是人的天性之一,然而,此亦可能成蒍權力者透通過意識形態之教佃听訴求的

重點與籌碼°進而加上媒體的渲染和消費文化的盛行 ,勇于質疑現狀以及對之展開攻詰與挑戰者,可能在

媒體的報導中被商品化,而其一旦遭到商品化 ,媒體的閱聽人所重視的往往并╫其訴求的肉容,而是戲劇

性的效果 ,同時社會的正統或主流文化經常難以用常態的眼光予以對待,并將之視馬“异議份子

”(許立

一 ,1999b)。

于是,作罵公民的個人對于公共事務的熱裒可能逐漸傾向邊緣化,進而人際互動逐漸走向空洞化而為

媒體所填補,市民參與淪蒍媒體座談節目 (尤其是 callin 形態的節目)的戲局。舉例而言,在臺灣媒體止

有為數澩多的談話性節目,如果深思此類節目的本質及其言談的內涵,可以發現它們并不見得是在剖析事

4文化商品化意味肴丈化成為一種巿場交易的標的,而超商品化則是意指丈化失去主體地位,它成了為市場而存在的客砫,

意即,文化的產生是為了在市場上販售,商品化的本身即具意義,商品不是為了“需求

”而產生。5此

一合作并非一定就是頇謀性的,但卸可能是資本主義之發展所造成的結杲°

52

——︹

——..一 ..i●

、●﹎碄‵+.蛪 9︴∥ 妘

。

城市公共管理興市民參興的實踐:政治後現代性危機的反思與解決

象以實現閒聽人“知的權利

”,其主要目的多半在于商業利益。因此,參與此類節目的專家及其言談是否

罵真知灼見,或者對現實狀兄能否產生實質影響并不重要°因此,媒體所主導或深受媒體影響的“公共論

辯”,成罵一種實質意義貧乏的消費行為 (閱 聽人藉此類節目實際上僅能獲得暫時性的感官滿足 ),此即是

後現代主義論者所謂的後現代性之— ——“超真實

”。(Bau曲llard,1983:竻 ;σ FUxandMⅢ睋 19竻 :7;

FarIne∴ 1995:15U-155)

從而,媒體可能由中介以及信息傳遞者的甪色成為主導公共事務的工具 ,因此也有可能更進一步地加

深與擴大權力者操控的便利性與效果°原因在于,在許多社會之中,雖然媒體往往自詡為政府的監督者 ,

然而事實上媒體〕听能掌握的真相十分有限,其必須依藾真正握有信息者 (就公共事務而言即是政府高層官

員或核心的央策人士 )提供信息作為鞎導的材料,因此,媒體實難以擺脕遭到操縱或玩弄之虞 (許立一 ,

199扔 )° 當代政治人物 (特別是背負選票壓力者 ),大量運用媒體作為宣傳工具 ,經常可見其過度操弄媒

體,使民澩難以分辨政治事件或是政策運作的真儰。尤其是大量模糊的政治語言、羅生門般的政治戲碼與

治醜聞舉目可見,可能使捏造出來的事件被視罵真相 ,而真相本身部往往由于缺乏戲豦1效果反而容易罵人

所忽視甚至排斥。此種過度操弄媒體的後現代性——超真實,充斥于今日的公共事務的運作過程當中,對

于所謂的“民主

”政治無疑是一種諷刺°(許立一 ,1999b)

