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La planeacin territorialen Colombia:

contexto, trayectoriay experiencias

Fabio Velsquez C.

Cuadernos Descentralistas 25

Con la colaboracin de:Esperanza Gonzlez R. y Paulo Andrs Prez A.

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Molvina ZeballosPresidenta del Directorio

Javier AzpurCoordinador Ejecutivo

CUADERNOS DESCENTRALISTAS N 25

Grupo Propuesta CiudadanaLen de la Fuente 110, MagdalenaTelfono: 613 8313Telefax: 613 8315E-mail: [email protected]

Coordinacin:Cinthia Vidal

Elaboracin de contenidos:Fabio Velsquez C.

Colaboracin:Esperanza Gonzlez R.Paulo Andrs Prez A.

Correccin de estilo:Marusia Ruiz Caro R.

Diseo y Diagramacin:Renzo EspinelLuis de la Lama

Impresin:PUNTO & GRAFA S.A.C.

Tiraje: 1,000 ejemplaresHecho el Depsito Legal en la BibliotecaNacional del Per N 2010-12877

Primera edicinLima-Per, septiembre 2010

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Tabla de contenido

Presentacin .......................................................................................... 5Introduccin ......................................................................................... 6

CAPTULO 1. CONTEXTO Y ENFOQUE ....................................................... 9

1. Contexto............................................................................................ 92. Enfoque ............................................................................................ 11

CAPTULO 2. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONALDE LA PLANEACIN EN COLOMBIA ...................................................... 231. Sobre la planeacin .............................................................................. 232. La descentralizacin ............................................................................. 383. La participacin ciudadana...................................................................... 444. Las regalas por la explotacin de hidrocarburos............................................ 48

CAPTULO 3. PLANEACIN Y PRESUPUESTO .......................................... 611. El Presupuesto General de la Nacin ......................................................... 612. Las entidades territoriales ...................................................................... 66

CAPTULO 4. LA PLANEACIN MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL:POLTICAS Y RESULTADOS .................................................................... 711. Las polticas ....................................................................................... 712. La articulacin de los planes.................................................................... 783. La diferenciacin urbano-rural en los planes ................................................ 804. La participacin ciudadana...................................................................... 81

5. La planeacin y la ejecucin de recursos ..................................................... 846. Planeacin y calidad de vida .................................................................... 857. Consideraciones finales.......................................................................... 86

CAPTULO 5. PLANEACIN EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA .................... 891. Elementos de contexto .......................................................................... 892. Antecedentes de la planeacin en Arauca .................................................... 943. Los planes de desarrollo entre 2004 y 2011 ................................................. 964. El plan bsico de ordenamiento territorial: formulacin, contenidos y reformas ... 110

5. Impactos de la planeacin en la calidad de vida ........................................... 1176. Balance final: el alcance de la planeacin, logros y lmites .............................. 122

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CAPTULO 6. LA PLANEACIN EN BOGOT ........................................... 1251. Antecedentes y marco normativo............................................................ 1252. Los planes de desarrollo de Bogot entre 2001 y 2011................................... 134

3. El plan de ordenamiento territorial ......................................................... 1524. El monitoreo a los planes de desarrollo ..................................................... 1605. Planeacin y presupuesto ..................................................................... 1646. Planeacin y calidad de vida en Bogot ..................................................... 1677. Anotaciones finales ............................................................................. 170

Conclusiones ...................................................................................... 175

Bibliografa ........................................................................................ 187

Abreviaturas empleadas....................................................................... 191

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Cuadernos Descentralistas N 25.La planeacin territorial en Colombia: contexto, trayectoria y experiencias

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Presentacin

El presente estudio La planeacin territorial en Colombia: contexto, trayectoria y experiencias esparte de un proceso ms amplio que lleva a cabo el Grupo Propuesta Ciudadana y que incluye estudiossimilares en Bolivia, Ecuador y Per, en el marco del proyecto Estudio comparativo sobre procesos ymecanismos de planeamiento regional en la regin andina. Nuestro objetivo es contar con informaciny anlisis sobre el planeamiento en los pases andinos, de tal manera de establecer comparaciones ygenerar propuestas que permitan avanzar en esta poltica clave para el desarrollo nacional.

En estos trabajos se abordan algunos temas fundamentales para una agenda sobre planificacin nacional,regional y local. Entre ellos podemos resaltar: el ordenamiento territorial, la participacin ciudadana, elplaneamiento estratgico, la articulacin entre planeamiento y presupuesto, as como la transparencia y lavigilancia. Las dimensiones mencionadas se analizan en los tres niveles de gobierno, lo cual esparticularmente importante en el marco del proceso de descentralizacin en curso en nuestro pas.

Las experiencias y procesos de planeamiento en los pases andinos son especialmente significativos paranosotros. Por sus similitudes en trminos sociales, culturales y polticos podemos identificar problemascomparables a los nuestros y obtener lecciones que pueden traducirse en polticas que permitan avanzaren la reconstruccin del sistema de planificacin como eje central de la gestin pblica. Este es un procesoque est dando sus primeros pasos y enfrenta la abierta resistencia de sectores que siguen considerandoque el Estado debe tener un rol marginal en lo econmico, lo social y lo cultural.

Los estudios han sido posibles por el apoyo de Revenue Watch Institute (RWI), Local Government andPublic Service Reform Initiative (LGI) y Evangelischer Entwicklungsdienst (EED). Asimismo ha sido un

trabajo coordinado con la Red de Municipalidades (REMURPE

).El estudio sobre el planeamiento en Colombia ha sido realizado por Fabio Velsquez, socilogo por laUniversidad Javeriana (Bogot, Colombia), especialista en Ordenacin del Territorio por la UniversidadPolitcnica (Madrid, Espaa) y doctorando en Ciencias Polticas por la Universidad de Lausanne (Suiza). Esdocente de la Universidad Nacional de Colombia y director de la Unidad Ejecutora de Programas de laFundacin Foro Nacional por Colombia, en Bogot.

Su amplio conocimiento y experiencia sobre los asuntos abordados en el presente trabajo se reflejan en lasnumerosas publicaciones que ha efectuado a la fecha, tanto a travs de libros como de artculos en revistasespecializadas. Asimismo, la vinculacin de Fabio Velsquez con diversos espacios de investigacin y debatelatinoamericanos sobre planeamiento, participacin y descentralizacin le han permitido estar en

permanente contacto con el proceso peruano. Esta situacin ha contribuido a que en la presentacin de laexperiencia colombiana se pongan de relieve los temas que pueden ser ms relevantes para nuestrarealidad.

En la elaboracin del estudio, el autor cont con la importante colaboracin de dos profesionales colombianos:Esperanza Gonzlez, sociloga y magster en Sociologa, especialista en Poltica Social y en Teoras yMtodos de Investigacin Social, y Paulo Andrs Prez, economista y magster en Desarrollo. A todosellos les expresamos nuestro reconocimiento por el trabajo realizado.

Lima, octubre de 2010

Grupo Propuesta Ciudadana

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Colombia tiene una importante tradicin de planeacin econmica y urba-no-regional, que se remonta a la segunda mitad de los aos cuarenta del siglopasado. La dcada del cincuenta fue rica en desarrollos normativos e institu-cionales, as como en ejercicios de planeacin urbana, estos ltimos condu-

cidos por representantes de las escuelas urbansticas ubicadas en la fronteradel conocimiento en ese campo.

Esa tradicin, desarrollada normativa y prcticamente en los tres deceniossiguientes, fue recogida por la Constitucin de 1991 y proyectada como unode los pilares del Estado social de derecho. Los constituyentes ampliaron elconcepto en un doble sentido: de un lado, ratificaron el carcter participati-vo de la planeacin, ya instaurado a comienzos de los aos ochenta, a travsdel sistema nacional de planeacin; de otro, definieron la planeacin como

un componente central de la gestin pblica, tanto en el mbito nacional,como en el territorial: municipal y departamental.

Este ltimo nfasis estuvo estrechamente relacionado con la descentraliza-cin del Estado colombiano, proceso iniciado a mediados de la dcada delochenta y profundizado por la Asamblea Constituyente en 1991. La descen-tralizacin devolvi a los municipios y departamentos funciones y compe-tencias que el gobierno nacional les haba arrebatado en el siglo XX, y lesentreg importantes recursos para atender las demandas de la poblacin,especialmente en el campo social y de infraestructura local.1Las autoridadesterritoriales ganaron desde ese momento un lugar importante en el mapa dedecisiones pblicas y la Constitucin las dot de una serie de instrumentospara el ejercicio de sus funciones, uno de los cuales fue la planeacin deldesarrollo socioeconmico y territorial.

1 Sobre los antecedentes y el desarrollo de la descentralizacin en Colombia, puede consultarse Velsquez(1998). Un balance de los veinte aos de la descentralizacin puede leerse en Rinde (2007).

Introduccin

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Cul es el tono que ha adquirido la planeacin municipal y departamentalen las ltimas dcadas, como instrumento de la gestin pblica municipal ydepartamental en Colombia? Cul ha sido el efecto real de la participacinciudadana en la planeacin? Cmo se ligan la planeacin, la asignacin de

recursos y la ejecucin de programas y proyectos de desarrollo para satisfa-cer las demandas ciudadanas? Puede decirse que la planeacin ha contribui-do de manera importante al mejoramiento de las condiciones de vida de lapoblacin en los municipios y departamentos del pas?