2.促進市民參與城市公共事務以消弭政治後現代性的危穖

隱含市場法則的民粹政治意味蓍實質的市民參與之貧乏°本文所欲主張的巿民參與,是一種能眵讓所

有政策利害關系人表意機會平等的途徑或機制,更重要的是其應使公民能眵彼此共享公共對話過程及其結

果°所以,此種市民參與不應被媒體壟斷也不應僅是簡單的多數表央原則所能涵蓋,更不應是政客以嘩棄

取寵的方式嬴取選票的操弄°盡管民主社會的央策方式仍不免要使用多數原則央定,但本文所要強調的是

做成央策的「過程」,而且此一過程必須是一種深刻的 (出 于自主意識且相互理解的 )公共對話,也是作

者所謂實質的巿民參與。誠如 JurgenHabemas在其第一本重要著作 《公共領域的結構轉型》(勸ε&rE.硥砌孑㎞ 氻翃翃銘 〞

氻εP礽 J沁 扣加u)(19朋 ;Urig.,19ω )‘中,曾對資本主義社會之形式的發展,從早期至晚期完整地予以

解析。其中部分的觀察對于身處當今社會的民澩就公共事務或政府遍存的無力感與不信任感 ,具有相當程

度的解釋力。Haberlnas認為,現代社會的早期——十八世紀——政治論辯與政治參與之制度興起,于此之

際,理性與合理的論辯在自由與民主的公共領域可以發揮作用,個人在此公共領域中,能眵批判性地討論

他們的共同利益與公共關懷°簡言之,個體性與公民權、人與城市自由人的功能相互重疊,個人既能發展

其自身的能力,又可透過公共領域的活動理性地形塑他們的社會與政治秩序°姑且不論十八世紀的歐洲社

會是否真如 Habemas所描迖的那般,然而將之解讀為 H山ennaS對于理想的政治社會之理念的投射,亦無

不可。雖然其或多或少帶有烏托邦色彩,然而理想卸是改革現狀的價值導引,缺少此一導引,改革的動力

便不復存在°

事實上,社會當中存在蓍許多明智的、熱誠的公民,但是因為缺乏適當的公民參與穖制,而無法讓他

(她 )們適當地參與政策形成與執行的過程。因此,治理必須包含公共行政人員與公民對話和共享意義之

過程。因為衹有對話以及達成意義共享,真正的課責始有可能。政體的內涵由其成員界定,而且由其成員

運作,沒有任何人可以衹是治者而不是被治者,或是,衹扮演被治者而無參與治理的機會和權利 ,也沒有

人可以成為公共事務運作之價值唯一來源,如此方能確保行政真正地響應大澩的意志 (Stivers,199a芶 2)。

換言之,城市公共管理應將人民視為願意積極投入公共領域與其它成員展開對話的人民,因此通過公共對

話機制的建立,公共行政人員與巿民可以構成具備公民意識的社群,而此種社群通過法律、規章、政策、

‘文肉夾注 (19” ;o㎡野 1’ω)之1989意指其英譯本出版年,o㎡ g” 19ω意指原文出版年°本文以下所引之著作若以此格式

書寫,皆 同此義°

城市公共管理輿市民參興的實踐 :政治後現代性危機的反思輿解決

程序的制定 ,在公共事務方面共享責任。此一社群當中,在既定的立法授命的範圍中,公共行政人員可以

使用其裁量權,從事規則制定以及設計行政程序,不僅是顧客與利益團體,包括廣泛的公共參與者都有可

能介入政策制定和執行。而此種設計,將公民視馬共治者 (cU＿..UvemUr)與共同央策者 (cU一 decisiUnm浪 er),

而不僅是消費者或服務的使用者,城市公共管理就不至于被扭曲為巿場導向的民粹政治,不再衹是利益交換或權力作用的過程。

就學者 Ca血llaM.跙ve“ 的觀察 ,在美國的行政實務當中,確實可見此種市民參與城市公共事務的成

功案例。她以聯邦政府衛生暨人群服務部 (DepartmentUfHealthandHumallSen.ice,DHHS)的 一頊“社區

衛生中心”(CUItmlun” Hea)thCent瓴 CHC)計劃為例,誽明了城市的公共行政人員與公民的互動機制在

實務中具體的情形。該計劃聘用地方上的民澩擔任重要的職務,依據適當的法律以及規章,將聯邦補助的經費分配到一系列復雜的醫療服務活動當中°究其本質,該計畫j通過地方人士將抽象的方針導入當地社區的具體需求 ,因而賦予了市民在特定領域中判斷公共利益的實質權威。雖然,公共行政人員扮演監督市良

的角色,但市民就其權限範圍亦擁有可觀的權威。特別是,經由規律性的實質互動,公共行政人員和巿民一起參與了相關規則的共享詮釋°因此,公共行政人員不衹是告知人民計劃的內容是什麼、如何進行;尤有甚者,巿民和官員還一起達成了意義和行動方面的共識,使他 (她 )們彼此緊密地結合°換言之,跖verS

的觀點,乃是由市民和行政人員共同形塑而成 (Stivers,19兜 :2“ ),此為市民參與城市公共事務的真實案例。

Ξ、城市公共管理者的基本認知

作者認為,在城市公共管理當中,促使巿民得以實質地參與公共事務的運作,可以發揮凝聚功能,降低政治疏離感 ,進而締造一個具有我群 (we＿rel皕 Urls)意識

7的社會,但其基本前提是城市公共管理者必須

具備正確的認知。本文參酌了學者 L1ldaFDennard、 U.FWhite等人的觀察,并結合作者個人的意見,提出以下看法 :

1.城市公共管理者必須對公共服務的本質有深切的體認

城市公共管理者除了擁有專業技能之外,還應該能眵深切體認公共服務所蘊含的崇高意義,公共服務蘊含的對人民的責任感,因此城市公共管理者的工作本質是關懷市民。

2.致力于個體利益與整體利益相結合

城市公共管理者必須認知政府及其人民之間的界縫,本質上乃是┬種人工的創制 (artifact)。 換言之 ;

每一個個人通過人際閞系和更大領域的關系網絡產生連結。因此有可能因為對某一個個人的服務,造成更為廣泛的領域產生變遷,此種效應遠超過絏性思考所預期的結果°公共行政中所追求的

“共善

”(cUInInUn

gUUd)遠較具體的、特定系絡的目標更為廣泛,其以促進每一個個人的利益,或透過利益的連結關系之方式,彰顯社會整體°(Dennard,19%:317618)所 以,城巿公共管理者在公共服務時所扮演的角色,就是要彰顯此種社會當中的關系性,彰顯因為此種關系所產生的承諾感,最終使共善或公共利益得以實現°

3.實踐民主與善用權威White嘗言:“有效的參與需要權威,有效的權威需要參與°其二者乃是一種辯證性的互補閞系,此一

辯證關系乃是構成整體的核心°最重要的是,它促成了人類的發展,就我的觀點而言,此為個體、社會和政治生活的根源。

”(W⋯●,199a乃 2)進而,Dennard亦指出:“民主權威的實行乃是,透過傾聽所有公民暢言其所當言,從而灌輸他 (她 )們具有影響力的意識,并協助他 (她 )們發現其自己的價值和目的:衹有在公共行政人員願意傾聽時,與公民的對話才能具備真諴的性質°而當公共行政人員在任何人性的交流

?意指一種將個人共社會整 體 (他人 )的 聞系視為命運共同體以及具有利弛意識的杜會。

54

〢

┤﹉┤

鍙

城市公共管理興市民參興的實踜 :政治後現代性危機的反思輿解決

過程中,真諴地傾聽各種面向的聲音時,對話才會具備民主的特質。如果公共對話能眵形成一種新的空間 ,

在其中,分歧的社會要素得以與薏義和目的產生互動,此種巿民參與始有意義。然而,此并非薏味看尋求

一種平等的底絏或共同的利益,而是意指市民參與應該不論利益和甪色,將人們視為溥結在一種創造新的

社會空間、新的個體本質之過程當中°”(Denn缸 d,19%:318)

抑有進者 ,DeIln缸d指出,在公共行政當中,實行民主的權威意味看政策層級的管理應該多傾聽基層

的行政人員。而且,政策的執行程序不應成為基層人員實行民主的絆腳石°舉例而言,民主行政的實務應

該增加基層行政人員與公民互動的時間,而不是藉由政策結果的管理達成此一目的,或是透過計劃的評估

去理解有意義的人性過程所產生的作用。(Dennard,19%:318)簡 言之,Dennard的觀點是 ,所謂的民主行

政,應該重視市民參與遠甚于計劃的控制,傾聽人民的心聲遠比科學的政策評估重要。不論是計劃控制或

是政策評估,總是令人有隔靴搔癢的感覺°高層的官員傾聽下屬的聲音,而基層的官員傾聽百姓的聲音 ,

如此構成了實行民主權威的路徑。此外 ,Dennard認 罵,人民也應該獲得授能 (empUwement),以掌握和參與公共事務的運作。據此 ,

他指出當今盛行的民營化措施 ,并不能使公民獲得授能,卸衹是將政府的責任移轉給私人部門承擔°同時 ,

民營化的措施 ,亦使民主的政府失去了最重要的公民信任。欲扭轉此一劣勢,必須倚恃公共行政做出具有

自我意識的作為,即政府自詡在民主政治中扮演重要的角色,個別的行政人員必須時刻為民主的政府辯護 ,

他 (她 )必須正視并且致力于孕育人民的人文氣息。(Dellnard,199a3ls＿ 319)

4.將人民視馬公民

公民與顧客的意義大不相同,前者的特質在于其被視為是處于社群當中,不但擁有權利亦對社群負有

某種責任;(σ 許立一,笳U3:129144)而 後者乃是來自于市場理論,其為以貨幣換取服務或產品的消費

者°(σ 許立一 ,刉U3:“-惢 )由 于公共利益是一種關于共享價值對話之後的結果 ,并╫個人自我利益的

棸合 ,因此公共行政所要月艮務的是作為社群成員的公民,而不是巿場中從事交易活動的顧客°(Denh狅 dt

andDenhardt,2UU3:42)