Estas y otras preguntas han orientado la elaboracin de este documento queforma parte de la consultora sobre Colombia en el marco del proyecto es-tudio comparativo sobre procesos y mecanismos de planeamiento regionalen Amrica Latina. Su objetivo es analizar los procesos de planeacin terri-torial como poltica pblica en Colombia, e ilustrarlos a travs del examendetallado de dos casos: las ciudades de Bogot y Arauca.2Para tal efecto, seadopt una metodologa que combin el acopio y anlisis de informacinsecundaria, tanto estadstica como documental, y la realizacin de varias en-trevistas a funcionarios, actores de la planeacin y expertos en cada una delas dos ciudades, as como a algunos funcionarios del gobierno nacional, con-cretamente del Departamento Nacional de Planeacin.3

2 Bogot es la capital del pas y el centro urbano de mayor tamao y jerarqua. Tiene una poblacin proyec-tada a 2010 de 7.919.120 habitantes, segn datos del Departamento Administrativo Nacional de Estads-tica (DANE). Concentra una cuarta parte de la actividad econmica del pas y es sede de las entidadesestatales de cobertura nacional. Est dividida en 20 localidades. Tiene rgimen jurdico propio (DecretoLey 1421 de 1993, Estatuto Orgnico de Bogot), diferente al de los dems municipios del pas. Laautoridad mxima es el alcalde mayor, elegido cada cuatro aos por votacin popular. Cada localidad tieneuna Junta Administradora Local (JAL), elegida por voto popular, y un alcalde local, designado por elalcalde mayor de una terna presentada por la respectiva JAL. Al comienzo de su mandato, el alcaldemayor y los alcaldes locales deben formular y poner a consideracin del Concejo Distrital y de las JALlos planes de desarrollo distrital y locales.Arauca es la capital del departamento de Arauca, ubicado al oriente del pas, en la frontera con Venezuela.Tiene una poblacin proyectada a 2010 de 82.129 habitantes, segn datos del DANE. La ciudad estasentada en una zona rica en recursos naturales (gas y petrleo), lo que le reporta un monto importantede regalas por su explotacin. La administracin local se rige por el Cdigo de Rgimen Municipal (Ley136 de 1994) y los procesos de planeacin por la Ley Orgnica de Planeacin y por el acuerdo municipalque define las autoridades, instancias, procedimientos y plazos para la formulacin del plan de desarrollomunicipal que cada alcalde debe proponer al inicio de su mandato, acorde con su programa de gobierno.

3 En total, se realizaron doce entrevistas: cuatro en Bogot sobre la planeacin en la ciudad (dos a funcio-narios de la actual administracin distrital, una a una ex funcionaria de alto rango de la Alcalda Mayor ymiembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial, una a un miembro del Consejo Territorialde Planeacin), siete en Arauca (tres a funcionarios pblicos de la administracin municipal, dos a con-cejales en ejercicio, una a la ex contralora regional, una a un representante de la Cmara de Comerciantes)y una entrevista a un funcionario del Departamento Nacional de Planeacin. Asimismo se organiz ungrupo de opinin en Arauca, en el que participaron cinco lderes sociales.

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Los estudios de caso se concentraron en dos instrumentos de planeacin: losplanes de desarrollo municipal y los planes de ordenamiento territorial. Enel primer caso, fueron examinados los tres ltimos planes, correspondientes

a los perodos de gobierno 2001-2003, 2004-2007 y 2008-2011. Los prin-cipales aspectos estudiados fueron: el proceso de formulacin, discusin yaprobacin de los planes; la participacin ciudadana; la estructura de conte-nidos (estrategias, programas y proyectos); los presupuestos (planificados yejecutados) y, cuando la informacin estuvo disponible, los principales im-pactos en las condiciones de vida de la poblacin (si los hubo). En el caso deArauca se hizo una visita de cuatro das, en los cuales se acopi informacinprimaria y secundaria. Para el caso de Bogot, se tom como base el trabajode Velsquez y Gonzlez (2006) sobre la planeacin en la capital en 2004, y seactualiz mediante el examen de lo sucedido en 2008, ao en que se presen-t un nuevo plan. La actualizacin se realiz mediante la lectura de nuevosdocumentos de carcter oficial, correspondientes al proceso distrital y local.

El documento tiene cinco partes: en la primera, se muestran algunos antece-dentes de la planeacin en Colombia, tanto en el mbito nacional como te-rritorial, y se presentan los principales elementos del enfoque con el que seva a analizar el tema. En la segunda parte se describe de manera panormicael marco normativo e institucional de la planeacin en Colombia. Esa parteincluye una referencia a la base constitucional y legal de la descentralizacin,

la participacin ciudadana y el funcionamiento del sistema de regalas por laexplotacin de hidrocarburos, clave para comprender el caso de Arauca. Latercera parte se refiere a las normas nacionales y territoriales que regulan laformulacin y el manejo de los presupuestos en Colombia. En la cuarta par-te se examina el funcionamiento real del sistema, en trminos del papel quecumple cada nivel de gobierno y de las relaciones que se tejen entre ellos,indicando las polticas que el gobierno nacional ha diseado y aplicado parafomentar y fortalecer el ejercicio de la planeacin en los municipios y depar-tamentos. Por ltimo, la quinta parte contiene dos captulos sobre los dos

estudios de caso que ilustran la experiencia de planeacin territorial. Al final,se plantean algunas consideraciones de conjunto sobre el funcionamiento dela planeacin territorial, sus fortalezas y debilidades. En ese apartado se in-cluyen algunas recomendaciones que pueden ser tiles para el Per, susten-tadas en las presentaciones del documento que realiz su autor en Lima,Arequipa y Piura en junio de 2010.

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1. CONTEXTO

1.1 Algunos antecedentes

Colombia introdujo prcticas institucionalesde planeacin econmica y de planeacin ur-bana y municipal desde fines de la dcada delcuarenta y comienzos de los aos cincuentadel siglo pasado, respectivamente. El surgi-miento de la planeacin estuvo ligado al pro-yecto modernizador de las lites polticas delpas en el perodo de entreguerras del sigloXX, proyecto enmarcado en lo que Sunkel

(1993) denomin el Estado desarrollista, res-ponsable de promover el desarrollo econ-mico y la acumulacin de capital, proveer bie-nes y servicios sociales a la poblacin y ase-gurar los consensos polticos requeridos parasu xito (Velsquez, 1996).

El antecedente ms importante de la planea-cin en el pas fue el documento Bases deun programa de fomento para Colombia,entregado a fines de la dcada del cuarenta algobierno del presidente Mariano Ospina P-rez por una misin del Banco Mundial enca-bezada por el economista Lauchlin Currie.La misin elabor un diagnstico sobre eldesarrollo del pas y propuso recomendacio-nes encaminadas a elevar el nivel de vida dela poblacin, especialmente a travs del in-cremento de la productividad en el campo y

el estmulo a la urbanizacin.

Captulo 1

Contexto y Enfoque

En 1951 se cre la Oficina de Planeacinmediante el Decreto 1928, la que dos aosms tarde fue convertida en rgano especialde la Presidencia de la Repblica (Decreto

999 de 1953). En 1952, el gobierno cre elConsejo Nacional de Planificacin Econmi-ca (Decreto Legislativo 389), encargado deapoyar al gobierno nacional en las tareas dela planificacin. Un ao despus, el consejofue sustituido por la Direccin Nacional dePlanificacin Econmica y Fiscal. En 1954,los decretos 3080 y 3103 dispusieron la rees-tructuracin de estos rganos, los cuales se

convirtieron en el Consejo Nacional de Eco-noma y en la Direccin Nacional de Planifi-cacin Econmica y Social, como organismosde carcter consultivo (Restrepo, 1988, cita-do por Betancourt, 2001). Al finalizar la d-cada, la Ley 19 de 1958 cre el Consejo dePoltica Econmica y Planificacin y el Servi-cio Administrativo de Planeacin y ServiciosTcnicos (hoy Departamento Nacional dePlaneacin), instituciones que fueron clavespara la formulacin del Plan Decenal de De-sarrollo 1961-1970.

En 1965 se cre una comisin para evaluar elestado de la planeacin en el pas, la cual pre-sent un documento que sirvi de base paraincorporar algunos conceptos sobre la mate-ria en la reforma constitucional de 1968. Estaltima introdujo con fuerza la planeacin

como una herramienta de racionalizacin de

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la accin gubernamental. La reforma confir-m la responsabilidad del Estado en la con-duccin de la economa y entreg al Congre-so de la Repblica la atribucin de fijar los

planes y programas de desarrollo econmicoy social. Para tal efecto cre la Comisin delPlan del Congreso, encargada de dar el pri-mer debate sobre los planes de desarrollo yvigilar su ejecucin y la del gasto pblico.

Desde entonces, todos los gobiernos formu-laron su plan de desarrollo, aunque hastamediados de la dcada del noventa ningunotuvo fuerza de ley de la repblica. El Congre-so nunca los discuti, pues la Comisin delPlan no oper. Los planes se convirtieron enenunciados de propsitos y estrategias guber-namentales para el manejo de la economa,que no tenan carcter vinculante. Suscitaronalgunos debates, principalmente entre tcni-cos y economistas, que poco trascendieron ala opinin pblica. No obstante, la formula-cin de estas propuestas gubernamentales fue

consolidando una culturade la planeacin enel seno de la Administracin Pblica que tuvosin duda influencia posterior en las decisio-nes adoptadas por los constituyentes en 1991.

1.2 De la planificacin econmica ala planeacin urbana y municipal

A finales de los aos setenta hubo un giro sig-nificativo de la planeacin en Colombia, enrespuesta a dos transformaciones estructura-les del pas: la urbanizacin y la descentrali-zacin. En las dcadas del cincuenta y del se-senta del siglo pasado, Colombia experimentun rpido crecimiento de la poblacin urba-na, con tasas anuales que superaron el 6%promedio en las grandes ciudades. A comien-zos de la dcada del cincuenta, urbanistaseuropeos como Le Corbusier y Jos Luis Sert

elaboraronplanes reguladoresen varias ciuda-des del pas, inspirados en la teora del zo-ning. Desde ese momento se fue acumulandouna experiencia de planeacin fsico-urbans-

tica que, a comienzos de la dcada del seten-ta, ya se haba convertido en una prctica co-rriente en tales ciudades y sirvi de ejemplopara el resto de centros urbanos del pas.

Los planes tuvieron un fuerte nfasis espacialy hacan caso omiso a las variables socioeco-nmicas y poltico-institucionales que afec-taban el crecimiento de las ciudades, lo cualprodujo un divorcio entre el crecimiento realde estas ltimas y las estrategias propuestaspor los planes urbansticos. Para resolver esabrecha, los legisladores aprobaron la Ley 61de 1978 (Ley Orgnica de Desarrollo Urba-no), cuyo artculo 3 seala: Con el objetode lograr condiciones ptimas para el desa-rrollo de las ciudades y de sus reas de in-fluencia en los aspectos fsico, social y admi-nistrativo, todo ncleo urbano con ms de

20.000 habitantes deber formular su respec-tivo plan integral de desarrollo con base enlas tcnicas modernas de la planeacin urba-na y de coordinacin urbano-regional.

As se introdujo una nocin de planeacinintegral, que el Decreto 1306 de 1980 defi-ni de la siguiente manera: Se entiende porplan integral de desarrollo un conjunto de

normas que permiten ordenar, regular yorientar las acciones de los sectores pblicoy privado en los aspectos sociocultural, eco-nmico-financiero, fsico-territorial y jurdi-co-administrativo, con el fin de mejorar lacalidad de vida de los habitantes y utilizar enforma ptima los recursos existentes (art-culo 2). El decreto incorpor la participacinciudadana en la planeacin urbana: los pla-nes integrales de desarrollo se prepararn conla participacin de las entidades cvicas, gre-

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miales, profesionales, culturales y de la ciu-dadana en general (artculo 15).

Por su parte, la descentralizacin del Estado,

iniciada en los aos ochenta, fortaleci pol-tica, administrativa y financieramente a las en-tidades territoriales, especialmente a los mu-nicipios, y dio fundamento a la planeacincomo un instrumento que los alcaldes y go-bernadores podran emplear haciendo uso dela autonoma poltica y administrativa que laley les otorg. El ttulo III del Decreto 1333de 1986 (Cdigo de Rgimen Municipal), anvigente, ratific lo establecido seis aos an-tes: con el objeto de lograr condiciones p-timas para el desarrollo de las ciudades y susreas de influencia en los aspectos fsico, eco-nmico, social y administrativo, todo ncleourbano con ms de 20.000 habitantes deberformular su respectivo plan integral de desa-rrollo con base en las tcnicas modernas deplaneacin urbana y coordinacin urbano-regional (artculo 33).

Tres aos despus, la Ley 9 de 1989, conoci-da como Ley de Reforma Urbana, convirtila prctica de la planeacin en norma univer-sal, y oblig a todos los municipios a formu-lar su plan de desarrollo, defini los procedi-mientos para que los concejos municipales losaprobaran y orden a los alcaldes que pre-sentaran un informe anual sobre su ejecucin.

Un paso adicional se dio con la expedicinde la Ley 388 de 1997, mediante la cual sedispuso que los municipios elaborasen un plande ordenamiento territorial (POT) de largoplazo, centrado en variables fsico-espacialesy ambientales.

En cuatro dcadas se transit de la planea-cin econmica a la territorial; de la planea-cin fsica a la planeacin integral; de la pla-neacin tcnica a la planeacin participativa;

de la planeacin discrecional a la planeacinobligatoria. Infortunadamente, la norma noincluy ningn tipo de sancin a las autori-dades locales que no cumplieran ese requisi-

to, lo que le rest efectividad. No obstante,el lenguaje de la planeacin se extendi y, enlos albores de la dcada del noventa, la pla-neacin ya formaba parte de los discursos yprcticas de las autoridades pblicas y de di-ferentes sectores de la poblacin. La Consti-tucin de 1991 recogi esa tradicin y la pro-yect; as, convirti a la planeacin en un in-grediente central de la gestin pblica, tantonacional como territorial.

Antes de detallar la base normativa de esecambio introducido por los constituyentes acomienzos de la dcada del noventa, cabeprecisar los conceptos con base en los cualessern examinadas las prcticas de planeacinen aos recientes.

2. ENFOQUE

2.1 La planeacin como procesoy como escenario

La planeacin puede ser entendida como unproceso permanente de naturaleza sistmica,con mecanismos incorporados de revisin yretroalimentacin continua, en el que a partir

de los sueos y aspiraciones de la sociedad sedefine la visin de futuro deseado en el largoplazo, se delinean objetivos y metas concre-tos, se formulan estrategias para llegar a aque-llas, se estructuran programas y proyectos queconcretizan esas estrategias, se pone en eje-cucin lo planeado, se hace seguimiento y eva-luacin de los resultados en trminos de avan-ces hacia el logro de la visin, se hacen losajustes necesarios y se vuelve a retomar el pro-ceso siempre con la vista puesta en el futuro

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vislumbrado por todos (Parra, 2001: 63).Restrepo resume esa nocin y seala que laplaneacin es un ejercicio de inteligencia co-lectiva, en el cual una sociedad logra identifi-

car sus posibilidades de desarrollo y sus pro-psitos comunes, as como los medios paraavanzar en ellos (Restrepo, 2002: 95).4

Esta nocin corresponde a un enfoque de laplaneacin que se ha ido construyendo en lasltimas dos dcadas, como resultado de lacrtica a los modelos racionalistas y tecnocr-ticos de la planeacin dominantes desde lasegunda posguerra hasta fines de la dcada delsetenta del siglo pasado en todo el mundo y,en particular, en Amrica Latina. En ese mo-mento, la planeacin era considerada comoun procedimiento esencialmente tcnico,5

una prctica especializada, orientada a con-trolar el cambio de un sistema o universo es-pecfico (sociedad, territorio, poblacin, eco-noma, organizacin, etctera).6En conse-cuencia, su ejercicio recaa en unos pocos es-

pecialistas (losplanificadores),supuestamenteposeedores de un saber tecnocientfico y ha-

bilitados para aplicar las tecnologas desarro-lladas en ese campo. Entonces, se haca unaclara distincin entre el sujeto y el objeto dela planeacin. El primero era considerado

como el conductor del proceso; el segundocomo receptor pasivo, no artfice, de dichaaccin y beneficiario de sus resultados.7

Este enfoque de la planeacin, que establecauna clara distincin entre tcnica y poltica,entre el carcter de la planificacin y el paraqu de la misma, perdi credibilidad por sufracaso como propuesta de cambio controla-do (social, econmico, territorial, organiza-cional) y por la crisis de los paradigmas te-ricos que la sustentaron durante varias dca-das (concepcin positivista del universo comoun orden dado, sometido a regularidades uni-versales y, por tanto, predictible).8

Hoy, la planeacin es concebida menos comouna tcnica especializada y ms como unproceso sociopoltico; menos como un pro-

cedimiento y ms como un escenario de in-terlocucin entre actores: como proceso,

4 Segn Betancourt (2001), la planificacin puede ser entendida como el proceso por medio del cual lasociedad y el Estado entienden su realidad diversa, racionalizan los recursos pblicos, privados y comu-nitarios presentes, con el fin de tener un mejor futuro; la planificacin consulta los ejes temticos yproblemticos resultado del inters general de una sociedad en determinado momento, permitiendo quesu desarrollo logre consolidar acciones prospectivas que mejoren la calidad de vida de la mayora de lapoblacin.

5 Para el gobierno colombiano, encabezado por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la pla-neacin es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amena-zas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar soluciones a problemas y atender las nece-sidades, a travs de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos(DNP, ESAP, Ministerio de Cultura, 2007: 9).

6 Segn Garnier (2000) la planificacin fue vista como una tarea fundamental de la gestin pblica dirigi-da a garantizar la coordinacin necesaria para que las diversas polticas sectoriales y globales apuntarande manera razonable en una misma direccin y se reforzaran mutuamente (pp. 1-2).

7 Los elementos bsicos de este enfoque pueden verse en McLoghlin (1972).8 La crisis de este enfoque estuvo, adems, ligado a la crisis del modelo desarrollista en Amrica Latina,

relacionada con las restricciones financieras, los desequilibrios sociales, el agotamiento institucional y

los peculiares cambios en el balance poltico-ideolgico que se fueron gestando con este proceso (Gar-nier, 2000: 2).

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comprende una serie de dinmicas socialesy polticas en torno a la identificacin deproblemas y potencialidades del presente ya la formulacin de apuestas de futuro.

Como escenario, la planeacin es una opor-tunidad de encuentro entre voces diferen-tes interesadas en construir consensos bsi-cos sobre metas de bienestar y sobre los pro-cedimientos, instrumentos y acciones nece-sarios para alcanzarlas. Es, en consecuencia,un proceso y un escenario eminentementepoltico que enlaza medios y fines, presentey futuro, problemas y soluciones, potencia-lidades y realizaciones, conocimiento y ac-cin.9

2.2 Planeacin y participacin10

La planeacin es elpuenteentre el pensamien-to y la accin. A travs de ella es posible in-ducir cambios de diversa ndole (econmi-cos, socioculturales, poltico-administrati-

vos, territoriales, etctera) en una realidadespecfica, con base en la definicin de obje-tivos claramente estipulados y en la identifi-cacin de las condiciones para el logro detales objetivos, as como de los instrumen-

tos necesarios para alcanzarlos. Ese puentedebe ser construido permanentemente en-tre los involucrados en el proceso de cam-bio. En tal sentido, no es posible distinguir

entre sujeto y objeto de la planeacin. Todosson sujetos, todos deliberan, todos planifi-can, todos deciden. Puede haber especialis-tas, poseedores de un saber tcnico, que in-tervienen en los procesos de planeacin, queincluso los conducen, pero su saber no esexcluyente sino diferente y, posiblemente,complementario con otros saberes y expe-riencias provenientes de actores no especia-lizados.

En consecuencia, la planeacin es por esen-cia participativa.11 Es abierta e incluyente:convoca al conjunto de la sociedad para que,desde su diversidad interna (sociocultural,ideolgica, tnica, econmica, poltico-ideo-lgica, territorial, etctera), reflexione, de-libere y construya acuerdos sobre su presen-te y su futuro. Por tanto, nadie puede ser ex-

cluido de ese ejercicio, pues los acuerdos quese construyen y las decisiones que se tomanno solo conciernen a todos y a todas, sinoque forman parte de un patrimonio de ac-cin colectiva.12Sin embargo, quienes inter-

9 Velsquez y Gonzlez (2003: 66).

10 Lo que sigue tiene base en Velsquez y Gonzlez (2006).11 Por participacin se entiende el proceso a travs del cual distintos sujetos individuales y colectivos, enfuncin de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno, intervienen en la marcha delos asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o transformar el orden social y poltico. Tresrazones pueden motivar la participacin: el deseo de ciudadanos y ciudadanas de influir en las decisiones;la necesidad del Estado de legitimarse ante los ciudadanos a travs de su acercamiento a estos ltimos; y,finalmente, el inters compartido de mejorar las decisiones pblicas, especialmente en materia de asig-nacin de recursos. En otras palabras, se espera que la participacin contribuya a mejorar la prestacinde los servicios pblicos y a democratizar la gestin (Velsquez y Gonzlez, 2006: 23).