官僚體制是為了尋求達成程序性的社會公正,而蒍公民設定的某種標準,但是 ,由于公民通常無法符

合此種摽準,并被視為是行政上亟待解央的難題,此即將公民║人化的病象。抑有進者,前迖將人非人化

的傾向,亦使得公共行政人員窄化他(她 )們 自己改變環境的涾能 ,將 自己視為達成任務的工具°(Dennard,

19%:319)然而,巿民參與所需要的是具有公民意識的公民,他 (她 )具有自主性以及個別差异性,誠如

White所言,個體作為涾意識和意識動能流動的場域,在社會當中展開行動,并與他人構成關系。(研 White,

199U:233)所以,公民不應該衹是一個被界定的資格8,或

是在政策當中╫人化的標的人口而已。申言之,公民的概念中蘊含看個人對社會的責任意識,不僅僅是享受權益的消費者,因此此處所強調

的是一種公民的意識。成熟的公民意識之肉涵,當代主張公民政治的西方學者多以希臘哲學家亞裏士多德

所提倡的“實踐的智能

”(phrUnesis,prac庇 ㏕祊SdUm)為典型°亞裏士多德認蒍,政治學乃是一種實踐的

科學,其目的在于促成良善的行動 (gUUdac㏑n),所以良善的民主政治應是由具備實踐智能的公民所組成°

實踐的智能包含了三項要素 :第一、自主性——意指個人的行動乃是其自由意志的產物,也就是人民清楚

自己在幹什麼,而且有一定的選擇餘地°舉例言之,當人民要對某項政策方案進行投票時,應該能眵獲得

充分的信息,基于理性而不是意識形態或情緒進行投票;第二、友愛——此即利他精神,使得自主的個人

得以凝聚成蒍社群 ,前途自主的行動也因此具備了道德性 (因為有利他的成分 ),同時也是個人之所以為

公民的原因;第三、判斷——即一種可以對社群利益做出正確抉擇的智能和能力,每一個公民在公共領域

中的判齗及其後續采取的行動皆對他人產生影響,所以此也意昧看公民對社群負有責任。(σ Uld矺ld,

1屴alS-25;許立一,2UU3:123＿ 151)

8例如憲法或法律中規定,達特定年齡之團民即具有參政權之資格,就是一般所謂公民資格°

城市公共管理興市民參與的實踐:政治後現代性危機的反思輿解決

因此,對市民參與的重視,亦是希望在治理過程當中,重新尋回公民意識°在市民參與的過程中,公

民并║追求自我利益的顴客,而是諴如Dennard所言 :“他 (她 )們 (指公民)也許更傾向于關愛、憐憫、

傾聽、以及包容”°因此,DeIlnard進一步指出,公共行政對于公民所應該抱持的態度是 :“今日公共服務

之主要的評價標準應該是,深切的閱愛、尊重、以及無條件的接納所有的公民”。(Dennard,19%:3m)