12 La participacin significa el ejercicio, por parte de una diversa gama de sujetos, de una ciudadana activaque intenta poner en el escenario pblico sus respectivas lecturas y apuestas para visibilizarlas y construiracuerdos colectivos en un contexto de pluralidad. La participacin posibilita la expresin de lo diverso,

el fortalecimiento de la esfera pblica y la movilizacin de voluntades en torno a objetivos comunes. VerVelsquez (2003: 398).

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vienen en ella no pueden hacerlo de cualquiermanera. Por el contrario, asumen el doblecompromiso de velar por sus intereses parti-culares y por los del colectivo en su conjunto

(llmese municipio, localidad, regin o pas).As, la planeacin no solo tiende un puenteentre el pensamiento y la accin, sino tam-bin entre los intereses particulares y el biencolectivo. All radica uno de sus mayores re-tos tericos y prcticos.

Esta nueva forma de ver la planeacin la con-cibe como un proceso descentralizado, de-mocrtico y de largo alcance.13Se realiza dela periferia hacia el centro y desde abajo ha-cia arriba; es decir, parte de las iniciativas delos diversos actores. Es lo que el ConsejoNacional de Planeacin llama en Colombiala planeacin al derecho.Adems, los ejerci-cios de planeacin pretenden recoger las as-piraciones de la poblacin mediante proce-sos de deliberacin, negociacin y concerta-cin que operan en diferentes escalas (barrial,

local, regional, nacional e incluso interna-cional). Finalmente, la planeacin participa-tiva se apoya en la formulacin de visionescolectivas de futuro que otorgan significadoa la accin individual y colectiva, a las deci-siones tomadas y a las acciones emprendi-das, lo que le brinda ciertas garantas de efi-cacia social.

La planeacin participativa es un procesopoltico de alta complejidad. Es poltico por-que las decisiones que se toman en distintos

momentos deben encontrar el punto de equi-librio entre las conveniencias particulares ylas colectivas. Cada quien desea un beneficioconcreto, la solucin de un problema, la crea-

cin de una oportunidad, el acceso a un bieno servicio especfico. Se supone que esa bs-queda se enmarca en la necesaria aspiracinde metas de bienestar colectivo, en un con-texto de pluralismo poltico.14

Es tambin un proceso complejo: los acuer-dos construidos, las decisiones tomadas y lasacciones derivadas de ellas se fundamentanen una lectura holsticadel universo planifica-do, que toma en cuenta sus diferentes dimen-siones (espacial, econmica, social, cultural,poltica, etctera) y relaciones (en el tiempoy en el espacio), as como un diseo que pre-tende la combinacin ideal entre lo urgentey lo importante, entre lo inmediato y lo es-tratgico, entre lo particular y lo universal.

La planeacin participativa no elude ni, mu-

cho menos, desprecia las dimensiones tcni-cas del proceso. Las reconoce y les otorgasentido y lugar a la luz de referentes axiol-gicos especficos, bajo el supuesto contra-rio a la ptica positivista de que la cienciay la tcnica no son socialmente neutrales. Enconsecuencia, es concebida como un proce-dimiento tecnopoltico. Los componentestcnicos son necesarios para construir inter-

pretaciones adecuadas del entorno, funda-mentadas en el anlisis de la realidad, con elfin de identificar dficits y potencialidades, y

13 Velsquez y Gonzlez (2003: 66).14 Alicia Ziccardi seala que es necesario reservar el trmino participacin ciudadana para referirnos a la

inclusin de la ciudadana en los procesos decisorios incorporando intereses particulares (no individua-les) y [] para que esto sea posible es necesario que existan nuevos espacios que operen con reglas claras

que favorezcan la deliberacin pblica, la interaccin social y el respeto por el pluralismo poltico (pp.182-183).

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disear acciones pertinentes en funcin de losobjetivos de cambio. El componente polticodefine los lmites dentro de los cuales se cons-truyen los acuerdos colectivos a partir de la

consideracin de las identidades, discursos,intereses, racionalidades, temporalidades yproyectos de los diferentes actores.

La planeacin participativa no se agota en laformulacin de un plan; comprende momen-tos previos (identificacin de situaciones pro-blemticas, de potencialidades sociocultura-les, econmicas y territoriales), as como ac-ciones ligadas a la ejecucin de los planes,programas y proyectos, y a su seguimiento yevaluacin. Esto exige habilidades y destre-zas mnimas a los participantes (los sujetosde la planeacin), cuyo uso les permitir ju-gar un papel relevante en cada uno de losmomentos.

En consecuencia, la planeacin participativaes una forma de ejercicio de la ciudadana, es

decir una posibilidad para que los sujetos dela planeacin funjan como sujetos de dere-cho y, por tanto, como sujetos polticos, liga-dos a una comunidad sociopoltica de la quederivan tales derechos y en cuyo seno se de-sarrolla el proceso (Bustelo, 1998).

En tanto escenario, la planeacin participati-va debe ser entendida como un espacio p-

blico de concertacin local, es decir,comoun escenario de encuentro, deliberacin yconstruccin de acuerdos (y desacuerdos)entre agentes gubernamentales y actores so-

ciales en torno a asuntos que afectan a la co-lectividad o a alguno(s) de sus miembros(Velsquez, 2004: 3).

2.3 Planeacin y territorio

La planeacin territorial es importante paraeste estudio, en particular aquella que se lle-va a cabo a escala municipal y departamental,e incluye la planeacin socioeconmica y laplaneacin del territorio u ordenamiento te-rritorial. Distinguimos, por tanto, la planea-cin en el territorio de la planeacin del te-rritorio. Esta ltima toma como objeto deintervencin el territorio mismo en sus di-mensiones fsico-espaciales y ambientales. Laprimera, en cambio, entiende el territoriocomo escenario de procesos econmicos, so-cioculturales y poltico-administrativos.15

El territorio es un espacio fsico, con rasgosdiferenciados segn su ubicacin geogrfica

y sus caractersticas morfolgicas y ambien-tales. Es el lugar donde se desarrolla la activi-dad humana; el que le brinda posibilidades yle impone lmites. En tal sentido, es un de-terminante de la accin humana, tanto indi-vidual como colectiva.

Al mismo tiempo, el territorio es un produc-to de la accin humana. Los grupos humanos

lo construyen materialmente, de manera in-dividual (para satisfacer necesidades indivi-duales o familiares) y colectiva (para satisfa-cer necesidades de grupo a diversa escala).

15 En Colombia, la planeacin del territorio se hace a travs de los planes de ordenamiento territorial(POT), de los esquemas de ordenamiento territorial y de los planes bsicos de ordenamiento territorial.Estos se diferencian de los planes de desarrollo municipales y de los planes de desarrollo departamenta-

les, los cuales se centran en las dimensiones sociales, econmicas, culturales y poltico-administrativas dela vida municipal y departamental, respectivamente.

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La produccin del territorio es simultnea-mente su apropiacin. Es un proceso conflic-tivo que se expresa a travs de una compe-tencia por los mejores lugares (por sus carac-tersticas morfolgicas o paisajsticas, por suubicacin, por su dotacin, etctera), en laque no todos los individuos y grupos se en-cuentran en igualdad de condiciones para ac-ceder a ellos. Algunos poseen una mayor can-tidad y variedad de recursos (de informacin,econmicos, de conocimiento, de poder, et-ctera), mientras que otros ni siquiera tienenla posibilidad de acceder a algunos de talesrecursos. En consecuencia, unosganany otros

pierden.

En ese sentido, no todos los grupos socialesproducen el mismo tipo de territorio. Algu-nos construyen lugares opulentos, mientrasque otros producen territorios de supervi-vencia y, en algunos casos, infrahumanos. Talcircunstancia explica por qu el territorio esheterogneo, diferenciado, desigual y, en pa-

ses como los nuestros, inequitativo y social-mente segregado y segmentado.

La produccin del territorio da lugar a quese tejan relaciones sociales entre los distintosgrupos que lo habitan y relaciones de poderen la toma de decisiones. La produccin delterritorio es una produccin socialypoltica.La planeacin constituye una oportunidad

para que ese tejido de relaciones sociales y depoder opere en favor de la mejora de las con-diciones de vida en el territorio. A travs dela planeacin se construye territorio.

La produccin del territorio es tambin sim-blica, en el sentido de que le asignamos sig-nificados a medida que nos apropiamos de l.Este ltimo aspecto no puede ser desprecia-do cuando se trata de entender las lgicas defuncionamiento del territorio y de la planea-

cin. El territorio tiene un sentido culturalpara sus habitantes, denominado territoriali-dad. Esta representa el significado que los gru-pos humanos le atribuyen en funcin de sus

propias pautas culturales. Dicha territoriali-dad genera identidad y sentido de pertenen-cia, aunque en ciertos momentos tambinproduce exclusiones y fragmentacin del te-rritorio.

El significado y la intensidad de la territoria-lidad varan segn las diferentes escalas terri-toriales: los espacios locales (vecinales, ba-rriales) tienden a generar lazos sociales msfuertes (expresados en formas de coopera-cin y conflicto) e identidades ms slidas. Amedida que aumenta la escala territorial (zo-nas, localidades, ciudad, regin), los lazos sedebilitan y los sentidos de pertenencia se vuel-ven ms difusos. Mientras mayor sea la esca-la, el significado se diluye ms, se vuelve et-reo y se convierte, incluso, en un estereoti-po. Adems, es ms racional y menos ligado a

los afectos.

Desde el punto de vista de la planeacin par-ticipativa, esta diferenciacin de escalas jue-ga un papel clave en relacin con los conteni-dos y procedimientos de la planeacin, porello es un elemento no despreciable en elmomento de disear procesos. Ms an, laplaneacin puede ser un instrumento poten-

te para la generacin de identidades territo-riales y de sentidos de pertenencia.

La nocin de territorio como espacio com-plejo que entrecruza dimensiones (geogrfi-ca, ambiental, econmica, social, poltica,simblica) y escalas (micro, meso, macro,mega) introduce, pues, un componente adi-cional de complejidad en los procesos de pla-neacin, sobre todo cuando tal como seha dicho en ella intervienen mltiples ac-

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tores con intereses, recursos, racionalidadesy expectativas diferentes. No todos los acto-res logran captar esa complejidad, lo que dife-rencia los grados de incidencia que cada uno

de ellos puede tener en la adopcin final de losplanes, en su ejecucin y en su seguimiento.

2.4 Local y global16

Uno de los elementos ms relevantes del an-lisis del territorio desde el punto de vista delas escalas es el que se refiere a la relacinentre lo local y lo global. Esa relacin puedeser vista, como lo sealan Borja y Castells(1997), en dos dimensiones: de un lado, losefectos que la globalizacin ha producido enlas relaciones sociales y territoriales en elmbito local-regional; de otro, el papel quelas sociedades y los gobiernos pueden jugaren el impulso del desarrollo local y regionalen contextos de globalizacin.

Segn Giddens (1999), la globalizacin es laintensificacin de las relaciones sociales uni-versales, en el sentido de que los aconteci-mientos que ocurren en un lugar del planetaafectan la vida en otro lugar ubicado a distan-cia, lo que crea interdependencia econmicay sociocultural. Las fronteras que separan lassociedades nacionales se debilitan, se vuelvenhasta cierto punto borrosas, y aumenta el

impacto de las actividades transfronterizas.

En el campo poltico, la globalizacin ha lle-vado a los Estados nacionales a entremezclarsecon actores transnacionales; se ha roto la alian-za entre sociedad de mercado, Estado y de-mocracia, caracterstica de las sociedades

modernas. La globalizacin ha ido configu-rando una sociedad y una economa mundia-les sin Estado ni gobierno mundial (Beck,1998), lo que incrementa el poder de las

empresas trasnacionales que operan ms alldel sistema poltico nacional. Ello ha tenidocomo consecuencia la prdida de influenciay de capacidad de decisin de los Estados na-cionales sobre los procesos econmicos, tec-nolgicos y culturales dentro de su territo-rio. Este sufre transformaciones que obede-cen ms a decisiones de agentes supranacio-nales interesados en controlar cada vez mslas variables locales relacionadas con su de-sempeo, que al rol de actores locales y na-cionales que pretenden ejercer algn tipo decontrol sobre su entorno.

La globalizacin ofrece oportunidades, perotambin amenazas, con fuertes impactos so-bre la sociedad local. Borja y Castells (1997)muestran esta doble cara de la relacin as:lo que caracteriza la nueva economa global

es su carcter extraordinariamente incluyen-te y excluyente a la vez. Incluyente de lo quecrea valor y de lo que se valora en cualquierpas del mundo. Excluyente de lo que se de-vala o se minusvalora. Es a la vez un sistemadinmico, expansivo, y un sistema segregan-te y excluyente de sectores sociales, territo-rios y pases (pp. 11-12).

En efecto, la globalizacin socava la particu-laridad del territorio como unidad de pro-duccin y de consumo, y como nicho de ex-presin cultural y de comunicacin (segmen-tacin, sociedad de flujos de informacin,asimetras de poder). A la vez, lo global ofre-ce una oportunidad para que la articulacin

16 Las lneas de este apartado se apoyan en Gonzlez y Velsquez (2008).

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entre sociedad, economa, tecnologa y cul-tura sea ms eficaz a partir de una redefini-cin de lo local y de sus instituciones econ-micas, sociales y polticas, por lo menos en

tres mbitos: el de la productividad y la com-petitividad econmicas (articulacin entre elgobierno local y las empresas), el de la inte-gracin cultural de sociedades cada vez msdiversas (solidaridad y tolerancia) y el de larepresentacin poltica (legitimidad, adapta-cin a nuevas exigencias del entorno y capa-cidad de negociacin de los actores locales,representados en su sistema poltico, con losactores transnacionales).

En los pases del Tercer Mundo, las relacio-nes entre lo local y lo global tienden a produ-cir ms efectos desestabilizadores que sinr-gicos: la reconversin productiva, efecto dela apertura de las economas al mercado mun-dial, ha creado traumas internos, especial-mente en el mercado laboral y en la distribu-cin del ingreso, lo que aumenta los riesgos

de exclusin de segmentos cada vez mayoresde la poblacin. A ello se suma la segregacinsocioespacial y la desarticulacin del territo-rio, el incremento de la inseguridad y la vio-lencia y el monopolio de las decisiones pol-ticas en manos de una lite, ligada general-mente a poderosos intereses econmicos y alas directrices de actores transnacionales.

En esas circunstancias, el desarrollo local si-gue siendo ms un anhelo y un reto que unarealidad, cuya apuesta consiste en aprove-char los recursos endgenos, obtener recur-sos externos y controlar los excedentes ge-nerados para mejorar la calidad de vida en

el territorio. El desarrollo local, tal comolo sealan Winchester y Gallicchio (2003:17) aparece como una nueva forma de mi-rar y de actuar desde el territorio en el nue-

vo contexto de la globalizacin. El desafopara las sociedades locales est planteado entrminos de insertarse en forma competiti-va en lo global, capitalizando al mximo suscapacidades locales y regionales a travs delas estrategias de los diferentes actores enjuego.

2.5 Las condiciones para laplaneacin participativa

La planeacin participativa depende de doscondiciones para que pueda desarrollarse flui-damente: un entorno favorable y actores in-teresados en participar. La primera de ellasalude al conjunto de posibilidades que brin-da un sistema poltico17para que la planea-cin participativa pueda llevarse a cabo. En-

tre ellas pueden mencionarse: el nivel de aper-tura del sistema poltico a las demandas so-ciales y a la protesta ciudadana, la presencia oausencia de grupos de apoyo a los actoresparticipantes, el grado de unidad de las litespolticas, los diseos institucionales y meto-dolgicos para la planeacin, los recursos asig-nados por las autoridades, sus estrategias po-lticas y de comunicacin, as como la ca-

pacidad del gobierno para aplicar sus planesy programas. Estos elementos alteran los cos-tos y la rentabilidadde la accin colectiva, demanera que estimulan o frenan la participa-cin de los distintos actores en el proceso deplaneacin.

17 Conjunto de reglas y actores cuyas interacciones, formales e informales, marcan la dinmica poltica(Tanaka 1995: 46).

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En cuanto a los actores, se requiere que ten-gan la disposicin de involucrarse en el pro-ceso de planeacin para deliberar y concer-tar acuerdos, tanto en el plano de los fines

como de los medios, con el propsito de me-jorar sus condiciones de vida en el territorio.Ello depende en buena parte de qu tanto esosactores han consolidado una identidad com-partida un nosotros,del grado de articu-lacin-desarticulacin con otros actores y dela densidad del entramado de sus relaciones.El anlisis de este aspecto incluye la calidadde la organizacin de los distintos actores, losliderazgos, las redes de compromiso estable-cidas, las motivaciones para la participaciny los recursos de los cuales disponen comogrupo (informacin, saber, logsticos, mate-riales, etctera) para involucrarse en un pro-ceso participativo.

Estas caractersticas aluden a lo que se ha de-nominado el capital social (Putnam, 1994),es decir, el acumulado histrico de accin

colectiva, las experiencias de cooperacin ylas redes de confianza que posee una deter-minada sociedad.18Dicho capital contribuyea caracterizar las identidades colectivas y aestimular la cooperacin entre individuos ygrupos. La planeacin participativa no solose beneficia del acumulado asociativo de unacolectividad, sino que puede contribuir a in-crementarlo y a fortalecerlo, especialmente

en el caso de los segmentos ms pobres de lapoblacin.

Una interpretacin de la planeacin munici-pal y regional en Colombia implica analizar

estas dos dimensiones, con el fin de exami-nar potencialidades y lmites, aspectos quefavorecen u obstaculizan su desarrollo y tie-nen consecuencias para la calidad de vida de

la poblacin. La planeacin participativa ope-ra en contextos de tiempo, espacio, cultura yaccin social especficos. En ellos intervienenindividuos de carne y hueso,con intereses par-ticulares y con proyectos polticos no nece-sariamente compatibles con la construcciny puesta en marcha de polticas para el logrodel bienestar. Son individuos con necesida-des y aspiraciones particulares, con diversaspercepciones y miradas del mundo, de la so-ciedad y del Estado. Por eso, la combinacinde las condiciones de la planeacin participa-tiva puede arrojar resultados diferentes.

La existencia de un entorno poltico favora-ble y de actores con identidades slidas con-duce a un tipo de planeacin a travs de lacual gobernantes y gobernados establecen undilogo en torno a las demandas sociales y las

aspiraciones de la poblacin, acuerdan las ac-ciones necesarias para satisfacerlas y las po-nen en marcha en forma conjunta. En estecaso, los espacios pblicos y los mecanismosde dilogo y concertacin se fortalecen, ascomo las formas de cooperacin para la ac-cin conjunta. La planeacin se convierte,entonces, en un instrumento para el desarro-llo humano. Es una planeacin eficaz desde el

punto de vista de los intereses particulares yde los colectivos.

Cuando los actores se muestran dbiles, apesar de la existencia de un entorno favora-

18 Durston (2002: 15) lo define como el contenido de ciertas relaciones y estructuras sociales, es decir, lasactitudes de confianza que se dan en combinacin con conductas de reciprocidad y cooperacin. Una

amplia discusin sobre este concepto puede verse en Le capital social. Performance, equit et rciprocit (conla direccin de Antoine Bevort y Michel Lallement), Pars: La Dcouverte-MAUSS, 2006.

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ble, la planeacin tiende a volverse formal oinstrumental y con un alto contenido tecno-crtico. En este caso, el Estado tiende a con-trolar el proceso y a imprimirle la orienta-

cin que ms le conviene, sin que ello nece-sariamente redunde en el bien comn. Untercer tipo de planeacin resulta de la com-binacin de un entorno poco favorable y deactores fuertes desde el punto de vista de suidentidad, sus recursos y motivaciones. Eneste caso, la planeacin puede generar unaimportante movilizacin social que no nece-sariamente se concretar en acuerdos entrelas autoridades y los diferentes sectores dela poblacin para el logro del bienestar. Losescenarios reivindicativos se multiplican y esmuy probable que se generen conflictos queimpidan la construccin de acuerdos. El di-vorcio entre sociedad y Estado se vuelve msnotorio, lo que puede producir formas au-toritarias y excluyentes de toma de decisio-nes. De todos modos, la negociacin entrelas partes no est del todo excluida en este

modelo.