5.感受人民的疾苦 .Demard認為,以 自由的人文主義蒍基礎所建構的公共行政,其主要的作用在于通過有效的資源分配 ,

試圖城輕人民所承受的疾苦。而前迖的抱負本身,并不意味看將人民的疾苦視為毫無意義°舉例言之,如

果我們無法從人民的貧窮當中獲得一些經驗,那麼就等于排除了個人和國家從這些經驗中獲得發展的機

會。未能感同身受人們的疾苦 ,而僅將之視焉統計數字或分類範疇,勢將導致公共行政人員與其自身的感

受 (feelin..s)异 化的惡果。前迖H=人化的途徑衹會降低行政人員感性能力 ,不能和民主的關系產生連結的

作用。易言之,如果一個城市公共管理者或人民不能眵體會自身的感受,不能表達憐憫、厭惡或沮喪的情

緒時,那麼他 (她 )們將與人性的過程脕節。(Dennard,19%:321) ﹉

在公共行政當中,此種與人性過程朱聯的現象,被理t眭的方案取而代之。理跬的方案基本上是一種以

遙控的方式,當試掌握所有情勢的企圖,然而,政府因此剝奪了公共行政人員對人民懷有的豊富情感,并

且也剝奪了人民對于政府的同理心。然而,諴如 Denhard言道 :“有時候 ,就 (公共 )服務的精神而言 ,

公共行政人員所能眵做的最有力的事情,就是感受另外一個人所承受的痛苦”°(Dennard,199a笓 l)將公

共服務注入精神治療的意義,其實就是要求城巿公共管理者,擔任一個能眵感受人民疾苦的服務者°在市

民參與的過程中,如果不能以感受他人疾苦的方式理解參與者的訴求,有效的參與勢必難以達成,其結果

可能仍會淪為簡單的多數表央,或是僅將公共行政視為交易形態之顧客需求的滿足,都無視于那些未經組

織和未被表達的疾苦,在競午過程中遭到邊緣化的現實°

6.城市公共管理者應時時反身自省

Demard認罵,傳統上公共行政的論迖和實務,使得公共行政人員不能質疑關于其所扮演之甪色的深

層問題°例如,我們為何采取作為?人性的本質為何?政府的目的是卄蕨?什麼是倫理的行為?我個人在

民主的過程中所扮演的甪色為何?他指出,如果我們讓公共行政人員能眵質疑上溶的問題 ,那麼其必能獲

得個人的自我發展°同時,他 (她 )狎:可以透過哲學思維、歷史的修煉與人性的過程重新取得連結°因而 ,

在此種觀念之下所發展出來的公共行政,乃是由深切地涉入人性意識的人們所組成,而這些人性意識的展

現,包含了多元文化的藝術、音樂、詩詞、哲學<以及政治,它們皆致力于回答關于生命的間題。并且此

種觀點之中,亦蘊含看政府及其人民之間動態的交流,持續地推動民主和人性同時向前發展。(Denhard,

1屴a3” )綜合而言,城市公共管理者之反身自省,對于城市民主的發展至為關鍵。此一自省的過程,有

助于厘清城市公共管理的作蒍以及政策的目標,可以避免行政的獨斷導致人民權益遭到剝奪。以上從規範的甪度論迖了城市公共管理者應具備的基本認知;作者認為它們乃是促成市民參與的前

提°據此,以下將列舉的各種市民參與的機制才不致流于形式°

四、城市公共管理中市民參與的機制

本文以下將列舉一些近萊世界各先進社會中常見的市民參與機制,包括市民參與的社區化與行政央策

分權化、政策誽明會與公聽會的落實、運用信息科技建構巿民參與網絡、

運用市民投票 (直接民主 )解夬

政策夆議等數種途徑。不過 ,以下所提出的各種設計其本身屬工具性質 ,是否真能確切地解央公共事務運

作的後現代性危機,實則仍有藾于本文前一節所提出之規範論迖作蒍實務運作的價值引導 (諴如行政倫理

所謂的內部控制 ),以及針對下迖各種參與途徑設計有效的課責途徑 (即行政倫理所謂的外部控制 ),如此

i一

垶悽

城市公共管理輿市民參輿的貴賤:政治後現代性危機的反思輿解決

較能達成預期的效果气

1.市民參與的社區化與行政決策的分權化

學 者 H.GeU珺 eFred皕 伙 SUn曾 提 出“鄰 襄 控 制 模 式

” (theNd出 bU山 UUdCUIl扛UlMUdd),認 罵 治 理 的

過程應采用分權參與的方式,讓社區居民有權央定公共服務的內容,如此將更能符合民澩真正的需求°(Fred由伙sUn,198U)根據 Fred由伙sUn的主張反觀罼灣近年來城市公共管理的實際運作情形,已見政府重視社區參與的實際作蒍,而作者認為,如臺灣城市治理之制度上早已存在的村裏民大會,實則可以實踐

如 Fred皕 ck品n所提出的鄰裏控制模式之理念,衹是其在功能和權責方面還應作一些調整和強化。作者認為,舄促進市民參與以提升地方政府的響應性,以及為了讓地方政府所提供的公共服務更符合

民澩所需,地方政府設計或采行社區或村襄民會議,賦予其積極的公共央策效力,乃可行之作法°因罵它

是一種不同于地方議會而更為直接的參與途徑,它所反映的民意當然最罵真確。意即,政府應將行政央策的權力下授,把部分社區性的事務,交給居民實際掌握議題的設定與央策權,而地方政府必須將結果確實

加以執行。不過,民澩對于某些公共政策,往往因為受專業知識、時間、客觀的地理因素以及缺乏宏觀視

野未能衡量大局等等的限制,未必有能力做出正確的公共央策,對此地方政府可以明訂社區或村裏民會議

可央策的範圍與政策類別°如果是村裏民會議無權央定的政策類別則屬地方議會的權限,而此類政策地方

政府與民意代表亦可通過社區或村裏民會議與民澩進行政策對話,此亦有助于消除彼此的歧見,使政府的

施政作舄更貼近民意,以獲取民澩較高的信賴°

若要通過社區或村裏民會議實踐市民參與社區化與行政央策的分權化 ,則社區或村裏民會議的功能以

及其分享公共央策之權還應強化改善,并且必須對村裏民進行宣傳和教育,使之明了村裏民大會的權責與

功能。2.政策靚明會與公聽會之落實

欲加強民澩與政府的雙向溝通,可行的方法之一便是將政策詵明會與公聽會予以制度化,作者認為可

以采取如下的措施 :