Finalmente, cuando el entorno poltico esdesfavorable y los actores sociales dbiles, losprocesos de planeacin pueden fracasar o serde corto alcance y sin consecuencias positi-vas para la calidad de vida de la poblacin. Enese caso, se abre el camino a otras formas derelacin entre la sociedad y el Estado: el clien-

telismo, el populismo, el autoritarismo, elasistencialismo o una combinacin de ellas.

2.6 Planeacin y gestin pblica

La gestin pblica puede ser entendida comola organizacin y el manejo en un contex-to normativo e institucional determinadode un conjunto de recursos de diversa ndole(tcnicos, econmicos, humanos, polticos,

normativos, de organizacin, culturales, et-ctera) con el fin de generar bienes y servi-cios pblicos para satisfacer las necesidades ydemandas de la poblacin y asegurar el pleno

ejercicio de sus derechos.

La gestin pblica es un proceso se habladel ciclo de la gestinque incluye, por tan-to, momentos diferentes, entre ellos el de laplaneacin. Otros momentos de la gestin p-blica son la formulacin del presupuesto (asig-nacin de recursos para la prestacin de ser-vicios), la programacin de actividades, suejecucin, monitoreo y evaluacin. Se supo-ne que los buenos resultados de la gestin p-blica en trminos de eficiencia, eficacia yefectividad dependen en buena parte deuna articulacin coherente entre los diferen-tes momentos del ciclo. En otras palabras, deque la planeacin responda a un diagnsticode la realidad que se quiere intervenir: unaplaneacin que no parta de una lectura confundamento emprico del territorio como

el caso de la planeacin municipal y regio-nal puede conducir a resultados inespera-dos e incluso a agravar los problemas que pre-tende resolver.

Otro elemento fundamental de la gestinpblica es que la planeacin se traduzca enuna adecuada asignacin de recursos para eldesarrollo de los programas y proyectos, y

para el cumplimiento de metas. Un plan queno se traduce en asignacin de recursos ter-mina siendo un saludo a la bandera.De igualforma, un presupuesto que no tenga comobase y referente un plan puede dar lugar auna gran discrecionalidad en la asignacin derecursos, lo que abre las puertas al despilfa-rro, a la corrupcin y a otros sesgos de la ges-tin que tienen implicaciones negativas so-bre el desempeo de las agencias pblicas ysobre la calidad de vida de la poblacin (uso

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ineficiente de los recursos, clientelismo o in-cumplimiento de metas).

Finalmente, los buenos resultados de la ges-

tin dependen de la ejecucin pertinente delas acciones pblicas, en el sentido de pro-veer bienes y servicios pblicos a quienes mslos necesitan, de manera que satisfagan lasdemandas de la poblacin y le garanticenmejores estndares de existencia individual ycolectiva. Los sistemas de monitoreo y eva-luacin son instrumentos claves para asegu-rar que esta condicin se cumpla y, adems,proporcionan elementos de juicio para reini-ciar el ciclo de la gestin a travs de un nuevodiagnstico de la realidad y de nuevos even-tos de planificacin.

Un componente clave de la relacin entreplaneacin y gestin pblica es la articula-cin entre la planeacin territorial y la pla-neacin de orden nacional. El escenario ideales el de la coherencia entre los planes de los

distintos niveles de gobierno, en secuenciasde doble va: los planes nacionales orientanla formulacin de los planes regionales ymunicipales, y estos ltimos pueden arrojarluces para la reedicin de los planes de es-cala nacional. Este escenario, sin embargo,no es frecuente por varias razones: en pri-mer lugar, porque las realidades, en trmi-nos de tipos de proceso y de escala, son muy

diferentes y obligan a que los planes de unmbito tengan componentes propios no ne-cesariamente compatibles con los de otro.En segundo lugar, porque en contextos dedescentralizacin y de autonoma de las en-tidades territoriales, incluso en pases uni-tarios, existen dinmicas polticas diferen-tes en uno y otro espacio, que pueden vol-ver incompatibles ciertas metas program-ticas. Finalmente, porque en muchos casosno existen mecanismos o instrumentos ade-

cuados para garantizar la coherencia entrelos planes de distintos niveles de gobierno.

Estas circunstancias plantean el alto grado de

complejidad caracterstico de los procesos deplaneacin cuando son mirados en su conjun-to, pues las lneas de compatibilidad puedentener el mismo peso que las de incompatibi-lidad. No obstante, las normas que rigen laplaneacin introducen, generalmente de ma-nera indicativa, la sugerencia de que los pla-nes nacionales, departamentales y municipa-les tengan puntos de conexin, lo que en nopocas ocasiones ocurre a travs de la finan-ciacin de los programas y proyectos de de-sarrollo. En efecto, generalmente los planesmunicipales y departamentales contienen ini-ciativas que implican la gestin de recursosadicionales, diferentes a los propios o a losde transferencia. En ese caso, las autoridadesterritoriales recurren al crdito lo queobliga a garantizar la correspondiente capa-cidad de endeudamiento, a la cooperacin

internacional, a la venta de activos o, en casode no poder utilizar esas alternativas, a fon-dos nacionales de cofinanciacin o a inver-siones directas de las entidades de orden na-cional en el territorio. Estas dos ltimas al-ternativas obligan a las entidades territoria-les a adecuar sus propuestas a las polticasnacionales, lo que garantiza una cierta cohe-rencia entre estas y los planes municipales y

departamentales.

Por ltimo, un elemento clave de las relacio-nes entre la planeacin y la gestin pblica esla capacidad de enmarcar los planes de desa-rrollo en visiones estratgicas del territorio.Ello se refiere a pensar y actuar creativamen-te teniendo en mente objetivos compartidosde mediano y largo plazo, bajo el supuesto deque las acciones presentes se realicen con laconciencia de que se est contribuyendo a

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construir un futuro mejor que har sobresa-lir a las entidades territoriales en el contextoregional, nacional e internacional, y genera-r, a la vez, un mejoramiento continuo de la

calidad de vida (DNP, 2007: 9).

Los planes estratgicos tienen miradas de lar-go plazo que obligan a hacer compatible elejercicio de planeacin en escala municipal odepartamental con otros planes, especialmen-te de orden nacional. Esta dimensin de laplaneacin es importante porque genera po-lticas de Estado para el territorio que vanms all del perodo de un alcalde o goberna-

dor. La planeacin estratgica es un pode-roso instrumento que facilita los diagnsti-cos, los anlisis y la toma de decisiones, alfocalizarlos hacia los asuntos prioritarios para

el desarrollo de una organizacin. De estamanera, se posibilita la convergencia de vo-luntades e intereses diversos alrededor de lasacciones que es necesario emprender desdeel presente para constituir un proyecto com-partido de sociedad futura en el mbito deun desarrollo humano sustentable, que per-mitir adecuarse a los cambios y requerimien-tos de un mundo en permanente transforma-cin (ibdem).

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Las normas y las instituciones de planeacinvigentes en Colombia tienen como referenteprincipal la Constitucin de 1991, que esta-bleci el carcter obligatorio de los planes dedesarrollo en los tres niveles de la Adminis-tracin Pblica (nacional, departamental ymunicipal) y cre el Sistema Nacional de Pla-neacin. El mandato constitucional fue desa-rrollado por la Ley 152 de 1994, conocida

como Ley Orgnica de Planeacin, que defi-ni los alcances, contenidos y procedimien-tos para la formulacin de los planes nacio-nales, departamentales y municipales de de-sarrollo, con base en los cuales los departa-mentos y municipios deban reglamentar elejercicio de la planeacin para su jurisdiccinterritorial. Posteriormente, la Ley 388 de1997, conocida como Ley de Desarrollo Te-

rritorial, orden la formulacin de los pla-nes de ordenamiento territorial en los muni-cipios colombianos, como planes estratgi-cos de manejo del territorio y con una vigen-cia mayor que la de los planes de desarrollo.

Por su parte, los municipios que reciben re-galas por la explotacin de recursos natura-les tienen una legislacin especfica en esa ma-

Captulo 2

Marco normativo e

institucional de laplaneacin en Colombia

teria, que define los criterios para la distri-bucin de los recursos y establece las condi-ciones bajo las cuales los municipios puedengastarlos.

A continuacin se examina el marco norma-tivo e institucional que rige la planeacin ylos procesos relacionados: la descentraliza-cin, la participacin ciudadana y, de manera

especfica, la distribucin de regalas por laexplotacin de hidrocarburos.

1. SOBRE LA PLANEACIN

1.1. El Sistema Nacional dePlaneacin

Todo mandatario elegido en Colombia tienela obligacin constitucional y legal de formu-lar un plan de desarrollo (nacional, departa-mental o municipal, segn el caso), el cualdebe traducir su propuesta programtica degobierno, ser objeto de una discusin pbli-ca y ser aprobado por el cuerpo de represen-tacin poltica correspondiente (Congreso dela Repblica, asambleas departamentales y

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concejos municipales).19En otras palabras, lagestin pblica en Colombia debe atenerseal Plan de Desarrollo Nacional, a 32 planesde desarrollo departamentales y a 1.101 pla-

nes de desarrollo municipales. A ellos se su-man los 20 planes de las localidades en Bogo-t, los planes de las localidades en el distritode Barranquilla (distrito portuario) y los pla-nes de vida de los resguardos indgenas. Losplanes son vinculantes, en el sentido de queconstituyen el referente principal para las de-cisiones de gestin pblica y la asignacin co-rrespondiente de recursos de inversin.