第一、要求行政機關各部門在政策合法化之前應舉辦政策詵明會,亦可以通過媒體進行,且必需在政

策詵明會舉行完畢相當時日後進行民意調查,將結果公布并據以調整政策內容。目前臺灣新制訂的行政程

序法,已有此一先進的設計,唯必須特別加以留意的是徒法不足以自行,其成效還視政府機關實踐的央心

而定°

第二、要求議會進行法案審查時應召開公聽會,博采澩議,廣納雅言。將政策誽明會與公聽會予以制度化以擴大民澩與政府之閒的對話空問,作為地方政府的施政重點,至

少可以發揮以下的作用 :

第一、進〦步落實民主體制主權在民的理念°

第二<培養市民對公共事務的參與熱誠與責任意識。第三、公共事務既由民澩親身參與;將可滅少其對政府施政之片面央策的武斷作風感到不滿。第四、縮短雙方的認知差距 ,使政府的政策作為能眵滿足人民真正的需求。第五、增進民澩與政府的雙向溝通,降低民澩因不了解政府之央策考量〕听產生的誤解°

第六、對政策央策的瑕疵提供救濟的渠道。3.運用信息科技建構地方市民參與網絡

地方政府亦可運用現代的信息科技,建構市民參與的網絡,使民嶪能眵隨時、隨地對于政策議題表達

意見;本文試舉幾種具體的作法臚列如下 :

’本文以下所提出的各種設計,仍須針對具體的地方事務訂出逋用的範哱以及施行的方法,始得可行。然而,關 于此一主題非本文探討之範圍,作者希望未來能有機會另辟專文加以研究°

城市公共管理興市民參興的實踐:政治後現代性危機的反思輿解決

(l)電子民意信箱

政府機關可常設電子郵件信箱,讓民澩針對其所關注之政策議題,或是就政府所提供之公共服務表達

意見°抑有進者,政府機關還可以運用電子郵件主動地為民澩提供服務。舉例而言,在美國密西西比河岸

的聖保羅市,市民們可以利用電子郵件向市議會訂閱會議的議程以及紀錄,市民不需在市議會的網站當中

辛苦的尋找其所需的資料°(頊靖,笳”:9S)(2)緀上公共諮商

近年來某些國家為了加強民主行政的實踐,積極地試行絏上公共諮商。所謂的絏上諮商是一種政府與

民澩間通過網絡所進行的公共辯論,辯論結果可作為政府施政與夬策之參考。舉例言之,二○○○年十一

月問,芵國內閣提出書面諮商執行規則 ,其制定了書面的公共諮商之施行準則 ,而官方的入口網站

%㏑㏕ne.g” .uk” 即成為英國政府公共諮商文件的登記中心,(頊靖,∞∞:78)民澩可以針對政策表達

意見,此不啻為一種良好的市民參與渠道°

(3)網絡公聽會

網絡公聽會就是運用網際網絡,讓所有巿民皆有機會在其方便的時間參與政策發展的過程,其作法是

通過網絡提供民澩有如親臨現場一般的公聽會影音實況以及相關的文件資料°例如政府可先行公告公聽會

的舉行日期,而且將這些會議在網絡上實時轉播,讓無法親臨會議的民澩可以透過網絡觀看會議的進行 ;

或將其錄音錄像并以數字化的方式儲存在網絡當中,以使民澩在其方便時間可以看得到、聽得到。目前已

有此種網絡公聽會的實例,如美國明尼蘇達州的民澩就可以從網絡上取得該州州議會的完整錄像畫面,而

且議會還可對此錄像當中的議題做出標記 ,以便讓民澩上網察看這些錄像時可以方便地找到自己有興趣的

段落°(頊靖,篘”:79)

4.運用市民投票 ｛直接民主 ｝解決政策箏議

二十世紀七十年代以來,瑞士、美國某些州、西歐部分國家以及日本,多有采用市民投票 (在臺灣稱

公民投票 )央定重大政策、解央政策午議者,其亦為具體展現市民參與的途徑之一。其之所以舄落實市民

參與以實踐民主價值的良方,原因如下 :

第一、城市舉辦巿民投票所涉及的範圍較小、成本較低 ,又因為現代信息科技的發達,如能妥善利用

網際網絡甚至是透過有緀電視系統、實時的視訊會議,有效地宣傳欲采用市民投票進行央策的政策議題 ,

在央策前較能進行充分的辯論。第二、城市的政策議題多與民澩的生活直接相關,因此民澩與議題的接近性較強 ,對政策內涵的了解

程度也通常較高,較可避免錯誤的央策。

五:結 語

本文旨在反思當代政治運作所呈現的後現代性——超真實〦一政治人物過度操作媒體 ,導致的市民參

與公共事務匱乏之困境,而作者認罵其乃公共行政必須正視并予以解央的危機。因為其可能誤導民澩對公

共事務的認知,進而使政府無知于民澩真正需求,也因此無法有效地解央公共問題。作者認為,唯有促進

市民參與始能克服前逑的困境°由于城市的範圍較小且其所涉及的政策議題多半與民生直接相閱,此對于

推動巿民直接參與頗鳥有利 ,在技術上也較易達成°本文一方面從規範的角度提出城巿公共管理者之基本

認知,另一方面則是列舉城巿公共管理可采行的一些巿民參與穖制,希望能眵從城市公共管理倣起 ,解央

政治後現代性的困境°然而在此仍須強調,市民參與公共事務的成敗,最閞鍵的因素還在于城巿公共管理

者是否有其意願、央心以及正確的觀念 !

城市公共管理與市民參興的實賤:政治後現代性危機的反思興解決

參考文獻 :

1.朱元鴻、馬彥彬、方孝鼎、張崇熙、李世明譯 (SB鋕 t與 DKellner原著 ):後現代理論 :

2.許立一 :後現代主義與公共行政 :理論與實務的反思 ,行政暨政策學報 ,1999(1):機及其解央 :兼論行政改革之 ReGo模型的限制 ,“海峽兩岸行政管理

”學術研討會,1999;

韋伯 ,η03.

3.許立一(許立倫、夏道維、辜柏宏譯 (S.Cro。 k、 J.Pakulst與 MWaters原著 ):鉅觀變局 ,薑北 :地景 ,2oUl4:頊靖 :數字化民主,數字化政府 ,臺北 :國二空中大學 ,∞∞ :ωθ1.

6.楊鈞池 :公民投票制的實踐 ,國政評論 ,臺北 :財團法人國家政策研究基金會,2UUZhttP:〃wwwnPξ org〔w/PtrBuCAIIUNπ A/U91肛 A＿ C＿ U91一 114.htm

6.楊麗君、王嘉源譯 (JK.Galbr鉏 th原著 ):自 滿年代 ,臺北 :時報文化 ,19兜 .

7.Bγ th,TJ..Λ氻刀加jJrθ”刀gj′ ir/2ε P〞 Vjc血〞炤∫4:r乃‘Fa.-I4〞 atJl,ε RUˊt′〃 Pttttjε A〞沕加狋加 ㄌrJ,inGL.WinsleyandJ.F﹉WU(f(eds.),RefUundlngDemocra比 PubIicAdministration:ModemParadoXes,PostmodernChallenges,Pp.1‘ 8-199,ThousandUa慈

,

CA:Sage.,l艸 6.

8.BaudHllard,J.∫′9,,#汯 rjU,,‘ ,Neψ 1brk:SeΠ uotext,1983.

9.BergerlPL.andTLuc烆Ⅲmn.T9.ε ∫Uε●a∠ 仂 9IJtruεrㄉ〃tR翗 ′99rA肌 a∥x犰 祊ε∫Uεㄌ伈〞 tK,.U〃矻竹‘,NewYU虫 :

AnchorBooks,1966.1U.Bohman,J.and、 �Reh&Dε 痧‘ra∥

、妱D〞刀UCraC,,Cambhdge,Ⅳ IA:ThehIITPress,1997.

十�:攤#.鐖營攡 1攡嬿 繲驄 嘂 另L踙盅母躌 殶黜 辯蜘

ε′:&︹,加ε,翃 r&6ε万〞ε,AIrnonk,贈 M.E.Sharpe,20U2.13.Dennard,LΠ .刀VVa〞玿′Uπ tPu肕jcΛ &刀 j9IJ“ 田r●U〞 妨t∫紹rC乃 力′aDθ刃Uσ祒tjε f茈〃●〞,inGL.╮砡m㎡eyandJF

╮blf(eds),RefUundingDemocrat沁 PubI㏑ Administra●on:〝 IoderrlP刉 md。Xes,PostmodemCh澍 lenges,pp.293」26 ThousandUaks,CA:Sage,1996.

14.DunIeavy,PandB○ ’Le缸y.r’ 9tU′ j‘∫σ f91t&at� 刀牯 PU↙trjcJσ JtεraZDε,,,Uc祒 φ ,NeWYUrk:Macmillan,19田 .