Para la articulacin de esa gran cantidad deiniciativas, la Constitucin de 1991 cre el Sis-tema Nacional de Planeacin. Dicha articula-cin fue entendida por la Carta Poltica desdela ptica de la participacin ciudadana en laformulacin y el seguimiento a los planes dedesarrollo.20En efecto, el Sistema Nacionalde Planeacin fue definido como la articula-cin entre las instancias de planeacin: el Con-

sejo Nacional de Planeacin y, en los mbitosmunicipales y departamentales, el Consejo Te-rritorial de Planeacin (CTP). Segn el ar-tculo 340 de la Constitucin, los consejos soninstancias de orden consultivo, integrados porrepresentantes de las entidades territoriales yde los sectores econmicos, sociales, ecolgi-cos, comunitarios y culturales del pas.

El sistema tiene una estructura mnima defuncionamiento, con una junta directiva a lacabeza y una asamblea que se rene peridi-

camente en los congresos nacionales de pla-neacin, de carcter anual, o en encuentrosdel sistema programados para discutir algntema especfico.

La operacin del sistema no tiene un soportefinanciero definido en la norma. Los conse-jos de planeacin que lo integran, en especiallos departamentales y municipales, debenbuscar los medios para financiar su actividada travs de negociaciones con las autoridadesde su jurisdiccin territorial y del apoyo deagentes externos (universidades, cooperacininternacional, sector privado, etctera). LaSentencia C-524 de 2003 de la Corte Cons-titucional dictamin que los CTP deban re-cibir el apoyo tcnico y financiero de las au-toridades nacionales, departamentales y mu-nicipales para realizar las funciones que lesasign la ley de planeacin.

1.2 La Ley Orgnica de Planeacin

La Ley 152 de 1994 (Ley Orgnica de Pla-neacin) concret las directrices establecidasen el captulo 2 del ttulo XII de la Constitu-cin. Defini los principios rectores de la pla-neacin, estableci los contenidos, procedi-mientos y plazos para la elaboracin de losplanes nacionales y territoriales, defini lasautoridades y las instancias de planeacin,

determin su conformacin y funciones, yseal pautas generales para la ejecucin y laevaluacin de los planes.

19 En el caso de Bogot, el plan de desarrollo distrital (Bogot es Distrito Capital) debe ser aprobado por elConcejo de la Ciudad, mientras que el plan de cada localidad deben ser aprobado por la Junta Adminis-tradora Local de la respectiva localidad.

20 As, se ratificaba la idea, surgida una dcada antes, de incorporar nuevos actores en la prctica planifica-dora, rompiendo el monopolio que los expertoshaban ejercido en ese terreno.

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Los principios a los que se deben acoger elgobierno nacional y las entidades territoria-les en el ejercicio de la planeacin son los si-guientes:

Autonoma:el gobierno nacional y las en-tidades territoriales ejercen librementesus funciones en materia de planifica-cin, con sujecin a la Constitucin y ala ley.

Ordenacin de competencias:para el ejerci-cio de las respectivas competencias, en losplanes de desarrollo se tendrn en cuentatres criterios: concurrencia, complemen-tariedad y subsidiariedad.

Coordinacin:las autoridades de planea-cin se regirn por un principio de ar-mona en las actividades relacionadas conla formulacin, la ejecucin y la evalua-cin de sus respectivos planes de desa-rrollo.

Consistencia:los planes de gasto derivadosde los planes de desarrollo debern serconsistentes con las proyecciones de in-

gresos y de financiacin. Prioridad del gasto pblico social. Continuidad: las autoridades de planea-

cin buscarn la cabal culminacin de losplanes.

Participacin:durante el proceso de discu-sin de los planes de desarrollo, las auto-ridades de planeacin velarn por que sehagan efectivos los procedimientos de

participacin previstos en la ley. Sostenibilidad ambiental: se estimarn loscostos y beneficios ambientales para ase-gurar que las futuras generaciones tenganuna adecuada oferta ambiental.

Desarrollo armnicode las regiones:distribu-cin equitativa de oportunidades y bene-ficios.

Proceso de planeacin:la planeacin comouna actividad permanente de formula-cin, ejecucin y evaluacin.

Eficiencia: optimizacin de recursos fi-nancieros, humanos y tcnicos, con unarelacin positiva entre costos y benefi-cios.

Viabilidad:los planes deben contener es-trategias, programas y proyectos segnmetas, recursos, tiempos y capacidades.

Coherencia: entre objetivos, estrategias,programas y proyectos de un plan.

Los planes de desarrollo deben contener dospartes: una general, de carcter estratgico,fundamentada en un diagnstico de la reali-dad municipal o departamental, y un plan deinversiones de carcter operativo. Para la ela-boracin de los planes de inversin, el go-bierno nacional y las entidades territorialesdeben mantener actualizado un banco de pro-gramas y proyectos.

Buena parte de la ley est dedicada a la defi-nicin en detalle de los contenidos del PlanNacional de Desarrollo y de los procedimien-

tos para su formulacin, ejecucin y evalua-cin. La ley seala que, al igual que el plannacional, los planes de las entidades territo-riales (municipios y departamentos) estnconformados por una parte estratgica y porun plan de inversiones de corto y medianoplazo, segn las directrices emanadas de lasasambleas departamentales y de los conce-jos municipales, que son los rganos de re-

presentacin poltica. Las autoridades ind-genas pueden definir los planes de acuerdo asus usos y costumbres, asegurando la com-patibilidad con el cronograma del presupues-to y garantizando la coordinacin con lasautoridades de las dems entidades territo-riales. La ley indica claramente que los pla-nes de las entidades territoriales debern te-ner en cuenta para su formulacin las estra-tegias y programas del Plan Nacional de De-sarrollo.

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La ley distingue entre las autoridades y lasinstancias de planeacin. Son autoridades elalcalde o el gobernador, los consejos de go-bierno (departamentales o municipales), las

secretaras u oficinas de planeacin y las de-ms entidades gubernamentales especializa-das en su respectivo mbito funcional. Soninstancias de planeacin las asambleas depar-tamentales, los concejos municipales, distri-tales21y de las entidades territoriales indge-nas,22y los consejos de planeacin departa-mental, municipal, distrital o de las entida-des territoriales indgenas y otras dependen-cias equivalentes en la estructura administra-tiva de las entidades territoriales.

El instrumento definido para la participacinde la ciudadana en la formulacin y el segui-miento a los planes de desarrollo municipa-les y departamentales es el Consejo Territo-rial de Planeacin (municipal, departamen-tal, distrital o de las entidades territorialesindgenas). Son rganos de representacin

integrados por las personas que designe elalcalde o el gobernador, segn el caso, a par-tir de ternas presentadas por las correspon-dientes organizaciones y autoridades, deacuerdo con la composicin que define la LeyOrgnica de Planeacin y las normas expedi-das en cada jurisdiccin territorial por lasasambleas departamentales y los concejosmunicipales. En los CTP deben estar repre-

sentados los sectores econmicos, sociales,ecolgicos, educativos, culturales y comuni-tarios. En los CTP departamentales tienenasiento representantes de los municipios. En

los territorios indgenas existen los consejosconsultivos de planificacin, integrados porlas autoridades indgenas y por representan-tes de los diferentes sectores de la comuni-dad.

Las funciones de los CTP son las siguientes: Analizar y discutir el proyecto de plan de

desarrollo del municipio o departamento. Organizar y coordinar en la entidad te-

rritorial respectiva una amplia discusinsobre el proyecto de plan de desarrollomediante la organizacin de foros, audien-cias pblicas y otros instrumentos a sualcance, que permitan la participacin dela ciudadana, en los trminos estipula-dos por la Constitucin.23

Absolver las consultas que el gobiernomunicipal o departamental o cualquier

otra autoridad de planeacin realice so-bre el plan de desarrollo.

Formular recomendaciones a los organis-mos de planeacin sobre el contenido yla forma de los planes.

Elaborar un documento de opinin y re-comendaciones sobre el proyecto de plande desarrollo del municipio o departa-mento.

21 Los distritos son municipios de carcter especial que reciben transferencias de la nacin como si fuerandepartamentos.

22 La Constitucin de 1991 defini la posibilidad de crear las entidades territoriales indgenas como entida-des territoriales locales con autonoma, competencias y recursos propios. Sin embargo, esa figura no hasido reglamentada pues an no se ha expedido la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial ordenadapor la Constitucin.

23 La correspondiente ley orgnica [] determinar, igualmente, la organizacin y funciones del ConsejoNacional de Planeacin y de los consejos territoriales, as como los procedimientos conforme a los cuales

se har efectiva la participacin ciudadana en la discusin de los planes de desarrollo, y las modificacionescorrespondientes, conforme a lo establecido en la Constitucin (artculo 342).

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La Sentencia C-524 de la Corte Constitucio-nal, emitida en julio de 2003, seal comofuncin de los consejos de planeacin el se-guimiento a los planes de desarrollo y la eva-

luacin de sus resultados, por lo cual los con-sejos tienen carcter permanente y debenrecibir el apoyo necesario del respectivo go-bierno municipal o departamental para cum-

plir ese encargo (infraestructura, financia-miento, logstica, informacin, etctera). Elcuadro 1, elaborado por el DepartamentoNacional de Planeacin (DNP), describe en

detalle el papel de los diferentes actores en laformulacin, la ejecucin y la evaluacin delos planes de desarrollo de las entidades te-rritoriales.

Cuadro 1Participacin de los diferentes actores en cada fase del proceso de planeacin

Autoridad oinstancia Formulacin yaprobacin Ejecucin

Seguimiento, evaluacin

y rendicin de cuentasSeguimientoy evaluacin

Rendicinde cuentas

Administracin

Consejo dePoltica Fiscal

Alcalde ogobernador

Formula lapropuesta deproyecto de plande desarrollo, conbase en la situa-cin actual de laentidad territo-rial, el programa

de gobierno, lascompetencias ylos recursos deinversin disponi-bles.

Es el mximoorientador de laplaneacin encada entidadterritorial.

Formula el planindicativo, losplanes de accin,el plan operativoanual de inversio-nes (POAI) y elpresupuesto decada periodo.

Formula proyec-tos y realiza losprocesos adminis-trativos para suejecucin ocontratacin.

Ente conductor dela poltica fiscal enla entidad territo-rial.

Presenta losproyectos deacuerdo a laordenanza delpresupuesto anualde rentas ygastos, decidesobre la contrata-cin y gestinfinanciera.

Realiza el segui-miento y laautoevaluacindel plan dedesarrollo a travsde instrumentoscomo el plan deaccin, el POAI y

el plan indicativo.Elabora informesde seguimiento ala gestin sobre labase de las metasdel plan.

Adopta la estrate-gia de seguimien-to y evaluacindel plan, y es elresponsable de losdiferentescambios hechos aeste.

Rinde cuentas a lacomunidad, aotros niveles degobierno, corpo-raciones pblicasy organismos decontrol.

Es el responsablede rendir cuentas ala comunidad, a lasdiferentes autori-dades, sectores yorganizaciones dela entidad territo-rial, a los rganosde control y aotros niveles de

gobierno.

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Consejo deGobierno

Secretara dePlaneacin

Secretara deHacienda

Oficina deControl Interno

Otras secretaras

Consolida yaprueba lapropuesta delproyecto del plan.

Ejerce el lideraz-go, coordinacin yconcertacin conel resto desecretaras odependencias dela administracinterritorial.

Es la responsablede la planificacinfinanciera.

Responsables derealizar los

diagnsticos ydefinir los objeti-vos, programas ysubprogramas, deacuerdo con lasdiferentes direc-trices existentesen materiasectorial.

Aprueba losplanes indicativoy de accin de lassecretaras y elPOAI.

Apoya la elabora-cin de los planesindicativos, de losplanes de accin yconsolida elPOAI.

Promueve las de-cisiones en mate-ria fiscal, finan-ciera y presupues-tal de la entidad

territorial.

Son ejecutoras,por tanto deben

programar yelaborar proyec-tos para elcumplimiento delas metas delplan.

Aprueba laestrategia parahacer seguimientoy evaluacin, ybrinda recomen-daciones para elcumplimiento delplan.

Es la responsabledel diseo ypuesta en marchade la estrategia deseguimiento yevaluacin delplan.

Prepara losinformes conta-bles, presupuesta-les y financierosde cada periodo.

Hace seguimientoa los planes deaccin, en coordi-nacin con laSecretara dePlaneacin.

Responsables deentregar los avan-

ces y resultados delas acciones ejecu-tadas, as como derealizar segui-miento fsico a lasmetas de su de-pendencia. Rea-lizan tambin an-lisis de productivi-dad y resultadospara definir accio-

nes correctivas.

Revisa y avala losinformes derendicin decuentas delgobernante.

Es la responsablede la coordinacinde los informes derendicin decuentas y depreparar losmecanismos pararendir cuentas.

Suministra y avalala informacin fi-nanciera, contabley presupuestalpara la rendicin

de cuentas.

Es la responsabledel seguimiento yelaboracin deinformes cuandoexisten planes demejoramiento.

Responsables delcumplimiento de

las diferentesmetas del plan,por tanto de losresultados y de lainformacinpertinente para larendicin decuentas.

Autoridad oinstancia

Formulacin yaprobacin

Ejecucin

Seguimiento, evaluaciny rendicin de cuentas

Seguimientoy evaluacin

Rendicinde cuentas

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ConcejoMunicipal oAsambleaDepartamental

Comunidad ysociedad civil

Entes guberna-mentales

Discute y apruebael proyecto del plande desarrollo pre-sentado por el go-bernante.

Participa en la for-mulacin y socializa-cin del proyectodel plan de desarro-llo, a travs del CTPde manera directa ya travs de reunio-nes promovidas porla administracin.ElCTP emite reco-mendaciones al pro-yecto del plan. Pro-mueve el control ala gestin pblica entodos sus procesos,desde la formula-cin del proyecto

del plan.

Para el caso departa-mental,los munici-pios de la jurisdic-cin participan enla elaboracin deldiagnstico y lasdiscusiones del pro-yecto de plan dedesarrollo.Los de-

partamentosprestanasistencia tcnica alos municipios de su

jurisdiccin.Elgo-bierno nacionalpres-ta asistencia tcnicaa los departamentospara que estos seanmultiplicadores ensus municipios.

Aprueba el POAIy el presupuestoen cada periodo yautoriza los gas-tos por ejecutar.

Puede ayudar enla elaboracindel presupuestocuando este esparticipativo.Esresponsable delbuen uso dado alos bienes pbli-cos, a travs desu participacinen los diferentesmecanismos departicipacin le-galmente estable-cidos asociados acada sector.

Los municipiosydepartamentosco-financianproyectos.Los de-

partamentospres-tan asistenciatcnica a los mu-nicipios de su

jurisdiccin.El

gobierno nacionalpresta asistenciatcnica a los de-partamentos paraque estos seanmultiplicadoresen sus munici-pios

Realiza el control po-ltico al plan.

Ejerce funciones deseguimiento y evalua-cin al plan de desa-rrollo, a travs delCTP, que debe emitirdocumentos de opi-nin y recomenda-ciones. Realiza fun-ciones de seguimien-to, evaluacin y con-trol social de las ac-ciones pblicas en laentidad territorial.

El departamentoes res-ponsable de la evalua-cin de los municipios,de autoevaluarse y deremitir informacin alDNP para la evalua-cin de la gestin delas entidades territo-riales. Elgobierno na-

cionalpresta asistenciatcnica a los departa-mentos para que estossean multiplicadoresen sus municipios. ElDNPdisea el sistemade evaluacin y evalala gestin departa-mental. La ContraloraGeneral de la Repblicaejerce el control fiscal.

Solicita y recibelos informes derendicin de cuen-tas de la adminis-tracin territorial.

Solicita y recibelos informes derendicin de cuen-tas de la adminis-tracin territorial.Propone accionespara mejorar lagestin y asegurarel cumplimientode las metas delplan. Para prepa-rarse solicita infor-macin sobre dife-rentes temas de in-ters y pide aclara-ciones de los resul-tados de la gestin

del mandatario.

El departamentopresta asistenciatcnica a los mu-nicipios en el dili-genciamiento delos diferentes ins-trumentos pararendir cuentas.ElDNPpresta asis-

tencia tcnica alos departamentosen los procesos derendicin decuentas.

Autoridad oinstancia

Formulacin yaprobacin

Ejecucin

Seguimiento, evaluaciny rendicin de cuentas

Seguimientoy evaluacin

Rendicinde cuentas

Fuente:DNP, ESAP, Ministerio de Cultura (2007): El proceso de planeacin en las entidades territoriales: el plan dedesarrollo y sus instrumentos para la gestin 2008-2011. Bogot.

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Otros aspectos reglamentados por la LeyOrgnica de Planeacin son el procedimien-to y el cronograma para la formulacin delplan en los municipios y departamentos. Este

debe ser redactado, analizado y aprobado enlos primeros cinco meses del mandato delos alcaldes y gobernadores. En ese lapso, elproyecto debe presentarse a la opinin p-blica, y el respectivo CTP as como la ciu-dadana en su conjunto deben analizarlo ymodificar su texto. Una vez conocido el con-ceptoo documento de opinin y recomen-daciones emitido por el CTP, el ConcejoMunicipal o la Asamblea Departamental,segn sea el caso, lo analizan, lo discuten ylo aprueban.

El plan debe ser aprobado por esta ltima ins-tancia a ms tardar el 31 de mayo, a las 12 p.m.del primer ao de mandato del alcalde o delgobernador. Si el Concejo Municipal o la Asam-

blea Departamental no logran consenso entorno al plan y no lo aprueban, este podr serexpedido mediante decreto por el alcalde o elgobernador, respectivamente. Esto significaque el 1 de junio del primer ao del mandatodel alcalde o del gobernador, cada municipio ydepartamento debe tener un plan de desarro-llo aprobado, sea mediante acuerdo municipalo mediante ordenanza departamental, o bienpor decreto del alcalde o del gobernador. Elcuadro 2 presenta el cronograma para la for-mulacin y aprobacin del plan.

Cuadro 2Cronograma para la formulacin y aprobacin del plan de desarrollo de losmunicipios y departamentos en Colombia (Ley 152 de 1994)

Actividades PlazosDefinicin de orientaciones para la formulacin del proyecto del plan.

Formulacin del proyecto del plan.

Presentacin del proyecto del plan al Consejo de Gobierno.

Consolidacin del proyecto del plan.

Convocatoria, conformacin y formalizacin del CTP.

Presentacin del proyecto del plan al CTP con copia al Concejo Mu-nicipal o a la Asamblea Departamental, segn el caso.

Revisin, socializacin y remisin del documento de opinin y reco-mendaciones elaborado por el CTP al alcalde o gobernador.

Presentacin del proyecto del plan ajustado al Concejo Municipal o ala Asamblea Departamental.

Revisin y ajustes al proyecto del plan por el Concejo Municipal o laAsamblea Departamental.

Aprobacin del plan de desarrollo.

De enero al 28 de febrerodel primer ao de mandatodel alcalde o gobernador.

A ms tardar el 31 de marzo.

A ms tardar el 30 de abril.

Mes de mayo.

Mximo el 31 de mayo a las12 p.m.

Fuente:Adaptado de DNP, ESAP, Ministerio de Cultura (2007): El proceso de planeacin en las entidades territoriales: elplan de desarrollo y sus instrumentos para la gestin 2008-2011. Bogot.

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Una vez aprobado el plan, las entidades mu-nicipales y departamentales deben elaborarun plan indicativo cuatrienal, instrumentoque permite resumir y organizar por anuali-

dades los compromisos asumidos por los go-bernantes en los respectivos planes de desa-rrollo. En el plan indicativo se precisan losresultados y productos que se espera alcan-zar con la ejecucin del plan de desarrollo encada periodo y al terminar el mandato delgobierno. Con base en el plan indicativo, lasentidades deben definir su plan de accin, elcual se somete a la aprobacin del Consejode Gobierno respectivo. Del plan de accindebe derivarse un plan operativo anual deinversiones (POAI) (ver grfico 1).

Las oficinas departamentales de planeacinson las encargadas de hacer seguimiento al

plan de desarrollo departamental y a todoslos planes municipales. A su vez, el goberna-dor y el alcalde deben presentar informesanuales sobre la marcha del plan a la Asam-

blea Departamental y al Concejo Municipal,respectivamente.

De acuerdo a la norma, este proceso debecontar con el apoyo de las entidades naciona-les, en particular del DANE, encargado demantener actualizados los sistemas de infor-macin para la elaboracin de diagnsticosmunicipales y depart

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