15.Dye,TRL/,,∠ trjta′〞′乃εPtt乙〞cPU′ j「Dˊ σ

曲ed.),EnglewoodClifi￣ s,NJ:Prentice＿ Hall,1992.

16.Farme民 DJ..2娏 �㏑〞g“aεεσ Pa肕 j‘ AJ,.,j,t“祒tbπ B“沼a“Craq砌伈′ε氻t)θη〞 PU6r,,iU′ε翃t〞,Tuscaloosa,AL:UniversityUfAlaba㏑ aPⅨ埢S,1996.

19.Γox,C.JandHTMilIerPU‘ r,,1U′t仞 P〞 t〃εA夃刀′9t杅′厂ar′ U刀J夃 1,,?〞 D狋εU〞rJt,NewburyPaik,CA:Sage,199618.Fr.● ehcksU,,H.Geor..e.M臼 〃 P礽 ′必 A揇 加 ●ft翃tjp,,,TuSC鉏UUs戭 ALUnive心 i9Uf刡 山 amaP㏄ ss,198qr9,‘ 猀 柯 rσ

Pz滔〞cΛ &.,加 杺拋 ∥U〞,SnnFumdsc。 :Jossey＿ B鉧 S,1999.19.GUffman,E.Br/,av泌 ′加 P〞VjcPtaε〞‘rⅣUr釕 U〞 〞妱∫Uda′ U玿〞9泛at泌刀孑 Ca妨θ河〞ε∫,NewYUrk:FreePress ofGlencoe,

1963.

2U.GUodse(l,C.T.P〞 肕jε Ad,,,加行r玿rb〞 a〞tr●1tP〞〞ti,π弨〞∫t,inGaiyL.Wamsleyet-.(CU-aLllhored),RefUun山 ngPublicAd㏕ n沁 tration,pp.96-113.Ne宙 buryPark,CA:Sage,199U.

21‘ Habermas:J..T9iε &rj.ε r“玿′玕 a,吨臼.,,ar9U,tσ r91tP奶 J●ε抑 〞.Camb㎡ d驆,M臸 TheVlITPre$,19S9.22.HarmUn,M.M..Ac砳 〞Tr搦〞力 rPJJJ〞εAJr,,加 ′Jr祒 rjUπ .NewYU*:Longman,1981.23.Kobrak,P.刀 磁 ∫Ud〞 R‘Ψ U′‘跢j′jtj‘∫taPut′ jε ErtrrrP〞 πt跖6AdminisLatiUn&Sodet拓 28(2》 2U5-237,1996.24March,J.GandJ.PUIsen.R‘ 〞oJε Uvε r●,,6J,i∫ r● tutjU〞“ r方tU玿〞.眨θr必刃〞B鋞狋tPσ′jr● cJ,NewYUrk:Fr茈 Pre“ ,1989

::豔訏k.f:;︴ ::;︴:琺1:午::丑驟 :tt縲琴异t抒:::t居γ瑞舌:f諺::尹緄:rt:f茻;&IPfs耴

鄜27.RawIs,J..AF99‘U〞 tJ,.“5‘,CaInbhdge,MA:HarvardUniγ ersi呼 Press,1971;T9,ε ′′εatP“tˊtRta‘ U〞 ,㏑ J.Bohman

and、乃Rehg(eds.),DeliberatⅣ eDemotrac〦 Pp.93-134.CambHdge,Ⅳ 【A:TheⅣΠTPress,1997.28Smart,B..PU∫〞,,.′ε〞t′ 〞,NewYUIkRouuedge,1,,3.29.St∥ ers!C.M..Aa′

、,‘ C〞柉επ∫方ψ aη′P〞tˊ甿A氻〞jπ杺r牊 t泊〞,㏑ GarYL.、砡nlsleyeta1.(Cofuth。 red),RefUun砡ngPubI沁

Adm㏑杺tratjon,pp.246＿ 273.NewburyPark,CA:Sage,199U.

批判的質疑,臺北:巨流,19與2192d●

￣;公共行政的後現代危

慎思熟慮的民主行政,臺北 :

M Stivers,U EWh丘 eandJ.EWUliG釦乎 L.Wam田 eyota1.(Co-authorec(9,

et砡 .(Co＿authUred),RefUundingPubⅡ c

殳孖=垚

笐鑫年:｛帘照t臸舌U絲1玨:ξ孓盓弒:y躟｜t邑

尸忌遙習j:;舌

:尸

勀沁ε“色㏑

id衁i‵ o生岊品.V多笘1巃色綒茻 菑§雥釜∴t毉協a色 ㏑G缸γL珅m“叩

(蕢任編輯 :汪霞、梁滿艷╮舒剛 )